将乐县林票制度改革探索
2023-01-26 04:26林翠湘
《山西农经》杂志 2022年22期
作者：林翠湘
（将乐县林业局，福建 三明 353300）
林票制度改革是三明市进一步深化集体林权制度改革的重要举措，是探索践行“绿水青山就是金山银山”的有效途径。林票是以国有林业企业与村集体按合作经营、流转自由、权益量化、分红保底的方式进行合资造林，以双方出资额制作的具有质押、交易、兑现等功能的股权凭证。林票制度是集体林权制度改革的新亮点、新思路，国内开展林票系列研究和探索是林业基础研究的热点。
1 将乐县森林资源概况
将乐县位于福建省北部的武夷山脉东南坡，经纬度117°05′～117°40′、26°26′～27°04′，总面积22.46 hm2，县内森林植被类型丰富，年均气温18.6 ℃，年均降水量约2 700 mm，是典型的亚热带季风气候，四季分明、气候温和、雨量充沛、光照充足，是全国森林康养试点建设县和中国深呼吸小城。根据最新二类调查基础上森林资源档案更新成果，将乐县森林覆盖率为81.29%，活立木总蓄积量为2 400 余万m3，林地面积近20 万hm2。具有国有森林资源富集（集体林森林覆盖率约78%、国有林森林覆盖率约86%）、天然林老龄化严重（成过熟林占将乐县天然林总面积的74%）、阔叶树种成过熟林占比高（约66%）、公益林以集体为主（约63%）、针叶林比重较大（约64%）的森林资源分布特点。
2 将乐县林票制度发展历程
1997 年4 月10—11 日，时任福建省委副书记的习近平同志到将乐县调研并发表重要讲话。在充分肯定将乐县在农业、农村及奔小康工作中作出的成绩和努力的同时提出5 点希望。一是务必抓紧粮食生产，二是决胜之年确保三大历史任务的完成，三是积极促进农业产业化与奔小康工作同步发展，四是切实减轻农民负担，五是加强党的基层组织建设[1]。20 余年来，县委县政府一任接着一任，始终把绿水青山当作“无价宝”，做好山、水、林、田文章，发挥自然资源优势，引进“朝阳产业”，发展特色农业和乡村旅游，带动将乐县人民致富。
2003 年开展集体林权制度改革后，集体林地实行家庭承包经营制，广大林农成为林业经营主体。林权由过去相对集中在村集体持有转变为零星分散地由广大林农持有，林权出现“碎片化”问题。在很大程度上促进林农的积极性，但也出现了造林更新成活率和保存率较低、森林抚育缺失等问题，林分质量与国有林业企业相比普遍较低，主要原因在于观念传统、不重视技术、资金短缺。
为持续深化林业改革，紧跟三明市林票制度改革，2019 年将乐县在高唐镇上坊村、邓坊村开展林票试点工作，着力解决林业融资、林权流转、森林资源变现、集体林林分质量低等问题，通过近3 年林票制度的推行，将乐县山林纠纷逐年下降，林票随时交易、抵押或赎买的特点加快森林资源流转，进一步扩大将乐县林业规模，提高集约经营水平。
3 将乐县林票制度改革主要做法
3.1 组建林改机构，明确股权份额
为确保林票制度改革在将乐县落地实施，县政府牵头组建林票改革工作领导小组，由分管林业副县长亲自抓，并制定下发《将乐县推行林票改革实施方案》，明确要求全县13 个乡镇对历年来“村民企”合作造林经营的山场改革。
其中，“村民”指以林地的使用权和经营权为股权村集体和农户（占股30%），“企”指以资金和技术为股权的县域内林业企事业单位（占股70%）。以合作造林协议为框架，“村民”为资源本底，由“企”进行造林更新和森林经营管理的方式，全面推行将乐县林票制度改革。
3.2 摸清林地现状，科学制定方案
各乡镇、村在保持与国有林业企业单位签订合作造林合同条款不变的基础上，摸清历年合作造林的山场地块，按照《将乐县推行林票改革实施方案》要求，统一评估、林票测算、召开会议，并结合农村产权制度改革有关规定将村集体30%股权量化成林票。
3.3 部门分工协作，积极化解矛盾
为切实把推行林票制度改革工作宣传好、落实好，林业改革成员单位各司其职，加强沟通协调，以“马上就办、真抓实干”的精神，主动靠前服务，解决问题。针对林票值计算存在分配不平衡的情况，在三明市统一将股权型林票分为凭证式林票和纸质林票的基础上，增加记账式林票，化解村民和村集体量化林票值的矛盾，确保林票制度改革工作稳步推进，有序开展，取得成效[2]。
4 将乐县林票制度改革操作流程
4.1 统一评估
针对不同年份的山场，根据营造林投入成本、管理成本、林木蓄积量增值部分评估其价值。对2018—2020 年合作造林的山场，根据近3 年营造林投入成本，即22 800 元/hm2估算山场价值（2021 年之后合作造林的山场价值参照该标准）；对2016—2017 年合作造林的山场，根据近3 年营造林投入成本加上两年的管理成本，即31 950 元/hm2估算山场价值；对2010—2015 年合作造林的山场，根据近3 年营造林投入成本加上林木蓄积量增量产生的价值，即48 000 元/hm2估算山场价值。
4.2 林票测算
“村民企”合作造林经营的山场，根据农村产权制度改革确定村集体村民人口情况，按照农村产权制度改革确定分配比例，村集体将30%的股权测算量化成林票数量，村集体将其股权70%分配给村民。
4.3 会议决定
属村集体与国有林业企业合作的造林山场，由村委会组织召开村民代表大会讨论通过林票制发方案。
4.4 林票制发
按照测算的林票数量，对村民持有的林票进行实名登记、打印、造册，经村委会与国有林业企业签章确认后，将股权量化为林票，发放给村民，村集体量化的林票由村委会保存。
4.5 动态管理
建立登记簿制度，对林票持有、继承、转让、抵质押等事项进行登记备案，实时掌控变动信息。
5 将乐县林票制度改革初步成效
5.1 扩大“村民企”合作经营的规模
国有林业企业利用自身的资金、技术和管理优势，对“村民企”合作造林经营的林地实行科学化、集约化管理，有效提高了营林质量和林木生长量，村集体和村民持有的林票具有明显保值增值的功能，由此不断促成村集体、村民主动与国有林业企业合作，扩大“村民企”合作经营的规模。截至2021 年底，有4 个乡镇、16 个村与福建金森签订整乡、整村合作协议，福建金森的林业经营面积由林改前2.95 万hm2增加到5.33 万hm2。
5.2 拓宽林农贷款融资渠道，提升兑现能力
将乐县林业局、金融部门主动靠前服务，针对林票可随时交易、抵押或赎买的特点，农信社、农业银行推出“兴林贷”“快农贷—林票”，为林票发行村进行整村授信3 000 万元，村民可持林票直接申请办理“兴林贷”“快农贷—林票”，拓宽了林农新的贷款融资渠道。同时，将乐县成立农村产权交易中心，为林票提供交易平台，解决林票的兑现问题。
5.3 实现“村民企”合作经营共赢
一是帮助村集体、村民增收。村集体和村民以林地经营权入股，将林地交给福建金森经营，村集体和村民无需投入资金，持有的林票可获得7 倍以上的收益。以林票发行试点村——将乐县高唐镇上坊村为例，该村共258 个村民，40.4 hm2山场按2019 年合作造林的投入成本计算，上坊村将村集体原先30%股权中70%以林票的方式分给村民，村民人均持有林票700 元。主伐时按150 m3/hm2出材量和杉木木材现价1 000 元/m3计算，产值为150 000 元/hm2，人均林票价值为4 932 元。将乐县高唐镇上坊村人均林票价值发行时和主伐时对比测算如图1 所示。
图1 将乐县高唐镇上坊村人均林票价值发行时和主伐时对比测算
二是提升国有林业企业的增量。国有林业企业通过“村民企”合作经营扩大经营面积，因林票牵涉面广而不断提升经营水平，从而进一步提升林分质量（林分出材量由林改前105 m3/hm2增加到150 m3/hm2，增比42.86%），按将乐县发行林票2 032.86 hm2林地面积测算，经济效益增加9 147.9 万元。
截至2021 年底，将乐县135 个行政村中条件已成熟可发行林票的有100 个行政村，面积3 163.67 hm2，金额约3 559 万元，现已完成林票改革80 个村，发放林票总金额2 527 万元，面积2 032.87 hm2（村民持票金额1 578.76 万元，人数46 022 人，人均持票金额343 元）。将乐县林票改革进度位居三明市第一。
6 将乐县林票制度改革中存在的问题
6.1 营林资金缺口明显
一是相较同类项目，如交通和住建的造林绿化，林业项目资金标准偏低，在项目运行监管、造林质量标准和资源定向培育上有显著的制约和掣肘。
二是林业基础设施和生产设备不先进，林区道路密度低，林产品下山、生产物资上山主要靠肩挑背运，劳动生产率低，经营成本中劳务成本大。灌溉设施不足，大部分经济林和竹林不具备基本灌溉条件，靠天吃饭的因素较高，致使林地生产率偏低。这些都让社会市场和林农个体主观上认为林业周期长、效益低，对林票制度改革抱有观望和质疑的态度，导致林农参与积极性低，市场资本流入较困难。
6.2 配套资源建设不足
一是林票交易平台或数据系统不完善，林票交易数据追溯及林票登记、交易、抵押等程序需进一步优化。
二是银行、保险等金融机构参与度不高，林票抵借和信贷额度较低，林票配套金融产品较少，社会资本进山入林机制需进一步完善。
三是林票推行仍以国有林业企事业单位推动为主，其他相关行业（如司法、会计等）介入不多，林票资产可靠性没有保障，市场对林票风险性比较担忧。
6.3 基层技术人员匮乏
森林经营缺乏科研、教学、生产等领域的专业人才，技术人员素质参差不齐；各级林业部门特别是基层林业单位森林经营人才队伍力量薄弱，专业人员老龄化和断档现象普遍存在；技术培训力度不足，培养人才、引进人才难度大；森林经营实用科研成果转化和普及率较低，科技支撑力度有待加大。
7 完善将乐县林票制度改革的建议
7.1 加大林业建设资金筹措力度
一是积极向上级财政部门争取专项补助资金，县级林业部门应建立奖惩机制，鼓励策划、生成、申报林业项目。
二是加大资金筹措创新力度，建立社会资本进山入林机制。近年来，林产加工业、林业服务业等发展资金筹措的市场化程度逐步提高，应坚持以企业为融资及市场主体，以资金合法和筹措及时、规模和结构合理、经济措施和手段正当为准绳，合理确定资金需求量，提高筹资效率和投资效果，精准安排形成资本结构。
7.2 完善配套资源建设
一是依托对接三明林业产权交易中心和海峡股权交易中心开展林票登记、交易、注销等，加快林票在社会市场的流转。
二是政府在保费补贴的基础上，沟通协调保险公司降低保费标准，鼓励林农参与森林的商业保险，引导保险公司开发自然灾害的险种，构建风险防控机制，填补放贷风险漏洞，调动保险机构参与林业生态建设的积极性和主动性。
三是探索林票资产隔离制度。资产隔离是指将自己拥有或控制的资产通过金融工具和法律工具的组合进行有效梳理或分配，确保资产权属清晰、风险可控。建议引入律师事务所、会计师事务所，指导建立林票资产隔离制度，增强林票资产的可靠性。
7.3 加强林业人才队伍建设
一是加强与林业院校和林业科研机构在产学研上的合作，制订林业技术人才定向培养计划和引进技术人才的政策红利，锻造一批高精尖林业创新型科技人才队伍。
二是在林业招聘考试中适当降低学历、年龄等准入门槛，对接福建省林业专业学生的招聘工作，促进林业专业人员流入，改善和优化将乐县林业人才结构。
三是优化和改善将乐县林业技术人才的晋升渠道和工作环境，并加强人文关怀，扭转社会对林业专业不恰当的认识，在政策、福利等方面多加倾斜，切实形成将乐县林业技术人才“进得来、留得住、发展好”的良好人才氛围。
8 结束语
将乐县推行林票制度改革工作是实现森林资源变资产、股权变股金、林农变股东，促进村财村民双增收、助力乡村振兴的新举措、新方向和新内容。通过林票制度改革可使林地自由流转更加便利，推进林地规模经营、集约生产，朝着规模化、专业化经营方向发展，不断提高林地效益。加强金融机构和林业企业的战略合作，整合县域内全部森林资源，不断探索村企合作新模式，在森林旅游（森林康养方向）、苗圃产业、林业技术服务、林下经济和碳汇开发等方面释放林业新时代产业活力，使生态林业走深走实，惠及林农林企，实现森林资源可持续经营和永续发展。