社会团体标准化组织管理的国内外比较研究
作者：中国标准化研究院□朱翔华
1 国外典型标准组织机构及其工作方式
（1）IEEE的组织机构及其工作方式
电气和电子工程师协会（Institute of Electrical and Electronics Engineers，IEEE）是世界上最大的专业技术学会，迄今为止已经制定了1300多项标准。
1）IEEE的组织机构
IEEE有着严密的组织机构。IEEE的组织机构设置如图1所示。
图1 IEEE组织结构图
a）IEEE标准协会
IEEE标准协会（IEEE Standard Association，简称IEEE SA）负责标准制定和相关的协调工作。IEEE SA受管理局（Board of Governors，简称BOG）监管，BOG由IEEE SA成员选举而来。
b）IEEE标准局
IEEE标准局（IEEE SA Standards Board，简称IEEE SASB）由BOG任命和成立，负责监管IEEE标准制定过程，并直接向BOG报告。IEEE SASB由IEEE SA成员选举而来。所有的委员会成员或管理局成员都必须是信誉良好的IEEE SA成员。IEEE SASB负责制修订IEEE标准，包括批准IEEE标准项目的启动，并审查其开放性、平衡、协商一致和程序符合性；还负责批准IEEE标准，并处理所有必要的申诉。IEEE SASB下设若干个委员会，负责不同的标准化工作。
审核委员会（Audit Committee，AudCom），负责进行例行审查，以确保每项标准的制定都符合其标准委员会和工作组的政策和程序，遵守《IEEE SASB章程》和《IEEE SASB操作手册》的要求。
新标准委员会（New Standards Committee，NesCom），负责审查项目授权请求（Project Authorization Request，PAR），并将其意见提交给SASB进行批准。
专 利 委 员 会 （Patent Committee，Pat-Com），负责对IEEE标准制定过程中涉及专利的问题进行审查，并在适当的时候向SASB提出建议。程序委员会（Procedures Committee，ProCom），负责向SASB提出建议、完善程序以促进SASB、程序委员会自身以及IEEE其他委员会更有效地开展标准化活动；还负责审查和建议批准对IEEE SASB章程和操作手册的修订和补充。
标准审查委员会（Standard Review Committee，RevCom），负责审查标准，并向IEEE SASB建议标准能否通过。
行业联系委员会（Industry Connections Committee，ICCom），负责审查《行业联系活动发起文件》，并就是否发起或终止某项联系活动向IEEE SASB提出建议。
2）IEEE标准制定程序
IEEE的标准委员会是承担IEEE标准制定工作的组织。IEEE标准委员会包括专业协会（Society）和技术联合会（Technical Councils）。IEEE标准制定程序主要包括以下阶段。
a）项目发起
任何个人和组织都可以提出IEEE标准建议。感兴趣的相关方可以组成一个潜在的工作组（working group），以致力于形成一个PAR，并争取潜在的标准委员会的支持。当然，一个新PAR也可以由既有的工作组完成。工作组将PAR提 交 给NesCOM，NesCOM的 成 员 对PAR进行审查和评议，工作组对评议进行处理。NesCOM定期召开会议对所有的PAR进行审查和形成结论，并将结果向IEEE SASB提交。PAR通过意味着标准项目的开始。
b）成立工作组
PAR通过后，工作组即可确定。工作组负责起草标准。工作组对任何人都开放。对于某些单个的标准不需要IEEE或IEEE SA成员资格就可以参加，但对于企业标准项目，则需要具备IEEE SA企业成员资格才可以参加。
c）起草标准
工作组按照IEEE标准编写的要求起草标准。IEEE负责编辑的工作人员会提供标准编写方面的帮助。
d）投票
当标准委员会认为标准草案可以进行投票后，就会组建一个投票组。投票组由对标准感兴趣的个人或单位组成。每一种类型的投票员人数不能超过投票组人数的三分之一。任何人都可以进行评议，但只有投票组内有投票权的成员才能投票。可以发布一个投票通知，来邀请重要的利益相关方和受影响的代表参加投票。投票通知至少要有15天。仅当有75%以上的投票返回，且返回的投票中有75%以上赞成时，投票才通过。
e）批准
RevCOM确定工作组起草标准和标准投票是否遵循所有程序和指导原则，并形成建议。RevCOM将建议提交IEEE SASB。IEEE SASB根据RevCOM的建议决定是否批准标准通过。标准获准后，IEEE SA的编辑会对标准进行编辑，并发给工作组成员最后审核一遍后发布。
f）维护
当标准发布后发现有技术或编辑性的问题，可以发布勘误表。
3）IEEE组织机构和标准制定过程
在IEEE标准制定过程中，IEEE不同的组织机构发挥着不同的作用。IEEE标准的制定具体由专业协会或技术联合会下的工作组开展。IEEE SA负责对标准制定进行管理和协调。IEEE SASB下的新标准委员会对标准项目发起审查，审查委员会对标准进行审查，但项目最终都要通过IEEE SASB批准。在整个标准制定过程中，专利委员会、程序委员会、审核委员会都从各自职责角度对项目进行监督和管理。IEEE的组织机构对标准制定过程的监管如图2所示。
图2 IEEE组织机构与标准制定过程
（2）ASTM的组织机构及其工作方式
ASTM国际标准组织（American Society for Testing and Materials，ASTM），主要制定材料等领域的标准。迄今为止，ASTM已经制定并发布12000多项标准。
1）ASTM的组织机构
作为一个全球性标准制定平台，ASTM采用扁平化组织结构模式。ASTM董事会负责重大事项决策；总裁负责ASTM的整体运行，下有八个部门，分别由八位副总裁负责相关部门，包括：实验室服务和认证部、全球合作部、全球政策和交流部、商业发展和财务部、技术委员会运营部、销售和市场部、法务部、信息技术运营和内容管理部。总裁也是共董事会成员之一。ASTM的组织机构设置如图3所示。
图3 ASTM的组织结构图
2）ASTM标准制定程序
ASTM标准制定流程主要包括如下阶段。
a）建议
任何个人和机构，不论是ASTM会员还是非会员，都可以向ASTM技术委员会、委员会经理或相关人员提交标准建议。
b）立项
ASTM技术委员会根据市场需求和技术可行性决定是否接受建议并立项。
c）标准起草
立项后，提案方负责标准的起草，可以独立完成也可以邀请其他志愿者共同完成，并且需要按照ASTM标准模板起草标准。标准起草过程中，依据标准起草人的意见，可进行意见征求，也可不进行意见征求。
d）分委员会投票
标准草案起草完成后，提交到分委会，开始进行第一轮投票。分委员会按照“一个利益相关方一个正式投票计数”原则，确定分委会的正式投票计数的总数。投票需要收到正式投票计数总数的60%回票，该次投票才算有效。如获得2/3及以上的赞成票，则投票通过，否则未通过，回到起草阶段重新起草。
e）技术委员会投票
分委会投票通过后，则进行技术委员会层面投票。也是按照“一个利益相关方一个正式投票计数”原则，确定技术委员会的正式投票计数总数。每次投票需要收到正式投票计数总数的60%回票，该次投票才算有效。如获得90%及以上的赞成票，则投票通过。否则未通过，回到起草阶段重新起草。
f）标准委员会审批
技术委员会层面的投票通过后，标准提交到ASTM标准委员会进行审议。此时，主要审议起草和投票的流程是否公开、公正、透明，是否有合理的申诉及其处理，否定票和反对意见是否解决等。
g）批准与发布
审议通过后，该标准便获得标准委员会的批准，并交由ASTM出版部发布。
3）ASTM组织设置和标准制定过程
在ASTM标准制定过程中，ASTM不同的组织机构发挥着不同的作用。
ASTM标准的立项由分委会投票决定，标准起草由工作组负责。标准起草完后要经过分委会和技术委员会两次投票，满足要求后才能通过。在此基础上通过的标准，才能由标准委员会批准，并最终由ASTM发布。ASTM COTCO（技术委员会管理委员会）制定和维护《ASTM技术委员会管理规定》来确保技术委员会的规范运作。ASTM COS（标准委员会）则是制定和维护《ASTM标准的类型和格式》来确保ASTM标准文本编写符合要求。ASTM的组织机构对标准制定过程的监管如图4所示。
图4 ASTM的组织机构和标准制定程序
2 国外标准组织机构的特点
IEEE和ASTM是全球影响力较大的两个标准组织。从这两个标准组织的机构设置来看，有如下共同特点。
（1）设有专门的标准管理机构
IEEE和ASTM都设有专门的标准管理机构，统一管理本组织的标准化工作。IEEE BOG和IEEE SASB负责IEEE的标准管理工作。ASTM的标准委员会（COS）和技术委员会管理委员会（COTCO）负责ASTM的标准管理工作。标准管理机构通过制定规则来规范本协会标准化工作按照统一、规范的要求开展工作，并对开展标准制定的机构进行监管。
（2）设有专门的标准制定机构
IEEE和ASTM都设有专门的标准制定机构。IEEE标准制定工作由IEEE专业协会和技术联合会承担。截至目前，IEEE共有39个专业协会和七个技术联合会。ASTM标准制定由技术委员会承担。截至目前，ASTM共有159个技术委员会。众多的会员通过标准制定机构参与标准制定工作，为标准制定贡献智慧。IEEE的会员数量超过42万个，ASTM会员数量超过32000个。来自全球的技术专家通过加入标准制定机构，按照协会的规则开展标准制定工作，并接受管理机构的监督，但又与管理机构相互独立；并且加入标准制定机构的准则透明、途径公开、条件公平，这样保证了标准制定的公开、透明和公平。
（3）机构下又设有不同的分支机构
标准制定工作涉及到技术、管理、法律等方面，为了更专业地对这些问题进行规范管理，IEEE和ASTM都在其标准管理机构下设有不同的分支管理机构，各司其职。IEEE在其IEEE SASB下设有专利委员会、程序委员会、审核委员会等，分别对IEEE标准涉及专利的处置、标准制定的程序符合性、标准制定与IEEE相关章程和规范的符合性等方面进行管理。ASTM则在其董事会的常设委员会下设有标准委员会和技术委员会管理委员会等，分别对标准制定和技术委员会管理进行管理。
对于标准制定机构，IEEE在其专业协会和技术联合会下设有负责标准制定工作的工作组；对标准进行投票过程中还会成立投票组。ASTM则在其技术委员会下设分委会，分委会下再设立任务组（task group）开展具体标准制定。
（4）不同机构在标准制定过程中发挥合力作用
从IEEE和ASTM的标准化组织机构设置和标准制定过程可以看出，尽管这两个协会的内部组织机构设置不尽相同，但这些内部组织机构都在标准制定过程中发挥着不同作用，有些机构是为某一特定标准制定阶段服务，有些机构则是在标准制定全过程发挥保驾护航作用。不管怎样，每一个机构都有其存在的意义，所有机构合力为标准制定全过程发挥作用，保证标准的制定符合公开、透明、公平的原则，满足协会对标准制定的程序要求、编写要求、知识产权管理要求等。
（5）机构对标准化工作进行制度化管理
为了统一和规范地对标准化工作进行管理，IEEE和ASTM都制定了一系列详尽的管理政策文件，这些管理文件既包括标准化部门的政策文件、成员资格管理文件等，也包括具体的标准制定程序文件、标准类型和编写文件、知识产权制度文件等。IEEE SASB批准了一系列管理文件来规范管理IEEE的标准化工 作，包 括 《IEEE SA操 作 手 册》 《IEEE SASB章程》 《IEEE SASB操作手册》 《工作组指南》 《反垄断和竞争规则》等。ASTM COS制定和维护《ASTM标准的类型和格式》来确保ASTM标准制定的合规性，ASTM COTCO制定和维护《ASTM技术委员会管理规定》来确保技术委员会的规范运作等。而且这些文件都可公开获得，保证了IEEE和ASTM开展标准化工作的透明性。
3 我国社会团体标准化组织机构设置的现状
（1）组织机构设置不够透明
从这10家社会团体来看，中国标准化协会、中国电器工业协会、中国国际贸易促进委员会商业行业委员会、中国工程建设标准化协会、中华中医药学会在其官网上公布了其内部组织机构设置情况。沈阳市民办教育协会、中关村材料试验技术联盟、浙江省产品与工程标准化协会和山东标准化协会并未找到其官网，只能从这些社会团体在全国团体标准信息平台公布的程序文件上找到零散的关于其组织机构设置的信息。机构设置的不透明，一方面是源于社会团体对标准化工作原理和方法的掌握不够，从而无从在机构设置上加以落实；另一方面，也是源于社会团体对标准化工作规则掌握不够，未能将开放、公平、透明的原则在其规则和制度中体现出来。
（2）标准管理机构的层次单一
从这10家社会团体来看，在社会团体内都设有标准管理机构，尽管这一机构的名称可能不尽相同，可能是标准化委员会/标准化工作委员会/标准化管理专业委员会/技术标准部等；有些还设有秘书处。但在管理机构下，并没有按照标准化工作的程序或者是工作内容再设立专门的分支机构来负责相关的业务工作。实际上标准化工作涉及到程序、知识产权、申诉处理、机构管理等方方面面。每一方面都需要不同的知识背景和专业人才。所有的工作都集中在一个机构层面，这造成了分工的不明确和处理问题的不专业。
（3）标准制定机构的规模相对较小
截至目前，IEEE的会员数量超过42万，共有39个专业协会和七个技术联合会。ASTM有32000多个会员，159个技术委员会。而从我国这10家社会团体来看，四家因为没有找到官网，查询不到会员和机构数量情况；另外有官网的六家社会团体，只有中国电器工业协会的官网显示其现拥有41个分支机构，8000余家会员单位。从数据上看，不论是从技术机构的会员总数还是平均数量，我国社会团体的机构规模还很小，技术力量相对薄弱。
（4）标准管理机构对标准制定工作的管理力度不强
从这10家社会团体来看，都分别设有标准制定机构和标准管理机构。但这两类机构之间的互动性不强，最多也就体现在标准立项和标准审查需要标准管理机构负责。有些对标准项目的审查则是由专家委员会/答辩专家组负责，并且从社会团体公开的文件也看不出社会团体标准管理机构与专家委员会/答辩专家组之间的关系。同时，也正是由于前述的标准管理机构层次单一，也导致了标准管理机构对标准制定机构和对标准制定机构开展标准化活动的管理不够全面。标准管理机构对标准制定工作的管理力度不强，说明我国社会团体的标准化水平较低，管理能力不高。
（5）组织机构的工作机制不明晰
即便是中国标准化协会、中国电器工业协会、中国国际贸易促进委员会商业行业委员会、中国工程建设标准化协会和中华中医药学会在其网上公布了组织机构设置，但依然缺乏这些机构组建原则、成员资格、组成、机构职责等要求的详细内容；而且对于这些组织机构的工作职责规定得也很模糊。国外标准化组织则对其机构的组建、成员资格等有着非常明确和详尽的规定，并且完全对外公开透明。这些机构工作机制的不明晰也从一定程度上影响了社会团体标准化工作的公开性和透明性。
4 我国社会团体标准化组织机构设置建议
（1）遵循机构设置的基本原则
《标准化法》规定制定：团体标准，应当遵循开放、透明、公平的原则。社会团体的标准化组织机构设置也应遵循以上原则。GB/T 20004.1—2016《团体标准化 第1部分：良好行为指南》指出：开放是指团体开展标准化活动宜面向所有成员开放，反映成员需求，并确保成员能够有机会参与标准化活动。鼓励团体面向所有方面开放加入团体的渠道。公平是指团体开展标准化活动宜确保成员享有与成员身份相对应的权利，并承担相应的义务。透明是指团体开展标准化活动宜通过适当的渠道向所有成员提供团体的标准化组织机构、运行机制、决策规则、标准制定程序及标准化工作进展等方面的信息，团体可通过公开的渠道对外公布与团体标准化活动有关的信息。这些原则在机构的组建、运营、管理过程中都应贯穿始终。
（2）从两个维度进行机构设置
机构的设置应围绕工作目的而定。社会团体应致力于制定出能满足市场需求的标准，故而应设立标准制定机构。标准制定机构可按不同领域、不同层级设置分支机构，例如：技术委员会、分技术委员会、工作组等；并明确规则，以促使标准制定机构对团体成员开放，标准化工作规则对团体成员透明，团体成员可以公平地参与标准化工作。
同时为了保证标准制定的科学性和规范性，社会团体还应成立标准管理机构。标准管理机构可根据对标准化工作管理内容的不同设置不同的分支管理机构，例如：履行日常工作的秘书处、对标准制定机构管理的分支机构、对标准制定过程管理的分支机构、标准中知识产权管理的分支机构、申诉管理分支机构、外部专家机构等。标准管理机构不论怎么设置，都应能保证机构职能的实现。
（3）在机构设置的时候明确各项要求
不论标准化机构设置成什么样，对机构以及机构内任一分支机构的设置都应明确其工作职责，成员要求，组建、变更和撤销要求等内容。
1）工作职责
工作职责是机构设立的基础。明确了工作职责才能确定机构内相关部门的分工和工作要求。对标准制定机构来说，其职责主要是负责提出团体标准的立项、完成团体标准的起草。对标准管理机构来说，其职责主要是对团体标准化工作进行决策、管理和协调。具体来说，包括对团体标准化活动的重大事项进行决策，制定团体标准化活动相关的政策和制度，确保各项政策和制度加以实行，协调团体标准化活动中有关的争议，开展与其他标准化机构的联络等。
在明确各类机构职责分工的同时，还要明确不同机构之间开展工作的顺序和衔接机制。例如：团体标准经标准编制机构完成了起草工作后，需经标准管理机构进行最终审核并批准，后由社会团体发布。标准制定流程涉及不同机构之间的程序流转。只有通过明确的制度设计，界定各机构的职责和进入下一阶段的条件，才能保证标准制定过程的有序衔接。
2）成员要求
确定了机构的职责后，就应基于其职责确定机构的基本组成，可能会设置分支机构，甚至更低一级的分支机构。要明确分支机构和成员的构成，明确各岗位的职责和对各岗位成员的要求。成员要求不仅要明确什么样的人员才可以胜任该岗位，还要明确该人员在岗位上应履行什么样的职责。
3）组建、变更和撤销要求
任何一个组织都是有生命期的。标准化组织机构也应明确其组建、变更和撤销的要求。任何一个机构都应该通过一个开放、公平和透明的程序来组建，并明确其变更和撤销的条件和批准要求。
4）制度化建设要求
社会团体标准化组织机构建设的过程、组织机构的设置、职责要求、成员要求和工作要求等都应通过制度的形式固化下来，进行动态完善，并通过公开的渠道对外发布，以保证标准化工作的科学性、规范性和透明性。
5 结语
社会团体的组织机构建设是开展团体标准化工作的基础。组织机构建设既要求有一个科学合理的组织架构，又要求有合理的运行保障机制。从国内外案例看来，没有任何两个社会团体的标准化组织机构完全一致，但出于标准化工作的目的，社会团体都设有标准管理机构和标准制定机构，并按照明确的制度开展标准制定工作，以保证团体标准制定的公开、透明和公平性。我国团体标准由于发展历程较短，缺乏标准化工作经验和基础，对标准化组织机构的建设还不够重视，这从一定程度上影响了我国团体标准化工作的公开性和透明性。为了规范社会团体的标准化机构建设，社会团体应按照公开、透明和公平的原则明确其标准化组织机构设置的内容和设置要求，确定标准化组织机构的职责，成员要求，组建、变更和撤销要求等，并通过制度化的形式把机构要求固化下来，加强标准管理机构对标准制定机构和标准制定过程的监督，以提升团体标准制定的科学性和合理性。