原标题：福建省三明市林票制度改革实践与探索
《林业资源管理》杂志2021年4期
王玮彬,李 珊
(1.三明学院 经济与管理学院,福建 三明 365004；2.清华大学 经济管理学院区块链金融研究中心,北京 100084)
福建省三明市地处闽中和闽西北,辖12个县(市、区),总面积2.29万km2,总人口289万人,森林覆盖率78.73%,森林蓄积量1.86亿m3,是国务院批准设立的全国集体林区改革试验区,国家林业和草原局批准设立的全国林业改革发展综合试点市、海峡两岸现代林业合作实验区、国家林业生物产业基地、全国集体林业综合改革试验区。全市林地面积2 850万亩,占土地总面积的82.7%；其中生态公益林和天然林面积分别为47.7万hm2(715万亩)和34.5万hm2(518万亩),占全市森林面积49%。
三明市是全国林改的重要策源地。自20世纪80年代初推行的“分股不分山、分利不分林”林业股份合作制改革以来,三明市林改从林地明晰产权到林权有序流转,再到林业金融创新,近40年里跨越三次重大突破,不断深化改革,发挥了集体林权改革试验区先试先行、敢闯敢为、全国示范的作用。2021年3月23日,习总书记在三明市沙县考察时指出,“三明集体林权制度改革探索很有意义,要坚持正确改革方向,尊重群众首创精神,积极稳妥推进集体林权制度创新,探索完善生态产品价值实现机制,力争实现新的突破”。针对社会资本如何进山入林、森林质量如何优化提升、生态产品如何实现价值等问题,三明市在全国率先开展林票制度探索,逐步建立健全林票发行机制和交易流转体系,促进林业产权证券化,探索生态资源价值实现的市场化机制。
1 基本情况
1.1 林票试点工作进展情况
2019年11月开始,三明市结合深化集体林权制度改革的需要,在全国率先开展以林权收益资产证券化为主要目标的林票制度改革试点,制定出台了《三明市林票管理办法》和《三明林票基本操作流程》。目前,全市已在12县(市)163个村开展试点,合作面积7 560.27hm2(113 404亩),制发林票总额11 220万元,惠及村民14 285户、59 905人,试点村每年村财政收入可增加5万元以上,实现国家、集体、林农三方共赢。
1.2 林票的基本属性
林票是指国有或国有控股林业企业与村集体、林农合作后,将共有林权份额化、价值化而制发的收益权凭证,并被赋予交易、质押、兑现等权能。林票可以在村集体内部交易流转,或作为质押物进行抵押贷款。随着林改深化推进,林票作为权益类产品,也可在地方权益类交易场所上市流通,但不因流通后份额变化影响国有或国有控股林企的经营权,以保障林业企业通过稳定的规模化、集约化经营提升木材质量,进而提升林票收益率。
1.3 主要做法
按照“合作经营、量化权益、自由流转、保底分红”的改革方针,政府部门引导国有林场、林业龙头骨干企业与村集体经济组织及成员开展合作经营,按照村集体或个人占有份额制发林票。双方的合作经营模式、收益分成比例、林票分配方案等须通过村民代表会议决定,同时,林票分配方案必须遵循农村集体产权制度改革要求。省属国有林场对本单位发行的林票提供收入风险保障,若林票持有者拟退出合作经营,由省属国有林场按林票投资额加上年化利率3%予以兜底回购,确保林农利益有保障,村财政收入有来源,林场扩大经营有渠道。
在前期的试点工作中,林票的制发、交易、质押、兑现等环节由县(市、区)林业主管部门各自开展业务探索与监督管理工作,出现了股权型和债权型两种类型:股权型林票是指具有林地资源经营能力的国有林业企事业单位与持有林地所有权的村集体、林农或其他单位,主要以出让经营、委托经营、合资造林、林地入股四种模式进行合作经营,并按照所有参与者的股权(股金)占有份额制发的股权凭证。债权型林票是指林权收储担保机构在活立木公开竞价交易中,根据中标价向中标者制发的债权凭证。债券型林票的持有者可以由林权收储担保机构进行担保,向金融机构申请林票质押贷款获得现金收入。林权所有者、林票持有人和林权收储担保机构在木材销售结束后进行账务结算,并注销债券型林票。
2 林票制度深化改革思路
2.1 林票的产品制发
林票制发应借鉴高速公路资产支持证券化产品或房地产信托投资基金(REITs)等金融产品的制发理念,根据林业具有的生产经营周期长、但收益稳定且持续的属性,设计林业资源资产支持证券(ABS)或不动产信托投资基金产品,将林地经营权中分离的收益权进行份额化并发行金融产品,以企业信用为基础增强社会资本对林业基础资产认可度,林票持有者享有基于林地经营权基础上叠加的所有收益。
2.2 林票的交易流转
三明林票制度改革的实质是逐步推进林权资产证券化、交易市场化,改善林业基础资产调查成本高、标准化难度大、流动性差、市场估值低等产业发展问题。深化林票制度改革,需要构建市场化运转的林票交易体系,赋予林票随时可交易、可质押、可兑现等金融属性与功能,让林农、村集体、林场、企业、金融机构等参与主体都能从中得益,促进林业资源合作开发与经营,提升生态资源的价值发现与价值实现能力,从根本上实现“绿水青山就是金山银山”。
构建林票交易体系的核心环节是建立区域统一的林业产权交易平台,培育市场化运作的林票发行主体,构建或引进配套的风险隔离机制、登记结算平台和第三方服务机构,制发符合金融机构要求的林票,通过交易平台进行合规交易,实现林票交易与林权流转市场化。林票发行与交易的主要流程如图1所示。
图1 林票发行交易流程图
3 林票改革试点存在的问题
3.1 林权呈现分布碎片化和流转封闭化特征
三明林改分山到户后,大量林地存在碎片化分布、经营规模小的特点,林地产出效率低,经济价值无法充分实现。林权流转多发生在村集体内部农户之间,林票在改革初期也仅限村民之间内部交易,无法进行市场化流通,社会资本难以参与,林权流转呈现封闭性,不利于林地资源的优化配置。
3.2 林业价值发现机制不完善 基础资产评估困难
森林系统综合价值的发现与实现,主要来自商品林砍伐带来的直接经济效益,对森林系统生态效益、固碳效益、林下经济等外部价值的评估开发尚不充分,市场化的价值发现机制还未建立。同时,林业资源因其立地条件不同,林业类型多样,覆盖面积广大,需要专业的林业资源核查人员进山入林进行资产评估。而林业资源由于其生长的动态性和结构的复杂性,具有调查难度大、评估精度低、人工成本高等特点,对林业基础资产的准确评估造成一定困难。
3.3 林业价值实现机制不充分 融资渠道单一
林业因为盈利周期长、经营风险高、评估成本高、资产流动性差等问题,外部价值与间接经济效益难以充分实现,产业投资主要依靠中央财政,社会资本参与意愿低,林业产品市场估值低。现有的抵押借贷、生态补偿融资方式,难以覆盖林业产业发展需求和生态公益林维护成本。森林生态效益的价值实现机制和交易市场尚未形成,多元化的融资渠道难以建立,产业发展缺乏长期稳定的资金投入保障。
3.4 林票深化改革存在法规障碍和政策风险
我国林业长期处于半市场化阶段,林票制度在深化改革过程中,可能与现行法规产生冲突。例如,林票所有权人与林权类不动产权证所有权人的利益产生冲突时,必须明确优先权,需要先试先行的法规政策保障。林票的政策性风险主要来自林木采伐管理制度的不确定性:一是林木采伐因子设置过多,有年龄、面积、坡度、采伐方式和强度等,因子稳定性低,执行难度大,采伐自主权欠缺；二是林木采伐因子设置随意,例如，人工商品林营造提倡针阔混交,但阔叶树比重一旦超过20%,采伐权又受到限制。
3.5 林业金融配套服务体系不健全
与林业要素市场相匹配的金融服务支持体系尚不完善,缺乏林权托管与交易、森林资源资产评估、林业法律法规政策咨询等专业服务机构。林权流转存在程序不明确、标准不统一、合同文本不规范等问题,林农林企参与难度高、积极性低,林权流动性持续下降。专业的林业资产评估机构长期缺位,具备相关业务资质的专业人员数量不足,金融市场、评估机构与林农林企难以就林权价值认定达成三方一致共识,涉林产品的发行认购、质押贷款等工作的推进存在一定难度。
4 预期价值与意义
4.1 林票制度改革具有广阔的经济前景
十九大以来,我国绿色经济增长迅速,林业产业发展前景广阔。林票制度改革与林业产业发展相结合,将有效保障林业经济高效发展,创造更高的产业效益。经测算,集体林业综合改革与种植管理智能化升级后,三明林业的亩蓄积量可以扩大2～3倍,储木材和木材市场现货交易量可能翻倍,预期年投资收益率可达10%以上,为林票交易的市场化运行提供可靠保障。除来自林业上游产业增加值的直接经济效益外,林权流转与林票交易体系的运行,将加快推进林业产业链与价值链的发展,扩大林业中下游产业增加值,为地方政府和林企林农创造更多间接经济效益。
4.2 林票制度改革带来可观的社会效益
林票制度改革通过推行“整村推进”计划,积极开展与乡村集体合作,建立乡村集体林财基金,深化落实乡村集体林业综合改革。林票的发行交易可以优化林权流转效率,提升林业产业的整体市场化水平,带动林业全产业链的资源整合,促进上下游产业发展,进而调动乡村集体参与积极性,避免自然资源荒废,增加乡村财政来源,有效盘活“空心村”,助力山区乡村振兴和林农精准脱贫。
4.3 林票制度改革有利于优化林业资金结构
过去林农、林企普遍存在“融资难、担保难、贷款难”的三大发展难题。通过林票制度改革建立标准化的林业权益类资产评估体系,打通本地林农林企与资本市场的信息渠道,能够提升林业产品的市场化定价效率,有效解决林农、林企和银行在贷款问题中存在的信息不对称等问题,盘活林农手中的林业资源,让银行等金融机构“放心贷”,让林农享受到林业资产变现、变活后的普惠金融红利,激发试点区村民的造林护林热情,带动林农参与林改的积极性,促进林农就业增收。
4.4 林票制度改革有利于推进林业供给侧改革
林业企业通过林票制度改革与村集体共建合作经营机构,社会资本通过林票交易间接参与林业经营,可以进一步整合全产业链生产要素,提升林业基础资产的流动性,盘活难经营、难评估、难流通、难变现的林地资源和林业资产,以存量引增量,以增量活存量,促进上下游企业规模化、集约化、信息化发展。林票价格机制可以为林农林企提供更加高效的市场信息反馈机制,促进林业产品的生产要素优化和供给侧结构性改革。
5 林票制度深化改革工作实施建议
1) 设立林业产权交易平台。打通林票交易流转机制的核心环节是建立三明林业产权交易平台,实行市场化运营。成立由林业、自然资源、金融监管、人民银行等部门组成的三明林业产权交易管理委员会,监督制发标准化林票,建立林票注册审核机制,保障林票交易的合法合规性。
2) 构建林票风险隔离制度。林票对应的基础资产是林权,发行林票应选取条件较好的企业进行股份制改造,培育国有控股、社会资本参与的林票发行主体,逐步规范发行林票企业的治理结构,并由三明林业产权交易中心管理委员会监督制发标准化林票,保证对应的林权资产安全,从法律上做好风险隔离保护。
3) 成立林票登记结算中心。成立全资国有的林票登记结算中心,开发运营林票登记、交易、抵押、注销等业务应用系统,林票发行、交易资金实行第三方存管制度,确保资金合规使用,不发生金融风险,维护投资者合法权益和社会安定稳定。
4) 建立林业金融科学研究平台。委托相关专业领域的高校院所、专家学者等成立专业化、智库化的研究平台,在改革一线与地方基层设立观察站,承担金融创新、政策监管、机制设计、风险防控等重要课题的研究攻关,聚合人才要素,培养专业骨干,开展前瞻性的模式与技术探索。
5) 引入第三方服务机构。加强与律师事务所、会计师事务所、森林资产评估机构、森林资源托管经营机构、林权收储机构等社会中介服务机构合作,为林票基础资产的隔离、评估、托管、流转、退出各个环节提供市场化服务,形成市场认可的林票公允价值。
6 结语
打通“两山”理论转换通道,实现“绿水青山”变成“金山银山”,关键是如何发现并实现生态资源的外部价值,创造可持续发展的生态经济效益。三明市推行林票制度改革,是对“生态资源资产证券化,生态证券交易市场化”这一生态资源价值实现路径的大力探索,核心是通过金融嵌入林业全产业链的市场化机制,改善林业产业领域普遍存在的价值发现难、定价效率低、流动性风险高等长期问题。
三明林票制度改革是扎实推进乡村振兴战略布局的客观需要,也是解决林权资产流转难、经营规模小、融资渠道少等难题的创新举措,可以进一步降低林业经营风险,完善企业联林带户机制,带动林农就业增收,加速实现“生态美”与“百姓富”有机统一。林票交易体系的构建,能够大幅增强林权基础资产的流动性,提升林业产业的市场化定价效率,是探索生态资源价值发现机制与实现机制的重要实践。
致谢:感谢三明市林业局、三明中闽林权收储有限公司等为本文提供相关资料、数据、文档等支持。