三明林票改革的增收效应机制与实证分析
《福建林业科技》杂志 2022年2期
作者：张秀媚，张昌财，张 毅
(1.福建林业职业技术学院，福建 南平 353000； 2.三明市沙县区林业局，福建 沙县 365500)
我国集体林权制度改革始终围绕青山永续和林农增收2个主题，为此集体林经历了山林分配给农户、山林收归公社、家庭承包经营等多次分分合合的确权改革，特别是在新一轮林改后，基于“均山”山林分配原则产生了农户承包经营的林地小规模分散化问题，导致农户融资难、流转难、林分质量难提高等集体林地经营中亟待解决的“三大”问题[1]。
为破解集体林地普遍存在的“三大”问题。2017年3月，福建省三明市沙县区在全省率先开展“四共一体”集体林合作经营新模式，由国有林场对乡镇集体林场、村集体、村民小组和新型林业经营主体的集体林地开展合作造林、合作经营现有林(现有林是指郁闭成林的林分)等类型的合作经营森林活动[2]。福建省三明市沙县区“四共一体”合作模式主要体现4个内涵：第一，股权共有。国有林场与合作的村集体等共享合作资源股权；第二，经营共管。国有林场负责日常经营，合作方有监督权利；第三，资本共享。合作方共享国有林场的融资优势，有利于解决林业经营的资金来源问题；第四，收益共赢。合作双方通过签订合同，约定股份分成比例。第五，补充方案。利润预分红和利润保底支付约定。为了进一步明确村民、村集体的林权，保障村民利益，使其能灵活、及时兑换收益。2017年11月，沙县区在高砂镇冲厚村和渔珠村实施“四共一体”模式同时，将村集体收益部分量化成林票，由村集体与村民持有。
福建省三明市林业局在沙县区“四共一体”模式的基础上，于2019年、2020年分别出台了《三明市林票管理办法》第一版和第二版并向全市推广，该管理办法简称为“三明林票”。三明林票是合资、合作造林双方的股权(股金)凭证，由法律规定用来交易和质押，也可以兑现成现金。体现了“合作经营、量化权益、市场交易、保底分红”等国有林与集体林合作经营核心要义，也规范了双方的合作行为。截止2020年末，三明市发行林票金额1.63亿元，惠及村民1.57万户6.57万人，所在村村集体收入每年可增加5万元以上[3]。鉴于此，本文以三明林票的策源地三明市沙县区为研究区域，在构建“三明林票改革—要素配置—农户收入”的理论分析框架的基础上，通过案例实证分析，验证三明林票改革对促进村民和村集体增收效应，以期为三明林票推广提供借鉴和依据。
1 三明林票概述
根据三明市林业局《三明市林票管理办法(试行第二版)》[4]的规定，三明林票分为股权型和债权型2类。本文重点探讨股权型林票发行制度对村财和村民的增收效应。以国有林场与村集体合作为例，对三明林票的合作类型、合作方式、林票分配比例等核心要素进行描述[5]，具体情况见表1。例如，人口基数为1193人的沙县区渔珠村，该村参与林票合作经营的现有中幼林面积为46.4 hm2，林木评估值为165.93万元。林木价值根据“林场控股、股权共有”比例，国有林场(51%)84.62万元，村集体留存(49%)81.31万元。发行林票总价为村集体留存(49%)81.31万元，其中村集体24.39万元(30%)、村民56.92万元(70%)。按照100元面值林票计算为8130股，其中村集体2358股(29%)；村民个人5772股(71%)，人均4股左右。
表1 三明林票利益分配
2 三明林票改革增收效应机制
新一轮林改后，农户与村集体有林地资源，但缺乏资金、技术和专业化管理；国有林场是森林经营的“国家队”，资金、技术和管理规范是其优势资源，但造林任务完成后，林地资源是劣势，双方优势资源刚好互补。因此，本文以要素禀赋FDI理论和规模经济理论作为理论基础，构建“三明林票改革—要素配置—农户收入”的理论框架。
要素合作型FDI理论(要素禀赋理论的扩展理论)认为，转移可流动要素与不可流动要素的结合，能有效提高各要素的利用效率。村户(村集体与农户)与林场通过林票开展合作经营森林，促使农户不流动的林地资源与国有林场可流动的资金与技术和管理等生产要素进行流动、聚集、整合和优化(张毅等，2020)，进而达到“一加一大于二”的正协同效应。规模经济理论是现代经济学的基本理论之一，认为扩大经营规模可以降低平均成本，从而提高利润。农户和村集体与国有林场开展林票合作经营森林，国有林场控股经营，既扩大了林场经营面积，提高林产品产量，又能对生产资料如肥料、农药等进行批量采购降低投入生产成本而提高生产利润。
三明林票改革通过影响生产要素在集体林和国有林之间的流动与优化配置，达到形成规模经营、集约经营的目的；达到提高生产效率，化解经营风险并形成利益共同体的效果，从而带动金融与证券、保险与市场等方面的资源聚合起来，共同推动林业高质量发展，进而改变村民收入结构和提高增收效应。三明林票是居于这个聚合的中心，是各方联系的核心纽带，是林业效益发挥的关键。基于上述理论分析，本文认为，通过三明林票实施能达到以下五大效应。
2.1 制度保障效应
三明林票属性是林业资源资产证券化的权益类产品，林业资源资产进行证券化过程，首先必须在产权明晰的基础上进行。2019年，自然资源部在三明市部署开展林权类不动产登记规范化建设试点。截至2020年底，该市已基本完成约34万宗林权登记存量数据整合工作。通过整合解决了数据不完整、不准确、不一致、权属重叠和边界不吻合问题，提升了林地产权的明晰度，对促进三明林票改革起到基础性的作用。其次，三明林票规定了集体森林资源是以林票股权的形式存在，不管林地流转给谁经营，林农的林地所有权仍然不变，保障了林农的林地法定权益，进一步激活林地经营权，让林权能“流动”起来。国有林场对农户发行的林票是按年单利3%收购兜底，村民不用担心流转不了，也保障了村民流转收益，激发农户参与合作的积极性。通过林权交易平台中林票信息披露制度的建立，减少交易主体信息不对称，降低交易过程中的信息搜寻成本和时间成本等交易成本。最后，三明林票是三明市林业局代表福建省三明市政府出台的规范性文件(明林综﹝2020﹞26号)，具有强制的约束力。由此可见，在三明林票及其配套制度的合力作用下，保障了农户收益和林权流转收益的稳定性。
2.2 经营规模效应
农户通过三明林票与国有林场的合作，将农户分散经营的集体林地集中起来，有效解决林地细碎化问题，达到适度规模经营，实现规模经济效应，提高林地经营效率和森林资源价值。资源价值提高了，就能推动林票流转价格的提高，增加林权的附加值。农户把林地经营权流转给专业的人去做，不仅能提高林地经济效益，同时也能节约更多的时间和精力从事兼业活动而提高农户家庭总收入。农户收入的提高也使林农有能力反哺林业生产的投入，进一步增加农户林业收入比重，促进集体林业的可持续发展。
2.3 风险隔离效应
风险隔离是资产证券化的优越性体现，资产证券化允许将未来出现的林业经营收益作为融资来源，提前变现，降低流动性风险[6]。森林资源资产的证券化能使林票持有者转移生产风险和价格风险[7]。林票持有者因将森林资源资产交给国有林场经营管理，生产风险转移了；而国有林场在专业性及政策性方面具有优越性，林票所承载的森林资源资产的增值性更有保障，价格风险降低了，使其交易的价值和安全性更高。由于资源价值提高，使购买林票的人不用担心未来资产价值贬值；由于产权明晰，林票能用来质押担保，一旦发生债务问题，就不用担心追索权问题，减少金融机构贷款过程中担心破产、追债而收不到债务的风险，进而促进交易量的增长。与此同时，用于质押贷款的林票，一旦持有人贷款出现逾期情形，国有林场有权处置本组织发行的用于质押贷款的持有人的林票，并将该部分收入用来还款，大大降低了林票质押贷款风险，提高了银行的积极性。由此可见，林票作为森林资产证券化产品，具有风险隔离效应。随着市场不断地完善和发展，促进了林票交易、质押、兑现，间接提高村民的收益。
2.4 提高融资效应
正由于林票的风险隔离效应，林票具备的质押贷款功能，可吸引社会资本投资林业，使林业经营资金不再只能靠自有资金和政策贷款，使不动的资源流动起来。另外，由于林票产权明晰，与专业的国有林场合作，造林质量、森林资源价值提高可期，相应的林票价值也可提升，林票就更有可能被银行认可作为抵押物，有效拓宽林业经营资金融资渠道，减轻农户投资经营的负担。同时，由于农户所持有的林票是实名登记并清晰标明林权相关信息，当还贷过程发生纠纷时，可大大节约金融机构的处理时间和成本，提高金融机构放贷意愿，农户通过贷款渠道获得经营资金的机会大幅增加。由此可见，林票制度的设计可缓解农户信贷约束，提高农户融资机会，进而促进增收；同时，也减轻政府的财政负担。
2.5 生态保护效应
森林资源具备生态产品属性，具有生态产品价值。在实现林业资产价值收益的同时，还要实现生态收益。2021年三明推出了“碳票”，“碳票”是森林资源的碳储量收益权的凭证，就是对林地林木的碳储量经第三方测算，形成凭证，可用于交易等[8]。“碳票”实现了森林生态价值。而林业经营者提高林分质量和产量，就相当于提高了碳储量，进而提高了‘碳票’的价值。通过三明林票改革将集体林以多种合作方式委托专业团队经营，使森林蓄积量得到大幅增长，从而提高‘碳票’的价值，提高生态产品价值，实现生态效益和经济效益的双丰收。由此可见，林票制度的设计间接提高了生态保护效应，提高碳票价值，也提高村民收益。
3 三明林票增收效应的实证分析
3.1 资料与方法
3.1.1 资料来源 福建省三明市沙县区是全国南方林业重点县和全国农村改革试验区之一。全区林业用地面积14.74万hm2，其中有林地面积14万hm2，森林覆盖率达到77.74%。区域共有2家省属国有林场和1家县属国有林场。本文以三明市“三明林票”的策源地沙县区作为研究资料收集区域，具有一定的代表性和典型性。
3.1.2 研究方法 本文采用实地调研法和案例分析法收集研究区域村户与国有林场合作经营森林现状。2020年以来共4次深入沙县区开展实地调研，通过对区林业局、相关镇政府和林业站、有关国有林场和村集体和农户等单位或个人进行咨询和深度访谈，获得一手研究资料、数据。通过对案例深入分析，识别三明林票改革对村户与国有林场收入的因果关系及效果，验证三明林票理论机制实践效应。
3.2 实证分析
本文以沙县区高砂镇B村与国有林场在三明林票模式下开展合作经营现有杉木林和合作造杉木林等2种合作类型为例，分别测算村集体及村民所持有林票价值以及参与这2种合作类型预期的收益，发现和验证三明林票制度与村户增收效应之间的内在机制。
3.2.1 村集体及村民所持有林票价值测算 按照三明林票管理办法，村集体与国有林场合作经营森林由国有林场控股经营。一是合作现有林林票价值测算：如B村出让8年生杉木林分57.87 hm2与国有林场合作经营现有林，合作期18 a(轮伐期26 a)，杉木林分经价值评估后，评估值为202万元。其中，出让51%股权为103万元；村集体留存49%股权,按99万元发行林票，70%林票由村民持有(人口基数2374人)，持票69万元，人均林票价值为291元。二是合作造林林票价值测算：如某村与国有林场合作造杉木林面积也是57.87 hm2，根据表2国有林场营林成本总额255.2万元的49%计算，村集体应承担造林的成本为125万元，按125万元发行林票，村民人均林票价值为527元。
3.2.2 村集体及村民参与林票合作经营收益 从实地调查得知，村集体自主经营杉木林一般是造林后最多劈草抚育3 a，除管护之外基本不施肥和抚育，营林投入成本为2.61万元·hm-2；平均出材量为105 m3·hm-2，口径一般在8～12 cm，木材单价930元·m-3。而国有林场在造林后前3 a进行抚育时还对杉木林进行穴状和沟状施肥各1次，第4年、第5年还需各抚育间伐1次，营林成本为4.41万元·hm-2；平均出材量为195 m3·hm-2，杉木销售口径一般可达到12～14 cm，木材单价1200元·m-3，村集体与国有林场合作经营现有杉木林、合作造杉木林，村集体自主经营杉木林的具体收益见表2。
3.2.3 村财、村民、林场收入三增长 从表2得知，B村自主经营杉木林的村财预期收益共计为124万元，村民人均预期收益为1222元。B村参与国有林场合作经营现有杉木林，除了利用国有林场资金、技术和管理等优势开展规模经营提高林地经营效率外，由于该村将51%的森林资源股权(转让款103万元)转让给国有林场，将转让款作为资本投放到国有林场，收取年收益率为6%的资金占用费以及每年360元·hm-2的林地使用费，盘活森林资源，增加林地收益。B村通过与国有林场合作经营现有杉木林，预期可获得村财收益238万元，比村自营预期增收114万元；村民人均预期收益为2338元，比村自营预期增收1116元。B村参与国有林场合作造杉木林的村财预期收益共计为170万元，比村自营预期增收46万元；村民人均预期收益为1672元，比村自营预期增收450元。此外，国有林场与B村合作经营现有杉木林、合作造杉木林预期收益分别为307、533万元。由此可见，村集体与国有林场合作经营森林，实现了村民、村集体、林场三方共赢。
表2 村集体参与三明林票合作类型与自主经营收益
3.2.4 降低融资风险提高融资比重 参与林票合作经营森林的村民能够利用持有的“林票”，经“建档、评级、授信”，获取金融部门的贷款支持，增加信贷可得机会，从根本上解决因林业周期长、收益慢带来的村民融资难、贷款难、创业发展难的问题。由于三明林票管理办法中赋予国有林场对林票具有兜底回购和兑现林票的职责，一般来说，金融部门可按村民持有的林票总额的20倍进行放大贷款，就案例村凭57.87 hm2林地参与国有林场合作造杉木林一项，村民就可得人均林票面值527元，每位村民可贷款达1万元左右，每户可获得贷款6～8万元。
3.2.5 促进林分质量和生态效益提高 由于参与合作经营村集体林，经国有林场加大经营投入、标准化和规模化经营下，杉木林平均出材量和木材口径均有显著提高。杉木平均出材量由原村集体经营时平均105 m3·hm-2提高到195 m3·hm-2，杉木平均口径由原村集体经营时8～12 cm提高到12～14 cm，价格从原村集体经营时930元·m-3提高到1200元·m-3，不但提高了木材产值，更是提升了林分质量，进而提高林票的资源价值和碳票生态价值，促进村民增收。
4 结论与政策启示
4.1 结论
在构建“三明林票改革—要素配置—农户收入”的理论分析框架的基础上，利用福建省三明市沙县区调查案例分析三明林票改革对农户、村集体、国有林场增收效应的影响机理。本文得出以下结论：首先，三明林票改革通过影响生产要素在集体林和国有林之间的流动与优化配置，达到形成规模经营、集约经营的目的，对村民、村财、林场等三方收入均有较大的增长效应。其次，三明林票通过资产证券化操作，降低融资风险，提高融资比重。最后由于国有林场加大经营投入、标准化和规模化经营，促进林分质量和生态效益提高。
4.2 政治启示
第一，三明林票改革促进村民、村财、林场等各方收益增加。因此应继续深化林票改革的配套政策，为农户参与林票制度改革提供政策环境支持。林票制度改革涉及银行、林业、监管、资源、市场管理、国有企事业单位等众多部门，有关部门应相互协调，推进林业要素市场发展，促进林票制度改革。同时应考虑创新扩大林票发行规模，加强推广广度和力度，适当增加林票发行量，进一步降低林票制度持续运转成本，实现林票规模效益。根据实地调查，目前林票发行受到权益人数量限制，除了政府推动外，目前交易双方只在村委会进行持有者变更登记，交易存在风险性，其他社会资本投资意愿不高，影响社会资本参与林票的积极性。因此推进广度有待于进一步扩大。建议相关政府部门应积极引导支持与央企合作建设的国家储备林项目，采取出让经营、委托经营、合资造林、林地入股等形式引入林票制度，力争新增制发林票，扩大林票规模。
第二，通过森林资产证券化操作，降低融资风险，提高融资比重。因此应继续促进林票金融产品标准化改革，完善的风险隔离制度，打通林票交易通道，完善林票业务管理。具体来说，首先，推进林票金融产品标准化。证券标准化可以加快证券的流转，使资产优化配置得以高效进行。而林票还不属于标准化金融产品，且未建立完善的风险隔离制度，无法进入规范的类似股票等金融产品交易市场，造成社会资本引进困难。应积极推进林票金融产品标准化工作。同时做优林票配套金融产品，协调银行、保险、信托等金融机构，提高林票抵借比，进一步优化林票配套金融产品，让林票可以作为优质资产扩大信贷额度，逐步建立各类资本进山入林机制，并完善风险隔离制度，消除市场对林票资产的风险性担忧[9]。其次，促进各部门融通联合管理，打通林票交易通道。目前福建省三明市有多个林权交易服务机构，但互相之间信息不通，存在制度、技术和沟通障碍。打通林票源交易流转的关键是要有交易平台，实行市场化交易操作。因此，有待于进一步努力消除障碍，打造当地由林业、金融、法律等部门联合管理的林业产权交易中心和林权管理部门，建议成立国家级林业产权交易中心，打造系统规范的林业产权交易平台，研究制定相关政策，推动林票市场化交易顺利进行，保障林票流转合规合法，促进林业改革[10]。再次，完善林票业务管理。目前林票制度、操作平台、信息系统、信息技术不够完善。建议三明林业部门与福建省林业局共同开发管理“福建省林票业务应用系统”，运用区块链技术对林票数据去中心化，实现林票交易可追溯，优化林票登记、交易、抵押、注销等流程，加快林票流转。同时还要制定有关法律，防止各种不法行为从中渔利，损害林票持有者利益。为提高林票的可靠性，还需引进法律专业机构，指导改制或组建从事林票业务为主的国有或国有控股企业[11]。
第三，森林资源既是商品，可增加收入来源，同时又有生态保护功能，因此不可乱砍滥伐。应研究合理的采伐制度，引入专业化森林经营团队，采取皆伐新造、择伐补植等方式，加快低产、低效林改造步伐，精准提升森林质量，促进林地规模化集约化经营，实现森林资源永续利用，确保林票资产保值增值，稳定收入，保障合作各方利益[12]。