国土名片】点睛导读 |国土经济、自然资源、空间优化研究文选要目（十一）

财经国家周刊发表： 2017年1期

山西建筑杂志发表： 2016年24期

浙江经济杂志发表： 2016年5期

福建质量管理杂志发表： 2017年22期

人大研究杂志发表： 2016年11期

西部大开发杂志发表：2015年4期

决策杂志发表： 2015年5期

中国房地产业杂志·上旬刊发表： 2018年2期

浙江经济杂志发表： 2016年7期

瞭望东方周刊发表 2016年39期

中国房地产业杂志发表： 2018年3期

北方经济杂志发表   2016年12期

上海城市管理杂志发表 2016年4期

浙江经济杂志发表 2014年16期

浙江经济杂志发表： 2014年21期

绿色环保建材杂志发表： 2020年12期

湖南农业科学杂志发表： 2016年3期

西部论丛杂志发表   2019年10期

西部大开发杂志发表： 2015年4期

 

• 从改革视角浅析“多规合一”
  作者：中共开化县委党校开化县“多规合一”领导小组办公室，浙江衢州324300      从改革视角浅析“多规合一”刘进（中共开化县委党校开化县“多规合一”领导小组办公室，浙江衢州324300）“多规合一”工作是攻坚克难的改革方式，关系到中央的决策部署，同时，它又是规划领域的革新方法，关系到地方的空间治理。地方开展“多规合一”工作，需要认真学习领悟中央决策部署，学习借鉴适宜的改革路径，以利于将各项规划改革举措精准落地，获取长远的发展实效。多规合一；空间规划；改革内涵一个市县建立和完善空间规划体系，不但要努力实现“编制一本规划”“绘制一张蓝图”，还要努力实现“一本规划谋全局”“一张蓝图干到底”，实现这一目标的基本方法就是“多规合一”工作。“多规合一”是空间规划制度变革的实施路径，在于统筹城市总体规划、土地利用总体规划和环境保护规划等各类空间性规划整合为一本规划，即区域空间规划；统筹区线划分图、基础设施图、城镇建设图等系列图纸整合为一张蓝图，即区域综合用地规划图；统筹空间规划开发强度、管控原则、用地分类等制订标准整合为一套规程，即区域空间规划技术规程；统筹规划建设、国土资源、环境保护等职能部门整合为一套体制机制，即区域空间规划管理机构；统筹基础、管控、审批等业务服务功能整合为一个平台，即区域空间规划服务平台；完成上述目标任务，基本可以实现“一本规划”“一张蓝图”主体框架。“多规合一”工作路线离不开三大步骤，第一步是规划蓝图的技术编制，第二步是规划蓝图的保障实施，第三步是规划蓝图的成效评估，其中，后面两步关注的是既能够落实又能够见效，这是需要把握的重点方向。实施“多规合一”工作起着改革引领作用，对于中央而言，目的在于找寻深化改革的突破口，将未竟的改革任务引向纵深，不断攻坚克难；对于地方而言，则意味着破解发展难题，探寻精简、高效和可持续规划的创新路径。当前而言，“多规合一”工作已成为一种发展大势，只有正确认识其决策意义、发展意义和改革意义，才能认清当前地方发展所面临的紧迫形势，才能深刻理解中央力推此项工作的改革意蕴。一、落实中央决策部署，扩大示范效应“多规合一”源于早前的“两规合一”或“三规合一”，多指城市总体规划、土地利用总体规划两者的协调衔接，或者国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划三者的协调衔接，上海、厦门等城市通过一系列规划改革，取得一定的实践成效，达到了初步目标，也显示出统筹各类空间性规划所具备的可行性。时至今日，为了获取更大的改革经验与改革效益，“两规”或“三规”的“合一”已经逐渐被调整为“多规”（即各类空间性规划）的“合一”（即总体性内容的统筹整合），并且形成一种改革趋势。中央的重要党政会议数次提及“多规合一”工作。从自上而下的角度来分析，“多规合一”不是凭空产生的，而是逐步经历了一个建构化清晰化的过程，其酝酿、提出到实施是循序渐进的，党的十八大明确指出要实施“主体功能区战略”的构想。所谓主体功能区战略就是区域所属的优先开发、重点开发、限制开发、禁止开发等的基础定位，特别是生态保护的意义更加凸显，这为开展“多规合一”工作勾勒了战略框架。党的十八届三中全会提出构建“空间规划体系”的要求。这需要各类空间性规划要素的优化整合，其中，设置空间管控要求成为规划改革的重要内容；2013年中央城镇化工作会议提出了“积极推进市、县规划体制改革”和2014年中央经济工作会议提出了“加快规划体制改革”。这两次重要会议共同明确了实施“多规合一”工作的保障路径，即重视规划体制机制的改革方向。党的十八届五中全会明确指出“以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进‘多规合一’”。[1]紧接着又被写入国家十三五规划纲要，一再强调“多规合一”工作的目标任务必须抓紧落实。可以预见未来几年的地方改革中，“多规合一”工作将成为十分抢眼的攻坚任务，与此同时，顺利完成这项改革任务，地方需要正确领悟中央改革精神，不偏不倚地理解“多规合一”工作的核心要义，进一步扩大典型试点的示范效应与积极影响，将先进的成果经验传播出去，将可行的成果经验吸收过来，营造推行“多规合一”改革的良好氛围。当然，也要不断丰富和创新“多规合一”工作方式，在尊重本地发展实际的基础上，配套得力的改革措施，努力实现好、实施好“一本规划”和“一张蓝图”，最终服务于造福于地方发展。二、解决空间规划难题，重构规划体系开展“多规合一”工作的意义着眼于良性发展。从地方治理的角度分析，“多规合一”是中央和地方两者积极互动的结果，如果没有现有内在规划难题的困扰，地方开展“多规合一”工作的命题不会提出，同样，如果没有高层对空间规划体系建设的重视，也难以保证“多规合一”工作的有序推进，两者的目的都是为了降低发展成本，提高发展效益。各类空间性规划无法得以有效统筹，导致地方经济发展备受压力。由于基础数据、技术标准、规划期限和规划内容等的矛盾冲突直接造成了“多规不合”[2]，这些给地方的空间治理带来众多难题，主要表现为三个方面，难题一：导致社会资源浪费。有的规划无序经常造成用地折腾，譬如一些违章建筑侵占农田，容易踩踏既定红线；有的规划打架造成编制成本浪费，譬如对同一区域的不同规划，造成规划管控失效；有的土地资源无序配置蚕食到绿色生态空间，尤其有些欠妥的落地项目直接影响到未来的城市科学布局。差异图斑处置起来耗资巨大，选址失误所付出的代价，最终还是自己买单。难题二：导致项目落地难。产业项目是地方发展的动力源泉，由于各类规划内容自相矛盾冲突，某些惠民利民的重点项目难以及时落地，这也往往意味着发展机会的减少或丧失。令人警醒的是，存在这样一个问题，如果采用调整规划的粗暴方式促使项目落地，又无疑冲淡了法律法规的权威性与严肃性，属于一种削足适履的做法。难题三：导致行政审批低效。在日常的行政事务中，“多规”林立与体系庞杂使得行政审批程序异常冗繁，有些办事程序甚至互为前置条件，屡现推诿扯皮的现象。同时，行政审批的信息化和共享化水平也是规划体系的软肋，无法做到删繁就简，服务信息平台难以实现联通共享。规划失误就是发展失误。当这些难题影响到经济社会的可持续发展时，其政治意义也尤为凸显，上下都意识到现有规划体系的弊端，认识到构建空间规划体系的紧迫性，目前，构建空间规划体系的专业技术路径虽然不尽相同，但是殊途同归，其中实现一本规划、一张蓝图、一个平台、一套技术规程和一套体制机制等就是可供参考的稳妥范本，当然，这是需要实践反复校验证明的，但是归纳起来，空间规划体系的总体标准仍离不开以下几点内容，即解决技术难题，形成可行路径；明确空间布局，突显生态保护；精简规划编制，缩减行政开支；优化审批流程，提升工作效率；突破机构改革，促进职能转变。三、改革行政体制机制，优化政府职能规划蓝图的生命在于付诸实施，而规划体制机制变革是重要保障。实施“多规合一”工作，规划体制机制改革是题中应有之义，在于整合各类空间性规划的编制部门与编制职能，使得冲突的“各自为政”局面转化为协调的“各司其职”局面。但是，这并非单纯为了促成规划机构职能的改革问题，而是更加往前迈进一步，点透行政体制改革这层“窗户纸”，触及到更为深层次的改革难题。作为改革任务，“多规合一”工作被赋予厚望。当前，行政体制机制改革已成为强化政府威信、供给优良服务、获取民意支持的一剂良方，恰好“多规合一”规划改革就提供了这一契机，它可以尝试探索出一条实现行政组织管理精简高效的路径，不断积累宝贵的改革经验，符合经济社会和普通民众的长远利益。“多规合一”工作有助于推动行政机构改革与政府职能转变，主要体现在两方面，一方面，实现规划部门与规划职能的整合。通过“多规合一”工作，将国土、环保、规划等部门的内部规划机构进行优化重组，形成全新的规划体制，将审批事项、审批程序等办事环节进行精致化、简易化，形成全新的规划机制，这需要整个规划体系的通盘考虑、逐个击破，进而最终实现规划、管制、考核于一体的宏观空间治理体系。另一方面，激活其他行政部门的机构改革与职能转变。鉴于规划部门联系面广，实施改革定然会牵一发而动全身，引起国土、环保、交通、林业等其他组织系统的变动，如果规划改革能够起到良好的示范作用，反而可以起到一种带动、联动和互动的效果，最终促成行政机构改革、政府职能转变的良性发展。“多规合一”工作不是单一规划系统的“维护整改”，而是借力整体行政系统的“创新升级”，即从规划领域的大部制改革扩展到环保、文教、财经等诸多领域的大部制改革，用以改变政府机构冗繁、职能重叠的状况，甚至借此找到全面改革的发力点，积极稳妥地推进政治体制改革。在“多规合一”工作实施过程中，不可疏忽的是，必须正确权衡地方利益需求，如果过急过快地变革往往威胁或损害地方利益，影响到地方改革的积极性，这势必需要宽容于让惠于改革工作，最大限度激发地方的自我革新勇气，正如政策“大棒”挥舞时，也需要可口的“胡萝卜”。就目前而言，机构改革与职能转变也绝非一朝一夕的事情，也会面临许多不可预知的困难和挑战，而借助“多规合一”推动改革，最终仍要限制在风险承受范围之内，依照可行方案逐步实施，既要做到勇于探索、精密周到，又要落实到位、干出实效，这样才会避免让有益的经验成果沦为“墙上挂挂、桌上摆摆、嘴上念念”的表面景致。总之，精准认清和落实“多规合一”工作，需要把中央的宏观视角和地方的长远利益结合起来，时时把握动态，处处注重细节，既不能忽视决策部署而错走弯路，也不能忽视实践经验而误入歧区，这也是从改革视角分析“多规合一”工作的主旨所在。[1]党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》[Z]．2015(10)．[2]国家发展改革委等四部委印发的《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》[Z]．2014．(8)．（责任编辑：林志红）

  当代经济杂志发表： 2017年5期

• 找准“多规合一”的突破口
  作者：王琳    找准“多规合一”的突破口王琳推进“多规合一”是中央全面深化改革的一项重要任务，指明了我国规划体制改革的努力方向，也是转变政府职能的重要手段。自2014年以来，中央四部委联合发文，以试点先行的方式部署推进该项工作。前不久，浙江被确立为全国推进“多规合一”的省级试点，引发多方关注。找准各类规划的矛盾焦点、抓住突破口，是推进“多规合一”的关键。从研究实践看，“理顺规划体系、改革规划协调机制”已达成共识，但出于不同部门利益，在规划体系建立、协调机构设置上，还存在以谁为主、谁来统筹的争端。回归各类规划统筹基点，推进“多规合一”的关键还在于建立一套能够包容横向规划、统分纵向规划的空间范式，这也是省和市县编制创新“一本规划”的焦点所在。突出总纲，划分“三类空间”由于条块分割、规出多门，各类规划对空间划分的标准、方法不尽相同，导致规划空间重叠、内容重复，或者指向矛盾、功能抵触。目前空间的规划，如城市总体规划、土地利用规划、环境功能区划等，在开发建设空间上有“分歧”，功能分区和用地标准虽然有一定的可协调性，但难以实现全域整合，也较难简单将任一规划的空间部署提升为全域统领。因此，建议在推进“多规合一”过程中，重点突出生态保护、农业生产和城镇发展三类空间的总体部署，无论是嫁接于既有规划的改革创新，还是体现在新编的顶层规划，关键都是要形成能够包容和统领其他规划的空间总纲，能够支持其他规划进一步细分空间，最终形成可叠加、可提取的空间格局。重点要把握好三点：在空间尺度上，要把握好省级层面管结构、市县层面全覆盖。从全省看，由于空间属性复杂、市县行政单元相对独立，较难开展三类空间的具体边界划分，但考虑到空间指引和总体部署要求，建议以明确全省和各县（市）行政单元的三类空间比例为重点，建立相应的定量管控体系。从市县看，由于权责与发展需求相对一致，应按照省级确立的三类空间比例，借助地理信息基础数据，科学划定全域覆盖的三类空间。通过省级层面总管控、市县层面细化分化、全省层面再结果汇总的“总、分、总”方式，达到“纵横捭阖”的效果，最终实现全省上下以三类空间统筹保护与开发总格局。在空间导向上，要明确各类空间发展导则，以协调指导相关规划。划定三类空间的具体空间边界，还应同步完善具体的空间属性，为专项规划空间管制奠定基础。生态保护空间要形成严格的保护规程，明确禁止的开发建设行为，确保建立高强度的保护格局；农业生产空间要形成严格的农田保护体系，明确保留的乡村居民点布局导向，明确允许适度发展的开发建设内容，维护田园生态格局；城镇发展空间要明确城市化空间布局，提出产业、设施、服务配套等内容的发展导向，强调形成高效生产力布局。在划分方法上，要实现科学测算和趋势研判相结合。一方面，要主动借助地理信息基础数据，科学评价国土空间开发与保护，形成空间划分可供参考的基础。另一方面，要结合经济社会中长期发展态势和战略部署，推动多部门、多视角共同谋划，最终形成具有基础性、约束性和战略性的三类空间总纲。明确边界，划定“三条红线”推进“多规合一”，不仅要“搭平台”，也要建立“硬约束”。也就是说，不仅要通过划分三类空间形成统筹各类规划的基础性总纲，还应着眼于生态安全和可持续发展，进一步明确约束性管控边界。三条红线，是指生态红线、永久基本农田红线和城镇开发边界，是“三类空间”的核心管控区域，在空间边界上可以与自身所在的三类空间边界有部分重合，但整体规模不应超越，也不应跨越空间边界线。划定三条红线重点要通过部门协调，共同划定主要的保护和发展边界线。划定生态红线，严格建立生态保护的底线。生态红线是维护区域生态安全和可持续发展的生命线，在空间上应该包括依法设立的各级各类保护区域、生态环境敏感区和脆弱区、关系生态安全等的重要生态功能区等。生态红线区域是各类规划都应遵守的生态保护核心区，应配套形成严格的管控体系，严控各类开发建设行为。省和市县应根据不同的管控程度，形成具体红线区域，并确保上下一致、层层细化。划定永久基本农田保护红线，严格建立生产供给的底线。结合国土部门对基本农田保护和管控的工作部署，在农业生产空间内，进一步划定永久基本农田保护红线或者永久基本农田示范区，实行严格管理、永久保护。作为农业生产的基础性和核心管控边界，应约束各类规划的开发建设功能布局，确保地区耕地面积基本稳定，保障基础性生产供给。图/金川划定城镇开发边界，控制和引导城镇增长。城镇开发边界是由环境约束和城镇发展需求共同决定的，应结合经济社会的中长期需求和环境承载力水平，测算城市阶段性发展规模，在城镇发展空间内确定一定期限内的开发建设边界线。城镇开发边界包括城镇建设用地规模控制区域和城镇潜在增长空间，为城镇各类开发和建设规划提供空间布局基础。划定工作应与城市规划相结合，由规划建设部门牵头协同其他部门共同确立，考虑城镇开发边界与市县单元发展紧密结合。抓住主线，优化顶层规划划分三类空间、划定三条红线，是引导各类规划统筹协调的基础性导则、底线式管控。承载这些内容的主体，可以考虑改革既有的某类空间性规划，也可以新编一个顶层规划，即“一本规划”。由于各类空间规划盘根错节、横向铺陈，编制一个具有统领性和基础性作用的顶层规划，是更能抓住主线、更为有效的方法。规划适宜的目标内容。作为顶层规划，应该体现战略性、综合性和约束性，综合研判既有规划的各类属性，建立相对长远的规划期限、全域覆盖的空间范围，形成规范的基础导则和标准，成为地区各类规划编制的“坐标”。同时，在规划内容上，不仅要“登高望远”，提出一个地区经济社会和国土空间的总体部署，树立总体目标导向；而且要“统揽全局”，明确主要空间布局、功能配置和建设任务等，重点要确立“三类空间、三条红线”，搭建地方保护与开发的基础“框架”。探索不同的编制方式。如前所述，由于省和市县级的规划部署、管控范畴有别，编制顶层规划可以考虑不同的模式。省级层面，可以充分结合既有主体功能区规划编制基础，以“三类空间、三条红线”统筹部署为核心，深化完善、改革创新，提升成为省域层面的总体规划。市县层面，可以贯彻空间区划的思想，新编一个地区发展的顶层规划，重点要落实省级层面并细化部署市县层面的“三类空间、三条红线”，形成引领和推进地方“多规合一”的总规。建立协调衔接的基础。即要在“三类空间、三条红线”确立基础上，细化提出指导和协调其他空间规划的接口和导则。重点引导城镇总体规划在城镇发展空间内开展功能布局，在城镇扩展边界中进行建设用地布局；引导土地利用规划进一步明确农业生产空间内的用地分类和布局，对部分用地指标予以分解落实；引导环境功能区划细化生态保护空间的保护和管制要求，并对城镇建设空间和农业生产空间提出环境保护和建设准入的管控要求，以此实现顶层规划空间管控的“抓大放小”，促进各类规划编制和管理协调有序开展。作者单位：浙江省发展规划研究院

  浙江经济杂志发表： 2016年8期

• “多规合一”背后逻辑探析
  作者/王晓旭 河北省城乡规划设计研究院规划研究所     中国城镇化已进入转型发展新阶段,作为城乡建设管理龙头的规划工作面临规划交叉冲突、刚性传递失控、空间覆盖不全和管理分割等问题。目前，＂多规合一＂受到各级政府和学术界的广泛关注，推进＂多规合一＂,创新规划理论与技术方法,构建中国特色的国土空间规划体系成为全面深化改革的重要议题。本文深入探讨了“多规合一”的工作重点：结构优化、用途管制、空间治理，探寻＂多规不一＂背后原因土地财政,从土地发展权的角度分析不同层次“多规合一”的差异。多规合一；一张蓝图；土地财政；土地发展权1引言“多规合一”通过国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划、环境保护规划等各类规划的统筹协调，确保各类规划确定的保护性空间、开发边界、城市规模等重要空间参数一致，保障依法实现各规划的规划目标，提高政府空间管控水平和治理能力《河北省市县“多规合一”技术导引（试行）》。开展“多规合一”工作是贯彻落实党的十八届三中全会、中央城镇化工作会议、中央城市工作会议等精神，全面推进新型城镇化建设，探索完善县、市规划体系，推动城乡发展一体化、转变发展方式，推进规划体制改革的重要举措，有利于统筹协调工业化、信息化、城镇化和农业现代化，促进县、市域经济社会全面协调可持续发展。2为什么做“多规合一”2013年，中央城镇化会议提出“要建立统一的空间规划体系、限定城市发展边界、划定城市生态红线，一张蓝图干到底”，“按照促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山青水秀的总体要求，形成生产、生活、生态空间的合理结构”。以此为标志，“多规合一”进入一个新的发展阶段。2.1“多规合一”1.0版2013年之前“多规合一”，可以称之为“多规合一”1.0版，体现自下而上的逻辑，核心是解决不同规划之间的矛盾，提高政府行政效率，上海、武汉、深圳、广州等城市通过将规划和国土部门整合，减少矛盾冲突，降低行政成本，正是基于此逻辑。2.2“多规合一”2.0版2013年之后“多规合一”，可以称之为“多规合一”2.0版，体现自上而下的逻辑，重要意义是探索完善规划体系，推动规划建设管理体制改革，主要工作是建立层次分明的空间规划体系，责权明晰的行政管理体系，完备的规划法规体系，统一的规划技术支撑体系，它已上升到深化改革的高度，是推进城市治理能力现代化的重大举措。3“多规合一”的重点3.1“多规合一”的核心内容《生态文明体制改革总体方案》明确提出“构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度”，“构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系”。其中明确了“多规合一”的工作重点：结构优化、用途管制、空间治理。结构优化在于生态、生产、生活空间结构比例和容量的优化；用途管制在于划定功能边界，落实开发边界，永久基本农田，生态红线等；空间治理在于划分功能分区，进行差异化绩效考核。最终形成“一张蓝图”，确定底线约束和刚性管制，即生态资源、耕地资源等构成的区域发展底线和建设用地、开发边界等构成的规划建设刚性管控。3.2“一张蓝图”的刚性内容目前，我国城市仍然处于高速发展阶段，规划非连续性调整，必然导致规划与政府行政效率长期处于紧张状态。“一张蓝图”干到底，其重点在于空间结构、开发秩序、发展方向、增长边界、生态红线等规则的刚性化，而非图纸的刚性化，实质是实现对国土空间管理的全覆盖（用途管理，开发许可等）。现行体制机制下，“一张蓝图”需要一个“规划体系”去共同支撑，城乡规划、土地利用规划是实施空间管理的重要手段，“多规合一”是协调和衔接各部门规划的方法和手段，不属于重新编制的新类型规划，不取代其他任何规划。4“多规”冲突的原因4.1多规的主要矛盾“多规合一”面临最大的问题是建设用地短缺与利用粗放。一是城乡规划与土地利用规划之间建设用地规模差距较大，农村土地征用与乡村撤并的简单模式难以维系，经济社会发展使规划面临着切实破解土地资源紧缺的问题。二是国土资源作为稀缺资源，是一个地区经济社会发展的决定性因素，由于处于新型城镇化、工业化、农业现代化快速发展时期，近年来的用地需求持续上升，然而，土地资源无序、粗放、低效利用的现象仍然突出。4.2矛盾原因“土地财政”为什么会产生这些矛盾呢？土地财政是一个重要原因。中国城镇化模式的大突破，起始于1980年代后期。1994年国家通过分税制，将税收的大头拿到中央，将土地收益，划给了地方政府，奠定了地方政府走向“土地财政”的制度基础，经过1998年的住房制度改革和2003年招拍挂制度建立了地方政府主导、以土地财政为突破的资本累积流转系统，开创了一条以土地为信用基础，积累城市化原始资本的独特道路，将隐匿的财富，转化成为启动中国城镇化的巨大资本。1、土地财政推动城市快速发展。土地财政主要通过土地出让金、开发建设带来的税收和抵押贷款三种方式推动城市的快速发展。2013年，全国土地出让金收入4.1万亿，占地方财政收入比例为40-50%；开发过程中的各种税收，占全国总税收15%；地方政府以土地为主要抵押物从银行融资用于城市建设，84个重点城市抵押贷款7.76万亿。同时，土地财政通过以补贴工业用地的形式，提升城市产业竞争力。2007-2014年，杭州出让42km2工业用地获益184亿元，出让46.8km2住宅和商业用地，收益6071亿元；2014年，杭州土地征收储备成本3000元/平方米，住宅用地平均出让价达7628元/平方米，工业用地平均出让价209元/平方米，工业用地成交价格不到住宅用地的3%。2、土地财政引发土地供需矛盾。一是土地财政带来的收入，引发地方发展的盲目冲动，必然导致对土地的无限需求。体现在规划上，规划对象为“土地”，城乡规划是体现地方发展诉求的效益规划，而土地利用规划是强化上级指标落实的管控规划，两者之间有天然不可调和的矛盾，最终表现为城乡规划建设用地规模与土地利用规划建设用地规模及位置的不一致。二是土地为信用基础的融资模式，会超出实际需求制造大量只有信用价值却没有真实消费需求的“鬼楼”甚至“鬼城”，为了生产这些信用，需要占用大量土地，消耗掉本应用于其他发展项目的宝贵资源。5如何处理冲突5.1土地发展权编制城乡规划、土地利用规划等空间规划，实质为配置土地发展权的过程。土地发展权指在土地上进行发展（开发）的权利，用于改变土地用途或者提高土地利用程度。目前我国形成了两级土地发展权体系，一级发展权隐含在中央政府对地方政府、上级政府对下级区域的建设许可中；二级发展权隐含在地方政府对建设项目和用地的规划许可中，其使用是地方政府将从上级获取的建设许可权进一步配置给单位、集体、个人的过程。在土地利用规划中，指标控制、基本农田和空间管制是它的一级土地发展权，在城乡规划中，城镇体系、规模控制和三区四线是它的一级土地发展权。二级土地发展权体现为用地预审、建设许可、用途许可和强度许可等。5.2不同主体是编制规划重要依据“多规合一”推进主体是省级政府、市级政府或者县级政府？国家试点、省级试点、市级试点或者非试点？具有显著的差别。不同层次的主体是界定和编制规划的重要依据。在协同多方利益的时候，首先应明确主体的权限范围？国家、省级推动的“多规合一”，掌握更多的一级土地发展权，可以更为理想去配置空间资源。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2014]28号）明确指出“调控新增建设用地总量的权利和责任在中央，盘活存量建设用地的权利和利益在地方，保护和合理利用土地的责任在地方各级人民政府、省、自治区、直辖市人民政府应负主要责任。”市级、县级政府更多是拥有二级土地发展权，在面临总量和位置的矛盾时，只能在自己的权限内配置空间资源。即城乡建设用地增减挂钩，有条件建设区范围内用地布局优化，优化用地布局，盘活存量。6思考目前，全国范围内如火如荼的开展“多规合一”工作，“多规合一”正变成了一项规划技术工作，如果仅仅把“多规合一”当成一个规划，冀希望编制一个规划去实现一张蓝图是不现实的。“多规合一”的实质是推进规划建设管理体制改革，“底线式”的空间规划、“协同式”的管理机制和“留白式”的市场实施更加引人关注，多行业的规划整合工作势在必行。国土空间具有唯一性，不要再为了规划而规划，为了少数权和利进行规划，不要再无视环境，不要再浪费唯一的空间资源，不要再走不持续的发展道路。▲

  河北城市研究杂志发表： 2017年1期

• “多规合一”背景下城市总体规划应对
  作者：王美飞   “多规合一”是新型城镇化背景下城乡总体规划发展的要求。结合上海市在城市规划编制中对“多规合一”的探索实践与经验，提出“多规合一”背景下城市总体规划的应对措施。与传统城市总体规划相比，多规合一城市总体规划编制前期重点是统一标准、搭建平台，形成各个部门均可判识的统一数据平台，实现城乡空间全覆盖；规划思路上要坚持战略引领，底线控制，明确各类规划的“底线”和“红线”，统一各类规划价值观，促进空间管制共同目标的形成；同时需要更关注部门间的衔接、规划实施以及动态更新。多规合一|总体规划|规划编制|上海0引言近年来，针对目前多个部门规划并存，多个规划之间相互不协调甚至“打架”的问题，如何从“多规分立”走向“多规合一”，进而引导城市区域综合性发展成为重要课题。近年来国家层面也大力推动多规合一，2013年中央城镇化工作会议提出建立统一的空间规划体系，划定城市开发边界、生态红线等，2014年《国家新型城镇化规划（2014—2020）》明确指出城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界，推动有条件地区“多规合一”。2014年国家发改委、国土资源部、环境保护部、住建部联合发布了《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，确定了全国28个“多规合一”试点市县。2015年中央城市工作会议提出了以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进“多规合一”，深化城市管理体制改革，确定管理范围、权力清单、责任主体。针对以上问题与发展需求，现实中出现了两种思路：一种是实行空间规划的统一管理，将空间规划职能统一到一个主管部门，形成一个“超级规划”；另一种是在不改变各类规划编制方法和程序的基础上，从规划内容和实施途径上实现多种规划的“合一化”，增强可实施性，提高规划的引导能力和效果。在我国当前的行政体制下，对大多数城市而言，真正实现一个规划“一统天下”并不现实。城市总体规划作为我国法定城乡规划编制体系中的重要层面，在全国的城市发展和建设中起到了重要的作用。当前规划领域许多专家学者对总体规划层面“多规合一”做了很多探索与交流，本文通过分析当前多规合一存在的难点，结合上海市多规合一的规划实践，提出“多规合一”背景要求下城市总体规划编制的思考。表1主要空间规划比较1“多规合一”的难点1.1多规之间法理关系未完善现有各类规划的编制和实施自成体系，在政府各相关职能部门进行分权管理时，各类规划面临法律地位难以界定、法律基础平台缺失的客观约束条件，影响规划实施的效能。从法律依据上看，《宪法》第八十九条规定，国务院行使编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算；《土地管理法》第十七条规定，各级人民政府应当依据国民经济与社会发展规划（以下简称“经规”），组织编制土地利用规划以（以下简称“土规”）；《城乡规划法》第五条规定，城市总体规划（以下简称“城规”）的编制应当依据经济发展规划，并与土地利用总体规划相衔接；《环境保护法》第十三条规定，环境保护规划的内容应与主体功能区规划、土地利用总体规划和城乡规划等相衔接。但从审批主体来看，经规是由同级人大批准，而地级市的城规和土规则由省政府或国务院审批，经济发展规划并不具备统领作用。从规划期限上看，层次最高的经规的规划期限最短，一般为5年，土规的规划期限为10—15年，而层次最低的城规的规划期限最长，一般为20年，多规之间需要统一协调问题，下层次规划很难以上层次规划为依据，当然也就容易出现各个规划“自说自话”的现象。因此尽管相关法律法规对规划衔接均明确提出要求，但法律对“不衔接”的情况没有做出相应规定，在精炼的法律条文之外缺乏系统且行之有效的配套机制。1.2现行体制下部门间的资源争夺我国目前涉及空间的规划系统十分庞杂，多个部门的各种类型规划同时并存。除了发改系统的经规、国土资源部门的土规、住建部门的城规这3个主要规划外，还存在着各种专项规划，包括环保部门的环境保护规划以及农业、林业、水利、交通、海洋等多个部门的专项规划。各个主管部门之间围绕空间资源管控存在利益、政策分歧和事权重叠，并且在很长时间内缺乏有效的衔接和协调机制。同时多规之间的关系又与多规背后主导部门的话语权密切相连，各个部门在行政审批公权力、公共政策话语权上存在着差异。因此多规合一不仅是技术问题，更掺杂着行政权力的角逐和分配，使多规合一成为一个十分复杂的课题。1.3多规之间的技术障碍多规合一目前仍存在一定的技术障碍，多规之间在规划编制理念目标，技术方法和路线、技术标准、统计口径等方面存在着较大差异。发改部门的经规侧重对经济、社会、环境发展目标的描述，更多地呈现目标导向和政策规划的特征，带有强烈的计划特征，强调政府干预的力量，但空间规划技术力量与管理基础相对薄弱，无法解决空间资源优化配置和管控的全部问题；土规的主要指导思想是约束城市的土地扩张，实施严格的耕地保护，通过严格的土地计划、指标实现上级政府对下级政府土地使用上的控制和约束，完全采用了计划经济的思路和途径，规划方法尚在逐步完善之中；城规侧重于对经济社会发展在空间上的落实，带有较强的物质规划的特征，长期以来，城市总体规划是以发展为导向，体现地方政府对土地和空间拓展的利益诉求（表1）。2“多规合一”上海实践：以规土合一为基础，推进多规融合2.1第一阶段：规土合一，机构改革2008年10月，在上海市政府新一轮的机构改革中，组建完成了新的上海市规划与国土资源管理局。根据《中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发〈上海市人民政府机构改革方案〉的通知》（厅字[2008]17号）的规定，设立上海市规划和国土资源管理局，为市政府组成部门，由新成立的机构组织编制城市总体规划与土地利用总体规划，“两规合一”工作也提到了立局之本的重要工作之一。国土局和规划局的合并，是上海市开展“两规合一”工作的制度保障，确保土地利用规划和城市规划的衔接。2.2第二阶段：两规合一初步探索上海市在加快产业结构调整、促进城市发展转型的同时，也面临着“资源紧约束”的突出矛盾。如各区县总体规划建设用地规模之和超出土规指标，规划建设用地范围外存在较多规划期内难以整理复垦的现状建设用地，建设用地增量极其有限，耕地后备资源严重不足等矛盾。在2008年完成机构改革后，上海市经过近3年的努力，完成了市、区县、镇乡3级“两规合一”规划，做到了土地利用规划总图和城市总体规划实施方案图的衔接，并开始探索在“同一张图”下的城市规划管理与土地利用管理的新机制、新手段。这一轮的“两规合一”工作以上海市新一轮土规修编为契机，以国家下达的新一轮土规指标为依据，确定规模，优化布局，保证流量。重点对近年来上海市各级政府审批的城市（镇）总体规划、产业区规划和市政公用设施规划确定的规划建设用地范围和边界，开展全面比对、区县分配、范围削减、布局调整，同步完成基本农田布局的全面调整。两规衔接的主要成果集中在城乡建设用地一张图及其“3条控制线”上：城乡建设用地范围控制线（集中建设区边界）、产业区块范围控制线、基本农田保护控制线（图1-图2）。图1上海市嘉定区城乡总体规划土地使用规划图图2上海市嘉定区土地利用规划图2.3第三阶段：郊野地区规划探索2012年，上海市规划和国土资源管理局针对郊野地区现状建设用地大部分为村居民点和工业仓储用地，布局零散无序，土地权属和实际使用情况复杂，土地利用效率低，耕地、生态用地等非建设用地逐渐被蚕食，土地整治尚未系统开展，缺乏规划引导等问题，提出了“郊野单元规划”。郊野单元规划承接落实土地利用规划和城乡总体规划任务要求，以集建区外现状建设用地减量化为前提，促进集建区内外土地节约集约利用、郊野地区生态环境改善，指导集建区外土地整治、生态保护和建设、村庄建设、市政基础设施和公共服务设施建设等规划编制和土地管理工作的依据。传统城市总体规划重点研究城市化地区，特别是中心城区的空间布局、功能分区、公共设施的合理配置。郊野单元规划是上海市规土合一机制下对集建区外郊野地区网格化、精细化管理探索的成果。在“两规合一、总量锁定、增减挂钩”思想的指导下，郊野单元规划作为集中建设区外的空间规划与各专项规划的统筹平台，将统筹和协调郊野地区已有的各项专业规划，弥补传统城市规划“规划区”以外存在规划协调的灰空间（图3）。图3郊野单元规划镇域土地利用规划图2.4第四阶段：两规融合，多规合一根据上海市在编的《上海市城市总体规划（2016—2040）》，明确提出了要发挥上海市规划和土地管理机构合一的体制优势，落实“两规融合，多规合一”。以主体功能区规划为基础，以城市总体规划和土地利用总体规划为主体，整合各类专项规划中涉及空间安排的要素以及相关政策，优化空间规划体系。严格落实“四线管控”，以“生态保护控制线、基本农田控制线、城市开发边界、文化保护控制线”作为城市空间管制的底线，明确“四线”划定成果作为各级城乡规划和土地利用总体规划的重要内容和法定地位。上海市在下层次区县、新市镇总体规划成果的要求上，也提出了城市总体规划与土地利用总体规划合一的要求，重点关注公益性引导内容，实现两规关联内容的合并。在新市镇总体规划编制要求中，进一步提出了在“两个总规”成果合并的基础上，需要进一步包含郊野单元规划的内容，实现规划镇域城乡全覆盖。3“多规合一”背景下总体规划应对“多规合一”背景下城市总体规划与传统城市总体规划的编制存在不同要求，若将城市总体规划编制分为前期规划准备阶段、中期规划编制阶段、后期规划实施阶段，那么“多规合一”要求下城市总体规划编制前期重在统一标准，搭建平台；中期规划编制上重点关注战略引领，以统一的目标来协调多规融合中的矛盾，在编制思路上也不同于以往，多规合一的规划不是扩张型规划，而是底线控制型规划，在一个规划区域内以空间为基础，明确各专项规划的空间底线，强调红线意识；后期规划实施阶段，传统的城市规划在这一阶段较为薄弱，但在多规合一背景下进一步强调了城市规划的政策属性，需要从规定性技术型文件走向战略性空间政策。3.1前期规划准备阶段：统一标准，搭建平台3.1.1统一标准在多规合一的要求下，城市总体规划的编制要搭建一个各部门均可判识的统一数据平台，统一图纸标准、统一用地分类、统一数据格式。首先，统一用地分类。当前各地“多规合一”用地标准对接均有差异，需要在各部门用地分类基础上形成一个可转换、可对接的用地分类体系，以此为基础，界定各类用地含义。其次，统一现状判读标准。国土部门和规划部门对现状建设用地的判读标准不一致，需要重点对国土规划中的“征而未用、供而未批、批而未建”用地，摸清各类用地的规模，进行分类处理，最大限度地盘活存量土地、清理闲置用地。最后，明确规划核算标准。在用地分类对照表中明确国土、规划部门、各专项部门核定的建设用地分类、农用地分类、生态用地分类，实现核算用地门类与标准的对应衔接。3.1.2构筑全域规划平台随着《城乡规划法》的颁布与实施，统筹城乡空间发展已成为城乡规划编制的客观要求，规划编制必须走向城乡空间的全覆盖，规划区拓展至全域范围，是当前城市规划普遍的趋势。“多规合一”规划必须以“两规合一”为基础，统筹城市规划对建设用地布局的优势与土地规划对农用地管控的要求，形成区域全覆盖的统一规划平台，与其他部门规划之间实现定位清晰、功能互补。传统城市总体规划重点研究城市化地区，特别是中心城区的空间布局、功能分区、公共设施的合理配置。虽然也包括城市行政区范围内的城乡空间战略与城镇体系，但主要内容还是集中在中心城区的规划上。土地利用总体规划在土地利用分区中也研究中心城区，但重点突出的是对全域各类用地数量结构的安排与基本农田的保护性布局。因此在城镇集中建设区内以城市总体规划为基础，重点统筹交通、市政、文教体卫等公益性设施用地与经营性用地之间的布局，统筹城镇生活与产业区格局，关注历史文化保护空间，实现经济社会文化发展目标。在集中建设区外的乡村地区结合土规及其他专项规划要求，重点落实基本农田保护要求，满足林业、水务等部门的生态环境建设需求，落实生态保护红线与生态廊道空间的建设要求。3.2中期规划编制阶段：战略引领，底线控制3.2.1战略引领，近远结合“多规合一”的“一”，首先体现为战略目标的统一，战略引领，统一目标，突出前期战略研究的统领作用，通过战略引领后续各类专业规划的编制，作为协调解决矛盾的前置条件。首先，面向远期进行战略引领，预先对远期发展目标和发展战略进行预判，明确发展方向，体现发展型多规融合；其次，对近期阶段的规划建设工作进行重点统筹协调，确保近期发展的合理有序，体现协调型多规融合，将近期阶段的各类规划进行协同，为后续构建多规合一的一张图、一套协调机制以及一个信息平台奠定基础。3.2.2底线控制，内涵发展新型城镇化背景下的城市规划更强调以人为本，不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价，实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化。新型城镇化发展导向的变化，是城市规划解决规模困局的第一步。注重土地的集约高效利用，提升城镇化质量，以内涵式发展取代单纯追求规模的粗放式扩张。在空间管制上需要以底线思维来统筹解决各个部门、各项规划之间对空间的争夺。明确各类规划的“底线”和“红线”，统一各类规划的价值观，维护受管制的利益主体的权益，促进空间管制共同目标的形成。用地总量上重点解决建设用地空间、永久基本农田空间、生态建设空间的关系；空间上重点落实城市开发边界、永久基本农田保护红线、生态保护红线。在建设用地管控上，锁定建设用地总量，通过城市开发边界的划定锁定建设空间；在永久基本农田的保护上，落实国家耕地保护任务，划定永久基本农田图斑；在生态红线的划定上，在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护，同时强调生态系统的整体性和连续性。在底线思维下，在用地总量锁定的前提下，需要创新城市规划人地关系技术逻辑。传统城市规划采用人地挂钩的模式，强调用地规模、人口规模之间的严格对应，是一种扩张型、增长型的规划。城市规模发展预测是以人口规模和人均用地标准为基础进行预测的，但人口增长规模预测的合理性与人均建设用地标准的合理性存在较多争议，其预测的准确性和可靠性存在一定问题。然而，底线控制下的总体规划更关注的是密度问题，加强对人口分布、就业分布的研究，在公共设施的配置上，以设施实际服务人口为导向进行配置。3.3后期规划实施阶段：部门统筹，关注实施“多规合一”的难点在于政府职能部门的协调而非技术方法的统一，集中反映在事权与空间对象不缝合、事权层级不清晰、事权权责不明确、事权管理缺乏协作和事权协作通则缺失等方面。在当前法律法规的框架下，在现行规划编制、审批和管理体制下，“多规合一”要实现“一张蓝图”管到底，这一张蓝图并不是一张传统意义上的规划图，而是明确“游戏规则”，形成各部门共同遵守的政策，总体规划重点要从规定性技术文件转向战略性空间政策，通过政策文件转化使规划成为共同行动纲领。因此需要重点关注3个方面：一是成果形式上，需要关注事权，构建与管理架构对应的成果形式；二是规划实施上，近远结合，关注与“十三五”近期建设规划的有效融合；三是后期维护上，形成部门共享、动态更新的协作平台与机制，在部门专项规划中能够提前介入引导。3.3.1关注事权，构建与管理架构对应的成果形式城市总体规划改革的方向之一是理顺垂直事权，设定与各级政府事权相匹配的内容要点和审查程序。这就意味着城市总体规划编制在各级审批环节，应准备应对各级审批主体对应的不同事权内容。参考英国“区域空间战略”与“地方发展框架”的“新二级”城乡规划编制体系中的“区域空间战略”，将现行城市总体规划编制拆分为两个层面——“市域总体规划”和“地方城（镇）总体规划”。“市域总体规划”由上级政府批准，依据批准的“市域总体规划”，地方政府编制市域各个“次区域规划”以及中心城市、县城、乡镇的总体规划，类似于英国的“地方发展框架”，由城市政府或市人大审批。这样既确保全局利益，同时又可更有效地应对地方发展现实需求，兼顾空间规划的严肃性和确定性、灵活性和可操作性。如上海市在新一轮2040总体规划编制中，考虑到多规统筹的需求，明确成果形式为“1+3”成果体系：“1”为规划报告《上海市城市总体规划（2016—2040）报告》，对应市级政府事权，“3”分别为分区指引、专项规划大纲、行动规划大纲，其中分区指引是对应下级区县政府事权的规划引导，专项规划大纲是对应部门事权的规划协调。3.3.2近远结合，关注近期实施，做好滚动更新为了更好地与“十三五”近期建设规划衔接，加强总体规划对近期建设的引导与实施，建议近期规划年限与“十三五”规划相衔接，以滚动更新的方式实现城市总体规划长远蓝图。在这个过程中也可以顺应外部环境变化要求，结合各个部门的规划调整需求，及时将各方规划的合理内容吸收进来，使得总体规划与其他规划保持动态协调，提供切实的指引，发挥有效的统筹作用。同时滚动修编的近期规划也可结合总体规划年度监测和评估，以5年为周期，不断地优化调整，运用信息技术和大数据平台，建立“实施—监测—评估—维护”机制，根据城乡发展关键指标的变动，及时调整规划策略，增强规划的适应性。3.3.3形成部门共享，提前介入，动态更新的协作平台首先构筑各部门共同搭建、相互衔接、高度共享的信息平台，成为各专项规划编制审批的基础空间平台。多规合一与各类部门规划不是替代关系，而是相互衔接、协调，各有侧重的互补关系，经部门协调后审批的城市总体规划，应成为多部门认可并在各自规划中贯彻落实的技术标准，在各专项规划编制中提前介入，有机结合，体现城市规划的公共政策属性。其次在“多规合一”实行后，若产生了规划变更的需求，需要有规划动态更新的通道，实现总体规划的动态维护。总体规划应在简化、强化刚性内容的基础上，为具体操作层面的规划编制留出必要的弹性空间，这样既能保证长远规划的宏观性和战略性，又能更有效地应对现实需求，在保证空间规划的严肃性和确定性前提下，兼顾灵活性和可操作性。经法定流程批准的规划调整，要及时反映至公共平台中，为其他相关部门提供规划参考。4结语城市总体规划作为当前规划体系中指引城市发展最为重要的规划之一，“多规合一”是未来规划编制与管理的必然发展趋势，在多规合一的发展要求下城市规划自身也面临着理念和方法论的变革，以及与其他规划的融合与协同发展的需求。这轮“多规合一”热潮，对规划行业来说既是一场挑战，也是一次机遇，需要及时反思既有规划编制的不适应性，以应对存量发展、信息化建设、精细化管理的冲击。总体规划需要突出战略定位与结构控制，加强强制性内容的衔接与传递，调整编制内容，界定事权。同时未来应加强规划实施的多部门协调机制创新，构建部门间的协同管理平台，强化制度设计，才能更好地提升规划的实施性。References[1]张捷，赵民.从“多规合一”视角谈我国城市总体规划改革[J].上海城市规划，2015（6）：8-13.ZHANGJie,ZHAOMin.Onthereformationofurbancomprehensiveplanningsystem:fromtheviewpointof‘multi-planscoordination’[J].ShanghaiUrbanPlanningReview,2015(6):8-13.[2]谢英挺，王伟.从“多规合一”到空间规划体系重构[J].城市规划学刊，2015（3）：15-21.XIEYingting,WANGWei.From'multiple-plancoordination'tothereformofthespatialplanningsystem[J].UrbanPlanningForum,2015(3):15-21.[3]刘俊.上海市郊野单元规划实践——以松江区新浜镇郊野单元规划为例[J].上海城市规划，2014（1）：66-72.LIUJun.Shanghaicountrysideunitplanningpractice:acasestudyofSongjiangXinbangcountrysideunitplanning[J].ShanghaiUrbanPlanningReview,2014(1):66-72.[4]苏文松，徐振强，谢伊羚.我国“三规合一”的理论实践与推进“多规融合”的政策建议[J].城市规划学刊，2014（6）：85-89.SUWensong,XUZhenqiang,XIEYiling.Thetheoryandpracticeofthree-plancoordinationandpolicysuggestionsonmultiple-plancoordinationinChina[J].UrbanPlanningForum,2014(6):85-89.[5]何子张.“多规合一”之“一”探析—基于厦门实践的思考[J].城市发展研究，2015（6）：52-58.HEZizhang.Studyonthe'one'of'multipleplansintegration':reflectiononthepracticesofXiamen[J].UrbanStudies,2015(6):52-58.[6]牛慧恩．国土规划、区域规划、城市规划——论三者关系及其协调发展[C]//中国城市规划学会年会论文集.广州，2004：43-44.NIUHui’en.Nationalplanning,regionalplanningandurbanplanning:howtocoordinationtheminChina[C]//CityPlanningAnnualMeetingProceedings.Guangzhou,2004:43-44.[7]苏涵，陈皓.“多规合一”的本质及其编制要点探析[J].规划师，2015（2）：57-62.SUHan,CHENHao.Theessenceof'multipleplansintegration'andplanningcompilation[J].Planners,2015(2):57-62.[8]齐奕，杜雁，李启军，等.“三规合一”背景下的城乡总体规划协同发展趋势[J].规划师，2015（2）：5-11.QIYi,DUYan,LIQijun,etal.'Threeplansintegration'orientedurban-ruralmasterplancoordination[J].Planners,2015(2):5-11.TheCountermeasuresofMasterPlanundertheBackgroundofMultiplePlansIntegrationWANGMeifei‘Multipleplansintegration’istherequirementofoveralldevelopmentofurbanandruralplanningunderthebackgroundofnewurbanization.CombiningwiththepracticeandexperienceofShanghai,thispaperputsforwardthecountermeasuresforurbanmasterplanunderthebackgroundofmultipleplansintegration.Comparedwithtraditionalurbanmasterplan,thepre-planningfocusofthemultipleplansintegrationurbanplanningistounifythestandardandsetuptheplatform.Planningideasshouldadheretosomebaselines,suchasstrategicguidance,bottomlinecontrol,andalsomoreemphasisondepartmentsinterface,implementationanddynamicupdates.Multipleplansintegration|Masterplan|Planningcompilation|Shanghai1673-8985（2017）04-0114-05TU981A王美飞上海广境规划设计有限公司工程师，硕士

  上海城市规划杂志发表 2017年4期

• “多规合一”提升审批效能
  鹰潭市“多规合一”信息管理平台建设，基于统一的标准与规范，整合发改、规划、国土、环保等部门的现有信息化成果资源，建立统一的信息管理平台，将重大项目、土地资源、环境保护等涉及空间要求的信息要素叠加，通过协调“多规”之间的矛盾，实现部门间规划信息互通和数据共享。主要做法1、成立机构，构建一个协调机制完善组织构架。成立了鹰潭市“多规合一”领导小组，负责指导、督“三规合一”工作，由市长任组长，常务副市长、分管副市长为副组长，成员单位包括市发改委、市规划局、市国土局及其他市直有关单位和各县（市、区）政府，高新区、龙虎山景区、信江新区管委会。领导小组下设办公室，负责领导小组日常工作和具体业务，由市政府副秘书长任办公室主任，市发改委、市规划局、市国土局分管领导任办公室副主任。办公室人员从市发改委、市规划局、市国土局各抽调一人，采取集中办公形式，集中到市发改委办公。建立协调机制。由市“多规合一”领导小组办公室定期组织多部门联席会议，协调各部门规划立项、规划编制、规划审查及实施管理中出现的矛盾。健全部门间协作流程，协调消除“多规”编制、管理过程中存在的矛盾。根据工作需要，将各部门提出的重大问题，提请领导小组审议决策。在“多规合一”工作小组的组织下，以技术总协调单位为龙头，不同专业的技术单位共同合作开展工作，定期规划开展实施评估和动态维护，建立起适应全域规划理念和城乡一体格局的集中统一管理的体制机制。2、规划整合，形成全域管控一张图统一规划编制技术标准。打破现有各类规划彼此间技术壁垒，依据国家、省有关规章及行业标准规范，编制《鹰潭市“多规合一”一张图数据标准》、《鹰潭市“多规合一”数据入库标准》、《鹰潭市“多规合一”用地分类衔接标准》、《鹰潭市“多规合一”数据处理标准》、《鹰潭市“多规合一”平台服务接口标准规范》、《鹰潭市“多规合一”规划信息交换与共享规定》等标准规范，统一了规划编制年限、目标指标、技术参数等内容，打通了规划间的技术衔接渠道。合理划定“三区四线”。逐步推动城市规划由扩张性规划向限定城市边界、优化空间结构的规划转变，科学确立城市功能定位和形态，加强城市空间开发利用管制，合理划定“三区四线”（即禁建区、限建区、适建区，城市各类绿地范围控制绿线、城市地表水体保护控制地域蓝线、历史文化街区和建筑保护紫线、城市基础设施用地控制黄线）。统筹规划城市空间功能布局，促进城市用地功能适度混合。科学设定不同功能区土地开发利用的容积率、绿化率、地面渗透率等规范性要求。编制全域管控一张图。按照“规划一张图”的原则，将“多规”所涉及的用地边界、空间信息、建设项目参数等多元化的信息融合统一到一张图上。通过用地分类标准梳理、边界整合等技术手段，深化市域、县域、镇域总体规划，以国民经济与社会发展规划、城市总体规划和土地利用规划为主体，充分考虑环保、文化、教育、体育、卫生、农业、林业、园林、水务、交通、电力、消防、城管等部门的专业规划，逐步形成相互配套、全面对接的规划体系，实现发展目标、人口规模、建设用地、城乡增长边界、功能布局、开发强度的统一。3、智慧管理，搭建一个信息管理平台以鹰潭市国土资源“一张图”系统为基础，采取公开招标方式，选定高水准的软件开发单位，开发“多规合一”信息管理平台。从总体上看，鹰潭市“多规合一”信息管理平台是以计算机硬件与网络通信平台为依托，以政策、法规、规范、标准、信息化机构以及安全体系为保障，以“多规合一”数据库和数据共享服务为枢纽，以电子政务基础平台为支撑构建的“多规合一”信息管理平台，为发改委、国土局、规划局、环保局等委办局服务。“多规合一”信息管理平台既是支撑“多规合一”工作的“数据中心”，也是服务于各部门业务办理的“服务总线”，是满足“多规合一”管理的核心。将重大项目、土地资源、环境保护、交通等涉及空间要求的信息要素叠加，监测全市统一的信息联动平台。在此基础上整合对项目规划审查、用地审查、产业审查以及部门专项审查等有关职能，纳入信息管理平台，打造发改、规划、国土、建设、环保等多部门并联审批、及时沟通的平台，为建设“新型智慧城市”提供技术支撑。4、管理创新，建立一个审批流程建立“多规合一”项目库。依托现行成熟的市本级政府投资项目计划制度，以政府投资项目及部分落地条件非常成熟的招商项目为主体，编制近期（2014-2015）“多规合一”项目库、中远期（2015-2020）项目库，入库项目须明确选址要求和用地需求。对入库项目定期进行整理、甄别，按照项目立项和资金情况、成熟程度、开发需求和开发规律进行排序，即前期手续完备的、资金来源有保障的、符合经济社会发展规划的、实施进度较为理想的项目优先、尽早在项目选址、用地方面予以保障。整合项目审批流程。按照深化行政审批制度改革的要求，以统一的信息联动平台为技术支持，创新项目管理方式，建立一套全市统一的建设项目审批与规划用地管理的办事规则。整合建设项目审批管理流程，精简行政审批事项，简化办事环节，保障各部门规划编制、实施、管理及更新过程的有效衔接。特色亮点1、差异检测、辅助编制基于“多规合一”信息管理平台提供的“多规”冲突分析、成果审查等功能，辅助编制人员比对全市各规划之间海量图斑数据，快速发现差异，进行“调入调出”处理，合理消除矛盾，保障了“多规合一”成果的质量。2、数据整合、资源共享加强部门业务统筹，充分考虑各部门与城市规划整体目标的协调与配合，建立顺畅的跨部门协调机制；本着共建、共享、共用原则，充分整合利用各委办局现有的各项地理空间信息以及规划成果数据，避免重复建设，促进各部门间信息资源互联互通，实现资源共享。3、部门协调、落实管控坚持底线思维，利用平台对各规划间存在的差异进行分析，在保障国家利益的前提下，对市发改、规划、国土、环保等部门之间对存在的问题进行充分协商，共同确保同一个城市空间，同一张发展蓝图。4、联合审批、创新管理按照城乡体制改革的要求，推进审批制度改革。以信息管理平台为技术支撑，创新政府管理方式，整合建设项目审批管理流程，实现发改、规划、国土、环保等部门业务联合审批，提升行政运行效率和公共服务水平。应用成效1、总体建设成效“多规合一”信息管理平台可以从多规合一数据库起步、带动多部门协同审批、进一步促进决策层全方位的监管，能够实现部门间的规划信息共享和资源整合，能够线上协调“多规”之间的矛盾，通过“多规合一”信息管理平台来强化规划的引领作用，统筹建设用地的有序利用。同时通过平台，可以加快信息化与民生领域应用的深度融合，进一步发挥信息化对保障和改善民生的支撑性和带动性作用，使新型智慧城市应用建设取得显著成效。通过“多规合一”信息管理平台的运用，使得以前的各委办局按照各自要求进行单线串联审批，向多部门按照多规合一要求协同办公，并联审批，加速了行政决策效率，推进审批制度改革。平台更好的推行项目审批“一站式”服务，实现了建设项目的统一受理，发改、规划、国土、环保等各部门并联协同审批，统一出具审批意见，起到了准确高效、规范公开的审批效果。2、市领导平台能够实现全市重大项目落地空间“一目了然”、办理过程“清晰可见”。市领导借助该平台能够对整个鹰潭市的重大项目进行全局掌控，可以有效统筹城乡空间资源配置，优化城市空间功能布局，制定城市发展战略。3、委办局通过此平台能够实现业务审批信息、规划成果数据的联动共享，发改委、规划部门、国土部门、环保部门在此平台能够及时地查看规划项目的业务办理、实施评价相关信息，能够对项目进行控制线检测，能够通过线上流程及时消除规划过程中存在的不协调情况，进而为项目审批再提速，能够实现建设项目辅助选址。

  中国建设信息化杂志发表： 2017年5期

• “多规合一”的规划体系展望
  作者：李钟俊(潍坊市规划局高新区分局，山东潍坊261205)“多规合一”的规划体系展望李钟俊(潍坊市规划局高新区分局，山东潍坊261205)介绍了我国现行规划体系的起源、发展及类型，针对现行规划体系存在的问题，提出了“多规合一”规划体系，并根据“多规合一”的发展障碍，指明了“多规合一”规划体系在未来的发展方向。规划体系，多规合一，国民经济，城乡规划1我国现行规划体系基本情况1.1起源我国现行规划体系起源于古代的规划思想，从《周礼·考工记》的“匠人营国”，到《管子》的“故城郭不必中规矩，道路不必中准绳”，再到“筑城以卫君，造郭以守民”等等。我国规划思想是在这样一种脉络中发展的，它集中体现在都城的建造，体现为王权的服务。1.2发展建国之后，我们学习借鉴前苏联许多规划模式，前苏联模式是计划经济的产物，它对贫瘠的中国迫切渴望发展起到了许多帮助，然而在改革开放三十多年的今天，特别是进入21世纪，经济环境、市场环境、居民生活方式都发生了显著变化，而我们的规划体系还停留在计划经济时代，已明显不适应市场需要，应加快我国的规划体系改革，加强顶层设计，促进地方经济发展。1.3意义在市场经济环境下，政府要履行宏观调控、经济调节、社会管理和公共服务职能，需要以现行规划体系为依据，通过市场调控、资源配置、环境保护、利益协调等方式，实现政府战略目标和维护社会公平。1.4分类按照行政层次分类，我国规划体系可以分成三个级别，即国家级、省级和市县级。按照功能分类，我国规划体系可以分成三类，即总体规划、区域规划和专项规划。其中，现行规划体系的核心内容是“空间规划”，主要有土地利用总体规划、城乡总体规划、产业发展规划和社会发展规划等等(见图1)。2我国现行规划体系存在的问题我国规划体系是沿用前苏联模式发展而成的，也是计划经济的产物，在当前市场经济体制下，已显示出诸多弊端。2.1规划体系未整合目前，我国规划体系尚未整合，各种规划数量多、体系乱，规划编制部门各自为政，导致各种规划之间内容交叉，甚至互相矛盾，做不到有效衔接统一。不同规划仅仅关注自身的发展，存在着“规划分治”的问题，而这些现象与我国以往计划经济与部门权力制衡有关。以潍坊市为例，发改委主导编制国民经济与社会发展规划、国土局主导编制土地利用总体规划、规划局主导编制潍坊市总体规划、旅游局主导编制潍坊市旅游发展规划、卫计委主导编制医疗卫生发展规划，每个部门都有自己的规划，不同规划之间难免会产生矛盾，阻碍重点项目的建设和经济社会的发展。比如，在潍坊市总体规划中有一个创新型项目需要落地，规划没有问题，但是到了国土部门，往往会出现此地块为一般农田，或者此地块没有土地指标问题，造成项目落地困难，影响城市建设和经济发展。2.2规划编制的标准不一由于各类规划编制的标准不一，导致规划不能有效衔接。以三类主要专项规划为例，国民经济与社会发展规划、土地利用总体规划和城乡总体规划在编制标准方面存在明显的差异(见表1)，主要体现在如下方面：1)土地分类标准：同名称不同内涵、同类用地分类方法不一致、用地分类彼此交叉或包含，新旧用地分类标准的不一致。2)统计手段、方法、口径存在差异。3)规划期限、规划平台不一致。表1三类专项规划的比较2.3规划法制建设滞后法律是规划实施的重要保证，完善的规划体系终究要靠法制来护航。我国目前相关法律仅有《城乡规划法》和《土地管理法》，法制建设的滞后导致规划在执行过程中缺乏权威性和严肃性，严重影响各类规划的实施。近年来，潍坊市为了加强规划的法制建设，加快项目建设进程，维护群众的合法权益，制定了《潍坊市城乡规划管理技术导则(试行)》《潍坊市日照分析暂行管理规定》《潍坊市规划与建筑方案专家评审暂行办法》等相关规范，虽然解决了很多问题，但规划的权威性还远远不够，随意调整规划的现象依然存在。3“多规合一”的前景展望3.1“多规合一”的发展方向“多规合一”不是指只有一个规划，而是规划内容上的协调统一。“多规合一”是以“三规合一”为基础，即重点是国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡总体规划三类规划的统一，统筹协调环境保护、交通、教育以及卫生等各类专业规划，目的是实现空间布局的优化、资源配置的高效和政府空间管控水平的提高。3.2基于国民经济、土地规划、城乡规划之间的“多规合一”1)三类规划之间的特点。国民经济与社会发展规划注重确定城市经济和社会发展的总体目标和行业发展的分类目标。土地利用总体规划通过刚性控制实施对土地资源的保护。城乡总体规划在城市建成区内以满足城市化发展的需求为目的，注重合理布局城市功能结构、均衡资源布局和有续发展空间(见表2)。表2三类规划的特点2)三类规划之间的关系。三类规划之间的关系有一个比较形象的说法：国民经济与社会发展规划处于一种定“目标”的状态，土地利用总体规划处于一种定“规模”的状态，而城乡总体规划就是在这种“目标”和“规模”的前提下定“布局”。“三规分立”的现状，导致城市开发管理发生冲突，削弱了各种规划的严肃性和权威性，甚至引起城市建设成本的增加，已很难满足城市转型发展的需求。3.3“多规合一”的障碍“多规合一”可以提供一个综合思路来解决我国现行规划体系面临的问题，但它在实际操作中也面临一些阻力。1)管理部门权利界限不清。从规划管理角度来看，现阶段多规分属于不同权力机关管辖，如发改委、国土部门、城乡规划部门、环境保护部门等。规划管理上的分权伴随着不同部门之间，上下级部门之间以及部门内部之间权力界限的模糊，引发政府在规划管理职能上越位、缺位、错位并存的情况，直接导致“多规合一”在编制过程中引发的权力之争。2)规划理念不同。不同规划之间存在不同的规划理念，如国民经济与社会发展规划注重发展速度，土地利用总体规划注重耕地的保护，城乡总体规划则主要是针对土地的合理利用为主要考虑对象。规划理念的不同使得多规难以在一个平台上进行有效融合，“发展”和“保护”一直都是管理部门抉择的难题。政府内部各部门之间对于规划的理念和标准不一致，就造成在规划的实施过程中出现目标不一致和模糊的状态，部门之间容易产生分歧，决策不统一，规划就很难实施。3)编制标准不同。各类规划之间在技术标准、规划年限、技术平台等方面存在差异。如，土地利用总体规划采用西安80坐标系统，城乡总体规划采用地方坐标系统。在整合不同规划时，需要建立统一的工作平台和统一的坐标系，因此，坐标转换系统研究也成为一项新的课题。如，潍坊市总体规划采用的是潍坊市坐标系，而国土部门采用的是80坐标，在实际工作当中会出现转换困难的情况，不利于规划实施和工作的开展。4)编制人员与政府人员的阻力。苏州是我国最早提出“多规合一”思路的城市，但一开始这一构想就遇到来自规划、国土、建设等不同部门的阻力，因为这样的改革最后导致发改委部门主导的味道很浓，各部门都不愿意放权。3.4“多规合一”的初步设想在当前规划体系下，不同规划由不同的部门主导，各种规划的法律关系没有理顺，各种规划的编制期限、规划范围和技术标准各不相同，彼此间互相冲突的内容使得各种规划在执行与实施中矛盾复杂、执行困难，“多规合一”的必要性日益紧迫。1)“多规合一”的优势。在“多规合一”的规划体系下，发展规划可以发挥规划综合性和政策性的优势，弥补土地利用总体规划和城乡总体规划方面的不足；同时，两个总体规划可以充分发挥体系完整、操作性强和技术力量雄厚等优点。2)“多规合一”的现实意义。合理完善的规划对于城市的建设具有重要的指导意义，项目的选址、规划、建设需要发改、国土、环保等各部门的相互配合，解决部门各自为政、规划编制相互脱节的问题，“多规合一”既可以促进部门之间的协调和衔接，也可以提高规划编制和落实的效率。4结语多规并行的矛盾给城市空间管理带来的诸多问题，而“多规合一”既注重空间规划的协调统一，更注重城市管理流程和管理体系的协调统一。“多规合一”的难点不在技术上，而在机制体制创新上，这一创新需要通过空间规划体系新秩序的构建来突破和解决。试点探索“多规合一”，建立相关规划衔接协调机制，是深化规划与管理体系改革的一种探索，这种探索工作是在地方政府主导下基于城乡空间的规划协调。随着工作的深入开展，“多规合一”也将融入我国规划体系的构建和探索之中，城市管理流程和管理系统将逐渐走向统一，并发挥重要作用。[1]门晓莹，徐苏宁.基于建立权力清单的城乡规划管理改革探索[J].城市规划，2014(12)：23-27.[2]朱江，邓木林，潘安.“多规合一”：探索空间规划的秩序和调控合力[J].城市规划，2015(1)：41-47.[3]徐东.关于中国现行规划体系的思考[J].经济问题探索，2008(10)：181-185.[4]王吉勇.分权下的多规合一——深圳新区发展历程与规划思考[J].城市发展研究，2013，20(1)：23-29.[5]尹明.经济社会发展、土地利用和城市总体规划“三规合一”路径[J].工业建筑，2014,44(8)：167-170.[6]张可云，赵秋喜，王舒勃.关于我国未来规划体系的改进问题思考[J].天府新论，2004(1)：57-60.Theplanningsystemexpectationof“multirulesunification”LiZhongjun(High-TechZoneBranch,WeifangPlanningBureau,Weifang261205,China)Thispaperintroducedtheorigin,developmentandtypesofChina’scurrentplanningsystem,accordingtotheexistingproblemsofcurrentplanningsystem,putforwardtheplanningsystemof“multirulesunification”,andaccordingtothedevelopmentobstaclesof“multirulesunification”,pointedoutthefuturedevelopmentdirection“multirulesunification”planningsystem.planningsystem,multirulesunification,nationaleconomy,urbanandruralplanning1009-6825(2017)12-0015-022017-02-18李钟俊(1973-)，女，工程师TU984A

  山西建筑杂志发表： 2017年12期

• 土地利用总体规划、城乡规划等“多规合一”
  作者：浙江省土地勘测规划院  滕龙妹    土地利用总体规划、城乡规划等“多规合一”浙江省土地勘测规划院滕龙妹型城镇化进程，探索经济社会发展、城乡、土地利用规划的“三规合一”或“多规合一”（以下统称“多规合一”）。其中，中央城镇化工作会议指出“建立空间规划体系，推进规划体制改革”；《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》也提出“推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等目前，各地都提出推动新‘多规合一’”。下面就土地利用总体规划、城乡规划等“多规合一”提几点想法。一、多规合一的涵义目前的规划体系中，主要是发展规划、空间规划和土地利用规划等。上述“三规”分别隶属于国家发改委、住房和城乡建设部和国土部，在行政级别上“互不隶属”，因此在制订规划及执行时常出现内容重叠、管理分割、规划打架的情况。在我国当前行政体制下，要真正实现一个规划“一统天下”并不现实，而且现阶段这种“分割”的规划体制在一定程度上、一定条件下还有其存在的必要性与合理性。所以，现阶段的“多规合一”并非指只有一个规划，而是指只有一个城市空间，在规划安排上互相统一，同时加强规划编制体系、规划标准体系、规划协调机制等方面的制度建设，强化规划的实施和管理，使规划真正成为建设和管理的依据和龙头。在“三规”乃至更多的规划里，都涉及有部分相同的工作内容，尤其是与空间安排相关的内容在规划上应该是统一的，而且必须统一。一个城市只有一个空间，一个空间应该统一规划，这是统筹指导城市发展的需要，也是探索“多规合一”的意义所在。这里的统一规划可以有两种理解。一种是综合性规划，探索实施土地利用总体规划、城乡规划等“多规合一”，形成“一个城市一张蓝图”，不再编制其他专项规划；另一种是将国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划等规划中涉及到的相同内容统一起来，落实到一个共同的空间规划平台上，统领产业、城市、土地利用等协调发展，其他规划在遵循该综合规划的前提下、按照各规划的专业要求细化扩展形成专项规划。前者，将原有的多项规划内容都统一进来形成一个规划，包罗万象，但往往很难做到面面俱到，同时，在现行行政体制下，实施难度较大；后者，在原有的多项规划上，形成一个统领性的规划，用于指导其他规划，将原有其他规划一些统领性、原则性、刚性的东西融合进来、做好统一协调，同时，又在各个专项规划中体现弹性，这样可操作性更强，现实意义较大。同时，两者并不是完全对立的，从现阶段看，在国家、省、市、县级层面后者较为适宜，在乡（镇）、村层面前者较为适宜。今后，随着行政体制改革等各项外部条件发生变化时，也许国家、省、市、县级层面也会形成前者这种形态的“多规合一”，就一个综合规划，其他所有专项规划不再编制，替代专项规划的则是一些部门行动方案或实施细则。二、多规合一的前期专题研究无论是哪种形式的“多规合一”，我们都需要开展专题研究，为多规合一做好相关储备。首先，需要梳理“三规”乃至更多的规划的主要内容，包括规划性质、规划目标、规划重点、职能分工和技术规范等方面。比如发展规划是某一地区经济、社会发展的总体纲要，体现了地方在规划期内国民经济的主要活动、科技进步主要方向、社会发展的主要任务以及城乡建设的各个方面所作的全面规划、部署和安排。城市总体规划是依据国民经济和社会发展规划以及当地情况，确定合理的城市的规模和发展方向来实现城市的经济和社会发展目标。土地利用规划是指在土地利用的过程中，为达到一定的目标，对各类用地的结构和布局进行调整或配置。其次，在梳理的基础上，分析各个规划的优缺点，罗列出哪些是内容重叠的、哪些是管理分割的、哪些是规划打架的。比如发展规划侧重发展目标和策略，轻建设和保护；城市总体规划侧重城市开发区内的土地开发，轻土地统筹、用地占补等；土地利用规划，关注耕地保护、土地开发强度等，轻城市化布局的整体性。最后，在综合分析的基础上，从更高层面提出哪些目标、指标或空间布局在“多规合一”的综合规划中保留、改善、优化或融合；哪些在专项规划中体现、细化或衔接，以利于将目标在空间上落实、正确处理好保护、建设与发展的关系，形成一套完整的“多规合一”后的体现规划目标的规划指标体系和空间布局方式。三、多规合一的基础体系建设“多规合一”的核心是“一个空间、一个规划”，这就需要我们解决“四个一”问题，即一张图（规划编制底图）、一套技术标准（规划编制体系、规划标准体系）、一整套协调流程（规划协调机制）、一整套办事章程（实施与监管措施）。“多规合一”的前提就是一个空间，一张图就是用于解决规划空间不统一问题，可以从表现形式、技术手段入手；一套技术标准是实现一个规划的前提，需要在规划编制方式等方面形成一套标准，尤其是在规划指标体系和空间布局上能形成一套标准来统领原有各个专项规划，正确处理好原有多个专项规划的关系。一整套协调流程指在综合规划统领下，通过制定不同的空间管制措施来更好地协调各个专项规划，处理好一对多的关系。首先，体现在各个专项规划哪些是必须服从于综合规划（刚性的）、哪些是可以调整的（有一定的弹性）。其次，对于综合规划中的同一空间管制区域、其体现在各个专项规划时的空间管制措施是不同的，需要分类制定。一整套办事章程指编制完成后的规划如何实施与监管，需要制定一整套与之配套的办事章程。小知识生态文明建设优化完善城市发展格局在各地政府工作报告中，生态文明建设既是热点也是亮点。北京提出，坚持城乡发展一体化，深化区县功能定位，划定城市增长边界和生态红线，形成生产、生活、生态空间的合理结构。充分发挥规划龙头作用，以人口资源环境承载能力为底线，统筹功能疏解、人口控制、用地减量、空间优化等目标任务，促进城市可持续发展。推动经济社会发展、城乡、土地、人口、环境等“多规合一”。上海提出要加强资源节约和环境保护，促进城市可持续发展。着眼于建设生态宜居城市，加快建立健全生态文明制度体系，推动绿色发展、循环发展、低碳发展。

  浙江国土资源杂志发表： 2015年2期

• “多规合一”的宁夏改革经验
  作者：徐豪   8月29日，中央全面深化改革领导小组（下称“中央深改小组”）第38次会议审议《宁夏回族自治区关于空间规划（多规合一）试点工作情况的报告》并指出，中央授权宁夏回族自治区开展“多规合一”试点以来，宁夏探索了一批可复制可推广的经验做法。下一步，要继续编制完善空间规划，深化体制机制改革，保障空间规划落地实施。“多规合一”并不是一个陌生的词汇，近期热播的专题片《将改革进行到底》第6集《守住绿水青山》中，浙江省衢州市开化县“多规合一”展覽馆等镜头多次出现。“多规合一”也多次出现在中央深改小组会议上。2016年4月，中央深改小组第23次会议审议通过同意宁夏开展省级“多规合一”试点。作为《浙江省开化县空间规划》《宁夏回族自治区空间规划》编制的主要牵头单位，中国城市和小城镇改革发展中心在空间规划的试点工作中发挥了积极作用。宁夏空间规划积累了哪些经验？省级空间规划如何推进“多规合一”，进而打破各类规划条块分割的局面？近日，《中国经济周刊》记者专访了中国城市和小城镇改革发展中心副主任、规划院院长沈迟。“把矛盾在规划编制期间消灭了”宁夏在编制空间规划、明确保护开发格局等方面进行积极探索“‘多规合一是指推动国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划的相互融合。随着新型城镇化进程的加快，空间规划体系不完善、土地资源利用不集约、产业规划矛盾等问题日益突出。”沈迟对《中国经济周刊》记者表示，“‘多规合一的重要目的就是要把这些矛盾在规划编制期间就消灭了。”“‘多规合一的对象既包括发展类规划，也包括空间类规划。开展省级空间规划试点就是在主体功能区规划的基础上，统筹各类空间性规划。”沈迟告诉《中国经济周刊》记者。之所以要“多规合一”，原因之一就是一直存在规划“打架”现象。据《中国经济周刊》记者了解，宁夏在此次空间规划出台之前，各个规划之间矛盾突出，面积重叠现象严重，林业部门、国土部门及农业部门用地分类标准不一样，造成宁夏规划面积加起来比实际面积多了一万多平方公里。为解决现有各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接等问题，宁夏在编制空间规划、明确保护开发格局、建设规划管理信息平台、探索空间规划管控体系、推进空间规划管理体制改革等方面进行积极探索，获得了中央肯定。“通过‘多规合一建立一个基础信息平台，大家都用同一张地形图，这个是很重要的，这个图包括环境生态分区、基本农田保护区、交通走廊、城市建设等。该刚性的地方刚性，该弹性的地方弹性，这样在这个大棋盘之下，编制具体细则的东西，就不会再有矛盾了。”沈迟说。如何保证“一张蓝图干到底”随着新型城镇化进程的推进加快，提高政府空间管控能力，实现资源集约节约利用，推进区域经济社会可持续发展成为必然趋势。“推进‘多规合一，首先是要坚持绿色发展的理念，从生态文明建设这个高度去统一整个规划思路。”沈迟告诉《中国经济周刊》记者。沈迟表示，实现真正意义上的“多规合一”，要坚持以主体功能区规划为基础，统筹各类空间性规划，以资源环境承载力和国土空间开发适宜性评价为前提，有效打通核心技术环节，建立以“三区三线”为规划底图的各类空间性要素叠入规则。“我们说一张蓝图干到底，怎么才能干到底？定了规划就坚决地执行下去。当然，这不是说教条的、机械的。确实是原来的规划不能适应发展要求，就应该按程序修改。”沈迟告诉《中国经济周刊》记者，他们曾经给某个城市做详规，已经过多轮论证，结果“今天来个领导这儿改了，明天来个开发商那儿改了”，最后只得直接跟主要负责领导联系，“不然都成了两张图了”。“毕竟‘多规合一是一个新的探索，很多人还不知道是怎么回事，认识上还不到位。这就需要从全局把握，下决心去推进。”沈迟说。宁夏在推进“多规合一”过程中，让沈迟印象深刻的是“推进工作很给力，认识到位”。“宁夏成立了空间规划（‘多规合一）改革试点工作领导小组，自治区主要领导挂帅，形成了强有力的工作组织。而且宁夏方面多次来京和相关部委进行沟通协调，非常主动地去推进工作。”宁夏经验：创新上下联动的管理模式在沈迟看来，“多规合一”不仅涉及到技术标准和评价体系方面，还需要在管理机制方面进行探索，政府部门设置、部门事权、地区事权等还需要通过改革重新理顺关系。市县级推进“多规合一”的时候，是比较具体的落地举措;到省一级可能就会出现与目前法律法规存在矛盾的现象，这就需要“立改废”的推进。在空间规划上，宁夏探索了上下联动的模式：自上而下，自治区层面有机整合现行多项空间性规划，编制形成一本规划，市县层面编制市县空间规划;自下而上，市县层面各部门提出反馈调整意见，由自治区拼合并研究;再自上而下，自治区统筹协调，针对各市县空间规划提出管控调整建议;最后联动反馈，自治区层面编制形成空间规划成果，并统筹指导形成市县空间规划成果。“宁夏的省级规划和地市级规划同步进行，这方面值得借鉴。在各类用地矛盾冲突的时候，以主体功能区规划为基础，坚持生态优先的原则，这些都是很好的经验。”沈迟对《中国经济周刊》记者表示。endprint

  中国经济周刊杂志发表  2017年37期

• 石拐区多规合一的思考与建议
  作者：王芳     一、“多规合一”的基本内涵“多规合一”并不是把多个规划合并成一个规划，而是把各项规划涉及到的内容统一起来，落实到一个共同的空间规划平台上，各规划仍按各自相关专业要求编制完成，以满足提交人大审核或向上级报批的要求。通过“五个一”，即“一张图”、一个信息平台、一个协调机制、一个审批流程、一个监督体系，达到“多规合一”。石拐区“多规合一”主要包括国民经济和社会发展规划（简称发展规划）、城乡总体规划（简称城乡规划）、土地利用总体规划（简称土地规划）和生态环境保护规划（简称环保规划），在此基础上融合交通规划和产业规划。统筹协调国民经济和社会发展规划、城市规划、土地利用总体规划、环境功能区划等有机衔接融合，促进各项规划协调统一，形成统一衔接、功能互补、相互协调的空间规划体系，以信息联动平台为依托，形成统一的城市开发边界控制线、产业区块控制线、生态环保控制线、基本农田控制线等管控体系，实现各乡镇苏木、村庄居民点规划以及交通、园林、水利、农业、市政设施等规划联动目标，实现区域空间信息“一张图”全覆盖，指导全区经济社会发展。二、“多规合一”的工作要点（一）成立协调机构为有效推进“多规合一”工作，需要成立“多规合一”工作领导小组，由政府主要领导担任组长，相关政府分管领导担任副组长，国土局局长担任领导小组办公室主任，政府相关部门领导为成员。各相关单位明确1名领导和1名工作人员具体负责工作协调推进和技术审查，在必要的情况下从发改、住建、国土局抽调人员成立规划编制专责小组，以确保此项工作的顺利实施。（二）编制工作方案由“多规合一”工作领导小组办公室负责制定“多规合一”编制工作方案，明确队伍建设、规划原则、成果要求、部门分工、进度安排、经费预算等，提交政府办公会议审核。明确规划成果。“多规合一”编制成果应当包括：综合发展规划、国民经济和社会发展规划、城乡总体规划、土地利用总体规划、生态环境保护规划、统一的地理信息管理平台。（三）建立工作队伍“多规合一”编制工作是一项涉及多部门、多专业、多学科的系统工程，规划成果上报还涉及到规划资质和专家评审，其中城乡总体规划要求由具备国家城乡规划甲级资质的单位参与编制，土地利用总体规划要求由具备国家土地规划乙级资质及以上的单位参与编制，综合发展规划是一项全新的规划，地理信息管理平台不同于一般的信息处理系统。“多规合一”编制工作需要借助大专院校、研究单位等专门机构的专家队伍。建立有专家参与并主导的“多规合一”编制工作队伍。（四）遵循规划原则“多规合一”编制工作，不同于以往的规划。应遵循以下原则：一是系统整合，确保衔接。对基础数据、预测数据、规划目标、土地分类标准和技术规程等，要作系统整合，达到统一数据，统一目标，统一技术标准（不同规划之间的相关分类、相关标准可以互换）。同时，作业团队和地方相关部门必须对建设用地控制线、产业区块控制线、生态控制线、基本农田控制线等重要界线达成共识，以确保各规划能够相互衔接。二是求真务实，开拓创新。规划是否切实可行，关键在于规划是否体现当地特色。要在把握宏观背景的大局下，摸清吃透石拐区实际情况。同时，借鉴外地经验，结合当地实际，创新发展思路，创新发展项目，创新规划方法，创新技术手段。三是协同作战，合力攻关。来自不同单位、不同部门的人员组成“多规合一”编制工作队伍，这是一个新的整体，需要大家在“统一”的各个方面形成共识，需要大家在不同的岗位上实现密切配合，在此基础上发挥各自的专业优势，开创性地完成各自所承担的任务。在“多规合一”编制工作中还会遇到新的问题、产生新的矛盾，需要及时沟通、及时协调，需要建立联席会议制度，有许多方面需要合力攻关。四是着眼落地，后续跟踪。在发展战略、发展规模、追求目标、减控目标和各类控制边界的把控上，既体现积极超前，又做到适度可行，确保各项规划相互衔接、各项成果能够实施。同时，提交合格的“多规合一”编制成果后，作业团队还要为当地政府提供后续服务。（五）制定技术规程对规划数据采集和处理、发展战略和目标的确定、用地分类标准的协调、“四条控制线”的划定、规划成果构成、规划主要图件构成、“一张图”的形成、信息平台和数据库建设等，作出明确的规定和要求。（六）创建信息平台创建统一的地理信息管理平台。这是实施规划“一张图”成果的有效载体，是落实"多规合一”协调机制和控制线管控规定的技术保障。可采用“1+4”总体架构，即一个公共平台和发改、国土、住建、环保四个业务子系统。公共平台是信息联动的枢纽，统一管理和维护“多规合一"规划成果数据，为各部门空间管制提供统一的管控数据和检测功能，通过与各业务子系统的数据交换，实现跨部门规划信息和审批信息共享，并向各业务子系统提供选址查询、规划协调等功能服务。各业务子系统是信息联动的根基，在充分利用各部门现有信息化成果的基础上，将空间管控要求植入到部门规划编制和项目审批业务办理流程中，调用公共平台的管控数据和检测功能实施空间有效管控，并通过各自的工作库向公共平台提供本部门的规划数据和审批数据，供其他部门调用。

  企业文化杂志·下旬刊发表： 2016年10期

• 土地利用与“多规合一”
  作者：王伟军   “两规”的实施认识诺贝尔经济学奖得主施蒂格利茨曾说过“21世纪影响全球发展的两件大事，一件是美国高新技术产业的发展，另一件就是中国城镇化的进程。”在中国整体的快速城市化和单个城市的迅猛发展历程中，城市规划学科指导与规划行政管理起到了重要作用，作出了无可否认的贡献。但过度快速的城市化，使得城市生态、环境、资源、产业、人口、就业、交通、居住、休憩、社会贫富差距等一系列矛盾层出不穷，城市规划正承受着超越自身学科能力和公共管理职能的巨大压力。1980年代中后期开始，以保护耕地资源为出发点，全国第一轮土地利用总体规划工作异军突起，并借助陆续建立的层层分解、环环相扣的土地规划一计划一供应一监督一执法等体系，形成了从中央到地方刚性较为突出的土地行政管理体系，给以地方政府主导的、比较注重城市化空间拓展而失控于城市用地规模的传统城市规划管理体系以较大压力。由于两大规划的编制管理分置于不同部门，导致对一座城市而言，土地利用总体规划与城市总体规划“两张皮”的现象普遍存在。两规在城乡土地利用上的诸多矛盾，给城市发展战略的落实和日常建设项目审批管理均带来了极大困难。两规的“分立”，甚至“冲突”，还削弱了各自的严肃性和权威性，“有空可钻”现象比比皆是，往往成为冲击、破坏城市整体形态和空间结构的突出因素。现行空间规划主要问题传统以土地资源为支撑的城镇发展模式在经济社会的高速发展下，日渐显现出资源高速耗散、城市空间无序蔓延、空间利用低效等问题。由于城乡发展的空间载体具有唯一性，对于同一个空间主体而言，各级政府和各部门需要在统一的平台上表达不同的发展诉求、实现空间的统一规划与管理。而现行的三类主要空间规划之间，在规划内容、规划标准和协调机制方面存在的问题导致了各规划结果之间的矛盾和冲突。一是规划内容交叉，规划结果矛盾人口规模预测方面。国民经济和社会发展规划从经济发展与人口规模的关系人手，城乡规划基于人地挂钩的考虑，土地利用规划出于节约和集约用地要求，都会进行符合自身要求的人口规模预测。但由于规划目的和统计口径方面存在的差异，往往致使各规划的人口规模预测结果相距甚远。土地利用空间布局方面。建设用地、农用地的发展方向、空间布局是城乡规划与土地利用规划存在矛盾的地方。城乡规划从发展的角度，确定建设用地的空间结构，布局建设用地；土地利用规划从农用地保护的角度，立足土地资源的现状特征进行土地利用空间布局，两者进行土地利用空间布局的出发点不同，常出现矛盾。管制分区界定方面。国民经济与社会发展规划要求划定重点开发区、优化开发区、限制开发区和禁止开发区等四个主体功能区，城乡规划要求划定禁建区、限建区和适建区三个管制区，而土地利用规划则要求划定允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区四个管制区，三规在区域划定依据和划定范围存在不同的规定，因此也造成同一空间上区域划分混乱的局面。二是规划标准存在矛盾规划标准的不同主要反映在各主管部门的土地分类标准上。在城乡规划中，按照《城市用地与规划建设用地标准》中的10大类、46中类、73小类进行划分的，而土地利用总体规划的编制，是按照《全国土地分类》（过渡期间适用）中的3大类、10中类、52小类进行划分的。两者用地分类差别较大，用地类型同名称不同内涵、同一类用地分类方法不一致、用地分类彼此交叉或包含，最终造成用地基础数据和规划目标的不一致。三是规划协调机制未完全建立各类规划组织编制虽然都统一于各级人民政府，但具体的执行部门为政府各职能部门。在下级政府对上级政府负责的职能设定与履行过程中，横向的部门规划存在“越位”、“错位”现象，部门规划协调存在“缺位”现象。虽然《土地管理法》、《城乡规划法》等相关法律文件要求相关规划进行协调衔接，但缺乏较为具体的措施，协调衔接的内容也有待讨论。现行土地利用总体规划编制存在的问题一是土地利用发展战略等研究薄弱，影响规划合理性土地规划对于土地利用现状和规划关注的重点往往落在农用地、建设用地与其他土地之间的结构关系、耕地和基本农田保护等方面。对土地利用与城镇化的发展战略关系研究较为薄弱，导致耕地与基本农田保护区的布局与城镇空间布局缺乏有机联系，规划建设用地无法集中布置，只能穿插于耕地和基本农田中，导致规划图件上出现“羊拉屎”现象；同时，对地方实际发展战略把握不准导致新增建设不可避免地需要占用耕地或者基本农田，规划提出的目标往往难以实现。对规划方案制定的合理性造成一定程度的影响。二是重点项目难以确定，影响规划的实施性规划重点项目由于选址、规模变化等系列不确定因素影响，在项目可研和施工阶段均需要不断进行修改，按照土地规划严格项目落界的要求，规划方案确定前必须进行数次调整和修改，部分地区规划通过审批后地方还不断提出项目修改需求，严重影响了规划的实施性。三是指标设定缺乏有效支撑，影响规划的科学性主要调控指标的分解是土地规划中一项重要内容，通过自上而下的编制方法，将规划指标逐级向下分解。虽然在指标预测中会使用部分定量分析方法，但总体上缺乏其它研究依据的有力支撑，尤其在县区和乡镇层面指标分解中大多以长官意志为转移，规划实施中实际的用地需求和用地供给往往产生较大矛盾，降低规划的科学性。从规划内容互补角度来看，土地规划中的发展战略研究不足和重点项目难落实的问题可以通过城乡总体规划和国民经济与社会发展规划中各自的规划内容补充来解决，同时多个规划融合所开展的系统研究可以为土地规划指标的分解提供强有力的依据，也有利于分散长官意志对指标分解的主观影响。因此，土地利用总体规划的编制可以尝试采用“多规合一”的工作开展思路，在克服土地规划自身缺陷的同时，减少各规划之间的矛盾，加强彼此间的协调衔接，使得空间规划尤其是土地规划真正成为城市建设和管理的依据，城市经营的重要手段。“多规合一”下的土地利用规划的内容在“多规合一”中，土地规划要结合城市规划的宏观发展预测和战略分析、国民经济与社会发展的经济和社会发展目标和重点建设的项目，侧重对土地利用现状、经济社会发展对土地的需求等进行分析，开展土地利用潜力调查与评价。并在此基础上制定土地资源供给目标，在兼顾耕地保护、生态保护和城乡建设等问题的基础上开展行政辖区内的用地平衡，分解下达各项土地利用调控指标。总体要按照“统一口径、总量控制、城乡统筹、布局一致”原则协调用地布局。一是按照“统一口径”的原则统一技术标准统一规划期限。《城乡规划法》规定城市总体规划的期限一般为20年，《土地管理法》规定土地利用规划的期限由国务院规定，本轮到2020年，因此“多规合一”城乡总体规划的期限应到2020年，既要与土地利用规划的规划期限一致，又在城市总体规划的期限范围内。统一规划范围。虽然《城乡规划法》确立了“城乡统筹”的基本原则，但城市总体规划的规划区往往还是中心城区，土地利用规划则以市域全部土地为规划对象，要实现“多规”的空间协调，首先要构建统一的空间平台，以全市行政区域作为规划范围，对各类用地进行统一核算。统一用地分类。城乡建设用地以城乡规划部门的用地分类标准为主，非建设用地以国土资源部门的分类标准为主，因此，必须整合形成城乡统一的用地分类。二是按照“总量控制”的原则衔接用地规模城乡总体规划中建设用地规模、范围应当与上层次城镇体系规划和土地利用总体规划确定的建设用地规模、范围相一致，并结合城镇和村庄的发展需要确定建设用地、农用地等分区，落实基本农田保护和撤并后村庄的土地整理，在保证耕地不减少的情况下，摸索小田变大田的农业规模经营，以及城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的土地流转模式。三是按照“城乡统筹，布局一致”的原则协调用地规划布局城乡总体规划应使土地利用总体规划的用地指标，土地利用结构、基本农田保护、耕地总量平衡等内容在符合城乡发展要求的前提下，在空间布局上予以落实，从而有效缓解城乡发展与耕地保护的矛盾，协调城镇建设，土地供应、土地开发三者的关系。在规划编制中应以空间资源的优化配置为主线，根据产业布局、生态环境保护、基本农田保护等要求，协调城乡发展功能分区，科学进行各类土地用途（包括建设用地和非建设用地）的总体布局，统筹确定“四区四线”空间管制区域和管制要求，并指导和约束空间发展的时序性和方向性。其一，结合城乡建设用地扩展边界设定建设用地“弹性圈”。采取建设用地总量指标依据土地利用总体规划，具体布局按照“刚性框架、弹性利用”的理念，在土地利用规划确定的城乡建设用地扩展边界外，按一定比例（如15%）设定建设用地“弹性圈”，圈内不布局基本农田，尽量少布局耕地，确保在建设用地总规模不变的情况下，城镇可根据市场需要在圈内弹性规划用地布局。其二，通过前置性用地评价确保基本农田保护区不被侵占。规划编制中可在用地评价和规划方案中增加现行土地利用总体规划确定的用地性质、规模等内容，并在用地评价图、现状图和规划总图中，标示基本农田保护区的范围界限，确保基本农田不被侵占。（作者系中研智业集团规划院规划师）

  西部大开发杂志发表： 2015年4期

• 国土空间“多规合一”破题
  作者：熊平平   5月23日，中共中央、国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（下称《意见》），这份由最高决策层出台的文件，被规划系统内部专家称之为“转折性大文件”。《意见》将一改过去不同规划“打架”的局面，自上而下地构建“多规合一”的体制机制。《意见》提出，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”。未来，国土空间规划将成为国家空间发展的指南，是各类开发保护建设活动中的基本依据，并将强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用。接受《财经》记者采访的多位规划专家表示，《意见》的出台意味着“多规合一”的“体系建构篇”正式揭开序幕，这是继组建自然资源部后又一关键改革，“多规合一”有望落地成为现实，但同时基层的规划实践效果至关重要，地方需要增加规划的科学性和专业性，并处理好机构合并中的协调问题。转折性文件在规划领域，多年来一直存在“互不统属，规出多门”的体制性难题，各级政府都有数十份规划无法统一，给区域开发保护带来诸多麻烦。接近自然资源部的一位专家告诉《财经》记者，中央出台的《意见》是对这一现实难题的最直接回应。《意见》开篇即提出将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用。《财经》记者了解到，在规划系统内部，为彰显《意见》重要性，将之称为“大文件”。前述专家表示，《意见》不仅指明了建立国土空间体系，还将过去模糊不清的总体规划、专项规划的关系给予明确界定，确定了国土空间规划的基础地位，并强化其权威性，“规划一经批复，任何部门和个人不得随意修改、违规变更，防止出现换一届党委和政府改一次规划”，并要求不得在体系外另起炉灶。《意见》“千呼万唤始出来”，这与过去的规划管理体制机制相关。现行的空间规划体系分为横纵两块：纵向分国家、省、市、县、镇、乡六级规划；横向主要是两个大的规划序列，一是土地利用总体规划，二是城市规划，后来各个部门又陆续推出了自己的规划，包括电网、电力、水利、交通、公路、道路、教育、环保、旅游、文化、遗址保护等。有研究发现，现有各类规划多达80多种，但没有一个统筹规划体系。一位县级规划官员对《财经》记者表示，各个规划主管部门条块分割，审批管理各自按照自己方式进行，致使城乡规划、土地利用规划、环境功能区规划等在编制重点、统计口径、规划期限、空间覆盖范围存在差异，最后往往导致规划打架、各种矛盾经常出现。据《财经》记者了解，基层各个政府部门办公室挂在墙壁最多的就是各种规划图，但大多无法执行，沦为装饰品。制度阻碍已破各方早已意识到现有的规划问题，有专家更是为改革呼吁了近20年。此次《意见》出台，标志着“多规合一”体系建设正式拉开序幕。《意见》给出了主要目标，分三个阶段实现：到2020年，基本建立国土空间规划体系，逐步建立“多规合一”的规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系；基本完成市县以上各级国土空间总体规划编制，初步形成全国国土空间开发保护“一张图”。到2025年，健全国土空间规划法规政策和技术标准体系；全面实施国土空间监测预警和绩效考核机制；形成以国土空间规划为基础，以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度。到2035年，全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平，基本形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局。前述接近自然资源部的专家对《财经》记者表示，《意见》与近年来的规划体制改革一脉相承，是继组建自然资源部机构改革后的又一关键性改革。2018年3月，国务院撤销国土资源部，组建自然资源部，自然资源部在保留了原国土资源部规划职责的基础上，整合了国家发改委的组织编制主体功能区规划职责和住建部的城乡规划管理职责。因此，建立空间规划体系，推行“多规合一”并监督规划实施，被认为是此轮自然资源管理体制改革的最大突破，也是未来自然资源部门最重要职责之一。规划体制的改革逻辑也更加清晰：组建超级部委自然资源部，是“多规合一”的“机构合并篇”，这一步已于2018年完成，而《意见》的出台则是“多规合一”的“体系建构篇”。按照惯例，《意见》以中共中央、国务院文件的形式出台，各部委、地方各级政府都会按照《意见》要求展开部署并实施各类规划，完善“多规合一”的体制机制。前述专家称，此次《意见》出台前，多省已经就“多规合一”展开试点，“应该说有积累，但得到的大多是失败的教训”。“当时，几家部委在牵头搞试点，尤其是海南、宁夏等地，也上了《新闻联播》，但是在当地，没有实施。”前述专家说，“虽然‘多规合一本质上是技术问题，比如地类标准不一致，导致‘打架。在试点中，这个问题并没得到很好解决，比如控制性指标，不同部门主导下，很难做到一致，你的试点成果很可能在其他部门受阻。”基层试点暴露的问题，经过此次机构改革和中央文件出台，就解决了“多规合一”面临的技术问题和程序问题，“最后一公里和肠梗阻的矛盾都解决了”。《财经》记者早前到浙江采访，浙江为国家“多规合一”九个试点省份之一，当地一位基层官员告诉《财经》记者，所谓“多规合一”本质是一项协调工作，是将多个核心规划用一套标准编制，能“疊得起又能分得开”，并非新编一个规划，在该统一体系下，多部门形成一种新的部门共识和部门议事规则，从而有效配置土地资源和提高政府行政效率。“多规合一”的国土空间规划虽还面临诸多技术层面的困难，但最根本的体制障碍已经破除了。因此，外界对于新组建的自然资源部寄予厚望，“过去九龙治水，存在国土与发改、住建两部委的管理边界问题，但如今所有规划归一家管，若还管不好，就是自身问题了。”一位接近决策层的专家对《财经》记者表示。地方障碍待解“多规合一”的体制机制已逐渐通过机构改革和国土空间规划体制机制改革理顺了制度层面的症结，破除了规划“打架”的制度障碍，但“多规合一”的落地需要基层科学、有效地实践。多位基层规划系统官员对《财经》记者表示，当前在市县规划工作中，“多规合一”面临诸多挑战，其中规划缺乏科学性是基层存在的普遍性问题。“一个县委托第三方规划院给县里做规划，后来我们过去调研，翻阅这份规划时，发现正文里的城市名称都是其他地方的，你说这种规划还有什么科学性而言？”一位东部省份的学者告诉《财经》记者。多位地方官員证实了上述专家所指现象并非个案，应付地方政府、画图圈钱的“砖家”普遍存在，而基层规划机构在招投标中缺乏严格把关，导致这类专业性欠缺的规划进入政府工程，规划成“规画”。为何不专业的“规画”在地方普遍存在？一位西部省份的官员告诉《财经》记者，“原因很复杂”，但与地方的机构设置有关，即规划单位受行政编制数量制约，规划系统科室的人员少，通常并不能完全承担所在市县的规划工作，必须向第三方购买专业的服务。“并非向社会购买第三方服务机制存在问题，而是购买过程中缺乏公正性和科学性，在这些难以言说的因素影响下，大量“规画”进入政府工程。”上述官员表示，因此，严格把关规划的科学性、专业性是基层在“多规合一”实践中必须加强的工作。在基层实践中，“多规合一”还面临着机构层面的挑战，即2018年将国土、发改、住建三个系统的规划职能进行合并，组建自然资源机构，在中央层面是组建自然资源部，上行下效，地方则是自然资源局，机构合并的两层皮问题依然考验着“多规合一”的落地。“虽然顶层设计基本解决了，但其实远远没有这么乐观，市县层面机构改革原国土资源与原城乡规划两层皮现象还不同程度存在。”一位地方官员对《财经》记者表示，受惯性、行政编制数量等因素影响，地方的机构改革并没有中央层面机构改革顺利，而且各个地方千差万别，合并中的问题也是各有不同。“尚待时日观察”是多位专家对这一问题的回应，机构合并需要一定的磨合期，因此，合并初期存在的机构不协调是必然出现的现象。“避免这一轮规划改革成为一个实验品，真正实现‘多规合一，依然任重道远。”上述地方官员表示。

  财经杂志发表： 2019年13期

• 海南特区“多规合一”引领全国
  王晖余郑玮娜海南拥有很多“全国唯一”的响亮名片，但在“五位一体”的总体布局下，作为全国唯一的省域“多规合一”试点省份，承载着新的特殊使命。自2015年6月开展试点以来，海南省有效破解“规划打架”，划定生态“高压线”，最大限度简化行政审批，激活了改革发展新动能。破解规划打架翻开《海南省总体规划》，主体功能区规划、城镇体系规划、土地利用规划、林地保护利用规划、海洋功能区划以及生态保护红线规划都在这“一张蓝图”上徐徐展开。“‘多规合一首先要解决各种规划交叉、冲突、打架的问题。”海南省发改委副主任朱华友说。长期以来，由于行政区划分割和部门壁垒，很多规划自成体系但又相互冲撞。海南省澄迈县委书记杨思涛对此深有感触：“‘十二五时期全县有各种规划71个，互相牵制互相重叠，不仅导致很多项目难以落地，也影响了生态保护。”规划打架是普遍性顽疾。海南省梳理发现，全省各种土地、林地、建设、海洋等规划的重叠图斑127.9万块，面积达1587平方公里。“推行‘多规合一改革，就是要打破行政区划分割和部门壁垒，对全省的土地、林地、岸线、岛礁、海域、江河湖泊、地下资源进行科学总体规划。”海南省委主要负责人说。海南成立由省长任组长的“多规合一”改革工作领导小组，设立高规格的规划委员会和规划督察机构，统一技术标准和空间信息数据，建立“多规合一”信息管理平台，把所有规划落实到一张无缝对接的蓝图上。在编制完成的《海南省总体规划》中，海南以全省为一个大棋局，通过空间置换、资源优化配置、布局优化调整，形成了完整、优化协调、数字化的“一张蓝图”，有效解决了空间重叠、数据打架、图斑冲突等问题。“‘多规合一推动资源节约利用和产业集聚发展，提高了资源配置利用效率。”海南省委常委、三亚市委书记张琦说。三亚市原有70多个规划，经过绘制“一张蓝图”，挖潜“有规划却无法利用”的土地资源近50平方公里。实现发展保护双赢海南昌江黎族自治县是“中国木棉之乡”，3月正是观赏木棉的最佳季节，各地游客纷至沓来。但县委书记林东去年的这个时候可谓喜忧参半：“喜的是来的游客多，忧是配套服务设施滞后，有时游客到下午4点还吃不上午饭。”林东说，以前县里规划了很多工业用地，不仅效益较低而且影响生态，想调整产业结构发展旅游业，又受到用地和规划方面的掣肘。经过“多规合一”的统筹布局，昌江迅速整合土地资源，规划落地了游客咨询服务中心、旅游公厕等一批旅游服务配套设施，被动局面大为改观。昌江的变化是海南“多规合一”实现生态保护和经济发展双赢的缩影。海南省生态环保厅副厅长毛东利介绍，在“多规合一”试点中，海南省划定了三条不可逾越的“高压线”，分别是生态保护红线、资源消耗上线和环境质量底线。比如陆域生态红线面积达11535平方公里，占到全省陆地总面积的33.5%。海南以生态红线为基础，改变过去以市县为单位设立园区的做法，统筹谋划旅游园区、高新技术及信息产业园区等六类24个省级产业园区，能耗低、效益高的新兴产业聚集态势初显。“一张蓝图”也为海南产业结构调整奠定了基础。朱华友说，海南确定了全省优先发展的十二大重点产业，依靠“多规合一”产生的改革动力，多元化的产业发展格局正在形成。审批瘦身激发新动能注册成立一个公司最快需要多长时间？海南生态软件园的答案是“3个小时”。在园区“企业服务超市”，前来登记注册的企业络绎不绝。在这里，企业工商注册、税务登记、银行开户、公章刻印等一系列程序最快在3个小时内就可以“一站式”搞定。“这是‘多规合一试点带来的重大红利。”海南生态软件园有限公司总经理杨淳至说。生态软件园是海南三个“多规合一”试点园区之一，核心是以政府职能审批向制订规划、政策、标准、监管和高效优质服务转变。自2013年以来，海南省经过四轮清理，省级行政审批事项瘦身79.3%，但项目审批环节和流程繁琐、评估评审多等问题仍然突出。“多规合一”让行政审批进一步“瘦身”成为可能。海南省政务服务中心主任王静说，海南在园区“多规合一”中试行“规划代替立项”，以整个园区的评估评审代替单个项目的评估评审。以生态软件园为例，海南对7.1平方公里的园区一揽子做好总规和控规，并对区域进行一次性整体审批。这意味着只要符合园区的总体规划，企业的单个项目不用再开展立项审批和项目评估评审。短短几个月时间，在三个试点园区中，海南生态软件园新入驻近200个项目，博鳌乐城国际医疗先行试验区动工14个项目，海口美安科技新城动工12个项目。“多规合一”给海南经济发展带来的新动能正在持续释放。

  中国名牌杂志发表： 2016年7期

• 城镇一体化的“多规合一”
  信息窗城镇一体化的“多规合一”城镇一体化是消灭城镇差别、实现城镇和谐发展的必由之路，是社会进步、生产力发展到一定水平的必然产物，也是现代化的大趋势。因此，推进城镇市场一体化，让城镇市场紧密相连，多规融为一体，确保各种商品和服务、资源可以在城镇间得到顺畅流动，满足居民生产和生活的需要。“多规合一”基于城镇空间布局的衔接与协调，是指国民经济和社会发展规划、城镇规划、土地利用总体规划等，实现“一个城镇空间，一个空间规划”，合理布局城镇空间，有效配置土地资源，促进土地节约集约利用，提高政府行政效能的有效手段。——摘编自中国城市发展网

  中国国土资源经济杂志发表： 2015年8期

• 卷首语　“多规合一”：我们在路上
  卷首语“多规合一”：我们在路上开展市县空间规划改革试点，推动“多规合一”，形成一个市县一本规划、一张蓝图，是中央全面深化改革工作中的一项重要任务。恩格斯曾经指出：“任何哲学只不过是在思想上反映出来的时代内容。”规划是政府的最大资源，是政府重要的调控手段。但由于各类规划编制、实施主管部门协调机制不健全，规划之间的矛盾冲突，已经成为困扰地方发展，困扰政府管理的重要因素。推进“多规合一”，既涉及规划本身的技术问题，又涉及政府的规划管理和空间管控，也影响着市县的长远规划和发展，是一项影响面广、专业性强的重大改革。“多规合一”是一项重大战略、一场实际行动，更是一种崭新理念、一次深刻变革、一套完整制度。推进“多规合一”的核心，是形成一本规划和一张蓝图。“一本规划”，就是要以主体功能区规划为基础，统筹城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等各类空间性规划，编制形成市县发展总体规划，将发展战略与空间布局融为一体，作为统领市县发展全局的总体规划；“一张蓝图”，就是要优化整合相关规划各自不同的空间管制分区，将市县全域划分为城镇发展、农业生产、生态保护三大空间，将空间开发与保护融为一体，作为市县长期遵循的布局总图。“多规合一”背景下的规划自身内容改革创新，在于针对不合的弊端，该增的增、该减的减，明确规划的内容边界和各规划之间的衔接关系。规划瘦身，一方面削减各类规划重叠交叉、相互矛盾的内容，另一方面削减由市场导向或长远不能确定的内容。规划瘦身的同时，要在强化规划科学研究的基础上，增加规划的强制性和约束性规定内容，这些强制性内容应站在保障公众安全和健康利益角度提出，作为约束政府、市场和公众行为准则。当然，这些强制性内容规定更要注重可操作性和规划弹性，不可违背市场规律和趋势。机遇有了，就需要谋划制定具体目标和措施，使之落地生根、开花结果。谋划有了，也只是描绘出了不同景深的蓝图，真正落到实处，还需要有人推进、有人追踪、有人落实，这样才能取得实实在在的成效。2014年8月以来，在全国28个市县开展的“多规合一”试点，从加强空间管控出发，把“多规合一”作为一项系统工程来推进，逐步形成了定位清晰、功能互补、统一衔接的指导理念，为构建空间规划体系，提供了思想基础，取得了丰硕的成果。“正入万山圈子里，一山放过一山拦”。战略机遇要牢牢把握，中央决策要坚决执行。“多规合一”正在破茧成蝶，正在深化改革中坚实前行。“多规合一”日渐取得的巨大成效，无不是狠抓试点、创新实践、深入落实的结果。我们要在一山又一山中把握规律积极求索，才能化挑战为机遇，变压力为动力，如身之使臂，臂之使指，积小胜为大胜。

  中国环境管理杂志发表： 2016年3期

• “多规合一”背景下重大交通设施“多审合一”的实践
  作者：邵京　贺晓琴　沈磊杰【摘要】结合《浙江省建设项目规划选址和用地预审论证报告编制技术指南（试行）》，以杭绍甬高速公路（G92N杭州湾地区环线并行线）为例，对建设项目的规划选址和用地预审合并论证需要重点注意的技术要点等进行探索，为“多审合一”改革背景下建设项目规划选址和用地预审的合并论证提供参考。【关键词】多规合一;多审合一;合并论证【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.15.0391、引言为落实党中央、国务院推进政府职能转变、深化“放管服”改革和优化营商环境的要求，《关于以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》（自然资规[2019]2号）中规定，“将建设项目选址意见书、用地预审意见合并，自然资源主管部门统一核发建设项目用地预审与选址意见书，不再单独核发建设项目选址意见书、用地预审意见。”[1]此前，浙江省自然资源厅提出“开展‘一次论证”，“将规划选址论证报告、耕地保护暨占用和补划永久基本农田踏勘论证、节地评价报告和修改土地利用总体规划方案归并，编制一个论证报告，开展一次技术论证”[2]，并出台《浙江省建设项目规划选址和用地预审论证报告编制技术指南（试行）》[3]。规划选址和用地预审作为建设项目空间准入阶段内容相近的两个审批事项，合并论证、办理有利于提升自然资源部门空间治理能力;有利于促进空间资源的优化高效配置。在部、省“多规合一”、“多审合一”的背景下，建设项目的规划选址和用地预审合并论证和办理既是站位所在，也是使命所系[4]。杭绍甬高速公路（G92N杭州湾地区环线并行线）（以下简称“杭绍甬高速公路”）作为浙江省乃至全国的首条智慧高速公路，项目意义重大，也是浙江省试行规划选址和用地预审“开展一次论证”较早的实践探索，本文依据相关法规、规范性文件，以此为例，对规划选址和用地预审合并论证（以下简称“合并论证”）报告编制中需要注意的技术要求进行分析，对方法和经验进行总结和归纳，为更多合并论证报告的编制者提供参考和借鉴。2、技术路线2.1前期调查，识别建设项目的定位明确项目类型、所处区位，并确定对项目选址有较大影响的因素。2.2理清思路，制定合并论证的大纲目前尚无全国范围适用的合并论证编制指南，浙江省已率先组织起草了《浙江省建设项目规划选址和用地预审论证报告编制技术指南（试行）》，并已正式发行。根据该指南，报告内容需涵盖（1）项目概况、（2）初步选定选址意向、（3）规划符合性分析、（4）选址合理性分析、（5）确定推荐方案的规模合理性分析以及永久基本农田补划方案分析、（6）结论、建议及项目用地规划条件设定。[3]2.3抓住重点，明确分析论证的要点合并选址论证从区域协调、社会经济、交通预测、旅游资源等方面论证建設的必要性;从强化底线约束、节约集约用地、统筹生态、农业、城镇等各类空间要素协同的角度出发，重点对以下五个方面的问题进行论证[3]：（1）是否穿越生态保护红线、是否涉及自然保护地等;（2）是否符合国士空间规划;如若不符，提出规划修改建议;（3）选址方案比选及合理性分析;（4）耕地保护暨占用和补划永久基本农田踏勘论证;（5）规模合理性分析。3、区域交通基础设施建设项目合并论证技术分析3.1项目概况杭绍甬高速公路路线全长52.74km，全线设枢纽式互通3处，一般互通7处，服务区2处。主线全线设计速度拟定120km/h，预留提速至140km/h的土建条件[4]。3.2合并论证重点内容分析3.2.1选址意向及推荐方案本项目选择的走廊带已基本确定，杭州段和绍兴段分别存在不同线位可供比选。杭州段沿红十五线进入绍兴市，线位比选的重点在起点位置;而绍兴段由于跨越曹娥江处涉及到生态保护红线的问题，线位比选的重点在能否避让生态保护红线。在确保各段比选线位均符合空间准入的前提下，分别从对城镇空间布局的影响、区域交通的组织、对规划及地面道路的影响、土地指标占用情况等方面进行方案初选，确定符合国土空间规划、土地利用指标及其他主要经济技术指标等综合最优的方案作为推荐方案。3.2.2选址方案的符合性分析规划符合性分析包括重要控制性准入分析（曹娥江生态保护红线准入分析、占用永久基本农田符合性分析、城镇开发边界内管控要求的符合性分析）、空间规划符合性分析，经过分析本项目符合规划要求。3.2.3选址方案的合理性分析（1）占用永久基本农田及生态保护红线的合理性分析从占用永久基本农田和生态保护红线的不可避让性论述。本项目作为线型工程，不可避免的占用耕地和永久基本农田，具有一定的用地规模，但符合《公路工程项目建设用地指标》（建标〔2011〕124号）;涉及占用生态保护红线，但具有不可避免性，符合环规财[2018]86号文中关于生态保护红线的相关规定。（2）系统的合理性分析从社会经济、项目安全性、历史文化影响、交通影响、市政配套等方面进行论述。推荐方案各方面均合理。（3）规模的合理性分析土地总指标、农用地指标、永农补划方案落实的合理性。推荐方案建设成本、施工难度等方面规模合理。4、结论与建议4.1结论本文结合《浙江省建设项目规划选址和用地预审论证报告编制技术指南（试行）》，以杭绍甬高速公路这条全国首条智能高速公路为载体，将原本分属两个不同部门、分属两个不同专题的论证合二为一，是对“多规合一”背景下合并论证报告编制的一次意义重大的探索和尝试。4.2建议（1）尽早介入由于审批机制的原因，现有建设项目，尤其是高速公路、铁路等重大交通设施项目规划选址和用地预审基于工可评审后的方案展开，导致方案更多关注工程及投资，忽略了对城镇空间的协调以及对生态环境的保护。随着“多规合一”、“绿水青山就是金山银山”深入人心，应充分发挥规划选址和用地预审合二为一的作用，提前介入建设方案设计，强化从空间协调、用地协调的角度提出更为合理的选址方案，另一方面可尽量减少建设方案后期出现大幅度调整。（2）加强控制“多规合一”背景下，相关部门对“生态保护红线”、“永久基本农田保护线”、“城镇开发边界控制线”的管控将更加严格，项目的合法性要求越来越严谨和刚性。合并论证中，注重建设项目的科学性、协调性和可实施性的同时，应以合法合规、严守底线为前提，统筹考虑生态、农业、城镇等各类空间要素的协同。参考文献：[1]《关于以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》（自然资规[2019]2号）[Z][2]浙江省自然资源厅《关于全面推行建设项目规划选址和用地预审合并办理的实施意见》[Z][3]浙江省自然资源厅《浙江省建设项目规划选址和用地预审论证报告编制技术指南（试行）》[Z]

  中国房地产业作者·下旬发表： 2021年5期

• 生态环境与“多规合一”
  作者：曾瑜     十八大报告强调生态文明建设，提出“把生态文明建设放在更加突出的地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”的总体布局，并进一步指出要建立“最严格的环境保护制度”。建设生态文明，实质上就是要建设以资源环境承载力为基础，以自然规律为准则、以可持续发展为目标的资源节约型、环境友好型社会。“多规合一”是实现生态文明建设的平台生态文明的建设要求区域空间规划克服传统规划偏重于经济要素，忽略社会、环境、生态等重要因素，同时又要兼顾传统经济发展规划提出的目标、土地利用规划划定的红线、城市总体规划提出的功能、定位，这就形成了“多规合一”提出的前提。可见，“多规合一”是融合土地利用规划、城市总体规划、环境保护规划的基础，是实现生态文明建设的平台。土地利用规划、城市总体规划、环境保护规划分别作为土地管理、土地使用、环境保护工作的“龙头”，而生态文明建设中的重要内容——“优化国土空间开发格局”和“加大自然生态系统和环境保护力度”使得其战略地位得到了进一步的提升。但就目前看来，土地利用规划、城市总体规划、环境保护规划之间存在着诸多问题，诸如环境保护规划被动依据国民经济和社会发展规划、城市总体规划和土地利用总体规划等进行编制，难以从区域、流域范围，依据生态环境格局和资源环境承载力，预先确定发展的“生态红线”，使得环境保护规划的基础指导作用难以发挥；三个规划的基础数据不一致，规划目标不协调，以及编制主管部门问缺乏有效沟通导致其间的衔接性差等。随着国家“多规合一”试点工作的开展，将进一步提升生态文明建设在土地利用规划和城市总体规划中的地位，同时，“三界四区”、“四区”、环境功能分区分别作为土地利用规划、城市总体规划及环境保护空间管制的重要抓手，对于三个规划的编制和实施意义重大，据此，本文将对“三界四区”、“四区”、环境功能分区的空间衔接展开研究，以期扎实推进生态文明建设，为三个规划的融合提供参考借鉴。“三界四区”、“四区”、环境功能分区内涵“三界四区”：是在新一轮土地利用总体规划中为加强对城乡建设用地的空间管制而划定的，“三界”即规模边界、扩展边界和禁建边界，“四区”即允许建设区、有条件建设区、禁止建设区和限制建设区。城市总体规划中的“四区”：是城市总体规划中为了引导城乡空间的开发建设，根据土地利用开发的强度而划定的，分为已建区、适建区、限建区、禁建区。环境功能分区：是在环境质量现状和发展预测的基础上，根据国家和地方环境法规与标准，按照一定的原则和方法划分出具有不同环境功能的区域，从而为落实环保目标、实现分类管理、分期实施及重点保护奠定基础。“三界四区”与环境功能分区的衔接一是“三界四区”与环境功能分区的衔接关系“三界四区”和环境功能分区的划分都应在把握区域空间资源和环境承载能力的基础上，即把环境承载力评价作为前置项，进行选址、安排项目，确定国土资源开发利用强度，探索利用承载力指标进行国土资源（空间）用途管制的途径与方式，并分区制定环境保护目标和明确环境保护相关政策措施，主动引导国家环境与经济社会的协调发展。因此，“三界四区”和环境功能分区的划分可通过环境承载力评价进行衔接。二是“三界四区”与环境功能分区的衔接步骤通过对上述“三界四区”、环境功能分区逻辑关系的阐述，基于环境承载力评价对“三界四区”、环境功能分区进行空间衔接。具体步骤有：①基于区域环境承载力评价对环境功能分区和“三界四区”的划分进行衔接，聚焦环境功能分区和“三界四区”的划分过程，着重把握其相似性，构建环境承载力评价指标体系，测算区域单要素环境承载力和综合环境承载力，并划分不同区域对应的阈值，随后基于综合环境功能分区和单要素环境功能分区结果，与“三界四区”的划分进行衔接。②运用生态红线对上述衔接之后的“三界四区”进行微调，即将“三界四区”中属于生态红线范围内的区域调出。并进一步对“三界四区”作相应调整。三是“三界四区”与环境功能分区的衔接内容1.单要素环境功能分区与“三界四区”的衔接具备相应国家标准的实体环境要素主要是大气、水和声3个要素。根据国家颁布的相关环境质量标准，此处主要通过划分大气、水和声3个环境要素的分区，再将“三界四区”与各单要素环境功能分区进行衔接。根据《环境空气质量标准》的规定及大气环境承载力评价结果，将环境空气质量功能区的一类区与禁止建设区、限制建设区进行对接，二类区与有条件建设区和允许建设区进行对接。根据《地表水环境质量标准》的规定及地表水环境承载力评价结果，将地表水水域环境功能区的I类区与禁止建设区对接，Ⅱ类区与限制建设区对接，Ⅲ类区与有条件建设区对接，Ⅳ类区和Ⅴ类区与允许建设区对接。按区域的使用功能特点和环境质量要求，声环境功能区分为5种类型。为防止噪声对需要安静区域的影响，将0类声环境功能区与禁止建设区进行对接，将1类和2类声环境功能区与限制建设区进行对接，将3类声环境功能区与有条件建设区对接，将4类声环境功能区与允许建设区对接。2.综合环境功能分区与“三界四区”的衔接依据环境功能评价，综合环境功能区划分为自然生态保留区、生态功能保育区、食物环境安全保障区、聚居环境维护区和资源开发环境引导区。基于综合环境承载力的分析，对“三界四区”和综合环境功能区进行对接：将禁止建设区与自然生态保留区对接，限制建设区与生态功能保育区对接，有条件建设区与食物环境安全保障区和聚居环境维护区对接，允许建设区与资源开发环境引导区对接。“四区”与环境功能分区的衔接一是“四区”与环境功能分区的衔接关系城市总体规划中“四区”的划定涉及多方面的内容，尤其是限制建设区和适宜建设区关系到城市建设用地选择，对城市生态资源、生态环境影响巨大。因此，城市总体规划中“四区”的划定应从生态隔离、自然环境保护等角度出发，对区域的生态限制条件，包括水环境、地质环境、资源环境等进行综合考量，分析区域环境承载力，结合城市建设发展要求，对城市“四区”进行划定。环境功能分区的划分是以区域内生态因子（水、空气、土壤）为根本，结合区域功能与发展，同样以环境承载力为前置条件，进行分区。二是“四区”与环境功能分区的衔接步骤通过对上述三者之间的关系阐述，基于环境承载力评价对“四区”、环境功能分区进行空间衔接。具体步骤有：1、建立环境承载力分析指标体系，通过采用较为简易的矩阵的方法，识别规划引起的直接和潜在影响，并对影响的范围和程度作出粗略的评估，作出定量分析。2、以环境承载力分析为基础，得出城市规划范围内各区域生态环境现状，以此前提，结合城市国民经济发展、城市功能、城市发展方向，以合适的产业结合区域发展，划分城市“四区”。三是“四区”与环境功能分区的衔接内容1.单要素环境功能分区与“四区”的衔接根据《环境空气质量标准》的规定及大气环境承载力评价结果，将环境空气质量功能区的一类区与禁建区和限建区进行对接，二类区与适建区和已建区进行对接。根据《地表水环境质量标准》的规定及地表水环境承载力评价结果，将地表水水域环境功能区的Ⅰ类区与禁建区对接，Ⅱ类区与限建区对接，Ⅲ类区与适建区对接，Ⅳ类区和Ⅴ类区与已建区对接。按区域的使用功能特点和环境质量要求，声环境功能区分为5种类型。为防止噪声对需要安静区域的影响，将0类声环境功能区与禁建区进行对接，将1类、2类声环境功能区与限建区进行对接，3类、4类声环境功能区与适建区、已建区进行对接。2.综合环境功能分区与“四区”的衔接依据环境功能评价结果，综合环境功能区划分为生态控制区、重点保护区、一般保护区、污染控制区。基于综合环境承载力分析，将“四区”和综合环境功能区进行对接：将禁建区与生态控制区对接，限建区与重点保护区对接，适建区与一般保护区对接，污染控制区与已建区对接。（作者系中研智业集团规划院规划师）

  西部大开发杂志发表： 2015年4期

• 县域“多规合一”规划编制探索
  作者：侯佳   摘  要：为贯彻新型城镇化发展和中央深化体制改革要求，落实国家有关部委及安徽省多规合一工作部署，本文以《涡阳县“多规合一”规划（2017～2030年）》为例，剖析规划的主要思路、规划重点、主要内容，探索县域“多规合一”规划的编制。关键词：多规合一;县域;涡阳1 引言全面贯彻党的十九大及中央城市工作会议精神，按“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，深入落实五大发展理念。探索建立统一的空间规划和管控体系，消除多规矛盾，形成一张空间蓝图;强化城乡空间管控和治理能力。通过多规合一规划编制，科学指导县域城乡规划建设。2 主要思路（1）底線控制、生态优先。强化底线思维，保障生态和粮食安全。将饮用水源保护区、湿地公园、风景名胜区等纳入生态底线控制，将基本农田保护区，纳入基本农田红线保护，构建生态安全格局。（2）空间统筹、强化管控。以城乡规划制定的空间格局为基础。近期主要满足土规约束性指标，落实重大建设及基础设施项目，远期主要符合城规指标，满足城乡战略空间。通过资源环境承载力、生态敏感性、国土空间开发和建设用地适宜性等评价，明确城镇、农业与生态三大空间，强化土地用途管控。消除不同规划空间管制差异，构建“多规合一”控制体系，划定生态、永久基本农田、城镇开发边界、重要基础设施廊道、产业区块、压煤区控制线等管控范围，制定管控措施。（3）节约集约、优化布局。节约集约用地，盘活存量土地，合理确定城乡建设用地规模，防止城镇蔓延发展。合理布局城镇建设、农田保护、产业集聚、村落分布、生态涵养等空间，统筹城区和乡村发展。（4）传承文化、彰显特色。涡阳历史文化资源丰富，应加强以道文化为特色的省级历史文化名城保护内容。（5）依法合规、联动调整。以多规合一规划为基础，有序推进相关规划联动修改完善。（6）数据支持、推进实施。加快多规合一数据平台建设，录入信息管理一张图，提升城市规划管理水平。3 规划重点对各规划分别确定的发展目标、规模、用地指标、用地布局等差异进行分析梳理，消除差异。建立统一的空间体系和目标，加强近期重大项目的落实，减少空间误差，实现精明发展，提高空间管控。完善县域空间布局，划定各类控制线，划分三生空间，实现县域国土空间“一张图”。4 规划主要内容（1）多规差异分析。因统计口径标准等不同，技术标准上，基础数据、规划期限、空间坐标、用地分类等方面存在差异;目标指标上，多指标存在差异;空间布局上，现有各规划确定的城市开发边界、生态红线、基本农田控制线等存在差异和矛盾;图斑上，规划、国土建设用地一致占89%，差异占11%。（2）明确定位职能。围绕“老子故里、生态福地”的城市定位，打造以道家文化为特色的历史文化名城;生态宜居宜业宜游的现代化中等城市。（3）统一发展目标。结合现状，省、市城镇化率水平，统一确定规划城镇化率;为保证城镇化发展质量及配套需要，规划人口统一为常住人口;合理确定统一的乡镇规划用地规模;对同类的约束性和预期性指标进行统一。（4）基础资源评价。进行水资源承载力评价。结合皖北地区缺水特点，依据“短板效应”原则，重点对水资源承载力进行评价，确定水资源环境承载力，作为县域空间承载力的基础前提。进行生态敏感性评价。将地形、现状土地利用情况、水系分布、地质灾害分布、交通规划等数据进行叠加分析，确定适宜规划建设用地和需严格保护的高生态敏感性区域范围等，保障发展底线空间。进行国土空间开发适宜性评价。尊重自然和经济规律，结合发展潜力，选取经济发展水平、区位优势、人口聚集度、交通干线影响、地形地势等作为适宜性评价指标。确定县域具有开发潜力的空间。进行建设用地适宜性评价。以现状建成区为基础，将现有规划、重大产业项目、区域交通枢纽等因素叠加分析，对城乡空间发展趋势综合分析，划定重点战略空间。（5）三类空间划定。结合发展要求，科学选择城镇建设用地集中区域，划定城镇空间;依据土地用途管制分区和农用地分布，以保障粮食生产安全为核心，划定农业空间;进行生态环境敏感性评价，确定生态环境敏感区域，以生态功能较重要区和生态环境较敏感区为主的国土空间应划定为生态空间。（6）空间布局。以提高城镇化质量为中心，做大做强城区，增强城镇综合承载能力，构建“城区带动为引领，中心镇发展为支撑、农村社区建设为基础”的新型城镇化体系。以城镇发展为突破，发挥公共服务，吸纳就业、聚集人口，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化、绿色化协调发展。以城区为主中心，西阳镇、高炉镇为副中心，义门镇、龙山镇、楚店镇为城镇发展核心，规划形成“一带一路，一主一副三心”的城镇空间发展格局。以创新发展为为先导，坚持产城融合，以产兴城、以城聚产，促进城镇化与工业化、信息化良性互动。打造“一带两轴，一主一副，五极联动”的产业空间结构。坚持绿色集约。挖掘城镇建设用地潜力，坚持集约化发展;加强生态保护和建设，节约土地，保护耕地，实现可持续发展;控制城镇用地无序蔓延，实现节约集约发展。坚持特色引领，强化生态环境保护。围绕生态格局构建重点地区生态网络，塑造富有特色、独具魅力的城镇风貌。（7）土地用途管制。①差异图斑对比协调。梳理各类规划确定的用地规模，分析差异将将各类用地叠加，规划、国土统一的主要分布于城区及各镇区核心区。差异主要是村庄及部分镇区远期发展用地等。结合实际及发展，分门别类地对差异图斑进行统筹统一。②土地用途规划。依据三大空间划定和用途管控要求，优化空间。大规模建设用地和重大项目向城镇空间集中，合理控制农业空间村庄建设用地;明确重大交通、环境保护、能源、安全及其他设施的规划安排。（8）控制线划定。按生态保护红线划定要求，定性定量结合。主要为道源湿地公园，涡河、北淝河、包河等河流，饮用水水源地，乡镇大型生态绿地等;综合评价分析生态环境、地形地貌、基本农田分布、重大项目、压煤区等，划定城镇开发边界;保障县域空间利用有序、区域重大基础设施顺利建设，避免线性空间无序交叉，划定重大基础设施建设控制地带。主要包为铁路、公路、电力线、燃气线路等廊道空间;划定产业区块控制线，促进工业产业集聚发展;划定压煤区控制线，对于临近或在现状建成区内的压煤区进行控制预留，压煤区内乡镇村庄应控制规模，并逐步将村庄迁出;压煤区内重点产业发展用地，尽可能维持现状。（9）规划实施引导。制定近期重大项目库，完善县域空间一张图，提出空间管控措施及各规划修改建议。5 结语随着国土空间规划体系逐步建立完善，多规不融合终将成为历史，多规合一作为一项重要的统筹协调工作仍将发挥积极作用。通过多规合一规划，系统地找差异、定目标、控边界、强底线、优布局、保民生，为国土空间规划编制提供坚实基础，保障一张蓝图干到底。本文在对县域多规合一规划编制探索的同时，结合涡阳特征，着重加强了水资源承载力等评价，有针对性地划定压煤区控制线并提出管控要求，对皖北地区县域国土空间规划编制提供经验借鉴。参考文献：[1]吴雪莹，王辉.县域“多规合一”实践的探索与思考[J].管理观察，2016（25）.[2]袁勇.从“多规合一”到空间规划—淮南市空间规划策略与实践[J].规划师，2019（6）.[3]杨晓红.“多规合一”到国土空间规划体系构建思路[J].资源信息与工程，2017（2）.

  装饰装修天地杂志发表： 2019年21期

• 浅析临沂市兰山区“多规合一”
  作者：王玉慧，万莹，王美菊(1.临沂市国土资源局，山东临沂　276000；2.临沂市国土资源局兰山分局，山东临沂　276000)目前，在我国以土地利用总体规划、城乡规划、经济社会发展规划为主体的各项规划间存在矛盾冲突，严重制约了地方经济的发展。该文通过阐述临沂市兰山区“多规合一”面临的问题，系统分析了各规划的现状和衔接情况，结合兰山区实际，提出了相应的对策建议，对当前正在开展的“多规合一”工作具有较好的参考价值。土地利用总体规划；“多规合一”；对策建议；临沂市兰山区引文格式：王玉慧，万莹，王美菊.浅析临沂市兰山区“多规合一”[J].山东国土资源，2015,31(6)：78-80.WANGYuhui,WANYing,WANGMeiju.Analysison“MultiplePlanningIntegration”inLanshanDistrictofLinyiCity[J].ShandongLandandResources,2015,31(6):78-80.0　引言随着社会经济快速发展，新型城镇化建设的推进以及国家对基本农田的严控，各项规划间相互矛盾和相互制约的现象日渐突出：城市发展定位之间的错位；重大项目的资金安排、规划选址、农转用报批间步骤不一致；城市空间结构布局和基本农田划定相互冲突等。为全面推动城乡发展一体化进程，解决因研究区规划过多，相互矛盾，覆盖广度、深度不够导致的城乡分割、重城轻乡、用地粗放等问题，“多规合一”势在必行。1　研究背景及研究区相关规划情况1.1研究背景2014年3月16日，《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》发布，其中指出：要推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用总体规划等“多规合一”[1]。目前，我国各地区规划体系主要以土地利用总体规划(以下简称“土地规划”)、经济社会发展规划(以下简称“发展规划”)、城乡规划为基础。这三类规划分别由国土系统、发改委系统、住建系统编制审批。各规划制定内容时常出现重叠交叉、相互矛盾，实施时又存在管理分割的情况。同时，更广泛的“多规”还包括生态、交通、环境等方面的专项规划，均由各部门各自制定，很容易出现冲突。在现行规划体系下，各规划的有效性和协同性大打折扣，由规划互不衔接衍生出的资源浪费和效率低下现象已成为城市升级和新一轮城镇化建设亟待解决的重要问题。1.2研究区各规划现状1.2.1经济社会发展规划发展规划制定经济和社会发展的总体目标，是各类专项规划、区域规划的制定依据。由兰山区发改部门负责编制的发展规划，是对兰山区生产力分布、重大建设项目和区域经济重要比例关系等作出的规划，为兰山区经济发展规定目标和方向。目前，兰山区正处于“十二五”规划发展时期。1.2.2土地利用总体规划土地规划确定的耕地保有量、基本农田保护界线、占补平衡原则、建设用地范围和指标审批制度，是宏观调控的最有力手段，是执行最严格、影响面最大、覆盖范围最广的空间规划。由临沂市国土资源局兰山分局负责编制的土地规划，是兰山区政府依法对区域内土地资源的合理使用、治理、保护在时空上所作的总体安排和布局。目前，《兰山区土地利用总体规划(2006—2020年)》正在严格实施。1.2.3城乡规划城乡规划的实质就是政府在其管制范围内提供公共物品、建立空间秩序、落实发展规划的重要手段[2]。城乡规划主要用于合理配置城乡空间资源，其根本目的是促进区域城乡经济社会全面协调可持续发展。2　“多规合一”的探索应用2.1城乡规划与土地规划间协调衔接存在的问题2.1.1空间布局方面对比兰山区土地规划与城乡规划可知，两者有相似的管制区划定要求。土地规划中将全区土地划分为允许建设区、有条件建设区、限制建设区、禁止建设区，城市规划将兰山区划分为适建区、限建区、禁建区。技术标准不统一导致两规确定的各管制区域不对等，如土地规划中将基本农田划入限制建设区而城市规划将其划入禁止建设区范畴。此外，由于编制技术、用地分类体系、规划目的等差异，兰山区城乡规划与土地规划划定结果存在一定冲突。2.1.2建设用地规模控制方面在规划编制过程中，土地规划以上级下达的建设用地总规模、城乡建设用地规模、新增建设用地规模等指标为依据，确定区域城乡建设用地规模控制边界,“以供给定需求”；而城乡规划从城乡建设发展需要出发，根据规划地区人口增长、城镇化率的提升预测值等，确定用地规模[3]，“以需求定供给”。编制思路的不同，导致了城乡建设用地规模出现差异。2.2发展规划与城乡规划间衔接存在的问题兰山区“十二五”规划是在综合分析全区“十二五”时期发展环境和形势的基础上，明确未来5年的战略重点、政策导向和保障措施。而城乡规划是从全区各行业用地需求的角度出发进行各种土地利用的时空安排，侧重于城市的建设和发展，两规划相关指标数据存在差异，并不完全一致。2.3实施“多规合一”工作面临的问题2.3.1各项规划技术标准不同(1)坐标体系不统一：现行土地利用总体规划采用西安80坐标系统，城市规划采用地方坐标系统，而规划合一工作需在统一的工作平台上和坐标系上进行，因此需要对坐标系统转换进行研究。(2)分类标准不统一：土地利用总体规划采用《市县乡级土地利用总体规划编制规程》；城乡规划均采用《城市用地分类与规划建设用地标准(GBJl37-1990)》或采用《城市用地分类与规划建设用地标准(GB50137-2011)》。二者分类标准不同。2.3.2各规划审批与实施管理方式不同(1)从规划期限看：发展规划为5年一规划，要求开展规划中期评估；土地规划为10～15年开展一轮编制工作，要求开展规划中期评估工作；城乡规划一般为20年一编制，并要求开展规划实施评估。(2)从编制与审批看：发展规划由地方主导编制，由本级人大审批，主要反映地方发展目标及诉求；城乡规划由国务院或上级政府审批，但重点结合城市特点反映地方发展诉求；土地规划由地方负责编制，但由国务院或上级政府审批，指标逐级下达，并强调耕地、基本农田。从实施方式看：发展规划主要通过年度建设项目计划进行实施，并通过统计数据进行监测、校正和反馈；城乡规划主要通过近期建设规划及控制详细规划进行实施，并通过卫星遥感影像检查及实施评估报告进行监测、校正和反馈；土地规划主要以年度土地利用计划为依据通过规划修改保障国家、省、市建设项目落实。(3)从监督考核看：发展规划主要通过人大年度审议方式监督考核；城乡规划主要通过规划实施评估进行监督考核；土地规划主要通过年度计划指标使用、耕地目标责任制、规划实施评估等方式进行监督考核。3　“多规合一”实现的途径3.1统一基础数据和规划用地标准建立同一个口径的经济产业(一般采用统计部门公布数据)、人口规模(一般采用公安部门的统计数据)、土地利用现状(一般采用国土部门的土地变更调查数据)等基础数据资料库，用国土部门的土地标准作为规划编制的用地标准，避免因标准不一致所带来的困难与问题，详见表1。表1　各规划内容协调目标3.2构建“多规合一”工作机制在现行的行政机构体系下，不同规划分别由不同部门编制，各部门之间缺乏有效沟通，因此，应明确由区委区政府作为“多规合一”统筹主体，在规划编制过程中以“全区性统筹制”替代“分部门负责制”。同时，为确保各乡镇(街道)政府和各职能部门能充分反映诉求，需要充分协调各乡镇(街道)政府和各职能部门下属的技术机构。3.3搭建“一张图”加“一张表”的管理平台遵循“数据与应用分离”的基本原则，所有数据资源集中管理、集中维护，分布使用[4]：首先是将各类空间信息集中反映在“一张图”上。建立数据基础建设标准以及有效的空间数据更新机制[5]。将各项规划所涉及的用地边界、建设项目、发展目标、人口规模、建设用地指标、功能布局等空间和非空间性的信息统一到一张图上。其次是在“一张表”上集合近期目标、项目立项、资金安排、规划选址、用地预审、项目进度等项目信息，动态跟踪项目的推进情况，促进区内各部门间的合作。3.4优化机制构建“多规和谐”充分发挥规划的引导作用，形成相互协作，相互促进的互动机制，建立一个协同、平衡、稳定、和谐的“多规并存”管理体系。具体来说，根据国家计划和市场需求，制定经济社会发展规划，以此为依据，制定城乡规划，以及落实建设项目的空间布局；上级政府依据经济社会发展规划目标和城市规划建设范围，制定土地规划与生态环境保护规划等规划。反过来，区域的发展规划也应根据市场需求，结合土地规划、城乡规划等相关指标修正发展目标。4　结论综上所述，以发展规划、土地规划、城乡规划为基础的各项规划之间存在矛盾冲突，在内容、空间覆盖范围、审批实施流程等方面也存在差异。唯有从规划编制、规划协调、编制标准、规划管理等多个维度同时启动工作，才能保证“多规合一”工作的有效实施。[1]谭梦昕.“多规合一”的旅游主导路径——以《成都温江区生态旅游区多规合一发展规划》为例[N].中国旅游报，2014-07-02(16).[2]郭耀武，胡华颖.“三规合一”？还是应“三规和谐”——对发展规划、城乡规划、土地规划的制度思考[J].广东经济，2010，(1)：33-38.[3]樊林京，李丽娟，白世强.相关规划与土地利用总体规划“多规融合”探索[J].安徽农业科学，2014，42(9)：2750-2751.[4]黄叶君.差异·融合——对“三规合一”的再思考[M].南京：东南大学电子音像出版社，2011：2007-2018.[5]密长林，孙景广，姜莉，等.临沂市国土资源数字执法系统的设计与实现[J].山东国土资源，2011，27(4)：47-49.[6]尹建国，曲党政，张英.浅谈“数字城市”建设与城市规划[J].山东国土资源，2011，27(5)：63-64.Analysison“MultiplePlanningIntegration”inLanshanDistrictofLinyiCityWANGYuhui1,WANYing2,WANGMeiju1(1.LinyiBureauofLandandResources,ShandongLinyi276000,China;2.LanshanBranchBureauofLinyiBureauofLandandResources,ShandongLinyi276000,China)Atpresent,therearesomecontradictionsinthevariousplanningswhichbaseongenerallanduseplan,urbancomprehensiveplanandthesocialandeconomicdevelopmentinourcountry,whichhaverestrictedthedevelopmentoflocaleconomy.Inthispaper,throughanalysisonproblemsoccurredin"multipleplanningintegration"inLanshandistrictofLinyicity,presentconditionandconnectionofallplanshavebeenanalyzedaswell.CombiningwithpracticalcircumstancesinLanshandistrict,somesuggestionshavebeenputforwardtoimprove“multipleplanningintegration”.Ithassomegoodreferencesforcarryingouttheprojectof"multipleplanningintegration".Generallanduseplan;“multipleplanningintegration”;countermeasures;LanshandistrictinLinyicity2014-09-29；2014-12-08；编辑：曹丽丽王玉慧(1976—)，女，山东临沂人，工程师，主要从事国土资源管理及规划研究工作；E-mail：76369@126.com301.2C

  山东国土资源杂志发表： 2015年6期

• “多规合一”下城乡规划管理工作浅谈
  作者：王雅金   选择贯彻多规合一原则，可以加快我国城乡规划步伐，顺势带动城乡一体化发展。本文则旨在客观阐述多规合一的基本思路，之后在此基础上，探讨如今我国城乡规划管理工作中遗留问题和日后多规合一下的处理对策，希望借此长期促进我国城乡的长效发展。为了更加合理地开展城乡土地等资源开发、利用工作，进而推动社会经济整体发展，选择在城乡规划管理事务中贯彻多规合一理念，显得势在必行。毕竟只有如此，才可以重新构建我国的空间规划秩序、提升城乡空间管理水准，避免日后城乡规划期间再度引发诸多不协调问题。一、多规合一的基础性思路所谓多规合一，就是将社会经济发展、土地利用、城乡建设、生态环境保护等规划融为一体，其主张在细致衔接和适当协调城乡空间的基础上，科学、人性化地配置土地资源，妥善进行城乡空间布局，大幅度提升政府的行政能效。归根结底，多规合一并非重新提供一类规划，相应的要求基于社会经济体制和法律框架，进行规划管控边界严密性确认、技术内容全面性统一、规划实施路径和反馈机制等实时革新，最终促成不同规划多层次和全方位的融合。至于其基础性思路则表现为：1.合理控制建设用地的空间规模保证令城规和土规做到细致衔接，基于土规指标的引领作用，来严格控制各个项目建设用地的总量规模。如配合正确可靠的换算机制，来合理划分人均建设用地和城镇工矿用地等空间规模。2.明确设置城乡基础性空间的边界这就需要有关技术人员及时审核城乡空间划分的适宜性，并针对会影响城镇化发展空间的因素加以客观性评估，随后对比不同类型规划发展的具体标准，保证及时发现存在冲突的部分并加以调整。这样一来，涉及城乡空间资源的整体配置才会显得更加科学有效，为随后明确城乡战略性保护和城镇化发展的具体空间范围，以及基于土规三线规定来科学化编制城乡空间边界等，提供必要的保障条件。借由上述内容，笔者提出有关当前我国城乡规划的组织编制关系，具体细节如下图所示：城乡规划中不同层级组织编制的关系演示图这类图的设计理念，旨在全面进行市域整体性规划的编制，适当减少对乡域层面的整体性规划，安排不同乡级领导直接参与到当地多规合一的控制性详细规划活动之中。这样一来，就可以统筹布局城乡发展、土地开发使用、基础性设施建设、产业项目经营发展、公共服务供应、生态环境保护等工作，衍生出融合发展-布局、开发-保护等功能的城乡整体性规划编制。二、现阶段我国城乡规划管理中遗留的缺陷问题由于相关部门彼此存在深入的交叉现象，在规划制定和实施方面不存在细致的衔接机制，使得城乡规划中，尤其是空间划分和监管方面遗留较大的冲突隐患，如若不能及时加以消除，势必会拖慢城镇建设的步伐。1.规划用地图斑未能统一首先，边界方面。在进行土地利用和城市建设两类整体性规划对比时发现，它们在实际建设用地边界设置结果上，包含有6成以上的部分是存在明显差异的。除此之外，基于土地利用整体规划要求理解，中心城区建设用地面积明显要小于当下实际的建设用地规模，这类现象深刻表明，城乡建设用地的边界需要尽快加以调整。笔者在此单纯拿我国行政区界线的要素属性为例，其需要满足规范标准，具体细节如下表所示：行政区界线属性结构描述演示表其次，规模方面。透过土地利用整体性规划内容观察分析，城乡建设用地的总体面积，和城市整体性规划具体要求相比，始终要小许多。最后，比例方面。在我国土地整体性规划活动中，建设用地的比重已然增加至4.65%，其中城镇工矿用地的建设占地范围逐步稳定在28%。不过在城市整体性规划项目之中，建设用地的比重已达到了64%左右，而其中工业用地达到15%，住宅用地维持在36%，而剩余的则主要用于建设和覆盖不同类型的商业设施。2.用地分类标准不够严明城市整体性规划对于建设和非建设等用地空间，提供了比较严谨的分类标准。相比之下，土地利用整体性规划，则倾向于进行城镇工矿和农村居民点等用地划分标准设计。3.坐标和比例尺存在差异现象在我国土地利用整体性规划项目当中，出现次数较多的莫过于80坐标系；相比之下，我国城市整体性规划之中频频出现的却是2000国家大地坐标系，然后便是地力坐标系，还有比例尺为1比500的地形图坐标。一旦说这两类规划项目需要进行叠加研究，则还须相关技术人员耗费较多的时间精力予以校对统一。三、基于多规合一理念来处理好上述问题的对策1.设置有关部门的协调机构客观角度观察思索，在落实多规合一理念过程中，需要关注的内容繁多，因此需要预先投入合理的人力、物力、财力资源，进一步创建专业能力和综合素质较高的协调机构、领导队伍。确保在一系列基础性规划标准得到严密性统一之后，带动部门彼此间深入有效性的合作。2.加大对不同类型信息化数据平台的衔接力度多规合一环境之下，信息化载体可以说扮演着极为关键的角色，主要原因就是其能够全面带动多规合一的发展，令既有的规划编制模式得到系统化革新，使得对应的审批机制和管理模式持续得到健全优化。因此，有关机构须尽快引入更加高端有效的信息技术，将此作为整合、协调各个部门信息平台的媒介，针对部门数据共享提供全面的技术支持。如将市作为单位，时刻秉承资源共享、设施共建、管理共抓等原则，创建城乡协调统一的规划信息平台，保证地理信息、规划成果、业务等各类数据集成到一个空间坐标框架，实现职能部门、上下级政府彼此间的信息资源共享，为今后城乡规划依据的统一性、科学性、精准性等，提供保障。3.创建健全合理的用地协调体制经过有关工作人员深入验证解析发现，土地利用整体性规划，主要目标在于管理那些非建设用地。相对应的，建设用地则可以细化为城市整体性规划和土地利用整体性规划，同时要确保提供给不同规划较强针对性的优化措施之后，才可以带动各类用地的紧密衔接和充分协调，最终保障规划制定的科学性、合理性、规范性。需要注意的是，作为工作办公室，必须承担起领导小组的日常工作，带头进行城乡规划联席审查机制创建，确保在土地利用、城乡建设、生态资源保护等各类规划彼此间细致衔接之后，提出有助于平衡各项规划的指导建议。另外，创建地区规划师体制，确保及时选拔专业素养较高、长期生活在基层，可以在镇村地区负责协调政府内部部门、政府和社会、城乡等彼此间利益的人才，赋予其地区规划师的职务。随后要求这类规划师代表镇党委、政府等进行城乡规划统筹的协调和顾问，确保不会直接替代有关职能部门的行政审批和监督职能。归结来讲，乡镇区域规划师主要由镇级政府依照统一标准，透过机构志愿者、个人志愿者、社会招聘等选调，其间为了成功激励这些规划师与时俱进地完善自身职业技能，除了要定期安排适当层次的培训之外，还要安排财政年度专项资金来进行薪资补贴。四、结语综上所述，城市整体性规划属于城乡规划体系之中引导作用较强的一部分，至于多规合一理念则重在明确日后规划制定、管理的实际发展方向。在多规合一之下，参与城乡规划的职员，要确保努力加快理念、方法论的创新进度，同时全方位迎合其余规划彼此间的协调性发展需求。相信久而久之，势必能够快速挖掘并消除当下我国城乡规划制定中的弊端，从而做到有针对性地优化规划管理。

  中华建设杂志发表： 2019年2期

• “多规合一”相关问题探析
  作者/大连市国土资源发展研究中心安济文宋真真“多规合一”相关问题探析文/大连市国土资源发展研究中心安济文宋真真2014年3月，《国家新型城镇化规划(2014－2020)》正式发布，明确提出“推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等“多规合一”。2014年5月，国务院批转发改委《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》，提出“落实国家新型城镇化规划，推动经济社会发展规划、土地利用规划、城乡发展规划、生态环境保护规划等‘多规合一’，开展市县空间规划改革试点，促进城乡经济社会一体化发展”。同年，国家发改委、国土资源部、环保部、住建部《关于开展市县多规合一试点工作的通知》提出“开展‘多规合一’试点，是解决市县规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等突出问题，保障市县规划有效实施的迫切要求”。国家层面的推动，极大地鼓励了地方政府对“多规合一”的积极探索，“多规合一”在全国渐成热潮。空间规划现状我国空间规划体系是由多种空间规划与多层级空间规划共同构成的，不同类别、不同层级的规划构成了一个复杂的“规划矩阵”，主要包括主体功能区规划、土地规划、城乡规划、林地保护规划、环境保护规划等，各个规划的空间管制手段各有不同。比如：主体功能区规划根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类；土地规划通过划定规模边界、扩展边界、禁止建设用地边界，形成允许建设区、有条件建设区、禁止建设区和限制建设区引导土地利用方向，管制城乡用地建设活动；城乡规划划定禁止建设区、限制建设区和适宜建设区，以及蓝线、绿线、黄线和紫线四线规范城市规划区内的建设活动；林地保护规划划定了四级保护林地；环境保护规划划定了自然保护区等。不同规划各自为政、缺乏衔接等问题突出，难以实现空间集约、高效、可持续利用。“多规合一”存在的问题1.空间规划体系庞杂，缺乏效率我国的规划体系主要与行政层级和部门管理相配套，呈“多级多类”的格局。各类规划编制主体主要为各行政主管部门，各部门基于自身的职责不断强化其主导规划类型的规划体系建设，而每一规划体系又包括诸多不同层次、不同深度的规划类型，这就造成了空间规划体系日趋庞杂。但各类规划之间缺乏联动协调机制，规划技术标准又不尽一致，同一层级的规划不协调、同一领域的规划不衔接等问题突出，难以有效地配置资源。2.空间规划内容缺乏沟通，衔接不够不同部门的规划编制各自为政，各有侧重，缺乏协调，存在规划边界模糊、规划内容交叉重叠等现象，彼此之间衔接难度较大。在规划边界方面，多种规划的规划基期及基数差异普遍存在，规划期限不尽一致，边界设定冲突在所难免；在规划目标方面，人口规模、建设用地规模、城镇化水平等规划指标方面差异普遍存在，在用地规模方面，土地规划与城市规划差异尤其明显，衔接难度较大。3.空间规划标准多样，缺乏协调空间规划编制在基础数据、分类体系、技术标准、编制要求等方面的差异，客观上给实现规划衔接与协调带来一定技术障碍。如果这些差异不能得到解决，那么规划之间的冲突就会凸显，从而影响社会经济的协调、稳定发展。在基础数据方面，数据范围、数据格式、投影方式等不一致，如土地利用现状中的林地范围与林业部门掌握的林斑范围冲突明显；在技术标准方面，土规采用的《土地利用现状分类》与城规采用的《城市用地分类与规划建设用地标准》在分类标准等方面差异明显。4.空间管理体制不顺，规划缺乏执行力首先，各类空间规划的法律关系尚未真正明晰，不同级别不同规划之间以及编制过程中各个环节、各个方面的关系难以有效理顺；其次缺乏统一有效的规划管理机构，虽然法律层面上许多规划都是以政府名义编制，但现实中各类空间规划都是由专业性强的相关部门组织编制，这就难免掺杂了部门利益，而部门利益的博弈必然导致规划缺位或越位，造成规划体系混乱，从而影响规划执行力。“多规合一”的对策1.优化空间规划体系在现行规划编制、审批和管理体制下，为减少规划“各自为政”的困境，规划体系中需编制形成一个顶层规划，作为地区国土空间合理开发利用的综合规划。规划中需构建统一的空间平台框架，使各类规划主次有序，同时应明确规划间的内容分工与衔接重点，以期实现“一张蓝图”的理想目标规划。“一张蓝图”并不代表只编制一种规划，而是采取以一个综合规划为统领、以其他各类空间规划为支撑的“1+X”的空间规划体系。“1”代表空间综合规划，作为其他各类规划的基础性基本规划；“X”代表保留现有主体功能区规划、土地利用规划、城市规划、环境保护规划等规划。同时需要正确处理好主体功能区规划、城乡规划、土地利用总体规划、环境保护规划等之间的关系，明确不同规划的定位和内容，严格落实综合规划确定的战略目标和空间布局，突出保护性空间的红线管控，突出空间布局的细化落实。2.梳理多规合一内容空间规划的矛盾多种多样，核心是空间利益分配问题。而对于空间发展来讲，最大的利益分配问题就是发展权问题，是建设和保护的问题。这就决定了多规合一的主要内容：建设和保护边界的衔接。空间规划既要明确建设空间的边界，也要明确保护空间的边界。边界确定的关键是要树立底线思维，注重在资环环境承载力评价基础上，客观研判自身发展，严格划定永久基本农田、城市开发边界、生态保护红线等“三线”，设定空间规划的“三条”底线，倒逼城镇建设用地实现节约集约，提升空间利用效率和可持续性。落实到空间规划衔接中，建设空间的划定应该融合主体功能区规划的优化开发区和重点开发区、土地规划的允许建设区和有条件建设区、城市规划的适宜建设区等开发建设区域；保护边界的划定应融合土地规划基本农田保护区、环境保护规划的自然保护区、水源地保护区，林地保护规划的一级保护林地等生态保护区域。多规合一出现的“斑块”差异，应以保护资源和保障发展为原则，以现状用地数据为基础，制定差异协调原则和方法，提出分类差异处理建议，最终形成“一张蓝图”，确保空间的无缝衔接。3.开展规划标准对接空间规划标准的对接需要在基础数据、用地分类、规划期限等方面进行衔接。基础数据方面需要采用统一口径的人口、土地等基础数据，以实现“多规合一”编制基础的统一。空间数据坐标体系应统一转换为1:2000国家大地坐标系，既满足国家启用新大地坐标系的要求，又便于更大空间尺度上的规划对接；用地分类的衔接应确保同一类型用地在面积和空间布局上对应为前提，进而研究确定“多规”分类之间对接的标准，对于争议部分，需要召集相关部门进行协商，必要时进行实地调研确定其分类；规划期限需要统一，要明确规划编制基期，并统筹考虑法律法规要求和相关规划的特点，确定统一协调的规划中期年限和目标年限，作为各类规划衔接目标任务的时间节点，这样有利于提高各规划基础数据的准确性和可靠性，确保规划目标的统一。4.改革空间管理体制明确空间规划的法律地位，确保空间规划的权威性和有效性。积极推进空间综合规划的立法工作，将其作为空间规划体系的依据，在法律层面上明确空间规划的地位。明确空间规划的协调机制，提升规划执行力。规划管理机构重组是推进规划协调的一种有效的方式，通过将规划衔接与政府规划管理的组织架构改革相结合，采取职能调整、改组、合并等运作方式，最终形成一种“体制”上的融合。上海、武汉规划部门和国土部门的整合属于此类型。此外，还可以通过设计协调路径，明确部门分工，建立一套完善的规划协调制度。通过制度的调节来保障发改、国土、规划、环保等职能部门的沟通与协调，确保规划之间既不越位、也不缺位，实现空间的集约、高效和可持续利用。

  辽宁自然资源杂志发表： 2017年5期
   

  • 多规合一 数字治理
    作者｜本刊编辑部    “多规合一”建设是落实党中央建设网络强国、数字中国、智慧社会战略决策，加快以信息化驱动现代化，不断满足人民群众对美好生活新期待的重要举措。2020年，国家大力推进建设国土空间基础信息平台，建立统一身份认证、统一电子签章、统一电子证照等基础服务。中山市自然资源局提前谋划，深入调研，编制治理方案，在全省率先启动数据治理工作，经过一年多的数据治理探索，积累了自然资源数据治理的有益经验。西安市自然资源和规划局基于“一张图”平台，整合国土、规划、林业等数据，形成框架清晰、类目完整的自然资源数据体系，利用“机器管人”助力国土空间规划实施科学管理。江西省自然资源厅空间规划局依托信息化手段建立全省国土空间规划数据和信息在线填报机制，践行“上下结合、社会协同”的国土空间规划编制要求，从具体的工作切入，为规划编制、规划实施、规划评估等各阶段的管理工作提供信息化协同支撑。海南省“多规合一”信息综合管理平台实现了省、市县总体规划和土地、林地、城市、海洋、生态红线、“五网”等专项规划相关数据的整合共享，实现“多规合一”数据的量化动态分析、统计评价、决策支持和总体规划“一张图”。山东省整合各类空间数据，建立全省统一的国土空间规划的基础信息平台，结合国土空间规划编制，形成国土空间规划“一张图”及其实施监督信息系统，全面提升规划编制、实施、监管的信息化、科学化水平。杭州市国土空间规划“一张图”实施监督信息系统支撑国土空间规划编制、审批、实施和监测评估预警全过程，为建立健全国土空间规划动态监测评估预警和实施监管机制提供信息化支撑。四川省国土空间规划“一张图”实施监督信息系统正式上线运行，开启国土空间规划全域全要素全过程数字化管控新时代。四川省国土空间规划，融合了原来的主体功能区规划、土地利用总体规划、城乡规划等多项规划内容，形成“一张蓝图”，解决过去规划职能分割、规划内容重叠冲突等问题，确保规划的稳定性和约束性。心往一处想、智往一处谋、劲往一处使。我国各省市正在进一步落实国家新的空间规划管控要求，完善“一张蓝图”监测评估系统，促进空间结构优化，落实用途管制要求，形成上下统一、相互衔接、分级管理的空间治理体系。

    中国建设信息化杂志发表： 2020年21期

  • 环境规划在“多规合一”中的定位思考
    作者：朱露，周杏1.湖北君邦环境技术有限责任公司；2.肇庆市环科所环境科技有限公司我国的经济快速发展，大部分地区实现了城市化建设，大量的农村人口向城市转移，使得我国城镇化建设获得了源源不断的支持，但是与此同时，城市的承载力也在逐渐下降。进行城镇化建设虽然能够不断地提高经济效益，使相关的产业发展获得了全新的生机，但是经济建设和制造业发展也带来了城市环境恶化、生态承载力下降等诸多问题，极大地影响了可持续发展建设。对此，我国政府为了实现城市建设的健康发展，促进经济发展与环境之间的和谐共生，采取了一系列的规划措施，积极应对各类发展难题，在全新的形势下，环境规划在多规合一中的定位将逐渐明确化。一、环境规划的情况分析我国政府有关城市规划建设所提出的各项政策多达二百余种，规划体系十分庞大，所涉及的内容十分宽广。但是与此同时，也呈现出规划内容各自为政的情况。比如，我国社会发展规划、城乡协调发展规划、土地利用规划、环境保护规划等。规划体系都能够在各自的专业领域内发挥着极其重要的功能价值，但是在整体上却缺乏一定的衔接，导致工作出现重复或者是相矛盾的情况[1]。二、多规合一的情况分析多规合一是指在政府的带领下，通过强化国民经济和社会发展建设对城市进行全方位的规划管理，包括城乡一体化规划、土地利用规划、环境保护规划、文物保护规划、林地资源保护规划、交通规划、资源规划以及文化旅游规划等一系列社会事业规划内容。通过采取多规合一的方式对城市建设的规模、边界、保护进行统一的管理，建立起统一的控制体系，全面实现城市规划管理的空间布局和资源利用的科学合理性，通过采取多规合一的方式，能够有效提高政府城市规划管理质量，实现良好的治理目标[2]。三、环境规划在“多规合一”中的定位（一）促进可持续发展的定位城市实现可持续发展，必然离不开环境保护的支持，二者之间有着密切的联系。如果城市可持续发展缺乏环境保护的支持，必然会导致在发展的过程中缺乏根基的保护，而环境保护工作也需要城市发展建设给予强大的经济和人力支持，才能够提高环境保护的工作质量，所以二者之间是统一协调的。城市在进行经济发展建设的过程中，以牺牲环境资源为代价，则会导致城市发展规划迷失方向，走进死胡同。而对于城市进行环境保护工作，也不能完全忽视社会经济的发展，否则就会导致城市倒退，无法实现城市可持续发展的目的[3]。（二）促进经济发展建设的定位改革开放以来，我国经济建设获得了显著的成绩，赢得了世界的瞩目，但是在快速发展的过程中，我国城市中一些环境问题也在日益凸显，极大地影响着城市发展质量和人民群众的幸福指数。最主要的问题体现在我国城市规划建设中产业结构不合理，经济发展与资源利用存在着强烈的矛盾，人居环境与环境保护也存在着一定的冲突。为了从根源上解决这些矛盾和问题，要求我们在进行城市多规合一的管理建设时必须坚持科学发展的道路，转变传统落后的经济发展模式，强化环境规划质量，实现经济发展与环境保护的统一协调[3]。（三）以经济学为角度分析其定从经济学的角度，对城市规划在多规合一中的地位进行讨论分析，我们可以发现，随着经济总量的逐渐提高，环境为经济发展提供了重要的生产要素支持，比如旅游经济所依托的当地环境资源，就可以为当地经济发展提供有力的支持。但是如果经济发展超过了环境承载能力，就会带来严重的自然环境损坏，有时一些损坏往往是难以恢复的，比如一些地区曾过度开采煤炭资源，进而导致该地区地质环境受到损害，难以恢复。与此同时，人类经济发展进步也会受到客观环境的制约，经济环境会对社会经济生产力造成影响。脱离环境，发展经济，将会陷于水中捞月的假象，所以即便是从经济学的角度对环境规划在多规合一中的定位进行讨论分析，我们也可以发现，保护生态环境才是经济实现健康发展的重要前提[4]。四、环境规划在“多规合一”中的运用（一）确定环境规划定位与目标进行环境保护规划的工作根本出发点和重要目标是要维护某一空间区域内的环境质量，提高环境功能。所以在进行环境规划时，环境功能的定位将是制定环境保护策略的重要前提以及基础。进行城市规划建设所制定出的环境功能定位，需要立足于该城市的先天性自然环境优势，要超脱于传统城市规划理念，从国家发展战略、区域经济发展战略和整个自然生态系统等更为宽广的角度出发。对城市工业化、城镇化发展进程以及不同的环境生态问题出发，可以积极效仿具有相似性的城市优秀做法，并制定出的适合本地区的环境规划方案。需要关注城镇化、工业化发展复杂形势，以更为综合的视角进行考量，全面体现出城市环境规划工作的综合性和统一性，坚持城市环境总体功能定位为前提，对环境安全和可持续发展进行中长期目标指标体系建设。充分反映出环境质量、污染控制质量、生态保护质量、环境调整资料、生态健康和环境安全质量等多个指标内容，指标内容则应该建设出可以监测、评估、综合考评的内容结构[5]。（二）明确环境功能的责任分区对城市环境功能进行责任分区，需要坚持保障该城市自然生态安全和维护人民群众。生态环境与健康发展两个出发点进行开展，分别为维护自然生态安全和保障人居环境健康。要全面提高该区域内生态环境的承载能力，制定出多维度环境功能综合评价体系，积极运用主导因素法，对不同区域内的主导环境、功能类型进行鉴别，将整个空间内的结构进行统一规划，划分出自然生态保护区、自然生态功能调整区、食物安全保障区、人居环境宜居、维护区等，建立出主导区域，同时配合若干个环境功能区，对整个空间内的环境功能进行主题划分，具体包括水环境功能区、大气环境功能区、声环境功能区、土壤环境功能区和生态环境功能区等。这些功能区涵盖着环境管理的不同要素和指标，功能区的划分会形成标准阈值，并以差异化的环境管理政策进行有针对性的管理控制。为了提高管理控制的质量，需要建立起分类管理、分区指导的管理体系，对不同的区域进行约束和引导，提高某一区域的质量，必将带动其他区域的质量升级，进而全面实现改善该区域城市发展建设活动所造成的环境影响行为。（三）划定生态环境保护的红线划定生态环境保护红线重点内容是需要对城市内生态服务功能、环境保护质量、自然资源的消耗等方面进行严格的保护，制定出科学严谨的边界范围。要对该区域内的生态环境安全指明方向，避免过度开发和使用，通过划定生态环境保护的红线，为城市可持续发展奠定夯实的基础，使整体规划格局不会受到破坏。具体工作内容要求必须对该区域内的空间资源进行详细的解析，既要维护城市发展质量，又要保护该区域的生态环境基础，划定出技术保障格局，全方位保障环境要素。利用分级管控的方式建立起严谨的生态保护红线体系，明确城市发展的界限，并对城市发展建设进行精细化的管理。由于生态环境系统有极强的敏感性和脆弱性，所以必须对这一系统进行深入的了解和分析，制定出绝对禁止的开发区分布，划定出生态保护和开发的红线，对重要的生态功能进行维护，建立起具有真正价值的生态敏感区、生态脆弱区、禁止开发区等。要确保城市开发建设过程中城市的整体生态功能不会受到负面影响，所制定的保护面积不会被侵占。以大气环境系统为例，划定生态环境保护的红线要求区域大气环境系统必须维持良好的流畅性，能够实现空气的自然循环。按照大气的敏感性，对大气的污染物进行有效的治理，识别大气中所存在的污染排放情况和污染物传输情况，对城市内人群聚集的重要区域进行大气环境红线体系建设。五、结束语总而言之，在我国城市经济发展建设的过程中，多规合一有着十分重要的意义，能够全面提高我国城市发展建设的科学性和高效性，但是多规合一的制定和运用仍然需要面临诸多的挑战和压力，无法实现一蹴而就的目的。对于环境规划而言，一方面我们需要明确其定位，另一方面，需要强化环境规划在“多规合一”中的运用，确定环境规划定位与目标，明确环境功能的责任分区，划定生态环境保护的红线，这样才能够在不断实践和积累的过程中，促进环境规划工作向着科学严谨的方向发展进步。

    区域治理杂志发表 ： 2021年4期

  • “多规合一”下国土空间规划探讨
    作者：雍哲    灵武市自然资源局规划管理站 宁夏灵武7514001    多规合一的体系简述1.1我国国土空间规划的现状空间规划制度管理是随着我国社会经济的快速发展而产生的一种制度。当前我国空间性规划共有70种。其中法律规定的规划有近15种。这几种空间规划体系有效地推动了中国大型国土空间规划体系的建设与管理,也有效地推动了中国空间体系的现代化。目前,我国已经形成了主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划、经济社会发展规划、生态环境保护规划等六大类空间规划体系。在这些规划中,经济和社会发展规划是在全国范围内实施的关键。主要功能区域的规划主体是我国国家空间规划建设的基础、战略保障和约束功能。我国国家空间发展的合理程度分为优化发展型、重发展型、限制发展型和禁止发展型。以国家发展规划为主,开展国家空间规划设计工作指导。城乡规划包括城市规划和乡村规划,城市空间规划是保证我国各类规划项目可持续发展的关键。用地规划是控制土地利用的基本依据,其内容包括国家、省、市、县、乡各级的用地规划。1.2多规合一的根本思路首先,要遵循“多规合一”的原则。多层次监管的核心是政府始终发挥主导作用,各有关部门要相互配合,信息共享。与此同时,专家们还需要根据资料内容进一步调查。与此同时,借鉴其它规划理念,做好土地整理的各项工作。一定要遵守部门的指示。与此同时,根据不同的意见,选择符合地方规划的措施,促进生态环境的保护。工作的开展必须遵循渐进式原则。要建立短期目标和长期目标,使这两个目标相互促进,相互促进。短程目标是将长期规划进行细化,将全局目标化为现实,相互融合,以小见大,合理完善,科学开展。要坚持不断挖掘的原则,因地制宜地对不同区域进行科学的空间规划和土地资源的合理利用,同时要注意保护环境。有关部门在规划过程中要充分研究,有效推进地方特色。1.3多规合一的重要性“多规合一”的空间规划理念,是国家土地规划管理体制和现代化建设能力的重要体现,也是中国长远发展战略的体现,是环境建设需要的重要保障。“多规合一”是中国实施可持续发展战略的重要手段。实现这一目标,最重要的战略决策是实现人与自然的协调发展,实现经济社会与生态环境的有机统一,最终确保生产、生活和生态环境三方协调发展。国家空间的最后一道防线必须守住,以约束各级应该传递的粮食生态经济环境。建立强制性保护区,科学制定空间开发规划。这是一项由政府主导、协调的工程。其目的在于统一土地空间规划,加强国土空间信息平台建设,从根本上提高政府工作效率。其实从根本性上来讲,多规合一最终的实现不仅仅是国土空间总体规划的编制完成,而是智能规划系统的建立,今后的规划审批与决策不再是各级政府规划委员会来开开会就可以决定的,智能化、以大数据为基础实现可感知、能学习、强治理、自适应的智慧规划系统是多规合一的终极目标。由大数据帮助政府决策城市的发展方向才是更为科学的。2国土空间规划的体系框架构建2.1规划编制主体改革国土空间规划工作会涉及经济社会学的所有学科,但在我国不同的规划单位中,能够提供基础性力量只有一个或几个学科,不能使多学科系统具有解决规划问题的能力,导致总体国土空间规划结果不够科学。在国土空间规划编制过程中,既要改革规划主体,又要选择以空间为主导的现状,注重多学科的协调和国民经济与土地利用规划的整合,采用多学科、多维度的方法进行规划编制。因此,规划单位必须能够深化改革,建立具有较强科研背景的专业队伍,以满足更多的需要。2.2国土空间总体规划的构建在过去的规划实践中,许多项目都需要较高的专业能力,无论是社会经济还是生态环境,都由具有相同专业背景的人承担。在国土空间总体规划过程中应当始终坚持保护生态环境,保证对土地利用、城乡规划等有一定认识,培养高专业水平的队伍,对规划过程中涉及的资源和社会经济问题进行科学分析和指导,作为统筹规划的基本条件,引导今后工作始终坚持实事求是,把经济社会发展总体规划作为基本依据。目标的制定需要充分的推理和逻辑推理,以及数据和理论的充分支持,并始终坚持发展目标的科学合理性,以便为后续规划创造更有说服力的基本氛围,否则,在后续规划阶段可能会产生某些问题。同时,在国土空间规划过程中,要充分发挥多学科合作的优势,结合经济社会发展规划理论和多年的实践经验,制定出更加切实可行的发展战略。要有一定的策略,才能有较高的规划质量,应始终有较强的多学科空间支撑,避免规划过程中可能出现的漏洞。多学科合作,为了整合各学科的具体成果,为了更好、更合理地配置空间资源,这是国土空间整体规划最大的优势。2.3进行国土空间规划体系下控制性详细规划的构建长期以来,我国土地利用一直处于粗放发展状态,国土全域空间的控制性详细规划需要能够在区域全覆盖的基础上,通过科学的控制体系,建立一种管控边界,这样总体规划目标是可以实现的,《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中也明确：详细规划是对具体地块用途和开发建设强度等做出的实施性安排,是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设等的法律依据。可以看出,虽然我们现在已经不提城市总体规划,但是控制性详细规划仍然是有法可依的。城市建设用地的分配是城乡规划过程中控制性规划的延续,可以纳入城乡建设用地控制体系,城乡建设用地以外的土地利用应当按照规划用途分类。对每一种土地,都要做到用途界限明确,使控制性详细规划成果成为土地用途最基本的法律依据。3结语在当前的形势下,国土空间管控规划方式的转变成为城乡规划的基本任务,只有做好这一工作,才能确保城乡规划的效果,符合当前“多规合一”的大趋势。因此我们国家必须抛弃传统的规划模式,进行符合时代发展的创新,才能真正实现国土空间规划的转型。

    探索科学(学术版)杂志发表： 2021年5期

  • 国内“多规合一”实践研究与启示
    郑玉梁，李竹颖(成都市规划设计研究院,四川成都610041)      国内“多规合一”实践研究与启示郑玉梁，李竹颖(成都市规划设计研究院,四川成都610041)国内的诸多大城市、特大城市已经开始迈入“存量时代”，但是由于我国包括城乡总体规划、土地利用总体规划、国民经济和社会发展规划在内的多种规划之间存在诸多不协调和冲突，由其所引发的城乡发展过程中有关建设、保护和控制的问题便愈发突出。近年来，由国家层面的政策指引和地方层面的实际需求所驱动的“多规合一”实践案例越来越多，文章主要从其组织体系、推进层级、核心工作、技术基础等方面进行分析和总结，并在案例研究的基础上对成都市“多规合一”工作的开展提出了建议。城市规划;土地利用总体规划；多规合一；一张图管理2014年，《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》出台，明确提出“推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用总体规划等‘多规合一’”；随后，国家发改委、国土部、环保部和住建部等四部委联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，在全国范围内选定28个市县作为“多规合一”的试点，将全国“多规合一”实践工作推向了高潮。实际上，近年来，我国上海、武汉、厦门、广州等多个城市已开展或正在开展“多规合一”的规划实践，对“多规合一”的技术与方法、制度与构架等开展了许多积极探索，旨在研究解决“多规并行”带来的一系列问题：“多规”之间建设用地规模与范围存在差异，导致大量建设用地无法直接使用；生态资源保护边界缺乏协调统一与有效管控，导致建设项目侵占生态用地、基本农田的情况屡有发生；“多规”的差异在一定程度上削弱了规划的严肃性和一致性，导致权利寻租空间的产生……成都市正处于快速城镇化的战略转型期，亟需通过“多规合一”实践工作，搭建“一张图”的管理平台，从而有效地保护和合理利用土地资源，构建“多规”融合的管理体系，形成土地集约利用、城乡和谐相融的新型城乡形态。1“多规合一”的内涵“多规”是指以城乡总体规划、土地利用总体规划和国民经济与社会发展规划为核心的规划体系，在有需要的条件下还应涵盖生态环境保护规划、基础设施专项规划等其他相关规划。综合国内各地的实践来看，“多规合一”并不是重新编制一种新的“规划”，也不会取代任何一个法定规划。因此，“多规合一”是协调和解决同一空间内多种规划所存在的冲突和矛盾，并统筹部署城乡空间资源的一种规划协调方法。2“多规合一”实践中的关键问题研究2.1构建“多规合一”工作的组织体系2.1.1国家层面的工作推进主导部门在2014年四部委联合下发的《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》中，其中28个试点市县由四部委分别选定、各自督导。由此可以看出，目前国家层面由哪一个部门来主导“多规合一”工作并无定论，仍然处在探索阶段。2.1.2地方层面的工作组织方式就国内目前的“多规合一”实践来看，主要有两种工作组织方式。其中上海、武汉等城市以由国土部门和规划部门整合而成的“国土规划管理局”作为牵头单位推进“两规合一”工作。而广州、厦门等城市则在现有体制基础上，以市委市政府成立的“多规合一”工作领导小组牵头，多部门共同参与的方式来推进相关工作。行政体制的改革十分有效地促进了城乡总体规划和土地利用总体规划的协调，相同的行政主体和技术队伍能够在规划编制、实施和监管的多个方面实现无缝对接[1]。除了行政机构合并和职能调整手段，更多城市采取的是在现有体制下，进行规划内容本身的协调与对接。这种折中的工作推进方法，是值得各地效仿和借鉴、可操作性较强的方法。2.2以区(市、县)作为“多规合一”工作的推进层级目前国内多选择区(市、县)一级作为“多规合一”工作的推进层级。从四部委所选择的“多规合一”试点单位来看，其中有22个区县，仅有6个地级市。而广州、上海等地的“多规合一”实践也首先选择区(县)作为试点，而后全市域的“多规合一”工作也选择区(县)一级作为主体。选择区(市、县)一级作为国内“多规合一”工作的主要推进层级，主要因其具备以下两个优势：一是对上可以对接市域层面的发展目标和方向、功能布局、城镇村体系等，后期也可以较为方便地将数个区(市、县)的“多规合一”成果进行汇总集成和管理；二是对下可以将用地布局、用地指标等下放到镇乡这一层级进行细化落实，在提高行政效率的同时也降低监管难度。随着区(市、县)一级“多规合一”工作可推广可复制的经验不断增多，在未来的“多规合一”实践中，全国也将形成由区(市、县)率先突围的局面。2.3“多规合一”的核心工作综合国内多地的“多规合一”实践，其工作的核心内容主要包括“边界控制”、“用地协调”、“项目落实”等三个方面。2.3.1边界控制边界控制方面，主要包括对生态用地、基本农田、建设用地、产业区块边界的控制。其中多地“多规合一”工作均将生态用地和基本农田控制线作为基本控制线，以此作为城市生态格局安全和粮食安全的基本保障。在厦门市的实践中，首先将生态林地、基本农田、水系、自然保护区等斑块范围进行叠合，划定了981km2的生态控制线，并以此作其他“多规合一”的边界划定、用地协调和项目落实的基础。在上海市的实践中则将基本农田控制线作为管控增长边界、保护生态安全的重要政策工具，并在此基础上划定了城乡建设用地控制线和产业区块控制线。建设用地边界控制的主要目标包括控制城镇建设用地总量、保证城镇空间的布局弹性等方面。武汉市在乡镇总体规划中分别划定了建设用地扩展边界和规模边界，并将之与允许建设区和有条件建设区进行对应叠合，实现了“弹性”与“刚性”的结合。产业区块边界控制的主要目的在于促进产业集聚发展，并对城市产业空间结构进行合理布局。厦门在确定产业区块控制线时与发改部门、经贸部门进行了对接，明确了区块的数量，并与工业和仓储用地布局相对应，形成产业区块。2.3.2用地协调土地利用规划与城乡规划之间的建设用地规模和斑块差异是多规并行现状下最突出的问题之一，协调“两规”建设用地差异也是“多规合一”中非常重要的工作。国内多个城市进行建设用地指标协调的主要思路为：发现差异、分析原因并制定对应协调措施。以厦门市为例，经过“两规”叠合之后共发现差异图斑12万块，导致约55km2的建设用地指标不能直接使用。其中，城规建设用地超出土规建设用地图斑共约264km2，主要原因包括“两规”对城市公园及防护绿地的认定不同、城规建设用地位于土规有条件建设区等。土规建设用地超出城规建设用地图斑共约55km2，主要原因包括城规空间布局规划未覆盖、“两规”对交通、水利、风景旅游及特殊用地的认定不同等。针对不同情况下的建设用地差异，厦门市制定了一一对应的差异协调原则和措施(表1)。表1厦门市“两规”差异协调建议表2.3.3项目落实在确定统一的建设用地规模和边界基础上，“多规合一”工作进一步需要对接发改部门以确定重大项目建设项目，以优先保障民生需求为出发点对建设用地进行合理安排。在国内的实践中，广州市白云区在对发改部门制定的近期项目库进行筛选和优化的基础上，通过数次项目协调形成了包含数百个项目的“三规合一”重点项目库，并且明确了各个项目的用地需求及用地规模落实情况[2]。上海市则结合近期重大建设项目安排、近期建设规划编制工作，通过“控增逼存、盘活存量”等手段，确保城市近期发展重点和规划的可实施性[3]。2.4统一协调“多规合一”工作的技术基础由于城乡总体规划、土地利用总体规划和经济社会发展规划之间还存在用地分类、统计口径、规划期限等诸多基础性的技术冲突，在开展“多规合一”工作时应当首先进行基础技术的统一协调。2.4.1用地分类体系协调由于城乡总体规划和土地利用总体规划的用地分类标准的侧重点各有不同，导致其用地分类的具体内容存在一定的差异，主要包括“分类名称相同，但涵义不同”、“分类名称不同，但涵义相同”、“建设用地分类相异”等问题[4]。其中，“两规”中建设用地分类的不同是导致“两规”不合的主要原因。国内的“多规合一”实践以首先制定了统一的用地分类体系，以将其作为后续工作推进的重要基础。在协调思路上，多采用“建设用地城规定，非建设用地土规定”的思路进行用地分类协调。2.4.2数据统计口径协调主要包括人口数据、现状用地数据两个方面。考虑到数据的准确性，目前国内“多规合一”工作的人口数据多采用当地公安局所提供的常住人口数据，现状用地则以国土部门的所提供的数据为准。2.4.3规划年限、范围协调经济社会发展规划的规划期限远小于土地规划和城乡规划的规划期限，但由于经济社会发展规划具有最高的法定地位，往往会造成土地规划和城乡规划无据可依的窘境。因此，在开展“多规合一”工作时应当统一规划基准年和期限年。另外，统一规划范围时保证“多规”协调的基础，国内案例城市实践中多以行政辖区边界作为规划范围，以实现“多规合一”的全覆盖。2.5建立完善的“多规合一”工作的保障体系为了实现发改、国土和规划部门的数据对接、信息共享以及项目选址和审批的流程优化，国内多将“多规合一”成果落实为“一张图”管理平台，并同时建立完善的“一张图”的运行机制以保障“多规合一”成果的顺利运行。另外，许多城市还着力推动了“多规合一”规划成果立法，其中包括将生态红线、城市开发边界等控制线纳入地方立法，以政府规章形式明确“多规合一”控制线管理主体、管控规则、修改条件和程序等。最后，如厦门等城市还顺势启动行政审批制度改革进程，实现全方位、全过程的体制机制改革。2.6明确“多规合一的”成果形式在最终工作成果方面，部分城市(如上海)的“多规合一”成果是经由“多规”协调而成的城乡总体规划、土地利用总体规划等多个法定规划；而武汉、广州等城市还形成了一套独立的“多规合一”工作成果。在这一点上武汉的成果形式较为特殊，其“两规合一”形成了一套可分可合的成果，除了部分“两规”共同管控的图件成果以外，其他图纸则根据土地利用总体规划与城乡总体规划的要求增加，并在此基础上开展土地利用总体规划和城乡总体规划的系统性编制工作。3关于成都开展“多规合一”的建议3.1以“三规”为主体，推进“多规合一”结合成都市的实际情况及其他城市实践情况，建议成都市以国民经济和社会发展规划、城乡规划和土地利用总体规划“三规”为主体推进“多规合一”，实现规划体系核心内容的统一编制与管理。通过“三规合一”，有效统一城市发展思路，统筹城乡空间资源配置，优化城市空间功能布局，保护耕地资源；提前做好空间安排，有效提高财政资金使用效率，确保城市重要发展片区、重大项目有序落地实施，实现城市科学发展。3.2以区(市)县为单位，开展“多规合一”建议成都市以区(市)县为单位开展“多规合一”，通过区(市)县层面的“多规合一”落实市域层面确定的城市发展目标、产业发展方向、城镇村体系等，确定城镇、重大项目规模与形态，在乡镇这一基本管治单元上予以细化落实。3.3以成果集成为方式，展现“多规合一”建议将区(市)县域综合现状、区(市)县域总体规划布局、区(市)县域空间管制和区(市)县域产业布局等四个方面作为“多规合一”衔接的核心，作为共同的工作基础，发改、规划、国土部门各自再对“三规”规划进行系统性的完善，搭建由总到分的规划结构体系，最终以成果集成为方式展现“多规合一”。3.4以完善机制为抓手，保障“多规合一”建立完善的“多规合一”协调和审查机制：仿效广州、厦门等城市成立“多规合一”工作领导小组，并明确各级政府、各个部门的权力、责任和义务，规范“多规合一”规划的编制、审批和修改程序。3.5以技术统一为基础，实现“多规合一”在“多规合一”工作推进之初应制定相关技术指引和成果指南，在技术指引中统一规划范围和年限，统一现状用地、人口基础数据统计口径，建立统一的用地分类标准，统一空间管制分区标准等技术基础。在成果指南中明确成果构成与内容、提交数据格式和制图标准、明确数据交换标准等，以实现全市域“多规合一”成果的集合，便于“一张图”管理平台的搭建。[1]黄叶君.体制改革与规划整合——对国内“三规合一”的观察与思考[J].现代城市研究,2012(2):10-14.[2]赖寿华,黄慧明，陈嘉平，等.从技术创新到制度创新：河源、云浮、广州“三规合一”实践与思考[J].城市规划学刊，2013(5):63-68.[3]姚凯.“资源紧约束”条件下两规的有序衔接——基于上海“两规合一”工作的探索和实践[J].城市规划学刊，2010(3):26-31.[4]尹向东.“两规”协调的土地利用分类体系探讨[C]//城市规划和科学发展——2009中国城市规划年会论文集,2009:80-80.郑玉梁(1988～)，男，硕士研究生，助理规划师，研究方向为旅游规划；李竹颖(1987～)，女，硕士研究生，工程师，研究方向为城乡规划与管理。TU984.11+3A[定稿日期]2015-03-17

    四川建筑杂志发表： 2015年4期

  • “多规合一”开展现状及成效分析
    作者：李雯香，巫炜宁，范秀娟，刘智强，周杜牧（1.江苏常环环境科技有限公司，江苏常州213022；2.常州华诺环保科技有限公司，江苏常州213022；3.常州市环境信息中心，江苏常州203022）1“多规合一”发展历程2012年9月，李克强总理在省部级领导干部推进新型城镇化研讨班座谈会的讲话中要求：“在市县层面探索经济社会发展规划、城乡规划、土地规划‘三规合一’”[1]。2013年12月，习近平总书记在中央城镇化工作会议上指出：“要建立统一的空间规划体系”“在县市通过探索经济社会发展、城乡、土地利用规划的‘三规合一’或‘多规合一’”[1]。2014年3月，《国家新型城镇化规划(2014—2020）》提出“推动有条件地区的经济社会发展规划、城市规划、土地利用规划等“多规合一”，标志着规划的融合从“两规合一”、“三规合一”正式走向“多规合一”。同年8月，国家发展改革委、国土资源部、环境保护部及住房和城乡建设部联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》（发改规划[2014]1971号），厦门等28个市县作为试点开展空间规划改革，推动经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划“多规合一”，形成一个市县一本规划、一张蓝图[2]。2015年12月，中央城市工作会议两次提到多规合一：“以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进‘多规合一’”；“要提升规划水平，增强城市规划的科学性和权威性，促进‘多规合一’”。2017年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《省级空间规划试点方案》，在市县试点工作基础上，选取海南、河南、福建等9个省份作为试点，统筹各类空间性规划，编制统一的省级空间规划，旨在为实现“多规合一”、建立健全国土空间开发保护制度积累经验、提供示范。图1为“多规合一”发展演变历程。图1“多规合一”发展演变历程2“多规合一”的内涵分析2.1“多规合一”是各类规划的统筹“多规合一”探索国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、环境保护等各项规划工作的秩序、衔接和协同，统筹解决空间规划的冲突，是把发展的目标、空间的划定以及实时监管衔接在一起的手段[3]，是各类规划在时间、空间、管理上的统筹。“多规合一”不是一本囊括所有类型规划的大规划，不是简单地、机械地把各类规划叠加整合集成在一张图上，而是实现各个规划的“融合归一”，通过划定边界范围、管理控制界限，为整个区域或城市的发展提供一个顶层设计。并且针对不同行政层级，在“合”的方式上也应有所差异，应是“合而不同”[4]。2.2“多规合一”是系统的空间管理“多规合一”按照促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求，构建空间管理“一张蓝图”。消除了城乡规划、土地利用总体规划、主体功能区规划、生态功能区划等规划在空间管理上的冲突和矛盾，统筹空间资源，优化空间结构和形态；开展生产、生活空间的分区管制和生态空间的用途管制，形成生产、生活、生态空间的合理结构。此外，“多规合一”借助信息化手段，整合各类规划的空间管制分区，消除差异图斑，实现无缝连接，逐步形成统一衔接、功能互补、相互协调的空间规划管理体系。2.3“多规合一”是简政放权的手段2016年3月，李克强总理在考察海南省域“多规合一”试点建设时指出，“多规合一”说到底是简政放权。各职能部门有序协调，解决规划打架问题，是简政；一张蓝图绘好后，企业作为市场主体按规划去做，不再需要层层审批，是放权[5]。“多规合一”不是目的，而是解决各部门审批互为前置、流程复杂、来回审批等弊端的一种方法，是通过推动政府自身改革，转变政府职能，提高行政审批效率的一种手段。3“多规合一”开展现状分析3.1试点城市开展现状3.1.1市级层面“多规合一”试点开展以来，市县城市各自开展了尝试，均取得了一定成效。（1）广州市——从“三规”到“多规”2012年9月，广州市印发实施《广州市“三规合一”工作方案》，在全国特大城市中率先开展“三规合一”工作探索。2014年1月，审议通过了“三规合一”成果，完成了“五个一”的成果：一张图，一个信息平台，一个协调机制，一个技术标准，一个管理规定；构建了“1+3”的“三规合一”信息联动平台；形成了建设用地控制线、开发边界控制线、产业区块控制线、生态控制线、基本农田控制线的“五线”控制线体系。2016年1月，广州市印发《广州市“多规合一”工作方案》，在“三规合一”基础上，完成14个部门专业规划的融合，按照“四统三定”的原则，整合生态、林业、文保专项规划等控制底线，合成“多规合一”底线图，整合建设用地一张图，最终构建“多规合一”一张图[6,7]。（2）厦门市——基于战略规划2014年3月，厦门市在《美丽厦门战略规划》研究的基础上，启动了发改委、规划、国土、环保等部门的“多规合一”工作。截至2017年上半年，划定了各类控制线，形成了无缝对接的空间规划管理“一张图”，构建了“一岛一带多中心”的空间结构；依托市政务网络和服务总线，搭建“多规合一业务协同平台”，接入单位241个，实现市、区、镇街政府部门全覆盖；“一张图”编制成果纳入平台进行管理，项目生成和审批业务协同作业，行政审批流程改革工作初见成效。多规办牵头先后制定了一整套管理规定及统一的平台技术标准规范，制定了全国首部“多规合一”立法——《厦门经济特区多规合一管理若干规定》[8,9]。（3）珠海市——基于空间规划2014年7月，珠海市人民政府办公室印发《珠海市实施“五规融合”工作方案》，成立领导小组及办公室，提出“五个一”的建设目标。以《珠海市概念性空间发展规划》为统领，从规划内容、信息平台、协调机制和行政管理等方面消除规划矛盾，划定空间管制“五线”：生态控制线、基本农田控制线、城市发展边界控制线、城乡建设用地控制线、产业区块控制线。配套制定一张图控制线管控与维护机制，实现一张蓝图管到底[10]。（4）开化县——“1+X”规划体系浙江省开化县构建了“1+X”的规划体系，编制完成了全国首个获批的县级空间规划——《开化县空间规划（2016—2030年）》；制定了统一的技术规程，实现了规划体系、空间布局、基础数据、技术标准、信息平台和管理机制“六个统一”；以空间规划“三区三线”为底图，按照“先网络层、后应用层”的次序，依次叠入涉及国土空间开发的各类空间要素，绘制了融发展与布局、开发与保护于一体的“一张布局蓝图”；成立综合性规划管理协调机构，创新了一套有利于规划实施的体制机制；构建了“多规合一”信息管理平台，实现协同共享，建立了全国唯一的交流展示平台——“多规合一”专题馆[11]。（5）获嘉县——生态农业“合”河南省获嘉县是欠发达平原农业区小城镇的典型代表，在28个“多规合一”试点城市中面积最小。获嘉县从底线控制、规模约束、环境保障三方面出发，探索产业城镇“合”，谋划生态农业“合”，从规划体系、标准数据、空间布局、信息平台、管理机制五个方面实现了多规融合，形成既有总体规划，又有产业谋划，还有获嘉特色的“多规合一”新路子[12]。（6）姜堰区——生态文明导向姜堰区是江苏省列入试点的唯一一个区，姜堰区侧重从生态环境保护的角度进行空间布局，通过空间发展适应性评价、资源环境承载力分析，突出生态环境承载力、生态敏感性对于空间布局的影响，强化生态底线控制，合理确定城乡空间管制分区和“一张图”布局。以生态文明建设为导向推动“多规”空间的优化布局，提升城市规划管理水平，实现区域经济社会的可持续发展[13]。3.1.2省级层面省级层面的“多规合一”工作启动晚于市级层面，2015年6月，中央全面深化改革领导小组第十三次会议决定将海南列为全国第一个省域“多规合一”改革试点。2017年1月，《省级空间规划试点方案》印发后，9个试点省份各自开展了空间规划的探索，力促“多规合一”。（1）海南省海南省以“多规合一”的手段，在开展了32项专题研究，全面、系统梳理了各部门正在运行的68项规划的基础上，与住房和城乡建设部合作科学编制了《海南省总体规划(2015—2030)》。建立了“多规合一”信息平台，落实了五个统一：统一高效的规划编制体制、统一联动的空间规划体系、统一衔接的空间规划布局、统一规范的规划技术标准及统一顺畅的规划实施机制[14]；基于底线思维，划定各种开发管控界限，明确耕地、永久基本农田、林地与湿地“资源利用底线”，确定水资源、能源等“资源消耗上限”，制定空气质量、水环境质量与土壤环境质量等“环境质量底线”；体制机制方面，省人大常委会出台《关于推进省域“多规合一”改革的决定》，以立法的形式固化“多规合一”成果，建立了省、市、县联动的机制，建立上下联动、横向互动、共同推进的机制[14]。（2）福建省福建省作为首批国家生态文明试验区，2016年底启动了省级空间规划试点工作[15]。福建省以县级行政区为基本单元，进行资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价，推广永春县、永安市、霞浦县空间规划编制试点工作经验，坚持自下而上和自上而下相结合，合理划定三类空间，力争形成融发展与布局、开发与保护于一体的“一本规划、一张蓝图”。福建省重点开展县域城镇、农业、生态三类空间比例测算指标体系和办法、空间规划基础信息平台总体框架及软件开发、空间性规划核心要素有机整合规则等五个重大技术专题应用攻关，健全规划协调机制，破解规划管理职能交叉重叠难题。（3）河南省2017年4月28日，河南省委办公室、省政府办公厅印发了《河南省省级空间规划试点实施方案》，以主体功能区划为基础，开展差异化专项评价；全面分析国土空间本底条件，开展资源环境承载能力评价，科学划定“三线三区”；通过编制统一的省级空间规划，统一管控分区，实现“三大提升”；依托土地调查数据库、自然资源和地理空间信息数据库，搭建空间规划信息管理平台。并选择洛阳市、鹤壁市、许昌市为试点，编制市县级空间规划，探索上下协同编制省级和市县级空间规划的模式。3.2发展模式对比分析省、市试点城市“多规合一”发展的探索，总体而言都是围绕着一本规划、一张蓝图、一个平台、一套机制、一套标准展开，但在牵头部门、规划体系、发挥步骤、实现路径和控制手段上又各有不同、各具特色。表1列出了各城市发展差异对比分析。4“多规合一”取得的成效4.1“一张蓝图”解决规划打架“多规合一”通过差异图斑对比、分析、处理，形成无缝对接的“一张蓝图”，消除了城市总体规划与土地利用规划在用地上的冲突；通过制定“一个规划”“一套标准”，消除了各类规划在实施期限、审批流程、基础标准上的矛盾；通过制度体系的建立，明确了各部门职责分工和协作机制，结合信息管理平台的应用，进行了审批流程再造，消除了各部门各自为政、职权交叉重叠、审批互为前置的乱象；通过“多规合一”底线思维划定生态控制线，解决了环境保护规划与其他发展规划之间的冲突，缓解了重点项目和资源承载力之间的矛盾。4.2消除差异图斑，盘活土地资源各个城市在多规融合过程中均发现了城规、土规建设用地布局上的差距，造成大量建设用地指标不能直接使用。融合时以重大项目为抓手，以优化城市功能布局为导向，优先保障重大基础设施，统一制定差异图斑调整的“调入调出”原则。通过差异图斑的处理，形成“两规”一致建设空间，盘活了大量的土地资源，为城市发展腾出空间。广州市协调落实建设用地项目2180项，调出建设用地128.32km2，调入191.74km2，新增建设用地63.42km2[9]。准格尔旗处理差异图斑15.41万个，新增建设用地99.65km2。开化县盘活存量土地1307亩，新增建设用地指标3050亩[15]。4.3打破界限前置，缩短审批时间依托多规平台进行审批流程再造，打破政府部门界限和前置条件约束，转变原有各部门依次审批、互为前置的模式，实现了一个窗口统一办理，形成了一个牵头部门组织，各相关部门同步审批的“并联审批”机制，大大精简了审批流程，缩短了审批时间。广州建设工程项目审批控制在37天，约为原审批时间的1/4[9]；开化县提高审批效率达70%以上[15]；武汉市13项审批事项所需时间压缩了20%以上；厦门用地规划许可证阶段累计从53个工作日压缩到10个工作日，至施工许可核发阶段总审批时限由原来的180个工作日（含评审时间）缩短至49个工作日（含评审时间）。4.4构建信息平台，现实成果共享通过“多规合一”信息平台，充分整合利用各委办局现有的各项地理空间信息以及规划成果数据，建立顺畅的跨部门协调机制，避免重复建设，促进各部门间信息资源互联互通，实现资源共享。横向辅助构建透明、高效的服务在线政府，横向打通各政府部门空间管控要求，将建设项目用地信息与税收、经济等信息进行关联，量化土地开发使用与经济产出、税收贡献、能源消耗、污染物排放等社会发展指标的关系，辅助项目选址和政府决策。全社会共享规划知识，推动全社会主动遵守空间规划，让非专业人士看懂规划、使用规划；让企业作为市场主体自发按规划去做，促进招商引资和项目落地。4.5基于底线思维，加强生态管控“多规合一”基于底线思维设计管控机制，划定各类开发管控界限，解决以往因控制线不明确而导致的建设项目侵占生态空间问题，强化了生态空间的保护与管控。珠海划定生态空间1026km2，占陆域面积的59.5%[10]；沈阳形成了“三环、三带、四楔”的生态廊道，确定516km2的重点管控区，划定生态控制区2238km²，占规划区面积的65%[16]；开化县通过多规合一，县域西部的占“半壁江山”的生态保护空间提高到了80.3%[15]；厦门划定了生态控制线981km2，占市域总面积的57.7%，超出环保局按照环保部要求划定的生态红线范围3倍多[17]。厦门市将生态控制线纳入地方立法，制定了《厦门市生态控制线管理实施细则》[8]。5难点及展望全国范围内的“多规合一”试点工作开展以来，各省、各市县均遇到了一系列的难题：一是各类规划体系不同造成融入难度大。发展规划、城规、土规、环保规划在法律依据、实施期限、审批要求、基础地理信息、技术标准、统计口径等方面的不统一，提升了多规融合的难度。就实施期限而言，发展规划、环保规划一般实施期限是五年，土规一般为10～15年，城规一般20年或者以上，实施期限较短的发展规划难以指导城规、土规，五年环保规划难以保障城市二十年甚至更长时间的可持续发展。二是城规、土规在土地用地性质上存在分歧，在空间上出现重叠、交叉或者空白。通过对比分析，各地均存在几十甚至上百平方公里的差异图斑。由于部门考量标准、指标的不同，差异图斑的修正不能简单地顺从城规或土规，且规划与实际建设的差异进一步导致这些差异图斑难以调和。三是对生态环境保护考量不足。现阶段对环保规划的融合往往局限于生态红线区域的融合，较为“破碎化”，对水、气、生态环境承载力研究不够深入，区域污染排放特征不清晰，环境质量底线、资源利用上线尚未明确，生态空间识别标准与划定技术未统一，造成生态空间的划定缺乏科学性、整体性和系统性。四是“多规合一”法律地位不明确，成果法定化实现不彻底，部分地区“多规合一”成果实施仍依赖于专项规划的调整和修编；更新维护机制未确立，配套体制机制不够完善。这一系列难题在试点城市工作的推进中都得到了不同程度的解决，接下来将着重从以下几方面开展工作：一是不断完善配套机制。机制是“多规合一”生命力的保障，配套机制未同步建立，将导致“多规合一”成果应用的逐渐衰退；配套协调编制机制未完善，将造成规划编制审核从“多规合一”规划层面没人把关；成果更新维护机制未确立，规划将更新缺失并逐步被淘汰。二是加强专项规划管理。“多规合一”并未取代任何一个专项规划，因而专项规划的管理不容忽视，规范、统一专项规划编制主要内容和成果形式，明确专项规划编制的强制性内容，指导专项规划编制工作有序开展，让“多规合一”可行有效。三是推进环境保护的深度融合。强化环境质量底线的约束性，实现环境空间数据准确化、精细化，完善环境管理政策制度，探索总量控制、环境风险评估等政策在空间上的落地，建立健全生态补偿机制。[1]广州市率先在全国特大城市中实践“三规合一”[EB/OL].(2014-02-14),http://www.gz.gov.cn/GZ26/5/201402/2609104.shtml.[2]国家发展和改革委员会,国土资源部,环境保护部,住房和城乡建设部.关于开展市县“多规合一”试点工作的通知[EB/OL].(2014-08-26),http://www.ndrc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/201412/t20141205_651312.html.[3]黄艳.科学认识城市规划中的“多规合一”[EB/OL].(2016-05-31),http://www1.china.com.cn/cppcc/2016-05/31/content_38570076.htm.[4]秋缬滢.论生态环境保护规划的定位及“多规合一”的落实[J].环境保护,2013(13):48-52.[5]李克强.“多规合一”说到底是简政放权[EB/OL].(2016-03-26),http://www.gov.cn/guowuyuan/2016-03/26/content_5058554.htm.[6]陈惠陆.“多规合一”广东破局“五位一体”规划先行[J].环境,2015(6):28-30.[7]钟家晖.广州:从“三规合一”到“多规合一”[R].2017区域空间规划（多规合一）新技术专题研讨会,广东省城市规划协会,2017.[8]王蒙徽.推动政府职能转变,实现城乡区域资源环境统筹发展——厦门市开展“多规合一”改革的思考与实践[J].城市规划,2015(6):9-13,42.[9]郑均.厦门项目生成的内涵外延与运作[R].2017区域空间规划（多规合一）新技术专题研讨会,广东省城市规划协会,2017-07.[10]庞前聪.珠海市多规合一探索与实践[R].2017区域空间规划（多规合一）新技术专题研讨会,广东省城市规划协会,2017-07.[11]朱红芳,徐健.新型势下推进战略空间规划改革的路径探索——以开化县“多规合一”试点为例[J].住宅与房地产,2017(5):236.[12]李王锋,毛磊,吴振福等.基于资源环境统筹下的“多规合一”试点建设——以河南省获嘉县为例[J].中国环境管理,2016(3):35-39,83.[13]席广亮,许振东,葛文才,等.生态文明视角下的“多规”空间优化布局研究——以泰州市姜堰区为例[J].中国环境管理,2016(3):30-34.[14]张兵,胡耀文.探索科学的空间规划——基于海南省总体规划和“多规合一”实践的思考[J].规划师,2017(2):19-23.[15]李凤,张德平.浙江省开化县“多规合一”试点调查[N].中国国土资源报,2017-07-03.[16]陈乃权.沈阳多规合一从复制引进到发展提升[R].2017区域空间规划（多规合一）新技术专题研讨会,广东省城市规划协会,2017-07.[17]吕红迪,万军,王成新,等.环境规划参与“多规合一”多种模式的思考和建议[J].环境保护科学,2016,42(3):24-27.

    中国环境管理杂志发表： 2018年3期

  • “多规合一”理念下的城市交通规划探讨
    作者/谭山1前言随着我国社会经济的迅速发展，城镇化进程也逐渐加快。目前信息技术发展日新月异，因此在城市交通规划的精确度及负责城市交通规划的各部门间的协调度等方面有了更高的要求。在此背景下，我国许多地区都试行“多规合一”，在“多规合一”理念下城市交通规划布局既要与城市经济发展相结合，又要提升中心城市带动周边城市群的能力，推动城镇化进程。本文以昆明为例，探讨“多规合一”的内涵及特点，研究城市交通规划理念转变的必要性，再探讨“多规合一”下城市交通规划的细节，以此更好地实现昆明城镇化建设。2城市交通规划理念转变的必要性党的十九大明确提出“必须形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式”，而城市作为人们工作、生活、居住的地区，其自身的发展需要与自然生态环境相和谐，因此就需要从城市规划入手，保证城市规划与城市生态系统之间相和谐，确保城市交通规划目标与城市自然生态系统、节能减排、节约用地、气象条件、物资流动、城市保护和修复和谐统一[1]。同时，城市交通领域面临着数字化出行的转变，加之城市通勤所带来的特大城市交通圈的形成以及《城市综合交通规划编制办法》等城市交通规划政策法规的出台，使得城市交通规划理念亟须转变。3“多规合一”的由来及工作特点目前负责我国城市规划的部门非常多，其中主要包括国土部门、规划部门、环保部门、林业部门、水利部门、交通部门及发改委等。各个不同部门分别从不同的角度来制定不同的行政规划，如发改委制定国民经济和社会发展规划、建设部门制定土地利用总体规划、城市发展部门制定城乡发展规划等。由于参与城市规划的部门在制定城市规划及相关技术标准上存在差异性，因而导致城市不同部门对城市现有资源的定位及配置存在一定的认知差异，致使许多城市的城乡规划用地与建设用地存在过多的差异，进而给城市规划带来了相应的执行难度，从长远意义上看影响了我国城镇化开展的水平。国家相关部门逐渐认识到多个部门参与城市规划的弊端，因此从2014年开始陆续出台了“多规合一”相关政策法规。比如2014年由发改委、环境保护部等联合推出《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》；2015年9月由中共中央国务院制定的《生态为民体制改革总体方案》，特别指出“多规合一”是现阶段建立完善空间规划体系的重要措施；2017年初，由中共中央办公厅、国务院办公厅推出的《省级空间规划试点方案》，其中提出了“三区三线”的概念，要求各地积极推进“多规合一”，制定省级试点方案等。同时，许多城市也出台了相应方案，如在2015年，昆明市通过了《昆明市“多规合一”工作方案》，该方案中指出昆明将全面启动“多规合一”的工作，并通过统一的空间规划体系、统一的信息管理平台、统一的规划机制，实现发改委、国土部门、规划部门、环保部门、绿化部门等多个部门城市规划的统一及融合，进而全面推动昆明城镇化进程。虽然昆明市响应了重要“多规合一”的号召，但在实际工作中还是面临着一些问题，比如在实现“多规合一”的城市交通规划协调组织、协调技术及运行方略上还存在一些障碍[2]。4“多规合一”理念下的城市交通规划协调组织在“多规合一”理念下，昆明城市交通规划协调组织应包括以下方面：在纵向生活组织方面，昆明市“多规合一”工作内容纵向涉及昆明市各个市县，横向涉及发改委、国土部门及规划部门等国家机构。昆明城市交通规划协调内容主要包括城市交通规划建设空间及非建设工作。由于现阶段昆明市与其他城市一样，城市交通规划空间极不均衡，且城市地块数量规模十分庞大，由此需要重新进行空间配置的工作量也十分庞大，因而在此背景下建立完善的城市交通规划协调组织是非常有必要的。具体而言，“多规合一”城市交通规划协调组织机构主要包括多部门联合办公机构、多部门专门议事机构、多部门临时议事机构，昆明市应联合各部门成立“多规合一”工作领导小组、工作办公室及专项小组，其中工作小组应负责制定“多规合一”总体工作计划，工作办公室应负责相关政策文件的起草以及信息联动平台的建立，专项小组应负责相关统筹工作及技术研究工作等[3]。在横向工作分工方面，由于负责城市交通规划的各个部门存在着主导权之争，比如城市规划部需要利用城市空间布局的优势来促进城市自身发展，扩大城市影响力，提升城镇化水平；国土部门需要利用城市交通规划，进一步增强土地资源保护与利用，实现建设用地的节约利用；国民经济部需要其他各部门的规划，并以其制定的规划为基准，更好地实现宏观调控。因此，为了有效促进“多规合一”工作的展开，需要明确指出各个部门在城市交通规划中所承担的角色及所起的作用，如发改委制定城市交通规划总目标、规划部门制定城市交通规划布局要求等，使部门各司其职，有效促进“多规合一”的实现。5“多规合一”理念下的城市交通规划协调技术昆明市开展“多规合一”，除了要建立各部门间信息联动平台外，由于参与城市交通规划的各个部门的技术标准并不统一，还应建立统一的城市交通规划技术标准，其中包括用地分类标准、空间坐标体系、控制线体系。对于城市交通用地分类标准而言，应将现行的城乡规划标准进行对接，具体而言就是将《城市用地分类与规划建设用地标准》与《县级土地利用总体规划编制规程》相衔接，并将城市交通规划建设用地与非建设用地区分开来，从而避免用地纠纷，顺利展开“多规合一”工作。对于空间坐标体系而言，由于现阶段常用WGS-84坐标系、国家大地2000坐标系及一些用于地方发展的地方空间坐标系（如应用于昆明城建的昆明87坐标系）等，而在开展“多规合一”工作中，参与城市交通规划的各部门所使用的空间坐标系不同，导致昆明城市交通规划的规划数据、行政审批证据等都难以进行精确对比，因此在开展“多规合一”工作中应设置不同空间坐标系的转换参数，并建立空间坐标转化平台，以实现空间坐标的顺转化。对于控制线体系设置而言，不同地区有其不同的控制线体系设置，比如广州市“多规合一”建立了生态、产业区块、建设用地、建设用地增长边界控制线为一体的控制线体系；而对于昆明而言，应结合昆明当地政府推出的新政策以及昆明所面临的新形势来设置符合其城市交通规划的控制线体系，其中应包括城市开发边界、建设用地及建设用地增长边界、基本农田边界、产业开发边界、生态保护红线为一体的控制线体系[4]。6“多规合一”理念下的城市交通规划运行方略6.1建立“多规合一”理念下的昆明城市交通规划修改联动机制在昆明“多规合一”城市交通规划展开的过程中，建立修改联动机制能够提升“多规合一”的成效。比如在“多规合一”城市交通规划协调组织的指导下，确定了昆明交通建设用地与非建设用地的边界，再结合“多规合一”控制线方案，对现行的城乡规划及交通规划进行综合分析，明确了其中的差异情况，就此提出相应的修改意见，并启动联动修改机制，以此提升昆明“多规合一”的成效。6.2建立“多规合一”理念下的昆明城市交通规划动态维护机制建立“多规合一”理念下城市交通规划动态维护机制，是保障“多规合一”成果的有效措施。“多规合一”理念下昆明城市交通规划，是依据昆明社会发展规划、国民经济发展状况、土地利用总规划、交通整体规划、生态环境保护规划而制定的，因此在“多规合一”开展过程中，难免会出现交通规划建设用地与“多规合一”不一致的地方，这就需要建立“多规合一”修改机制及修改程序，保障法定规划与“多规合一”的一致性；同时，在修改后还需要建立动态维护机制，以保障相应的修改成果，为昆明城市交通规划的顺利开展创造有利条件[5]。7结语当前，城镇化进程日渐加快，昆明也在积极响应国家号召启动“多规合一”。本文从“多规合一”及城市交通规划理念出发，分析昆明城市交通规划“多规合一”的工作组织及相关技术，研究昆明城市交通规划多规合一的具体实现方略，从而建立起完善的城市交通规划协调组织机制，实现“多规”之间的互通统一，使昆明城市交通规划符合当前经济发展需求及城市空间管控需求，这对于强化昆明城市交通规划、构建现代交通系统、推动昆明城镇化建设都有着重要的意义。

    运输经理世界杂志发表： 2020年11期

  • 探析新常态背景下的多规合一
    作者：夏小江(中铁二局集团勘测设计院有限责任公司，四川成都610000)      分析了多规合一的意义和实施的必要性，从编制方式、编制主体、编制审查审批等方面，阐述了新常态背景下多规合一的编制方法，并提出了多规合一的实施策略，指出实行多规合一是解决各项规划不协调问题的重要举措。多规合一，规划体制，土地资源随着国际形势的不断转变，我国面临着经济社会转型的考验，虽然各项事业得到了稳步的发展，但面临着全面深化改革的态势。为实现全面小康社会的目标，在新常态下，我国的空间体系规划将添加新的内容。多规合一理论的提出引起了社会各界的强烈反响。实行多规合一，将成为解决各项规划不协调问题的重要举措，为推动国家体系建设贡献力量。1多规合一的意义和实施的必要性由于国民经济和社会发展规划、土地利用规划和城乡规划这些重要的规划在规划目标、任务、内容以及标准等方面存在较大差异，导致现行的政府规划管理职能低下，造成资源浪费并影响生态环境，这些反映出了我国在经济发展的过程中存在着有法不依、执法不严等问题。为此，加快推进规划体制改革进程，实施多规合一措施，对于整合发展资源，实现社会的稳定发展具有积极的现实意义。1.1解决规划矛盾，满足实际需求目前，我国规划种类较多，各职能部门组织编制的各类总规或者专项规划应用在本职能范围内时能够起来良好的作用，但在与其他规划协同发展时就会出现一系列的问题，并且各规划之间缺少必要的衔接，致使规划起不到应有的指导和引领作用。多规合一可以从技术和管理方面有效解决上述问题，满足实际发展的需求。1.2摒除流于形式的多规合一，实现土地资源的集约利用不少三规合一为解决土地利用规划和城乡规划在建设用地方面的矛盾，推出的所谓的增减挂钩政策，并没有从根本上达到改善农村人居环境的目标，反而导致大量土地资源的浪费，这是一种流于形式的多规合一，并不是真正意义上的多规合一。土地资源具有不可再生性，在规划时若无章程可循，无理可依，将严重影响土地资源的使用效率，对经济发展以及生态环境等都会造成严重影响。多规合一对土地资源进行科学、合理的规划，为走可持续发展道路创造条件。2多规合一的编制2.1编制的方式我国空间规划体系受历史原因以及社会性质等的影响，呈现了一定的特殊性，这种特殊性导致规划内容多样，体系种类繁多，同时，在发展的过程中，国家又相继提出了“两规衔接”“三规合一”，从实践情况上看，比较多的是采用体制改革和规划整合两种方式。利用体制改革推动多规合一在大部分一线城市的发展中体现得较为明显，主要做法是将城市规划与国土使用联合起来，通过一套班子，实行一个体制，建立一支技术队伍，来确保规划、实施、监制的无缝对接，这对于城乡的统筹规划，协同发展具有重要的作用。2.2编制主体多规合一的编制所涉及的范围较广泛，包含内容较多，包括国土、城建、环保等多个职能部门的工作内容，而编制的主体是确定试点对象的重要部分。对于编制的主体问题，很多试点地区从政府工作的主要出发点入手，建立以市长为领导小组的多规合一统一执行机构，全面负责全市的多规合一规划编制。2.3编制的审查及审批无论是部门整合还是职能整合，组织编制多规合一的主体都需要与其他部门建立合作关系，通过优势互补，以使各部门都能够发展作用，因此建立技术型、经验型的队伍，对多规合一方案审查、技术把关以及保障多规合一工作的有效开展均具有重要的作用。另外，对于编制成果的审批工作也需要专门的人来负责。有些观点认为多规合一的规划成果应交上级部门进行审批，通过政府职能引导以规划核心内容，调控规划范围，为规划的有序进行创造条件。3多规合一的实施3.1以问题为导向，从源头开始治理在多规合一体系下，为了找到系统的解决方案，避免部门职能的相互交叉，管理上的混乱，划清管理界限，明确管理职责，在空间上对用地、环保等方面进行有序操作，实现各部门协同发展。同时，为了使多规合一能够发挥长久的效用，转换政府职能部门作用，由规划到引导，从而根本性地解决规划管理问题。3.2建立空间规划协同管理的议事机制和长效机制多规合一并不是一个全新的规划，而是一个工作机制，一个议事平台。在多规合一的发展平台上，需要有一个完善的管理机制，强化政府的职能作用，建立长效机制，加强各部门的沟通，以改变传统工作环境，落实相应的部门管理责任，以使工作真正地落到实处。同时，多规合一在简化行政审批，优化管理，提高工作效率方面能够发挥积极的作用，为此，建立长效机制，构建完善的管理机制，对提高管理水平具有重要的作用。4结语新常态下多规合一的有效实施，将切实解决我国规划存在的问题，为推动我国经济体制改革，完善体制建设发挥积极的作用。我国在规划方面出现的问题一定程度上制约了政府职能部门的职能作用，对此，注重多规合一的实效作用，将有助于国家体系建设，推动社会发展。[1]王吉勇.分权下的多规合一——深圳新区发展历程与规划思考[J].城市发展研究,2013,20(1):23-29,48.[2]谢英挺,王伟.从“多规合一”到空间规划体系重构[J].城市规划学刊,2015,12(3):15-21.[3]金龙新,朱红梅,陈伊翔，等.基于多规合一的县域国土空间开发规划编制框架构建[J].国土与自然资源研究,2015,31(6):29-33.[4]樊森.空间规划改革与“多规合一”[J].西部大开发,2015(4):60-67.Analysisonmulti-ruleintegrityinthenewnormalXiaXiaojiang(ChinaRailway2ndBureauGroupSurvey&DesignInstituteLtd，Chengdu610000,China)Thepaperanalyzesthemulti-ruleintegritymeaningandimplementationnecessity.Startingfromaspectsofcompilationmethods,compilationbodyandcompilationauditing,itdescribesmulti-ruleintegritycompilationmethodsinthenewnormal,andputsforwardmulti-ruleintegrityimplementationstrategies,andfinallypointsoutthat:implementingmulti-roleintegrityistheimportantwayofsolvingincoordinationplanningproblems.multi-ruleintegrity,planningsystem,landsource1009-6825(2016)11-0005-022016-02-01夏小江(1978-)，男，高级工程师，注册规划师TU984A

    山西建筑杂志发表： 2016年11期

  • 关于“多规合一”工作的探索研究
    作者：宫昌华+张洁     摘要：作者分析了目前规划建设在的一些矛盾问题，探索“多规合一”内涵及发展趋势，以解决多个规划的技术协调，推进国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多规协调融合，构建城市空间统筹发展和管理平台。关键词：多规合一；空间规划体系；统筹发展一、“多规合一”内涵长期以来，国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划及其他专项规划分别由相关政府主管部门负责，自成体系，主要存在以下问题：一是空间规划冲突。二是审批效率低下。三是治理能力不强。“多规合一”利用信息化手段，建立统一的空间规划体系，成为实现城市统筹发展的方法和平台，以解决空间规划冲突、资源环境利用和生态保护顾此失彼等现实矛盾，强化政府空间管控能力，实现国土空间集约、高效、可持续利用，也是改革规划体制，建立统一衔接、功能互补、相互协调的空间规划体系的重要基础。二、“多规合一”发展现状习近平总书记在2013年全国新型城镇化工作会议上提出，要推行市县“多规合一”改革，“一张蓝图干到底”。2014年初，国务院正式颁发《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，明确指出“推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等‘多规合一”。2014年8月，国家发改委、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部等四部委联合印发了《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》（发改规划[2014]1971号），在浙江嘉兴、广东四会等28个县市进行试点。2015年2月13日，广东省印发了《“三规合一”工作指南（试行）》（粤府办〔2015〕7号），明确工作标准，将“多规合一”落实到控制性详细规划平台，在全省推开。2015年6月5日，中央全面深化改革领导小组第十三次会议批准海南省开展省域“多规合一”改革试点。2014年3月，在全国试点之前，厦门市率先开展了“多规合一”工作，成立了以市委书记为组长的工作领导小组，组建“多规办”，以规划、国土、发改三部门为牵头单位开展“多规合一”编制工作。通过实践与探索，基于战略规划平台开展多规协调，形成了“一张蓝图、一个信息平台、一张表格、一套运行机制”的“四个一”成果，依托“一张图”和“一个平台”启动审批制度改革，推行“一表式”受理审批。目前，这一工作走在全国前列，全国多次现场会在厦门召开。三、做好“多规合一”的几点建议国家开展的“多规合一”试点，是全面深化改革的重要内容，必将促使规划体系的全方位变革，如机构整合、法律修订等，包括现行规划行政体系和规划法律体系。随着试点工作的深入开展和各地先进经验的总结推广，国家必将进行一系列的创新改革，出台相应的政策和办法，以促进“多规合一”工作规范有序开展。分地区先行开展调研、筹备工作，并选取县市区或有条件的镇、重点片区进行试点，逐步推开。工作建议如下：（一）建立健全工作协调机制。进一步强化各类规划编制和实施管理中的工作协调机制，建议成立由市主要领导任组长，分管市领导任副组长，市发改、规划、国土、交通、经济和信息化、智慧办、城市管理等相关部门主要负责人为成员的市“多规合一”工作领导小组，统筹协调解决“多规合一”过程中遇到的相关问题。（二）制定工作方案和总体流程。总结借鉴各地先进经验，结合实际，制定“多规合一”工作方案，明确工作内容、组织管理架构、职责分工、经费保障、进度安排、协调和管理机制等。總体流程主要包括：开展前期工作，比对“多规”差异，规划衔接评估，划定“多规合一”控制线，建立统一的控制线体系，制定实施保障措施，建立“多规合一”法定的规划联动修改工作机制，修改方案通过发改、规划、国土及相关部门的联合审查后，按原法定审批程序报批。（三）完善机制，简化审批。以“多规合一”为契机，启动行政审批制度改革，实现全方位、全过程的体制机制改革。依托“一张蓝图”和“一个平台”，推行“一表式”受理审批，实现“一份办事指南、一张申请表单、一套申报材料”完成审批。同时完善项目生成机制，为“一张表”审批提速创造条件。（四）建立督查机制。利用遥感技术等现代科技手段，对违法建设行为进行动态监测，根据控制线管控要求实施分类管理。发改、规划、国土会同其它有关部门，加强对“多规合一”控制线实施管理情况的监督检查。（五）加强资金保障。探索建立资金保障机制，对因落实“多规合一”控制线管理要求而进行的建设清退、土地回收等行为，研究制订合理的补偿办法。（六）加大宣传力度。充分利用各类媒体，加大宣传力度，形成全社会关注、共同推进的良好氛围。通过信息联动平台和公众参与，实行多部门信息共享、公众监督，确保阳光审批、透明作业、廉洁行政。参考文献[1]黄勇，周世锋，王琳，罗成书，倪毅.“多规合一”的基本理念与技术方法探索[J].规划师，2016，（03）：82-88.[2]苏文松，徐振强，谢伊羚.我国“三规合一”的理论实践与推进“多规融合”的政策建议[J].城市规划学刊，2014，（06）：85-89.[3]谢英挺，王伟.从“多规合一”到空间规划体系重构[J].城市规划学刊，2015，（03）：15-21.[4]朱兆丽.对地市级层面“多规合一”的思考[J].江苏城市规划，2015，（01）：32-36.[5]桂德竹，王硕，张成成.“多规合一”空间规划底图编制方法[J].测绘与空间地理信息，2016，（08）：20-23.[6]朱德宝.基于多规合一的县市域空间规划体系构建探索——以大理市“四规合一”为例[J].现代城市研究，2016，（09）：44-52.

    环球人文地理杂志·评论版发表： 2017年1期

  • 基于“多规合一”体系下的土地规划改革与创新
    作者：梅珍珍      摘要：对土地规划进行改革与创新是时代发展的产物，是经济社会发展的需要，是国家统筹土地、生态、城乡等各方面发展的重要举措。在“多规合一”体系下对我国土地进行规划改革与创新是中央针对我国具体情况制定的一项关于深化我国改革发展的重要任务，也是加快我国城镇化建设的重要内容。本文主要分析了“多规合一”提出的背景、目的和意义，土地规划与其他规划存在的矛盾和解决措施，以及“多规合一”试点的主要任务。关键词：多规合一；土地规划；改革；创新国家发改委等四部委于2014年8月联合印发了《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》（发改规划[2014]1971号），部署“多规合一”试点，摸索经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等空间规划的融合，为规划体制改革提供决策支持。同时，“多规合一”为我国的土地规划改革与创新提出了要求，也提供了相关理论指导。一、“多规合一”及其提出的背景、目的和意义“多规合一”是针对我国具体特点和现状而提出的，它的提出对我国当前和未来社会统筹发展具有关键性作用。以下主要对“多规合一”提出的背景，具体目的以及具体意义进行了分析。（一）“多规合一”提出的背景首先，由于相关规划各自为政，对规划进行实施限于一个部门，导致无法在规划层面统一。其次，由于国土、建设以及发改等部都关注规模和布局，导致其规划职责重叠。再次，由于相关部门对于国土空间安排，缺乏顶层设计，导致内容交叉重叠甚至相互冲突。因此，2014年8月，为了落实中办和国办有关工作部署，为了有效解决相关规划存在的问题，国家发改委、环境保护部、国土资源部以及住房城乡建设部等部委联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，从而对经济社会发展规划、土地利用规划、生态环境保护规划以及城乡规划等空间规划进行融合，進而为规划体制改革提供决策支撑。“多规合一”在党的十八大和十八届三中全会、中央经济工作会议以及中央城镇化工作会议中提出，要求积极推进市县规划体制改革，探索“多规合一”，形成一个县一本规划、一张蓝图的格局。（二）“多规合一”提出的目的“多规合一”的主要目的是在统一的空间信息平台上建立控制线体系，从而合理、科学对空间进行布局；对土地资源进行合理配置；提高政府对空间的管理和控制水平，加强政府的治理能力；统筹社会经济发展与生态文明建设。（三）“多规合一”的意义“多规合一”是新时期和新的社会形势下我国关于统筹各方面发展的具体改革，它的应用将推动我国城乡的和谐发展，将促进我国经济的全面发展，也将实现我国可持续发展，促进生态环境保护。二、土地规划与“多规合一”中其他规划的矛盾由于不同的规划，其具体特点不同、提出时间与期限不同、制度不同等原因，导致各个规划之间难免存在着一些矛盾。本文以土地规划与“多规合一”中其他规划的矛盾为代表，对其存在的相关矛盾进行了具体分析。（一）土地规划与经济社会发展规划的矛盾首先，因为经济社会发展的一个主要标志就是城市化进程的不断加快，这就需要对土地进行大规模的开发和利用，具体表现在对耕地进行占用和对荒地进行开垦；而土地规划的一个要求就是要对土地进行合理利用，尽量少占用耕地。因此，土地规划与社会经济发展规划就存在着不可避免的矛盾。（二）土地规划与生态环境保护规划的矛盾其次，生态环境保护规划是为了加强生态保护与建设，加强环境保护，从而推进生态文明建设；而土地规划是在一定区域范围内按照经济发展前景和要求，对土地的合理使用所做的安排。以国民经济发展为主要目标的土地规划或多或少会对环境造成破坏，会造成环境污染。因此，这两者规划之间也存在着矛盾。（三）土地规划与城乡规划的矛盾再次，城市规划是根据城市的历史和自然条件，确定城市的性质和规模及城市各部分的组成，并对各用地种类加以全面组织和合理安排，为生产和生活创造良好环境的形态布局规划；而土地利用规划则是对整个地域，包括城市、农村用地在内的全部土地作出的统一安排。城市规划是土地利用规划的一个专项规划，是点与面的关系，内容和成果各成体系，因此，两者存在许多现实的矛盾。三、开展“多规合一”实践，解决土地规划与其他规划间的矛盾总体来说，土地规划在运用时与其他规划所产生的矛盾主要表现在规划时间与期限不同步，规划制度不协调，用地分类标准不对称，基础数据统计口径不一致以及技术手段与表现形式不相同等矛盾，因此，基于“多规合一”体系下的土地规划改革与创新就显得格外重要。要统筹土地规划与其他各项规划，保证城市的经济、环境、土地等各方面协调发展，必须将其他规划部门与土地规划部门进行合并，制定统一的规划，形成一套自上而下与自下而上相协调的规划管理体系，科学合理对各个规划进行管理。制定的这一管理体系需要充分体现城市整体规划是一种基于城市整体利益对各个规划进行协调规划的实质，从而能够对行政指令进行统一，要立足于区域发展实际和具体情况，从而对其进行深入分析。四、“多规合一”试点的主要任务第一，探索“多规合一”的成果形式与规划定位应按照综合性、基础性、长远性国土空间综合规划的要求，合理界定“多规合一”的国土综合规划与现行相关规划的关系，明确国土综合规划的顶层行、约束性、指导性地位。第二，探索构建新型的空间规划体系统筹考虑现行相关规划和“多规合一”的国土综合规划，研究构建新型的空间规划体系，探索现行相关规划的整合和职能分工调整，明确纵向不同层级规划和横向不同类型规划间的关系，提出完善各类型各层级规划编制、审批和实施监管的制度建议。第三，探索统一的规划期限和基础数据1、统一规划期限。探索确定统一协调的规划中期年限和目标年限，作为各类规划衔接目标任何的时间节点。2、统一国土空间基础数据。探索把国土部门的调查数据作为国土空间现状数据的可行性。3、统一经济社会发展数据。分析“多规合一”国土综合规划的经济社会数据需求，研究提出人口、产业等经济社会现状数据采用的统一要求。4、统一规划空间分类。以现行土地利用规划和城市规划中的规划用地分类为基础，探索建立统一的规划用地分类体系，研究规划用地分类与“三生”空间的对应关系，形成完善统一的空间分类体系。第四，探索综合规划的主要内容综合分析各类相关规划的内容，从“多规合一”国土综合规划的定位出发，探索研究规划的主要内容。通过相关规划整合，提出“多规合一”的核心目标和指标体系，建立统一的空间管制分区和管控体系。第五，探索“多规合一”的编制方法1、探索以研究论证为支撑的多规融合方法。多规合一应坚持科学规划的原则，以各相关规划研究成果为基础，开展“多规合一”的基础研究论证工作，在综合各方面研究论证结论的基础上，开展多规划对比分析，统筹权衡，研究形成较为科学的规划方案。2、探索以公众参与、民主规划为保障的多规协调方法。多规合一应在坚持科学原则的基础上，充分考虑不同利益方的诉求，把不同阶段形成的规划方案征询各方面意见，特别是相关部门、上下级政府和相关土地权益代表的意见，做好方案修改和回馈解释。规划方案基本完成后，应参照现行有关规划编制要求，把规划初步成果向社会公布，广泛听取民意，协调各方面利益，争取社会最大共识。第六，探索规划实施手段1、针对多规合一的要求，以深化体制机制改革为指导，契合土地制度改革的具体要求，研究“多规合一”综合性规划实施的主要途径、抓手和政策工具。2、着力从强化相关规划审查、健全国土空间用途管制、建立统一的规划许可、完善规划实施的责任机制、以及加强规划实施经济手段等方面入手，积极探索，勇于创新，研究提出促进规划实施的保障体系。根据以上分析，“多规合一”是我国针对我国当前具体情况并结合时代发展而提出的，是新时期我国统筹全方位、多领域协调发展的具体方针理念。针对当前我国关于土地规划与“多规合一”其他规划之间存在的矛盾，需要对其进行综合分析，然后保证土地规划与其他规划协调发展，从而推进我国社会主义经济发展。参考文献：[1]陈雯，闫东升，孙伟.市县“多规合一”与改革创新：问题、挑战与路径关键[J].规划师，2015（02）：17-21.[2]樊森.空间规划改革与“多规合一”[J].西部大开发，2015（04）：60-67.[3]王唯山，魏立军.厦门市“多规合一”实践的探索与思考[J].规划师，2015（02）：46-51.[4]蓝枫，顾朝林，王伟，鄒军.推进“多规合一”深化规划体制改革[J].城乡建设，2015（05）：20-23.

    城市地理 杂志发表：2015年9期

  • 三级联动“多规合一”路径探析
    作者：靳文凭  华亮春  陈春花（湖南省测绘科技研究所湖南长沙410007）三级联动“多规合一”路径探析靳文凭华亮春陈春花（湖南省测绘科技研究所湖南长沙410007）我国目前规划体系问题的负面影响日益凸显，推进“多规合一”具有重大意义。本文通过分析“多规合一”试点经验，针对目前“多规合一”存在问题，提出国家、省、县三级联动“多规合一”的技术框架，并提出相应的推进建议，为“多规合一”改革提供新思路。三级联动；多规合一；路径引言我国目前规划体系呈现以经济社会发展规划、国土资源规划、城乡规划为主体，其他规划作为补充的格局[1]。条带化的政府管理体制，使各规划在不同部门管理下自成体系，部门之间协调配合欠佳，难免造成规划内容交叉重叠，不能有效发挥规划的空间统筹和生态保护等作用。针对当前各类规划存在的不协调、不作为等问题，2014年中央新型城镇化工作会议上指出，“积极推进市、县规划体制改革，探索能够实现多规合一的方式方法”。几年来，发改、国土、城规等部门都在开展自己主导的“多规合一”工作，这些试点既有县级层面的、地市级层面的，也有省级层面的，但目前“多规合一”具体实现途径仍未达成共识，存在诸多争议[2]。因此研究国家、省、县三级联动的“多规合一”技术路径，探索开创“多规合一”新局面。1“多规合一”探索及存在的问题目前我国规划体系不健全，规划种类、数量繁多，定位不清[3]，同一块土地在不同的规划中“身份”不同，多规“打架”现象在各地普遍存在。为探索解决这一矛盾，各地积极开展实践，“多规合一”先后经历“两规”、“三规”、“四规”、“五规”到“多规”之间协调的发展历程，在解决“多规”矛盾方面积累了一定经验[4-7]，但也呈现出“多规”表面形式“合一”、实际难以落实的问题，使“多规合一”成果落入“图上画画，墙上挂挂”的俗套[8]。一方面，多数试点主要侧重于找出不同规划指标差异，协调不同规划空间图斑布局的矛盾、探索建立“多规合一”规划的编制技术等方面，规划编制完成后的执行、监管等问题还未引起足够重视。仅仅关注“多规”表达形式上的统一，而忽视对规划思想的统一、规划决策的分工与协作，是“多规合一”初级阶段的工作。另一方面，事权不统一导致的规划难以实施的问题，引出空间规划的审批权限划归地方人民政府的思路，但这脱离了我国的基本国情。一旦空间规划完全由地方决定，放弃自上而下的层层控制和协调，各地受眼前利益驱使，极有可能盲目对国土空间和资源进行摊大饼式开发、粗放利用，有损国家和地方的长远利益，粮食安全和资源环境的可持续利用失去保障。2三级联动“多规合一”技术框架2.1规划思路和体系国务院2017年1月印发《全国国土规划纲要（2016-2030年）》，是国土开发与保护的战略性、综合性、基础性规划。在摸清目前“多规合一”有益经验及存在问题的基础上，按照“多规合一”的目标，新的规划体系以国土空间规划为统领，国家、省、县三级联动编制，形成自上而下、上下结合、逐级管控的规划编制思路。规划编制以测绘地理信息部门最新的土地利用成果为基础，准确掌握国土空间开发利用的现状，以评估其潜力，之后在国土空间规划统领下，自上而下逐级控制建设用地规模、耕地保有量、基本农田保护面积等约束性指标，对国土空间开发与保护的供给和需求进行综合平衡，实现国家资源总体管控与地方发展利益的共赢。县级政府应在国家、省级国土规划基础上，积极组织编制各自的国土规划，以管控国土空间开发、保护、整治的各类活动，引领和协调相关国土空间专项规划和详细规划，建立分工明确、相互衔接、各有侧重地“国土空间规划+专项规划+详细规划”的空间规划体系。县级层面将需要管制的国土空间用途细化落实到每块土地，作为国土空间用途管制和审批的直接依据[9]。2.2统一规划标准在技术层面需统一规划标准体系，为“多规”在同一个平台上工作奠定基础。（1）统一数据现状基底。测绘地理信息部门的地理国情普查成果现实性好、准确性高，可作为“多规合一”编制的现状基底。“多规合一”需要的数据源包括各规划基础底图数据、成果数据、各类地理信息数据以及行业资料等，数据格式各种各样。地理信息数据的主要坐标系有西安80坐标系、北京54坐标系、国家2000坐标系和地方独立坐标系[10]，通过数据转换将“多规”数据格式统一转换为国家2000坐标系下的ArcGIS格式数据。“多规”分类体系不一致，例如城市总体规划把城乡用地分为2大类、9中类、14小类。土地利用总体规划将地类分为3大类、10中类、29小类。地理国情监测成果分为12个一级类，54个二级类，112个三级类。建立城乡用地分类、土地利用规划地类、国情监测分类对应转换关系（图1），使土地利用规划、城乡规划和现状在用地分类上得到统一。图1土地利用规划、城市规划与地类国情普查地类对应（2）统一规划期限和控制规模。国民经济和社会发展规划、城乡总体规划、土地利用规划的规划期限一般为5年、20年和15年，近期规划均为5年。“多规合一”的规划期限统一为15年，每5年评估修订一次，使规划适应当前经济社会发展状况，充分发挥规划的宏观调控能力。人口统计数据和预测方法的不同，使土地利用规划和城乡规划的建设用地规模产生较大差异。土地利用规划统计户籍农业人口、户籍非农业户人口，城乡规划除统计建成区内户籍农业人口、户籍非农业户人口外，还包括暂住人口（居住一年以上）。因此，土地利用规划用于预测建设用地需求的人口基数小于城乡规划[11]。在统一人口基数、人口预测方法以及建设用地需求计算方法的基础上，形成自上而下、上下协调、土地利用规划和城乡规划等相一致的建设用地规模。（3）统一规划管理。成立一个多部门参与、多专业合作的团队，负责编制、管理、更新规划，搭建、运营、维护规划协调大平台，团队成员来源于各部门但又不脱离各部门。地方人民政府负责通过定期评价监督规划执行情况，依法处罚违反规划的行为，使规划落到实处。2.3建立“多规合一”规划协调大平台“多规合一”规划协调大平台的目标在于统一标准框架、整合数据资源、部门间信息共建共享共用及联动更新、辅助各类规划的编制与管理、强化公众参与与监督，从而消除各规划间存在的冲突和矛盾，为发改、规划、国土、环保等部门的规划落地、项目审批和管理提供信息沟通和业务协同技术支撑。规划协调大平台采用国家、省、县三级联动的“1+X”总体架构，即1个中心平台+发改、规划、国土、环保、交通、林业等部门的子平台。（1）基础数据管理及更新。为了有效落实“多规合一”，首先需充分利用测绘地理信息数据作为基础，从技术层面解决“合一”的问题，成功将各规划数据统一在中心平台上，可分为基础数据层、规模控制层、规划成果层[10]。发改、规划、国土、环保、交通、林业等部门通过各子系统动态更新中心平台数据。（2）数据展示共享共用。中心平台具有数据导入、空间分析、统计分析、选址等辅助规划编制和调整工具，并对接发改、规划、国土、环保、交通、林业等部门的子平台进行联动审批，实现“多规合一”成果数据、相关规划资料和审批数据的充分共享共用，协调解决矛盾，使各个规划协调统一。（3）公众参与和监督。中心平台公众参与模块向公众介绍平台的运作方式，让公众了解各部门的管理及审批流程等，在规划编制过程中依靠平台征求各方面意见，公布规划草案，充分听取当地居民意见。规划经评议委员会论证通过后，规划成果将通过平台、网络和其他本地媒体向公众公布，鼓励公众通过平台对规划编制提出建议，对规划实施效果进行监督，对违反规划的开发建设行为在平台上进行举报。3推进三级联动“多规合一”的意见与建议“多规合一”是一项非常复杂的系统工程，需要国家、省、县借助三级联动“多规合一”规划协调大平台共同推进。在国家层面上，做好顶层规范。建议国家联合多部委在试点经验基础上出台“多规合一”技术导则规范，勇于打破现有的规划体系及规划功能定位，制定多规统一的规划期限、基础数据标准、用地分类标准、空间规模控制标准，以满足各类规划间的衔接要求。在省级层面上，重点推进试点工作。依据国家统一的技术规范，出台相应的具体实施办法，并组织开展规划编制或修编技术培训，将国家控制的各目标、指标、布局落实到具体时间段和空间区位上。在县级层面上，重点在规划落实。联合各部门，将国家、省级统一布局的目标、指标落实到县域空间的具体地块上，全面协调县域内各规划立项、编制、评审、发布、实施及评估等系列工作，确保县域规划编制实施的有序、有效开展。[1]王向东，刘卫东.中国空间规划体系：现状、问题与重构[J].经济地理，2012，32（5）：7-15.[2]苏涵，陈皓.“多规合一”的本质及其编制要点探析[J].规划师.2015，31(2)：57-62.[3]顾朝林.论中国多规分立及其演化与融合问题[J].地理研究，2015年，34（4）：601-613.[4]汪子茗.由“三规合一”走向“三规叠合”的路径与策略[J].规划师，2015，31（2）：22-26.[5]李琼.上海、重庆、广州等地“多规合一”的实践综述[N].国地资讯.2014-12-19.[6]吕冬敏.浙江“两规”衔接的创新、不足与改进对策[J].城市规划，2015，39（1）：48-52.[7]胡耀文，尹强.海南省空间规划的探索与实践：以《海南省总体规划(2015—2030)》为例[J].城市规划学刊，2016，38（3）：55-62.[8]祁帆，孙雪东，贾克敬.市县“多规合一”推进中的误区[J].中国土地,2017(2)：24-26.[9]朱江，邓木林，潘安.“多规合一”：探索城市空间规划的秩序和调控合力[J].城市规划，2015，39（1）：41-47，97.[10]罗以灿.基于“三层四线”的“多规合一”管理平台建设[J].西部大开发，2015，(4)：85-89.[11]吴志强，李德华.城市规划原理[M].中国建筑工业出版社：北京，2010年.

    资源节约与环保杂志发表： 2017年11期

  • 多规合一：规划“打架”的规避之路
    作者：夏自钊    皖北某市住建委主任最近很是烦恼：“我们创建国家园林城市，要求必须有植物园，从立项到选址，到现在施工图都做好了，开始准备招标，结果国土部门说土地利用总体规划上不允许，项目只能中止，现在我们也不知道该怎么办。”面对《决策》记者，他大倒苦水。针对市县规划存在着数量过多、内容交叉重复、缺乏衔接协调甚至相互矛盾冲突等问题，2014年11月，国家发改委发布《关于“十三五”市县经济社会发展规划改革创新的指导意见》，明确提出抓住十三五规划编制的有利时机，提高政府的空间管控能力，推进市县多规融合与多规合一，形成一个市县一本规划、一张蓝图。随后，国家发改委、国土部、住建部和环保部联合下发《关于开始市县“多规合一”试点工作的通知》，在28个市县推行试点，探索多规合一的路径和经验。事实上，推动多规合一的直接动力来自于中央，在中央城镇化工作会议和中央深化改革领导小组第二次会议上，因规划“打架”造成的空间无序开发、重复建设、土地资源浪费等问题，就已经受到中央高层的关注。但记者采访发现，很多地方干部对多规合一还比较陌生，应该如何操作多规合一？多规合一的实现要突破什么？将会有哪些路径？规划为何老“打架”？多规合一来源于三规合一。“三规”分别是国民经济和社会发展规划（以下简称“经规”）、城市总体规划（以下简称“城规”）和土地利用总体规划（以下简称“土规”），这三个规划也是影响城市发展最重要的规划。三规合一是将三规中的交集部分统一起来，落到一个共同的空间规划平台上，以避免规划“打架”。翻看《土地管理法》和《城乡规划法》相关法律条文，会发现“三规”之间的关系：城规、土规的编制都应当依据经规，城规还应注意与土规相衔接。可见，“三规”的层次关系依次为经规——土规——城规。但是，层次高的经规规划期限最短，一般为5年，有的会扩展到10年，土规的规划期限为15年，而城规的规划期限却最长，一般为20年。比如说，现在各个地方正在制定的十三五规划是5年规划，而很多城市总体规划已经做到了2030年。具体到一个地市或县区而言，规划编制的主体有发改、规划、国土、环保等多个不同的管理部门。除了以上三规，还有环境保护规划、主题功能区规划、生态功能区规划等多种。在各类规划中，经规和城规是发展导向的，而土规和生态规划是以资源保护为目的，各自出发点的不同，也时常造成规划“打架”。在所有规划中，土规最为严格。“一个县的城规市政府就可以批，但是土规必须要省政府批，乡镇的土规要市里批，而且这个数据库国土部还要备案，卫星能拍到，如果不符合数据库，就要拆除。”肥西县国土局副局长范熹颖告诉《决策》，“我们最主要的任务是保护耕地和基本农田，国家有18亿亩耕地的红线，另外刑法上也有规定，破坏耕地多少、破坏基本农田多少都要判刑的，土规的刚性是不能随意调整的。”在实践中，各个规划相互冲突的现象极为常见。土规的耕地、基本农田保护指标是自上而下层层分解的，是不能突破的。而城规却是自下而上根据人口增长规模，测算得出建设用地的指标，于是城规确定的建设用地规模和边界不断突破土规给定的指标与范围，而发改部门确立的项目又经常不在城规确定的建设用地范围内。采访中大家共同的感受是，当下的空间规划存在“重纵向控制，轻横向衔接”的问题，而这恰恰导致在同一横向维度上，不同规划管控的逻辑矛盾，造成城市空间管理的诸多问题。其中问题最突出的，是各个规划的交集部分——城市建设空间。具体到操作层面来看，经规提出的发展目标最后要落实到具体建设项目上，而建设项目需要建设用地支持。土规的工作重点是规定各类土地的用途，其中一个重要方面是确定城乡建设用地的规模与布局。城规本身是对城市建设用地的规模测算与空间布局，而环境总体规划则划定了生态保护区域，建设用地不可侵入。由此可见，城市建设用地成为多规合一最需要统一的部分。其中，“冲突”最多的是城规和土规，这两规在建设用地布局上的差异，经常导致土地资源的浪费。以广州为例，根据相关部门对广州市“两规”建设用地布局对照分析发现，差异图斑有29.4万块，面积高达935平方公里。广州由于“两规”打架造成了248.26平方公里差异用地，因只符合一种规划而不能直接使用。按照广州2005-2012年年均建设用地增量28.57平方公里计算，此部分差异用地如果盘活可以用8到9年。各类规划的相互矛盾，还导致生态保护区域经常被侵占。城市总体规划与土地利用规划各自都划定了生态用地，但面积有出入，边界上也存在较大差异。发改部门在建设项目选址时，也未注意避让生态用地，导致建设项目触及生态用地的现象时有发生。以上种种都对城市急需保护的生态敏感用地造成一定程度破坏。理想化的“合一”与务实的“融合”“虽然现在都在提三规合一，但我认为有两个门槛迈不过去，一个是部门利益，第二个从专业上迈不过去，不可能有一帮人什么都懂，人力上首先不可能，我们在专业上培养一个规划人才都要好多年。”皖北某县发改委主任对现阶段推行多规合一遭遇的瓶颈，作了细致分析。安徽省较早开展多规合一的肥西县，也遭遇到“专业上迈步过去”的难题。肥西县规划局副局长高坤梅告诉《决策》：“肥西县规划局跟国内几个比较知名的规划设计院已经取得联系，想请他们来参加肥西的多规合一工作，但是他们擅长的是专项规划，对多规合一比较陌生，不知如何着手。”同时，高坤梅表示，现在很多地方认为多规合一的最终目的，是把多个规划整合到一张总图上去，这既误解了多规合一的本质，也极为理想化。除了专业上不可能之外，一个重要的原因就是一张总图会“限制”地方的发展。按照相关规定，这张法定总图要做到控地规划的深度，但实际工作中，控地规划的要求很严格，调整控规又是极难的事情。一旦控地全覆盖的话，又与发展相矛盾，所以很多地方没有做到全覆盖，这样一来，即使想搞一张总图也很困难。“多规合一应该是一个规划协调工作，而非只做一种规划。事实上，多规合一真正要实现的应该是多规融合，是几项规划之间相互协调融合的过程。”高坤梅认为。范熹颖也认为：“经规和城规是发展导向的，而土规和生态规划是以资源保护为目的，各自的出发点不一样，合一的话会偏刚性，部分融合还是可行的，通俗一点讲，就是你让我、我让你。”记者采访中发现，皖中某县国土部门的“刚柔并济术”为多规融合提供了一个很好的注脚。首先来看“刚”的一面。“我们的指标是自上而下来的，上面定盘子定任务，盘子就是城镇发展规模，这个城市建设用地的总规模是不能突破的，但是城规是自下而上的，根据发展进行测算，上一级政府是编制到2030年，我们县一级还是编制到2020年，后面这十年肯定是不能统一的。”该县国土局局长告诉《决策》。然而，该局长同时也表示，国土部门必须在耕地保护任务和支持地方发展之间找到一个平衡点。“国家是要求我们保护耕地和基本农田，但是地方经济发展需要用地。现在我们是倒过来，先测算地方发展的需求，在保证基本农田保护、耕地保护和城镇扩展总规模这三个基本指标的前提下，满足地方发展的需求。在这三个指标都不突破的前提下，进行‘转移’和平衡。”“总之一句话，经规是定目标，土规是给指标，城规是安坐标。多规融合就是协调、控制规划之间的矛盾，从而实现经济社会发展的目标，土地利用计划的指标，并与城市规划的坐标进行统一，最终达到这样一个目的。”范熹颖对《决策》概括说。一个县域的多规融合试验多规合一目前提及比较多的是“三规”、“四规”合一，而在肥西县，却是“七规合一”，除了经规、土规、城规、生态规划之外，基础设施规划、产业布局规划以及征地拆迁规划，悉数纳入多规合一。在国家四部委发布的试点名单中，肥西不是多规合一的试点县，却早于很多地方开始推动多规合一。肥西的经验是“先干起来”，虽然肥西县多规合一的正式文本尚未编制出来，很多部门已经按照多规合一的思路在推进工作了。肥西推进多规合一，缘起于一次对历史遗留问题的处理。在2013年的肥西县城镇化会议上，肥西县委书记汤传信发现，很多历史遗留问题是因为各项规划不协调导致的。“以项目建设为例，有些项目来了找不到地，结果相关部门让项目单位自己去找，找来地之后，相关部门围绕找来的地再做规划，实际上这是颠倒了。正常程序应该是先做好规划，然后项目属于哪个类别，就在哪个位置。这种情况下，就会出现很多问题，有的是重复建设，还有土地闲置问题。”肥西县建设局副局长孙平告诉《决策》。还有一个是关于拆迁未安置的历史遗留问题。近几年肥西县的征迁量很大，仅2014年就拆迁了200万平方米。在这个过程中，由于缺少系统思维和多规合一的指导，有些地拆了没用，有些拆迁户多年未安置。孙平说：“政府每个月要付很大一笔费用给未安置户，给政府的财力造成压力，县领导在开会解决这个问题的时候，感觉到多规合一迫在眉睫。”2014年，肥西县多规合一正式启动。据了解，规划、国土、发改、城建、环保等部门定期开会联动协调，谋划下一步整个建设计划的安排。项目梳理出来后，县主要领导都要听汇报，相关部门都到现场，项目落地遇到规划之间的矛盾，就当场协调，把后面可能的遗留问题一次性解决。在肥西，重大项目布点规划、城镇规划和土地利用规划已经结合得较好，相关部门每周都开一次碰头会，信息共享。高坤梅认为：“肥西县在实践中更多的是多规融合，而非合一，我们讲多规合一就是解决问题，而在多规融合的过程中，已经把问题解决了，不一定非要追求‘合一’这一终极目标。”2014年，肥西县制定了征迁安置规划，拆迁开始有计划的进行。现在，拆迁之前要回答这些问题：这个拆迁是否符合土地利用规划、是否符合城镇规划、是否符合经济社会发展规划，有没有项目，是否符合城镇化的需求。“这样一来，拆迁安置不再无序进行，极大缓解了政府的财政压力。”孙平告诉《决策》。在一年多的实践中，多规合一给肥西县域经济发展带来诸多红利。首先是避免了项目建设的随意性。过去一些项目来了之后，一查布局规划，发展占用基本农田；现在有多规合一的指导，根本不存在这个问题。其次，可以做到控地规划的深度，项目的布局达到一个非常细化的深度。在这样的基础上，项目的落地、选址可以一目了然。“通过一张图，重点产业项目、公共服务设施和基础设施重大项目的落地，可以更顺利地推进。此外，还避免了相关部门各自为政，从源头上建立起信息的联动平台，有助于并联审批。”孙平说。

    决策杂志发表： 2015年5期

  • 城市规划设计中“多规合一”的整合实践分析
    作者：罗柳   摘要：多规合一是在三规合一的基础上发展而来的，三规是指国民经济发展规划、土地利用总体规划以及城乡规划，通过三者之间的协调编制来促进城乡发展。在2014年底，国家发改委、国土资源部、环保部以及住建部联合要求进行“多规合一”，其中多规合一是指通过在市县建立示范点，进而有效的推进市县经济发展、城乡规划、土地利用以及生态规划多重发展。本文对“多规合一”的基本属性及整合实践进行分析。关键词：城市规划设计;多规合一;整合实践城市总体规划属于我国法定的城乡规划编制体系当中的主要内容，在我国整体的城市建设与发展当中发挥出极为重要的作用。并且如今随着我国市场经济的持续深人及主体利益的多元化转变，直接促使城乡发展问题变得越来越复杂。为了应对此类问题，国家政府方面纷纷出台相应的规划政策，期望能够据此来强化对空间资源的管理及控制。在此背景下多规合一得以被推出，并于2014年11月正式确立了全国多个多规合一试点市县，其中多数地方政府也对多规合一的试点运行积极配合，因此，多规合一瞬间形成一种全新的规划发展形式，迅速蔓延全国。一、城市多规合一的基本属性（一）城市多规合一的稠合性城市多规合一作为我国城市发展的重要策略，其不仅承担着建立城市空间规划关系的“稠合”作用，也承担着较强的协调作用。因此，要及时更新对城市多规合一的认识，不能将其看做成一个单纯的城市规划，而是要将其看作是建立一个具有较好协调胜的稠合机制，需要对城市空间规划中的技术平台及制度平台行深度稠合，以此确保其正常运转，通过稠合效应促进城市规划的协同增效。（二）城市多规合一的对冲性在实行城市多规合一之前，首先就要充分认识到该项任务的成因，是因为我国不同部门规划中造成的冲突问题而出现的，其主要的任务目标就是解决这此问题，推动我国空间规划改革的发展。在已有多规的情况下，实行城市多规合一，是解决城市空间规划中矛盾的关键途径，通过多规合一实现较好的对冲效应，不仅可以降低某此冲突的影响程度，在消除冲突方面也有着较好的积极影响作用，对实现一张蓝图绘制到底的目标有着较好的促进作用。（三）城市多规合一的包容性根据城市多规合一的试点情况下来，在空间规划体系方面体现出较强的可持续发展特征，能够对自成体系、不同技术、不同标准、相对综合、相对独立的国土系统、环保系统、建设系统及发展系统的空间规划进行有效整合，有效规避了该四大系统在编制和执行空间规划体系过程中的矛盾冲突，整个过程体现出较强的包容性及融合性。二、城市规划设计中“多规合一”的整合实践（一）统一标准，构建规划平台由于当前各地的多规合一用地标准在对接方面存在非常明显的差异性，因此就要求各个部门必须在用地分类的基础上来形成可对接与可转换的用地分类体系，并在此基础上来明确界定多种用地类型的含义。同时需要针对判读标准进行统一，主要因为规划部门和国土部门建设用地判读标准并不一致，因此需要针对国土规划用地进行重点判读，充分掌握去用地规划，实施分类处理，解决闲置用地的情况，最终促使核算用地的门类和标准实现对应衔接效果。与此同时还需构建全域规划平台，大力统筹城市规划用地布局的优势及其对土地规划应对农用地管控的要求，最终由此形成区域覆盖式的规划平台，促使其和其他部门规划形成清晰、互补的功能。（二）一张蓝图绘制到底通过各个利益参与方的共同努力，在开展城市多规合一的过程中，应及时绘制一张核定地块主体功能，且能够维护各个利益参与方自由行驶权利的约束蓝图，并在此基础上明确各个利益参与方及部门都认可的不可建设空间范围，以此为城市多规合一的顺利开展提供有利依据。同时，为确保城市多规合一的顺利开展，要利用法定形式进行控制，通过刚性规定对各个利益参与方及部门进行约束。其次，一张蓝图作为不可建设空间范围的约束蓝图，必须要做到保护到底、绘制到底和约束到底，避免给城市多规合一的发展带来不利隐患。最后，在保护农田方面，需要由国土部门行使权力，如何建设产业园区，由发展部门行使权力，如何建设用地，由建设部门行使权力，各个部门要做到互不干涉，使部门任务得以顺利完成。（三）两类空间上下协同在城市多规合一的空间规划过程中，要做到地下可建设空间和地上可建设空间的立体联动综合开发，秉持可持续发展观，综合利用地下及地上的可建设空间，对地下及地上的同位异类资源进行有顺序的综合利用，并做好相应的灾害防治工作，以此确保其整体效益。由于国土部门比较注重地下可建设空间的利用价值，城建部门的重视程度逐渐提高，而环保部门的重视程度相对较弱，想要促进城市多规合一的顺利进行，应及时树立对地下可建设空间和地上可建设空间的综合利用意识，将地上及地下的可建设空间绘制成一个整体，进而对这此可建设空间进行同步开发，全面落实两类空间上下协同，促进城市多规合一的持续发展。（四）统筹发展，合理布局对城市规划用地进行统筹发展，城建规划用地应和土地规划建设用地的规模以及范围应相同。确定农村和城镇结合后所需用地，对建设用地和农用进行区分，对农田的基本情况进行调查并对农田进行保护，当农村并点后对其原来的土地进行整理，在确保农用田地不会减少的前提下，寻找城镇建设用地增加，农村建设用地减少相结合的土地流转模式在统筹发展，合理布局的前提下，对用地进行协调，城市规划应该使土地规划的用地指标、土地利用结构、农田数量等内容要满足城乡发展要求的基础上，实现对空间的合理布局，继而能够最大程度的减小城乡发展和耕地保护之间的矛盾以及土地和供应商之间的关系。（五）部门统筹，强化实施由于多規合一的主要难点为政府各职能部门间的协调与非技术方法的统一，其能够集中反映出其中存在的一系列问题。因此在此背景下必须做好相应的部门统筹工作，具体需要在此基础上形成动态更新、部门共享的一种全新协作平台与机制，且在实际当中，专项规划内可促使其提前介人实施引导，这样能够充分体现出城市公共规划的政策属性。而随着多规合一的具体实施，其直接产生了规划变更需求，需针对总体规划进行动态维护。其中总体规划应对充分展现出简化与强化内容刚性的一面，以此来为具体操作当中规划编制的必要弹性空间，这样将切实保障长远规划本身的战略性及宏观性。三、结语：综上所述，城市总体规划属于目前城市规划发展的主要规划类型，多规合一的推出迅速成为往后规划编制与管理的主要发展趋势。因此在多规合一背景下，要求城市规划必须大力变革自身理念及方法。同时需要突出规划工作战略目标，强化控制举措，积极调整编制内容，切实加强多部门协调机制创新，由此构建出一套协同管理数据平台，最终由此实现规划工作的良好实施性。参考文献：[1]王美飞.“多规合一”背景下城市总体规划应对[J].上海城市规划，2017（中：114-118.[2]张东升.“多规合一”规划编制体系的构建研究[C].2016中国城市规划年会，2016.[3]何冬华.空间规划体系中的宏观治理与地方发展的对话一一来自国家四部委“多规合一”试点的案例启示[G].规划师，2017，33（2）：12-18.[4]许丽君，朱京海，战明松，等.市县“多规合一”试点实施现状总结及展望[J].规划师，2016，32（s2）.

    中国房地产业杂志·中旬发表： 2019年4期

  • “多规合一”中的治理转型思考
    朱春燕，丁　琼（江苏普莱宁城市规划设计有限公司，江苏　南京　210003）“多规合一”中的治理转型思考朱春燕，丁琼（江苏普莱宁城市规划设计有限公司，江苏南京210003）“多规合一”作为一种面向实施管理的衔接统筹工作，其落脚点是城市管理者的内部协调，以避免“多规”不协调导致的社会经济发展和城市建设效率低下，而这又恰好是对城市治理转型的积极回应。本文基于“多规合一”的理论与实践研究，探讨了城市治理转型在规划编制实施中的主要体现，主要包括前多规融合期的行政推动和制度保障、后多规融合期的现代化治理这两个方面的内容。多规合一；三规合一；治理；转型；政策一、“多规合一”与城市治理的内涵联系1、“多规合一”的内涵演进早在1990年，就有学者开始研究土地利用规划（一般简称“土规”）和城市规划（一般简称“城规”）的衔接路径，从两种规划的法律地位、规划体系、审批办法、规划目标等多方面探讨“两规合一”的必要性和可能性［1］。自“十一五”起，“五年计划”开始改为“五年规划”，发改系统组织编制的国民经济和社会发展规划（一般简称为“经规”）也开始更加注重城市发展引导的战略性和空间性，“三规合一”成为新的研究课题［2］。随着市场经济体制的进一步完善，城市发展面临的环境越来越复杂，越来越多的城市管理部门从各自领域组织编制指导城市发展的各类规划，一方面为城市健康发展提供了科学引导，另一方面，这些规划针对不同的规划目标，遵循不同的法律法规依据，各成体系、各有侧重，在同一空间上存在较大差异甚至相互矛盾，彼此之间的不协调，影响并制约了规划效力的发挥，甚至对经济社会发展带来制约，衍生出空间管理无序、土地资源浪费、环境保护失控等众多问题。基于这样的背景，“多规合一”成为新型城镇化过程中促进社会经济和城乡建设可持续发展的迫切需要。学术界对“多规合一”的研究大多集中在两个方面，一是统一的技术平台，二是行政管理层面的统筹协调。目前对于“多规合一”的普遍共识是，“多规合一”并不是一个纯粹的技术性规划，而是一种面向实施管理的衔接统筹工作，致力于空间规划领域的制度创新和城乡建设导向的治理创新。2、城市治理与治理转型“城市治理”最早是公共管理学的概念，强调以政府为主导的多元主体对城市公共事务的管理。“在现代城市中，对公共事务的最佳管理和控制已不再是集中的，而是多元、分散、网络型以及多样性的，这就涉及中央、地方、非政府组织、个人等多层次的权利和利益协调——这种由各级政府、机构、社会组织、个人管理城市共同事务的诸多方式的总和就是城市治理”［3］。城市治理，不仅包括城市政府各部门对于其相关领域的行政管理事项，也包括企业、社团等其他多元主体对于城市发展良好愿景实现的建设性协作［4］。自改革开放以来，市场经济体制逐步完善，社会经济发展环境日趋复杂，尤其是当前我们所面临的“新常态”，经济结构转型、经济增速放缓等表征的经济基础“软着陆”深层次地影响了社会、政治、文化等“上层建筑”，与城市治理密切相关的政府与企业关系、政府与社会关系、政府与政府之间的府际关系都在发生着重大变化，城市治理转型的呼声也越来越高［5］。中国共产党第十八届三中全会公报指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”［6］。可见城市治理转型已经上升为国家战略。3、“多规合一”与城市治理转型的内涵联系各类规划，反映的是对于城市未来发展导向的引导、与管控相结合的综合治理蓝图和前瞻性方案策略，其中包含着社会经济发展思路、空间构建设想和土地生态等各类资源要素的保护和开发策略。从城市治理的角度来看，各类规划是基于技术理性形成的治理决策参考，通过政府各部门对规划的有效实施来落实治理过程。规划的技术理性还包括在规划编制过程中对多元主体利益的协调，一定程度上反映了城市治理自下而上的民主性。从城市治理的角度来看，“多规合一”首先反映了城市政府各部门作为城市管理者的内部协调，其协调的基本目标是避免“多规”不协调导致的社会经济发展和城市建设效率低下，而这又恰好是对城市治理转型的积极回应。本文的研究目的即在于此，基于“多规合一”的理论与实践研究，探讨城市治理转型在规划编制实施中如何积极有效地响应。二、“多规合一”所体现的治理转型需求1、新常态下，五位一体、统筹兼顾的可持续发展需求从职能边界来看，发改系统主导编制的“经规”一直以来都被视为国家意志和国家政治使命的映射，是党和政府对国民经济和社会中长期发展的战略部署，是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据。“土规”是一种功能性政策分区，其内容主要是空间管理策略，对具体用地进行管制区划，作用突出体现在对建设用地规模、耕地保有量和基本农田保护等指标的刚性约束上。“环规”为城市区域发展方略的制定提供生态环境本底的专业技术型支持，划定城乡发展建设不可逾越的生态红线。“城规”的主要功能是统筹安排、具体确定城市空间结构、城市建设用地内部各项用地比例和空间布局。现行的多个规划代表不同的发展与管控导向，存在着一定的职能边界互补性。新常态下，经济下行压力加大、结构调整需求加强，宏观环境的变化要求城市治理在总体思路上能够更加坚定地调结构、促转型，按照“五位一体”的总体布局原则统筹兼顾。“多规合一”是充分顺应当前发展形势和发展需求的新方向，通过各类规划职能边界的有机互补，有效提高土地使用效率、经济发展效率和城市空间的利用效率，更加全面地统筹考虑资源环境与社会经济发展等因素，实现城市治理中的统筹协调与可持续发展目标［7］。2、推进治理能力现代化的行政管理体制改革要求深化行政体制改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分［8］。加快政府职能转变，优化政府组织机构，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，是治理能力现代化导向的行政管理体制改革的明确要求。法律法规及国务院规范性文件中明确的几类规划（经规、城规、土规、环规等），横向由发改委、住建部、国土部、环保部等部门归口管理，纵向涉及从国家到地方、区域到城市等多个层级，尚未形成统一有序的格局。横向部门规划事权的不一致，深层次的原因是部门之间的利益协调和技术储备都还不到位，反映到城市空间就表现为规划之间的矛盾，这种矛盾反映出政府管理体制上条块分割的弊端，尤其需要通过“多规合一”的路径来实现行政管理体制改革。3、市场主体对科学高效行政审批管理的基层诉求在现行体制下，积极参与到城市建设与发展过程中的市场主体，从项目立项到实际完成，大多都会涉及土地、城建、环保等多方面的行政审批。“多规”的不协调，导致项目落地需要涉及多部门间协调繁复的流程，时间成本巨大。改变行政审批程序繁琐、效率低下的现象，已经成为市场主体对科学高效行政审批管理的基层诉求。从这个意义上来讲，通过“多规合一”来搭建业务协同平台，优化建设项目的前期生成流程及后续审批流程，进一步清理审批项目、简化审批环节、压缩审批时限、规范审批行为，推进审批体制改革和机制创新，也正是城市治理转型需求的积极反映和有效落实［9］。三、“多规合一”导向的治理转型路径——基于多案例的经验总结“多规合一”所体现的城市治理转型工作实践，更多地表现为城市管理部门利益的整合，一方面需要地方政府的创新与开拓精神，另一方面需要国家在政策和制度层面的积极引导。1、国家层面的政策和制度引导2003年10月，国家发改委在江苏苏州、福建安溪、广西钦州、四川宜宾、浙江宁波、辽宁庄河六个地市县试点国民经济和社会发展规划、土地利用规划和城市总体规划的“三规合一”，试图将土地利用规划和城市总体规划作为专项规划纳入发展规划体系中。但由于缺乏相对应的体制机制改革创新措施，地方政府实施难度较大，没有实现预期的改革成效，只是在技术层面引起了广泛的实践性讨论。部分发达地区在城市空间规划的编制中反映了“三规合一”的技术性思考［10］。在随后的十年时间里，广东、浙江、重庆、上海、湖北等省市在规划编制层面陆续推出“土规”与“城规”的“两规协调”试点，地方政府同时也在自下而上地向国家部委争取空间管理政策和权限。2008年，国土部和住建部在浙江召开“两规协调”推广会，讨论的焦点仍然集中于规划编制经验的总结，在“两规协调”的规划实施层面，并未形成十分明确的体制机制保障。2013年之后，“多规合一”再次进入国家推动期。2013年底，中央城镇化工作会议提出了“建立空间规划体系，推进规划体制改革”的任务。2014年3月，《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》公布，明确提出加强城市规划与经济社会发展、主体功能区建设、国土资源利用、生态环境保护、基础设施建设等规划的相互衔接，对于有条件的地区推动经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等“多规合一”。2014年4月，国务院批转发改委《关于2014的年深化经济体制改革重点任务意见》（国发［2014］18号），强调推动“多规合一”、开展市县空间规划改革试点是2014年重点任务之一。2014年8月，国家发改委、国土部、环保部和住建部联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，确定了28个“多规合一”市县单位，要求在规划编制、实施管理、体制机制改革等多方面积累试点经验，为全国性推广提供实践性技术支持。2、地方实践案例简介各地“多规合一”的实践工作，结合了当地的地域文化特色和地方管理实际，在实践创新主导内容上也各有侧重。本文的研究聚焦于城市治理转型方向，强调在“多规合一”的实践过程中，无论是规划体系的构建、规划技术的创新还是规划的实施管理，都要能为实现城市治理转型的行动落实目标。从这个角度来看，广州和厦门的“多规合一”实践案例，最具有借鉴意义和推广价值。（1）广州“三规合一”实践介绍。广州市“三规合一”工作的基本思路是，通过对比发现原“三规”中相互矛盾的用地，分析明确其形成原因，进而分别对“三规”进行调整优化，并利用土地规划的弹性政策，经规范程序将“三规”调整优化成果法定化，最终达至“三规”协调乃至合一。在技术体系上，通过“三上三下”三个阶段推进，完成“五个一”的成果：一张蓝图，一个信息平台，一个协调机制，一个技术标准，一个管理规定。通过建设用地规模控制线、建设用地增长边界、生态控制线、产业区块控制线、基本农田控制线的确定划定蓝图框架，以实现节约集约用地、生态优先、精明增长的目标。信息联动平台采用“1+3”分布式架构，即一个公共平台，以及规划、国土、发改三个业务子系统。信息联动平台以“三库一中心”数据支撑模式实现跨部门信息共享。“三规合一”成果数据以及各部门的规划、计划和审批数据均实施动态更新，确保各部门能及时获取当前有效的信息，实现跨部门规划、计划和审批数据共享。协调机制包括多规融合过程中的部门联动和项目落地整合流程阳光审批的保障，以提高多规融合推进效率和行政审批工作效率为目标。技术标准和管理规定是成果的法定化形式，确保“三规合一”的成果纳入到法定成果范畴，强化建设项目管理推进和建设项目落实。在工作组织上，广州市委市政府高度重视“三规合一”工作，其推进实施完全依靠强有力的行政力量推动。在市级层面成立广州市“三规合一”工作领导小组，同时建立工作领导小组会议制度，推进“三规合一”工作。在区（市）级层面配套成立相应的推进组织机构，各区（市）参照市“三规合一”工作架构，分别设立区领导小组及办公室，向市领导小组负责。区领导小组下设办公室，由区规划、国土、发改三个部门主要领导及相关技术力量组成，建立“每周一报”、定期工作例会等制度，负责与市“三规合一”办公室对接技术问题，制定试点区工作计划与“三规合一”具体工作内容。（2）厦门“多规合一”实践介绍。厦门“多规合一”工作于2014年初开始启动，其工作目标是，通过“多规合一”建立统一的空间规划体系，实行统筹发展，推进城市治理体系和治理能力现代化。目前已完成“一张蓝图”的编制，并在此基础上，构筑了“一个平台”，推行审批“一张表格”，正在完善与之配套的运行机制。通过“一张图”落实“美丽厦门”提出的空间发展战略：以国民经济与社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划、环境总体规划为基础，协调林业、水利、农业等部门规划，梳理各类规划差异矛盾，在一张图上共同划定各类控制线。全市形成统一的信息共享和管理平台，通过政务网络接入各区和各委办局，实现业务协同，保障空间信息共享，在此基础上开展项目生成和审批的业务协同作业，支持流程再造，提高行政审批效率。“一张表”是建设项目统一受理和审批表，将项目审批全流程分为五个阶段：用地规划许可、工可批复及工程规划许可、施工图审查、施工许可和竣工验收，在用地规划许可阶段已经形成了“一表式”的审批模式，之后四个流程也将依托业务协同平台开展。目前正在配套完善的“一套机制”包括一系列提供政策支撑和规范指引的运行机制、为“一张表”审批提速创造条件的项目生成机制等。在工作组织上，厦门也是通过自上而下的行政力量推动工作开展。市委书记领衔领导小组，主要参与部门领导构成领导小组办公室，各部门精干力量构成专责小组，再通过技术单位实现技术力量的保障，有效地保障了“多规合一”工作的推进效率。3、实践经验总结上述两个案例的共同点在于，无论是技术体系还是工作组织，“多规合一”都离不开行政力量的推动，最终都回归到行政管理体制的改革上。技术层面对于各种矛盾的协调，让这种自上而下的城市治理转型具备了充分的科学合理性，能够有效地实现“五位一体”统筹发展和治理能力现代化的目标。“多规合一”工作中的城市治理转型经验，主要表现在以下两个方面。（1）前多规融合期的行政推动和制度保障。通过行政指令、沟通磋商、讨论交流、咨询参与等形式，在“多规融合”工作的各个阶段进行充分协调直至达成共识，使“多规合一”工作成果成为各相关方共同认可、遵守的社会契约和公共政策。这个过程一般需要自上而下的行政力量推动，一般的做法是成立由市主要领导牵头负责的“多规合一”改革工作领导小组，下设办公室和专责小组。领导小组负责统筹协调“多规合一”重大问题与决策，办公室及其专责小组具体负责推进“多规合一”工作。再辅以技术力量的支撑，形成集行政推动与技术保障为一体的推进团队，一方面能够自上而下地推动行政体制改革，另一方面能自下而上地通过技术因素保障治理转型的科学合理性。此外，在前多规融合期，须建立法律保障机制。推进规划控制线立法，将“多规合一”划定的生态红线、建设用地增长边界等控制线纳入地方立法，形成条例；以政府规章形式明确“多规合一”控制线管理主体、管控规则、修改条件和程序，规范和强化规划的严肃性和权威性。（2）后多规融合期的现代化治理。“多规融合”落实到城市治理转型的实际功能，主要表现在行政审批效率的提高方面。首先，以“多规合一”工作为契机，深化行政审批制度改革进程，实现全方位、全过程的体制机制改革，真正做到“一张蓝图干到底”。以应用为导向，建立部门业务协同平台：在“一张图”的基础上，依托业务协同平台，一方面实现空间信息共享，另一方面开展项目生成和审批的业务协同作业，支持流程再造，提高行政审批效率。简化报审模式，转变审批理念，通过“一站式”受理部门的主动操作，将“被动审批”转变为“主动推送”。然后，通过编制、审批、监督“三权”分立的形式，保障治理过程的公平公正。抽调专业人员设立独立的规划监督部门或在人大常委会下设规划监督委员会，负责监督反馈规划执行情况，以更加全面地保障城市治理现代化目标的实现。［1］顾京涛、尹强：从城市规划视角审视新一轮土地利用总体规划［J］.城市规划，2005（9）.［2］王凯：全国城镇体系规划的历史与现实［J］.城市规划，2007（10）.［3］顾朝林：发展中国家的城市治理研究及其对我国的启发［J］.城市规划，2001（9）.［4］袁政：城市治理理论及其在中国的实践［J］.学术研究，2007（7）.［5］张京祥、陈浩：空间治理：中国城乡规划转型的政治经济学［J］.城市规划，2014（11）.［6］江必新：推进国家治理体系和治理能力现代化［N］.光明日报，2013-11-15.［7］刘阳：国土部选择部分市县探路三规合一［N］.中国房地产报，2014-02-16.［8］中央编办理论学习中心组：深化行政体制改革，推进国家治理体系和治理能力现代化［J］.求是，2014（3）.［9］苏文松、徐振强、谢伊羚：我国“三规合一”的理论实践与推进“多规融合”的政策建议［J］.城市规划学刊，2014（6）.［10］顾朝林、张晓明、刘晋媛等：盐城开发空间区划及其思考［J］.地理学报，2007（8）.（责任编辑：张琼芳）

    当代经济 2016年22期2016-12-28 14:09:03

  • “多规合一”技术整合模式探讨
    作者：袁磊/汤怡（1.云南师范大学信息学院，昆明650500；2.西部资源环境地理信息技术教育部工程研究中心，云南昆明650500；3.昆明理工大学国土资源工程学院，云南昆明650093）“多规合一”技术整合模式探讨■袁磊1，2/汤怡3（1.云南师范大学信息学院，昆明650500；2.西部资源环境地理信息技术教育部工程研究中心，云南昆明650500；3.昆明理工大学国土资源工程学院，云南昆明650093）从“多规合一”技术整合的视角，分析了土地利用总体规划、城市总体规划、国民经济与社会发展总体规划等各类规划之间产生矛盾的技术根源，探讨了“多规合一”的内涵、技术整合的关键与核心内容，在此基础上提出了基于GIS技术为支撑的空间分析整合模式、以弹性规划为引导的空间弹性整合模式和以反规划理念为控制的空间管治整合模式三种技术整合模式，以期丰富当前“多规合一”的研究成果，为推动“多规合一”的实践工作提供参考。“多规合一”；多规融合；规划协调；技术整合；模式0引言规划作为对未来的一种谋划、安排、部署或展望，在引领经济社会发展、实现资源的有效配置中发挥了重要作用。因此，近年来国家层级和地方一级均形成了针对不同领域的各类规划。据统计，我国经法律授权编制的规划至少达83种[1]。但规划种类过多又造成了规划之间内容重叠交叉，甚至矛盾，不仅浪费了规划资源，更使实施部门无所适从，失去了规划应有的意义和作用[2]。在这一现实困境下，国家发改委、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部等联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》（发改规划〔2014〕1971号），研究部署“多规合一”试点，探索土地利用规划、城乡规划、经济社会发展规划及生态环境保护规划等空间规划的融合问题。实际上，在此之前，一些地方政府已经意识到多头规划带来的不合理问题，并开始启动“三规合一”或“多规融合”的实践探索工作。例如，浙江省早在2007年便基于ArcGIS叠加分析功能对城市规划与土地利用总体规划进行了两规有效协调研究[3]；广州市于2012年开展了全市“三规合一”工作[4]；昆明市在《昆明市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中也提出了“五规合一”的构想[5]。学术界也从已往更关注于空间资源的合理配置与高效利用，转向环境容量控制、资源有效保护、生态承载力的研究，力求促进经济社会和人口、资源、环境的全面协调发展。这是科学发展的内在要求，更是“多规合一”的核心目标。目前，基于“三规合一”或“多规融合”的多规协调研究多集中于规划体系、规划管理与组织方式、规划协调机制及规划协调实践方面的探讨[6]，但系统性的研究框架尚未建立，诸多研究还依然处于隔离式、分散化状态，尤其是专门针对“多规合一”技术整合体系的研究不多。因此，本文从“多规合一”技术整合的视角，分析现行各类规划产生矛盾的技术根源，探讨“多规合一”技术整合的关键与核心内容，在此基础上提出了几种技术整合模式，以期丰富当前“多规合一”的研究成果，为推动“多规合一”的实践工作提供参考。1“多规”矛盾的技术根源“多规”是指国民经济与社会发展总体规划、土地利用总体规划、城市总体规划、环境与生态保护规划及其它相关的城市空间规划的统称[7]。“多规”矛盾深刻而广泛。具体讲，“多规”矛盾主要存在于三个方面：(1)规划目标各不相同。例如，土地利用总体规划其目标主要体现土地利用的总体布局和安排，而城市总体规划的目标则主要确定城市的规模和发展方向[8]。(2)规划编制采用的标准（规划指南）不尽相同，造成了不同规划之间难以衔接。(3)规划实施管理制度也不尽相同，造成规划实施过程中“令”出多家。正是由于不同规划的规划目标、标准及实施管理制度的差异，使得各个规划从开始规划的那一刻起，在技术路线的确定、规划技术及实施手段的选择上便有了较大不同。就“多规”矛盾的技术根源而言，主要是规划数据基础、规划技术标准、规划调控重点、规划空间范围及规划期限等多方面的差异所致。规划数据基础的差异主要体现在各类空间数据采用的基期、分类、空间坐标与精度的不同；非空间数据，如社会经济数据统计口径上的不同等。规划技术标准方面，不同规划因有各自正式成文的技术标准或行业默认的技术指南等，它们即使对同一问题的分析或预测往往采用的技术方法、数学模型、参数设置等也均不相同，其结果常常大相径庭。规划调控重点对不同的规划而言，更是天壤之别。例如，国民经济与社会发展总体规划注重于从全局宏观角度统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇经济格局；城市总体规划则根据工程地质、自然环境、资源条件等，并结合城市发展定位，对城市空间进行禁建区、限建区和适建区空间范围的划定；土地利用总体规划则根据区域经济社会可持续发展的要求，结合当地自然禀赋、经济、社会条件统筹安排区域各类用地，重点保护基本农田，控制非农建设占用农用地。这就导致了不同调控重点之下，即使对同一空间同一地块的功能定位也各不相同。在规划空间范围及规划期限的确定上，各类规划也存在较大差异，例如，城市总体规划一般为20年，近期规划期限一般为5年，规划范围则具有很大的随意性，一般由政府部门根据当地城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展需要划定；土地利用总体规划规划期限一般在10年以上，规划范围为区域内全覆盖的土地利用范围。以上技术面层的差异也是“多规合一”实践工作中需要着重研究和解决的问题。2“多规合一”技术整合的关键与核心内容“多规合一”的实质是把各项规划涉及的相同内容统一起来，落实到一个共同的规划空间。因此，有学者将“多规合一”表达为“3+1”“3+2”“3+3”项规划合一。加号前面的“3”指土地利用总体规划、城乡总体规划、国民经济和社会发展规划，加号后面的“1”“2”“3”则指环境与生态保护规划及其他产业规划等，即通过“一张图”“一个信息平台”“一个协调机制”“一个审批流程”“一个监督体系”，达到“多规合一”[9]。基于上述“多规合一”的基本内涵，其技术整合的关键可围绕以下几个方面内容开展。(1)建立统一的数据基础，明确统一的指标体系。即在统一土地利用数据、规划用地分类、空间数据属性（坐标、精度）及社会经济数据等“多规合一”支撑数据的基础上，通过对区域各类规划的分析与评价，厘清影响各规划因素之间的共性与差异，并结合区域未来经济社会发展环境、趋势，统一影响未来规划的人口、经济、产出效益等规划指标体系。(2)确定统一的空间规划范围，构建统一的空间规划形态。以某一区域空间范围为规划空间基准，综合考虑经济社会发展趋势、城镇空间增长边界、耕地保护要求、永久基本农田保护边界、生态保护红线、产业园区界线等，以反规划理论为支撑，构建统一的空间规划形态。(3)协调用地分类标准，落实统一的用地功能。城市规划、土地利用规划、环境规划等根本或重要的规划对象便是土地，尤其是城市规划和土地利用规划，其根本目的都是要促进土地资源的合理利用。但实际规划中，城市规划以城乡规划部门的用地分类标准进行，土地利用规划则以国土资源部门的土地利用分类标准进行。因此，要实现“多规合一”尚需协调用地的分类标准，在同一规划空间中落实统一的用地功能。(4)多方协调、求同存异，重构统一的空间管治体系。空间管治作为一种有效而适宜的资源配置调节方式，是当前空间规划管理的核心所在。由于不同类型的空间规划，往往有不同的空间管治分区，它们对区域空间发展实施着各自相应的管制、控制与引导对策。因此，实现“多规合一”，还必须考虑空间管治这一核心问题，才能避免陷入多规布局的混乱局面。重构统一的空间管治体系，需要着重考虑空间管治范围的一致性，空间管治指标的协调性和空间管治功能的协同性[10]。(5)协调规划期限，形成统一的规划时序。为加强各项规划之间的衔接与协调力度，各规划编制部门应统一规划编制期限，并且其他相关专项规划也应在总体规划确定的规划期限内进行编制，不得随意更改[11]。3“多规合一”的技术整合模式本文基于对“多规”矛盾的根源、“多规合一”基本内涵及技术整合的关键与核心内容的分析，结合前人的研究成果[12]，认为当前推动“多规合一”技术层面上可以在规划编制过程中充分吸收和利用3S空间信息技术、弹性规划及反规划理论与方法，以用地结构、空间布局与分区指导为纽带进行充分衔接，具体而言至少有3种整合模式。3.1以GIS技术为支撑的空间分析整合模式无论是土地利用总体规划、城市总体规划、国民经济与社会发展总体规划，还是环境与生态保护规划及其他专项规划，首先，它们都涉及到大量的空间信息，如：经济发展区划、城市功能分区、各产业分布等经济社会方面的空间信息；植被、气候、土壤及水资源等生态自然资源分布信息等。其次，相同区域各类规划都是在基本特定空间范围进行。因此，推动“多规合一”，空间信息技术尤其是GIS技术的使用成为首选，作为GIS基本功能的空间分析成为实现“多规合一”的核心技术支撑。空间分析对于区域规划中经济社会要素的空间分布、自然生态环境要素的空间分布及各类规划空间管治与协同的空间分析具有重要的应用价值，与原有规划技术手段的综合运用，将为“多规合一”提供强有力的工具。在GIS支持下，该整合模式对各规划涉及的空间要素及非空间要素进行综合处理与分析，形成“多规合一”综合数据库。以基本评价单元为最小分析单元，综合考虑区域经济社会发展目标、区域资源承载力、土地利用及自然资源现状、建设用地适宜性程度等，在强调每一个目标的同时，产生一个空间规划方案。然后，再以这些空间规划方案为“多规合一”整合蓝本，邀请规划所涉及的不同利益主体、不同领域专家学者针对不同倾向的空间规划方案提出自己的意见和建议。最后，由规划师进行汇总和协调，为“多规合一”整合内容提供方案基础和多种选择，经反复最终形成各方都能接受的区域规划协调方案。（参见图1）3.2以弹性规划手段为引导的空间弹性整合模式规划是对未来的谋篇布局，“多规合一”的过程必然会受到许多不确定性因素的影响，有来自于规划系统外部的可控因素和不可控因素，也有来自内部的诸多不确定性因素。如果把“多规合一”方案看作是因变量（FA），影响“多规合一”的不确定性因素看作自变量(Xi)，则可以构建如下函数关系[13]：公式（1）中，Xi代表影响“多规合一”的内部或外部多个不确定性因素，只要其中的任何一个因素发生扰动，就会导致整合方案做出相应的响应，这种响应的灵敏程度就是弹性。可见，在对不同领域各类规划进行衔接、协调或整合时，必须考虑整合方案的弹性问题，才能保证未来的整合方案对区域资源的合理利用和经济发展具有较强的指导性和适应能力。弹性规划体现的是一种动态规划思想，它要求把规划工作的对象确定为动态的过程，并利用规划的实施对这种动态过程进行控制和引导。弹性规划的关键在于要对规划实施中规划对象的规模、方向和综合效益进行及时监测和评价。为了使整个规划系统内部各个环节能够在一定余地内整体配合、自我调整，同时又能够使系统整体随外界环境的变化而发生相应变化（即需具备自适应能力），因此，弹性规划更加强调在不同时间阶段，需要通过不断的信息反馈、修改再反馈的过程，其目的是要建立“目标体系——方案选择——实施——反馈修改——再实施”的弹性控制规则。图1基于GIS的“多规合一”整合模式弹性规划理论与方法不仅使各类规划在编制过程便预留了一定的弹性浮动空间，而且还能够实现对规划的实时动态监测。因此，采用这种理论与方法来指导规划编制，规划中的指标数量、用途管制及空间布局等机动灵活性就会增强。可见，弹性规划能够为“多规合一”整合模式技术创新提供较好的理论与方法支撑。例如，“多规合一”中，其中一个核心问题便是要在划定城镇周边永久基本农田的基础上，充分考虑城市发展趋势和要求，明确城镇空间增长边界。弹性规划理论对于这类问题的解决具有自己独特的优势。如图2所示，采用弹性规划理论对城镇空间增长边界进行控制，只要规划的城镇在弹性指标规模以内（图中黑色部分），便可在城镇空间增长边界弹性控制区范围内进行任意空间位置调整。如图中a，b，c都是符合规划的用地布局，而图中d则突破了城镇空间增长边界弹性控制区范围，是不符合规划的。这种规划整合模式便于为未来的经济社会的发展预留了足够的可调空间。图2城镇空间增长边界的弹性控制3.3以反规划理念为控制的空间管治整合模式“反规划”（Anti-planning）并不是反对规划，而是相对于传统城市规划理论而言的一种物质空间的规划方法论。基于传统规划理论的观点，如果把“城市与环境”比作“图与底”的关系的话，就是把城市当作“图”、环境当作“底”开展规划设计；而“反规划”理论则是把“图”与“底”进行易位，将环境作为“图”先行设计。“反规划”理论注重调强地域景观的真实性和生命土地的完整性，体现了保护优先的理念。本文基于“反规划”的“多规合一”空间管治整合模式的要义在于：“多规合一”的过程中，我们不仅关注各个规划对象本身，而更加关注区域永久基本农田边界、生态红线等这类关系人类生存发展所必须的、需要恒常不变的保护空间。在对这类保护空间进行足够预留的基础上，接着再去考虑建设用地等其他用地的开发利用与时空布局问题。基于“反规划”的“多规合一”空间管治整合模式，凸显了人类对自身可持续发展的生存需求，符合“多规合一”划定生态、生活、生产空间，优化国土开发利用保护格局总体目标的要求。4结语本文分析了土地利用总体规划、城市总体规划、国民经济与社会发展总体规划等各类规划产生矛盾的技术根源，探讨了“多规合一”技术整合的关键与核心内容，从“多规合一”技术整合的角度，提出了以GIS技术为支撑的空间分析整合模式、以弹性规划手段为引导的空间弹性整合模式和以反规划理念为控制的空间管治整合模式三种技术整合模式。然而，由于各类规划本身在编制、实施过程中往往受到社会、经济、政治等多重内在和外在因素的综合影响，要真正实现“多规合一”，仅凭技术支撑是远远不够的，还需要“多规合一”协调机制、实施、管理等其所处“环境”的深刻变革。同时，作为“多规合一”技术实现途径的前期探讨，目前仅基于已有的理论或技术手段提出几种技术整合模式，下一步将着重通过“多规合一”实践案例以完善研究成果，从而反过来更好地指导“多规合一”的实践工作。[1]祝春敏,张衔春,单卓然,等.新时期我国协同规划的理论体系构建[J].规划师,2013,29(12):5-11．[2]王天伟,赵立华,赵娜.“三规合一”的理论与实践[C]//城市规划和科学发展——2009中国城市规划年会论文集.北京:中国城市规划学会,2009．[3]沈兵明,王渊,曾志强.基于ArcGIS的城市规划与土地利用总体规划协调—以浙江省龙泉市金沙新区为例[J].经济地理,2007,27(1):93-98．[4]广州州市“三规合一”工作领导小组办公室．广州市“三规合一”规划成果数据标准(试行)[EB/OL].(2012-12-05)[2015-03-20].http://wenku.baidu.com/link?url=dgvgDYalePEiurD9dqNN3jLkRQxIIUxLcyOGn85gvm-yeex_sj7ykqJlydV2EZWbAl0Y6Tl6h9f_tef8Giil_TEXdGP0lXy7LPOg3Qo9_iq.[5]昆明市人民政府.昆明市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要[EB/OL].(2011-10-21)[2015-03-20].http://wenku.baidu.com/link?url=D1fy5R6axCzmMIOWUUyhkvq4ZiR2P_vCwOdfFOS2eKx3NreKb-ev6Y9I72c2p7lYdwXWE4LkbiQIXvNnoJIA32RsR8AnLl7Sv3oqxBZk08a.[6]魏广君,董伟,孙晖.“多规整合”研究进展与评述[J].城市规划学刊,2012(1):76-82．[7]郭理桥.新型城镇化与基于“一张图”的“多规融合”信息平台[J].城市发展研究,2014,21(3):1-13．[8]王晨,姜志法.产业用地规划与相关规划协同耦合体系研究[J].中国房地产,2013(10):27-35．[9]蒋跃进.我国“多规合一”的探索与实践[J].浙江经济,2014(21):44-47．[10]魏广君.空间规划协调的理论框架与实践探索[D].大连:大连理工大学,2012．[11]王磊,沈建法.五年计划/规划、城市规划和土地规划的关系演变[J].城市规划学刊,2014(3):45-51．[12]陈军.区域发展多规划协调研究—以重庆市南川区为例[D].重庆:西南大学,2009．[13]刘卫东,何晓丹.弹性土地利用规划问题研究[J].浙江国土资源研究,2008,8(2):41-43．TechnologyIntegrationModewithRegardto“MultiplePlanningIntegration”ProvinceYUANLei1,2,TANGYi3(1.SchoolOfInformationScienceandTechnologyofYunnanNormalUniversity,Kunming650500,China;2.EngineeringResearchCenterofWesternResources,Environment,andGeographicInformationTechnology,MinistryofEducation,KunmingYunnan650500,China;3.FacultyofLandResourceEngineeringofKunmingUniversityofScienceandTechnology,KunmingYunnan650093,China)Thispaperanalyzesthetechnicalrootstocksofthecontradictiongeneratedamongoverallplanforlanduse,urbancomprehensiveplanning,andgeneralplansfornationaleconomicandsocialdevelopmentwithaviewtointegratingthemulti-planning.Italsodiscussesthecontents,thekeyandcorecontentoftechnologyintegration.Onthisbasis,thispaperintroducesthreemodelsoftheintegration,theseare:spatialanalysisbasedontheGIStechnology,spaceelasticguidedbyfexibleplanning,spatialgovernancecontrolledbyanti-planning"theorysoastoenrichthecurrentresearchfndingsandprovidingareferenceforthepracticalwork.multipleplanningintegration;planningcoordination;technologyintegration;modelF301.2；F062.1C1672-6995（2015）08-0047-052015-03-23；2015-04-25云南师范大学博士科研启动项目（01000205020503063）；国家自然科学基金（41161062）；云南省社会发展科技计划项目（2012CA024）袁磊（1977-），男，河南省潢川县人，云南师范大学信息学院讲师，理学博士，主要从事GIS理论与应用、国土空间规划方面研究。

    中国国土资源经济杂志： 2015年8期

  • “多规合一”背景下土地利用规划发展方向思考
    王妍【摘要】随着规划实践的发展，我国纷繁复杂的体系在实践中的问题日益显露出来。自2013年十八届三中全会决定提出要建立空间规划体系以来，“多规合一”被寄予解决规划现实问题、推进规划体制改革的重大举措，近年来在学术界引起了热烈的讨论。本文在分析当前“多规合一”的背景下，对事关规划落地的重要载体的土地利用规划进行论述，以探讨土地利用规划未来发展方向。【关键词】多规合一；土地利用规划；规划衔接我国各类规划数量数不胜数，在现实中形成“纵向”自上而下的部门垂直管理和“横向”多规并行、相互渗透的局面，矛盾时有发生，成为推进城市建设和提升城市管理水平的障碍。近年来，“多规合一”被认为是解决现实中规划问题的重要手段，并在国家层面得到大力推广和政策支持，不少地区也进行了有益的探索和实践。一、“多规合一”的发展阶段1、2008年以前：探索初期1986年审议通过《中华人民共和国土地管理法》，2004年，国家发改委在江苏省苏州市等六个地市县试点“三规合一”，2007年颁布《中华人民共和国城乡规划法》。2、2008-2012年：地方政府自下而上实践2008年上海市将国土局和规划局合并，成立规划和国土资源管理局。同年重庆市在九龙坡等区县试点“四规叠合”，构建经济和社会发展总体规划。2012年广州市开展“三规合一”工作，并于2014年4月以市政府名义发文要求各区、相关委办局执行。3、2013年至今：国家层面全面推动2013年十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出要建立空间规划体系。2014年1月住房城乡建设部发布《住房城乡建设部关于开展县（市）城乡总体规划暨“三规合一”试点工作的通知》逐步形成统一衔接、功能互补的规划体系。4月国务院发布《国务院批转发展改革委关于2014年深化经济体制改革重点任务意见的通知》。8月，国家发改委等四部委共同发布《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》确定了全国28个市县作为“多规合一”试点市县。2015年12月中央城市工作会议在北京举行，会议指出要提升规划水平，增强城市规划的科学性和权威性，促进“多规合一”。2016年《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》提出要强化城市规划工作，在有条件的城市探索城市规划管理和国土资源管理部门合一。2017年1月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《省级空间规划试点方案》，为实现“多规合一”、建立健全国土空间开发保护制度积累经验、提供示范。目前，重庆市以沙坪坝区为试点实行“五规合一”的实践。“多规合一”经过多年来不断的实践发展，城市规划水平和城市治理能力逐步提升，成为深化空间规划体制改革、实现城乡统筹发展、提高城市建设管理效率的良好平台。二、“多规合一”开展的必要性1、各项规划之间有效衔接存在问题经过多年来的发展，各项规划已形成各自相对成熟完善的规划体系，但是不同规划由于侧重内容不同所采用的相关技术标准、基础数据等也有各自的特点，缺乏有效衔接，具体体现在以下几个方面：（1）规划法律衔接存在障碍当前我国各项规划编制所依据的法律文件各有不同，且法律具有不同的管理体系，导致“多规合一”尚未形成统一的法律管理体系，需要在当前法律框架体系下协调各项规划关系的问题，亦期形成指导“多规合一”编制及其成果效力的法律法规。（2）各項规划等级地位不明确国民经济和社会发展规划虽然占据纲领性地位，但是在实际工作中难以起到纲领性的作用。同时相对于中长期的城乡规划、土地利用总体规划难以平衡其指导作用。在规划内容上，相互之间不应是简单的领导性关系，更多的应当是协调配合、互相支撑。（3）各项规划技术体系呈现差异化城乡总体规划和土地利用总体规划由于规划侧重内容不同对土地采用的分类体系也不一样，常常需要进行相应的调整；在制图技术上，城乡规划偏重于采用CAD以便于立体化展示规划效果，而土地规划则偏重于采用GIS类软件以更好展示规划空间效果，时常会引起用地边界不能完美重合等问题，这也为各项规划的技术衔接造成一定困难；另外各个部门对于人口、土地等关键数据的统计口径的不同，各基础数据之间衔接不恰。2、城乡建设管理效率低下（1）部门管理权力相互争夺我国“多规合一”的发展历程一直伴随着各相关管理部门之间的权力之争，相关管理部门对权力的把持和依赖也成为“多规合一”进程中的一大障碍。“多规合一”就是要解决新局面下部门管理权力的转移和融合问题，以保证“多规合一”成果的顺畅执行和执行效力。（2）项目审批效率低下当下建设项目的完整审批流程复杂、行政效率较为低下，各个部门之间缺乏有效的信息沟通，造成建设项目进程受阻。“多规合一”就是要解决这种低效的局面，形成统一的信息管理衔接平台，简化审批流程，提高行政效率，实现政府简政放权目标，提高服务水平，促进城市建设管理水平的提高。三、土地利用规划发展方向思考面临如上问题，“多规合一”的提出是适应推进规划体制改革、提高城乡建设管理水平需求的必然趋势，也是协调各项规划之间有效衔接、提升城建设管理行政效率的重要手段。未来将成为规划工作重点任务，各项规划都要做出相应的适应和调整，以促进“多规合一”工作的顺利开展。土地利用规划是关于人们对土地利用行为的约束性规划，旨在配置土地资源的平衡利用，协调土地资源的总供给和总需求，满足国民经济和社会发展对土地的需求，促进土地资源的可持续利用。在当前“多规合一”的背景下，土地利用规划亦需做出相应的适应和调整。1、搭建规划间衔接桥梁土地利用规划应当在技术标准和基础数据统计方面做出相应优化调整，尽早实现与其他规划的有效衔接。尤其是和城乡规划之间的有效衔接，土地利用规划和城乡规划均为空间方面规划体现的重要载体，对规划成果的有效落实起到至关重要的作用。两者应加强在城乡用地分类体系方面的协调对应、技术标准的沟通交流、规划边界的协调一致、空间管制体系的协调统一等，实现规划体系的有效衔接融合，促进“多规合一”的顺利实施。2、规划目标更为多元土地利用规划将保障土地供应作为首要规划目标，目前我国处于工业化发展末期，城市化进程加快，城市化发展快速转型，土地利用规划的目标也随之转变。特别是在当前“多规合一”的背景下，多目标的土地利用规划将是未来的發展方向，但是土地利用规划在保障土地总供给量和总需求量的平衡外，还应考虑环境资源保护、土地资源保护等目标，需要更多的考虑综合社会效益最大化。3、规划更具包容性在“多规合一”的背景下，国土部门制定土地利用规划需要融合各规划制定部门意见，各方相互配合。在多目标规划的指导下融合衔接其他各项规划，融入“多规合一”，提高土地利用规划的科学性、前瞻性和指导性。4、规划动态急需调整目前土地利用规划需要与其他相关规划构成一个有机统一的规划体系，共同实现国土空间规划管控的目标，随着经济社会发展，影响土地利用规划的相关因素都会发生变化，同时其他规划也会随着经济社会发展变化做出相应的规划调整，作为目标多元、开放的土地利用规划也需要做出动态调整，兼顾其他相关规划的发展变化做出动态调整，以更好地指导实践，提升规划的科学性和指导性。【参考文献】[1]严金明，刘杰.关于土地利用规划本质、功能和战略导向的思考[J].中国土地科学，2012，26（2）：4-9.[2]张佳佳，郭熙，赵小敏，等.新常态下多规合一的探讨与展望[J].江西农业学报，2015，27（10）：125-128.[3]钦国华.近十年来国内“多规合一”问题研究进展[J].现代城市研究，2016（9）.[4]苏文松，徐振强，谢伊羚.我国“三规合一”的理论实践与推进”多规融合”的政策建议[J].城市规划学刊，2014（6）.[5]黄勇，周世锋，王琳，等.“多规合一”的基本理念与技术方法探索[J].规划师，2016，32（3）：82-88.[6]何子张.“多规合一”之“一”探析——基于厦门实践的思考[J].城市发展研究，2015，22（6）：52-58.[7]王吉勇.分权下的多规合一——深圳新区发展历程与规划思考[J].城市发展研究，2013，20（1）：23-29.[8]王磊，沈建法.五年计划/规划、城市规划和土地规划的关系演变[J].城市规划学刊，2014（3）.[9]谢剑锋.我国市县推进“多规合一”的探索及反思-浙江省开化县：探索建立统一衔接的系统[J].环境保护，2015（z1）：31-33.

    智富时代杂志： 2018年8期

  • “多规合一”面临的困境及对策探究
    作者：张鑫(湖州市规划局湖州经济技术开发区分局，浙江湖州313000)“多规合一”面临的困境及对策探究张鑫(湖州市规划局湖州经济技术开发区分局，浙江湖州313000)简述了“多规合一”的内涵及法理依据，分析了当前我国“多规合一”所面临的困境，并从协调规划内容、构建规划体系、创新规划方式三方面，探究了解决对策，有利于全面促进“多规合一”编制与实施工作的有序开展。多规合一，规划体系，规划方式1“多规合一”简介1.1“多规合一”的内涵所谓“多规”是指主要以城乡整体规划、土地利用规划以及国民经济与社会发展规划为核心的一种规划体系，此外还包括环保规划、基础设施规划等。“多规合一”不是重新制定新的规划，更不会取代任一法定规划，是协调化解一定空间内多种规划的冲突与矛盾，统筹兼顾城乡空间资源合理利用的一种规划方法。“多规合一”可以平衡社会利益分配，有效配置土地资源以促进土地的节约利用，同时也可以提高政府部门的行政效率。1.2“多规合一”的法理依据2014年由国家发改委、国土部、住建部、环保部联合下发的《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》为“多规合一”提供了一定政策依据。“多规合一”的法理依据主要从“经规”“城规”“土规”等来全面分析，此三者是规划编制与施行的基本保障条件，但尚且存在一定缺陷需要改善。随着我国市场经济体制的完善，市场在资源配置中的决定作用愈加明显，因此“经规”要经常根据社会发展和市场变化规律而适时、灵活地进行调整，很难以法律形式予以规制。至于“城规”与“土规”，有《城乡规划法》与《土地管理法》来保障城乡与土地规划的权威性。此外，霍华德的“田园城市”以及杜能的“区位”理论对城市设计、产业布局、土地利用和生态环境建设等均有深入研究，为“多规合一”提供了理论上的依据。2当前“多规合一”所面临的困境2.1多规存在“不合”“多规合一”强调各方面规划的协调性，但目前我国各项规划的统一性较差，多规存在“不合”现象，主要体现在规划的期限、内容等方面。发展规划是其他规划的依据，但我国总体发展规划的期限是五年，而城市规划与土地利用规划期限大多不少于十年，二者期限存在不合。规划内容上也存在重复编制与相互矛盾现象，绝大多数城市的土地利用与城市规划的建设用地及生态规划的图斑大多不一致。以广州市为例，其城乡规划与土地利用总体规划差异图斑总计29万多块，面积多达935.8km2。此外，发展规划的内容较为空泛，缺乏空间约束性，这使得很多项目的开展经常脱离城乡规划与土地利用规划的控制范围，迫使规划受制于项目，且被频繁地修改和调整，使“多规合一”的作用被大大削弱，实际意义不明显。2.2规划体系不完善目前，规划编制的实施由多部门进行，但因体制问题，各部门之间缺乏足够的沟通，在进行相关规划时各部门没有统筹兼顾各方面考虑，这是造成“多规合一”困境的一个重要因素。我国城乡规划主要由住建部门组织编制，而城市发展战略规划又是一种不同于城乡规划的新规划，使其在法理上较难实现。而土地利用规划又是由国土部门编制，在土地利用规划管制分区边界的基础上调整其他规划的界限与土地用途，但土地规划往往只是自上而下的延续，规划思路不能真实反映地方的现实需求。对于环保规划，主要依据近期发布的《国家生态保护红线——生态功能基线划定技术指南(试行)》，但其实际规划仅局限在生态保护空间的识别与管理，对于其他行业的发展需求等缺乏全面的考虑。2.3规划的思路与方法单一僵化我国正处于经济发展模式转型的关键时期，各方面的规划思维与方法等也需要随着经济发展状况的改变而进行调整。但我国各级规划部门的规划思路单一僵化，难以在原有基础上进行创新调整。以往的规划思路主要以工业园区的建立来带动城市化进程，造成政府债务过重，发展空间愈显局促，这些因素使单一僵化的规划方式难以改变，为新型规划方式的探索带来了困难。3克服困境的对策探究虽然国外并没有“多规合一”的提法，但发达国家都会经历与我国现阶段类似的发展过程。所以，可以适当参考国外空间规划体系，结合自身具体情况，积极探究克服“多规合一”所面临困境的对策，具体可以从规划内容的协调、规划体系的构建、规划思路的创新三方面进行。3.1协调各方面规划内容针对目前各类规划的编制基期及期限差异，要统筹法律法规与相关规划的特点，确定一个统一期限，按照“近虚远实”的原则实现规划目标。同时，各级部门编制或修编规划方案时，应按照“先主后次、从上而下”的原则，编写总体规划纲领，城乡规划与土地利用规划等均按此纲领实行，从而使各方面的规划内容实现纵横向的一体化。此外，对于自然资源、人口、土地、经济等各项基础数据，要明确统一各方的技术标准与数据格式，形成一个统计口径统一的数据库，作为各类规划编制的标准参考依据。3.2构建合理的规划体系与我国现行规划体系相比，采取一个总体规划为纲领、其他各类规划与部门规划为支撑、近期建设规划为基础的规划体系更加可行(见图1)。总体规划与各级各类规划并行的规划体系，一方面使整体规划的层级性与连贯性较强，利于各类规划的协调统一；另一方面战略性与操作性规划分离，利于规划重点的突出。3.3打破思维定式，创新规划方式以往的规划方式已远不能满足我国社会发展和城镇化进程的需求，对此“多规合一”要打破固有的规划思维方式，积极探索新的规划思路。在进行规划方案的编制时可以考虑其他地区的实践过程，吸取其经验教训。例如上海市将生态用地与基本农田用地密切结合是其“两规合一”的亮点所在，且上海市不划定建设用地硬性标准，根据实际土地库存情况对建设用地的划定进行内部优化，这种做法也值得其他地市学习。广州市“三规合一”在对上海经验学习的基础上，全面推行严格的部门协调机制以进一步细化“三规合一”工作，其规划成果更加细致完善。对此，各地区可以在吸取其他地区实践经验的基础上，结合自身特点，积极探索新的规划思路，创新规划方式，使“多规合一”更大程度地发挥作用。4结语习近平总书记在2014年中央新型城镇化工作会议上指出，“积极推进市、县规划体制改革，探索能够实现多规合一的方式方法，实现一个市县一本规划、一张蓝图”。但当前我国大多地区的“多规合一”仍然面临着“多规不合”“规划体系不完善”“规划思路与方法单一僵化”等困境。对于这些困境，各地应当结合实情对症下药，协调各方面规划内容，构建合理的规划体系，创新规划方式，并三方面进行相关对策的研究，使“多规合一”可以更进一步地促进我国空间规划体系的改革，促进我国社会主义和谐社会的快速发展。[1]汪子茗.由“三规合一”走向“三规叠合”的路径与策略[J]．规划师，2015，31(2):22-26．[2]姜瑞．我国“三规合一”实践、问题和对策研究[D]．厦门:厦门大学，2014．Inquiryon“multi-ruleunity”facingproblemsandcountermeasuresZhangXin(HuzhouEconomicTechnologyDevelopmentAreaBranchBureau,HuzhouBureauofPlanning,Huzhou313000,China)Thethesisbrieflydescribestheconnotationsandlegalbasisof“multi-ruleunity”,analyzescurrentdomestic“multi-ruleunity”facingdifficulties,andexploressolvingcountermeasuresfromthreeaspectsofcoordinatingplanningcontents,buildingplanningsystemandcreatingplanningmethods,whichwillbegoodforcomprehensivelylaunchingsmoothandorderly“multi-ruleunity”compilationandimplementation.multi-ruleunity,planningsystem,planningmethods1009-6825(2016)18-0018-022016-04-15张鑫(1982-)，男，硕士，工程师TU984A

    山西建筑杂志发表 2016年18期2016-04-07 02:37:18

  • 城市空间规划的“多规合一”与协调机制探讨
    黟县自然资源和规划局操瑞峰城市就像一个精确却又繁杂的系统，城市管理工作涵盖很多方面，而实施分部门管理制度可以使城市管理工作变得更加精细和专业，满足当前社会分工的需求[1]。专业的城市空间管理工作应该对涉及的每个部门进行明确的职能划分，让每个部门能够深入了解自身需要完成的工作内容，避免部门之间的工作发生重复，影响工作效率，导致城市空间管理呈现混乱状态。目前，我国城市空间管理部门主要涵盖发改、规划、自然资源、生态环境、水利等部门。随着信息化时代的高速发展，各城市空间管理部门之间的协调能力需要进一步提升，只有各部门之间能够很好地协调，才可以使城市空间治理能力得到有效提高。“多规合一”是指基于现代信息技术，解决部门之间的工作矛盾，协调城市管理的重要方法。当前，很多地区在实施“多规合一”工作，在城市管理工作中，各部门之间的协调是不可缺少的一环。本文结合某些地区工作实施的具体情况，探讨“多规合一”构成的城市空间规划协调机制。一、“多规合一”内涵与工作特点（一）“多规合一”的起源与内涵“多规”的不同是有原因的。这里以城乡规划和土地使用总体规划为例，不管是从规划特点、规划基础和规划思路，还是从规划体系、工作内容和工作期限，以及工作过程中的审批、具体执行手段和监管制度，“三规”都有着明显的不同。这种本源的原因使我国普遍存在城市空间布局差异[2]。例如，厦门和宁夏的城乡规划以及土地使用规划面积布局差异分别为：12万块，305平方公里；14.7万块，2600多平方公里。（二）当前“多规合一”工作特点2014年8月，发改委、国土部门和环保部门等联合发布了关于在全国推进“多规合一”试点的文件，并明确将创建城市空间规划协调工作机制作为一项重要任务。通过分析城市空间规划的内涵、工作内容和技术手段等本源差异，为地方开展工作提供研究基础，同时探讨了与“多规合一”工作进行结合进而构建新的协调工作机制。例如，广州市开展的“三规合一”便将法律作为重要的因素考虑进空间规划工作中，以现有法律为基础，将“三规合一”作为一种协调机制。这种模式的本质并没有重新编制一个规划，而是基于规划上的差异进而开展协调和联接工作。许多地方的实践都是以广州的模式作为参考，目前，“多规合一”只能按照一种工作协调机制执行，因为在没有新的法律政策支持的情况下，目前的“多规合一”大多是在城市空间规划工作中起到协调的作用。目前，一些“多规合一”的国家试点已经试图开展市县总体规划、国土综合规划和城乡规划等工作，但是由于存在法律限制、技术能力不足和管理水平等问题而导致工作没办法顺利开展。在这样的情况下，目前以广州、厦门为代表城市所推动的“多规合一”工作是将“一张图”控制线作为目标，探讨如何构建城市空间规划的协调工作措施[3]。这里以广州为案例，广州最引人注目的是建设用地空间布局的差异，而该项差异是广州在开展“三规合一”工作中最需要解决的问题；一般来说，建设用地的大小以及布局一致性需要遵循我国的法律要求（《土地管理法》《城乡规划法》），建设用地关系到国民经济发展、社会进步和重大项目的建设，因此，如何很好地解决建设用地布局一致性自然变成了广州市“三规合一”工作的重要内容。此外，基于研究城市空间规划的重要内容，广州市提出了一些协调解决问题的方法，例如，增长用地边界线、生态控制线和产业区域控制线等。基于此，我们可以看出，广州的协调工作主要分为三个阶段：第一阶段为发现现存的问题；第二和第三阶段是基于建设用地的布局调整进而协调解决现存的问题。这样的协调机制既可以很好地满足我国法律的要求，又可以很好地应对广州城市发展中出现的重点问题。现阶段，许多“多规合一”实践工作显示，基于以管理为导向的空间协调工作组织、综合的空间协调技术、以协作为导向的空间协调运作，我国已经逐渐形成比较可靠的“多规合一”工作机制。二、“多规合一”空间协调工作组织（一）纵向工作组织“多规合一”工作主要包括纵向工作和横向工作组织。纵向工作组织涵盖省市县；横向工作组织涵盖发改、自然资源、生态环境等部门。协调工作内容包括区域内全部的城乡空间，例如，建设空间、非建设空间、地块等。构建有效的空间规划协调工作组织有助于更好地推动工作。一般来说，协调工作有专门和临时协调机构以及多部门联合办公等工作方法。根据目前各地区的实践效果可知，应该设计三层次多层级的组织机构，即工作领导小组-办公室-实际工作小组（图1）。在这样的架构中，下级根据上级的要求进行工作，可以及时协调解决问题，进而有效完成有关的工作[4]。图1协调机构示意图（二）横向工作分工由于分工不明确的问题，不同的空间规划部门都站在自己角度希望成为城市管理的主导部门，在不同的年代不同部门的重要程度也不一样，规划部门、自然资源部门和发改委都曾为城市空间管控的主导方。目前，各个部门争夺主导权的问题仍然存在。作为我国进行宏观调控的关键手段，社会发展规划是其他一切规划编制的基础；城市规划部门基于其在空间布局上的领先，进一步增强在城市发展战略、发展定位和资源利用上面的话语权，巩固城乡建设领导地位。土地总体规划部门以基本农田保护为重点，进而加强土地资源的保护和利用，重点关注建设用地更加有效的使用，通过国土部门对土地资源的严格管控使土地总体规划的地位进一步提高。规划部门之间争夺“领导权”是工作中出现矛盾的最主要原因，这样会导致各部门以自己为主，工作自成体系，在工作中的协调衔接存在极大的困难。为了更好地化解因部门之间争夺话语权而产生的问题，那么就必须在开展“多规合一”时，明确各个部门空间管理领域的工作内容，建立“发改部门设定总目标、自然资源部门设定指标、规划部门确定坐标、生态环境部门确保底线”的合理职能分工工作机制，这样的机制可以在“多规合一”工作过程中，使各部门明确自身的职责和工作内容，确保各部门在开展工作时不会出现空缺和越位的情况，可以很好地协调各部门的工作，很好地体现了“多规合一”的工作本质。三、“多规合一”空间协调技术由于不同规划数据所采用的格式、坐标系和用地的用途存在一定的不同，这也就给规划之间的比对工作带来了极大的困难，因此，在“多规合一”之前，首先应该将各种规划的基础数据进行整理并开展标准对接工作，构建不同规划部门之间统一的对话平台。现阶段，城乡规划、环境保护规划和土地使用总体规划都有较为完善的规划技术标准，这些标准能够在纵向上确保部门内部编制规划的相同性，保证了上下级之间的协调性。然而，不同规划部门之间目前还没有较为完善的衔接标准和规范，因此，为了可以更好地开展“多规合一”工作，应该在不同部门之间构建衔接通道和制定技术标准，形成具有支撑性的空间协调技术。基于实践结果可知，现阶段空间协调技术主要是指土地使用分类标准对接、坐标体系变换、布置控制线体系、信息平台搭建等方面[5]。（一）用地分类标准衔接基于城乡规划土地使用分类和土地使用总体规划的不同，将两种规划使用的国家土地使用规范分类规范进行衔接，明确建设用地和非建设用地的实际含义。城乡规划建设用地主要指的是城乡土地使用规范中的城乡居住人民房屋建设用地、地区交通建设用地、地区公共区域设施用地、专项用地等其他建设用地；土地使用总体规划建设用地主要指的是土地使用分类规范中的城乡建设用地、交通建设用地、水利工程用地等其他建设用地。将城乡规划中的非建设用地与土地使用规范中的耕地和其他非建设用地一一对照，确保两者之间的对应性，以便后续构建规范之间的土地使用分类衔接平台，保证工作的协调性。（二）空间坐标体系转换开展“多规合一”工作所需的基础数据一般包括发改、规划、自然资源等重要部门的规划数据、地理位置数据和审批数据等。现阶段，城乡规划审批数据通常使用的是当地城建坐标，而国土审批数据是基于西安80坐标所确定的，国家发改委和其他部门也因为使用的坐标体系不一致而导致基础数据有所不同。空间坐标系的不一致会使不同种类规划的基础数据、审批数据不能很好地进行对照。因此，针对城市建设管理，开展“多规合一”工作时可以设置当地城建坐标系和西安80坐标系以及北京54坐标系的转换系数，构建转换平台，让不同坐标系下的基础数据可以随意转换。此外，可以基于国家坐标体系管理规范，逐渐构建面向国家大地测量2000坐标系的转换平台。（三）控制线体系设置广州的“三规合一”工作重点是放在如何运用好底线思维，进而解决城市管理工作中出现的建设和保护方面的重要问题，构建了由生态控制线、用地边界线、用地扩张边界线和产业区域控制线共同组成的控制线体系；基于广州的工作基础，厦门市创新地提出了结构控制线和土地使用控制线的理念，将生态控制线和用地扩张边界线组合成结构控制线，以此来判断区域是否能够开展空间开发工作；宁夏在开展“多规合一”工作时，结合地方特点设置了基础设施控制线，例如交通、电力和输送管道等；通过结合当地的管控需求，榆林市设置了城镇、产业、矿产开发边界线以及生态、农田保护底线。基于大量的工作实践，通过合理设置控制线将不同规划的用地分类进行衔接，进而构建开发、发展和保护等不同种类的管控区域，并保证同一个管控区域中的用地内涵是相同的。基于我国的形势和政策，结合现行的法律法规，并根据当地的实践研究成果，合理地设置城乡开发边界线、环境保护红线、建设用地面积控制线、项目开发边界线等控制线体系。（四）信息联动平台建设“多规合一”工作协调机制中的核心内容之一便是构建信息联动平台。构建“多规合一”信息联动平台的目的是为了构建信息管理互通机制，满足各部门之间的信息共享需求，让部门在“多规合一”工作过程中实现信息的差异化处理，解决工作中的矛盾。信息平台的构建可以使各部门的信息共建、共享、共用，这样可以有效推进部门之间的协调工作。在未来的发展中，可以将城乡规划、重大工程、土地资源、生态保护等空间信息进行整合，形成统一的信息联动平台，以便发改、自然资源、规划和生态环境等部门在开展工作时可以及时协调与沟通，为实现“多规合一”工作和提升城市管理能力提供信息化的支持。四、“多规合一”空间协调运行（一）建立联动修改机制，推动法定规划落实在不对现存的机制和制度修改的情况下，构建法规的联动修改机制。基于“多规合一”的实践成果对法规进行合理的修改是完成“多规合一”工作、统一城市空间发展、确保法定规范中边界衔接一致性和协调工作的重要环节。在实现建设用地面积边界、用地扩张边界、环境保护边界等用地边界合成一体的基础上，将“多规合一”控制线体系与城乡规划和土地使用总体规划等进行结合分析，确定土地使用总体规划和城乡规划与“多规合一”之间存在的差异项，进而提出合理的法定规划的修正意见，并推动联动修改机制。通过落实法律法规，实现工作成果的合法化[6]。（二）建立动态维护机制，促进“多规合一”长效运行为了确保“多规合一”工作成果可以长期有效，保证法定规划的一致性，应该建立相应的动态维护机制。“多规合一”工作本质就是以社会发展规划、城乡规划、土地使用总体规划等城市空间管理基础，根据城市的空间布局的协调工作。在城市建设的过程中，很难不出现建设项目与“多规合一”成果不相同的情况，因此，了解“多规合一”工作成果怎么进行修改就显得特别的重要了，在不对现行机制修改的情况下，基于控制线体系修改、程序修改等手段完成“多规合一”工作成果的动态维护。另外，在修改“多规合一”控制线体系时，需要动态地对相关的法律法规进行修改，确保规划与工作成果的衔接一致性，进而保证城市管理的行政统一，确保城市可以健康发展下去。五、总结目前，我国积极推进“多规合一”试点工作，其主要任务包括逐渐完成“一城一规范”的目标、推进实现空间规划协调机制的建立和完善和创新空间规划体系等。基于目前的城市试点的成果和一些地区的实践成效，“多规合一”工作已经逐渐构建了一套具有实际使用价值的空间规划协调机制，包括了协调组织设立、协调技术的分析和协调运作的方法等。在现阶段的行政管理政策下，基于“多规合一”工作成果构建的空间协调机制已经可以初步建立了多个部门之间协调的桥梁，实现了部门之间的衔接互通。在未来的空间规划体系发展中，目前积极实施的空间规划协调机制是不可缺少的一个环节。

    区域治理 2022年32期2022-08-01 06:58:38

  • “多规合一”的历史演进与优化路径
    崔许锋王珍珍一直以来，我国实行的是经济，社会，能源，环境的部门化、条块化管理，各部门基于管理的需要编制部门指导性和纲领性的规划[1]，其中对于空间规划领域，当前主要有由国家发改部门编制的国民经济和社会发展规划，由城市规划部门编制的城市总体规划，由国土资源部门编制的土地利用总体规划，以及由环境保护部门制定的环境规划等。由于规划编制部门不同,目标设定不同，规划之间内容冲突、规划不衔接问题凸显，阻碍了资源的优化配置和经济社会的可持续发展。2018年十三届全国人大一次会议通过了组建自然资源部的决议，自然资源部的组建意在统筹各类规划，推进自然资源合理开发利用和自然生态空间用途管制有序进行，保障各项规划落地实施，这为“多规合一”实施提供了组织保障，但是“多规合一”如何开展？还存在哪些难点问题，如何有效解决？这些问题都需要进一步的探讨。因此本研究拟在“多规合一”发展历程和研究进展分析的基础上，结合自然资源部组建，尝试分析“多规合一”的难点问题，探索“多规合一”的优化路径。1“多规合一”发展历程1.1“多规”冲突的现状我国规划体系复杂交错，其中，主要有国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划、环境规划等，各个规划的内容、重点、期限、编制和实施部门都不同（如表1所示），而现实中存在的诸如土地资源错配、建设用地布局不合理、城市发展的边界无序扩张、生态环境退化等问题，都与规划协调衔接等方面关系密切。组建自然资源部之前，我国空间规划由多个部门编制、审批和管理导致一个区域有多个规划，规划之间在空间和内容上相互重叠和矛盾，造成了各规划管理部门工作效率低下，不利于统筹规划和经济建设[2]表1我国主要规划编制部门、期限与内容表1.2“多规合一”发展进程多规融合实践探索开始于城市总体规划和土地利用总体规划“两规合一”，后来逐渐发展为“三规合一”，即国民经济和社会发展规划，城市总体规划和土地利用规划基于城乡空间布局而协调规划，再融入环境、产业等专项规划形成“多规合一”，实现规划的衔接与协调，促进土地集约利用。[3]1986年，随着经济建设的蓬勃发展，城市发展外延式扩张，大量耕地被占，《土地管理法》随之颁布和实施，要求编制土地利用总体规划，明确规定城市规划和土地利用规划应当协调。2004年，国家发改委选择江苏苏州、福建安溪、广西钦州、四川宜宾，浙江宁波和辽宁庄河六个市县，启动“三规合一”试点。2008年上海市合并城市规划管理局和土地管理局成立规划和国土资源管理局，负责土地利用规划和城市规划的编制，实现“两规合一”。“规土整合”为形成合理的用地规划布局提供了交流协作的平台。2014年是“多规合一”发展加速期，国家多部委联合颁布《关于开展市县"多规合一"试点工作的通知》，提出在全国28个市县开展“多规合一”试点，完善市县空间规划体系，建立各类规划协调机制。地方实践层面，2014年厦门市以“美丽共同缔造”战略规划为城市发展定位，开展一张图建立信息管理协同平台，保证各个规划之间不打架，创新了“多规合一”的模式，提高了规划的科学性和可行性。四川省自启动“多规合一”试点以来，已完成14个县市“多规合一”规划编制工作，即将进入搭建“多规合一”信息联动平台阶段。2015年，海南成为全国第一个开展省域“多规合一”改革试点省份，试点阶段成效显著，在总体规划一张蓝图上，梳理了72.1万块（1578km2）的重叠图斑，消除了各类规划“打架”的矛盾。在推动试点的过程中，已初步建成统一标准的省域规划基础数据库，并探索建立和健全规划技术标准体系、法律政策体系和决策机制，以保障多规合一的顺利推进，统筹各类空间开发布局。2016年，国家“十三五”规划也要求在主体功能区划的基础上，统筹各类空间规划，推进“多规合一”。地方实践上，2017年福建省开展城市开发边界划定工作，加快城市内涵式发展，积极推动13个省级“多规合一”试点城市。2018年3月，国务院出台的《深化党和国家机构改革方案》提出组建自然资源部，整合多部委规划职能，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，并建立空间规划体系，此次改革极大的推动了“多规合一”发展进程。至此，“多规合一”进入全面实践阶段。2“多规合一”研究进展“多规合一”本质是一种规划协调，即国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划、环境规划等规划的有机衔接，以实现优化空间布局、有效配置土地资源、提高政府空间管控水平和决策能力[4]。早期研究者主要关注“两规合一”与“三规合一”，并取得了较为丰富的研究成果[5-11]，目前在“多规合一”难点分析方面，袁磊（2015）认为“多规“矛盾源于技术，主要是规划数据基础、规划技术标准和规划空间范围多方面的差异所致[12]。林坚（2015）认为空间规划冲突是围绕土地发展权配置博弈，各规划部门行政权力重叠和缺乏协调的编制基础[13]。而朱江（2015）认为我国重纵向控制，轻横向衔接的空间规划体系和管理体制是阻碍“多规合一”的重要因素[14]。在探讨如何实现“多规合一”优化路径方面，主要有改革管理体制和技术整合两种观点：管理体制方面，黄勇（2016）指出关键是构建一套纵向衔接、横向协调的规划体系，建立规划实施联动反馈机制[15]。谢英挺（2015）认为完善相关法规，整合配套机制是寻求“多规合一”的改革之道[16]。技术整合方面，刘奇志（2016）建议构建空间规划信息联动平台，实现共编共审，共建共享的“一张图”[17]黄勇（2016）认为统一规划编制期限和时序、统一空间图件编制标准，实现规划技术标准对接是促进“多规合一”的技术方法[15]。3自然资源部组建与”多规合一”分析3.1自然资源部门组建实现了我国空间规划的统一管理2018年3月，国务院政府机构改革提出组建“自然资源部”，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，整合了国土资源部职责，国家发改委组织编制主体功能区划职责，住建部城乡规划管理职责。着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题，此举实现了我国空间规划的统一管理，有利于破解规划打架难题。将各空间规划管理职责划归到一处，落实了“多规合一”权属，实现了规划编制组织和主体的统一。自然资源部门承担了对所有国土空间用途管理和保护等职责，建立并监督空间规划体系实施，监管自然资源开发利用和保护，统一调查和确权登记，建立自然资源有偿使用制度，登记在册的空间资源有利于规划统一布局，实现一张规划蓝图，极大的减少规划重叠和冲突现象，提高规划效力。对各类空间规划统一管理能充分了解前期规划情况，土地利用情况和调查的基础数据，做出科学合理的规划。同时自然资源确认了资产属性后，后续资源使用的监督和评估是不可缺少的环节，更有利于“多规合一”工作的顺利开展。3.2自然资源部门组建为“多规合一”提供组织保障自然资源部门组建之前，各类规划是由不同部门进行编制和管理的。国民经济和社会发展规划主要内容是统筹经济建设和社会发展，由国家发改部门负责编制；城市总体规划主要内容为安排和协调城市土地空间布局，由城市规划部门负责编制和实施；土地利用总体规划是对农用地、建设用地和其他各类用地的使用、开发、整治和保护进行合理的部署，主要由国土资源管理部门编制和实施。环境规划是侧重保护环境的生态功能区划，主要由环保部门编制。各类规划分管于不同部门，缺乏规划信息共享机制，具体编制上各部门缺乏有效沟通和统筹指导，难以形成科学高效的空间规划体系，容易引发规划冲突，规划效力低下。现在，自然资源部的组建，从根源解决了多部门管理矛盾，对自然资源的使用进行监管，优化国土资源配置，实现多规的统一编制和管理，有利于统筹协调各主要空间规划的关系，完善空间治理体系。以往“多规合一”只停留在指导意见和方案上，没有具体的管理部门，自然资源部门的组建为“多规合一”提供了组织保障，降低了各规划部门沟通协调的行政成本。3.3自然资源部门组建为“多规合一”明确了编制和实施机构尚未进行规划机构调整之前，多部门共同协作编制“多规合一”，但是对于规划成果的审核和应用没有具体部门，基于部门利益的博弈，部门之间存在矛盾冲突，难以行之有效的实施空间管制规划。自然资源部门组建之后，规划统一归属自然资源部门管理，能对各类规划进行统筹，明确了“多规合一”编制和实施机构。有利于解决部门长期以来因土地供需矛盾、部门利益和缺乏有效的协调机制带来的规划冲突，改善了发改委、国土资源部、住建部等部门职能交叉现状。有利于在规划编制上统筹考虑，理顺多规在编制和管理过程中各环节的关系，促使多规融合完成管理和技术对接。统一的规划编制管理机构，有利于处理规划中遇到的对接难题，及时协调多规发展目标、用地规模、空间管控要求和技术层面的问题。4“多规合一”存在问题分析虽然自然资源资源部的组建整合了现有的空间规划只能，为“多规合一”提供了组织保障，但在规划内容的有效整合、规划期限不统一、法律规范的缺失、缺乏统一的技术规划等方面需要进一步的探讨。4.1“多规”内容的有效整合问题自然资源部门统一行使多规管理和编制职责，具体如何开展实施，建立统一的空间规划体系需要基于规划内容，规划属性和利益协调综合进行考量。国民经济和社会发展规划是着眼于宏观层面经济与社会发展的规划，而城市规划和土地利用规划相对来说是部门性规划，相对于国民经济与社会发展规划具有控制性和实施性特征，如何实现宏观规划和微观规划的协调统一是难点。在确定具体编制和管理上需要考虑规划层次关系，宏观规划既要考虑全局因素，又要兼顾微观规划发展的要求。同时需要考虑各规划属性问题，例如，主体功能区规划和产业规划是国民经济和社会发展类规划，而土地利用总体规划，城市总体规划和环境规划则是空间管控类规划，两者不同类型规划的地位和关系需要厘清。自然资源部门被赋予了全面的规划职权，既要肩负保护各类空间资源优化配置的职责，又要实现经济又好又快发展，形成经济发展、自然资源、环境保护相协调的空间开发新格局。4.2“多规”规划期限不统一问题国民经济和社会发展规划是纲领性的规划，规划期一般为5年；城市总体规划是对城市发展和建设做长远的安排，规划期比较长，一般为20年；土地利用总体规划以保护耕地、合理利用土地为原则，规划期一般为15年；环境规划是以保护环境为目标的指令性规划，规划期一般为5年。城市规划中建设用地规模基于有效配置土地资源的原则应当受土地利用规划建设用地指标约束，然而实际上土地利用总体规划的有效规划期短于城市总体规划，降低了土地利用总体规划的约束效力。各类规划有效期限不同，编制基期不一致，不同规划期限内因地区经济发展水平不同考虑的规划目标和内容会存在一定差异，在编制规划的过程中增加了预测分析的难度，各规划目标、指标之间在同一规划区域协调性难以兼顾。4.3“多规合一”法律规范的缺失“多规合一”还处于试点阶段，停留在政府颁布的条例和指导文件上，尚未出台明确的法律来支撑其实施。缺乏法律的支撑和约束，难以保障“多规合一”改革和实施的稳定性和成效。当前，各类规划依据的法律不同，制定城市总体规划以《城乡规划法》为依据，制定土地利用总体规划以《土地管理法》为依据，其中《城乡规划法》规定城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。《土地管理法》则强调土地利用总体规划应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力组织编制。两者分别强调了规划的编制要以国民经济和社会发展规划为基础，实现规划衔接。但尚未出台专门保障“多规合一”实施的法律条例，未明确界定各规划的法理地位，缺乏解决规划冲突的协调机制，加之现有的规划法律未说明多规具体的衔接内容和衔接方式，容易陷入规划冲突的困局。4.4缺乏统一的技术规范城市总体规划，土地利用总体规划和环境规划等，缺乏统一的技术规程，规划基础数据和规划技术标准都存在差异。首先，比例尺和参照标准不一样。例如，城市规划中城市现状图图纸比例为大中城市1：110000或1：125000，小城市为1：15000。市（县）城镇图纸比例为1：150000-1：1200000。依据的是《城市规划编制办法实施细则》。土地利用总体规划根据市级、县级、乡级规划划分比例尺标准：市级范围比例尺一般为1：100000，中心城区比例尺一般为1：10000—1:25000；县级比例尺：1：50000；乡级比例尺：1：10000。依据的是《市县乡（地）级土地利用总体规划编制规程》（如表2所示）。其次，规划基础数据也不同，没有统一的数据库。土地利用总体规划多使用Arcgis平台管理空间数据和图件，城市总体规划主要采用CAD平台采集数据和绘制地图。各类规划都有各自的数据库，数据之间的共享和转换存在难度，难以融合数据共同规划土地。目前，我国各规划部门尚未统一坐标系的使用，城市规划部门和土地规划部门采用的坐标系不同，主要有北京54坐标系、西安80坐标系、WGS-84、CGCS2000。再者，用地分类标准不一。土地利用总体规划依据的是《土地利用现状分类》，城市总体规划依据的是《城市用地分类与规划建设用地标准》。由此我们可以看出城市规划和土地利用规划使用的技术标准不统一，即使是对同一地块进行分析和规划结果也可能会不同。各项规划在实施过程中，城市总体规划的用地增长边界线和土地利用规划的基本农田保护线、环境规划的生态保护警戒线常常相互矛盾，采用现有的技术标准无法实现多规全方位、多层次融合。“多规合一”过程中技术层面的难点亟待解决。4.5多规指标体系不一的确立推动多规合一的全面衔接重要环节在于需建立共同参照的指标体系。一方面，现阶段多规合一发展还存在各规划指标体系不一以及测算口径问题.主要集中在经济社会发展以及土地利用指标方面，这是今后多规合一推进工作的重点和难点。例如，在用地规模方面，城市总体规划是根据城市人口规模和人均建设用地标准制定用地总量，而土地利用总体规划是依据长期发展规划对土地资源的需求，土地供给现状和土地的人口承载力确定土地利用规划指标。另一方面，规划指标分为约束性指标和和预期性指标。约束性指标起到控制作用，预期性指标发挥指引作用，由于各规划属性和期限的不同，在指标方面也有所侧重指标预测值也存在差异，如何解决指标衔接问题对实施多规合一具有重要意义。表1城市总体规划和土地利用规划技术规范对比表4.6空间分区体系难点各类规划空间分区体系存在差异，在衔接方面需开展技术创新，解决多规合一分区边界空间叠加和有效衔接问题。土地利用总体规划中将管制边界分为：城乡建设用地规模边界、扩展边界和禁建边界。管制区域分为：允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区。城市总体规划提出禁建区、限建区和适建区管制范围。环境规划则设立相应的环境功能区划。在实施多规合一中需要考虑三者衔接性，合理划分保护和发展区域，制定多规分区体系.5“多规合一”的优化方法探讨5.1明晰各规划关系自然资源部门统一对多规进行编制和管理，需基于各规划属性和各规划层次关系综合安排。例如，国民经济和社会发展规划和城市总体规划需以土地利用总体规划的土地使用布局作为经济发展和城市建设发展的参考，需在土地利用规划指标的约束下综合部署。而土地利用总体规划和城市总体规划要兼顾国民经济和社会发展规划目标。对多规合一统筹管理，要区分空间管制类规划和经济发展类规划，明晰各规划关系，有序推进空间规划和经济发展规划的编制和实施。同时需要重视的是，对于以往各类规划因编制主体不同而产生的规划重叠矛盾，应着重分析规划重叠的内容，理顺各规划目标，规划内容和规划职责的关系。5.2统一规划期限为了提高“多规合一”编制的科学性，实现经济社会健康发展和城市空间合理布局，必须统一各规划的期限，在充分了解各规划内容和特点上，制定统一的时间节点。比如考虑规划的延续性和协调性，可设置5年的近期规划，10年的中期规划，20年的远期规划。综合考虑地区的经济发展情况，土地利用现状，以现统一的时间节点作为规划制定的时间起点。各类规划的融合时间点尽量统一，最大限度地保证各规划的起点数据一致。同时可设置规划中期实施效果评估，反馈信息、整完善规划内容，提高规划的可行性和科学性。5.3完善规划法律体系建立空间规划法律约束框架是促进土地资源有效配置，统筹推进国土开发与保护的有效手段。在国家层面制定宏观指导性“多规合一”法律条文，地方政府制定详尽的“多规合一”实施条例，两者相辅相成支撑多规融合实施，做到有法可依。在法律框架内，明确各规划内容和编制主体的职责，综合多方面因素，考虑各规划的优先顺序，以法律条文的形式确定下来。比如，土地利用总体规划的建设用地指标是对国土空间资源开发的控制，城市规划应在土地利用规划的指标约束下，进行城市建设的综合部署，实现用地规划和发展方向相协调。明晰各规划的法理地位和规划功能定位，建议以宏观的空间规划法律体系统筹国土资源保护和使用，以土地规划和城市规划引导城市建设发展。严格依据法律实施空间规划布局，能极大地减少规划冲突和无序开发。总而言之，尽可能的在法律层面理顺多规编制程序、管控重点、管理事权、审批监督等各个环节的关系，提高规划协调性。在编制“多规合一”法律条例过程中，积极总结梳理规划编制经验和难点，形成研究报告反馈到立法机构，促使法律设计的不断完善。5.4编制统一的技术规范城市规划和土地利用规划因空间要素的配置易产生规划冲突，两者的不协调性体现在技术规范和用地分类上。为了提高多规融合的工作效率，首先，制定统一的技术规范，编制统一的用地分类标准和制图标准。统一各类地块边缘控制线标准和地类颜色，合理区分农用地、建设用地和其他用地，确定合理的城市开发边界，优化土地资源配置。可以借鉴云南省的经验——云南省结合“多规合一”的实践颁布了《云南省城市规划用地分类及信息化技术体系标准》，制定城市用地分类与国土用地分类衔接技术标准，整合《土地利用总体规划》用地分类，实现全省城乡用地分类覆盖。其次，统一坐标系也是必不可少的，建议“多规”中空间规划图件坐标采用2000国家大地坐标系，保证规划数据融合的精确度和准确性。再者，规划的边界线应严格划分，城市总体规划中的城市开发边界线和环境规划中的生态保护线容易发生冲突，要实施精确化的管理，建立多规开发边界动态监测技术机制、明确划分城市边界开发限值和生态保护红线。同时建立多规共同参照的规划指标体系，控制性指标和指导性指标相结合，构建有章可循的协调机制。5.5建立统一的信息管理平台各类规划主要是涉及空间资源的规划，建议“多规合一”建立以GIS地理信息系统为支撑的规划管理信息平台，运用信息化规划管理手段，实现规划基础数据共享，形成“多规合一”编制新机制，降低数据转换融合的难度，减少规划空间重叠冲突和规划项目无法落地实施的现象。建立统一的规划信息管理平台，有利于编制完善的空间规划体系，优化用地布局，实现空间规划“一张图”管理。6结语“多规合一”从最初的试点探索阶段到现在的多数省市全面实施阶段这一发展过程中，面临了不少挑战。在管理组织层面，自然资源部门尚在组建初期、职能部门和职责划分还在有序完善中；在法律层面，缺乏规划法律体系支撑，难以保障多规实施的稳定性；在技术层面，缺乏统一的技术规范，各类规划的图纸和数据采集信息平台未建立共享机制。因此，“多规合一”的优化路径要从管理组织层面，法律层面和技术层面综合考量加以实现。统筹考虑规划目标、用地指标和空间开发边界线，建立各类空间规划衔接机制，以期实现多规协调发展，并进一步保障各项空间规划有效落地实施，推动国土空间有序开发和保护。

    中国名城 2018年8期2018-08-14 02:22:48

  • 厦门：“多规合一”，让“打架”变成“握手”
    厦门：“多规合一”，让“打架”变成“握手”厦门“多规合一”8个多月的运行实践表明，通过“一张图”推动形成共同审批的“一个平台”，让项目申报单位只需通过“一张表”，在“一套机制”的保证下，不仅大大简化了审批流程，缩短了审批时限，也推动职能部门审批流程的再造和政府职能的转变。今年1月1日，覆盖厦门国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划和城乡总体规划，以及林业、市政、水利、海洋等专项规划审批的“多规合一”正式启动。记者日前从厦门市行政服务中心了解到，目前厦门“多规合一”业务协同平台、项目审批信息管理系统、各部门审批系统、效能监督系统等四大平台已基本完成对接，初步实现审批信息、规划信息、决策信息、督察信息的互联互通、信息共享。运行以来的实践表明，“多规合一”不仅让规划不再“打架”，也让部门的审批不再“打架”。通过“多规合一”平台的策划，厦门市发改委已下达9批共162个市级基础设施和民生保障项目，各区策划下达106个区级项目。部门之间、市与区之间的协调、协同、联动机制逐步形成，和市政务中心与市效能办的联合监督机制一起，共同推进项目审批提速增效。“多规合一”推进了审批事项取消或下放。如，针对业主单位反映较大的基坑工程先行施工的要求，厦门市规划委、市建设局和市政务中心联合发文公布基坑工程先行办理规划、施工许可的办法；市财政局简化了征地拆迁费用审核环节，将市财政性投融资项目征地资金的拨付下放至各区财政局等。在“多规合一”新机制下，重点项目建设的审批流程大大加快。上半年，厦门的重点项目建设进度上升至全省第二名，这得益于厦门“多规合一”新运行机制的保障。据悉，目前，厦门“多规合一”流程改革的相关配套制度还在逐步完善，在“多规合一”协同平台上共同策划生成项目的管理办法即将出台。厦门将通过“多规合一”，推进审批流程再造和政府职能转变，以美丽厦门共同缔造为载体，构建“纵向到底、横向到边、多元共治”的城市治理新模式，探索推进治理体系和治理能力现代化，以营造国际一流的营商环境。记者点评从“多规合一”形成“一张图”避免不同部门之间规划的“打架”，到建设信息共享平台推动部门审批职能的不再“打架”，“多规合一”就像一双无形的手，推动着政府职能的转变。这股无形力量的形成依托于“多规合一”，而“多规合一”又是系统工程，各环节环环相扣。有了“美丽厦门战略规划”这个大框架，各种职能规划才能有的放矢。规划统一了，就需有一个统一的平台。在共同的平台上审批，就需部门互相调整审批流程。于是，审批流程需再造，政府职能才得以转变。信息共享平台的建成，其实是信息端口的互相开放。从这点上看，在互联互通时代推动简政放权，有了新动力。进入信息化时代，“多规合一”必将有力地推进职能部门办事效率和服务水平的提高。（厦门市人民政府网）

    福建质量管理 2015年9期2015-04-17 18:28:24

  • 探讨城市空间规划的“多规合一”与协调机制
    邓艳红[摘要]在信息化时代背景下，城镇化速度的加快，对城市空间管理工作提出了更高的要求，需要其与多个部门之间相互协作，配合。目前我国各地方开始进行“多规合一”的工作，本文对“多规合一”的起源及发展，城市空间规划的“多规合一”与协调机制进行探究。[关键词]城市空间规划;多规合一;协调机制文章编号：2095-4085（2019）06-0029-021“多规合一”的涵义及起源“多规合一”是在对城乡，社会发展，土地利用等方面进行多方面的统筹衔接规划，在某固定区域内将这些规划进行融合，进而实现建设规划上的统一，以及城乡空间资源方面的统一。进行“多规合一”可以有效统一现有规划体系，解决内容上的冲突等，以此确保各类规划都能够实现其最大效用。从起源上看，多规所具有的差异和其本源有着直接的联系。根据城乡规划，土地规划，社会经济发展规划三者之间的联系来看，不管是规划的内涵，法理，理念，还是规划的主要体系，期限等因素，这三种规划都具有一定的差异，并且这种差异也使得我国存在普遍的空间布局差异。2城市空间规划中的多规合一协调工作从工作组织上看，“多规合一”的工作在纵向上会向省级，市级、县级部门延伸，在横向上会向国家发改委，国家土地局，规划部门等延伸，其协调工作的内容覆盖了全国各个地域的城乡空间，分为建设空间，非建设空间两种，其地块与图斑的数量较大，构建一支强有力的空间协调工作部门能够确保“多规合一”工作顺利进行。一般情况下，协调工作部门包括临时与专门的议事协调机构，以及联合办公等。从我国各地区的“多规合一”工作成效来看，应成立起三层或多层的协调组织，以三层协调组织部门为例，应包括工作领导小组，工作办公室以及专责小组共同构成。而其下属的行政层级应以此为参考，建立起同种组织结构，从而实现问题的有效解决，促进我国城市空间更好的规划建设。另外，各部门为了获取更多的利益，其从自身角度出发开始夺取城市空间的主要管控权力。在许多地方行政部门都有此种变化，在90年代，规划局的局长具备主导权。在2000年以后，国土局的局长具备主导权。而现在，发改委的主任具备主导权。直至今日規划部门依旧在争取最大管控权力。为了加强我国的宏观调控力度，改善经济发展状况，需要做好国民经济与社会发展之间的规划，要求其他规划在此基准上进行继续编制，而城市规划可以发挥其空间布局优势，继续推进城市发展战略，扩大在城市发展定位及资源保护等多个方面的话语权。土地规划可以将保护基本农田与耕地作为总体规划的重点，比如：湖北省对城市空间进行了主体功能区域的划分，从建设角度上看，其将土地划分为优建，可建，适建，限建，禁建等多个区域，目前湖北省的国家级与省级的重点开发区域有44个，农产品生产区29个，生态功能区28个，开发禁区223处，面积约为56351.6686km2。同时，还要加强土地资源的利用与保护力度，对建设用地进行统一规划，做好集约化利用，能够凸显土地利用在总体规划建设中的地位。此外，为了有效解决因部门利益引发的龙头之争，要在进行“多规合一”的工作中明确各个行政部门在空间管控中的智能与作用，建立起分工合作机制，从而协调好各部门之间的关系，做到不缺位，不错位，不越位，提升“多规合一”工作的合理性。3优化城市空间规划的有效策略3.1完善联动修改机制，落实好法定规划为了对城市空间规划进行优化，需要在维持现有机制的基础上，以法律为准则，建立并完善空间规划方面的联动修改机制，根据“多规合一”工作的实际成效对法定规划进行修改，以此改善规划效果，实现城市空间与用地布局的统一发展，做好规划范围内的用地边界衔接工作，以及动态协调工作。在利用“多规合一”对用地规模，生态保护以及建设增长等多个边界用地进行统一化处理，并使用合理的控制方案对正在实行过程中的林业规划及城乡规划等进行全方位分析，明确各个规划和“多规合一”之间的差别，同时提出以法律为基准的科学修改意见，并实行联动修改。3.2健全动态维护机制，增强“多规合一”的长效性建立健全有关动态维护机制，能够有效保障并增强“多规合一”的长效性，使其能够长期运行，与法定规划的动态机制保持一致这状态。另外，城市空间规划的“多规合一”是基于城乡规划，环境规划，社会发展规划，以及土地规划等多个管理基本职能之上进行的空间布局衔接和协调工作。在我国城市进行发展建设时，不免会存在建设项目用地和“多规合一”方式不相符的部分，这时要做好“多规合一”的修改工作。对于此修改工作要做到按照规定控制线对其具体条件与程序进行修改，以此保障城市能够健康，稳定地发展。4结语为了更好的对城市空间进行规划，要赋予“多规合一”更多的法律依托，完善联动修改机制，落实好法定规划。健全动态维护机制，增强“多规合一”的长效性，以此来推动我国城市更好的发展建设。

    居业 2019年6期2019-08-30 02:06:21
     

    • 测绘地理信息服务“多规合一”
      2015年6月，中央全面深化改革领导小组第十三次会议决定将海南列为全国唯一的省域“多规合一”改革试点，同意海南省就统筹经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划等开展省域“多规合一”改革试点。海南测绘地理信息局认真落实中央和省委省政府工作部署，充分利用现代测绘地理信息技术、时空数据库技术和网络技术，保质保量地完成了工作任务，为海南省域“多规合一”工作提供了强有力的测绘地理信息服务支撑。丰富产品体系，扩大有效供给在海南省“多规合一”工作中，海南测绘地理信息局累计向各厅局、各市县提供数字海南地理空间框架建设成果和海南省第一次全国地理国情普查成果，共计50000余幅，数据量达2765.1GB，这些数据成果和统计分析报告，为海南省“摸清家底”和规划协调作出了巨大贡献。根据所提供的应用服务统计，电子地图、遥感影像产品、可视化的信息服务平台和统计分析报告这几类地理信息产品需求量最大，所提供的服务最多。而传统的“4D”等地图产品需求量则小得多。《测绘地理信息统计年鉴（2015）》同样研究发现，“主要生产的基本比例尺地形图、测绘基准成果等传统测绘成果使用量逐年下滑，数字正射影像（DOM）、航摄影像、卫星影像等新型数字化测绘成果的需求大幅上升”，这是产业发展所表现出来的供需矛盾之一。这类矛盾的产生具有其历史原因，测绘地理信息工作起源于军方，早期的产品主要服务于军事战略储备和国土安全保障，是一个服务导向较为单一的行业。从本世纪初开始，基于空间位置的地理信息服务得到了突飞猛进的发展，电子地图的广泛应用使测绘地理信息服务真正走向了社会公众。社会公众对于“位于什么地方”、“目的地在哪”、“最短路径”和“周边环境如何”等地理信息服务产生了巨大需求，而这些需求恰恰是当前产业供给侧的发展方向和其弱势所在。当前，测绘地理信息成果的表现形式正在推陈出新。三维模型、实景地图、裸眼立体图和专题统计分析报告等产品已与传统的测绘成果大不相同。但是这些产品尚未形成完整的体系，其产品模式和服务方式还不固定，相应的生产体系和标准规范还不健全。需要在传统“4D”产品定义的基础上，从简化、衍生和创新等角度丰富确立新的产品体系，保障社会公众对于新型地理信息产品“看得懂、用得着”。同时，从测绘地理信息自身的优势和特点出发，充分结合激光扫描、倾斜摄影、360度全景和虚拟现实等现代测绘地理信息技术，从创新体验出发，形成更加优质的中高端产品，以更加新潮、人性化和舒适的用户体验提供地理信息服务，引领社会公众在更广阔的生活领域使用测绘地理信息服务，从而进一步拉动社会对测绘地理信息产业的需求。调整产业结构，强化主动服务此次“多规合一”，海南省委省政府首次将测绘地理信息部门置于整个改革服务的核心位置，要求各规划单位将空间规划数据统一汇交至测绘地理信息局，由测绘地理信息局组织开展空间基准一致化处理、规划指标统计分析、冲突矛盾查找、各类规划协调和“一张蓝图”信息化服务等一系列工作。海南省王路副省长多次在会议中表示，测绘地理信息部门在海南省总体规划“一张蓝图”的形成过程中发挥了至关重要的作用。在时间紧、任务重的情况下，如果依靠传统的人工手段，单单是排查127.9万块冲突图斑，在短时间内都不可能协调完成。对于成绩的取得，一方面有感于测绘地理信息在“多规合一”中展现了优势，发挥了作用。另一方面更加感慨的是测绘地理信息服务并不为社会所深入了解，我们所能提供的服务不单单是基础地理信息数据和简单的空间统计分析，还能够充分结合行业需求，开展诸如规划质量评价、项目审批过程决策支持和项目实施进度监督管理等综合性的专业服务。以昌江黎族自治县政府开展“多规合一”工作为例。该县到海南测绘地理信息局调研县级总体规划完成情况，我们简要地介绍了搭建的空间三维地理信息平台，利用三维环境介绍县级总体规划编制情况和现状地表覆盖情况，以及制作的精细三维模型。分管副县长听完介绍后，对测绘地理信息服务于社会化生产表示了深厚的兴趣。并表示，若是借助多时相高分辨率遥感影像，结合三维场景，基本上在一天内可以完成昌化江两岸的规划协调。而实际情况是依靠人工实地踏勘，花费了一个多星期，才完成该区域的规划协调工作，既耗时又费力。而且，精细三维模型的引入，可以直观地进行建设项目布局，避免了盲目拍脑袋决定问题。测绘地理信息部门一直是空间地理信息资料获取、生产和服务的核心部门，拥有最新最全的数据资料，掌握最前沿最实用的地理信息技术，为政府单位和社会公众提供基础性地理信息服务。然而，所拥有的技术实力与社会对测绘地理信息的认知并不匹配。若要在社会经济中占据更加重要的地位，就要求测绘地理信息部门坚持改革，调整产业结构，持续强化主动服务，将先进的生产力真正落实到社会经济建设中。改革生产方式，释放新型生产力当前，尽管测绘装备和技术能力不断推陈出新，测绘地理信息生产力得到了长足发展。从传统的实地踏勘到航空航天遥感数据获取，从传统的手工清绘到全流程自动化的数字产品生产。但由于我国幅员辽阔，测绘生产队伍规模有限，再加上测绘产品生产有其严格的精度要求，要全面达到实时测绘、按需测绘的目标还存在较大差距。由此产生的经济社会发展对测绘地理信息日益增长的需求与相对落后的测绘地理信息生产力之间的矛盾，短时间内无法调和。在海南省“多规合一”工作中，该矛盾同样存在。由于人力物力有限，总体规划的实施得不到有效监控，建设项目的落地得不到实时监管，无法确保“一张蓝图干到底”。面对此类供需矛盾，解决问题的唯一途径是创新生产模式，发掘新的生产力，让更多社会性力量参与到工作中来。利用这种创新思维，“多规合一”试点构建了信息公共平台，通过建立公众沟通渠道，向社会公众展示总体规划“一张蓝图”成果，实现规划项目审批、监管和执法信息的全面公开。并借助公众对于切身利益的规划最为关注，对于身边自然地理环境的变化最为敏感的特点，充分发动群众的力量开展规划的监督管理工作，达到了事半功倍的效果。同样，测绘地理信息若要实现实时测绘和按需测绘的目标，必须充分发挥公众的力量。在国际上，谷歌通过奖励的方式鼓励公众上传实景照片，从而开创了街景地图和实时地图的先河。OpenStreetMap项目，采用的是网上地图协作计划，基于互联网创建供人自由编辑的世界地图，并提供公众地图服务，其信息的及时性、高效性在多次应急救援中发挥了巨大作用。这些成功的经验和模式，对于建立和完善“大众测绘”体制，极具借鉴意义。建设创新队伍，保障供给侧改革诚如习总书记所讲“致天下之治者在人才”，人才是推动改革的唯一源动力，全面实施供给侧结构性改革的关键在于创新性人才的培养，也是上述三方面改革的重要保障。为了集中优势力量，保质保量完成中央“多规合一”改革试点工作，海南测绘地理信息局在创新型人才队伍上狠下工夫，通过对各事业单位职责进行梳理调整，整合归拢一批高精尖地理信息服务人才，形成创新人才队伍的主体和拳头力量。结合校园招聘和合同聘用转编等手段，补充高学历高技能的新鲜血液。同时，与大专院校和优秀的企事业单位保持互动，聘用高层次技术和管理型专家，共同开展创新型人才队伍建设。并将上述人才队伍建设的手段和方法，形成稳定模式，保持人才队伍持续稳定向上发展。近年来，以计算机、网络技术和现代通信技术等为代表的现代信息技术不断影响和改变着经济与社会生活，移动互联、云计算、物联网等新兴产业层出不穷，信息技术越来越呈现多元发展的趋势。在现代信息技术发展的背景下，测绘地理信息作为国家重要的基础性、战略性信息资源，与信息技术之间的融合已越来越密切，并催生了现代测绘基准关键技术、地理信息实时化获取关键技术、地理信息自动化处理关键技术、地理信息智能化管理与网络化分发技术和地理信息社会化应用技术等一系列科技创新重点方向，促使测绘地理信息真正成为知识和技术密集型行业。而作为知识和技术密集型行业，创新是支撑其科学发展的不竭动力，人才是创新要素中最具能动性的核心要素，培养和造就一大批掌握现代测绘地理信息科技知识并具有创新能力的综合型科技创新人才是测绘地理信息事业取得长足发展的关键。

      中国建设信息化 2017年13期2017-08-30 11:09:34

    • 南充市推进多规合一路径探析
      徐荣悦摘要：多规合一为新常态下新型城镇化建设注入新的活力，是解决城市规划建设中多项规划间互相打架、空间资源浪费、重复建设和项目落地难等问题的良好处方。本文以南充市为例，在分析目前其面临的问题的前提下，探索了推进多规合一的路径，为全面推进多规合一工作扫清障碍。关键词：多规合一；路径探析中图分类号：TU981文献识别码：A文章编号：1001-828X（2016）012-000-02一、引言目前，随着我国改革开放的不断深入，城乡发展和建设中积累的一些问题日益凸现，有些已经严重制约经济社会的发展[1]。突出的表现是：空间规划相互冲突、缺乏统一的空间规划管理体系、审批效率低下、规划信息不公开导致社会矛盾。规划间相互矛盾问题的越演越烈，导致城市发展空间分割严重，基础设施与公共服务设施配置失衡，城市空间利用效率低下，无法实现空间优化开发和耕地保护的作用。实施“多规合一”是新形势下规划工作的新任务。探索从“多规分立”走向“多规合一”的有效途径是新形势下规划工作的新任务[2]。市县“多规合一”是解决市县规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等突出问题，强化政府空间管控能力和改革政府规划体制的必经之路，是对规划编制、审批、管理和实施等现行制度的规划体制改革创新，是提高规划公信力和完善地方政府治理体系的重要内容[3]。二、研究背景及研究区域情况1.研究背景党的十八大三中全会以来，中央政府高度重视推进“多规合一”工作，在《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》指出：要推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用总体规划等“多规合一”[4]。2016年12月召开的中央城市会议强调：以主体功能区规划统筹各类规划，推进“多规合一”。四川省积极推进以“县”为单位的多规合一工作，其中南充市西充县纳入四川第二批县域全域规划试点之一。这些足以见证南充市在全市推进“多规合一”工作迫在眉睫。2.研究区域概况（1）发展概况南充位于四川东北部，成渝经济区北部，嘉陵江中游。幅员面积12494平方公里，现辖3区5县，截止2014年末常住人口达常住人口633.38万人，城镇化率42.4%，形成油气化工、汽车汽配、丝纺服装、农产品加工4大优势产业，夺得中国优秀旅游城市、国家园林城市、国家规划定位的成渝经济区北部中心城市和川东北地区中心城市等桂冠，是四川第三大城市。（2）规划编制情况①国民经济社会发展规划国民经济和社会发展规划是由发改部门组织编制的，对市域一定时期内（通常为5年）经济与社会的发展各项内容做出具体安排的规划，是指导地方经济社会发展的阶段性纲领。内容涵盖南充市生产力分布、重大建设项目和区域经济重要比例关系等方面，为南充市的社会、经济、文化建设工作指明方向。目前，南充市已经完成国民经济社会发展第十三个五年纲要。②土地利用总体规划土地利用总体规划是由南充市国土资源局主导的，在满足国家社会经济可持续发展的要求前提下，充分考虑本地的自然、经济、社会条件，从空间和时间2个维度对土地的开发、利用、治理、保护工作给予详细的规定和布署。③城乡规划城乡规划作为我国规划体系中一种重要的法定规划，一旦通过审批将成为协调城乡空间布局、引导和调控城乡建设、保护和管理城乡空间资源的法律依据[5]。对于南充市而言，政府部门合理安排城乡建设发展空间布局的重要抓手，是改善生态环境的关键指南，是促进资源、能源节约和综合利用的重要依据。三、规划间存在的问题1.空间规划冲突由于不同的规划由不同的部门负责编制，从而出发点不同、战略目标不同、依据不同，技术手段与方法不同，最终导致城市经济发展与实际社会发展空间布局不吻合，大量的资源被浪费，没有得到合理利用。比如对比南充市的土地利用规划和城乡规划发现，有的土地在土地利用规划里属于非建设用地，而在城乡规划里属于建设用地，由此而引发的土地利用矛盾，延迟城市的建设工期，影响城市的正常运行。2.规划审批效率低下第一，信息流通不畅。规划主管部门各自为政，审批手续混乱，空间管理权限重叠，信息共享不足。项目落地慢，各部门间项目协调成本高。第二，审批时间长。跨部门的行政审批制度，行政审批中互为前置，来回审批，项目的审批时间拉长，导致项目不能及时实施，难以满足当前经济社会发展的需要。第三，重视行政审批，项目实施后的监督工作无人问津。呈现“严进、松管、轻罚”局面，项目实施的质量难以保证。同一条道路、同一区域地下管道一年修来修去的现象很普遍。3.各规划水平不高习近平总书记多次指出，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。就南充市而言，目前需要一个多专业合作的规划编制团队，统筹各规划的编制。缺乏一个统一的规划体系，造成一些基础设施建设重复建设，脱离发展需求。规划种类繁多、规划水平稂莠不齐、各部门的规划体现部门利益、很难保证规划宗旨的实现。4.法律依据和保障不同在我国目前的行政体制框架内，多规合一首先是谁主导的问题，目前多规间的法律关系没有理顺，缺乏健全的相关法律体系作为编制实施的有力保障[6]。土地规划法由《土地管理法》作为法律依据，法律地位相对较高。城乡规划由《城乡规划法》作为支撑，法律地位也较高。而发展规划是政府宏观政策的集中体现，只有中央政府的政策作为支撑，没有法律上的支持。可见，法律基础的不健全，多规合一没有强有力的法律保障，难以形成目标对象明晰的完整体系，影响规划实施的效能。四、推进“多规合一”的途径1.建立多规合一的问题解决机制高度重视规划间存在的规划内容交叉、管制重叠、标准不一的问题，深入剖析问题来源，确定推进多规合一的工作重心。在现有规划的基础上，重新编制一个综合发展规划，统一规划目标、期限、规划技术标准等，内容包括宏观边界规模及功能、定性、指标管控等方面，将其作为各规划的“领头羊”，统筹制定土地利用、城市建设、综合交通、产业发展、生态环境等分项规划，进一步规范和引导各部门规划工作的有序展开，科学推进规划的编制和实施。2.成立高规格领导小组实施“三线”管控成立人大下属的区域规划委员会或规划领导小组和机构，统筹管理多规合一空间管控规划的实施，重大项目审批及指导各专项规划的衔接和统筹。改革多规合一规划体制，提高其级别和规格，强化其权威性。利用行政手段，促进多规合一的统一和有效实施。以政府为主导，组织相关部门成立专门的“多规合一”工作领导小组，以空间布局、生态红线划定、产业发展和布局、基础设施建设等方面为重点，有效推进多规间的有效衔接。根据国家和省《主体功能区规划》的要求，拟定落实主体功能区规划的相关配套政策和措施，以城市开发边界、永久基本农田红线和生态保护红线“三线”为底线，优化生态、农业、城镇的空间布局。同时，制定并完善经济社会、资源环境政策和空间管控措施，营造良好的政策环境，确保多规合一工作的有序展开。3.探索市县空间规划衔接协调机制结合市县所处的宏观环境，综合考虑现有的国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划和生态环境保护等相关规划目标，明确“多规合一”的核心目标，判定相应的指标体系。探索整合各类规划以及衔接协调各类规划的工作机制，提出完善市县空间规划的对策与建议，加快市县空间规划的高效实施。在遵循各类规划发展目标、法律法规的要求的前提下，合理确定规划间统一协调的规划中期年限和目标年限，促使各类规划的目标有效实施。4.构建统一衔接的规划体系结合十三五规划编制，拟构建“1+3+x”市县规划体系。“1”指南充市“十三五”规划纲要，“3”指城乡、土地利用和环境保护规划等空间规划，“X”指各类专项规划或行动方案。结合全市实际发展，完善城乡、土地利用和环境保护规划等三大空间规划。以一个重点领域或行业编制一个专项规划为原则，合理确定专项规划数量，精简各规划内容，促进专项规划向实施方案和行动计划转变，增强专项规划的可行性。5.建立高效的审批程序在构建“多规合一”协作平台的基础上，搭建业务协同办理“多规合一”信息平台，建立一套全市统一的建设项目审批与用地管理的办事规则，构建发改、规划、国土、环保等多部门联动会审工作机制。开展项目生成和审批的业务协同作业，实现业务协同管理，优化审批程序，推进项目审批流程改革。建立“多规合一”保障监督体系和反馈机制，确保项目高效推进。参考文献：[1]王蒙徽.推动政府职能转变，实现城乡区域资源环境统筹发展——厦门市开展“多规合一”改革的思考与实践[J].城市规划，2015，06：9-13+42.[2].从多规分立走向多规合一[J].环境保护，2015，Z1：16.[3]刘志平.“多规合一”第三方评估及“十三五”展望[J].探索与争鸣，2015，06：34-35.[4]顾朝林.论中国“多规”分立及其演化与融合问题[J].地理研究，2015，04：601-613.[5]中华人民共和国城乡规划法[S].2007[6]朱兆丽.对地市级层面“多规合一”的思考[J].江苏城市规划，2015，01：32-36.

      现代经济信息 2016年12期2016-07-11 01:30:40

    • “多规合一”绘浙江梦想新图
      ◎徐欢周宇“多规合一”绘浙江梦想新图◎徐欢周宇自“多规合一”试点工作启动以来，浙江省测绘与地理信息局主动融入、积极探索，以海量的地理空间数据、扎实的地理信息技术、丰富的规划编制经验，为解决“规出多门、各自为政”等问题，实现“一张蓝图、一本规划”提供有力技术支撑。2016年初，国家发展和改革委员会、国家测绘地理信息局、浙江省人民政府共同签署了《关于开展省级空间性规划“多规合一”试点的合作协议》，浙江省测绘与地理信息局根据协议要求，联合省发展和改革委员会在开化县前期试点工作经验的基础上，推进省级空间性规划“多规合一”。在此过程中，逐步形成了一套全流程的服务保障解决方案，地理信息服务“多规合一”试点工作取得了阶段性成果。“多规合一”数据库统一规划标准建设“多规合一”数据库旨在统一各类规划技术标准，为“多规合一”各项工作的开展打下数据基础。通过前期调研发现，浙江省各规划编制部门存在空间技术标准不一致等问题。如土地利用规划坐标系统为西安80坐标系，而城乡建设规划坐标系统则为地方坐标系或北京1954坐标系，不利于各类规划数据的共享服务与比对分析，往往会导致冲突频现、矛盾频出。作为主要技术支撑单位，浙江省测绘与地理信息局深知，打破各规划部门间的壁垒，形成统一的技术标准、数据体系，是实现“一张蓝图”总体目标需要解决的首要任务。基于2000国家大地坐标系，充分利用第一次地理国情普查和监测成果、基础测绘成果，以及来自省交换平台的相关专题数据成果，整合其他部门的规划专题数据，建设形成集地理空间框架数据库、地理国情普查和监测成果数据库、规划专题数据库、空间性规划底图数据库、系统维护管理数据库为一体的“多规合一”数据库。其中，地理空间框架数据库及地理国情普查和监测成果数据库为测绘地理信息部门已有库体；空间规划底图数据库和系统维护管理数据库是对空间规划底图编制成果和平台研发所需集成的数据信息分别进行整合建库；规划专题数据库则是对搜集、补充、更新其他专业部门的规划专题数据进行标准化处理，包括坐标转换、空间化、属性化、对象化处理，以及统一符号化表达等处理整合工作，以完成专项规划数据库的建设。以开化为例，规划专题数据库的建设工作搜集了发展改革委、国土资源等20个委办局共136份资料，经过处理整合形成20份现状专题数据和37份规划数据，共292个图层。主要包括控制性详细规划、乡镇土地利用规划、其他实施性方案或行动计划。“三区三线”构筑空间规划底图空间规划底图是今后市（县）各部门用于空间用地管控和项目审批的依据。根据空间规划底图，实施分类分区管理模式，落实差异化管控措施，将农业生产、生态保护空间的企业、人口有序引导到城镇发展空间，制定一系列制度措施，使县域国土空间的开发强度得到了严格控制，从而有效提高县域空间发展的协调性和可持续性。浙江省测绘与地理信息局以国家发展和改革委员会、国家测绘地理信息局联合发布的《市县经济社会发展总体规划技术规范与编制导则》为依据，在划分优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区的基础上，根据地理国情普查成果，综合人口、经济、行业数据等专题资料，选取高程、坡度、区位等指标。开展资源环境承载力及国土空间评价；根据评价结果科学精确地划定县（市、区）城镇、农业、生态“三类空间”以及城镇开发边界、永久基本农田红线和生态红线“三条红线”，并将各类空间规划的核心要素有机叠入，进一步明确了产业布局、基础设施建设布局，形成空间规划底图。与其他普查相比，地理国情普查具有更加客观的性质，为形成科学精准的空间规划底图提供了地理信息保障。“多规合一”信息平台实现共建共享浙江测绘与地理信息部门基于数字城市地理信息空间框架和浙江省政务服务网研发“多规合一”信息平台，主要通过基础、管控、审批三大业务系统来实现“多规合一”信息管理。基础系统面向专业的规划编制人员，为规划编制提供辅助决策支持服务，主要体现在两方面：一方面，基于主体功能区理念，为国土空间开发评价提供数字化、信息化和集成化服务。另一方面为“多规合一”的空间基础底图编制，各类空间规划有机叠入提供数字化基础。管控系统部署于政务网，面向政府部门，主要实现信息资源共享和投资项目预审批。将空间要素有机叠入，同时汇聚各项管控措施，综合集成、分类管理、协同管控，并提供门槛式预审批，通过预审批的项目推送到下一个联合审批阶段，真正做到项目空间管控的信息化、可视化。审批系统面向业主及投资项目审批部门，与现有的浙江省政务服务网进行有效对接，进行一站式审批服务，实现一窗进件，一表申报，并联审批，一窗出件。平台运用现代信息技术，通过互联网和信息化、数字化的手段，实现信息共享，最大限度地发挥了“多规合一”成果的效益，推动政府职能的转变和管理水平的提升。平台预审批功能是项目建设的重要创新，在此基础上建立了一套预审批机制，不仅规范了“预审批”流程，而且极大地提高了政府行政效率。目前，浙江“多规合一”平台已部署于政务网，政府部门均能使用，用户通过上传空间数据对规划成果进行查询分析、矛盾检测，以辅助各部门专项规划编制，从源头避免规划间矛盾冲突的情况出现。编制标准规范形成可复制可推广经验浙江测绘与地理信息部门参与编制了《市县空间规划“三区三线”划定规程》《市县“多规合一”信息平台技术规程》，并基于地理国情普查地表覆盖分类体系编制了《空间规划要素分类与代码》，分类代码包括5个一级类、27个二级类和33个三级类，涵盖了与土地规划分类、城乡用地分类、地表覆盖分类的对应关系，可作为不同规划间矛盾检测的依据和标准。编制标准规范，不仅有利于解决各类规划指标体系不对接、规划期限不统一等问题，实现技术指引、规划语言的有机统一，也有利于形成可复制推广的工作经验。当前，《浙江省空间性规划“多规合一”试点工作方案》已编制完成。按照开化县的经验和工作模式，衢州市区、江山市和常山县的空间性规划“多规合一”工作已完成。在省级层面已开展浙江省省级空间性规划“多规合一”试点工作。根据协议要求，浙江省测绘与地理信息局还将与省发改委合作，进一步完成省级空间性规划“多规合一”试点工作，主要工作包括省级“多规合一”数据库建设、省级空间规划底图编制、省级“多规合一”信息平台研发以及省级空间规划标准规范制定，共同探索研究可推广、可复制的省级空间性规划“多规合一”解决方案。（本文摘编自《中国测绘》2017年第1期）●“多规合一”信息平台管控系统

      资源导刊(信息化测绘) 2017年3期2017-04-08 08:22:57

    • “多规合一”技术整合模式探讨
      段刚西安大东源土地规划设计咨询有限责任公司西安710000，“多规合一”技术整合模式探讨段刚西安大东源土地规划设计咨询有限责任公司西安710000，规划主要是对未来发展的准备与安排，伴随着国家实力的高速提升，规划对于我国经济与综合国力的发展具有十分特殊的重要意义，本文主要通过简单概括“多规合一”技术整合模式的主要内容，并对其存在的矛盾根源进行一定的分析，最后对其主要的几个模式进行简单介绍，希望对于推动国家工作的技术整合具有一定的积极作用。多规合一;技术;整合模式一、“多规合一”技术整合的具体实行情况面对我国存在的规划类法律法规的繁多与矛盾情况，国家政府已经意识到其相关问题为我国发展带来的不利影响，因此，其发布了相关的解决措施，主要针对土地使用规划、城镇比例规划以及经济发展规划等问题进行一定的处理，其发布了实行“多规合一”技术整合模式的试点，例如，2012年，广州市在全市范围内部署了“三规合一”模式的实施，而在2007年，我国的浙江省早已经针对其土地规划问题使用了“二规合一”的工作模式，并且，近些年来，昆明也提出了对于“多规合一”技术整合的支持与响应。相关部门也将越来越多的注意力投放于国家能源的规划与利用问题，并将更多的精力用于研究生态的保护问题。目前，越来越多的人员加强了对于“多规合一”技术整合的学术研究，然而其系统的研究框架还未建成，众多相关问题还有待探讨，但是，目前确定的是最大限度完成土地、能源与人口的全面协调，这是“多规合一”技术实行的终极目的。二、“多规合一”技术整合的矛盾根源2.1规划目标大不相同规划目标不同是“多规合一”技术整合存在的矛盾根源之一，由于规划的参考数据、规划重点、规划范围以及技术标准的不同，最后导致规划目标存在极其严重的不同，例如，土地使用的主要目标是其整体的部署与规划，而城市的土地使用的主要目标则为城市规模的发展大小与方向，规划目标的不同为工作的实施造成了很大的困难。规划目标的不同主要体现在规划时间与空间的差异性，例如城市的规划时间一般由5年至20年不等，其时间上还是存在较大的差异，然而在空间的确定上，其主要是以当地政府对于当地经济发展情况的规划与限定来判断的，其空间的确定上还是具有很大的随意性与变动性。2.2规划标准不一致由于规划时采用的数据的不一致，例如空间大小数据、群体经济的实际情况数据以及时间数据等，最后导致其规划标准的不一致，而不同领域的规划都有其自我的一套规划标准，所以，面对同一个问题，不同领域采用的技术方法、空间数据以及模型选择等都不相同，其结果也就存在天壤之别，最后导致规划结果的矛盾产生。例如，城市发展的规划主要是针对城市的位置、建筑地区、实际的经济情况以及社会风气条件等进行规划，要保证不破坏生态、不占用农田以及不强拆民宿等，而对于国家经济的发展规划而言，其规划主要依据地区人口分布的密度、经济集中地区的分布以及土地的利用情况等，由此可见，由于规划时依据的标准不同，对于土地功能的利用也不同，因此，其规划结果就会存在很大的差别。2.3规划管理制度不同规划管理制度的不同使得在规划实行的过程中，相关人员分别采取不同的规划制度，甚至在技术方面、模式方面以及方法方面都会产生争执，最后也就造成了规划矛盾的产生。例如，在我国部分制度上规定的土地利用规划的期限一般为十年以上，而另一部分制度则写明一般城市的短期规划可为五年，因此，在规划管理制度上的差异也是导致其规划矛盾的根源之一。三、“多规合一”技术整合矛盾的解决措施3.1建立统一的规划标准“多规合一”技术整合的主要内容即把各个领域规划涉及的相关内容进行一定的统一，最后制定一个一致的标准，因此，“多规合一”常常表达为“三规合一”“二规合一”等。建立统一的规划标准的前提是必须建立一套规范的数据标准，必须具有明确的规划体系，具体表现为数据的规定、类型的分类、属性的定义以及经济情况的规划标准等，对于不同领域规划的分析应该充分考虑到不同领域的差异性与相同性，同时还应该充分借鉴经济未来的发展趋势，建立一套完整的、统一的规划标准。3.2确立统一的管理制度在确定的空间范围内，建立一套统一的管理制度极其必要。管理制度的规范性与实用性必须充分考虑到特地区域空间的具体情况、国家经济发展的实际情况与未来趋势、空间区域的边界限制、农田保护的法规要求以及生态保护的要求等，同时还应该对管理制度的使用功能进行统一，例如，城市规划的主要对象就是土地，因此，其规划的主要目的即对土地资源的高效利用，但是，实际情况却是城市规划却是以土地的种类与功能来进行机械性分配的，因此，要想达到“多规合一”技术整合的目的，确立统一的管理制度极其重要。3.3对不同领域的规划进行必要的协调无论是规划标准、规划目标还是规划制度，都应该具有其统一性与规范性。例如，在区域的管理中，其主要目的在于对资源的合理分配与高效使用，但是由于不同区域往往具有不同的管理标准与制度，因此，在“多规合一”技术整合的过程中，对不同领域的规划进行必要的协调具有其无可替代的重要作用。只有解决了区域管理的差异性问题，目前我国不同领域的管理困境才可以得到一定的解决，区域管理的统一性问题不仅需要考虑其区域范围、管理标准以及区域功能的统一性问题，还需要考虑规划期限的统一性。四、“多规合一”技术整合的主要模式4.1以GIS技术为基础的区域分析模式对于GIS技术在“多规合一”技术整合模式中的应用主要表现为以下三个方面，第一，GIS技术对于规划信息的搜集很重要，许多类型的规划都需要以众多的数据信息作为参考，例如，当地的经济情况、植被、水源等自然资源的分布情况等；第二，由于不同的规划都需要在一定的区域空间内进行，因此，GIS技术在空间区域分析方面的功能使其具有无可替代的作用；第三，GIS技术作为“多规合一”技术整合模式的技术支撑，其不管是对于区域的空间分析还是其管理功能都具有极其明显的优势，由于其在空间区域分析上的应用，因此，其具有十分强大的数据库资源，其主要评价需要充分综合区域的经济发展趋势、资源的分配、土地资源的使用以及生态的分布等，分别对应不同的规划目标，都具有一个具体的规划方案，最后，对这些方案进行整理统一，就达到了“多规合一”技术整合的目的。同时，还可以邀请不同领域的权威人士从不同的思考角度出发，对整合的规划进行一定的建议与完善。总之，经过GIS技术分析之后，针对不同领域提出不同的规划方案，然后整合成一份方案，再经过权威人士的建议与完善，最后才可以生成一份真正的规划方案。4.2以弹性规划手段为方向的模式规划主要在于对于整体布局的谋划与设计，“多规合一”的过程中，有许多的外界因素会对其结果进行干扰，一旦规划中的其中一个因素发生变化，其方案就要进行一定的改动，这就是弹性规划。因此，在对不同领域提高的规划方案进行整合时，应该充分考虑规划的弹性空间，只有这样，规划才具有更强大的适应性与实用性。在弹性规划中，要求将规划对象赋予可动性，其主要目的在于对对象随时发生的变化与情况都有及时的补救方案，同时，还可以灵活地根据外界条件的不同进行自动的内部调整，使得其功能能伴随客观条件的变化而产生调整。弹性规划为方案的实施预留了一定的调整空间，为规划的制定具有一定的指向作用。4.3利用反规划理念的模式“反规划”并非字面上的意思，其是一种与传统的规划理念相反的规划理念，在传统的规划理念中，主要侧重于对于城市的设计，而忽视了对于区域环境的考虑，而在反规划理念中，需要先充分考虑区域环境，根据其农田位置、自然资源的分布等，在不破坏生态、不占有农田的情况下，利用符合条件的区域进行城市的规划，其主要表现了对于生态与人权的保护。反规划理念呼吁不仅要注重规划对象的设计，还应该充分考虑其规划区域的合理性，反规划理念以可持续发展作为标准，符合生态保护、资源利用等要求。五、结论综上所述，本文主要对“多规合一”技术整合的具体实行情况进行简单的分析，有力指出了我国存在的“多规合一”技术整合的矛盾根源，其表现为规划目标大不相同、规划标准不一致以及规划管理制度不同等，针对这些矛盾，本文也相对应地提出了建立统一的规划标准、确立统一的管理制度以及对不同领域的规划进行必要的协调等解决措施，最后，主要介绍了以GIS技术为基础的区域分析模式、以弹性规划手段为方向的模式以及利用反规划理念的模式等三类模式，希望能为我国“多规合一”技术整合模式更大范围的实行具有一定的参考作用。[1]袁磊“多规合一”技术整合模式探讨[J]-《中国国土资源经济》-2015（8）.[2]王波从技术创新到制度创新的转型与变革-无锡市“多规合一”的实践与思考[J]-《江苏城市规划》-2015（04）.[3]谢英挺.从“多规合一”到空间规划体系重构[J]-《城市规划学刊》-2015（03）.段刚，1982年1月，硕士研究生。四川省成都市都江堰市，工程师。研究方向∶土地利用规划。

      西部资源 2015年6期2015-01-02 00:36:27

    • 多规合一的实用性村庄规划研究
      李楚如摘要：近些年来，我国的社会经济不断发展，与此同时，我国人民的生活水平也得到了长足发展。与此同时，我国作为农业发展水平较为先进的农业 大国，从事农业生产的人口比例非常大，但是我国农村地区的经济发展速度相对缓慢，而且很多村庄到的交通不够便利，因此导致很多农民的生活受到了 严重影响，农民经济收入受到了限制，甚至会威胁到农民生计，因此，推动农村地区的发展已经成为了很多地方政府迫切需要解决的问题之一，在此期间，实现多规合一的实用性村庄规划非常关键，基于此，本文对村庄规划现状和多规合一的实用性村庄规划路径进行了探讨。关键词：多规合一;实用性;村庄规划为了更好的建设农村地区，实现乡村振兴，必须落实我国现行的国土空间规划相关指导意见，加强农村规划，以此来促进农村地区的发展和振兴，以相关意见作为指导，可以实现对各地区村庄规划建设的多规合一指导，进一步推动乡村发展，保障农民权益。一、多规合一概述乡村多规合一建设又叫做整合规划，是一种目标放在保护农村空间、 土地资源，实现对农村建设项目等信息进行全面整合的规划建设方式，可以通过对图纸进行分析、确定生态红线和规划控制线等方式，对村庄进行科学合理的规划。在我国如今的乡村规划过程中，多规合一已经成为了非常重要的组成部分，也是保障农村土地空间的合理开发和保护的重要形式，更能推动农村地区的长久发展。如今多规合一的规划模式已经成为了保护农村地区生态特点和风貌的重要方式，保障了农村居民的生活环境，促进了农村地区的经济发展。二、实用性村庄规划的重要意义实用性村庄规划可以从几个方面来理解，实用性的实指的是对农村地区的实际发展情况以及农村居民面对的需求进行调查，同时分析农村发展过程中产生的问题，基于此实现对农村地区的整体规划，而实用性的用指的是可以采取的具体操作措施，从而实现对农村的具体规划，最终达到最佳的农村规划效果[1]。实用性村庄规划的基本原则是必须保留农村的特色，同时需要充分满足农村居民的基本需求，这种规划模式容易推进且内容相对简单，因此很多农村居民给予了大力支持。三、我国村庄规划现状（一）基本问题在实施多规合一的实用性村庄规划之前，主要规划内容是对村庄建设的规划、对村庄土地资源的利用以及对农村产业的发展规划，我国进入新的发展时期后，农村规划的重要性越来越高，因此我国也推出了一系列的新农村建设和规划政策，主要目标是针对农村基础设施的建设以及农村土地资源的布局进行合理规划，此时我国各地政府多将发展目标放在农村地区土地资源的控制和农田资源的保护上，同时需要做好农村空间管控，但是这两者在内容上存在本质不同，二者既相互连接又存在一定差异，因此在落实过程中存在一定程度不一致的问题。（二）涉及部门复杂我国村庄规划过程中涉及到很多不同部门的工作，因此难以进行统一管理和指导，村庄规划建设期间，以乡村作为最基本的行政单位，同时还包括了水利部门、国土资源部门、规划部门等多个部门，因此各个部门开 展工作期间往往难以进行统一指导，无法协调规划工作[2]。例如在进行村庄的给排水设施规划建设时，部分水利部门未能根据村庄具体规划开展工作，继而导致村庄规划效果不符合实际需求。（三）村庄规划实施性不足在村庄规划建设过程中，存在执行力不足的问题，主要原因是规划方案的落实难度比较大，因此导致村庄规划与城市相比有极大差异，除此之外，部分村庄的规划设计方案于农村建设的实际需求不足，这也会导致规划方案实施困难。（四）公众参与度不足在村庄规划过程中，最重要的理念是实现由下而上的规划建设，需要将规划目标放在问题的解决上，做到以农村人民的需求为主，落实以人为本的理念。但是目前我国农村规划过程中存在一定问题，很多情况下规划多为由上至下开展，未能使公众参与到村庄规划中[3]，也未能根据居民的实际需求进行规划。四、多规合一的实用性村庄规划路径以某地区的村庄为例，该村庄占地面积约为24km2，其中包括421.7hm2 村庄建设用地，人口数量达到了1500人左右，该村庄的生产方式比较单一，因此村庄的发展较为落后，村民的经济收入得不到显著提升[4]。（一）确定村庄规划定位想要实现多规合一的实用性村庄规划，必须以振兴农村、促进农村经济发展、满足农村居民基本需求为目标，根据示例村庄的实际情况，选择当地具有发展优势的产业，在保护当地的生态环境和农田红线的基础上，进一步推动村庄各个产业的协调发展，与此同时，在落实村庄规划方案期 间，还必须以具有农村当地特色的产业为基础，进一步扩大产业体量。此 外，在对村庄进行规划统筹、规划建设的过程中，需要对农村居民的生活、生产活动统筹安排，建设示范性村庄。在实用性村庄规划过程中，就可以 将示范性村庄作为研究对象，基于多规合一建设模式的基本要求，改变传 统村庄规划的落后性和不足[5]，实现可持续发展的村庄规划建设，推动村庄 发展，实现乡村振兴。同时，对村庄进行定位，根据村庄的发展特点以及 当地的特色资源，对其未来的产业发展趋向进行定位，最终建立起具有当 地特色的优势产业，提升村庄经济发展水平。（二）调整多规合一规划目标建设多规合一的实用性村庄时，需要根据政府提出的多规合一规划战略目标制定村庄的土地利用指标，在保障农业用地且保护生态环境的基础上，实现环保和节约土地资源，以此来实现农村地区的经济可持续发展，与此同时，通过对农村生产、生活以及生态环境的统筹规划，可以对村庄内部的生态、生产布局进行优化。在落实村庄规划方案时，对于一些住址比较偏僻的村民可以实施移民等方式，将所有村民集中，实现对村庄的集中化管理[6]。以示例村庄为例，在其多规合一的实用性规划建设过程中，结合了我国乡村振兴的基本要求，同时根据该村庄的实际发展情况，对存在的一系列问题加以解决，建设了适宜人民生存的现代化新村庄。（三）生产、生态、生活用地划分在示例村庄建设过程中，根据多规合一建设目标要求，对生产、生态、生活用地进行细化和分类，具体规划情况如表1所示。结束语：总而言之，在我国推动农村发展的建设背景下，实现多规合一的实用 性村庄规划非常关键，而新时期，对其建设也提出了更加创新且具体的要 求，根据本文研究可以发现，为了促进村庄的经济发展和振兴，必须将多 规合一作为村庄建设的基本要求，从生產、生活以及生态等多角度入手，采取新方式实现村庄规划，在保障农业红线和生态环境基础上实现合理化、现代化的村庄规划。参考文献：[1]孙克劣，姜琳琳.以"多规合一"实用性村庄规划推动乡村振兴发展的路径研究[J].住宅与房地产，2020，No.590（29）：197-198.[2]张明辉.多规合一的实用性村庄规划探索——以西滍村为例[J].工程建设与设计，2019，No.416（18）：37-39.[3]高信波，李芳."多规合一"实用性村庄规划助力乡村振兴研究[J].乡村科技，2019（33）：2.[4]张京祥，张尚武，段德罡，等.多规合一的实用性村庄规划[J].城市规划，2020，44（3）：10.[5]高建涛.浅析"多规合一"实用性村庄规划编制的新路径[J].建材发展导向，2020，18（14）：1.[6]张涛，杨颖，张新丽.如何编制"多规合一"的实用性村庄规划——以焦作为例[J].资源导刊，2020，No.369（02）：25-25.

      家园·建筑与设计 2021年16期2021-01-21 21:43:29

    • “多规合一”背景下的城乡空间规划协调
      张艳【摘要】目前，我国已经全面进入十四五发展时期。其中，十四五时期将继续深化改革，进一步健全与完善全国各省份国土空间规划体系，以期可以打造科学舒适、绿色生态的城乡空间格局。为更好地助推城乡空间规划协调发展进程，各省市地区应该始终坚持按照“多规合一”部署理念，主动集成国民经济、城乡规划、生态环境保护规划等多个规划内容，解决以往各类规划自成體系以及衔接效果不佳的问题。鉴于此，论文主要立足于“多规合一”发展背景，对城乡空间规划协调问题以及优化改进问题进行重点研究与分析。【关键词】“多规合一”;城乡空间规划;协调优化;措施分析【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2022.14.038引言：自我国2003年提出“多规合一”改革试点政策之后，历经多年建设发展，我国国土空间规划体系初步建设完全。然而，由于我国国土空间规划涉及范围相对广泛且体系庞杂，在空间规划格局协调与优化改进方面可能会存在部分滞后性问题。新时期为进一步优化城乡空间开发格局，助推生态文明建设进程，各省市地区重点结合“多规合一”理念内容，对当前城乡空间格局构建存在的短板问题进行及时补齐。其中，为消除传统规划理念以及空间格局协调优化存在的不足问题，十四五规划通过强化国家发展规划统领作用，对城乡空间规划协调问题进行有效衔接与优化改进。在此基础上，通过贯彻落实一系列发展政策以及文件内容，进一步健全与完善了基于“多规合一”的国土空间规划体系，打造良好的城乡空间格局。1、“多规合一”概念内容与发展背景、必要性分析1.1“多规合一”概念内容“多规合一”可以理解为：统筹优化与衔接各类规划措施如城乡规划、土地利用规划、国民经济和社会发展规划、林地与耕地保护等，实现优化空间布局、合理配置与开发利用土地资源等目标而采取的一项措施手段。与其他措施手段不同，“多规合一”需要依托于一级政府一级事权下采取科学合理的措施手段，在统一的空间信息平台上构建控制线体系，保障空间布局以及土地资源得以合理优化与配置应用。最重要的是，依托于“多规合一”的城乡空间规划协调工作在很大程度上可以增强政府空间管控效能以及综合治理效果，可以有效摆脱传统工作格局存在的滞后性问题[1]。1.2发展背景近些年来，随着城镇化发展进程的持续推进，环境污染问题、土地资源紧缺问题等层出不穷，再加上城镇化发展背景所面临的扰动因素较多，如生态环境相对脆弱、城乡区域发展不平衡等，导致我国城镇化发展受阻问题十分严重。新时期，面对资源环境以及协调发展所产生的严峻形势，我国政府部门主动立足于我国基本国情以及中国特色新型城乡发展道路，重点针对城乡空间规划协调问题进行科学部署，以实现我国长期可持续发展目标。其中，为打造人与自然和谐发展的现代化新格局，政府相关部门对于传统规划发展理念所存在的短板问题进行了及时补齐。并通过出台国家新型城镇化规划等一系列措施内容，重点针对城乡空间规划协调发展以及生态文明建设问题进行了科学部署。在理念的延伸表现下，主要通过贯彻创新协调以及开放共享的发展理念，促进生产空间集约高效以及生活空间舒适化发展。在以上种种政策以及发展理念的支持下，“多规合一”发展理念逐渐应用于城乡空间规划工作当中。“多规合一”部署理念通过主动集成国民经济、城乡规划、生态环境保护规划等多个规划内容，解决以往各类规划自成体系以及衔接效果不佳的问题，具有重要的可行性价值。结合当前各省份地区城乡空间规划情况来看，各地区政府部门通过依托于“多规合一”理念，在新型城镇化以及城乡融合发展工作中取得了良好成果，为各省市地区高质量发展目标的顺利实现奠定了良好保障[2]。1.3必要性分析传统城乡空间规划所面临的资源高速耗散、空间利用低效等问题比较明显。再加上各城市地区空间规划之间所存在的矛盾问题也比较明显，如规划内容以及规划标准不统一，导致最终规划结果存在明显矛盾问题。从成因角度上来看，各城乡发展空间载体存在唯一性特征，对于同一个空间主体而言，各级政府部门需要在统一规范的平台上完成对空间规划以及发展诉求的表达分析。而现行的三类主要空间规划所存在的规划内容以及标准不统一问题比较明显（三类主要空间规划主要指城乡空间规划、土地利用空间规划以及环境保护空间规划）。最重要的是，如果上述问题不得到确切解决，各类规划所存在的自成体系以及衔接失调等问题会越来越明显。严重时，可能会对我国城乡空间规划乃至国民经济发展带来负面影响[3]。考虑到我国国土空间涉及范围广泛且体系庞杂的影响因素，国家政府部门对于新时期城乡空间开发格局的构建问题与优化问题进行了统筹部署（国土空间规划内容如图1所示）。其中，为实现城乡空间格局健全完善发展，国家政府部门主动强调“多规合一”理念，通过统筹优化与衔接各类规划措施如城乡规划、土地利用规划、国民经济和社会发展规划、林地与耕地保护等，实现优化空间布局、合理配置与开发利用土地资源等目标。不难看出，将“多规合一”理念引入到城乡空间规划工作当中，不仅可以助推国土空间规划工作顺利开展，同时也可以增强政府部门管理效能，具有重要的可行性价值。见图12、基于“多规合一”背景下城乡空间规划协调发展要素分析2.1形成“一本规划”基于“多规合一”背景下的城乡空间规划工作应该以主体功能区规划为重要基础。在规划过程中，需要统筹本地区经济社会发展规划以及各类规划内容，对本地区发展总体规划进行科学编制与部署，也就是形成一本规划。其中，在空间性规划方案的编制上，需要以总体规划为龙头，通过协调城乡规划、土地利用以及环境保护等空间性规划内容，稳步开展协调管理工作。需要注意的是，在编制规划阶段，政府相关部门应该对各类规划的规划期限以及基础数据等重要内容进行统一规范，以防止对城乡空间规划协调发展效果造成不良影响。2.2统一绘制“一张蓝图”目前，为保障“多规合一”试点工作以及相关建设工作得以顺利开展，各省市地区应该积极成立“多规合一”试点工作领导小组。其中，各市县领导人员应该明确各自的岗位职责以及工作任务，对试点工作推进计划进行合理贯彻与落实。与此同时，相关负责人员应该对市区范围内的试点工作指南以及技术规定内容进行规范管理与合理发布。需要注意的是，应该着重针对基础数据、坐标系以及三类空间等重点内容进行规范管理。并按照国家政府所发布的文件要求以及相关法律法规，科学绘制“一张蓝图”[4]。2.3落实发展目标任务在开展城乡空间规划协调管理工作时，相关负责人员应该针对发展目标任务进行重点贯彻落实。在落实过程中，应该根据发展总规中所制定的规划目标任务，实现资源环境、城镇建设以及耕地保护等一系列工作的协同发展。并通过采取定量以及定政策等方式手段将上述协同发展内容落实到三类空间协调发展工作当中。这样一来，可以有效打破长期以来我国空间土地规划各自为政的僵局。2.4健全完善规划弹性调整机制健全完善规划弹性调整机制是有效推进“多规合一”在城乡空间规划协调中应用进程的重要举措。在健全完善过程中，需要在保持城镇用地总规模不变的前提条件下，对空间布局允许范围内的用地格局进行弹性调整。举例而言，可以在城市开发边界以内划定“白地”，此类“白地”可以作为城镇用地空间格局的优先备选地，进一步增强城乡空间规划协调效果[5]。2.5构建规范统一的规划信息管理平台为促进城乡空间规划协调工作得以持续性开展，各省市地区应该结合“多规合一”政策要求以及新时期国土空间规划需求，构建规范、科学的信息管理平台。其中，该管理平台可针对全市范围内的各类规划空间坐标体系以及相关数据进行主动收集与整合分析，以切实增强空间信息共享效果。除此之外，为保障业务协同管理效果，可通过采取政务网接入方式对本省范围内各地区政府部门所涉及到的城乡空间规划管理业务进行协同管理，增强政府现代化治理能力。3、“多规合一”背景下城乡空间规划协调问题分析我国现行规划体系以及法规要求均是历经多年的演变发展以及改革建设形成的条例内容，其中，各个规划体系在内容建设以及惯例应用方面均存在一定特点。而“多规合一”理念的出现与应用打破了传统各规划体系各自为政的局面，并对原有条框以及建设内容进行了改进优化，以期可以实现一张蓝图干到底的目标。然而，在融合发展过程中，若想有效打破原有条框并不容易，需要政府部门与多个主管单位之间进行协调交涉，促进城乡规划、土地利用規划、国民经济和社会发展规划、林地与耕地保护等工作内容的协同发展。结合近些年的改革发展情况来看，虽然“多规合一”政策理念已然成为我国推进国土空间规划改革的重要理念思想，并且在多个规划内容当中得到了良好应用实践，但是从整体角度上来看，仍旧存在诸多现实问题亟待解决。举例而言，城市及乡镇发展空间资源信息平台信息化程度不高以及构建质量不佳，导致城乡空间规划工作难以突破治理不协调的瓶颈，容易影响区域空间发展可持续性效果。再加上各类规划基础数据存在规范不统一或者其他相关问题，导致一张蓝图干到底目标难以得到确切实现。与此同时，政府相关部门协同工作效能不高，对于空间资源统筹规划工作缺乏重视程度，导致“多规合一”政策内容以及相关建设要点难以贯彻落实到实际工作当中。除此之外，政府相关部门及主管单位对于“多规合一”建设内容缺乏重点强调与落实，难以为城乡规划管理流程顺利开展提供保障。在以上种种因素的制约作用下，“多规合一”背景下的城乡空间规划协调工作受阻问题明显，亟待解决[6]。4、“多规合一”背景下城市空间规划协调管理措施及建议4.1重点掌握城市空间规划改革要点，贯穿“多规合一”发展政策对于城市空间规划编制以及管控工作而言，各地区政府部门应该主动结合国家空间发展战略要求，国家各地区生态文明建设以及可持续发展工作内容进行科学部署。在此过程中，应该始终与国家空间管控理念保持一致，在国土空间规划以及管制工作中渗透多规合一发展理念。如严格遵循“三区三线”划定要求，对生态空间以及城镇建设区域等重要空间位置进行划定分析。并结合区域空间以及城市未来发展，科学统筹国土空间规划内容以及优化改进相关管控模式。这样一来，可以有效缓解以往整治治理不协调所带来的限制性影响。与此同时，城市空间规划协调管理工作应该依托于国土空间规划改革要求，对当前空间资源统筹规划问题进行合理贯彻与落实。在此过程中，各主体部门之间应该加强紧密协作。重点针对城市关键空间资源的配置权问题以及开发利用问题进行合理界定，减少资源配置不合理或者其他问题。需要注意的是，城乡空间规划工作所具备的专业性特点相对较强。因此，在各部门协作管理过程中，相关负责人员应该发挥自身的岗位职权优势，对于关键事权必须集中管控，以切实增强城乡空间规划成果的合理性[7]。4.2依托于多规合一发展理念，打造科学舒适、绿色生态的城乡空间格局科学舒适、绿色生态的城乡空间格局始终是多规合一政策理念予以重点实现的目标内容。近些年来，各城市地区主动依托于多规合一发展理念，针对本地区城乡空间格局规划以及协调建设问题进行了合理部署。其中，通过合理界定约束界限范围以及划定城镇建设，促使城乡统筹与功能完善等特点于一体的城乡空间结构体系构建完全。以湘江新区为例，湘江新区通过贯彻紧凑城市以及紧密增长的发展理念，对多规合一发展政策部署内容进行了有效落实。在新区城乡空间格局的建设上，相关负责人员按照多规合一总体建设思路，重点针对城镇建设、产业发展以及生态环境保护等重要空间布局进行了重新定位与匹配分析。在分析过程中，通过结合新区环境资源情况、人口聚集点情况等重要数据，对核心片区空间规划以及建设问题进行了重点强调。除此之外，湘江新区针对产业用地以及用地布局问题进行了有效改进。通过留足生态用地空间，保障城市空间新格局得以构建形成。结合当前发展情况来看，湘江新区在多规合一理念的引导下，成功打造出了具有天际线优美、整体低密度等特点格局体系，具体可参照图2。4.3坚持按照集约高效发展原则，推进城镇建设用地空间格局健全完善发展为推进城镇建设用地空间格局健全完善发展，相关负责人员应该对当前生态-耕地、生态-城镇以及城镇-耕地之间存在矛盾问题进行积极解决。在解决过程中，相关负责人员应该立足于国土保护以及开发利用建设标准，对当前开发格局进行全方位梳理与健全优化。通过不断开发秩序，保障城乡地区人口资源环境均衡化发展。这样一来，基本上可以实现经济社会与生态效益相统一的发展目标。除此之外，相关负责人员应该立足于城乡空间规划管理现状，对当前土地利用强度以及效益情况进行深度研究与分析。在此过程中，相关负责人员可对闲置空闲土地盘活利用问题进行科学部署，以进一步增强土地利用强度以及效益。4.4注重数据信息共享问题，实现信息技术工具协同应用政府各管理部门在开展城乡空间规划以及相关工作期间，应该对不同类型规划数据应用问题以及融合问题予以高度重视。最好可以依托于信息化技术以及大数据等相关技术内容，对各部门业务流程以及规划发展所涉及到的数据信息进行整合应用。与此同时，各管理部门应该对当前信息共享技术网络建设短板问题进行及时补齐。最好可以按照统一建设标准，对各业务平台信息共享管理工作进行科学部署。其中，在数据信息共享以及平台建设过程中，相关管理人员应该注重对平台系统安全防护问题的贯彻落实。如可通过应用数据加密技术以及防病毒技术等，减少平台系统运行过程中存在的风险问题。除此之外，大数据技术所具备的数据挖掘功能以及整合分析功能，可以有效为各管理部门之间数据资源的整合与安全应用提供保障，建议各管理部门可以加强对大数据技术资源的深度开发与高效利用。需要注意的是，为防止各类规划数据出现标准不统一或者其他问题，在信息技术工具的使用上必須按照协同应用原则，统一规范使用，以防止对城乡空间规划管理工作的顺利开展造成阻碍性影响[8]。结语：总而言之，基于“多规合一”理念下的城乡空间协调规划工作更加注重对各区域空间资源优势的挖掘与发展短板的补齐处理。鉴于“多规合一”发展理念的重要性，建议在今后的城乡空间规划工作中，各省市地区应该按照新时期“一张图”总体要求对国土空间各类资源开发利用与保护作用进行协调管理。与此同时，在协调规划过程中，应该高度贯彻落实以人为本以及生态文明建设理念，促进多规城乡空间优化调整格局顺利形成。需要注意的是，为确保国土空间开发与保护格局得以协调发展，政府相关部门以及主管单位应该主动结合城镇建设、农业生产以及生态保护功能空间建设需求，加强对各类专项规划的衔接处理，以切实增强城乡空间协调规划管理效果。除此之外，在城乡空间协调规划管理工作期间，相关人员应该注重大数据技术国土空间开发以及其他专项工作中的应用优势。最好可以结合大数据技术数据整合以及挖掘优势，构建良好的城乡空间规划决策系统，进一步增强政府综合治理效能。参考文献：[1]吴珊.国土空间规划背景下的“多规合一”协调发展研究[D].新疆：新疆农业大学，2021.[2]汪颖.“多规合一”视角下村庄规划编制研究[D].湖北：长江大学，2021.[3]罗瑶，莫文波.“多规合一”背景下的国土空间规划“一张图”建设[J].湖南城市学院学报（自然科学版），2021，30（1）：40-44.[4]曹小曙，欧阳世殊，吕传廷.基于用地分类的国土空间详细规划编制研究[J].经济地理，2021，41（4）：192-200.[5]张毓利，徐彤，赵云，申军波.“多规合一”背景下全域旅游规划的规划衔接策略研究[J].资源开发与市场，2021，37（7）：858-862.[6]冉蕊，胡荣.智慧城市背景下的“多规合一”实施策略研究[J].城市建筑，2021，18（17）：28-30.[7]游乐.基于“多规合一集约用地”的市政基础设施整合规划——以广州市番禺区为例[J].城市建筑，2021，18（17）：34-36.[8]运向丽，张裕凤.“多规合一”背景下县域三生空间划定与实证研究——以内蒙古土默特左旗为例[J].中国国土资源经济，2021，34（9）：67-75.

      中国房地产业·中旬 2022年5期2022-06-23 10:07:23

    • 多规合一数据管理与应用平台建设研究
      陈善华，何华（1.海口市规划信息资料服务中心，海南省海口市570133；2.海口市规划勘察测绘服务中心，海南省海口市570133）多规合一数据管理与应用平台建设研究陈善华1，何华2（1.海口市规划信息资料服务中心，海南省海口市570133；2.海口市规划勘察测绘服务中心，海南省海口市570133）针对海口市提出从规划内容、信息平台、协调机制和行政管理等方面理顺各部门规划的关系，以消除矛盾和差异的方针政策，结合搭建信息平台的工作实践，对“多规合一”后的数据管理和平台应用进行探讨，以提升规划决策和协调水平，发挥规划策划项目、生成项目和保障项目落地的积极作用。多规合一；信息平台；数据管理；辅助决策自2008年起，广州、厦门、武汉、珠海等地均陆续开展了“两规合一”“三规合一”到“多规合一”的工作，并取得成效。为了积极贯彻党中央的会议精神和落实省委省政府的“多规合一”改革工作，海口市在学习各地经验的基础上，立足海口实际提出多规协调的改革措施和协调机制，进一步开展“多规合一”工作。通过建立符合海口实际的空间规划体系，统一规划海口空间布局，落实主体功能区规划，控制城市规模和增长边界，强化生态环境指标约束，统筹协调各类规划指标，形成引领全市建设发展的一本规划、一张蓝图，进而实现以统一规划管理信息平台下的联合审批为规划实施保障的动态管理。1现状分析1）各层次规划成果依据不一致，层次不统一。目前海口市编制的各层次规划有100多项，各个规划的编制执行时间都不一致，且不同规划的期限也不对应，战略、任务、路径互不支撑，容易引起城市空间资源配置和功能布局的矛盾。不同规划类别间不仅协调性差，且对空间划分的标准不一，导致分区界线不一致，如国土局编制的土地利用总体规划与规划局编制的海口市城市总体规划在规划范围上的不一致，以及中小学教育规划的片区范围和各控规的片区范围上的不一致等,都容易引起海口市土地节约集约利用的不足以及各类用地的动态平衡等方面的问题。各类规划管理的要求不一致以及平台的缺乏，导致各区缺少统一的管理机制和依据。2）部门联动机制缺乏,导致信息不对称及业务不协同。由于各类规划编制管理部门和实施管理部门的重叠，对规划的公共资源调配统筹和公平性的特征不够重视[1,2]。部门联动机制缺乏导致的信息不对称,使得部门之间互动不通畅，消耗了大量时间。如果再缺乏高效的管理，就会造成意见不以历史为前提的信息不对称，进而战略性和政策性问题的研究不足。由于规划的实施实际上仅限于一个审批部门，使各类规划的法律地位难以界定，缺失客观约束条件，影响规划实施的效能。而部门事权管理各自领域也容易造成各职能部门进行分权管理时相互冲突。3）信息资源分散，数字化程度低。大部分成员单位的信息化基础比较薄弱，业务审批系统和空间数据库有待完善或者尚未建立，其业务数据还局限于纸质资料阶段，空间基础信息数据大多以文件的方式分散存储在不同工作人员的办公电脑中，积累的各类专题数据大多没有进行标准化、数字化而落入到空间上，无法确保数据的准确性、安全性与完整性。4）数据资源共享困难，缺乏实现基础地理数据和各部门专题数据共享的有效机制。多规合一平台数据涉及发改、国土、规划、林业、园林、海洋、文物等多部门的数据，其数据种类繁多，数据来源广泛，涉及不同的技术标准。如数据介质多样，有数字格式，纸质格式；文件格式不一，有DOC、PDF、ShP、DWG等。数据坐标系不统一，有地方坐标系、西安80、北京54、CGCS2000等多个坐标系，数据量大，缺乏整理。而城乡规划与土地利用规划的用地分类不一致，以及各部门在统计方法、数据形式和管理方式上也存在差异。这种技术标准的差异,使各层次规划不能互联互通，难以实现有效融合和信息资源共享。5）缺乏有效的部门组织协调方式。在调研中各成员单位对于多规合一平台搭建不重视，导致无法更好地了解各单位的系统建设情况和自有数据情况。现场调研阶段各成员单位大多只安排几个人员参加，没有完全派业务人员参加，无法针对该单位提出具体而全面的需求。这种相互间的沟通障碍、冲突与矛盾，从政策层面和操作层面上制约着规划的协调。2“多规合一”平台的建设与应用“多规合一”是利用信息技术和网络技术为基础，构建一个集效率、质量、廉政、服务和管控为一体的空间化、数字化、网络化、智能化、可视化的全市规划管理作业平台，进而深化城乡规划管理体制改革和实现全市规划管理权限放而不乱、管而有序。其核心是规划实施管理，整体与地块，刚性与弹性并存，建设服务于共享需要的“空间信息资源库”，建设服务于空间数据应用的“空间信息服务平台”。2.1“多规合一”平台的定义“多规合一”平台是利用计算机网络、地理信息系统等先进技术,构建地理空间基础框架,形成准确、动态、高效的基础空间数据管理和数据服务体系,直观地把各类数据展示出来,并可以进行叠加分析应用,为政府、相关部门乃至全社会提供可持续的空间信息服务[3]。其建设遵循“以数据为核心、以共享为手段、以集成为重点、以应用为目标”的思路。2.2“多规合一”平台的目标落实行政审批改革的相关文件精神，实现以“规划代审批”，坚持以“多规合一”为统领，将“多规合一”一张蓝图植入“多规合一”平台中,确保建设项目进入审批流程前满足多规合一符合性审查的要求。各部门利用平台共同参与调整方案的审核、审议,保障控制线数据与规划数据、业务审批数据的协调一致,并通过平台及时动态更新[4]。建立坐标统一、信息互联的“多规合一”信息平台。通过制定统一的空间数据标准、数据共享协议及网络互连方式等，将重大项目、国土、城规、环保、文化、教育、文物、卫生、绿化、交通、市政、环卫等涉及空间要求的信息要素融合，建成“多规协同”的统一空间信息平台，提升规划决策和协调水平，发挥规划策划项目、生成项目和保障项目落地的积极作用，为部门审批提供决策支持。2.3建立“多规合一”数据管理体系1）在调研过程中发现，很多部门都没有空间数据，且各部门专题规划的编制有内容上的交叉，如在专题规划建库时发现《电力专项规划》和《城市消防规划》都包含加油加气布点规划，且内容不一致。因此，在对各类专题数据建库过程中，制定出适合海口市的空间数据管理的具体标准，以确保同一类型的数据的准确性以及不同类型数据的兼容性。2）统一基础数据选取标准、多规用地分类对照标准、建设用地差异分析技术要求、建设用地差异处理原则、坐标使用标准等技术标准，建立以“数据录入、多规协调衔接、动态更新和信息应用”为主要功能的数据库。通过多规数据库的建立，解决标准不一、条块分割、衔接不够的问题，最终实现“多规合一”数据的量化动态分析、统计评价、决策支持和总体规划“一张图”，实现“多规合一”与各职能部门业务系统的互联互通和业务协同。3）空间信息基础数据平台的建设将遵循国家空间信息基础设施建设中“加强统筹规划，促进综合利用，避免盲目发展”的指导思想，整合城市基础空间数据以及各部门的信息资源，统一数据管理平台，建立内容完整、功能完善、更新制度健全的各类城市基础信息数据库作为首要任务。主要建立3大数据库：①基础信息数据库，主要承载着全市域基础地理信息数据、航片、卫星数据、项目报批和竣工数据、市政管网信息数据、市及区划管理数据等。②专题数据库，主要包括专题现状数据和专题规划数据，根据“多规合一”数据入库的标准规范体系，目前已建设规划成果数据库，包括城乡规划成果数据、土地利用总体规划、生态环境保护规划、“多规合一”一张蓝图核心成果，以及中小学教育规划和现状数据、文物保护数据、燃气规划、人口信息数据等专题数据。以后在“多规合一”的数据基础上，按照“多规融合”的远期目标，不断补充完善文化、医疗、交通、游艇码头、水资源、环卫等专项规划成果数据，把公众关心的各类经济社会信息落到空间上，建立全市统一的地理空间综合信息数据库，搭建统一管理和整合公共基础性地理空间信息资源的软件平台，实现公共基础性与政府部门专业性地理空间信息资源的整合[5]。③业务成果数据库，形成以重点专项建设和重点地区开发为主体的项目库，落实重大项目用地需求，记录重大项目的用地选址信息、闲地许可信息、土地证办理信息、项目立项信息、建设工程规划许可信息、施工许可和批后建设进度信息等项目信息，以及地上、地下空间项目的申报、审批、批后管理和竣工后产权等相关信息，做到可即时查询项目进程和规划监管。通过规范化建立3大数据库，使数据之间有效结合，搭建一个基于各个行政部门管理系统之上的用户权限管理系统、信息数据动态更新运行系统、信息数据发布共享交互系统和业务审批系统，并通过强大的系统接口，实现与政务审批系统、各职能部门的业务管理系统的有机结合，辅助各类业务的审批，做到开发建设有规划可依、土地利用和建设强度有指标可控、生态安全及灾害预防有规划保障、建筑风貌特色有规划可循，并将审批结果实时转到业务成果库，确保项目信息的时效性、准确性，做到即时查询项目、分析规划、辅助决策和城市管理。4）运用地理信息技术，通过数据的整合，以全市域海口为空间范围，叠合“重点项目建设图”、“土地利用总体规划图”、“主体功能区划图”、“城市、乡镇、乡村总体规划图”、“林地保护利用规划图”、“历史文化名城保护规划图”等，形成“城乡规划一张图”。在此基础上，整合自然资源与空间地理基础信息及关联的各类经济社会信息，搭建涵盖城乡规划、城市建设、重大项目、土地资源、环境保护、交通及市政设施等信息要素在内的统一空间数据系统，在全市域层面建立多尺度、多分辨率且更新及时的空间基础数据库，服务于全市空间规划编制审批与实施管理，对城市状况作全面的监控。5）数据是信息系统建设运行的基础，其动态更新满足信息共享的需要以及实现数据跨部门、跨领域、跨行业的综合分析应用，将分散在各职能部门各类信息数据集成到统一的信息平台上来，能够充分发挥“多规合一”数据库在辅助各部门业务工作中的重要作用。而为了保持数据的时效性、可用性，必须规范统一数据标准，并针对各部门现状，形成数据的上传更新机制，进而对各职能局上传的各类规划成果数据进行规划整合、统一协调。绝大部分的业务数据，必须与业务系统紧密结合，在业务系统中传输、加工、存储管理，才能顺利开展并得到强大的支持和设施保障。对于有业务系统和空间数据库的单位，直接建立系统数据上传更新机制，促进各职能管理部门及时、同步更新其职能模块信息。而尚未建立空间数据库的单位，由平台搭建单位直接做好空间数据库的建设工作，将各专题规划及基础信息数据落入到空间上，并基于“多规合一”平台开放更新功能给对应的职能部门对这些数据进行更新维护，以确保系统数据的时效性、准确性和动态性。6）分级、分类逐步推进数据的科学共享。既要保证合法用户的充分共享，又要防止数据的非法使用，以免造成国家资源的流失和泄密。另一方面，各方面对相关部门数据共享的迫切需求不允许等待项目结束后再得到共享服务。因此，对于数据的共享要本着“边建设、边见效，滚动发展”原则开展。根据数据的保密程度、需求程度并综合考虑现实的共享服务能力进行合理的分类；同样，对分享数据用户也根据其性质进行适当的分类，开放不同的数据获取权限。并且完善保障制度建设，制定管理办法对数据定期维护更新，确保数据的准确性、时效性。2.4“多规合一”平台的应用1）在空间上进行区划级别管理，使各类数据得以按居委会、村/街镇办、区、市四级行政界线精准管理和统计，同时分为主城区范围，以适应不同部门管理不同区域范围的需求，从而使依托平台汇集的各类规划及项目数据，实现“多规合一”规划“一张图”的实时管理和动态更新，为城市建设提供统一的规划信息和现状信息，提供规划数据分析和咨询服务等工作[6]，将数据的管理、使用真正落到细处实处。图1为以行政区划为单位查看、管理、统计。图1分级查看管理功能2）创新管理模式，实现与各部门业务系统建设紧密结合，以项目促进共享工作开展。预留电子档案挂接接口，实现电子档案在空间上的查询调阅，并把各个部门的项目审批意见、结果等汇总到一起，每一个单位都可以实时看到其他单位的审批意见和结果，实现业务协同，即由窗口统一收件，各审批部门网上并联协同审批，关联审批结果，证照信息实时上传，实现信息联动，提高行政审批效率，最终实现项目落地。图2实现了各部门的业务协同。图2业务协同3）实现了规划数据和专题数据的冲突检测管理，即控制线管控检测。导入范围线可以检测出在此范围内的各类专题规划数据，并自动校验项目是否符合“控制线”边界管控。对于不符合“控制线”管控条件的项目，根据项目实际情况决定是否重新选址和提交控制线修改方案申请。图3为导入项目范围线，与各规划进行冲突检测，显示的检测结果及图形。图3项目生成—控制线检测4）项目的实施评价分析。通过多规平台对“多规合一”的实施进行评价和检讨，利用禁建区、限建区、适建区和已建区等对管制区域的城市建设用地进行分析，判断用地是否满足规划控制指标，引导用地布局调整，从而避免城市规模的盲目扩张和城市土地的粗放利用。目的是发现城乡发展和建设方面的规划目标是否得到贯彻落实，对取得的成就以及存在的主要问题进行解析和检讨，最终实现智慧规划。5）以空间信息平台为基础，实现规划向管理的有效传递。可通过统计某一时期已批建项目的指标，和规划指标对比分析，判断建设面积是否超标，并将涉及空间要素的绿地、交通、水利、地下空间、综合防灾及各类基础设施、公共设施等专业空间衔接平衡、统筹布局。6）依托空间规划信息共享、业务协同平台，在一张蓝图的基础上，实现多规分类衔接管理，多规差异冲突分析，生成差异分析图层，通过新图层和原图层叠加分析统计调入调出的面积，构建各部门规划协调和联动修改机制，实现规划的“融合”。3结语“多规合一”平台的实施，主要是在整合我市各类信息资源的基础上，管住规划数据，建立并联审批、规划调整、动态更新等方面互动、联动的管理办法，增强各部门数据的可用性和共享性[7]。“多规合一”信息平台将分散在各职能部门各类信息数据集成到统一的平台上展示，充分发挥了“多规合一”数据库在辅助各部门业务工作中的重要作用。“多规合一”信息平台横向包含各部门的并联审批业务，纵向上实现了省级、市级、区级等分级管理的模式，有效控制数据和业务的权限，由平台向某一部门提出申请权限的方式来进行高效对接，实现并联审批模式，实时查看审批结果，提升审批效率。“多规合一”基础信息平台的实施，对城市的发展建设状况全面监控，实现了项目生成、数据交换和分析，提高各级政府部门的宏观决策能力。[1]王向东,刘卫东.中国空间规划体系:现状、问题与重构[J].经济地理,2012,32(5):7-29[2]朱德宝.基于多规合一的县市域空间规划体系构建探索:以大理市“四规合一”为例[J].现代城市研究，2016(9):38-46[3]侯红松.浅谈城乡规划审批与信息管理系统的建设:以驻马店市为例[J].中国西部科技,2016,12(9):67-128[4]谭鲁渊.北京规划管理信息系统建设研究[J].北京规划建设,2015(2):63-66[5]罗灵军,袁超.“数字重庆”地理信息平台建设实践与认识[J].地理信息世界,2013,20(1):74-80[6]蔡斯琴.南京市“多规合一”数据展示平台建设与应用探讨[J].企业科技与发展,2016(8):53-55[7]江青龙,程朴,陈玫.广州市、厦门市“多规合一”信息平台案例分析与思考[J].规划师论丛,2015(增刊):31-35P208B1672-4623（2017）12-0035-0410.3969/j.issn.1672-4623.2017.12.0112017-06-27。陈善华，工程师，主要从事城市规划管理信息系统及地理信息数字化等信息化建设工作。

      地理空间信息 2017年12期2017-12-27 17:27:36

    • 沈阳市“多规合一”改革的实践与思考
      李晓楠摘要：在当前“多规”非“合一”状况下，沈阳市各规划之间内容矛盾，各规划管理部门之间各行其是，引发了诸多空间资源管控中的困境。基于此，沈阳市以“统筹规划和规划统筹”为理念，构建“五个一”的“多规合一”改革工作框架，即一个战略、一张蓝图、一个平台、一张表、一套机制，基本化解了规划管控中的诸多问题。但是，沈阳市的“多规合一”改革工作尚不充分，对规划事权划定、机制创新、法制化建设等方面的考量不足，改革工作仍需深入。Abstract：Inthecurrentsituationof"non-integration"of"multi-planning"，thecontentsoftheplanningsofShenyangCityarecontradictoryandeachplanningandmanagementdepartmenttakeshisownway，whichcausesmanydifficultiesinthecontrolofspaceresources.Basedonthis，ShenyangCitytakes"coordinatingoverallplanningandplanningcoordination"astheconceptandbuildsa"fiveone""multi-planning-in-one"reformworkframework，namelyastrategy，ablueprint，aplatform，atableandasetofmechanism，whichbasicallysolvesmanyproblemsinplanningandcontrol.However，the"multi-planning-in-one"reforminShenyangisstillnotsufficient，andthereareinsufficientconsiderationsforthedelineationofplanningauthority，mechanisminnovationandlegalconstruction，sothereformworkstillneedstobedeepened.關键词：“多规合一”；实践；思考Keywords："multi-planning-in-one"；practice；thinking中图分类号：TU984文献标识码：A文章编号：1006-4311（2018）20-0060-030引言沈阳市是辽宁省省会，下辖“十区、两县、一市”，市域面积12860平方公里，市辖区面积5116平方公里，2015年末全市常住人口829.1万人，城镇化率达到80.57%。目前，沈阳市的“十三五”规划纲要、城市总体规划、土地利用总体规划、生态保护红线划定已获批准，各专项规划、控制性详细规划的编制工作也相应开展。规划内容上，各规划之间彼此矛盾，集中暴露在城市空间安排上，规划管控作用难以有效发挥；规划管理上，各管理部门按照各自的职责分工、在各自领域内各行其是，部门之间难以形成合力共谋发展；规划实施上，项目驱动的规划实施模式导致城乡规划调整频繁，规划的统筹性和科学性难以保障；同时，由于公共参与环节被后置，规划信息不互通、不透明，极易引发社会矛盾。1沈阳市“多规合一”改革的实践探索沈阳市围绕当前“多规”差异引发的规划管控问题，提出以“统筹规划和规划统筹”推进“多规合一”改革的工作思路，构建“五个一”的工作框架，即一个战略、一张蓝图、一个平台、一张表、一套机制。1.1基于发展理念高度共识的“一个战略”沈阳市以《沈阳振兴发展战略规划》作为全市空间规划体系的顶层设计，提出了城市发展的目标理念、战略对策、理想空间模式、生态资源管控等内容，是各类、各级空间规划需共同遵守的总纲领。同时，沈阳市以“开门做规划”的形式加强公共参与，共印制370万册规划（草案）简本发放至每家每户，广泛征求社会各界和公众的意见与建议，最终形成了多方达成共识的规划成果。1.2基于空间要素整合的“一张图”1.2.1城乡规划“一张图”整合环保、林业、农业、水利、规划、国土等部门规划，运用GIS软件对城市总体规划、土地利用总体规划、生态保护红线、林业局的林地数据进行差异化分析，梳理差异图斑，并结合地块现状特征，经与相关部门沟通协商，确定各类差异图斑的协调原则和措施，形成了城乡规划“一张图”。1.2.2管控分区“一张图”通过规划整合与差异图斑整理，基本统一了“多规”的空间布局，以此为基础，划定全市的城镇开发边界和生态控制线，并进一步落实城镇建设区、有条件建设区、村庄、其他建设用地及城市绿地、基本农田、一般耕地、生态林地、水系、其他生态用地十类控制线，形成了无缝对接的管控分区“一张图”。1.2.3“一张图”落地在我国现行的法律体系内，“一张图”成果尚无法律依据，仅仅是部门协调后的共识规划，不能直接作为指导城市开发建设和规划审批的依据。而控制性详细规划是《城乡规划法》确立的法定规划，是进行土地交易时最直接的依据，借助控制性详细规划的联动修改实现“一张图”成果落地，形成具有法律效力的城乡规划“一张图”。1.3基于空间规划协同管理的“一个平台”以“一张图”成果为基础，沈阳市引进技术开发合作单位，建立了一个涵盖所有规划管理部门的“多规合一”业务协同平台，平台建设内容包括1套标准规范、1个数据中心和9个应用子系统，纳入了各部门的业务信息，实现了部门之间的信息共享、业务协同和辅助决策支持。9个子系统包括辅助规划编制、辅助决策、实施评估3个规划支持子系统，成果数据管理、资源展示应用2个数据管理子系统，信息联动支撑、协同工作管理、项目生成3个审批管理子系统及1个移动端子系统。1.4基于行政审批管理制度改革的“一张表”1.4.1组建沈阳市行政审批局沈阳市全面深化行政审批制度改革，优化行政审批机构设置，相对集中行政审批权限，于2016年组建了沈阳市行政审批局。按照“大厅之外无审批”的要求，沈阳市行政审批局划入了全市290项关联性较强的行政审批事项，依托“多规合一”业务协同平台，推行“一窗受理、合并审查、集约审批、一站办结”的审批模式，是“多规合一”成果应用的主要部门。1.4.2审批制度改革沈阳市重构了建设项目审批流程，变过去的串联式审批为并联式。新审批流程以建设单位需求为导向，形成纵向“五个阶段”和横向“四条主线”。纵向“五个阶段”即可研批复及用地规划许可阶段、方案审查及工程规划许可阶段、施工图审查阶段、施工许可阶段和竣工验收及备案阶段，各阶段内有明确的牵头部门和审批事项，具体事宜在各自阶段内协商解决；横向“四条主线”即在各个阶段中，实行建设管理审批、投资控制审批、用地审批和申办人准备工作四条工作主线的同步推进、并行开展，有效减少了各方牵制，促进了各部门形成彼此独立又相互配合的工作关系。1.4.3报审制度改革建立“一份办事指南、一张申请表单、一套申报材料”即可完成审批的建设项目报审新模式。建设单位在取得国有建设用地使用权后，仅需将受理材料提交至沈阳市审批局收发件窗口，由收发件窗口将材料发送至“多规合一”业务协同平台，各审批部门在平台上接收材料、并联审批并“一表式”形成审批意见，然后由窗口将审批结果送达至建设单位。1.5基于规划实施制度保障的“一套机制”1.5.1建立审前项目策划生成机制依托“多规合一”业务协同平台，建立以发改、规土部门为主，相关部门协同的项目策划生成机制。在建设项目报审之前，各部门在统一的平台上协同确定其投资、预选址、用地指标等条件，确保策划生成的项目可决策、可落地、可实施，为审批提速创造条件。1.5.2制定建设项目审批流程改革实施机制沈阳市人民政府办公厅印发了《关于推进“多规合一”建设项目审批流程改革的实施意见（试行）》，从建设项目决策生成、审批阶段划分、审批流程及办理事项调整、事项办理手续简化、全方位覆盖管理、落实放管结合、组织实施等方面提出了明确的改革措施，有效落实了建设项目审批流程改革的有关部署和项目策划生成机制的完备构建。2沈阳市“多规合一”改革的再思考2.1規划事权方面沈阳市现行的空间规划总体上可分为发展规划、城乡规划、土地利用规划及环保规划四个系列，均发挥着空间资源的配置作用。各规划系列依据各自领域内的法律法规编制，虽然在编制内容上均有明确规定，但在“补齐短板”和“争取利益最大化”的部门发展思路下，各空间规划在广度和深度上不断拓展、相互渗透，规划关系混乱，规划事权尚不明确。2.2“多规合一”工作常态化方面2.2.1统一技术方法与标准的常态化在进行空间规划整合与差异图斑整理之前，首先对各空间规划的范围、基础数据、统计口径、用地分类体系与标准等进行了对接，是进行“多规合一”改革的工作基础。但是，在现行的规划体制下，“各部门依据各自领域内的技术标准编制规划”的现实状况短期内不会改变，当下一轮以及今后各空间规划的编制工作开展之时，“多规”技术方法与标准的再统一难以保证，“多规”回归到“非合一”状态的可能性很大。2.2.2规划协同编制的常态化沈阳市设立“多规合一”工作领导小组，强调相关事宜的多方参与、统筹协调、共同决策，有效促进了各规划管理部门的协同与合作。但是，工作领导小组是为大力推进“多规合一”改革工作而成立的临时部门，当阶段性的改革工作完成之后，临时部门是否依然存在？以何种形式存在？规划编制工作如何协同？规划矛盾谁来协调？“一张图”成果谁来监管？这些问题如果不能妥善解决，“多规合一”改革工作难免最终会流于形式，其可持续性受到较大挑战。2.3顶层设计法定化方面国民经济与社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划、生态保护红线划定属法定规划，均具有坚实的法律基础，而被赋予重要战略地位的《沈阳振兴发展战略规划》却缺少法源基础，难以实现长期“用之有效”。同时，战略规划法制化建设的滞后，使得规划的内容、编制、审批、实施、修改等最基本的问题均缺少规范和依据。2.4法定规划联动修改方面若按照“一张图”联动修改“两规”成果，依据相关法律法规的规定，须经原审批机关批准并重新履行报批程序。沈阳市城市总体规划、土地利用总体规划由国务院审批，修改后的“两规”成果须再次报国务院审批，在各自的报批过程中，很可能被要求按照不同会议的审查意见进行修改，其中一旦引发“两规”矛盾，规划矛盾如何协调？“两规”方案成果是否再次修改？能否修改？修改后是否重头履行报批程序？这些问题若不解决，规划联动修改基本不可行。3结语“多规合一”改革涉及面广，包括规划的技术、方法、制度、体制及政府管理等众多领域，其难点不是在技术上而是在规划体制机制的创新上。沈阳市“多规合一”改革工作以“统筹规划和规划统筹”为理念，从解决规划矛盾冲突、促进部门协同管理、推动行政审批制度改革、制定工作实施保障制度等方面展开了实践探索。但是，沈阳市的改革工作尚不充分，对规划事权划定、“多规合一”工作常态化、顶层设计法定化、法定规划联动修改等方面的考量不足，探索工作有待深入。参考文献：[1]沈阳市规划设计研究院.沈阳市“多规合一”改革工作[A].2016.[2]赖寿华，黄慧明，陈嘉平，陈晓明.从技术创新到制度创新：河源、云浮、广州“三规合一”实践与思考[J].城市规划学刊，2013（5）.[3]苏涵，陈皓.“多规合一”的本质及其编制要点探析[J].规划师，2015（2）.[4]谢英挺，王伟.从“多规合一”到空间规划体系重构[J].城市规划学刊，2015（3）.[5]黄叶君.差异·融合——对“三规合一”的再思考（C）.2011中国城市规划年会论文集，东南大学出版社，2011.

      价值工程 2018年20期2018-08-30 09:09:10

    • 厦门“多规合一”深化行政审批制度改革
      厦门“多规合一”深化行政审批制度改革近年来，厦门持续推进国民经济与社会发展规划、城乡建设规划和土地利用规划等“多规合一”改革。在形成“一张蓝图”的基础上，发挥“多规合一”平台的统筹功能，推进建设项目审批流程改革，促进项目建设提速增效和经济社会发展。——“多规合一”一张蓝图厦门有一个美丽的海湾公园，是旅游、休闲、锻炼的好去处。可市领导在调研中发现，海湾公园在土地利用规划中属于非建设用地，在城乡建设规划中又属于建设用地。这种规划“打架”的情况直接引发了厦门“多规合一”改革。长期以来，我国的国民经济与社会发展规划、城乡建设规划、土地利用规划分别由发展改革、规划、国土3个部门负责编制。由于规划主体、技术标准和规划期限等不统一，规划间常常相互“打架”，严重影响空间整体规划布局的“健康”。厦门市规划委负责人介绍说，厦门市于2013年5月开展“美丽厦门”战略规划，形成全新的、统一的城市空间规划布局。2014年，以《美丽厦门战略规划》为引领，市区之间、各部门之间充分沟通协调，化解海量矛盾，最终消除差异图斑，划定共同遵守的用地管控边界，把国民经济与社会发展规划、城乡建设规划、土地利用规划合到一张图上。随后，环保、海洋、水利、农业、林业等部门规划也先后合到这张蓝图上。厦门市相关领导指出，“多规合一”改革主要解决以下几个问题：一是解决规划“打架”问题，营造理想的城市空间发展形态，实现城乡统筹发展；二是解决资源利用和环境保护问题，促进资源集约节约利用和人口资源环境协调发展；三是解决行政审批效率问题，促进政府部门形成高效透明的行政审批管理流程。——“多规平台”再造审批流程近日，厦门市民黄华昌拎着一沓施工图走进市行政服务中心的“多规合一”建设综合服务厅，他是来办理厦门市爱鹭老年养护中心项目的消防审查手续的。黄华昌告诉记者，“多规平台”建立后，项目申报审批工作发生了巨大的变化。以施工图审核阶段为例，过去由于是串联审批，每个部门都要送材料，像爱鹭老年养护中心这样规模的项目要准备的施工图材料足有十多公斤重。现在实行并联审批后，只需向一个窗口提交一份材料，总量只有过去的1/5。更重要的是，审批效率大大提升，过去一个项目走完所有流程，顺利的话也要半年以上，现在只要三四个月。厦门市行政服务中心管委会主任胡亮信介绍说，2015年以来，厦门充分发挥“多规合一”统筹功能，通过强大的信息化应用平台建设，实现各部门的规划信息资源共享和业务协同管理，推动行政审批制度改革实现重大突破。依托“多规合一”业务协同平台，各审批部门实现网上并联协同审批，审批信息实时共享。形象地说，审批事项实现了从现场报审、串联审批的“跑部门模式”到一表报审、并联审批的“走网路模式”转变。今年2月，厦门市新一轮审批流程改革全面实施。在全面摸清建设项目审批家底的基础上，对审批流程进行纵向和横向划分。横向四条主线，即建设管理类审批、投资控制类审批、用地类审批、申请人准备环节；纵向五个阶段，即可研批复及用地规划许可阶段、方案审查及工程规划许可阶段、施工图审查阶段、施工许可阶段、竣工验收及备案阶段。通过实行“分阶段并联审批、分主线并行推进”，打破部门间互为前置、相互制约现象，使审批流程更加科学、合理。“多规合一”应用平台还有一个强大的功能，就是科学地策划生成项目。厦门市发改委主任孟芊说，厦门充分利用“多规合一”改革成果，建立健全跨部门的项目策划生成机制。通过梳理基础设施、社会事业、民生、产业等领域的差距和“短板”，科学策划生成项目。今年，厦门对标国内外先进城市，对照“十三五”规划目标，从供给能力、水平和结构等方面入手，策划生成项目354个，总投资约2410亿元，“十三五”期间计划完成投资2037亿元。——释放改革活力新一轮改革、优化后，厦门政府投融资项目审批服务时限从项目可研批复及用地规划许可阶段至施工许可证核发，由345—532日压缩到147—196日；社会资本投资项目审批服务时限由202—305日，压缩到134—166日。厦门市还清理规范前置审批70项，减少34%的审批服务环节；取消相关中介服务事项42项，减少40%。主要审批阶段的申请材料由249项大幅减少至93项。厦门市行政服务中心管委会副主任陈玉辉介绍说，截至2015年12月，共有852个项目按新的审批流程在“多规合一”协同平台上运行，项目审批提速增效明显。据统计，去年厦门市258个重点项目完成投资1161亿元，完成年度投资计划的123%，超额完成投资220亿元。全社会固定资产投资增长20.6%，分别高出全国、全省10.8和3.4个百分点。今年一季度，厦门固定资产投资增长22.1%，居全省第一位。专家指出，“多规合一”促进固定投资精准发力。近年来厦门经过“多规合一”改革的洗礼，固定资产投资明显提速增效，成为厦门的一大优势。厦门市相关领导表示，“多规合一”改革的目的，是通过政府自身的改革实现城市治理体系和治理能力的现代化。经过探索与实践，厦门市“多规合一”改革取得了一定成效，初步解决了空间规划冲突问题，搭建了城乡区域资源环境统筹发展的平台。厦门“多规合一”改革以信息化手段搭建了综合管理平台，对发展改革、规划、国土等部门审批流程进行再造，显著提高了城市管理效率。目前已取得阶段性成果并运用到日常管理中，变过去的串联式审批为并联式审批，由被动式服务转变为主动式服务，由多环节多层次管理转变为扁平化管理，有力推动了管理型政府向服务型政府的转变。（厦门市新华网）

      福建质量管理 2016年7期2016-04-16 17:13:48

    • “多规合一”背景下的城乡空间规划协调
      文／张艳淮北市规划设计研究院安徽淮北235000引言：自我国2003年提出“多规合一”改革试点政策之后，历经多年建设发展，我国国土空间规划体系初步建设完全。然而，由于我国国土空间规划涉及范围相对广泛且体系庞杂，在空间规划格局协调与优化改进方面可能会存在部分滞后性问题。新时期为进一步优化城乡空间开发格局，助推生态文明建设进程，各省市地区重点结合“多规合一”理念内容，对当前城乡空间格局构建存在的短板问题进行及时补齐。其中，为消除传统规划理念以及空间格局协调优化存在的不足问题，十四五规划通过强化国家发展规划统领作用，对城乡空间规划协调问题进行有效衔接与优化改进。在此基础上，通过贯彻落实一系列发展政策以及文件内容，进一步健全与完善了基于“多规合一”的国土空间规划体系，打造良好的城乡空间格局。1、“多规合一”概念内容与发展背景、必要性分析1.1“多规合一”概念内容“多规合一”可以理解为：统筹优化与衔接各类规划措施如城乡规划、土地利用规划、国民经济和社会发展规划、林地与耕地保护等，实现优化空间布局、合理配置与开发利用土地资源等目标而采取的一项措施手段。与其他措施手段不同，“多规合一”需要依托于一级政府一级事权下采取科学合理的措施手段，在统一的空间信息平台上构建控制线体系，保障空间布局以及土地资源得以合理优化与配置应用。最重要的是，依托于“多规合一”的城乡空间规划协调工作在很大程度上可以增强政府空间管控效能以及综合治理效果，可以有效摆脱传统工作格局存在的滞后性问题[1]。1.2发展背景近些年来，随着城镇化发展进程的持续推进，环境污染问题、土地资源紧缺问题等层出不穷，再加上城镇化发展背景所面临的扰动因素较多，如生态环境相对脆弱、城乡区域发展不平衡等，导致我国城镇化发展受阻问题十分严重。新时期，面对资源环境以及协调发展所产生的严峻形势，我国政府部门主动立足于我国基本国情以及中国特色新型城乡发展道路，重点针对城乡空间规划协调问题进行科学部署，以实现我国长期可持续发展目标。其中，为打造人与自然和谐发展的现代化新格局，政府相关部门对于传统规划发展理念所存在的短板问题进行了及时补齐。并通过出台国家新型城镇化规划等一系列措施内容，重点针对城乡空间规划协调发展以及生态文明建设问题进行了科学部署。在理念的延伸表现下，主要通过贯彻创新协调以及开放共享的发展理念，促进生产空间集约高效以及生活空间舒适化发展。在以上种种政策以及发展理念的支持下，“多规合一”发展理念逐渐应用于城乡空间规划工作当中。“多规合一”部署理念通过主动集成国民经济、城乡规划、生态环境保护规划等多个规划内容，解决以往各类规划自成体系以及衔接效果不佳的问题，具有重要的可行性价值。结合当前各省份地区城乡空间规划情况来看，各地区政府部门通过依托于“多规合一”理念，在新型城镇化以及城乡融合发展工作中取得了良好成果，为各省市地区高质量发展目标的顺利实现奠定了良好保障[2]。1.3必要性分析传统城乡空间规划所面临的资源高速耗散、空间利用低效等问题比较明显。再加上各城市地区空间规划之间所存在的矛盾问题也比较明显，如规划内容以及规划标准不统一，导致最终规划结果存在明显矛盾问题。从成因角度上来看，各城乡发展空间载体存在唯一性特征，对于同一个空间主体而言，各级政府部门需要在统一规范的平台上完成对空间规划以及发展诉求的表达分析。而现行的三类主要空间规划所存在的规划内容以及标准不统一问题比较明显（三类主要空间规划主要指城乡空间规划、土地利用空间规划以及环境保护空间规划）。最重要的是，如果上述问题不得到确切解决，各类规划所存在的自成体系以及衔接失调等问题会越来越明显。严重时，可能会对我国城乡空间规划乃至国民经济发展带来负面影响[3]。考虑到我国国土空间涉及范围广泛且体系庞杂的影响因素，国家政府部门对于新时期城乡空间开发格局的构建问题与优化问题进行了统筹部署（国土空间规划内容如图1所示）。其中，为实现城乡空间格局健全完善发展，国家政府部门主动强调“多规合一”理念，通过统筹优化与衔接各类规划措施如城乡规划、土地利用规划、国民经济和社会发展规划、林地与耕地保护等，实现优化空间布局、合理配置与开发利用土地资源等目标。不难看出，将“多规合一”理念引入到城乡空间规划工作当中，不仅可以助推国土空间规划工作顺利开展，同时也可以增强政府部门管理效能，具有重要的可行性价值。见图1图1国土空间规划体系示意图2、基于“多规合一”背景下城乡空间规划协调发展要素分析2.1形成“一本规划”基于“多规合一”背景下的城乡空间规划工作应该以主体功能区规划为重要基础。在规划过程中，需要统筹本地区经济社会发展规划以及各类规划内容，对本地区发展总体规划进行科学编制与部署，也就是形成一本规划。其中，在空间性规划方案的编制上，需要以总体规划为龙头，通过协调城乡规划、土地利用以及环境保护等空间性规划内容，稳步开展协调管理工作。需要注意的是，在编制规划阶段，政府相关部门应该对各类规划的规划期限以及基础数据等重要内容进行统一规范，以防止对城乡空间规划协调发展效果造成不良影响。2.2统一绘制“一张蓝图”目前，为保障“多规合一”试点工作以及相关建设工作得以顺利开展，各省市地区应该积极成立“多规合一”试点工作领导小组。其中，各市县领导人员应该明确各自的岗位职责以及工作任务，对试点工作推进计划进行合理贯彻与落实。与此同时，相关负责人员应该对市区范围内的试点工作指南以及技术规定内容进行规范管理与合理发布。需要注意的是，应该着重针对基础数据、坐标系以及三类空间等重点内容进行规范管理。并按照国家政府所发布的文件要求以及相关法律法规，科学绘制“一张蓝图”[4]。2.3落实发展目标任务在开展城乡空间规划协调管理工作时，相关负责人员应该针对发展目标任务进行重点贯彻落实。在落实过程中，应该根据发展总规中所制定的规划目标任务，实现资源环境、城镇建设以及耕地保护等一系列工作的协同发展。并通过采取定量以及定政策等方式手段将上述协同发展内容落实到三类空间协调发展工作当中。这样一来，可以有效打破长期以来我国空间土地规划各自为政的僵局。2.4健全完善规划弹性调整机制健全完善规划弹性调整机制是有效推进“多规合一”在城乡空间规划协调中应用进程的重要举措。在健全完善过程中，需要在保持城镇用地总规模不变的前提条件下，对空间布局允许范围内的用地格局进行弹性调整。举例而言，可以在城市开发边界以内划定“白地”，此类“白地”可以作为城镇用地空间格局的优先备选地，进一步增强城乡空间规划协调效果[5]。2.5构建规范统一的规划信息管理平台为促进城乡空间规划协调工作得以持续性开展，各省市地区应该结合“多规合一”政策要求以及新时期国土空间规划需求，构建规范、科学的信息管理平台。其中，该管理平台可针对全市范围内的各类规划空间坐标体系以及相关数据进行主动收集与整合分析，以切实增强空间信息共享效果。除此之外，为保障业务协同管理效果，可通过采取政务网接入方式对本省范围内各地区政府部门所涉及到的城乡空间规划管理业务进行协同管理，增强政府现代化治理能力。3、“多规合一”背景下城乡空间规划协调问题分析我国现行规划体系以及法规要求均是历经多年的演变发展以及改革建设形成的条例内容，其中，各个规划体系在内容建设以及惯例应用方面均存在一定特点。而“多规合一”理念的出现与应用打破了传统各规划体系各自为政的局面，并对原有条框以及建设内容进行了改进优化，以期可以实现一张蓝图干到底的目标。然而，在融合发展过程中，若想有效打破原有条框并不容易，需要政府部门与多个主管单位之间进行协调交涉，促进城乡规划、土地利用规划、国民经济和社会发展规划、林地与耕地保护等工作内容的协同发展。结合近些年的改革发展情况来看，虽然“多规合一”政策理念已然成为我国推进国土空间规划改革的重要理念思想，并且在多个规划内容当中得到了良好应用实践，但是从整体角度上来看，仍旧存在诸多现实问题亟待解决。举例而言，城市及乡镇发展空间资源信息平台信息化程度不高以及构建质量不佳，导致城乡空间规划工作难以突破治理不协调的瓶颈，容易影响区域空间发展可持续性效果。再加上各类规划基础数据存在规范不统一或者其他相关问题，导致一张蓝图干到底目标难以得到确切实现。与此同时，政府相关部门协同工作效能不高，对于空间资源统筹规划工作缺乏重视程度，导致“多规合一”政策内容以及相关建设要点难以贯彻落实到实际工作当中。除此之外，政府相关部门及主管单位对于“多规合一”建设内容缺乏重点强调与落实，难以为城乡规划管理流程顺利开展提供保障。在以上种种因素的制约作用下，“多规合一”背景下的城乡空间规划协调工作受阻问题明显，亟待解决[6]。4、“多规合一”背景下城市空间规划协调管理措施及建议4.1重点掌握城市空间规划改革要点，贯穿“多规合一”发展政策对于城市空间规划编制以及管控工作而言，各地区政府部门应该主动结合国家空间发展战略要求，国家各地区生态文明建设以及可持续发展工作内容进行科学部署。在此过程中，应该始终与国家空间管控理念保持一致，在国土空间规划以及管制工作中渗透多规合一发展理念。如严格遵循“三区三线”划定要求，对生态空间以及城镇建设区域等重要空间位置进行划定分析。并结合区域空间以及城市未来发展，科学统筹国土空间规划内容以及优化改进相关管控模式。这样一来，可以有效缓解以往整治治理不协调所带来的限制性影响。与此同时，城市空间规划协调管理工作应该依托于国土空间规划改革要求，对当前空间资源统筹规划问题进行合理贯彻与落实。在此过程中，各主体部门之间应该加强紧密协作。重点针对城市关键空间资源的配置权问题以及开发利用问题进行合理界定，减少资源配置不合理或者其他问题。需要注意的是，城乡空间规划工作所具备的专业性特点相对较强。因此，在各部门协作管理过程中，相关负责人员应该发挥自身的岗位职权优势，对于关键事权必须集中管控，以切实增强城乡空间规划成果的合理性[7]。4.2依托于多规合一发展理念，打造科学舒适、绿色生态的城乡空间格局科学舒适、绿色生态的城乡空间格局始终是多规合一政策理念予以重点实现的目标内容。近些年来，各城市地区主动依托于多规合一发展理念，针对本地区城乡空间格局规划以及协调建设问题进行了合理部署。其中，通过合理界定约束界限范围以及划定城镇建设，促使城乡统筹与功能完善等特点于一体的城乡空间结构体系构建完全。以湘江新区为例，湘江新区通过贯彻紧凑城市以及紧密增长的发展理念，对多规合一发展政策部署内容进行了有效落实。在新区城乡空间格局的建设上，相关负责人员按照多规合一总体建设思路，重点针对城镇建设、产业发展以及生态环境保护等重要空间布局进行了重新定位与匹配分析。在分析过程中，通过结合新区环境资源情况、人口聚集点情况等重要数据，对核心片区空间规划以及建设问题进行了重点强调。除此之外，湘江新区针对产业用地以及用地布局问题进行了有效改进。通过留足生态用地空间，保障城市空间新格局得以构建形成。结合当前发展情况来看，湘江新区在多规合一理念的引导下，成功打造出了具有天际线优美、整体低密度等特点格局体系，具体可参照图2。图2湘江新区生态网络格局示意图4.3坚持按照集约高效发展原则，推进城镇建设用地空间格局健全完善发展为推进城镇建设用地空间格局健全完善发展，相关负责人员应该对当前生态-耕地、生态-城镇以及城镇-耕地之间存在矛盾问题进行积极解决。在解决过程中，相关负责人员应该立足于国土保护以及开发利用建设标准，对当前开发格局进行全方位梳理与健全优化。通过不断开发秩序，保障城乡地区人口资源环境均衡化发展。这样一来，基本上可以实现经济社会与生态效益相统一的发展目标。除此之外，相关负责人员应该立足于城乡空间规划管理现状，对当前土地利用强度以及效益情况进行深度研究与分析。在此过程中，相关负责人员可对闲置空闲土地盘活利用问题进行科学部署，以进一步增强土地利用强度以及效益。4.4注重数据信息共享问题，实现信息技术工具协同应用政府各管理部门在开展城乡空间规划以及相关工作期间，应该对不同类型规划数据应用问题以及融合问题予以高度重视。最好可以依托于信息化技术以及大数据等相关技术内容，对各部门业务流程以及规划发展所涉及到的数据信息进行整合应用。与此同时，各管理部门应该对当前信息共享技术网络建设短板问题进行及时补齐。最好可以按照统一建设标准，对各业务平台信息共享管理工作进行科学部署。其中，在数据信息共享以及平台建设过程中，相关管理人员应该注重对平台系统安全防护问题的贯彻落实。如可通过应用数据加密技术以及防病毒技术等，减少平台系统运行过程中存在的风险问题。除此之外，大数据技术所具备的数据挖掘功能以及整合分析功能，可以有效为各管理部门之间数据资源的整合与安全应用提供保障，建议各管理部门可以加强对大数据技术资源的深度开发与高效利用。需要注意的是，为防止各类规划数据出现标准不统一或者其他问题，在信息技术工具的使用上必须按照协同应用原则，统一规范使用，以防止对城乡空间规划管理工作的顺利开展造成阻碍性影响[8]。结语：总而言之，基于“多规合一”理念下的城乡空间协调规划工作更加注重对各区域空间资源优势的挖掘与发展短板的补齐处理。鉴于“多规合一”发展理念的重要性，建议在今后的城乡空间规划工作中，各省市地区应该按照新时期“一张图”总体要求对国土空间各类资源开发利用与保护作用进行协调管理。与此同时，在协调规划过程中，应该高度贯彻落实以人为本以及生态文明建设理念，促进多规城乡空间优化调整格局顺利形成。需要注意的是，为确保国土空间开发与保护格局得以协调发展，政府相关部门以及主管单位应该主动结合城镇建设、农业生产以及生态保护功能空间建设需求，加强对各类专项规划的衔接处理，以切实增强城乡空间协调规划管理效果。除此之外，在城乡空间协调规划管理工作期间，相关人员应该注重大数据技术国土空间开发以及其他专项工作中的应用优势。最好可以结合大数据技术数据整合以及挖掘优势，构建良好的城乡空间规划决策系统，进一步增强政府综合治理效能。

      中国房地产业 2022年14期2022-07-06 09:46:58

    • “多规合一”视角下的国土空间规划探究
      张叶平摘要：本文在对我国国土空间规划的体系现状分析基础上，结合国土空间规划的矛盾冲突与问题影响因素，对“多规合一”视角下的国土空间规划进行研究，以供参考。关键词：“多规合一”视角；国土；空间规划；研究国土空间规划是实现空间治理的重要手段，进行完善的国土空间规划体系建设，有利于促进空间治理能力强化和提升，也是我国进行社会主义现代化国家建设的重要内容，在实现我国全面深化改革总体目标的深入推进方面，有着非常积极的作用和意义。下文将通过对我国国土空间规划体系现状的分析，结合国土空间规划的矛盾冲击与问题，对“多规合一”视角下的国土空间规划进行研究，以为有关实践及研究提供参考。1国土空间规划的体系现状及其规划冲突与问题分析1.1国土空间规划的体系现状结合我国的规划建设与之综合治理工作开展现状，随着社会发展与经济建设各项事业的不断推进，我国的空间规划体系建设与治理工作也取得了较为显著的成效，根据有关数据统计显示，其中，空间性规划的数量达到80种以上，法定规划数量更是超过20种，在我国的规划建设与综合治理现代化发展中起到了十分积极的作用和影响。其中，在已经实现的规划内容中，以主体功能区规划以及土地利用规划、国土规划、城乡规划、经济社会发展规划、生态环境保护规划等六种空间属性较强的规划类型最为常见，同时，经历不断的发展和完善后，我国的各项规划已经具有较为完善的功能定位、层级体系和任务目标。值得注意的是，经济社会发展规划是国家发展规划的统领，其规划编制的期限为5年，并且在我国各地区均有规划实施，规划安排覆盖我国国土的全域；而主体功能区规划则是实现国土空间开发的战略性与基础性、约束性规划，通过将国土空间划分成优化开发与重点开发、限制开发、禁止开发等不同区域类型，对其规划发展的战略目标和任务进行明确，以为国家空间治理工作开展提供指导；城乡规划包含城镇体系规划与城市规划、镇规划、乡规划、村规划等法定规划，并且由此实现各种专项规划与实施规划的衍生发展，以为城镇空间的开发保护提供战略计划和指导；土地利用总体规划是实现土地利用管理的基本依据，当前已经形成包含国家、省级以及市、县、乡规划的五级规划体系，其中包含生态环境保护与耕地保护、土地整治、节约集约用地、区域与城乡发展统筹等空间安排内容。此外，在上述规划发展与体系建设基础上，“多规合一”的空间规划在我国多个地区已经有实验开展，其在实现规划冲突的深刻分析与国土空间发展战略的高度共识达成、国土空间基础信息平台融合、国土空间开发保护边界清晰划定、国土空间治理协同联合开展等方面取得了一定的成果，同时这一规划发展与体系建设思路为新时期我国国土空间的开发保护提供了良好的方向。1.2“多规合一”视角下国土空间规划的矛盾冲突与问题分析我国的国土空间规划中，其规划对象均处于同一的国土空间的中，但是因不同规划在编制主体与技术方法、要求、管制手段、监督机制等方面不同，其规划的期限设定以及功能导向、目标任务上也存在一定的差异，从而形成了同一国土空间下的空间规划在功能定位与用途属性方面存在区别。比如，与国家的国土空间规划用途相比，一些地方规划中，其用途不仅包含开发建设规划区的指导规划，同时也是进行自然资源与生态环境保护重要区域的规划，因此，造成规划矛盾冲突与不适应问题存在，对其国土空间治理及开发保护产生不利影响。综合“多规合一”视角下国土空间规划中矛盾冲突与问题的具体表现，其原因主要表现为不同规划中的话语体系不同、部门主导职能扩张以及信息共享不足、规划事权分割等因素层面。此外，在国家的政策法规建设中，对国土空间开发保护的各类活动开展，其主要依据为各类部门性质的法律规定，缺乏相对统一、健全的国土空间规划法律规定与政策支持，同时，在国土空间开发保护的管理实施上，缺乏相应主导部门或更高层级的协调议事机构在同一国土空间开发保护与治理上的总体统筹管理，因此，导致了当前“多规合一”视角下国土空间开发的矛盾与问题存在。2“多规合一”视角下的国土空间规划研究根据上述对国土空间规划体系现状及“多规合一”视角下国土空间规划的矛盾与问题分析，可以看出，“多规合一”视角下的国土空间规划是以促进我国国土空间治理体系与治理能力的现代化发展为目的，其规划建设的价值导向应侧重于为国家发展战略服务和实现国家意志落实、空间治理效能提升、适应经济社会绿色发展要求等。因此，“多规合一”视角下的国土空间规划实施，关键在于实现多个规划在同一国土空间的协同表现，这也是“多规合一”视角下国土空间规划的核心内容。结合上述“多规合一”视角下的国土空间规划价值导向及规划编制的核心内容分析，在具体规划中，首先，在规划实施的技术层面，“多规合一”视角下的国土空间规划，需要从规划目标以及规划编制的技术标准、空间功能、时序安排等方面进行统一，即对所编制规划的战略目标与任务以及底数或底图、規划的主导方向、规划目标与任务的推进安排等实现在同一国土空间下的相互统一，从而为“多规合一”的国土空间规划编制实现提供良好的技术支持。此外，“多规合一”视角下的国土空间规划编制实施，其具体方法为，在实现对国土空间内的资源环境承载力与空间开发的适宜性进行评价基础上，对国土空间开发利用的水土资源以及生态环境、地质灾害等各类要素其在国土空间开发与保护中的限制性作用与适宜性影响进行有效识别，从而对国土空间开发与保护的合理价值导向进行明确，以为国土空间开发与规划编制提供明确的方向和指导。在上述工作基础上，还需要根据空间规划的上位发展战略目标任务以及对有关规划的功能定位情况，结合规划空间地区的区域经济与社会发展的实际要求，以实现具有统一的高度共识的国土空间开发保护战略目标形成，为国土空间规划的编制实施提供准确的战略定位；其次，对国土空间规划中的各类空间要素进行统筹安排，以实现生态空间与生活空间、生产空间的分级分类划分确定，同时对规划分析国土空间的生态环境保护红线以及城镇开发边界、永久基本农田保护红线等进行明确划分并确定，对国土空间规划的用途管理规则进行制定，并对其配套支撑设施的建设进行完善，以完成对国土空间的规划编制，为国土空间治理体系建立完善与治理能力提升提供保障；最后，“多规合一”视角下的国土空间规划，在完成上述规划编制与分析内容后，还需要按照国土空间规划体系的分工设置，对不同层级规划的具体职能要求以及空间安排、规划编制的引导与管控方法进行明确，在实现上下及规划的有效协调与衔接基础上，对“多规合一”视角下的国土空间规划要求进行满足，并通过国土空间基础信息平台建设与融合实现，促进国土空间规划实施与管理的不断改进，实现其在国家发展战略服务和国家意志落实、空间治理效能提升、经济社会绿色发展要求适应等方面的作用与意义充分发挥。3结束语总之，对“多规合一”视角下的国土空间规划研究，有利于促进其在国土空间规划实践总的推广应用，从而促进国家国土空间规划体系与空间治理能力现代化发展，具有十分积极的作用和意义。参考文献[1]朱江，杨箐丛，詹浩.面向全域土地用途管制的空间规划实践探索——以宁夏回族自治区平罗县空间规划为例[J].城市建筑，2018（18）：22-26.[2]何福久，阚明哲.市（县）多规合一信息平台建设若干重点问题探究[J].城市勘测，2018（02）：21-23.[3]张坦，胥辉.“多规合一”绘就美丽蓝图——厦门市空间规划的借鉴与启示[J].资源导刊，2018（04）：52-53.

      卷宗 2019年20期2019-08-22 09:53:40

    • “多规合一”进“一家门”办“多家事”
      在厦门市持续深化行政审批制度改革中，“多规合一”是这一框架背景下的点睛之笔。根据今年厦门市政府工作报告，厦门将继续全面推进“多规合一”，坚持一张图纸管控到底、一个平台协同管理、一张表格受理审批、一套机制保障运行。“一张蓝图”管好一座城市对城市总体规划形成“一张蓝图”，这是“多规合一”的基础，策划项目落到“蓝图”进行比对，就可以确认即将生成的项目是否存在规划“打架”的问题，这也是“多规合一”带来的巨大变化。从运行情况看，“多规合一”基本上解决了规划“打架”的问题，项目生成平台完善了“多规合一”平台在项目生成策划部分的审批流程，各部门以协同平台为基础，主动消化项目的前期矛盾，调整可能存在冲突的规划细节。无需等待业主申请，直接生成项目，变审批部门等申请为业主等领证。同安万亩蔬菜基地和天马山是“多规合一”后首批列入调整的项目。前者在厦门城乡规划中属于建设用地，但在土地利用总体规划中属于非建设用地，通过在“一张蓝图”上进行比对，发现两者“打架”后，参照“美丽厦门”战略规划，这片土地仍被保留为非建设用地。天马山在城乡规划和土地利用总体规划中都属于建设用地，但在“一张蓝图”中却在生态红线内，比对后，从厦门整体生态环境考虑，这片土地不允许再上马新的建设项目。“多规合一”推进审批流程改革厦门“多规合一”最大亮点在于通过“一张图”推进建设项目审批流程改革。由市行政服务中心管委会牵头，市发改委、规划委、国土房产局、建设局等部门配合，在多规平台统筹策划项目的基础上，利用市行政服务中心平台，把原来分散在不同部门的审批功能进行集中、共享，以服务业主需求、提升行政审批效率为原则，在法律框架内大胆创新谋划，实现从各事各管向依法统筹转变，大幅缩减了审批时限。在统一空间规划体系的框架下，具体从4个方面推动建设项目审批流程再造：一是推进审批项目“减放并转调”，实现流程再造，审批提速。打破部门藩篱，以项目业主的服务需求为首要考量，实行分主线并行推进，减少部门相互制约，通过调整审批事项办理阶段、合并部分审批服务事项和环节，从项目建议书至施工许可核发，总审批时限由原来的180个工作日缩短至49个工作日，前期工作总时限压缩了1/3以上，审批资料由249项缩短至93项。二是打造线上线下、虚实一体的新平台，实现审批集中，信息共享。一方面，搭建“多规合一”建设综合服务大厅。按照“多规合一”后的建设项目审批流程的5个阶段设立跨部门办事窗口，负责阶段内事项的咨询及统一受理;设置跨部门阶段审批室，各部门审批人员集中办公;设置跨部门统一协调室，当审批过程出现部门意见分歧的情况，由各阶段牵头部门启动协调，现场相互沟通、达成一致意见。统一登记窗口收件后，直接交由后台审批人员确认收件，真正实现进一窗收件、一室办理，进“一家门”，办“多家事”。另一方面，发挥“四位一体”信息平台新功能。厦门建立建设项目审批信息管理系统、“多规合一”业务协同平台、各部门审批系统和监督管理平台等“四位一体”的信息平台，实现从各自为政、信息孤岛到部门联动、信息共享的转变。三是加强制度设计，实现多规平台协同配合，运行顺畅。制订《落实“多规合一”推进建设项目审批流，程改革实施意见》、《建设项目审批信息管理平台运行规划》以及“多规合一”审批流程5个阶段牵头管理办法;建立“多规合一”审批全流程监督机制和倒逼制度。厦门市继续将“多规合一”实践作为加强城市治理体系建设、提高治理能力的有效载体，继续丰富完善“一张图”的服务内容，强化“一个平台”的功能整合，发挥“一张表”的联动协同效应，健全“一套机制”的法规保障，实现“多规合一”在市、区、部门等审批领域的全方位覆盖和建设项目审批的全流程再造，为进一步推进政府职能转变、推进法治中国建设积累经验、提供借鉴，完善“厦门模式”、打造“厦门蓝本”。（供稿单位：厦门市直机关党工委，厦门市行政服务中心管委会直属党委）endprint

      紫光阁 2015年6期2015-07-03 13:57:22

    • 从“多规合一”到空间规划体系重构
      罗兰摘要：随着时代经济的发展，空间利用越来越重要。国家为了做好空间规划工作，先后出台了多份文件来进一步深化体系改革。其中，在我国十三五规划中已经明确提出要建立国家空间规划体系，推进多规合一。这一号召不仅仅局限于某个方面，而是涉及到了很多范围。例如，生态文明体制改革。从“多规合一”到空间规划体系重建并不是一项简单的工作，也并不是短时间便能结束的工作，其重构之路仍然十分艰难，处于不断摸索、不断前进的过程。关键词：多规合一；空间规划体系；重构“多规合一”是将多项规划进行有效衔接，进而实现完美融合。在进行空间规划体系重构的过程中，一定要在大的指导方针的指引下，确保大目标的稳定不动摇。在内容方面，“多规合一”要将社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、交通规划、林地与耕地保护规划、环境保护规划、水利规划、文化与生态旅游资源规划和国民经济做好密切联系工作，通过边界的开发利用，打造空间布局的优化格局。一、我国空间规划体系现状分析以及“多规合一”体系实践的探索（一）我国空间规划体系现状分析空间规划体系通过横向和纵向的交纵呈现一个网络状。从纵向层面来说，涉及到不同级别、不同层面之间的衔接，按照级别从上而下分别是国家、省、市级别层面的层层衔接。从横向来说，城市规划工作不是单单靠一个人或者一个部门便能完成的事情，需要政府的各个部门之间的通力合作，最终实现理想化结果。在合作的过程中会涉及到很多的政策规范，这些政策规范有时会带来所谓的困惑和冲突矛盾。这也就是所说的“多规并行”问题[1]。2014年9月，国家发改委联合国土资源部、住建部及环境部共同发文，开展28个城市的“多规合一”试点[2]，在这些城市中“多规合一”工作的目标主要为实现社会、经济、环境共同可持续发展，并以城乡统筹发展规划为手段，依据其体系架构得分不同主要分为“两规合一”、“三规协调”及“综合规划”。“两规合一”以上海、深圳、武汉为代表，以上3个城市以“经规”为发展目标，“城规”、“土规”合一作为空间规划主体，利用规划与土地部门的机构统一，实现两规的同步编制协调进行，形成一张蓝图全覆盖、城乡统筹规划，解决了空间规划内容不清、多头管理、权责不明等问题；“三规协调”以广州为代表，其明确经规”、“城规”、“土规”三规的管理底线，通过搭建三规协调平台及制定统一执行法则，实现三规编制的协调进行，并解决了管理中存在的矛盾，“三规协调”并不是一个简单的规划编制，而是一项规划协调工作，其本质是在国家空间规划体系现况下的规划协调；“综合规划是对经济社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划、环保规划及其他各项规划的整合，进行构成一个引领城市发展的综合规划，“綜合规划”明确了城市发展战略目标、统筹城乡空间、引导重大设施布局、保护自然生态。以厦门市为代表，逐步推动从“多规合一”向“综合规划”转变，目前实现了“四个一”，即一张图、一个平台、一张表、一套机制，一张图以“美丽厦门发展战略规划”明确了城市发展定位、发展战略、空间格局及行动策略，并规划了生态控制路线、城市增长边界等管控底线；一个平台即搭建统一空间规划信息管理协调平台，实现各部门业务的协调办理及信息共享；一张表即统一的建设项目协同审批表；一套机制即制定多规合一的法律保障机制，并健全配套政策法规。（二）我国空间规划现存问题分析1、审批过程繁琐每一个项目在落实时需要经过审批这是无可厚非的，但是如果审批过程太过繁琐，会使得一些项目的时间不断受到延迟。久而久之，这个项目的时间价值就大打折扣，很多项目就在繁琐的审批过程中消失。2、规划内容和管控空间重合一些内容空间的重合，使得相关工作的开展受到阻碍。在时间、空间以及可行性方面都大打折扣。3、落实问题在空间规划体系大方针的指引下，相关工作必须得到落实，这样才能最终实现相关目标，政策方面的制定才有意义。4、生态环境破坏问题在一些土建工程的推进环节，可能因为各种因素对于生态环境产生破坏，使得环境受到威胁。5、土地规划与城市规划衔接问题在当今这个时代，土地资源十分紧张，尤其是在城市用地方面。这种土地资源的紧张，必须通过有效衔接来克服。在实际项目建设环节，常常会出现一种很尴尬的局面，就是“有地没项目，有项目没地“的情况[3]。这种情况就是所说的土地规划与城市衔接有问题的最直接的表现。二、我国空间规划体系的探索建议（一）重建空间规划体系首先要在方向上进行明确，原则上是坚持“自上试点、自下推进“。在城市规划规定和土地规划政策有矛盾冲突的地方进行适当调整修改。通过重建空间规划体系，使得相关的标准统一化、各项参数一致化，最终呈现出理想化的空间规划体系。（二）进行相关法律法规的完善在国外，尤其是欧洲等发达国家，他们的城市化进程比我国早，所以他们的空间规划体系对于我们来说具有一定的参考性和借鉴性。德国、日本以及新加坡，这些国家的相关法律法规的建设都已经比较完善。拿日本举例来说，他们的城市规划与土地利用现状十分紧张，但是通过制定空间规划法案、修改土地管理法以及修改编制等方面，大大简化了审批流程，实现责任和权利的明晰化[4]。（三）配套整合机制，进行政府机构改革行政机构改革是一项关键的措施。行政机构冗杂化会使得一些项目的建设与推进明显表现出“心有余而力不足“的情况。通过政府机构宏观与微观的把控，做到控制与放权的平衡化。这种平衡化需要不同级别机构的默契配合，做好简政放权工作。宏观是指中央层面，高一级的政府部门要进行宏观控制，不要事事参与，给予下层政府机构一定的权利与发挥的空间。结语从“多规合一“到空间规划体系构建不是一蹴而就的事情，而是需要时间来一步步推进。目前，我国的空间规划体系处于不断摸索，不断探索的过程。就目前的现状来看，存在一定的问题，但是属于正常现象，相关人员要从问题看本质，借鉴外国成功的经验，最终根据我国实际情况做出相关改革推进措施。参考文献：[1]杨东峰.重构可持续的空间规划体系——2010年以来英国规划创新与争议[J].城市规划，2016，（8）：91-99.[2]吕苑鹃，王浩聪，王晓莉.多规之“底”——从市县“多规合一”试点实践看空间规划体系重构[J].国土资源，2016，（3）：26-29.[3]李娜.“三规合一”：探索空间规划的秩序和调控合力[J].工程建设与设计，2018，（10）：30-31.[4]王向东，刘卫东.中国空间规划体系：现状、问题与重构[J].经济地理，2012，32（5）：7-15，29.

      科学与财富 2019年20期2019-10-21 11:22:32

    • 多规合一并联审批
      董广近日，新乡市润华置业负责人将一面印有“勤政高效、情系企业”的锦旗送到该市自然资源和规划局规划管理科负责人手中，点赞该局干部职工“高效、便捷”的服务。2019年以来，新乡市自然资源和规划局坚持目标导向、问题导向，着力营造“近悦远来”的良好发展氛围，深入推进“放管服”改革，着力打造充满活力、富有效率、更加公正的营商环境，让新乡成为资本的洼地、创新的高地、发展的旺地、市民的福地，有力推动了当地经济的快速发展。去年该局被市委、市政府表彰为“服务企业先进单位”。压缩审批时限该局精简工程建设项目审批环节和优化审批流程，实施“多评合一”“区域评估”等改革。将审批事项由原国土和规划多个科室办理整合为由一个业务科室主办，其他科室协办。不动产登记窗口一般登记业务办理时限由5个工作日压缩为3个工作日，办理采矿许可证等22个审批事项由20个工作日压缩为6个工作日。推进用地规划“多审合一、多证合一”，以划拨方式取得土地的，合并办理建设项目选址意见书和用地预审，并联办理划拨土地和建设用地规划许可证;以出让方式取得土地的，在签订土地出让合同后，并联办理建设用地规划许可证和建设用地批准书（用地批復）。建立健全建设工程规划许可设计方案联合审查机制，规范建设工程设计方案审查内容，平面规划、建筑单体设计和管网综合规划方案实行同步审查，提高规划审查效率。对符合国家规范和技术标准的，棚改项目出具改造规划意见和控规指标，不涉及强制性指标变化的规划条件延期，不涉及建筑布局变化、强制性指标调整的平面规划优化方案，与原规委会审定建筑风格、色彩保持一致的建筑方案调整不再报局业务会研究，由业务科室依法直接办理。2019年，该局召开了13次业务会，8次规委会，9次规委会预审会，依法审批205个项目。同时，该局重新梳理许可和审批事项涉及的报审材料，出让类建设用地规划许可证办理，通知建设单位直接领取;建设用地规划许可证附图不再另行标注，将土地使用权出让合同所附宗地图作为建设用地规划许可证附图;建设工程设计方案总平面图作为建设工程规划许可证附图，不再另行标注建筑定位图。完善并联审批以第三次全国国土调查和国土空间总体规划编制为契机，完成自然资源现状、规划、管理及社会经济相关数据归集整合，建立“一张蓝图”数据共享平台，在保障和提升自然资源管理服务水平的同时，通过对接大数据主管部门数据共享服务平台实现资料共享。通过共享服务平台能够获取的数据，不得要求建设单位另行提供。按照《新乡市工程建设项目区域评估实施方案》，该局起草了《新乡市工程建设项目区域评估实施细则》并以政府名义下发文件，组织对压覆重要矿产资源、环境影响评价、节能评价、地质灾害危险性评估、地震安全性评价、水资源评估等事项实行区域评估。同时，共享、免费使用评估成果，减少项目落地时间，切实减轻企业负担，节约投资成本和社会资源。根据新的审批事项、流程、审批阶段，该局完善了立项用地规划许可、工程建设许可阶段并联审批机制，起草了《新乡市工程建设许可阶段并联审批实施细则》《新乡市工程建设项目立项用地规划许可阶段并联审批实施细则》《新乡市建设项目“联合设计方案审查”实施方案（初稿）》。同时，明确各审批事项的适用范围和前置条件，并对外公布。将建设工程规划许可证正、副本制度变更为核发建设工程规划许可证和建设工程竣工规划核实合格证制度，明确建设工程竣工规划核实的条件、标准、内容和方法，使之制度化、规范化。推行容缺办理该局推行“容缺办理”，对审批事项，先行出具预审意见。出让类建设项目，未取得发改部门的建设项目备案证明文件，可先行办理建设用地规划许可证。用地预审意见可作为使用土地证明文件申请办理建设工程规划许可证。该局落实“双随机、一公开”，将监管范围的市场主体和项目、行为等全部纳入“双随机、一公开”名录库，确保不遗漏。进一步规范行政监管检查行为，防止任意检查，执法扰民。随机抽查结果录入国家企业信用信息公示系统，并在局网站公示，接受社会监督，同时对违法失信行为依法实施联合惩戒，创造公平公正营商环境。（作者单位：新乡市自然资源和规划局）

      资源导刊 2020年4期2020-05-06 09:07:33

    • “多规合一”空间规划体系的构建研究
      朱光兴杨莎莎摘要：现阶段“多规合一”的工作重点在于规划与协调，但因空间规划体系中的相关问题未能得到很好的解决，使得“多规合一”面临机制及法制这两方面的障碍，只有进行空间规划体系的改革才能够从本质上解决掉“多规合一”过程中所存在的各种问题。本文就“多规合一”空间规划体系的构建流程进行了分析与研究。关键词：多规合一；空间规划体系；构建“多规合一”是指国家一定事权管理下，为保障国民经济以及社会的发展规划、城乡规划与交通规划等计划内容的有效衔接与合理配置，在开发边界、保护边界和城市规模等重要参数保持一致，并进行信息应用平台的建立。借助“多规合一”使得空间布局得到有效的优化，国土资源得以充分的利用，其对于我国的持续发展有着重要的作用。一、“多规合一”的实践简析目前，我国的“多规合一”工作经过了多年的整合，并逐步形成了将国民经济与社会发展规划、城乡规划、土地利用规划这三大规划为主，水利、交通、林地与环境等其它规划为辅的综合规划体系。通过贵州省六盘水市、雷山县、三都县“多规合一”试点编制的实践过程中，发现各规划之间存在有目标不一致、内容不一致、管控不一致等问题，导致了许多规划任务出现了规划不协调等问题。此外，我国现阶段的空间规划体系中还存在着诸多未解决的问题，导致了现阶段的“多规合一”工作同时面临法制以及机制上面的障碍，并且难以取得良好的运行效果。当前，我国已有许多城市开展了多规合一工作，这些城市中的主要规划目标包含城市经济与社会发展、环境的可持续发展以及统筹策划城乡发展等。三规合一就是讲城市发展规划、国土规划及环境发展规划三者进行协调，并制定统一协同平台，对各项规划工作中所出现的矛盾进行协调处理。综合规划就是指各专项规划进行汇总综合，并对城市发展的战略目标进行明确，在此基础上进行相应的生态保护以及城乡发展等过程。就各试点实践进行研究的情况，发现“多规合一”能够在短时间内有效缓解规划矛盾，但无法解决产生这些矛盾的根本性问题。这就需要够构建一个统一的规划体系，借此促进我国空间规划体系改革的良好发展。二、空间规划体系的改革建议“三规合一”规划指标内容需对地方发展的阶段特点及发展要求进行充分体现，并就对人的需求以及城乡发展需求作为出发点，来充分体现出规划的针对性及地方适应性。当前我国还处于工业化朝着后工业化的过渡阶段，其城乡差距相对较大，这也致使城镇化发展的内在动力依旧很强，城镇高效集约利用土地以及和谐保护生态两者的矛盾相对突出。因此在进行空间规划的过程中就需要做到以下几点：（一）空间规划体系的纵向重构国家空间规划体系的改革工作要取得良好的改革效果，首先需要在一些条件比较成熟的地区进行试点工作的开展，并根据该地区的实际发展情况进行“空间综合规划”的编制。在拥有这一整體规划的指导下对该地区土地利用规划相关的内容进行修改指导，并对各专项规划的标准进行统一处理。在进行空间综合规划的过程中可分为全国层面上国土空间发展战略规划、跨省域行政区域规划、省域层次空间发展战略规划以及地方层次空间发展战略规划四个层次。国家层面上的空间规划过程中主要包含以下两方面的内容：①未来某一个阶段，国家经济、社会以及文化等方面的发展提出规划目标、发展战略，具体规划流程与我国国民经济和社会发展规划类似。②全国层面上的空间规划中，为确保各项规划任务得到充分的落实，需要相关政府通过立法保护来促进，借此给予省域规划一定的审批依据。省域层面上的国土空间规划，需要按照主体功能区规划定位来进行空间发展规划的编制，按照因地制宜，各个省份的实际发展情况以及历史文化发展等因素进行空间发展规划的针对性制定。其具体的空间规划流程需要严格遵循该省域的发展战略。对于地方层次空间发展战略规划则需要将乡村的实际生活作为基础，来对乡村的建设与规划进行不断的优化与完善，只有这样才能够切实服务于广大的农民群众，并进一步促进我国的城乡发展。（二）空间规划体系横向重构对于不同层级的空间规划，具体的规划内容会有一定的差异性。如全国国土空间战略规划中所涵盖的内容就比较复杂，且具备有很高的系统性，需要包含到国家的经济发展目标、社会文化发展目标、公共服务设施以及生态环境保护等多方面内容。对于省级行政区的区域规划，进行空间战略规划时，需要依赖于全国国土空间战略规划，并结合本省份的实际对各项空间规划任务进一步的细化与分解处理。对地区空间战略规划时，除去一般的空间规划内容之外，还要求相关的规划人员能够充分重视城乡空间中的生态环境保护以及公共服务设施等具体到地表空间上的内容，在一些必要的情况下，还需要经过升级以及地方管理部门的审核之后，将编制部门的专业规划纳入到空间发展战略规划体系之中。（三）构建配套的制度，完善相关法律法规除了上述措施外，我国政府部门还需积极进行行政体制的改革工作，对各级政府的事权进行明确规定，理清各个部门在国土管控方面的职责。在国家层面上，已确定由同一个部门进行空间综合规划编制、国土资源空间布局与管控等工作的执行，并要求国家对地方的发展、土地的使用进行宏观的管控干预，借此来改变以往行政管理为主的局面，从而实现简政放权。此外还需相关部门根据空间规划体系的具体架构，构建出完善的法律法规制度，并对我国现阶段的《土地管理法》、《城乡规划法》等进行系统的优化与完善，使得各级政府部门的管理职能得到充分的发挥。三、结语我国的国土空间规划工作正处于探索阶段，在具体的执行过程中还存在着一定的问题。这就要求相关的政府部门积极借鉴国外好的经验，在“多规合一”的基础上对我国的空间规划体系进行优化与完善，从而促进我国的相关规划任务得以顺利推行，促进国土空间规划体系得到持续的发展。参考文献：[1]朱江，邓木林，潘安，等.“三规合一”：探索空间规划的秩序和调控合力[J].城市规划，2015，39（1）：41-47.[2]陈红枫.构建可持续发展目标导向的省级空间规划体系——法国城市规划法规启示[J].经济研究导刊，2017，（3）：192-195.[3]陶岸君，王兴平.市县空间规划“多规合一”中的国土空间功能分区实践研究——以江苏省如东县为例[J].现代城市研究，2016，（9）：17-25.作者简介：朱光兴（1980-），男，高级工程师，主要从事：摄影测量与遥感、数字城市等方面的应用与研究。

      科技风 2019年1期2019-10-14 00:22:36

    • 赞皇县“多规合一”关键技术要点研究
      文｜中国城市建设研究院有限公司陈珊珊1、引言随着2018年3月，中华人民共和国自然资源部的成立，我国城乡规划管理的格局、空间规划体系发生了巨变，“多规合一”作为新常态下国家夯实公共决策的技术基础，是全面深化改革的一项重要任务，也是贯彻落实党的十九大报告和中央城市工作会议精神的重要内容，具有特殊的现实必要性和紧迫性。在此之前2016年3月石家庄市政府办公厅印发《关于推进县（市）、区“多规合一”工作的意见》，明确行唐、赞皇县为石家庄“多规合一”试点县，要求加强对重点难点问题的调查研究，为全市开展“多规合一”工作提供经验。就技术上而言，赞皇县现有各类规划在技术上缺乏统一的规划语言与技术标准，“多规合一”是赞皇县规划主管部门转型发展、资源统筹、提升规划管控能力的必然选择。2017年初赞皇县“多规合一”项目正式开始运作，并于2019年3月正式通过审查。本文在赞皇县各类规划基础数据信息化整合、差异图斑分析及冲突协调、“五线”划定等关键技术要点上探索了一批可复制可推广的经验做法，为未来其他地区“多规合一”工作提供借鉴和参考。2、研究区概况赞皇县地处太行山东麓，河北省西南陲，坐标位置在北纬37°26′-37°46′，东经114°2′-114°31′，是国家级贫困县。本次研究确定以赞皇全县域为研究范围，多规合一工作的重点与核心内容是整合《赞皇县“十三五”规划发展纲要》（2016-2020）、《赞皇县城乡总体规划》（2013-2030）及各乡镇总体规划、《赞皇县土地利用总体规划》（2010-2020）（中期调整）、《赞皇县生态文明示范县建设规划》四类规划。3、技术要点一：各类规划基础数据信息化整合方案对于赞皇县来说，各类规划方案相互交叉、相互关联、相互覆盖，又相对独立自成体系，发改提目标、国土定指标、建设定坐标、环保提限标，各类规划理念上矛盾重重，在实际操作层面上更是各种“打架”。3.1数据平台的统一《赞皇县城乡总体规划》（2013-2030）及各乡镇总体规划矢量数据大多都使用CAD操作平台，DWG格式的文件没有投影，坐标系也是独立的平面坐标，缺乏地理坐标；同时图中的所有图形元素均无拓扑关系，无属性信息，既无法进行拓扑运算，也无法进行基于数据库的各种分析和计算。《赞皇县土地利用总体规划》（2010-2020）（中期调整）、赞皇县生态红线图采用的是GIS系统，拓扑关系严格，属性信息丰富，既能够进行人机交互式的数据操作和编辑，更强于采用基于数据的批量统计、分析和计算，能够从地理数据库派生出一系列新的信息和结论。因此开展数据拼合必须统一数据平台，即对CAD格式和GIS格式文件进行转换。根据《河北省市县“多规合一”成果数据标准（试行）》（后称“标准”）的要求，赞皇县“多规合一”矢量数据成果最终以数据库的形式呈现，所以在项目操作上，将所有的CAD文件转为GIS格式文件，统一在GIS平台上进行数据的属性赋值、空间叠加分析、统计、计算以及数据库的建立。项目实操中，我们引入了FME软件，进行数据平台统一。FME软件全称FeatureManipulateEngine，是一款空间数据转换处理软件，由加拿大SafeSoftware公司开发，该系统在转换中具有重构系统的功能，从而实现了超过250种不同空间数据格式(模型)之间的转换。使用其QuickTranslator工具，迅速可以把DWG格式中的填充文件转为SHP格式中的面文件，并保留其用地分类的图层名称作为属性。3.2住建系统内部的规划整合按照《河北省市县“多规合一”规划编制技术导引（试行）》（后称“导引”）要求城乡规划数据在采用经法定程序审批实施的城市（乡）总体规划基础上，纳入已经上级或本级人民政府审批实施的工业园区总体规划、乡镇总体规划和村庄规划，形成城市（乡）总体规划拼合图，对于未经批准的各类规划可作为参考。赞皇县城乡总规及各乡镇总规数据均为DWG数据格式，赞皇县“多规合一”操作城乡总规拼合时，本可以在CAD平台上直接进行数据合并编辑，但由于DWG格式文件无法进行拓扑运算，也无法进行基于数据库的各种分析和计算，因此在整合住建系统内部规划时，将各类用地文件直接转化为SHP文件，使用“分析工具-叠加分析-联合”工具进行数据联合叠加，在GIS平台上进行数据运算，通过数据融合最终形成赞皇县城乡规划拼合图（如图1）。3.3用地分类标准的统一图1赞皇县城乡规划拼合图图2差异图斑分析图两规均为建设用地图图3差异图斑分析图两规均为非建设用地赞皇县城乡总规用地分类标准采用《城市用地分类与规划建设用地标准（GB50137-2011）》，赞皇县土地利用总体规划用地分类标准采用《市（地）级土地利用总体规划编制规程（TD/T1023-2010）》。为实施同一空间平台城乡总体规划和土地利用总体规划的比较分析，需将两类规划在用地分类标准上有效衔接。因此，根据“导引”中表4.2.1《“两规”用地分类对照表》，最终将两规的用地斑块统一到城乡居民点建设用地、区域交通设施用地、区域公用设施用地、特殊用地、采矿用地、其他建设用地、水域、农林用地、其他非建设用地九种分类上。按照“导引”的要求，“多规合一”在统一用地斑块的同时，需要将用地分为建设用地和非建设用地两大类进行整合。实操过程中，根据赞皇县城乡规划拼合图图斑属性表，按属性分别选择建设用地和非建设用地，通过字段计算器分别对其进行赋值计算，将城乡用地拼合图整合成建设用地和非建设用地两大类；用同样的道理将赞皇县土地利用规划图也进行建设与非建设的分类赋值计算。通过数据集成形成赞皇城乡规划拼合用地图斑、赞皇土地利用规划用地图斑，并且分别明确出建设用地与非建设用地的范围，为下一步用地差异对比做准备。4、技术要点二：差异图斑分析及冲突协调“多规合一”的目的就是为了解决各部门规划之间的用地差异冲突，而解决这些冲突首先就是要标识出这些差异冲突，因此差异图斑对比分析成为“多规合一”中的关键环节。4.1差异图斑分析原理土地利用总体规划与城市总体规划在本质上是一致的，都是对目标地块的使用性质提出意见。两者的不同在于规划对象的土地利用性质不同，因此规划过程中需要研究考虑的因素条件也各不相同。差异图斑的对比分析说到底就是将两套规划用地图斑进行叠加和分析比较，计算各部门规划冲突上的数量化差异。实践中，通过“分析-叠加分析-联合”工具，对赞皇县城乡规划拼合图和土地利用规划整合底图进行叠加分析，利用字段计算器进行求差、求和等计算即可得出建设用地差异对比原始叠合数据。4.2赞皇县“两规”建设用地与非建设用地划定一致区域分析通过赞皇县城乡规划拼合图和土地利用规划整合底图叠加分析，“两规”均为建设用地图斑为541个，面积为11.49平方公里；“两规”均为非建设用地图斑为11792个，面积为762.33平方公里。图4差异图斑分析图土建城非图图5差异图斑分析图土非城建4.3赞皇县域“两规”建设用地与非建设用地划定不一致区域分析经分析，“城规”与“土规”建设用地因为各种原因导致的差异图斑共计2998个，差异面积汇总为45.19平方公里。其中土建城非差异图斑1773个，差异面积32.72平方公里；土非城建差异图斑1225个，差异面积12.47平方公里。4.4差异图斑冲突协调实践中对于差异图斑的处理遵循以下协调原则：占用基本农田及生态红线范围内的，原则调整避让基本农田及生态红线；根据“导引”，位于中心城区及各乡镇镇区的图斑原则按照城市（乡）总体规划的建设用地边界划定，村庄应按土总规落实；土总规中的有条件建设区的，原则按照建设用地增长边界处理；城市（乡）总体规划空间布局未覆盖的区域（村庄、其他零星区域），除美丽乡村外原则按土地利用总体规划落实；交通、水利、风景旅游、特殊用地、河流水系控制范围等，原则按土地利用总体规划落实。根据上述差异图斑调整原则，对于赞皇“两规”进行衔接调整最终划定2020年建设用地区范围、有条件建设区范围、非建设用地区范围并叠2020年用地斑块绘制出2020年“多规合一”布局图。图62020年“多规合一”布局图图72030年赞皇县生态控制线规划图图82030年赞皇县建设用地增长边界控制线规划图图92030年赞皇县基本农田控制线规划图5、技术要点三：“五线”划定根据“导引”的要求，为统一各部门规划的空间边界，各部门需综合成一套统一的控制线体系，作为未来规划共同守护的底线，包括生态控制线、建设用地增长边界控制线、基本农田控制线、城镇开发边界控制线、产业区块控制线等5条线。5.1生态控制线划定生态用地的控制界线是妥善处理生态空间保护与城市建设发展的关系，实现三生空间相互协调的前提与基础，以生态空间为基础，为生产生活空间提供保障。根据“导引”的要求，结合环保部对生态保护红线的划定要求，本次生态控制线划定方案空间边界的确定以主体功能区划、生态功能区划、生态脆弱区保护规划等规划为基础，根据《生态保护红线划定技术指南》，将多种生态区域进行空间落位，综合形成生态控制线总体空间范围。划定结果：赞皇县划定生态控制线292平方公里，占县域总土地面积的34.9%。5.2建设用地增长边界控制线根据“导引”，建设用地及其开发边界的控制界线，包括建设用地和有条件建设区。在2020“多规合一”布局图的基础上，结合2030年赞皇县城乡总体规划中建设用地边界及土地利用总体规划建设区、有条件建设区进行划定，将建设用地、有条件建设区范围线内的区域规划为建设用地增长边界控制线，作为赞皇多规合一中城乡建设用地扩展范围。划线方案：赞皇县2030年划定建设用地开发边界面积78平方公里，占全县国土面积9.3%。5.3基本农田控制线考虑国家关于“基本农田数量不减少”和严格保护基本农田的要求，根据《赞皇县土地利用总体规划》（2010-2020）（中期调整）中划定的基本农田控制线确定“多规合一”基本农田控制界线。划定结果：规划确定至2030年赞皇县基本农田保护面积为16362.52公顷（约164平方公里）。5.4城镇开发边界控制线中央城镇化工作会议明确指出，要“按照严守底线、调整结构、深化改革的思路，严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率，切实提高城镇建设用地集约化程度”。将城镇建设用地和城镇周边的有条件建设区所围合的区域，划为城镇开发边界。划线方案：至2030年赞皇县城镇开发界限共划定总面积32平方公里，占县域总土地面积的3.8%。包括赞皇城镇建设用地和有条件建设区。5.5产业区块控制线赞皇县产业区块的控制界线为由“工业基地-工业园区-城镇工业地块”组成的产业用地区块控制线，包括经省认定的各类开发区以及城乡规划中连片面积大于30公顷的工业及仓储用地。划定结果：按照产业集聚的要求，全县划定4处产业集聚区。区块控制线共划定总面积12平方公里，占县域总土地面积的1.4%。其中济河工业园为“城乡规划中连片面积大于30公顷的工业及仓储用地”；其他的工业用地为经河北省认定的工业开发区用地。图102030年赞皇县城镇开发边界控制线规划图6、结语综上所述，本文基于赞皇县“多规合一”项目实践情况，总结了三个关键技术要点。首先各类规划基础数据信息化的整合是多规合一项目的数据基础，为“多规合一”提供可靠的依据；其次差异图斑的提取及冲突协调是实现多规合一的重要技术手段；最后提出了五条控制线的划定方法，提高“多规合一”的科学性与可操作性，为未来的“多规合一”工作提供一定的参考性与指导作用。图112030年赞皇县产业区块控制线规划图

      中国建设信息化 2019年12期2019-07-09 00:38:16

    • 寿县“多规合一”试点的探索与实践
      邢军摘要：寿县作为国家四部委28个“多规合一”试点市县之一，也是安徽省唯一的试点县，在寿县的实践过程中，在技术整合、空间规划编制、规划管理信息平台建设、审批机制改革等方面进行了探索和实践;在规划管控上围绕县域空间优化，促进空间管控“合一”、资源要素配置“统一”，基本实现了“一张蓝图”管到底的试点要求，并为安徽省“多规合一”和空间规划体系改革提供了经验和范本。关键词：多规合一空间规划;三类空间;控制线寿县我国空间规划经过多年的整合，已经形成以发改、国土、环保、住建等部门为主的规划体系，并针对部门事权建立了比较完善的纵向规划体系。但这种“多规并行”的空间管理模式也带来了诸多问题，尤其是在市县级层面，多类规划之间的矛盾冲突集中爆发，出现规划内容打架、空间管控重叠、审批部门众多等问题[1]。十八大以来，党和国家在各级层面积极推进“多规合一”探索。2014年3月，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》明确中提出，要推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等“多规合一”[2]。2014年8月26日，国家发改委、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部四部委联合下发了《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》文件，寿县被确定为安徽省内唯一一个国家“多规合一”试点县。寿县人民政府精心组织、高效推进，试点工作通过创新“多规合一”目标下的规划编制方法，以空间治理和空间结构优化为主要内容，探索建立“多规”管理的协调机制，强化生态保护与历史文化资源保护、合理统筹配置城乡空间要素资源，从而实现促进寿县经济、社会、环境协调可持续发展的科学目标。通过寿县试点的探索和实践，在安徽省率先探索“多规”有效衔接的技术路径和建立全省统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系，为国家和安徽省推进“多规合一”工作、建立市县空间规划体系和相关规划衔接协调机制，提供了丰富的工作经验和实践范本。寿县“多规合一”试点改革成效显著，空间管理与治理能力显著提升，有力促进了地方集约发展。一、目标导向、突出特色，明确试点工作的总体构思（一）把握试点精髓，突出工作方法创新贯彻中央关于深化体制改革和推进新型城镇化的决策部署，围绕统一发展目标与行动蓝图、统筹县域管控与城乡一体、统筹空间资源增量配置与存量盘活。以加强各类空间性规划衔接为突破，通过“各级政府间上下协调、多部门间平行推进、多行业间技术支撑、多数据间统一标准”的模式，积极探索“多规”有效衔接的技术路径、构建“多规”管理的协调机制、优化“多规”目标下的规划编制内容、强化“多规”事权下的管控措施，以实现统筹城乡空间资源配置，促进寿县经济、社会、环境协调可持续发展的目标。（二）强调依法依规，保障规划纲领性作用试点工作旨在探索创新，也不能脱离法规任意为之。寿县“多规合一”规划编制，以全域空间为规划范围，对现有法律规章和技术规范认真梳理、研究和落实，保证规划成果内容的高度合法性，是确保空间规划成为区域发展的指南、可持续发展的空间蓝图的基础，方能发挥空间规划的纲领性作用，统筹各类开发建设活动、指导部门规划的融合统一。（三）梳理部门事权，促进空间结构优化针对各相关部门在空间管理方式、目标和技术标准上的不同，认真梳理部门事权，树立发展和保护相统一的理念，按照促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山青水秀的总体要求，进一步优化县域空间格局;围绕生产、生活、生态空间优化划定城镇、农业和生态三类空间;基于三类空间格局优化的总体要求，进而明确控制线划定和土地用途管制等内容，促进土地利用方式与空间属性特征相匹配。（四）统筹城乡资源配置，促进城乡协调发展以全域规划视角下的空间资源合理利用为重点，把工业和农业、城市和乡村作为一个整体统筹谋划，促进城乡在规划布局、要素配置、产业发展、公共服务、生态保护等方面相互融合和共同发展[3]。针对寿县特征，着重在城乡生态环境保护、综合交通体系、基础设施和公共服务设施配置、产业空间整合、乡村保护与发展等方面优化要素配置，促进城乡生产要素平等交换和公共资源均衡配置，推动城乡统筹协调和共同发展。（五）强化底线管控，促进生态环境提升树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，将生态文明建设放在突出位置，强化对森林、河流、湖泊、湿地等自然生态的保护[4]。针对寿县国土面积广阔、自然生态环境突出、水利资源丰富、历史文化资源众多等特征，注重自然生态环境保护，高标准、高品质划定生态控制线和永久基本农田控制线，合理划定城镇开发边界，提出水土保持与修复、国土综合整治措施建议，倡导绿色发展理念的落实，促进生态环境品质的整体提升。二、技术与数据融合，统一规划技术标准（一）统一用地分类标准包括统一用地分类、统计口径等技术要求。以“两规”（城乡规划和土地利用总体规划）用地分类标准为基础，统一现状用地分类，将现有城乡用地的分类共由2大类、9中类、14小类，扩展为2大类、9中类、32小类，解决城乡规划和土地利用总体规划在用地分類、统计口径与深度不一致的问题[5]（表1）。（二）统一规划数据标准主要包括统一坐标、统一规划基础数据和成果数据等内容。根据寿县各类规划坐标系的使用状况，将现状各类坐标系统整合，统一按照1980西安坐标系坐标进行定位;后期将坐标系统一为2000国家大地坐标系。针对现状土地用途不统一、数据不统一、口径不统一等问题，以统一后的用地分类为基础，通过高精度地形图、高清影像图、“二调”及其最新土地变更调查数据的汇总与梳理，统一了规划基础数据，为规划成果的科学制定奠定基础。三、优化空间布局，科学配置要素资源，制定空间使用与管控“一张蓝图”（一）推进空间结构优化，促进管控“合一”1、细化县域主体功能区规划依据安徽省主体功能区规划，寿县整体上属于限制开发区域，主体功能区类型为国家农产品主产区。按照主体功能区的类型特点，结合寿县实际，在县域内划定的重点开发区域、农产品主产区、重点生态功能区、禁止开发区域，切实落实了农产品主产区的主体定位。2、划定三类空间以三类空间划定为指导，优化县域空间布局。其中，城镇空间主要集中在城镇开发边界以内、以城镇建成区和规划集中连片的拓展区域为主，包括城市、镇建设用地（含各类产业园区）及其空间联系紧密的区域交通等用地;农业空间以农业生产为主，包括永久基本农田、一般农田和其他农用地，以及草地、农村居民点等;。生态空间以生态山体、生态廊道和生态岸线为主;包括林地、园地、水域、内陆滩涂、自然保护地等。空间布局上即保障了了农业生产需求，也进一步强化生态保护要求，促进城镇集聚发展和土地的集约节约利用（图1）。3、完善控制线体系强化县域空间利用的刚性管控，划定各类控制线。重点划定县域生态控制线，基本农田保护区，全县2030年城镇建设用地规模边界。同时，探索性的划定永久性开发边界。考虑到首先所处的特殊区位，为保障县域内重大基础设施建设、避免重大设施廊道建设对城镇建设和生态保护的影响，划定重大设施廊道控制线，廊道内空间控制为铁路、高速公路、架空110kV（含）以上电力線、区域燃气线路等相关设施的预留线路空间（图2）。（二）统筹县域资源利用，实现要素配置“统一”1、统筹县域土地利用以土地利用总体规划提出的控制指标为依据，认真研究至2030年的土地指标变化趋势。根据三类空间和控制线划定要求，优化县域城乡建设用地安排，促进各类零星建设用地的空间整合，保障城乡发展的重要支撑和安全设施用地的需求，推进城镇和产业的空间集聚发展。同时，强化对非建设用地的保护，落实各类城乡非建设用地安排，保障基本农田的只增不减。2、完善公共服务设施和重大项目建设公共服务设施方面，规划为县域主副中心、中心镇、一般镇、中心村为主的四级城乡公共服务设施体系[6];明确教育、医疗、文化娱乐、体育、商业等设施分级配置要求。重大项目建设方面，主要包括公路、铁路、水运及公路客运枢纽，供水、排水、供电、通信、燃气、环境卫生等，以及防洪除涝、抗震、消防、人防等内容，提出绿色城市建设指引。3、促进城市开发边界内公益类项目落实在保障城市生态安全下，进一步优化城市形态与空间布局和近期项目安排。进一步优化生产、生活、生态等空间安排，以此为指导落实区域重大设施廊道及近期建设项目库的各项设施用地;深度落实开发边界内公益类、民生类和基础设施类项目，包括文化、体育、医疗卫生、社会福利科研教育用地和电力、通信、供水、污水、燃气、防洪除涝及其他防灾等设施用地等，促进城市综合承载能力的不断提升。四、抓好信息系统建设，推进行政审批改革（一）建立“多规合一”数据库，推进信息平台建设制定规划成果数据标准、交换与共享管理规定、平台运行管理办法。建设“多规合一”数据库，包含地理信息数据库（地形图、影像图、土地变更数据等）、“多规”（包括县城总体规划、乡镇总体规划、控制性详细规划、修建性详细规划和名城保护规划、土地利用总体规划以及其他部门相关规划等）成果数据，寿县“多规合一”成果数据库（包括三类空间、控制线划定、城乡空间布局等）、业务审批数据库、三维数据建设、档案数据处理等。建设“多规合一”服务管理平台，包含成果审查子系统、信息联动管理子系统、辅助审批管理子系统、综合应用管理子系统。（二）梳理审批流程设定，优化简化审批流程对建设项目审批流程进行全面梳理和优化。通过业务审批信息、规划成果数据的联动共享，融合多个规划部门的数据，实现国土、发改、规划等部门间的信息共享与联动;建设寿县“多规合一”业务协同平台系统，由“多规合一”业务协同平台、智慧规划系统、各部门业务审批管理子系统构成。以业务协同平台为总线，与规划管理信息系统、规划一张图系统、三维电子报批系统、各部门业务审批管理子系统等相对接，构建一个协作、均衡、稳定、和谐的“多规合一”管理体系;通过业务协同平台的运用，优化和再造审批服务流程，建立“多图联审，多评合一”机制，试行网上联合审批。基本实现一个窗口受理、审批流程精简、审批透明度加大、行政审批效率提高的目标（图3）。（一）以法定城乡规划为基础，制定“一张蓝图”明确以空间数据整合为依据，统一目标指标;以三类空间格局为统筹，优化空间结构;以控制线管控为底线，强化资源管控;以城乡用地分类全覆盖为主导，统一用途管制;以专项规划为落实，统筹布局各类设施项目”的技术路径。以法定城乡规划为基础，以加强城乡规划、国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、环境保护规划以及交通、水利、林业、民政、文保等部门规划的衔接为突破，实现统筹配置城乡空间资源，制定空间规划“一张蓝图”，达到空间管控的一致性。（二）多行业技术协同，实现“两图合一”由城乡规划、国土部门与信息平台建设3个专业团队成立联合项目组，寿县总体规划与国土规划同步编制，其他相关部门规划协同并进;依法依规，在规划编制中消除“两规”差异;规划国土深度融合，全面对接，建立统一的技术标准和数据标准，破解“两规”技术壁垒，真正实现“两图合一”;平台建设全程跟进，信息系统建设同步调试与优化，规划成果输出数据化，快速投入到实施管理中。（三）集约土地资源，促进空间结构优化严控总量，集约土地资源促发展。围绕新型城镇化和城乡统筹发展要求，以保障农业生产为前提，集约节约土地资源，至2030年县域规划各类建设用地比2020年年均增长仅1.5平方公里。划定三类空间，指导空间利用优化与管控，统筹城镇发展、农业生产和生态保护，优化县域“三生”空间，划定城镇、农业和生态三类空间;以三类空间基本属性为指导，进一步明确各类控制线的划定，优化城乡空间布局。（四）底线管控、突出特色，限制城乡无序发展优先考虑生态空间保护，划定生态控制线。寿县位于江淮分水岭，水系众多，规划统筹划定以“重要生态空间+文化遗产保护用地+生态廊道+水源保护区”为主的生态控制线占国土面积的20.52%。全力保障农业生产空间富足。作为全国粮食、油料、水产品生产百强县，优先保障农业生产用地，规划至2030年全县基本农田保护区1666.46平方公里，比原土地利用总体规划2020年多219.05平方公里。强化国家历史文化名城保护。规划划定寿春城遗址、历史城区、历史文化街区保护范围，以及分散在县域的324处重点文物保护单位的保护范围和建设控制地带，明确边界坐标[7]。限制城乡无序发展，有效引导城乡空间发展和建设项目布局。研究城镇化发展与城乡空间利用，处理好基本农田保护与城镇空间拓展，进一步划定1城24乡镇的城镇规模边界和刚性开发边界;以规划引领人口、产业有序集中，实现土地在空间上的合理配置，促进集约节约发展。（五）推进落实县域重大設施项目，促进城乡统筹发展深度落实县域重大项目。重点研究、落实县域各类重大设施项目;城乡交通方面具体落实了省道、县道、乡道及港口码头的选址选线;加强沿淮地区水利设施建设，落实水利设施项目，做好城乡生产生活安全保障;明确县域地表水取水口、乡镇水厂的具体坐标和保护要求等。规划落实各级各类项目共计269项，合计投资1500亿元，充分发挥了规划的统筹发展与管控作用。规划重民生促公益，推进城区公共服务能力提升。具体落实民生、公益、市政类等项目选址，包括公共管理与公共服务类项目，市政公用设施项目;至2030年城区人均公园绿地面积达到14.81平方米;促进城市综合承载力与环境品质提升。（六）统筹协调、部门互动、上下联动，全面推进公众参与强化自上而下的统筹协调。成立了以县委县政府主要领导为第一组长、组长，发改、住建、国土、环保、文物、水利等单位一把手为成员的试点工作领导组，专门负责“多规合一”试点工作的组织协调和经费保障，并建立了常态化推进工作机制。加强部门间的互动。建立健全规划协调工作机制，注重部门合作，县直涉及“多规合一”的主要单位抽调精干力量，与各部门委托的规划编制单位集中办公，及时沟通和协调工作中遇到的重点难点问题;发改、国土、环保等部门同时启动了修编相关部门规划，努力在修编中协同，协同中“合一”。多方位的上下联动。一方面积极与国家、省、市相关部门对接，在试点工作组织、监督及技术路径等方面获取指导和建议;另一方面建立县政府、乡（镇）与规划编制单位间信息沟通渠道，各乡镇书记负总责，保障了信息沟通、反馈及时有效。全面推进公众参与。项目组深入各乡镇与部分中心村驻场工作，针对规划重点内容通过召开讨论会、座谈会和村民大会等多种方式进行沟通和交流;通过公众参与程度的深度扩展，乡镇政府和公众规划意识明显提升，主动融入“多规合一”试点工作中，确保了规划成果的合理性与可操作性。六、结语：寿县“多规合一”试点主要工作历时一年多，包括规划管理信息平台数据的不断更新和管理机制改革的持续探索。在寿县的实践过程中，围绕空间结构优化、管控体系完善、土地指标统筹、重大项目建设等内容不断深化，形成了关于空间利用的统一共识，也进一步落实了交通、水利、电力、文物、民政等基础设施建设、历史文化保护及民生类项目，有力促进寿县在发展中落实人民意愿、保护底线核心要求。十九大以来，国家在机构改革和空间规划体系建设上已经有了更加明确的行动，寿县在先前的工作中已经有了深厚的基础。参考文献：[1]《林坚重构中国特色空间规划体系》林坚文爱平-《北京规划建设》-2018.[2]《基于汕头城市运营实践的规划整合模式研究》林竹-《中国博士学位论文全文数据库》-2014.[3]《习近平破解“三农”发展难题的基本理路》钱正武-《安庆师范大学学报（社会科学版）》-2018.[4]《生态文明建设与全面建成小康社会》王晓敏-《四川省社会主义学院学报》-2013.[5]《城市土地利用中的政府干预》陈哲-《中国博士学位论文全文数据库》-2010.[6]《基于浙江省、重庆市对比研究下的重庆市县（区）城乡总体规划研究初探》余焱-《中国优秀硕士学位论文全文数据库》-2011.[7]《寿县古城城市细节规划设计研究》覃爱民夏松-《皖西学院学报》-2016.

      中国房地产业·中旬 2019年7期2019-09-10 07:22:44

    • 浙江开化：“多规合一”绘就国家公园
      洪治作为28个“多规合一”试点市县之一，浙江省衢州市开化县以实现“一本规划、一张蓝图”为思路进行改革，明确了将全县域作为一个大公园来规划、建设和管理的定位最近，家住浙江省衢州市开化县音坑乡姚家村的姚志国和姚宏燕父子很忙，他们做出了一个重要的决定：把效益良好的砖厂改建成以窑文化为主题的展览馆和特色民宿。“我在这座砖瓦厂已经干了近30年了。”姚志国说道。是什么让他们“说改就改”了呢？青山绿水是开化县最大的特色，森林覆盖率达到80.7%的开化在2000年便提出了“生态立县”的发展战略。有了发展战略，自然就要落实，第一步便是规划。规划在我国经济社会发展中的作用举足轻重，但在县一级，由于基础数据不统一、编制标准不一致、工作机制难协调等多种原因，容易产生规划数量多、定位不清、功能重叠、体系不全等问题，不仅耗费了人力，执行效率也难以保证，老百姓更难把握当地的发展方向。开化县早年的发展中也面临这个问题，姚家父子的红砖厂便是在这样的背景下建立起来的。这一问题也引起了国家的高度重视。2014年8月26日，国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部等部委确定了28个“多规合一”试点市县，目的是将多个“总规”整合成“一本规划”，实现一个市县一本规划、一张蓝图。开化县成为了28个“多规合一”试点市县之一。“‘多规合一’一是能理顺规划关系，二是能推进规划落地，三是能优化资源配置。”开化县县委书记项瑞良在接受媒体采访时曾表示。借助这个契机，开化县开始了以实现规划体系、空间布局、基础数据、技术标准、信息平台和管理机制的“六个统一”为目标的改革之路。在规划体系上，开化县统筹构建“1+X”规划体系，以《开化县发展总体规划》作为起统领管控作用的“1”，“X”是有效缩减专项规划数量，只编制部分落实性的详细规划或实施方案等，从根源上破解多头规划难题。为了能让这套体系有效运转，开化县改革规划管理机制，成立了县规划委员会进行统筹协调，不仅统一了包括人口、城镇化水平、环境容量、经济规模等基础数据，还统一了各类规划期限、功能分区和土地分类等技术指标，更以“提升已有、创建未有、链接所有”的要求构建了统一的规划信息管理平台，进行信息共享，促进全流程联合办公。基于这样的努力，开化县拿出了一张能“绘到底”的空间布局总图。打开《开化县三大空间布局总图》，三条“红线”清晰可见：生态保护红线让绿色的西部生态保护空间占到一半，永久基本农田红线让黄色的农业生产空间占41.12%，城镇开发边界使红色的城镇发展空间仅占8.07%。这些“红线”让姚志国父子豁然开朗。姚家村如今也大不相同了，关停砖厂后道路变干净了，粉尘也没有了，还在村口修建了古色古香的凉亭。在开化县，这样的美丽乡村不止姚家村一处，如今已有15个村被列入浙江省美丽宜居示范村。“‘多规合一’的主要意图是实现各类规划的有效衔接。总体规划要起到总体性、前瞻性、纲领性的作用，能很好地指导当地经济社会发展。”清华大学公共管理学院副院长杨永恒分析道，“总体规划必须能够有效地分解和实施，这一点非常重要。”如果以为生态“红线”很好画，那就大错特错了，“好事”往往“多磨”。“推行‘多规合一’工作过程中遇到的困难很多，既有技术层面上的，也有工作机制上的。”开化县委宣传部部长李华蓉说道。在技术层面上，“合一”不是简单地相加，而是要求真正的统一融合，整合资源、技术矛盾、信息管理就是三只“拦路虎”。首先是数据资源的整合，如果各部门手中的基础数据不一样，制定出来的规划肯定无法有效对接。对此，开化县兼顾平衡各规划主管部门职责功能，统一了覆盖资源本底、人口发展、经济发展、空间开发、基础设施、公共服务、生态环境七大领域27个指标，进而形成了一套共同认可的基础数据。有了基础数据，怎么用得好又让人头疼。众所周知，每一项规划都是专业技术要求很高的工作，不同类别的规划考虑问题的角度不同，如果技术上衔接不到位就易出现诸如规划期限、功能分区、用地分类等不一致的矛盾。为此，《开化县空间规划》期限定为2030年，再以此作为衔接各类规划的时间节点。此外，开化县研究提出了三类空间与其他空间性规划的管制分区对接指引和用地分类指引，将建设部门的54坐标数据、国土部门80坐标数据及其他部门的空间数据统一到2000国家大地坐标系，从而形成了一套统一的技术标准体系。有了统一的基础数据和技术标准，信息沟通是关键。“通过建设统一的空间信息平台，摸清基础数据和信息资料，确保‘多规’确定的保护性空间、开发边界、城市规模等重要参数一致，这是科学编制规划的前提。”杨永恒说道。结合“数字开化”建设，借助于现代化的信息技术手段，开化县运用地理国情普查成果，科学设计系统接口，建成了公共地理信息基础平台，并在此基础上进一步打造了“多规合一”综合管控平台。通过平台，不仅实现了规划编制审批、项目用地选址、环境影响评估等空间信息跨部门的共建共享共用，更以此开展项目生成和审批业务协同作业，在有效解决各职能部门之间矛盾冲突、加强部门间横向衔接的同时，将审批时效提升了70%以上。规划是一项具有开创意义的、长期的、系统性工程，因此，相较于技术层面上的问题，如何形成制度化工作机制是摆在开化县面前更严峻的问题。“在工作机制上，我们碰到的问题特别多，因为改革都是‘摸着石头过河’，没有现成可供依循的工作机制模式。”李华蓉说道。为此，开化县成立了县规划委员会，有了专门职能部门，如何有效开展工作？细分职能显得非常重要。开化县将规划制定划分为规划立项、审议发布、监督实施、评估修订等几大环节，县规划委员会的主要职责就是统筹协调这几大环节的工作。因此，这一规划委员会必须对县规划有着高度的理解和认识，开化县规划委员会由县委书记和县长牵头，涵盖了发改局、住建局、规划局、国土局等20多个职能部门的主要领导，并在县发改局设立了“多规合一”试点领导小组办公室。县规划委员会以“先主后次、从上而下”的原则指导各部门编制或修编相应规划，并要求城乡、国土、环保等部门规划和重大专项规划同步编制、互为依据。对于有争议的规划召开专题会议进行讨论，几年来委员会否决了35项规划立项申请，协调对接各类规划15项，审议城乡和土地利用规划矛盾图斑达1800余处，对于“多规合一”的推进起到了至关重要的作用。“‘多规合一’在开化县能成功开展与当地党委政府的重视分不开。各部门之间都有自己固有的模式与工作方法，如果没有坚强的领导和统一的框架来实现部门协调，要推进‘多规合一’是很困难的。在这个规划框架中，不仅要让每个部门都能找到自己的定位，让各部门之间能相互支持，同时还要保护各个部门的积极性。”杨永恒分析道，“改革中难免会涉及到利益的重新配置，建议可设立专门的规划部门，负责规划编制但不具体配置资源，以实现规划过程中的决策、执行与监督分开，避免规划成为承载部门利益的工具。”“此外，‘多规合一’规划能否具有刚性和严肃性，也是制约规划效果的重要因素。这就需要建立起规划的法律保障体系，因此推动《规划法》立法进程十分迫切。”杨永恒进一步分析道，“但是，即便是立法，哪些是刚性标准，哪些是弹性标准，也需要清晰界定，比如公共服务提供、生态环境保护、土地利用等都是刚性的，但经济增长、产业发展等可以是软性的，主要是引导市场主体行为。”克服了技术与工作机制上的困难，“多规合一”在开化县取得了显著的成效。“改革试点能否取得成效，关键是看能否促进经济社会发展，给群众带来实惠。”李华蓉说道。“多规合一”在开化试点以来，不仅统一了技术指引和规划语言，也明晰了产业与基础设施建设布局，更提升了审批时间与效率。最重要的是这张“多规合一”的“蓝图”明确了开化全县域作为一个大公园来规划、建设和管理的定位，让老百姓知道“全域景区化、景区公园化”的发展方向，从而有利于提高投资的针对性，进而增强群众的获得感。实际上，从砖瓦厂转型到民宿并不是姚志国的主意，而是他儿子姚宏燕的想法，这张“蓝图”中的“生态立县”理念早已植入他的心中，他知道以生态换来的烧砖收入并不长久。只有坚持“青山绿水就是金山银山”，才是开化发展的正路子。2015年，为贯彻落实主体功能区理念，进一步推进国家公园建设，开化县要求全县黏土类企业全部关停，转型升级谋求新发展。借助这个契机，看到马金溪沿岸的下淤村因经营农家乐、发展民宿而日渐红火的姚宏燕很快转变思路，马金溪百里黄金水岸线不正是开化国家公园建设的重要内容之一吗？“我们这里的山水和空气，要是放到大城市，那该多值钱！”姚宏燕兴奋地说道，“为什么不请大城市的人到我们这来游玩住宿呢？”“民宿”的核心是具有当地文化特色的居住环境和风俗，红砖厂保留下来的窑洞和烟囱不正符合这点吗？在与父亲商量后，已过不惑之年的姚宏燕决定重新投资将红砖厂改建成特色民宿，并很有深意地将其取名为“红窑里”。为了保留原汁原味，酒店整体全部采用红砖建设，搭配钢结构和玻璃幕墙让每个窑洞独立成为一间房，并划分了咖啡厅、主题餐厅等功能区。姚宏燕甚至请了中国美院的专家来为绿化进行设计，以进一步凸显姚家村的生态之美。随着“红窑里”创意民宿的开张，姚宏燕心里还有更大的发展蓝图：“我们还准备配套梅溪古渡、村口景观、银杏道等10个子项目，打造一个音坑乡姚家红窑里文化创意村！”在这张“蓝图”的指导下，近年来，开化县的生态旅游发展得有声有色，2015年开化县的出境水一类、二类水质占比98.3%，空气优良率达99.4%以上，PM2.5平均浓度在29微克/立方米以下；全年接待游客689.79万人次，同比增长18%，旅游收入达42.67亿元，同比增长18.8%，农民人均收入同比增长10.1%。这样出色的成绩单受到了多方瞩目。今年2月23日，习近平总书记在中央深改组第21次会议上，专题听取开化县“多规合一”试点改革情况后为其点赞。习近平总书记说道：“开化是个好地方，我还是要回去看看的。”3月3日上午，国家发改委、国家测绘局与浙江省政府签署了《省级空间性规划“多规合一”试点合作协议》，并明确要以“开化模式”为基础来推进省级空间性规划“多规合一”试点工作。得到肯定亦是鞭挞。这几个月来，开化县进一步统一改革思想，组织开展“开化是个好地方，国家公园谱新章”的大讨论活动；也致力于技术攻坚，优化了“多规合一”的相关技术；还由县委书记和县长亲自挂帅，及时调整组织机构，充实骨干力量，强化了改革保障；排出了责任清单，通过自我加压，把有关任务提前到6月底完成。“今后我们还要继续探索‘多规合一’的长效管理机制，努力为全国其他地区提供有效的经验和改革模式。”李华蓉说道，“同时，我们也要立足重点生态功能区的主体功能区定位，借助‘多规合一’试点带来的改革红利，加快转变开化的经济发展方式和优化空间开发模式，促进我县经济社会与生态环境协调发展。”“‘多规合一’真正要在全国推广还需要国家层面的顶层设计。”杨永恒说道，“要使其成为一种制度化的长效机制，必须在总结经验后，在法律体系、规划编制的制度建设等诸多方面都有实质性的推动。”（《小康》记者周宇、陈祖勇对本文亦有贡献）

      小康 2016年13期2016-09-10 07:22:44

    • “多规合一”空间信息管理系统的讨论与实现
      兰寒玉孙希超（1.贵州省有色金属和核工业地质勘查局五总队，贵州安顺561000；2.杭州市勘测设计研究院有限公司，浙江杭州310012）0.引言“多规合一”是指在一级政府一级事权下，强化国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、环境保护、文物保护、林地与耕地保护、综合交通、水资源、文化与生态旅游资源、社会事业规划等各类规划的衔接，确保“多规”确定的保护性空间、开发边界、城市规模等重要空间参数一致，并在统一的空间信息平台上建立控制线体系，以实现优化空间布局、有效配置土地资源、提高政府空间管控水平和治理能力的目标。在城市及区域发展从面向生产空间的规划建设到面向运营空间的运行管理演变中，将国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划融合到“一本规划、一张图”，实现统筹规划、动态调整、协调发展，对推动区域可持续发展十分重要。通过建立统一的规划信息管理平台，统一全市各类规划的空间坐标体系和数据标准，保障空间信息的共享；并通过政务网络接入三县两区和各委办局，实现业务协同。通过优化行政审批流程，提高行政审批效率，提升政府现代治理能力。目前的规划体系庞大，根据横向分类、自然经济属性、空间管制属性、纵向分类、规划层次属性、重大问题属性等维度对空间规划体系进行梳理，存在规划部门繁多，规划不一致的历史久远问题，表面看上去是各类规划功能区、图斑的不一致，实质上是不同的规划遵循的规范标准、体制结构互相矛盾，造成不同规划在使用时限、坐标系统、基础数据、管控分区、标准规范等方面的不一致。因此，科学编制统一的空间规划成为实现“多规合一”的重要推手[1]。“多规合一”的目标可以归结为使城市生产空间集约高效、生活空间宜居舒适、生态空间山清水秀[2]。采用信息化方法可实现规划数据统一标准的制定，间接实现信息化空间标准的制定与落实，化解由于审批手续不一致造成的各部门之间在土地与项目建设中存在的分歧。“多规合一”平台的出台融合了政府部门间的矛盾因素，从而真正提高项目审批效率，加速重点项目落实与建设，真正建立部门间的协调机制[4]。本文根据各大城市规划部门的反馈意见，结合各地需求，实现了“多规合一”系统的实现。该系统在优化审批流程、提高审批速度方面存在很大优势。通过对系统各结构详细介绍，并重点讲解系统特色功能之后，利用该系统的功能可以实现城市规划部件审批流程，为各城市建立“多规合一”系统提供有益借鉴与帮助。1.系统总体设计遵循“一个市县、一本规划、一张图”核心理念，统筹不同管理部门的专项规划，搭建“多规合一”空间信息管理平台，基于不同规划的规范标准和工作机制，消除规划之间的不一致，从规划部门内的规划数据整合和业务管理处罚，实现规划部门内的“多种规划融合”，同步开展相关部门的“多规合一”，“由内而外”打造多规整合体系，实现不同规划部门之间规划数据和成果的全面融合，彻底消除多规矛盾，优化业务审批流程，实现管理机构的规划成果共享。通过“多规合一”，最终搭建“一张图”、制定“一套规范体系”、建设“一套平台系统”、成立“一个管理部门”、实现“一套审批机制”、制定“一套规章体系”的工作方法，明确市县战略发展的目标，有效配置城乡空间资源，协调城市空间功能分区，促进土地节约集约利用，落实重大项目顺利落地实施，为管理机构的决策评估提供丰富的支撑信息，从而推进审批体制改革和机制创新，打造高效政务服务体系，提升民众的获得感与幸福感，提升百姓对政府的信赖感，助力社会和谐稳定发展。系统总体分层采用层次化设计思路，不同层之间又是相互独立的，这样保证了系统稳定、可靠、安全地运行，同时增加了系统的可扩展性，提升系统实用功能。按照分层思想，从底到顶共分为四层。第一层是规划数据库层，是“多规合一”信息平台的基础。第二层是数据访问层，实现对数据库实例的管理。通过访问该层数据，上层用户可以获取需要的资源数据。系统整体架构（如图1所示）：图1系统整体架构第三层是组件和服务层，是整个系统功能实现的核心程序包和类对象，组件层只注重功能的实现，不涉及用户界面。服务层是实现功能或者地图服务接口，同样被平台所调用，不涉及任何界面。第四层是系统层，是整个平台的表示层和应用层。在该层通过不同的界面UI，实现数据的输入，调用底层组件实现相应的功能返回结果，并将结果显示在界面上[7]。2.数据库设计“多规合一”空间信息系统成果数据包括核心数据和辅助数据，其中核心数据图层是系统成果需提交的必备数据，包括规划整合数据、规划成果数据、项目审批数据库、规则数据等。该系统数据库从数据访问到数据交互处理都通过数据管理系统实现。该数据库不仅对数据的封装效果较好，实现了数据的有权限访问，而且符合数据保密性要求。系统数据库架构（如图2所示）：图2数据库架构3.平台功能模块的建设3.1规划成果冲突检查系统规划成果冲突检查系统的使用用户主要是规划编制人员，在多规编制过程中为规划工程师提供协助规划编制的应用，实现对“多规合一”成果进行质量检查、冲突检测，发现解决规划编制过程中的规划重复、冲突、差异问题，从而提高规划编制效率，规范工作成果。规划成果冲突检查系统界面（如图3所示）：图3规划成果冲突检查系统界面由于土地利用在统一的坐标系下，根据冲突检测模型，应用地理信息的空间拓扑分析方法对给定的区域检测城规和土规的用地性质冲突，生成建设用地城规土规冲突图和冲突报告，对各规划有冲突的地方提供分析与警示。在冲突中，系统会根据冲突区域的面积与土地性质提出冲突提醒。规划成果冲突检查系统主要包括：空间布局差异识别、多规冲突协调、标准规则管理、编辑等功能模块。3.2数据管理系统数据管理系统是“多规合一”数据库的基础保障，用于对元数据、矢量数据、栅格数据、地图服务等各类GIS数据的质检入库、日常管理和维护，是实现规划成果共享、业务功能实现的基础保障。数据管理系统有着举足轻重的作用，不仅对外提供数据，而且在数据安全方面起到至关重要的作用。数据管理系统界面（如图4所示）：图4数据管理系统界面数据处理子系统主要包括：数据格式转换、数据坐标转换、属性结构质检、空间参考检查、拓扑关系检查、成果替换和更新、图形发布、版本管理、编辑入库等。系统具体功能模块包括：数据预处理、数据质检、数据库管理、编辑入库等。3.3“一张图”子系统“一张图”是在叠加整合的基础地理数据以及国土、规划、交通、环保等政务部门专项规划数据基础上，统一基础坐标系统，叠加规划成果要素，梳理各类规划差异矛盾，在“一张图”上共同划定各类控制线，形成无缝对接的“一张图”，实现对规划编制数据、项目审批数据、批后数据、控制线、土地利用数据、道路交通数据、公共设施、基础地理数据、现状空间信息、现状非空间信息等信息的统一管理。“一张图”子系统模块功能结构图（如图5所示）：图5“一张图”子系统模块功能结构图（1）标准统一：按照《城市用地分类与规划建设用地标准》对城乡用地进行统一分类。（2）坐标统一：将各类数据统一到同一个地理坐标系下。（3）规划统一：各部门、各专业、各时期的总体规划、控制规划和专项规划进行统一整合叠加。格式统一：将原始的dwg图形文件、jpg图片文件等统一整合为shp数据。“一张图”系统主要用户是政务部门，使用信息平台的政务版，在各类规划、基础信息数据的基础上，实现“多规合一”各类数据在同一规范体系下的显示与分析，包括基础数据、不同的规划数据、项目审批信息、项目位置信息、功能区位置和属性信息、冲突差异信息等，实现不同部门间的互联互动，为协同审批建设项目落地提供必要的保障[9]。“一张图”子系统界面（如图6所示）：图6“一张图”子系统界面3.4“多规合一”综合台账系统面对不同业务部门等多规成果应用部门的需求，提供多规数据和各部门规划的专题统计信息，为应对数据来源不统一、无规范、统计计算时存在诸多问题等情况，该系统会迅速收集相关信息，为解决问题提供决策依据，增强决策管理能力。综合台账系统面向规划和自然资源部门、生态环境部门。系统界面友好，包容性强，能够统一各部门收集到的信息，汇总到一起决策。综合台账系统结构图（如图7所示），综合台账系统界面（如图8所示）：图7综合台账系统结构图图8综合台账系统界面3.5多规协同审批系统多规协同审批系统主要支撑各委办局开展已落地项目的建设审批工作，提供统一的受理收发件功能，通过对各部门原有审批流程的改造，与多规建设协同审批系统进行对接，进行多部门间的并联审批，提高业务办理效率，系统界面（如图9所示）。各相关单位在系统中办理业务，能够及时地收到来自企事业单位及个人提交的办理材料，省去了在各部门之间周转的问题，大大地提高了效率。主要功能有：我的业务、项目督办、发起审批、报建箱。图9多规协同审批系统界面3.5.1储备协同审批系统储备协同审批系统主要支撑各委办局开展项目生成的协同审批工作，如，各省级以上省级重点项目、市县区级重点基础设施项目、不同市县相互协作项目、系统流程（如图10所示）、国家下发的国家级重点项目的审批与实施、涉及辐射项目等。在本阶段发现并解决影响项目落地的问题，保证建设项目能正常落地。该系统基本流程通过材料预审、网上审批并同时发给几个相关单位协作，提高审批效率。图10储备协同审批系统流程图3.5.2建设协同审批系统建设协同审批系统主要支撑各委办局开展已落地项目的建设审批工作，提供统一的受理收发件功能，通过对各部门原有审批流程的改造，与多规协同审批系统对接，进行并联审批，提高业务办理效率。协同审批系统中包含我的业务模块、项目督办模块、报建箱模块、发起审批模块等四大模块。系统模块功能结构图（如图11所示）。各模块之间协同合作，保证落地项目快速申报，快速受理。图11建设协同子系统模块功能结构图3.6运维管理系统该系统主要面向“多规合一”信息平台的运维管理部门，在平台运维期间，提供系统用户组织结构管理、资源数据管理、功能权限管理、用户行为日志管理，满足系统管理员对多规数据资源的灵活配置、系统用户及权限的管理需求，解决因多规系统复杂、涉及使用部门繁多而导致的“维护难”问题，从而提高系统使用能力，保障系统的正常运行。该系统主要是保障平台的正常使用，对系统中的组织机构、功能权限、工作流、地图服务等各种参数进行管理，主要包括：用户管理、角色管理、权限管理、菜单管理、工作流管理、工作流设计、表单设计、地图服务管理、地图版本管理、图层管理等几大模块。4.结束语本文通过对目前规划现状的分析，基于对空间规划体系的梳理，构建了多规成果冲突检查系统、数据管理系统、“一张图”系统、多规协同审批系统、运维管理系统、综合台账系统等子系统。使用该系统平台能显著增强政府部门间沟通规划的协调性，加强多部门之间的沟通协调，增加规划相关数据的整合，提高数据在不同部门之间流转速度，真正实现规划信息数据共享机制，从而提高政府部门办事效率，利用统一方法管理不同部门的数据，实现各部门审批流程快速、高效完成。本文的研究初衷是为城市建立“多规合一”系统平台提供借鉴，并且为城市规划管理提供一种解决方法。

      经纬天地 2022年2期2022-06-07 02:39:26

    • 市县“多规合一”实现路径初探
      胡能灿文章编号：1672-5603（2018）02-001-4摘要作者结合工作实践，总结了当前推进市县“多规合一”将面临的难题，通过对实现市县“多规合一”的路径比较分析，指出“多规合一”实质上是如何处理经济社会发展规划与国土空间规划关系的问题，提出“多规合一”是解决当前普遍存在的“规划打架”等问题的一剂良药，对推进市县“多规合一”提出了政策建议。关键词多规合一；“规划打架”；实现路径；国土空间规划中图分类号：F301.21文献标识码：AAPreliminaryDiscussiononImplementationApproachof“MutiplePlanningIntegrationintoaMap”inCitiesandCountiesHuNengcan（YiyangBureauofLandandResources，YiyangHunan413000）Abstract：Combiningwiththeworkpractice，theauthorsummarizestheproblemsthat"mutipleplanningintegrationintoamap"incitiesandcountieswillfaceatpresent.Throughthecomparisonandanalysisofthewaytorealizethe"mutipleplanningintegrationintoamap"incitiesandcounties，theauthorpointsoutthathowtodealwiththerelationshipamongtheeconomicandsocialdevelopmentplanningandthelandspaceplanninginessenceisthesolutiontotheproblemof"mutipleplanningintegrationintoamap"isthesolutiontotheproblem.Atpresent，agoodmedicinethatexistswidelyin“contradictionamongplans”isputforwardpolicyrecommendationsforpromotingthe"mutipleplanningintegrationintoamap"incitiesandcounties.Keywords：mutipleplanningintegrationintoamap；“contradictionamongplans”implementationapproach；Landspaceplanning0引言习近平总书记曾经强调，“考察一个城市首先看规划，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳”。作者认为，解决普遍存在的“规划打架”等问题，“多规合一”是一剂良药。同时，重点在“合”，关键在“一”。“规划打架”产生的根源在于我国纵向传导不畅，横向衔接不利的规划体系。长期以来，基于不同法律规定和政策需要，我国逐步制定并形成了众多不同类型、不同层级的规划。据报载：我国各种类型规划至少有83种，其中经法律授权的有20余种。这些规划分属于不同的行政部门。由于规划主体、技术标准和编制办法、实施手段和监督机制不同，导致各规划中存在内容不协调、表述方式不一致、甚至相互矛盾等问题。“多规”的“分立”甚至“规划打架”，导致开发管理混乱、土地资源浪费、建设成本增加、生态用地被蚕食，环境保护失控，削弱了规划的严肃性和权威性，阻碍了城市的科学发展。1“多规合一”面临的问题在实践探索中，仍有诸多问题制约着市、县“多规合一”的发展：1.1管理部门不同，空间管理机制不顺畅。规划分别由发改委、住建部、国土资源部制定，在行政关系上互不隶属，在制定中“各自为政”，因而在执行时常出现内容交叉、“各弹各调”、矛盾冲突的情形。逐步形成了土地规划与城建等规划不相协调的“两张皮”局面。同时，规划编制、审批、实施的职能过于分散。发改部门负责综合协调，但角度相对宏观，难以解决空间合理组织的全部细节问题；住建部门最具专业技术实力，但侧重物质空间建设，没有统筹发展全局的职责；国土部门偏重强调耕地保护这个单一目标，与快速推进的工业化、城镇化矛盾较为尖锐。规划衔接以征求意见的形式进行，由于部门利益等原因，衔接不透、相互掣肘时有发生。1.2规划理念不同，难以稳定实施规划。总体规划是统筹全局的总纲要，关注总量、结构、就业、收入等发展性指标，强调发展优先，上下级规划进行指导性衔接；城乡建设规划主要统筹建设行为，关注城市规模、人口集聚和公共设施等扩张性指标，强调建设优先，上下级规划联系相对松散；土地利用规划主要统筹土地保护开发，关注耕地保有量和建设用地总量等约束性指标，强调保护优先，上下级规划之间有严格的约束力。几大规划在指导思想、工作目标、空间范畴、技术标准等方面各不相同，给规划融合造成了一定困难。按照各自规划理念、方法编制形成的市、县“多规”文本、图件和附件，分别审批定稿后，刚“面世”就存在著内容不协调、期限不一致、边界不扣合等“先天不足”的问题，执行过程中充满了“扩张”与“约束”的冲突、“发展”与“保护”的矛盾、“近期”与“远期”的抉择。1.3编制依据不同，造成编制程序不规范。从立项看，除几大骨干规划外，其余哪些编、哪些不编、由谁编、如何编，缺乏明确规定，随意性强。一些部门将常规工作也列入规划，导致效力不升反降。从编制看，尚无统一严格的法定流程，部分规划缺乏科学民主决策，省略论证、评估、监督等环节，仅仅把规划编制当成例行公事。从审批看，大部分规划的审批主体不够明确，为增强自身影响力，相互攀比、盲目提升审批主体层次的现象时有发生。在“多规合一”之前，地方普遍存在“一地各表”（即不同部门对同一地块的地类、性质等按照各自需要分别表述）的情况，不影响控制指标的落实。如一个地块，在国土资源部门的土地利用现状图上认定为耕地，建设占用时按耕地报批，但这个地块可能同时被林业部门认定为林地，建设占用时同时报林业部门办理林地占用手续。如上海市某地4.9万亩耕地中，林地有1.4万亩，占比达28.57%。1.4规划期限不同，导致管理行为脱节。在规划期限上各个规划由于政府行政条块的制约，形成了包括城乡总体规划、土地利用规划、国民经济和社会发展规划、生态环境规划等多个规划体系。不同规划的服务对象和内容不一样，期限相差很大。如城乡总体规划期限为20年，而国民经济和社会发展规划期限是5年，土地利用总体规划的期限一般为15年。期限的不同导致起点数据不统一，分析与预测难以吻合。多个规划由于管理部门、编制依据不同，造成编制、审批、实施、监督等规划管理行为相互脱节。由于规划理念、类型不同，规划审批阶段相互约束，经不同部门分别审批实施后才发现相关规划区域融合程度不够，不仅名称不同，而且定义不一致、联系不紧密、空间边界不重叠，空间定位上难以做到“多规合一”。案例显示，企业低效利用土地、擅自改变土地用途等违法违规用地行为，常常是地块修建性规划修改、建设工程规划条件调整、规划建设部门施工监管不到位所致。1.5审批机关不同，管理部门各自为政。各個规划涉及发改、国土、建设、市政等20多个部门，管理部门之间各自为政的情况，在很大程度上削弱了规划的严肃性、一致性。一个项目落地涉及发改、国土局等20几个部门的协调，流程包括项目立项、用地审批、规划报建、施工许可、竣工验收等两百多个行政审批环节，各部门互为前置、来回调整、串联审批，常常需耗时300-500个工作日，审批时限延至2-3年。1.6实施平台不同，信息共享、部门协同难度大。由于各部门实施规划管理的信息系统不同，不在同一个空间管理平台上开展工作，空间坐标系统和数据格式不同，规划编制基础数据、实施结果数据不能互联互通，信息资源无法共享。这是建设项目少批多占、发改部门未经土地预审违规批准建设项目，以及住建部门违规发放建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证等问题发生的主要原因。由于规划实施信息不畅通，不少涉地部门常常“不知不觉”地发生了履责不到位的问题。2“多规合一”应遵循的原则从土地管理角度出发，作者认为，“多规合一”应严守资源保护底线，充分发挥土地利用总体规划的统筹管控作用，以第二次全国土地调查及连续变更的最新土地利用现状为“底图”，以自上而下逐级控制的建设用地规模、耕地保有量和基本农田保护面积等约束性指标为“底盘”，以永久基本农田保护红线、生态保护红线、城市开发边界为“底线”，强化国家对资源开发利用和保护的整体管控。“底图”和“底线”不难理解，但为何要以土地利用总体规划为“底盘”？我们认为基于四方面依据。一是土规作为控制型规划，发挥着综合管控的作用，交易成本最低。在众多规划中，土地总体利用规划的优势相当明显，如强覆盖、综合性、多尺度、约束性、统一的基础数据等，这些都是无可取代的；二是与一般性资源相比，土地资源具有高外部性、不可逆性、异质性和用途专用性等特征，符合政府“管底线”的定位；三是从发展趋势来看，国土空间规划已成为市场经济国家国土空间管治的通行做法和基本工具；四是国土资源部门的基础数据齐全、信息化程度最高，底数最清楚、最齐全、最准确，并且规划的实施最终要落到地上，以土地利用现状和土地利用总体规划相关数据为底盘，有利于“多规合一”的编制和实施。3“多规合一”的实现路径一个区域只有一个空间，一个空间理应统一规划，这是“多规合一”毋庸置疑的现实基础。然而，“多规合一”也并非包治百病的灵丹妙药，它无法解决类似“一把手”规划、“短命”规划等问题。因此，当前我们务必要清楚，哪些是规划的内部问题，哪些则根本不是规划的事情，给“多规合一”减减负。“多规合一”后是什么样的规划？现阶段应当先构建一个基础共通、内在协调、具有弹性的规划体系，然后逐步向一本规划过渡。具体来说，就是要发挥其空间规划技术能力和“定坐标”的功能，其余多个规划各司其职，更加强调经济社会发展规划“定目标”、土地利用规划“定指标”、环保规划“定底线”等核心规划内容。4建议4.1统一法律保障，从长远和全局的角度优化国土空间开发格局。要把“多规合一”工作纳入法治化轨道予以推进，通过立法形式将其确定下来，持之以恒地加以落实。各地也可以先出台相关的条例、准则，确保规划的贯彻实施。同时，从长远和全局的角度优化国土空间开发格局。4.2统一土地利用，以综合承载力和发展目标引导产业土地配置。明确规定市县土地利用权力。严格落实已编修的土地利用总体规划，完善本级土地利用管理及市场动态监测监管系统。严格执行辖区内土地用途管制和规划管制，确保区域内耕地总量动态平衡。同时，在土地综合承载力范围内进行土地配置是实现可持续发展的技术，也是进行规划的前提，当前的城市规划和土地规划必须在土地配置上协调一致。同时，土地资源的优化配置能为产业发展提供物质空间，因此土地利用结构又必须附符合产业发展和结构优化的目标，在对土地供需状况进行系统分析的基础上，合理组织土地生产力分配和布局，促进产业发展。4.3统一产业布局，挖掘国土潜力，拓展生态空间。李克强总理强调，“兴城首先要兴业”。推进“多规合一”，就是要摒弃单纯建城的做法，始终贯穿产城融合的理念。为此，要坚持“规划衔接、突出特色、發挥优势、集群集聚”的原则，扬长避短，优势互补，优化产业布局，推动形成更为科学、更为明晰、更为紧密的产业分工协作关系，避免因行政壁垒造成的遍地开花、同质化竞争和资源的低效利用。同时，要通过集约利用土地挖掘国土空间潜力。并且要全面培育生态空间，提高生态质量。4.4统一社会政策，以简化行政审批为契机服务重大项目开发。目前发展规划、土地规划和城市规划审批程序繁琐，时间较长，动辄数年才能批准通过。要实现“多规合一”，还需要在管理上实现创新，建立一个统一的审批流程和规划用地管理的办事规章，简化行政审批事项，省略不必要的办事环节。与此同时，针对地区发展有重要社会经济意义的项目，在充分做好前期可行性论证的基础上，规划审批可以考虑开通绿色通道，以提高行政运行效率和公共服务水平。4.5统一生态环境保护，以保护耕地资源为核心优化农业发展格局。要坚持底线思维，科学划定永久基本农田保护、生态保护、城市开发边界三条红线，优化生产、生活、生态“三生”空间。实施最严格的生态环境问责制，加大生态环境保护在领导干部综合考核中的权重，与干部的选拔、任用和激励结合起来。推进耕地占补平衡，坚守耕地红线，继续实施最严格的耕地保护制度，在相同质量耕地占补达到平衡以及非占不可的前提下审批耕地的用途改变，保持耕地总量不减少。完善耕地保护制度，提高对基本农田建设财政扶持力度，加大对各类违法侵占农田的打击力度，做到各类建设用地尽量不占耕地和少占耕地。根据土地肥沃程度、自然条件和亩产量等设立农田等级制度，按照农田的等级对违法占地和违法毁地进行程度不同的责任追究。参考文献[1]戴慎志.城市规划与管理[M].北京：中国建筑工业出版社，2011.[2]董光器.城市总体规划[M].南京：东南大学出版社，2010.[3]刘欣葵，韩蕊.城市规划管理制度与法规[M].北京：机械工业出版社，2012.[4]梁烨，柏芳.EXCEL统计分析与应用[M].北京：机械工业出版社，2009.[5]刘耀林，何建华.土地信息学[M].北京：科学出版社，2007.[6]池建.精通ArcGIS地理信息系统[M].北京：清华大学出版社，2011.[7]马才学.土地信息系统[M].北京：北京师范大学出版社，2002.[8]马才学.土地信息系统[M].北京：北京师范大学出版社，2008.[9]尹明.拓展空间，从专项督查开始[J].北京：中国土地，2012（3）：34-36.[10]尹明.规范审核督察，提升业务效能[J].北京：中国土地，2013（1）：23-25.[11]吕菀鹃，王浩聪，王晓莉，多规之底[M]国土资源；2016，（3）.

      国土资源导刊 2018年2期2018-07-17 12:25:20
       

      • “多规合一”空间信息管理系统的设计与实现
        包静,王来强(1.青海地理信息产业发展有限公司技术部,西宁810001;2.青海省测绘科学技术研究院数据应用中心,西宁810001)0引言目前,国土空间规划涉及种类繁多,体系庞杂,需要梳理空间管制、自然和社会经济、纵横向分类等多维度属性。规划部门内部组织机构复杂,不同层级管辖职责不同,因此规划不可避免出现协调不畅通,“多规”不合一的问题和矛盾时有发生。表面原因是不同部门之间的用图标准、图符规范不统一,图斑(土地权属界线或线状地物分割的单一地类地块称为图斑)存在大量差异,实际上是法律、管理等体制问题造成工作不便。如何将规划中涉及的坐标系统、规划期限和基础技术标准统一,科学编制空间规划,实现“多规合一”成为目前需要解决的问题[1]。“多规合一”实施可将城市的空间资源进行高效地规划、设计、建设和运营,并能将资源充分集中合理利用[2]。随着计算机技术和信息化的发展,利用统一的软件平台系统,将不同部门和系统的数据集中存储,管理,分析,展示并用于规划,能减少相互之间的数据壁垒和矛盾因素[3-4]。“多规合一”平台软件能将政府不同部门建立长效合作协调机制,避免项目审批和建设过程中的矛盾,提高政府职能部门办事效率[5-6]。笔者提出多规合一的解决思路，对多种规划数据进行冲突检测，管理规划数据，形成规划一张图，直观展示规划数据，以图形为基础联合不同部门进行协同审批，最终保证项目成功实施。该系统可解决县级规划管理部门之间的业务矛盾，实现“多规合一”的工作目标。1系统总体设计“多规合一”为“一个县市,一套标准,一张蓝图”的总体设计,统筹住建、发改、资源、农业、环保和规划局等职能部门内专项规划,建设统一的规划信息平台,基于多规衔接的技术标准和工作机制,消除空间矛盾,从规划部门内的规划核心资源整合和规划业务管理出发,实现规划部门内的“多种规划融合”,同步开展相关部门的“多规合一”,“由内而外”打造多规整合体系,完成资源、农业、环保和规划局成果的统一管理,分析和融合,优化规划管理审批流程,支撑多政务部门的政务信息共享。整合各方面资源,在市县形成统一技术标准、组织机构、审批流程、信息系统和法律法规,最后完成“一张蓝图”的工作成果,为政务部门的决策评估提供丰富的支撑信息,从而推进审批体制改革和机制创新,打造高效政务服务体系,提升社会治理能力,保障经济、社会和生态环境健康协调可持续发展。图1为系统总体技术架构,采用4层设计,分别为数据库、数据访问、组件和服务以及应用层。图1系统整体架构Fig.1Overallsystemarchitecture第1层为数据库层,是整个多规合一系统的信息资源核心。第2层为数据访问层,对数据库实例进行管理。通过数据访问层,上层用户可获取需要的数据资源。第3层为组件和服务层,是整个系统功能实现的核心程序包和类对象,组件层只注重功能的实现,不涉及用户界面。服务是实现功能的WebService接口或地图服务接口,同样被系统所调用,不涉及任何界面。第4层为应用层,根据具体的规划业务流程,通过下面的组件和服务定制组合成应用软件。结合不同的交互需要,选择相应前端(APP、Web和PC以及大屏等),供用户可视化和交互操作[7-8]。系统非功能设计需求如下。1)系统的最大并发用户数不低于100,当系统进行多用户并发操作时,满足如下要求：系统登录平均响应时间3s；执行简单查询、添加和删除业务时,平均响应时间2s；执行复杂的综合业务(同时包括查询、添加、删除等操作请求)时,平均响应时间3s。2)日常平均CPU占用率小于40%,繁忙时小于75%,内存占用率小于50%,最大并发时小于75%。3)运行安全稳定,达到7×24h的可靠运行能力,年可用率大于99.97%,满足使用单位要求。平台部署工作包括运行环境搭建,系统安装部署调试,配置1台应用服务器、1台数据服务器。2数据库设计“多规合一”工作信息平台成果数据由核心数据和辅助资料构成,其中核心数据图层为“多规合一”工作信息平台成果需提交的必备数据,图2为该系统设计的数据库架构,包括规划整合、规划成果、项目审批和规则数据子库等。图2数据库架构Fig.2Databasearchitecture3平台功能模块的建设3.1规划成果冲突检查系统多规成果冲突检查系统能为规划师提供便捷的辅助设计功能。应用需求实现基于标准规范的规划成果规整、质检和入库,在平台统一的标准下识别规划的差异性,并且解决差异协调问题和调整规划成果之间的矛盾,保证工作效率和规范。由于土地利用在统一的坐标系下,所以根据冲突检测模型,应用地理信息的空间拓扑分析方法对给定的区域检测城规和土规的用地性质冲突,生成建设用地城规、土规冲突图和冲突报告,对各规划有冲突的地方提供分析与警示。图3显示冲突检查界面。规划成果矛盾识别应用主要包括：空间布局差异识别、多规冲突协调、标准规则管理、地图数据编辑工具等5个功能模块。图3规划成果冲突检查系统Fig.3Planningresultsconflictinspectionsystem3.2数据管理系统数据处理是数据库的重要保障,因此数据管理系统需提供对各类GIS(GeographicInformationSystem)数据(栅格、矢量、元数据和地图服务数据等)质量检查、日常管理和维护,而且要提供地图服务和相关业务的技术保障。数据处理子系统主要包括：数据格式、坐标转换,属性结构、空间参考、拓扑关系检查,数据库替换和更新,图形分发,数据库版本管理,数据编辑和入库。图4为数据管理系统的功能结构,图5为具体实现界面。数据管理子系统具体功能有文件操作、预处理、质量检测、管理和编辑模块。图4数据管理系统功能结构图Fig.4Functionalstructureofdatamanagementsystem图5数据管理系统界面Fig.5Datamanagementsysteminterface3.3一张图子系统针对政府端用户,使用地理空间框架政务版,在本项目数据库基础上,通过GIS空间地理信息技术,将“多规合一”中涉及的各类成果图件做统一展示和空间分析[9-10]。图6为一张图系统功能模块,图7为具体实现界面。图6一张图子系统模块功能结构图Fig.6Functionalstructureofonesubsystemmodule图7一张图子系统界面Fig.7Subsysteminterface3.4“多规合一”综合台账系统综合台账系统可面对多个职能部门的需求,快速提取规划数据的统计信息,解决多部门间统计信息困难和数据不准确的问题,汇总差异图斑信息、重点建设项目和用地信息等台账,并面向国土、规划、发改和环保等多规成果应用部门的需求,提供专门分项汇总。图8为台账系统的功能结构,图9为系统界面截图。图8综合台账系统结构图Fig.8Structurediagramofcomprehensiveledgersystem图9综合台账系统界面Fig.9Interfaceofcomprehensiveledgersystem3.5多规协同审批系统多规协同审批系统主要支撑各局委办开展已实施项目的建设审批工作,提供统一的受理收发件功能,通过对各部门原有审批流程的改造,与多规建设协同审批系统进行对接,以并联审批的方式提高业务办理效率。图10为审批系统界面截图,主要功能有申办业务、项目督办、发起审批和报建箱。图10多规协同审批系统界面Fig.10Multi-plancollaborativeapprovalsysteminterface3.5.1储备协同审批系统储备协同审批系统主要支撑各局委办开展项目生成的协同审批工作,比如涉及到省市级以上重点建设项目、区域性重大基础设施项目、跨市县行政区域的基础设施项目、涉及到国家安全厅的审批项目和涉及辐射项目等。在本阶段发现并解决影响项目实施的问题,确保项目正常实施。图11为审批子系统的业务流程图。图11储备协同审批系统流程图Fig.11Flowchartofreservecollaborativeapprovalsystem3.5.2建设协同审批系统建设协同审批系统主要支撑各局委办开展已实施项目的建设审批工作,提供统一的受理收发件功能,通过对各部门原有审批流程的改造,与多规建设协同审批系统进行对接,以并联审批的方式提高业务办理效率。图12为协同子系统功能模块。图12建设协同子系统模块功能结构图Fig.12Functionalstructurediagramofbuildingcollaborationsubsystemmodule3.6运维管理系统图13为运维管理系统功能模块,图14为系统功能界面截图。图13运维管理系统模块功能结构图Fig.13Functionalstructurediagramofoperationandmaintenancemanagementsystemmodule运维管理系统主要任务是保障系统的正常运行,对系统中的用户组织机构、功能权限、工作流和地图服务等各种参数进行配置,主要包括：菜单、日志、用户、角色、权限、工作流、地图服务、地图版本以及图层管理和工作流、表单设计。运维管理系统主要是保障系统的正常运行,对系统中的用户组织机构、功能权限、工作流、地图服务等各种参数进行配置。4结语笔者系统地对“多规合一”进行了分析,并建立了一套完善的平台体系：多规成果冲突检查、数据管理、多规一张图、多规协同审批、运维管理和综合台账等子系统。通过该系统平台的使用,能显著增强政府部门间沟通规划的协调性,打通数据壁垒,保障数据互通共享,促进政府高效地进行现代化规划。

        吉林大学学报(信息科学版) 2022年5期2022-12-10 10:37:08

      • “多规合一”背景下城市总体规划应对研究
        文/李泊材内蒙古维地标规划建筑设计有限公司内蒙古鄂尔多斯017000吴金宏鄂尔多斯市博远城市规划设计有限公司内蒙古鄂尔多斯017000不同部门多规并存已经成为了国内城市现代化建设的主要表现形式，而随着城市化建设的课题不断延伸，城市内部的综合性治理和空间布局优化等方面的问题，已经成为了影响城市发展水平的重要课题。本文基于多规合一的背景，提出了城市总体规划发展的应对策略，具有发展意义。1、多规合一城市规划难点分析1.1资源问题当前，我国城市规划建设过程中，最为关键的问题是空间问题和资源问题，二者相互结合呈现出的问题十分复杂，因此也出现了多种规划类型并存的状态。我国城市规划建设各个部门在对空间类资源进行管理和控制中，提出了相应利益纠葛，而且，在相关政策的制定和实施方面，也产生了一些分歧。而且，城市建设长时间缺乏行之有效的管理机制和协调统一的发展模式，多规并行的情况时有发生[1]。因此，在多规合一的发展背景下，国内城市规划建设与管理部门不仅要对管理模式进行调整，同时还要关注到资源的合理化分配，避免权力因素、资源分配因素为城市规划带来更多的困难。1.2技术问题多规合一中最为显著的问题是城市规划技术问题。这一问题具体体现在城市规划的目标、方法、路线、标准和统计等方面，这些环节中缺乏统一的管理制度和规划设计模式，因此很容易使得城市规划部门在管理中过分偏向于社会、环境和经济发展目标的描述，忽视了实际技术的可操作性与方案制定的可行性。此外，在城市空间规划布局方面，管理工作基础不稳固，同样难以实现土地资源保护、计划和指标的管控，这种情况也会造成实际规划中技术障碍明显。2、多规合一背景下城市总体规划应对策略2.1案例概述S市是我国古代海上丝绸之路的重要起点，在周边地区城市现代化建设力量的推动作用下，S市自身的区位优势变得越来越强，并最终成为了环泉州湾沿海大通道上的重要一环。据调查，截止到2016年出，S市常住人口数量达到了68万以上，城市经济发展模式相对活跃，但是对外建设中缺乏有效的协调和沟通，造成了城市布局混乱，建设用地逐步靠近生态底线[2]。2.2应对策略2.2.1战略方向S市区域规划格局中的发展定位与战略方向如下方图片所示：图1S市区域规划布局战略发展方向示意图根据图片当中的规划布局可以看出，S市对有利于自身发展的周边要素都集中起来，综合评估了S市在区域发展格局中的优势地位，积极把握住重大发展战略资源，并在区域规划格局中，进一步明确了自身的发展战略目标。为优化区域范围内的土地资源利用，实现建设用地的集聚效应，构建双城双区的多样性发展空间格局，进一步推动城乡地区绿色生态环保建设，S市城市规划部门强化了区域空间生态的格局对接，实现了聚核成网的发展战略模式，对全域生态格局进行了重新构筑，构建内部生态系统，优化战略发展格局。2.2.2空间布局在多规合一的发展背景下，S市始终坚持城市经济建设和生态环境建设相统一的发展模式，这一模式集中体现在了空间结构布局方面。通过有保有控的策略，实现了全市范围内的空间协调规划。贯彻落实了框定总量和提高质量的总体建设要求，强化重点发展空间、项目等层面的合理规划引导，以此实现了保证城市产业、生活用地的基础之上，为城市绿化建设预备了储备土地资源。合理划分功能组团，明确区域功能布局和城市空间结构，以此掌握主要的公共服务设施，完成基本的土地资源空间布局。2.2.3时序推进S市结合了分期建设特点和时序性总体规划特征，在进行土地规划的过程中，将总体规划的期限设置在了2020年，从多规合一技术层面上，与各部门进行了规划衔接，结合交通、城市框架等药物，完成了结构上的优化。经过了时序推进之后，城市发展的模式逐渐从原本的增量模式转变成为了增量与存量并重的发展模式。这种模式是多规合一规划期之后，从多规融合持续发展层面上提出的新型思路，S市据此制定出了中长期发展战略目标，并结合多部门的协调，为后续建设奠定了坚实基础。2.2.4优化配置采用多规协调的方式，可挖掘出S市的发展潜力。比如，为保障S市用地需求，城市规划部门提出了多部门用地重点管理的规划模式，并逐渐向国家提出的重点建设项目、民生项目、促进各类资源建设等方向转变调整。高效配置土地资源，确保实现资源节约和集中利用。此外，S市的城市规划部门还划定出核心保育区，衔接各类规划的红线和底线，明确建设区域与保护空间，加强对城市功能和空间布局的结构引导。持续推进城乡地区的资源统筹建设，并对建设的规模加以控制，积极地盘活土地资源，推进建设用地逐步集中到城镇地区，并对各个部门的规划进行差异性管理，以分期、逐步、协调推进的思路，完善规划期间的资源利用方式。总结：综上所述，城市总体规划要将其实际的发展作为重要的规划项目，提出多规合一的发展编制与管理模式，既是必然趋势同时也是城市建设面临的重要变革问题。在今后的发展中，城市要根据自身的实际情况，结合国家多规合一的战略要求，完善城市规划，构建多部门的协调管理工作机制，强化制度设计，使城市提高规划和管理能力。

        中国房地产业 2019年22期2019-06-06 06:29:48

      • “多规”关系的分析及其“合一”的几点建议
        孙炳彦(环境保护部环境与经济政策研究中心，北京，100029)“多规”关系的分析及其“合一”的几点建议孙炳彦(环境保护部环境与经济政策研究中心，北京，100029)本文阐述了国民经济和社会发展规划、城市规划、土地规划、环境规划四种规划的关系，提出全国主体功能区规划是宏观层面解决“多规”融合的有力措施，并就推进市县“多规合一”提出了相关建议。“多规”关系；“多规合一”；建议“多规合一”主要是指国民经济和社会发展规划、城市规划、土地规划、环境规划的有机衔接，以实现优化空间布局、有效配置土地资源、提高政府空间管控水平和决策能力。《生态文明体制总体改革方案》明确指出“整合目前各部门分头编制的各类空间性规划，编制统一的空间规划，实现规划全覆盖”。这意味着“多规合一”是指空间规划体系合一，不是规划体系合一。1　“多规”及其规划体系概述国民经济和社会发展规划是全国或者某一地区经济、社会发展的总纲。它包括经济基础和上层建筑两个领域，是指导经济和社会发展的纲领性文件。该规划体系由三级、三类规划组成：即按行政层级分为国家级、省(自治区、直辖市)级、市县级规划；按对象和功能类别分为总体规划、专项规划、区域规划。国民经济和社会发展规划由同级人民政府组织编制，并由同级人民政府发展改革部门会同有关部门负责起草；专项规划由各级人民政府有关部门组织编制；跨省(区、市)的区域规划，由国务院发展改革部门组织国务院有关部门和区域内省(区、市)人民政府有关部门编制。国民经济和社会发展规划有效期限一般为5年(市县级和各类专项规划的规划期根据需要确定)。土地规划(即土地利用规划)是对一定范围内的土地开发、利用、整治、保护所作的综合部署。土地规划从属于宏观层面的国土规划。土地规划包括土地利用总体规划及其下属的土地利用专项规划，规划分为全国、省(自治区、直辖市)、市(地)、县(市)和乡(镇)五级，即五个层次。此外，从专项规划的对象角度可分为土地整治规划、城镇用地规划、交通用地规划、水利工程用地规划、耕地规划(以及基本农田保护区规划)等。规划编制主体为国土部门。土地规划有效期限一般为10至15年，属于中长期规划。城市规划是为合理利用城市土地，协调城市空间布局和各项建设的综合部署和具体安排[1]。城市规划是城乡规划中的重要组成部分。根据《城乡规划法》：城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划和社区规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。城乡规划(含城市规划)由城乡规划主管部门会同有关部门组织编制[2]。城市总体规划、镇总体规划的规划期限一般为20年。根据城市总体规划、镇总体规划所制定近期建设规划，其规划期限为5年。环境规划是规划期内环境决策的时空安排，是依据社会经济规律、生态规律和地学原理以及规划区域的具体情况，对一定时期内环境保护目标(含指标)、功能区划和对策措施的所做的具体规定，是一种带有指令性的环境保护方案。目前环境规划的宏观层面指的是生态功能区划。环境规划的体系十分复杂。按部门、区域(含流域)和性质大致分为三大类。规划编制主体是环境保护部门，规划期限一般为5年。2　宏观(含中观)层面的多规融合在宏观(含中观)层面，一直并行两个规划体系。一个是体现发展的规划体系(即国民经济和社会发展规划体系)，另一个是解决在哪里发展的规划体系，即空间规划体系，即《国务院关于印发全国主体功能区规划的通知》(国发〔2010〕46号)文件中所表示的国土空间规划。长期以来，我国重发展类型规划，轻控制性规划；重时间序列规划，轻空间布局系列规划，规划体系不完善，致使区域空间开发缺少统筹安排，国土资源缺少优化配置，经济社会发展不能有效调控，资源生态环境问题突出，不少地区开发建设无序、失控。虽然一段时间以来，开始重视这个问题，但又出现各类规划之间冲突、矛盾，各自为政，难以协调。2010年12月21日，《国务院关于印发全国主体功能区规划的通知》(以下简称《通知》)在很大程度上解决了这个问题。主体功能区划不同于一般的行政区划，它的理论内涵是政策分区，它是根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为不同类型的空间单元的过程或结果。因此，主体功能区划是一种战略性空间布局安排，是宏观层面制定国民经济和社会发展战略和规划的重要依据，也是微观层面进行项目布局、城镇建设和人口分布的基础。《通知》对于整合政府规划资源、协调国土空间管控起到了里程碑的作用。《通知》指出：推进形成主体功能区，就是要根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力，统筹谋划人口分布……。由此可知，“根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力”，是推进形成主体功能区的技术支撑点。从规划角度分析，这个技术支撑点主要来自国土规划和全国生态功能区划。换言之，形成主体功能区划的国土空间规划体系，主要由国土规划和全国生态功能区划所构架。以下对这一论点做进一步论述。国土规划是指对国土资源(特别是土地资源)的开发、利用、整治和保护所进行的综合性战略部署，是对国土重大建设活动的综合空间布局安排。初期国土规划是一项经济发展色彩很重的规划。1987年国家计委发布《国土规划编制办法》指出：国土规划的基本任务，是根据规划地区的优势和特点，从地域总体上协调国土资源开发利用和治理保护的关系，协调人口、资源、环境的关系，促进地域经济的综合发展。并提出了包括人口、生产、城镇的合理布局，安排合理区域性重大基础设施等若干具体任务。但随着社会经济发展，非农建设大量占用耕地，l997年中央出台“关于进一步加强土地管理切实保护耕地通知”，1999年1月开始施行新的《中华人民共和国土地管理法》，1999年4月国务院正式批准并印发了《全国土地利用总体规划纲要》，并规定了建设占用耕地、补充耕地和净增耕地三个刚性规划指标，以期保护耕地数量，开展了第二轮土地利用总体规划的编制工作。紧接着随着我国加入世贸组织、调整经济结构、转变经济增长方式等，需要在严格保护耕地(特别是基本农田)的同时，节约利用土地，通过土地利用结构和布局的调整和优化，协调各地区、各行业的用地需求，促进土地的集约合理利用和优化配置，在全国开展了相应的第三轮土地利用总体规划的编制工作。特别是2008年国家成立国土资源部，其具体职责中明确规定：编制并组织实施国土规划，编制和组织实施土地利用总体规划、土地利用年度计划、土地整理复垦开发规划和其他专项规划、计划。承担全国耕地保护的责任，确保规划确定的耕地保有量和基本农田面积不减少。正是国土规划(含土地利用总体规划)对经济发展、城乡建设的约束、牵制、平衡作用，才避免了人地关系的进一步失衡，为进一步建立有序健康的空间利用格局做出了贡献。在这个过程中，国土规划逐渐成为一种强制管控类型的指令性规划。也成为主体功能区划的重要技术支持点。全国生态功能区划是在生态现状调查、生态敏感性与生态服务功能评价的基础上，分析其空间分布规律，确定不同区域的生态功能，提出全国生态功能区划方案的过程(或成果)[3]。生态功能区划在政府文件中最早出现在《全国生态环境保护纲要》(国发[2000]38号)(第24条：各地要抓紧编制生态功能区划，指导自然资源开发和产业合理布局，推经动经济社会与生态环境保护协调、健康发展)。2005年，国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》再次要求“抓紧编制全国生态功能区划”。国家之所以高度重视全国生态功能区划，是因为通过生态功能区划分工作，分析全国不同区域的生态系统类型、生态问题、生态敏感性和生态系统服务功能类型及其空间分布特征，明确各类生态功能区的主导生态服务功能以及生态保护目标，明确并划定对国家和区域生态安全起关键作用的重要生态功能区域；按综合生态系统管理思想，分析各重要生态功能区的主要生态问题以及分别提出生态保护主要方向；与此同时，以生态功能区划为基础，指导区域生态保护与生态建设、产业布局、资源利用和经济社会发展规划，协调社会经济发展和生态保护的关系[4]。简单地说，就是通过生态功能区划分工作，明确区域生态系统类型结构、过程及其空间分布特征；明确区域生态环境敏感性分布特点及关键地区；评价不同生态系统类型生态服务功能及其对区域社会经济发展的作用；确定生态功能分区，明确各区的主要生态功能，明确对保障国家生态安全有重要意义的区域，以指导我国生态保护与建设、自然资源有序开发和产业合理布局，推动我国经济社会与生态保护协调、健康发展。全国生态功能区划的这些成果，直接或者间接融入了主体功能区划编制工作，成为国家主体功能区划分的重要依据。目前需要进一步做好国土规划编制工作，进一步完善生态功能区划工作，夯实国家主体功能区划的技术基础。3　微观层面的多规融合在微观层面，主要并行着四类规划体系，即“多规合一”有关文件中提出的经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护。延续《通知》精神，在省级主体功能区规划引导下，市县级可以按照主体功能区规划编制技术路线、技术规程编制当地主体功能区划，即“以城镇、农业、生态三类空间作为规划衔接的平台，为相关规划的编制提供依据和接口。相关空间规划的管制分区和边界划定，如城市增长边界、永久基本农田和生态保护三条红线，可在三类空间布局的框架下进一步细化，形成更具体的空间管制分区。通过三类空间和细化的管制分区，形成综合与专项相结合的空间管控体系”(国家发改委：《关于“十三五”市县经济社会发展规划改革创新的指导意见》2014年12月10)。但仅仅依靠主体功能区划解决微观层面的“多规合一”尚显不足，因为在微观层面，确定资源承载底线和环境污染上限只依靠主体功能区划所决定的“区”和“线”是不够的。微观层面的各种规划多以实施性质为主，在进行项目布局、城镇建设和人口分布(特别是重大工程建设项目)等，不仅需要科学地、不产生矛盾的确定空间位置，还需要考虑当地的区域环境承载力和环境容量。在市县层面，由于各类规划的时段不同，规划体系复杂，很难绝对地讲谁主谁从，从理论上讲，微观层面的多规融合，应当参照上级省(区、市)级主体功能区划给出的成果概念，以当地国民经济和社会发展规划规划为总纲，以土地规划和环境规划为底盘(基础)、以城市规划为基本依托，实现市县层面的“多规合一”，形成具有体现各种规划的一张蓝图和一本基层可操作性的综合规划。在五年规划时段内，国民经济和社会发展规划是党和政府在五年之内工作的总纲，是多个规划的龙头，与其他三个规划(市县级土地利用规划、依据城市总体规划的近期城市建设规划、环境保护五年规划)的关系是依据和落实的关系。由于各个规划时段(以及各自规划体系不同)的影响，四个规划之间的关系还需要进一步阐述。例如，城市总体规划的规划期一般是20年，所以城市规划的重要依据之一是国民经济和社会发展的中长期规划，由于城市规划有连续性、长期性的特点，城市总体规划同时又是编制五年国民经济和社会发展规划的依据。城市规划是微观层面“多规合一”的基本依托。城市是一个以人为主体、以空间利用为特点、以聚集经济效益为目的一个集约人口、集约经济、集约科学文化的空间地域系统，是经济社会发展和人民生产、生活的重要载体，是现代文明的标志。从经济学角度分析，城市是放大了的社会企业，是生产力活动的舞台，是一个高度集中、高度专业化分工和高度协作的经济实体。国民经济和社会发展规划属于预期性、指导性规划，其中关于生产力布局、居民点设置、城乡基础设施建设、居民生活安排等轮廓性的意见考虑，需要通过城市规划落实到城市的土地资源配置和空间布局中。因此，一定程度上讲，城市规划是微观层面“多规合一”的中心。土地利用规划是微观层面“多规合一”的基础性规划之一。市级土地利用总体规划从土地规划体系分析，是承上启下的过渡性规划(省级土地利用总体规划属宏观控制性规划，主要任务是确保耕地总量动态平衡，将土地资源在各产业部门间和地域间进行调整和合理配置，县、乡土地利用总体规划属实施性规划，主要任务是按上位规划的控制指标和布局要求，划分土地利用区，明确各土地利用区的土地用途和使用条件，市级规划位居省、县规划之间)。从土地利用角度上看，城市土地利用总体规划是对包括城市建设用地在内的全部土地作出的统筹安排。因此，在土地利用上，城市总体规划与土地利用总体规划是局部与整体，点与面的关系。《城乡规划法》第五条提出：“城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。”《土地管理法》第二十二条明确指出：“城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。”因此，城市总体规划用地规模应当符合土地利用总体规划的要求，所谓两个规划的协调，主要是城市用地规划和发展方向的协调。在协调的基础上应当由土地利用总体规划确定城市建设用地规模。环境规划也是微观层面“多规合一”的基础性规划之一。过去在市县层面上有两类环境规划，一类是在城市规划中所包含的环境保护专题规划[5]。这个专题规划的内容与时俱进，由最初主要是结合市政工程规划的污水处理、城市垃圾清运处置等三废治理的内容，发展到后来的系统的环境保护工程规划章节[6]。近年来，随着城市生态、景观生态等学科的发展，城市规划增加和完善了生态用地、绿色廊道等内容[7]。从城市规划角度看，城市环境保护规划是城市规划的重要组成部分。另一类是当地环境保护部门组织编制的、依托上位环境规划要求、结合当地特征的环境规划。由于城市规划中的环境保护专题规划是在城市总体规划所确定的城市性质、规模、发展方向的基础上编制的，缺少对城市性质、规模、发展方向、用地结构等已经确定的内容是否符合生态环境规律的分析研究，因此，城市规划中所包含的环境保护专题规划不能取代当地环境保护部门组织编制的、依托上位环境规划要求、结合当地特征的环境规划。在过去，由于城市规划相对于环境规划的工作基础雄厚，学科建设源远流长，因此，不少业外人士提及环境规划时常常只想到城市规划中的环境保护规划。2011年12月，国家提出探索编制城市环境保护总体规划[8]，为从学科建设及规划管理上区别这两类环境规划提供了契机。城市环境总体规划是从环境承载力、环境容量、生态安全格局三个方面对城市建设发展的规模、结构、布局作出的总体安排，是编制城市环境保护规划的依据。由于城市是人类生活和生产活动的主要载体之一，由于城市中人口密集，资金与信息高度集中，其开发建设强度大、能耗巨大、环境压力巨大，为防止许多“城市环境病”先入为主，必须在城市规划建设之前未雨绸缪，将对环境因素的考虑纳入到城市总体规划和相关战略决策之中。因此，土地规划和环境规划是市县层面“多规合一”的基础性规划。4　“多规合一”相关建议宏观层面(国家、省区市)沿用目前编制主体功能区规划的工作机制和技术路线。在微观层面“多规合一”的建议如下：一是转变规划编制思维。从过去以生产力布局为主，重在经济发展，转变为以统筹保护与发展，重在空间协调。彻底改变以往重视资源开发、工业布局、发展规模，忽视环境承载能力和环境容量的倾向。彻底改变以往城市规划“以人定地”、“以需定供”的基本思想，建立“以供给定需求”的科学发展观念。二是改进规划编制方法。统一规划编制的基期年度、目标年度，统一基础空间数据、建设用地分类标准，统一各项规划相同(或者相近)指标的内含和计算方法或者建立一整套包括各项规划基本内容的、基本认可的技术指标体系。空间数据支持系统从过去以传统调查统计为基本来源，转变为以地理空间信息技术为主要支撑，定量分析和定性评价相结合。三是构建强力协调机制。成立政府统筹、部门协作机制，协调规划全过程中出现的矛盾。土地利用总体规划和环境总体规划应当在城市总体规划编制的前期介入，如果不能前期介入，也应当与城市总体规划同步编制，实现相关规划的有效互动。四是建设统一信息平台。建立能够实现信息共享、动态更新的数据库，建立信息公共服务平台。这一“库”一“台”既是各项规划编制过程是中实现“多规合一”的技术保证，也是“多规合一”成果的重要体现。五是建立专家咨询机构。建立中立、松散式的专家咨询机构，专家既要有一定的部门(或专业)代表性，又要超脱于各个部门(或专业)，其作用既为各个部门制定相关规划提供技术支撑，又为各项规划的综合协调提供中立、科学、客观的建议，同时也为多规融合的重大疑难技术问题和政策性问题献计献策。六是完善“多规合一”立法。目前，各项规划都有单行法依据，但实现“多规合一”需要进一步统合。要逐渐完善多规合一立法，理顺各级政府的规划行政事权，明确“多规合一”的审批权限，规范规划的动态调整、部门配合实施、跟踪监测评价机制，完善公众参与机制，确立“多规合一”的法律地位。[1]《中华人民共和国城市规划法》1989年12月26.[2]《中华人民共和国城乡规划法》2007年10月28日.[3]《全国生态功能区划》，环境保护部、中国科学院，2008年7月.[4]《全国生态功能区划》，环境保护部、中国科学院，2008年7月.[5]《城市规划编制办法》第三十一条之(十四)；第三十二条之(六).[6]《城市规划设计手册，郑毅主编，中国建筑工业出版社，2000年10月》.[7]参看：中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见.[8]国务院印发国家环境保护“十二五”规划，(国发[2011]42号.[9]薛文博，汪艺梅，王金南.大气环境红线划定技术研究[J].环境与可持续发展，2014，39(3)：13-15.[10]吴文俊，徐敏，蒋洪强，等.水环境红线划定技术与管控措施初探[J].环境与可持续发展，2014，39(3)：16-18.[11]李志涛，王夏晖，陆军，等.土壤环境红线划定技术方法研究[J].环境与可持续发展，2014，39(3)：19-21.[12]王金南，秦昌波，苏洁琼，等.国家生态环境监管执法体制改革方案研究[J].环境与可持续发展，2015，40(5)：7-10.[13]黄静虹，葛大兵，王文婕，等.生态县建设规划与管理决策支持系统研究[J].环境与可持续发展，2015，40(3)：160-162.[14]董锁成，李泽红，赵敏燕，等.通辽市生物多样性保护与利用总体思路与框架研究[J].环境与可持续发展，2015，40(3)：7-10.[15]闵毅梅，曹志宏，杜星妍.县级生态文明建设规划研究[J].环境与可持续发展，2015，40(1)：175-176.[16]赵岭，吴晓莉，张开河.产业园区规划环境影响评价工作重点及对策研究[J].环境与可持续发展，2015，40(4)：69-72.[17]杨常青，宣昊.浅谈我国规划环评现状与问题及对策建议[J].环境与可持续发展，2015，40(6)：176-178.[18]熊善高，万军，余向勇，等.国家重点生态功能区环境保护与扶贫协同推进路径探讨[J].环境与可持续发展，2016，41(3)：9-12.[19]孙炳彦.环境规划在“多规合一”中的地位和作用[J].环境与可持续发展，2016，41(3)：13-17.[20]王瑾.生态环境保护规划在“多规合一”中的应用[J].环境与可持续发展，2016，41(3)：201-203.AnalysisontheRelationMultiplePlanningandSuggestionstoPromotetheMultiplePlanningIntegrationSUNBingyan(PolicyResearchCenterforEnvironmentandEconomy，MEP，Beijing100029)Thispaperanalyzestherelationofthenationaleconomicandsocialdevelopmentplanning，urbanplanning，landplanning，andenvironmentalplanning，concludesthemainbodyfunctionareaplanningisamacrolevelstrongmeasurestosolvethemultipleplanningintegration，andputsforwardrelatedsuggestionstopromotethemultipleplanningintegrationincitiesandcounties.relationofmultipleplanning；multipleplanningintegration；suggestions孙炳彦，研究员，研究方向为环境战略与政策X21A1673-288X(2016)05-0007-04引用文献格式：孙炳彦.“多规”关系的分析及其“合一”的几点建议[J].环境与可持续发展，2016，41(5)：7-10.

        环境与可持续发展 2016年5期2016-03-13 20:54:26

      • 上海：从“多规合一”走向空间治理
        焦思颖超大城市治理是个世界难题。上海作为超大城市，既受大城市病的困扰，也受资源环境承载能力制约，老大难问题亟待破题。“走出一条符合超大城市特点和规律的社会治理新路子，是关系上海发展的大问题。”2017年，习近平总书记在全国两会参加上海代表团审议时这样说。面对经济发展动能转换、资源环境约束收紧、文化品质有待提升、社会治理亟需创新等难题，上海以“多规合一”为抓手，以规划转型引领城市发展方式转型，走出了一条从“多规合一”到空间治理的新路。从“技术合一”“政策合一”到“实施合一”上海是全国率先探索与实践“多规合一”的城市之一。十年来，它走过了从“技术合一”“政策合一”到“实施合一”的三个阶段。2008～2013年，上海首先从“技术合一”开始探索。这一阶段，着重探索以“规划引领”落实“保护资源”和“保障发展”双重职能的路径。具体来看，上海市以规土“一张图”为核心，以《上海市土地利用总体规划（2006-2020年）》为载体，开展基础底图、用地分类、编制标准、管控措施等技术层面的“两规合一”，消除“城规”“土规”差异图斑，“两规”共同划定形成集中建设区、产业区块、基本农田“三条控制线”，成为规划管理和土地管理的共同遵循。2014～2017年，上海开始探索“政策合一”。这一阶段着重对规划空间治理职能进行初步探索。以“上海2035”总体规划编制为核心，上海同步开展土地利用“五量調控”——总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高。规划编制与政策调控互动互融，并通过“上海2035”总体规划成果予以固化和提升，以规划土地供给侧改革倒逼城市发展方式转型。2018年，“上海2035”总规批复之后，上海正式开始“实施合一”探索。这一阶段更加注重探索自然资源高质量利用、城市高效率运行、人民高品质生活。在国家机构改革和“上海2035”总规批复的“双契机”下，上海局以总规实施为核心，以“两统一”职责为目标，进一步理顺内部职能运行体系，进一步发挥“多规合一”先发优势，探索实施层面内涵更为丰富的“多规合一、多审合一、多证合一”。以规划转型引领城市发展转型2017年12月15日，国务院批复原则同意《上海市城市总体规划（2017-2035年）》。说到“上海2035”成果，徐毅松回顾了2014年5月6日召开的上海市第六次规划土地工作会议。当时，时任上海市委书记的韩正要求，上海要重点深入研究三方面问题，一是城市长远发展目标定位问题，二是人口、用地、生态等城市发展基础性要素约束问题，三是城市发展总体布局结构问题;要牢牢把握好三个关系，即当前现状和长远发展的关系、生产与生活的关系、守牢底线和留够空间的关系。正是在对各种要素、各种关系的综合研究和考量下，历经三年多的编制，“上海2035”应运而生，其特点主要表现在四个方面。突出“底线约束、内涵发展、弹性适应”。“上海2035”提出至2035年规划建设用地总规模由3226平方千米减至3200平方千米，在确保耕地保护任务前提下，生态用地只增不减。同时，谋划“网络化、多中心、组团式、集约型”的区域空间格局。面向区域，以都市圈全面承载国家重要战略和要求，突出同城效应，开展多维度区域协同治理，创新区域治理机制;立足市域，以城镇圈作为空间组织和资源配置的基本单元，促进城镇圈内产城融合、职住平衡、资源互补、服务共享;关注社区，以15分钟生活圈作为社会治理和社区公共资源配置的基本单元。强化土地用途分区和空间管制，将绿、林、田、水、湿等生态基底作为限制和控制类要素反向约束空间无序发展。突出“以人民为中心”价值取向。在规划愿景上，“上海2035”提出建设卓越的全球城市，令人向往的创新之城、人文之城、生态之城，具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市的发展目标。在实施策略上，通过打造“宜居、宜业、宜学、宜养、宜游”的15分钟社区生活圈，开展社区细胞源头治理，构建功能复合的公共活动网络。邀请37个研究团队开展战略研究，聘请不同领域的30余名决策咨询专家、人大代表、政协委员等全程把关，成立“公众参与咨询团”，开展多场市民论坛活动。突出规划公共政策属性。构建“目标（指标）—策略—机制”串联的逻辑框架。通过6类共69项指标，对目标愿景进行分解和考量，在不同空间层次规划中进行传导落实，形成规划编制、实施、维护的动态机制，推动城市治理体系变革。形成“1﹢3﹢1”的战略引领、结构控制和实施管控成果体系。“1”为“规划报告”，是在战略性层面上指导城市空间发展的纲领性文件;“3”包括分区指引、专项规划大纲、行动规划大纲;在“1﹢3”成果基础上，进一步精简和提炼形成“规划文本图集”。充分发挥各委办局的主动性和积极性，会同全市22个委办局开展专项规划研究，涵盖产业经济、人口社区、综合交通、城市安全等10个重点板块，强化专业技术支撑，为“多规合一”奠定扎实基础。突出国土空间智慧治理。统筹整合上海市人口、经济、房屋、土地等基础数据，统筹整合城市发展战略数据平台、地理信息公共服务平台、地质资源环境数据库、城建档案数据库，建立以空间落地为特色、服务上海城市发展要求和宏观决策的战略数据平台。构建城市运行体征指标数据库和监测体系，激活数据空间治理价值，有效助推智慧城市建设。“由注重经济功能向注重‘以人民为中心’转变，由外延发展型向内生增长型转变，由愿景型终极目标向底线型过程控制转变，由规定性技术文件向战略性空间政策转变，上海以自然资源管理和国土空间规划方式转型，促进城市发展方式、社会治理方式和政府工作方式转型。”徐毅松说。“加、减、乘、除”推动“多规合一”实施“上海2035”总体规划经国务院正式批复之后，上海便开始了紧锣密鼓的部署实施。今年2月20日，上海市委、市政府召开第七次规划土地工作会议，从“加、减、乘、除”四个方面指导推进超大城市“多规合一”实践。加：全域、全过程、全要素空间治理。都市﹢区域。针对城乡发展存在的不协调不平衡问题，上海在郊野地区按照镇总规划定的一个或多个村庄编制实用性村庄规划，统筹考虑减量化、生态环境、耕地保护、产业发展、人口布局、公共服务等要求，深化乡村地区全地类用途管制和空间布局优化，实现乡村地区详细规划层次上的“多规合一”。刚性﹢弹性。刚性约束方面，明确生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界的刚性作用。适度弹性方面，应对项目实施中的不确定性，加强城镇开发边界外用途管制，允许城镇开发边界外的交通市政基础设施、特殊用地、乡村公益设施、旷地型设施，依据详细规划使用市级或区级建设用地机动指标。为应对未来发展的不确定性，在城镇开发边界内实施空间留白，在30平方千米城市开发边界内划定约200平方千米战略预留区。要素﹢品质。“文化是城市灵魂。”在以“三线”统筹的基础上，划定特有的“第四线”——文化保护控制线。同时，将城市设计理念和方法贯穿规划编制和管理全过程，将城市设计成果纳入各层次规划中，细化管控要求，通讨附加图则实现法定化，提升城市空间品质和城市活力。减：以用定减、以减定增。在总量层面，立足国土空间“总量锁定、结构优化、效益提升”的要求，确定城镇开发边界外低效建设用地减量的规模布局和时序安排。在增量层面，减量化被列为专项用地计划，与新增计划下达使用情况挂钩，建立建设用地空间流量管理体系。乘：放大规划、土地政策联动乘数效应。上海将规划目标和治理目标融合，放大空间规划与实施政策联动的乘数效应。在规划上更加注重对空间资源整理的同时，配套设计了系列实施性政策工具包并将空间政策不断融入规划编制和实施过程。以土地出让合同为平台，实行土地全生命周期管理，推进提升城市功能、优化空间品质、凸显土地价值。引导存量低效产业用地退出、低效零星工业用地、差别化的容积率转移和奖励、实行土地出让前研判评估鼓励土地混合利用、开发商自持部分物业。除：“刀刃向内”的革命性流程再造。2018年以来，上海着力加强顶层制度设计，在减环节、提效率的基础上，为行政审批制度改革做“除法”，全面推进“刀刃向内”的革命性流程再造。在理顺内部职能方面，实现规划资源服务“一门进、一门出、一门清”。全面构建科学便捷高效的工程建设项目审批和管理体系，在建设“多规合一业务协同平台”上，一方面实现“一张蓝图”应用，使各级各类空间规划在统一数据标准、统一坐标体系基础上落地化管理，形成動态更新的空间数据库，并实现向各相关部门的开放共享;另一方面，实现项目实施库管理，在平台上通过协调各管理部门之间的管控要求，推进业务协同，主动向建设单位提供技术指导和提前咨询，实现“一次征询做全建设条件、一家牵头做深设计方案”，促进项目的前期协调和成熟稳定，催化项目储备生成。（来源：《中国自然资源报》）

        资源导刊 2019年8期2019-09-10 07:22:44

      • “多规合一”背景下的村规划编制方法探讨
        周培来摘要：随着新农村建设工作的全面开展，针对乡村土地资源使用规划中所出现的问题，政府出台了“多规合一”的乡村土地规划使用方案。基于此，本文以“多规合一”对乡村土地资源发展的重要性为出发点，集中研究了“多规合一”背景下开展村规划编制的策略，以期可以为乡村土地规划部门，能更高效的开展土地资源规划工作提供借鉴参考。关键词：“多规合一”背景；村规划编制；方法探讨1导言以“多规合一”为核心的新型化城镇发展战略，在2014年由中央城镇化办公会议所提出。经过多年实践，该测量已经由地方实践，上升为统一的国家发展战略。这样，乡村土地规划在体制方面的阻力将大大减轻，形成“一张蓝图、一本规划的”良好建设规划方式，保证所规划土地能够适应时代发展要求。使其真正推动我国国民经济实现跨越式发展。2“多规合一”对乡村土地资源发展的重要性2.1清晰规划权责我国以往的土地资源管理在实践中，主要由主体功能区规划、土地利用总体规划、生态功能区域规划和城乡规划四部分组成，分别由原国土部、住建部、国家发改委和原环保部负责组织来编制。机构数量繁多，相互之间存在权责不清的问题。而通过“多规合一”，主体功能区规划、土地利用总体规划、生态功能区域规划和城乡规划四部分将得到融合，从而有效解决相互之间的矛盾冲突。2.2重视开发保护传统乡村土地资源规划，往往过于重视地方经济发展和社会建设，规划内容一般以地方扩张性蓝图谋划内容为主导，对环境保护的规划指引薄弱，缺乏限制性和保护性发展的理念，导致开发建设与生态环境承载力，在一定程度上相互脱节，给经济社会的可持续发展带来严峻考验。而“多规合一”政策，能够以科学的视角，来审视地方国土空间格局，加强生态环境空间管制，实施空间差别化管理，突出规划编制的生态导向，促进开发建设与生态环境承载力相协调，引导乡村实现的可持续发展。3《村土地利用规划编制技术导则（征求意见稿）》解读为落实党中央、国务院关于做好新时期农业农村工作的系列部署要求，加快编制村土地利用规划（以下简称《村规划》），统筹安排农村土地利用各项活动，根据《关于有序开展村土地利用规划编制工作的指导意见》（国土资规〔2017〕2号）有关要求，国土资源部于2017年5月下发了《村土地利用规划编制技术导则（征求意见稿）》。3.1规划导则内容解读3.1.1规划控制与布局安排通过《村规划》中建设空间安排的内容分析，可知规划控制与布局安排可结合村域土地利用功能导向和空间管控需求，划分村域农业空间、建设空间和生态空间，明确村域开发保护格局；划定村镇建设边界（包括规模边界和扩展边界）、永久基本农田保护红线和生态保护红线，明确各类空间规模和管制措施。其中，建设空间内设置有条件建设区，通过设置“弹性”空间合理引导村庄建设，形成相对集中、集约高效的村庄布局。3.1.2建设空间安排通过《村规划》中建设空间安排的内容分析，可知建设空间安排可根据本村发展特点，细化相关内容。细化宅基地安排，尤其是集中布局宅基地的开发强度、建筑高度，以及建筑风貌等内容；集体经營性建设用地入市试点地区，可增加入市用地的规划安排；可进一步规定公共服务设施用地标准、建筑面积、建筑风貌等；可进一步规划公共交通线路和站点、停车场等配套附属设施。3.1.3农业空间安排通过《村规划》中农业空间安排的内容分析，可知农业空间安排可根据本村实际，细化耕地和基本农田规划，制定设施农用地安排、承包地流转安排等。进一步细化农田水利设施、田间道路等配套设施安排，具体参考《高标准农田建设通则》（GB/T30600—2014）、《灌溉与排水工程设计规范》（GB50288）等要求；按照设施农用地管理的有关要求，规划安排中区分生产设施用地、附属设施用地以及配套设施用地，明确布局和规模。3.1.4生态空间安排通过《村规划》中农业空间安排的内容分析，可知在有条件的地区，可结合生态保护和环境景观要求，依据《生态公益林建设导则》（GB/T18337.1—2001），《村庄整治技术规范》（GB50445—2008）等标准规范，进一步对生态用地进行详细规划。3.1.5成果要求通过《村规划》中成果要求的内容分析，有条件的地区，可进一步丰富成果要求。（1）规划图件。可增加相关成果图，如村庄建设布局图、基本农田保护图、公共服务设施布局图等。（2）规划表格。可增加重点建设项目表、权属调整表等。（3）数据库。建立符合乡级规划数据库标准的村规划数据库。（4）规划说明。说明村规划编制过程、编制内容等情况，以及调查问卷、调研报告、听证纪要等相关材料。3.2规划导则可能存在的问题3.2.1管控内容深度不够。（1）无法指导集体经营性建设用地入市。集体经营性建设用地入市，必须要在符合土地用途管制和土地利用总体规划的前提下才能进行，然而《村规划》中经营性建设用地安排部分只是在可选内容中提到集体经营性建设用地入市试点地区，可增加入市用地的规划控制条件细化安排内容。（2）无法指导村庄建设工作。对村庄居民点的设计内容深度不足，无法指导村庄建设整治，在村庄的实际建设过程中仍需编制村庄建设规划，无法体现多规合一的理念。3.2.2管控方式弹性不足。《村规划》正文部分涉及到管控方式内容的有三处，分别是在规划任务中的第二点“确定村庄建设布局和规模，加强村庄建设的引导和管控”；编制方案中“围绕优化土地利用布局、改善农村发展条件的目标，结合分区引导管控，统筹安排村庄建设用地、农业用地和生态用地”；规模控制与布局安排中“落实乡级规划空间管控的任务安排，对村域土地利用主要指标实施规模管控，根据上位规划要求，划分村域农业空间、建设空间和生态空间，明确村域开发保护格局”。从这些内容可以看出当前《村规划》中研究的主要内容基本是对乡（镇）级土地利用总体规划的分解和安排落实，刚性过度，弹性不足。3.2.3成果表达方式不够简洁、美观。《村规划》中成果表现为“两图两表”：两图分别为土地利用现状图和规划图。由于村庄规划中对于空间布局的规划占有很大篇幅，设计单位通常愿意采用简单的空间布局来描述村庄建设远景和实施手段，体现的是现状和远景建设成果两个静态比较，缺乏实施计划性的研究和实施过程各节点的动态描述，实施过程难度加大。图纸表现不够直观，导致很多规划无法得到村民的认同，村民看不懂，村官实施难。4结语综上所述，本文以“多规合一”对乡村土地资源发展的重要性为出发点，集中探讨了其规划编制的方式。认为可以通过统一规划编制标准、细化乡村建设用地布局、保证规划的整齐性、完善村民居住地区设计等方式，来确保所开展的乡村土地规划编制活动，能够真正促进乡村民众的生产生活质量获得实质性提高。参考文献[1]王晨歌，张国雄.多规合一背景下村土地利用规划编制内容探析[J].安徽农业科学，2018，46（21）：208-212.[2]刘馨月.“多规合一”导向下的村庄规划编制方法研究[D].长安大学，2017.[3]谭晓岚.多规合一背景下从化区太平镇乡村规划编制优化研究[D].华南理工大学，2016.（作者单位：嘉兴市秀洲区建设用地管理站）

        科学与技术 2018年27期2018-06-17 07:32:54

      • 四大理念引领“多规合一”实践
        四大理念引领“多规合一”实践以主体功能区规划为基础，统筹各类空间规划、推进“多规合一”，形成一个市县一本规划、一张蓝图，是中央全面深化改革工作的关键任务，是解决当前市县规划自成体系、内容缺乏衔接等问题的迫切要求，更是贯彻落实中央城市工作会议精神的重要体现。在具体工作中，需要加强顶层设计，确立“全程、整合、创新、开放”四大工作理念，为“多规合一”的扎实推进与有效实施提供保障。一、要确立全程理念：过程理顺市县“多规合一”的“合一”，不代表只编制一类规划或合为一个“拼盘大规划”，而是要建立一个总体规划统领，发展规划和空间规划统一衔接、功能互补、相互协调的规划体系。实际上，要实现各类规划所有内容的完全“合一”，是不可能的，并且也没有必要。关键在于破解不同规划“各自为政”的困局，对各规划进行恰当地有机融合，最终达到“一套技术标准、一组协作流程、一张奋斗蓝图”的理想状态。所谓“全程”，包括三个层面的内容：1.“多规合一”的本质是物质循环的全过程各项规划之间存在不可分割的联系，这个联系就是物质循环的全过程，“多规合一”可以说是物质循环过程的必然要求。经济社会发展实际上就是物质循环和能量流动的过程，不同规划在物质循环的各个环节中发挥着不同的作用。主体功能区规划限定了参与生产生活等物质循环的自然资源空间范畴，土地利用规划限定了空间场所，城乡规划明确了空间规模和形态，经济社会发展规划提出了循环的目标，交通等基础设施规划为物质提供了路径，文教卫等社会设施规划确保了物质循环效率，生态环境保护规划则从物质循环平衡的角度，提出如何保障生态系统中所有物质与能量的产生与消纳达到平衡状态，降低坏产出、减轻坏产出对下一轮物质循环的负面影响。可见，从物质循环的角度看，经济社会发展规划、主体功能区规划、土地利用规划、生态环境保护规划等各项规划不是孤立的，而是相互联系地存在于物质循环全过程中，从不同方面影响着物质要素的赋存状态；不是互斥的，而是在物质循环体系中共生共荣，需要对物质循环进行从“生”到“灭”的全过程管理。2.“多规合一”的主线是要素流转的全过程自中央财经领导小组第十一次会议首次提出“供给侧结构性改革”理念后，供给侧改革成为调整经济结构、优化要素配置、提升经济质量的着眼点，其核心是提高劳动力、土地、资本、创新四大要素的投入产出比，优化要素流转全过程。这正是“多规合一”的主线，经济社会发展规划、主体功能区规划、土地利用规划、生态环境保护规划等各项规划都紧密围绕着要素流转的全过程，从不同角度起到了要素准入与推动的作用。土地利用规划界定了哪些土地可以作为生产生活要素进行流转，哪些土地只能作为准要素，部分进入生产生活领域，哪些土地不能作为生产生活要素；城乡规划优化要素在城乡空间的配置；交通等基础设施规划则成为不同空间中物质流通的连接纽带；生态环境保护规划则保障要素流转过程的绿色链接。总体而言，“多规合一”应按照要素流转的全过程，用不同的规划回答如下问题：什么要素能够进入流转？要素如何实现优化流动配置？要素如何转化为生产力？怎样预防和处理要素转化为生产力过程中带来的负产出？要素流动的过程串联了各项规划的内容主体和方向，总括起来，回答了“多规合一”终极要求和顶层梳理。3.“多规合一”的核心是规划管理的全过程“多规合一”不是多个部门坐在一起编制一个规划，也不是将几个已完成的独立规划简单合成一个大规划。“多规合一”就是将多种语言翻译为同一语系、多类数据换算为同一单位、多张图示落实到同一空间，成为相互联系、相互支持、相互制约的规划体系。因此，“多规合一”为规划编制的部门协调、工作内容衔接、目标融合等提出了难题。如广州市城市总体规划划定的生态用地5140平方公里，土地利用总体规划划定的生态用地5600平方公里，且两个规划在生态用地的边界上也存在较大差异。可见，“多规合一”需要在规划编制、审批、执行、修订的全过程实现多部门的环环相接。二、要确立整合理念：战略统筹对市县发展实际而言，实现“多规合一”的关键在于统筹多规的发展思路与战略蓝图，并运用科学、综合的技术方法，消除部门间规划壁垒，理顺、协调政府与市场在规划中的关系与作用。不同部门根据管理职能，通过规划内容的有序分工共同支撑总体发展战略和愿景，相关专题内容由不同部门技术支撑单位进行研究编制。1.以主体功能区规划为规划工作基础规划思路方面，各规划都要严格按照主体功能区规划来决定本地发展方向。发展总体规划根据当地主体功能定位确定发展思路，统筹地方经济发展方式和空间开发模式，其他各类规划遵循发展规划的思路编制。规划目标方面，发展规划需基于主体功能的发展特色预设出未来人口、经济发展的多情景目标，以此为基础提出未来空间开发强度、三类空间比例等主要目标，其他空间规划根据本部门管理职能提出具体的分区人口、用地、生态环境保护等近期管控目标；空间管制方面，发展总体规划对城镇、农业、生态三类空间进行划分，提出空间开发与保护战略格局，其他各类规划通过划定城镇开发边界、永久基本农田保护红线、生态保护红线等落实空间格局，并提出相应的管控要求和准入标准，考虑各空间规划管制边界的横向衔接、发展规划与空间规划的纵向嵌套。2.以政府与市场权责明晰为规划融合突破口要扭转规划中政府和市场边界不清的尴尬局面，防止规划过度。转变全能政府模式，一方面要转变当前规划中对人口、土地、产业等要素配置大包大揽、越位代替市场的模式。另一方面，要转变规划过硬、缺乏弹性，难以适应市场变化的情况，不要对土地类型、空间功能等规划约定过细、过死，导致市场主体选择与规划用途矛盾，要适应市场需要对相应内容做出创新，提高规划的弹性和适应性。当然，对于强制性的空间管制内容要强化，坚决守住基本农田保护红线、生态保护红线和建设用地等“天花板”。3.以方法综合运用和创新为规划统筹技术手段规划编制要有严谨的态度和科学的精神，应将水土资源科学、统计分析技术、信息空间技术以及社会调查方法等技术方法恰当地应用于各类规划编制研究中，准确把握地方发展规律，应对可能出现的复杂问题及利益相关者诉求，真正使规划方案经得起推敲、可操作。三、要确立创新理念：制度变革1.推动空间规划的法制改革“多规合一”空间规划体系的建立，首先需要对各规划的层次、范围、性质、任务等实体层面和编制、审批、颁布、实施、修订等程序层面的问题给予明确，亟需相关法律支撑。目前，有两种可行的改革途径：一是现行法格局不变，各项规范逐一修改以达到协调状态，如修订和完善《城乡规划法》、《土地管理法》等；二是制定一部新的行政规划法律，如适时启动《空间规划法》的编制工作，理顺各类规划间的法律层级关系，规范和约束各类规划的编制、审批和实施程序，使之真正成为更好发挥政府作用的有力抓手。2.推动管理体制从“部门集权”走向“监督管理”对于规划编制，要将现有主管部门的编制职能剥离出来，建立统筹协调机构，组织独立第三方负责规划编制工作，并邀请各利益相关方参与。对于规划审批，探索建立规划委员会审议制度，规划须经委员会和上级人民政府审查通过后提交本级人民代表大会审批实施。对于规划执行，应抽调专业人员设立独立的规划监督部门（或在人大常委会下设规划监督委员会），负责监督反馈规划执行情况。如果按照这一管理体系，还需关注发展规划近期年限与党政任期不同步的问题，更需要理清上级部门审批和同级人大审议通过的法律关系。3.推动规划编制实施综合决策与协调机制改革建立规划协商机制，对于各规划涉及到的共同目标与重大问题，各部门通过联席会议、专题讨论会等形式共同参与研究，集体提出解决方案；建立项目联合预审与业务协同机制，项目立项由发改、国土、住建、环保等部门共同决策，共同制定年度计划项目库；建立规划实施动态监测、实时更新机制，基于土地资源数据库及规划信息平台，逐步开发规划执行监测与动态管理决策系统；建立规划目标实施协同推进和矫正机制、专家与公众评议机制，实现规划制定、实施、监督、评估、反馈、改进的闭合循环；对于公众参与机制，从国家治理结构的改革方向来看，规划编制充分考虑当地民众意见是未来的必然趋势。推动公众参与，应从仅仅告知、咨询逐步到介入合作、直接参与规划，循序渐进提高参与程度，使“多规合一”的“一”真正成为体现绝大多数人意愿、符合社会发展潮流、能够有效付诸实施的规划体系。四、要确立开放理念：未来谋划城镇、农业、生态三类空间的划分，仅为优化调整市县空间布局提供了整体设计，要落实这一蓝图必须进一步明确各类空间的用途管制要求，配套分类管控的相关政策。1.统筹谋划空间用途管制对于各类空间的用途管制，必须划定管制红线与二级功能区。划定过程并非由发展规划一手包办，而应交由各类空间规划科学处理，这样既保证了各规划原本的核心任务和内容特点得以凸显，也更好地体现了规划的层级叠合与协同效应，让各个规划从不同角度支撑和描绘同一张空间蓝图。划定管制红线，如永久基本农田和生态保护红线、城市开发边界等，明确经济社会发展必须遵守、不能突破的空间底线，未来需要进一步探索各类红线划定的统一标准和技术方法；划分二级功能区，如城镇空间内划分商住区、制造区、市政公用区、绿地游憩区等，农业空间内划分基本农田保护区、一般农地区、土地开发整理区等，生态空间内分类分级划分自然保护区、风景名胜区、水源保护与涵养区等，明晰三类空间内部的具体功能和用途，识别出精细化用途管制的方向和重点，真正将管控目标落到实处。未来需要进一步界定清楚二级区划分的分工，调整现有功能区类型和标准，注重功能区用途复合性，一方面防止冲突与矛盾，另一方面防止二级区功能过细过死、难以适应市场需要。2.科学处理各规划的分区衔接当前，城市总体规划已经划分了适建区、限建区和禁建区，土地利用总体规划分了允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区，这些区域本质上与城镇、农业、生态三类空间是对应支撑关系，即三类空间划定后，无论是“三区”还是“四区”，均没有必要保留，只需更为深入细致地进行二级区划定。如城市总体规划的适建区可以对应城镇空间内的建设用地区、农业空间内的村庄和基础设施用地，限建区主要对应农业空间内的农田和生态空间内的部分脆弱区和敏感区，禁建区主要对应生态空间内的重要生态功能区或生态红线保护区。而土地利用规划的允许建设区、有条件建设区均位于城镇空间内，限制建设区与禁止建设区对应农业空间和生态空间。3.提出有效的空间管控措施当然，要实现空间蓝图仅依靠空间细分是不够的，还需要从产业、基础设施建设、生态环境保护等方面提出更加具体的差别化引导方向和管制要求。产业方面，城镇空间应具有比市县整体更高的产业效率管控标准；农业空间应限制工业规模，推动开发区整合，放宽产业效率管控；生态空间应全面禁止污染、用地效率差的产业，放弃产业效率目标要求。基础设施建设方面，城镇空间要突出集聚集约布局，提高设施配置均衡性和利用效率；农业空间和生态空间不能按照行政村“一刀切”，小而全配置基本公共服务设施，而是要依据乡村聚落分散布局特点，在兼顾效率与公平的前提下，集散结合式配置，同时推动乡村住居和设施的生态化、自然化，杜绝以建设城市的思路建设农村。生态环境保护方面，城镇空间重点关注城市污水、空气、垃圾集中处置、环境污染风险事故、热岛效应等问题的应对；农业空间主要关注农业生态系统健康维护、土壤污染治理、乡村生活污水生态化处理等问题；生态空间重点关注生态服务功能维护、生态修复和建设、生态脆弱区灾害风险防范等问题。明确三类空间具体的管控要求后，参考主体功能区相关政策，探索制定差别化的区域导引政策，如均衡性财政转移支付政策、人口政策、土地供给政策、产业负面清单政策等，同时研究建立与之配套的差异化考核制度。4.要有面向未来的前瞻安排从时间维度来看，不仅要明确近期（5年）的空间规划，也要进一步考虑中长期（15～20年）的布局。如城乡规划要划定近期城镇建设用地范围和开发边界（特大城市划定永久性开发边界），并在近期开发边界外划定中长期建设范围，作为备用区域，亦为弹性用地；土地利用规划除明确永久基本农田红线外，也可考虑划定缓冲/保障区域，为中长期基本农田布局调整留有空间；生态环境保护规划在明确近期重点保护的生态功能区的基础上，可明确哪些生态空间是中长期可调整的，或者哪些非生态空间未来可以转化为新增的生态空间等，也可参照国土规划对耕地置换的办法确定一定比例的可置换红线面积，在保护生态空间质量的同时留有一定弹性，未来可考虑进一步划定永久生态保护空间。DOI：10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.03.018

        中国环境管理 2016年3期2016-02-07 22:19:43

      • “多规合一”中生态环境规划的探讨
        摘要：本文通过对“三规”的特点进行分析，探究了生态环境规划的具体内容，进一步分析出生态环境规划与“三规”对接的方式。充分明确生态环境规划与其他规划间的对接，可以快速有效地促进“多规合一”工作的进行。关键词：多规合一；生态环境；可持续发展中图分类号：X32 文献标识码：A 文章编号：2095-672X（2018）07-0178-01DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2018.07.108Discussiononecologicalenvironmentplanningin“combiningmultipleregulations”MaTao（GuangzhouBihangEnvironmentalProtectionTechnologyCo.，Ltd.，GuangzhouGuangdong510000，China）Abstract：Thisarticleanalyzesthecharacteristicsofthe“threeregulations”，andexploresthespecificcontentoftheecologicalenvironmentplanning，andfurtheranalyzestheconnectionbetweentheecologicalenvironmentplanningandthe“threeregulations.”Adequateandclearinterfacebetweentheecologicalenvironmentplanningandotherplanscanquicklyandeffectivelypromotetheimplementationof“multipleregulationandintegration”work.Keywords：Combiningmultipleregulations；Ecologicalenvironment；Sustainabledevelopment1生态环境规划的目标生态环境的规划目标准确地指出了当前我国与生态环境有关的一部分规划当中所蕴含的诸多要求。生态环境规划的领域比较广泛，一般需要从多个方面着手研究分析，才能满足当前的需求。因此，在“多规合一”的背景下，应对生态环境规划如何与其他规划对接进行分析和探讨。根据上述内容，作者制做了下图，依据下图对我国的生态环境规划体系进行分析[1]。图1生态环境规划体系示意图2生态环境规划2.1规划的尺度生态环境在不同的层面规划的方式有所不同。针对区域层面，应当保证各领域与主领域保持一致，从而保证全国层面的生态环境不受到破坏。在规划方面，省市层面是至关重要的，需要进行重点的划分，不仅能够落实区域的规划结果，还可以逐渐促进指导场地的发展。在此基础上，规划方面应当合理有效地对一些权威的书籍以及规划理论进行参考。2.2规划的具体内容生态环境规划的内容分为以下三点，分别是：数量、空间以及质量三方面。数量规划主要是对生态环境、生态空间与对大气的污染程度进行划分，从而保证区域发展的长期性。对生态空间的规格进行部署划分即是所谓的空间规划，空间规划为生态环境建立了一个安全可靠的空间系统。质量规划顾名思义，是权衡生态环境质量的标准，是保证生态质量的桥梁。2.2.1数量的规划数量规划在生态系统规划中起着至关重要的作用，是定量化发展与管理的前提。首先对生态系统净化污染物的程度进行调查，进而研究出每个区域的生态系统所能够承受的污染指标是多少，然后经过计算，得出生态系统消耗的极限，从而对其进行发展和管理。总结出以下几点：第一，生态环境中污染的总量。目前，有关部门已经将环境中的污染物每日排放量进行调研，对生态环境每日能承受的污染指标也给予了评定。第二，现如今，是按照我们国家的总体生态空间所具有的总体面积来进行划分与相应的计算。通过确定目前我们国家所具有的生态空间，从而对一部分在根本上降低生态空间面积的方式进行限制和阻碍，把减少速度和数量大幅度的降低[3]。2.2.2空间的规划空间规划的要点在于生态环境范围的布局。在融入一些需要增加的功能類型以及相关的目的，然后再根据我国目前的发展战略以及相关的市场经济在目前的社会大背景之下的总体形势，实施空间规划的工作任务，展开规划设计的工作。除此之外，产业空间的布局也应合理的规划设计。经济和社会不断地进步发展需要不同的产业建设进行支撑，但是在产业建设过程中生产的材料会破坏生态环境。比如废弃物排放、水土流失、河流污染等。生态环境空间规划中的产业布局，旨在降低对人们生活日常的影响，尽量避免环境的污染，以推进经济发展与生态环境相平衡。生态环境空间的布局与产业空间的布局与土地利用的总体规划，以及城市的发展规划有着重要的关联。因此，推动空间规划与其他规划的衔接，有利于提高规划的完成度。2.2.3衔接土地利用总体规划在进行规划保护空间格局的环节当中，还有一部分的城镇规划，有很大的一部分是景区、公园等有着非常明确的管理空间，将其作为重要的生态空间，或者在规划中此空间不可用来建设。在这样的基础上，还需要加大标准，把生物保护以及环境净化的作用发挥起来[3]。3生态环境规划实施的具体策略生态环境规划所具体办法有很多，在这之中，最主要的方面在于我国在对于生态环境进行规划的过程当中，所颁布和下发的一系列与之相关的政策，为我国的生态环境规划提供保障[4]。4结论由此可见，现阶段生态环境规划所包括的范围，都能够在不同方面上与其他规划相对接，这就说明在“多规合一”中加入生态环境，规划有着很重要的影响。但是对比其他方面，生态环境规划所涉及的领域比较广泛，还没有形成让大众接受的体系。应完善和优化生态环境规划体系，使之满足广大人民的需求。还应创新规划的制度，推动生态环境保护规划的具体实施工作，以便早日使生态环境规划能够有效地融入“多规合一”中。参考文献[1]秋缬滢.论生态环境保护规划的定位及“多规合一”的落实[J].环境保护，2016，44（13）：48-52.[2]李玉玲.关于环境规划在“多规合一”中定位的思考[J].工程技术（文摘版），2016（8）：173-173.[3]王瑾.生态环境保护规划在“多规合一”中的应用--以山南地区错那县为例[J].环境与可持续发展，2016，41（3）：201-203.[4]王向东，龚健.“多规合一”视角下的中国规划体系重构[J].城市规划学刊，2016（2）：88-95.收稿日期：2018-04-28作者简介：马涛（1985-），男，中级，硕士，研究方向为环境规划。

        环境与发展 2018年7期2018-10-20 11:04:50

      • 以“多规合一”促进吉林省全域旅游发展研究
        靳鹏，卢慧珊(1.吉林开放大学社区教育学院，吉林长春130012；2.暨南大学经济学院，广东广州510632)2019年6月，国家文化和旅游部出台了首个《文化和旅游规划管理办法》，要求各区域建立健全规划协调体制，主张文化和旅游规划需要与各地社会事业规划等重点项目统筹衔接、贯通融合。“多规合一”以“一张蓝图、一干到底”为工作目标，有机融合国民经济和社会发展规划、土地利用规划、城乡规划、环境保护、文物保护、综合交通、社会事业规划等各专项规划的编制与实施，在地方主干规划区的协作下，解决区域内部规划内容矛盾的问题，完成空间布局的科学合理化、提高土地资源配置效率和政府管控治理能力。[1]当前，吉林省全域旅游已初具规模。吉林省应抓住时机，通过“多规合一”加快带动全域旅游的发展效率，实现旅游业的提质升级，进而促进经济社会的协调有序发展。一、完善吉林省“多规合一”全域旅游规划的必要性(一)“多规合一”为吉林省全域旅游规划奠定了基础保障首先，按照“多规合一”的要求，吉林省区域重点项目需要实现规划年限上对接、参数指标上一致、信息数据上统一、坐标尺度上唯一、测算方法上协调。该标准的制定作为全域旅游规划的技术背景，能够支撑吉林省“一张蓝图打造”工作目标的有序推进。其次，“多规合一”通常采用一本规划、一张蓝图的总体治理模式，能够指导吉林省全域旅游规划的统筹协调、动态调整，发挥纲领性文件战略引领、刚性控制的参考作用。再次，“多规合一”所实践的规划体制改革和土地等审批事项改革，也能成为吉林省全域旅游可持续发展的关键组织保障。只有真正践行“多规合一”理念，才能推动部门协同推进，打造全域一体的旅游目的地，最终实现全域旅游规划的发展目标。[1](二)“多规合一”是吉林省全域旅游发展的行动指南“多规合一”的全域旅游规划是解决吉林省区域旅游发展问题的总体规划。其兼具开创性与继承性，是新时代引领旅游产业优势的独特表征，是全域旅游创新产品观、发展观和产业观的综合应用，也是全域思维下系统制定旅游谋划区域的指导总规。同时，“多规合一”的全域旅游规划也是涵盖多种领域、多个规划、多项要素的系统工程。与常规性旅游发展规划相比，其在明确规划内容、指示和图件的基础上，形成了新概念的架构，包括用“互联网+”提升交互体验、用“旅游+”丰富项目等，涉及多个专项规划成果和配套成果，梳理出多维度、全覆盖的实施体系。因此，“多规合一”将引导全域旅游撬动旅游发展结构的变革。(三)“多规合一”有利于吉林省区域经济协调发展全域旅游规划是以“多规合一”为核心思想的现代旅游业治理模式，是多个规划的相融成果，是助力旅游消费市场的新途径。这体现在，全域旅游规划能够克服国民经济规划与区域发展规划的冲突点，实现整体与局部性质的共通，保留城乡规划的空间性与整体性，囊括土地利用规划的资源保障性与资源配置性，发挥产业发展规划的项目性，纳入环境与资源保护规划的控制性，继承旅游产业本身的市场性和创意性。以此为基础，“多规合一”的全域旅游规划有助于整合区域内产业资源，优化配置区域经济社会生产要素，拓展区域文明素质、文化环境风貌，完善旅游景点配套设施和公共服务，完成规划系统全方位升级，推动旅游空间信息平台建立，凝聚产业融合发展活力，最终实现通过旅游业赋能吉林省经济高质量发展。二、吉林省“多规合一”全域旅游规划面临的主要问题(一)政府部门间协同度不足自2018年起，吉林省委、省政府、省旅游产业发展领导小组以及省文化和旅游厅陆续出台了多项关于吉林省全域旅游的实施方案、工作任务、管理办法和发展规划的文件，但目前吉林省尚未在上述政策文件中明确列示各相关职能部门的具体职责与柔性化管理范围，这便不可避免地导致各级部门仅承担自身范围内的治理内容，而部门间交流、互动相对较少。诸如，敦化市在整合优化“一区十四基地”旅游格局，打造交通游线串联、城市+乡村+景区的全域乡镇体系建设过程中，由于土地使用关联自然资源和规划局，农旅融合涉及农业农村局、水利局等部门。[2]因此，相互间沟通时效差、多头管理、协调困难等治理问题阻碍了建设进程。(二)全域旅游区域发展不协调首先，在跨区域合作方面，长春市是吉林省省会，也是省内与旅游产业关联程度最高的地区。但长春市在吉林省全域旅游规划开展中，尚未充分且有效利用区位优势。无论是与周围城市、县域的良性互动，还是在生态环境的保护和产业融合的发展上，长春市仍需提升其在吉林省核心功能区的作用。其次，在旅游服务体系方面，省内服务质量与服务设施参差不齐。以长白山景区为例，一是，管委会旅游咨询集散中心仅向长白山主功能区提供服务，但忽视了周边县市区；二是，主功能区的志愿服务与游客集散中心的基础设施建设较为完备，但周边县市区则缺少游客服务中心；三是，除功能区具备大型停车场、充足数量的公共卫生间外，其余地区的游客时常面临停车难、如厕难的问题。[3]吉林省不仅需要加强宣传全域旅游的发展理念，建设顺畅便捷的旅游公共交通网络，还需提高本省财政收入，为高效整合旅游资源提供资金支持，为分散景区建立共治体系，以实现地区间服务事项的互联共通、旅游产品空间结构的形式多样。(三)协同治理的保障体系不健全保障体系的建立健全在全域旅游治理中占据关键地位。当前，吉林省推进的协同治理保障体系仍存在不可忽视的漏洞。在人员保障方面，吉林省全域旅游行政管理部门中创新型专业人才短缺、整体管理理念落后、人员素质较差，政府工作人员及旅游工作者还是传统的治理思维方式，依赖惯有经验与方法解决新问题。在财政保障方面，吉林省旅游功能区的财政现状不佳，多地景点与度假区资金供给依赖固定的门票收入，部分全域乡镇旅游地区则经济发展缓慢、经济条件落后、旅游项目开发慢、短期效益实现难。功能区尚不具备余力援助景城(景乡)交汇处的服务体系与公共交通建设，也无法提供额外的资金扶持周边发展。除此之外，吉林省所掌握的旅游业各项治理数据分布在个别政府部门或旅游企业中，垂直管理部门的纵向分隔程度与行业市场主体的横向分离水平不一致，数据不对称、不公开、分析精准度低、价值创造功能弱等障碍随之产生，各部门、企业主体与公民的信息壁垒加固，最终导致协同治理效果不理想。[4]三、吉林省“多规合一”全域旅游规划的实现路径(一)与《吉林省“十四五”发展规划》衔接：定方向吉林省“十四五”规划纲要是统筹安排和指导全省社会、经济、文化建设等各项工作的总体纲要。“十四五”发展规划和全域旅游规划之间存在指导与落实的关系：一方面，后者应符合并满足前者中的经济发展目标、旅游业市场定位、旅游业经营预期成果、重大建设项目、相关政策保障等标准；另一方面，后者能够向前者反映旅游发展重点实施项目、旅游基础设施建设要求和旅游政策需求等产业发展诉求。[5]由此，吉林省政府在确立“十四五”发展规划的全局目标定位及工作落实考核时，应着力推进覆盖旅游发展目标，提高“十四五”发展规划中重点旅游项目数量，完善景区基础设施和公共服务体系建设，提高景区安全措施保障。(二)与吉林省《住房和城乡建设事业“十四五”规划》衔接：定坐标吉林省《住房和城乡建设事业“十三五”规划》是统筹部署和安排区域发展的规划，主要侧重于城市目标定位、土地利用、城乡布局和各项建设等内容。城乡规划和全域旅游规划的联系着重表现为：首先，城乡规划既为全域旅游制定相对应的城乡发展总体目标、用地规模和空间发展格局，又向全域旅游规划部门供给旅游景区分布、道路交通基础设施建设及城市环境美化建设等数据资料，适应全域旅游新时代发展的战略要求；其次，全域旅游根据旅游产业实际发展前景，更新城乡规划中关于基础设施、游客集散中心、旅游服务体系等标准，并且推动区域内旅游产业要素加速流动，营造优质的观赏、娱乐、休息场景，完备城乡功能区建设。[6](三)与《吉林省土地利用总体规划》衔接：定指标作为吉林省土地利用总体规划编制部门的国土部门，统筹部署和安排各地区土地开发、保护和治理。土地规划和全域旅游规划在规模控制下维系相互协调的关系：其一，吉林省应在土地规划所设定的旅游发展空间布局、功能分区、用地规划及发展目标的基础上，开展全域旅游规划项目；其二，吉林省在推进全域旅游规划进程中，通过及时反映地区旅游用地规模、旅游项目选址等问题，协调土地规划未来发展方向；其三，土地规划也应不断适应当前旅游产业发展需求，合理扩大旅游用地规模，开创新型旅游用地模式，革新旅游用地类别管理方式，盘活存量，实行明确的旅游新业态下用地政策。(四)与《吉林省环境保护“十四五”规划》衔接：定底线吉林省环境保护“十四五”规划是环境保护部门编制的，对区域生态环境保护和污染防治的总体要求，具体包括环境保护的对象、任务、措施等。环保规划和全域旅游规划在保护与开发中共同平衡发展：一方面，体现在环保规划设置了全域旅游规划开发的原则与底线。这要求全域旅游规划的项目实施与设施配置严格践行生态环境保护意识，积极响应上级环境保护硬性号召，主动推进旅游生态环境客观评估，大力弘扬旅游可持续发展。另一方面，体现在全域旅游规划立足全域环境优化的新准则，革新环保规划的发展路径。这意味着环保规划需建立在保护性开发理念的基础之上，加大旅游区域的环保整治力度，摸索综合性绿色健康的生态旅游，酝酿生态保护与旅游开发的和谐发展。[6](五)与吉林省功能区规划衔接：定功能当前，吉林省共有珲春海洋经济创新发展示范城市及海洋经济合作示范区、中韩国际合作示范区、中日韩中小企业合作园区、中俄跨境区、综保区、边合区、互贸区等7类功能区。主体功能区的划分明细了吉林省全域旅游的公共开放空间与开发边界，规定了重点建设区域。其中，限制或禁止地域的项目推进应将环境保护纳入考察因素，应以可持续为基础努力打造生态效益最大化的旅游方式。[7]最重要的是，吉林省全域旅游规划不能脱离主体功能区的功能定位。坚定“一张蓝图”的工作目标，强化功能区的主导作用，增强功能区的核心引领示范成效，发挥区域自身特有的资源优势，构建全域内精细化、协调化的治理格局。(六)与吉林省各专项规划衔接：定协调吉林省全域旅游规划既要贯通常规五大规划，也要立足于产业真实发展状况，提高与交通、市政、文化、体育、林业、教育等部门规划的配合。第一，应疏通旅游产业基础设施和公共服务等基层治理工作，维持高效运作的全域旅游脉络体系，保障游客的优质旅行。[8]第二，应激发与文化产业、康养产业、农业、体育业、智慧产业、综合服务业等其他相关产业的联动效应，在产业融合政策加持下，延续产业协调共进的发展方向，培育旅游业可持续的新兴业态，围绕旅游产业深层内涵赋能经济高质量转型，构建产业、城市与人文高度融合的可持续发展体系。[9]第三，应巩固与文物保护规划、生态湿地规划、自然保护区规划等相关保护类规划的关联性，充分活化人文旅游资源，打造舒适宜人的生态旅游方式，在保护中发展旅游，在旅游中发展经济。第四，应塑造与重大项目规划、乡村振兴规划、旅游景区规划、详细修建规划等规划的共生，倡导全范围内旅游思维，切实提升全域景区吸引力。第五，应构筑与各级各类文化和旅游规划的衔接。全域旅游规划应以上级规划准则为标准，以本级以及下级的旅游规划成果为借鉴，凝聚执行性与协调性，加快专项规划编制，完善规划建设的管理配置。该编制结束后，应将全域旅游规划呈递上级文化和旅游管理部门和本级规划管理部门，并进行综合性评估。

        税务与经济 2021年6期2021-11-09 01:52:08

      • 环境总体规划如何参与多规合一？
        □刘蔚环境总体规划如何参与多规合一？□刘蔚环境保护部启动了城市环境总体规划编制试点，并纳入了国务院印发的国家环境保护“十二五”规划以及《大气污染防治行动计划》。环境保护部环境规划院院长洪亚雄指出，环境总体规划，核心的思路就是环境优先、系统管理。这里的环境优先，并不是说环境保护放在压倒性的第一位，而是将尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，将大自然的客观规律，利用环境规划的技术方法，转化为规划的“语言”。坚持山水林田湖是一个生命共同体，坚持系统管理。生态环境系统具有其自身的客观规律，为人类活动提供生态环境服务功能。环境总体规划是依据区域生态环境系统的客观规律，合理利用和改善提升生态环境服务功能，引导和约束资源开发和城镇建设活动。环境总体规划系统划定城市环境资源上线、生态保护红线、环境质量底线，构建城市发展的环境约束的底线框架，引导城市建设和产业布局，控制环境资源开发强度，提高环境承载力和生态环境质量，参与“多规合一”，与现有生态环境保护、污染防治的各项规划相辅相成、各负其责、不可相互替代。洪亚雄认为，推进“多规合一”，首先是解决规划冲突的问题。尤其是不同规划，在空间功能属性上不一致，导致规划难以实施，企业和项目建设无所适从。第二是解决简政放权的问题。规划是公共管理政策，规划不公开、不融合，会导致规划部门化，变成部门管理的一项权力。第三是解决弥补薄弱环节问题。以往环境规划、经济布局规划，缺乏比较严格的空间管控，对于发展和保护的空间布局、发展对环境资源承载力的利用缺乏严格约束，导致开发的随意性与生态空间的任意占用。各地在环境参与“多规合一”进程中，存在一系列突出问题，主要是形式上融合，在生态文明理念上原则上融合，但在空间管制和承载约束上脱节；选择性融合，对于眼前发展有利的融合，对限制眼前发展的忽略；对于环境功能定位、生态保护红线、环境资源承载、环境质量底线、环境功能区划等碎片化融合，统筹系统性不足；环境规划基础基数薄弱，在宏观上融合、精细化落地不足等。出现这些问题的主要原因，是我们缺乏系统型、空间型的环境规划。以往任务型、指标型和末端治理的环境规划无法适应“多规合一”的需求。这就是我们在积极推进“多规合一”的同时，强烈呼吁要制定系统性的环境总体规划、将环境系统管理的要求“整装成套”参与“多规合一”的主要原因。一是从规划体系上，环境总体规划可以有效衔接整合环境保护相关规划，作为相关环境规划的基础平台。二是从规划基础上，环境总体规划可以系统衔接环境基础调查、污染源普查、排放清单、监测预警体系、监测评估考核、环境影响评价、治污减排等各项基础和制度，形成环境系统管理的基础底图。三是从规划内容上，环境总体规划以功能、空间、承载、质量为核心内容，建立严谨的内在逻辑关系，形成能跟相关规划衔接的有效接口。四是从规划实施上，环境总规确立的空间、承载、质量控制线，可以有效地参与规划会商衔接，也可以充分用于环评审批、监测评估、治污减排和精细化、网格化管理。

        中国生态文明 2016年4期2016-10-18 03:05:15

      • “多规合一”应实现“三个统一”
        董祚继“多规合一”应实现“三个统一”董祚继近来，理论界关于“多规合一”的争论比较热烈，分歧较大。作为一项实践探索，出现不同看法也正常，但是，“多规合一”作为规划体制改革的重要一步，必须走稳走实，绝不能发生颠覆性错误，因此，对有关问题确实需要引起高度重视。笔者认为，落实国家四部委2014年8月关于开展市县“多规合一”试点的通知要求，形成一个市县一本规划、一张蓝图，实现“经济社会与生态环境协调发展”的目的，应着力做到“三个统一”，即统一规划功能、统一规划组织、统一规划成果。一、统一规划功能既然“多规合一”要形成一个市县“一本规划”，那么这个规划究竟是什么规划？或者说，“合一”后的规划应具备什么功能？按照四部委的通知要求以及各部门对负责指导试点的批复意见，合并后的规划是“空间规划”，即以国土空间为对象的长期性、全局性、控制性规划。但对于这一规划的具体名称和任务、内容，说法不一。发展改革委、环境保护部的试点批复意见提出，“在开展市县域资源环境承载能力分析评价的基础上，以经济社会发展规划为依托，统筹城乡、土地利用和生态环境保护等规划，编制形成统领市县发展全局的总体规划”；“市县发展总体规划的规划期到2020年，主要目标任务和空间布局展望到2030年”；“优化整合相关规划不同的空间管制分区，将市县域划分为城镇、农业、生态三大空间”。按照这一意见，“合一”后所谓的“空间规划”，仍旧是经济社会发展规划，其基本期限仍旧是5年。这样处理，实践中将出现不可调和的矛盾：其一，按照市场经济的内在逻辑要求，经济社会发展规划本质上是着眼宏观调控的中短期、指导性规划，与着眼解决外部性问题的长期性、控制性的空间规划在性质上不可调和；其二，姑且不论以一个5年规划的编制基础来对长期的空间布局进行展望是否科学，也不论在一个涵盖经济政治文化社会各领域发展规划中硬塞进一段空间管制分区内容是否合理，仅就规划功能任务而言，这样的规划仍旧远远没有覆盖空间规划的基本功能，因此算不得空间规划；其三，这样一个规划有一个致命缺陷，就是无法形成自上而下的完整的空间规划体系，因此无法解决地方规划普遍存在的重当前轻长远、重局部轻全局、重显绩轻隐绩的问题，而这恰恰是当前规划体制中存在的最突出、最广泛、最根本的问题。无视这一点，就会进一步强化地方“一把手”规划权力，进一步放任短期政绩规划，进一步弱化中央政府对国土空间、重要资源和生态环境的管控能力。住建部的试点批复意见提出，“依据城乡规划法，积极探索以城乡规划为基础的‘多规合一’工作方法，为改革完善我国空间规划体系提供实践基础”；“通过深化法定的城乡规划，制定城市（县）总体规划，逐步代替原有的多个规划，确保‘多规’在发展目标、主要指标、保护性空间、开发边界、建设用地等空间管控内容的一致性”。按照这一意见，“合一”后所谓的“总体规划”倒是空间规划，但其与规划体制改革方向也存在根本冲突，即无法克服各级各类城乡规划存在的重开发轻保护、重局部轻全局问题，而这个问题仅靠城乡规划的自我革新是不可能完成的。事实上，如果当初城乡规划在区域协调发展、资源环境保护等方面能做到高度自觉、自我完善，就不致出现土地利用总体规划等问题了，而正是土地利用总体规划对城乡规划的约束、牵制、平衡作用，才避免了人地关系的进一步失衡，才守住了18亿亩耕地红线。从世界范围看，空间规划从城市走向区域、再从区域走向国土全覆盖、从开发性规划走向多功能综合性规划是大势所趋。国土资源部在试点意见中提出“多规合一”的改革取向是重构国土空间规划体系，重点围绕健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护体制机制的生态文明建设总要求，以国土规划（宏观层面）、土地利用总体规划（中观、微观层面）为基本规划，推进区域布局、城乡建设、交通发展、土地利用、国土整治、生态保护等空间规划编制过程、成果要求的统一或融合，形成围绕“两个一百年”奋斗目标、空间规划与发展规划功能互补、各级各类规划协调衔接的国家规划体系。这样一个规划体系，符合国际上空间规划的发展大势，契合我国人口资源环境国情，适应“四个全面”战略布局和经济发展新常态的时代需要，顺应市场化改革总要求。这样一个规划体系，是在现行的国土规划、土地利用总体规划、城乡规划基础上进行适当整合而成，无须推倒重来，无须对法律作重大修改，甚至连规划名称都可直接使用，是改革成本和风险最小、改革目标最易达成的改革方案。二、统一规划组织无论是经济社会发展规划，还是国土规划、土地利用总体规划、城乡规划，都是政府的基本职能，统一规划组织似乎不存在问题。但实践中，由于各类规划牵头的职能部门以及规划期限、规划范围、审批机关等各不相同，不仅给规划的协调衔接造成困难，也直接影响规划的科学性和严肃性。因此，统一规划组织也十分重要，是“多规合一”的前提和保障。首先是统一规划编制过程。要强化统一领导，“多规合一”不管是由哪个部门牵头，都要体现政府统一领导、集体决策的原则，既要克服“一把手”规划专权，又要克服部门规划倾向。要坚持部门合作，在政府统一领导下积极发挥职能部门作用，做到既加强协作、形成合力，又分工把关、适度制衡。要落实专家领衔，空间规划应当尊重经济规律和空间规律，加强专家咨询、科学论证，避免以片面的利益博弈过程取代理性的科学决策过程，并应创造条件，逐步做到规划编制机构与管理机关相分离。要推进公众参与，空间规划作为抽象行政行为不具有可诉性，行政救济渠道受限，如何防止政府滥用权力、保证规划公正合理、保护权利人合法权益就成为一个关键问题，为此，要加强公众参与的制度化、规范化、程序化建设，确保公开透明、民主决策，确保规划反映最大多数人意愿、维护广大人民群众利益。其次是统一规划审批管理。要统一规划期限，综合考虑空间规划性质和我国“五化”进程，规划期限以15年左右为宜，规划期内重点做实5年规划，再滚动修订，为各级规划协调衔接创造必要条件。要统一规划范围，总体规划范围应当覆盖辖区全部土地，以便对涉及全局利益的国土空间开发、资源环境保护进行统筹安排，并实现自上而下的统一管控。要统一审批机关，现阶段规划审批机关仍以规划编制的上级政府为宜，条件成熟时改由上级政府审查通过后报人大审批。再次是统一规划实施监管。要统一协调行动，规划经有权机关批准后，在政府统一领导下，各部门分工负责、协调行动，依法执行规划、依法监督规划，确保规划有效实施。要统一规划修改，规划定期修改和涉及规划约束性内容的日常修改，须遵循法定程序进行，并报原批准机关审批；涉及非约束性内容的日常调整，由有关部门协商一致后，报规划编制机关批准，并报规划审批机关备案。要统一监管平台，以全天候、全覆盖的国土遥感监测平台为依托，建立统一的规划实施信息采集、分析、公示、反馈平台，对规划实施情况进行定期与不定期监测评估，为审批管理、社会服务和执法监管提供支撑。三、统一规划成果统一规划成果是“多规合一”的逻辑结果，直观看是形成“一本规划、一张蓝图”，实则远非如此简单。统一规划成果，实质上是要统筹局部与全局、当前与长远、发展与保护、需要与可能，来确立规划目标、设计规划方案、选择实现途径、制定保障措施。要抛开狭隘的部门观点和地方观念，真正站在国家整体和长远利益的高度，按照空间规划的功能和任务，来明确规划成果的必备内容和刚性要求，这是“多规合一”必须坚守的底线。一要统一规划目标。紧紧围绕国土空间开发、利用、保护和整治，提出规划期各项目标，并尽可能做到可量化、可测度、可考核，是统一规划成果的核心要求。要统筹经济、社会与资源、环境的关系，适当保留经济增长和社会发展各类指标，但应作为指导性或预测性指标，重点确定开发管制、资源节约、环境保护、国土整治等方面指标，并作为管控性或约束性指标。要统筹全局与局部的关系，国土开发利用、资源环境保护等管控性指标要坚持自上而下逐级控制，可结合实际细化完善和提升要求，但不能突破上级规划指标阈值。要统筹近期与远期的关系，根据国土空间发展战略和资源环境承载能力确定长期管控目标，同时做好与经济社会发展规划的衔接，明确五年规划任务，做到远近结合、滚动实施。要统筹目标与过程的关系，既要明确规划的管控目标，更要通过政策导向、过程管理、方法创新和制度改革引导规划目标的实现。二要统一数据基础。采用统一口径的经济、社会、空间、资源、环境等基础数据和基础底图，是统一规划成果的基础要求，也是规划科学性、可行性和可操作性的基础保障。要统一空间基础数据，空间规划必须采用以第二次土地调查为基础并逐年更新的土地调查数据，根据规定对各类数据按规划用途进行转换，但不得随意修改数据；坐标体系统一转换为西安1980坐标系，按照土地利用现状图确定同层级规划图比例尺精度。要统一采用法定数据，涉及资源、环境等须采用经主管部门正式认定的数据，涉及人口、经济、社会等须采用依法公布的数据，确保数据真实、准确、可靠。三要统一规划标准。统一规划标准是加强规划纵向和横向协调衔接的前提，也是促进资源节约、环境保护的基本手段。要统一土地分类，按照土地利用现状分类标准和城乡规划用地分类标准，研究制定适合“多规合一”的用地分类统一标准，构建相互协调的土地分类标准体系。要严格执行规划标准，在现行土地利用总体规划、城乡规划确定的用地标准内，结合实际，从严要求。要严格执行行业用地标准，鼓励各地在严格执行国家行业用地定额指标的基础上，结合实际细化和提高相关要求，尚未制定标准的建设项目须开展节地论证，合理确定用地规模。要严格执行区域用地控制标准，研究制定区域和城市人均城镇建设用地、平均容积率、建筑密度、单位土地投资、地耗水平等控制指标，规范引导区域城乡提高土地集约利用水平。四要统一规划蓝图。统一规划蓝图是“多规合一”成果的集中体现，也是检验试点工作成效的基本标尺。统一规划蓝图有多重涵义。首先，它是由规划文本、规划图件、规划说明和相关研究报告共同组成的统一规划成果的通称，而不宜仅仅理解成一张总体规划图。其中，规划文本和规划图件属规划主件，它们分别以文字和地图的方式共同表达统一的国土空间发展政策。其次，就规划图件而言，它是空间分析、空间评价、空间综合、空间协调的结果，因此，它是一套系列图件，至少包括基础图（土地利用现状、资源环境承载力评价、国土空间经济分析等）、总体规划图（国土空间发展战略、国土空间管制分区等）和专项规划图（城镇体系、产业空间布局、基础设施布局、生态建设、环境保护、国土整治、灾害防治等）。第三，国土空间管制分区图或土地利用总体规划图，应作为法定规划的核心图件，可综合现行土地利用总体规划的“三线四区”和现行城乡规划的“三区四线”确定，并可根据空间尺度大小采取综合功能分区与用途管制分区相结合的方式。不论采取何种方式，国土空间管制分区图或土地利用总体规划图都是依一定比例尺及相应精度制图的，以便进行法定的规划管理和服务，这也是空间规划的本质要求。第四，在信息化时代，规划纸质图件与电子数据是规划图件的不同表达方式，但具有同等效力，统一规划蓝图须包括统一的规划数据库建设。“多规合一”的规划数据库建设，应当着眼建设纵向在线共享、横向互联互通的全国统一的国土空间规划数据库，在此方面，现行土地调查和规划数据库系统已经奠定了坚实基础。总之，唯有做到以上“三个统一”，“多规合一”试点才有可能真正实现改革目标。（本文作者：国土资源部规划司司长）责任编辑：张颖智

        中国领导科学 2015年9期2015-01-29 16:31:21

      • 浅谈市县“多规合一”推进中的误区
        邹建强摘要：随着社会的快速发展，我国的各个市县都有更好的发展空间，并且在“多规合一”的推进下进行了市县经济发展的转型，所以“多规合一”的实施是促进我国市县经济发展的基本保障。但是“多规合一”在市县的实施中也存在着一些难点和误区，因此本文我们将围绕市县“多规合一”推进中的误区展开研究，详细分析市县应当采取哪一种有效的推进措施来合理的避开“多规合一”推进中的误区，从而尽快实现空间规划改革的基本目标。关键词：市县“多规合一”推进中的误区一、针对于市县“多规合一”推进中误区的分析（一）注重编制而忽略实施的误区我们都知道“多规合一”并不是简简单单的通过编制就可以规划合在一起的，而是经过有效的实施和管制才能更好的促进“多规合一”的实施。根据我国的《生态文明体制改革总体方案》中的基本要求来分析，市县的空间规划一定要以空间治理和空间结构优化为主要目标，因此编制的目的主要在于“多规合一”的规划能不能顺利的实施，但是相关数据显示我国有一些市县虽然大部分都已经完成了编制，但是却并没有实际的进入实施阶段。（二）注重决策而忽略执行监督的误区根据我国相关法律法规规定，要以市县级行政区为基本单位来建立空间规划、实施、管制以及考核等来构成空间治理体系，于是这就有效的将我国的国土治理分成了监督、决策以及执行三个重要组成部分，那么经过三者的联系和合作来发挥出积极的作用，但是针对于当前我国一些市县来说监督、决策以及执行三个重要部分还没有有效的衔接，各个方面的制度也不够完善，导致推进“多规合一”的目标难以实现。（三）注重分权而忽略制衡的误区市县“多规合一”推进中的第三个误区就是注重分權而忽略制衡。换一句话说就是在分权的同时忽略了我国的制度国情和资源国情。所以说要想更好的促进“多规合一”的分权制衡就一定要将规划权力和政治权力的运行要相互融合，但是目前这种从传统上级政府审批转换成为同级人大审批是很难有效实现分权制衡的。甚至有些时候还会严重影响我国国土空间和资源的开发和利用。损害我国的基本利益。（四）注重形式而忽略实质的误区市县“多规合一”推进中的最后一个误区就是注重形式而忽略实质，在实际的实施中，大部分的市县“多规合一”的工作还都只是停留在对比分析不同规划指标差异以及空间布局差异上。也就是只是注重“多规合一”的形式，但是却没有注重“多规合一”的实质。因此也就引出了“多规合一”的三个难题，其一“多规合一”的实施是否可以不需要其他规划，其二“多规合一”应当怎样对空间规划形成支撑，其三应当如何协调政府、市民、社会之间的利益关系。二、针对于改进“多规合一”推进中误区的分析（一）完善“多规合一”的相关体系标准和主要目标要想更好的改进市县“多规合一”推进中的误区需要完善其相关体系标准和主要目标。首先要按照国家相关制度的要求来规划土地用途，建立一种总体规划、专项规划以及详细规划为规划顺序的空间规划体系，从而明确各个规划的地位和要求。然后一些市县的空间总体规划还要统筹协调辖区里的国土开发引发的矛盾和不良因素，一定要明确国土空间管制的主要目标和任务。最后针对于市县中不同的矛盾来规划不同的内容，将一些冲突、重叠的内容进行有效的整合和归入空间总体规划当中，再通过编制来明确分工进行衔接促进市县空间规划的落实。（二）促进“多规合一”集权和分权的相对稳定市县“多规合一”的规划审批应当和各级政府财政事权相互衔接和匹配，从而达到合理分配规划事权的目的，从而有效的避免空间治理出现问题。那么食品安全、生态保护以及自然资源的保护和利用都是通过市县政府编制，再经过省级人民政府审批完成的。与此同时，市县“多规合一”的规划编制决策和实施的权利和责任。一定要经过各个政府、人大之间的配合和合理配置完成。在规划编制方面还要形成一种逐级管控的规划编制方式，从而在一定程度上体现出国家的意志和地方需求。因此只有促进市县“多规合一”集权和分权的相对稳定才能实现国家和地方发展利益的共赢。（三）引进先进的“多规合一”的理念和技术合理解决市县“多规合一”推进中的误区需要引进先进的“多规合一”的理念和技术，统一规划思想，贯彻协调，创新以及共赢的发展理念，合理的优化国土空间结构和布局。最后还要科学的划定开发边界和生态保护红线，减少各种不必要的规划冲突，合理的应用互联网和大数据技术来推动市县“多规合一”的顺利进行。三、总结通过对上述问题的分析。我认为“多规合一”在市县中的实施是具有两面性的，因此在实施“多规合一”的过程中会出现很多的推进误区，阻碍市县“多规合一”的顺利进行。但是实施“多规合一”是社会发展的必然选择，也是促进我国经济发展的主要动力。因此国家和相关管理人员可以通过完善“多规合一”的相关体系标准和主要目标、创新“多规合一”相关的管理制度、促进“多规合一”集权和分权的稳定以及引进先进的“多规合一”的理念和技术来合理的解决“多规合一”面临着难题和误区，从而进一步实现我国市县可持续发展的目标。

        消费导刊 2018年15期2018-11-24 03:55:44

      • 多规合一视角下城市总体规划编制探索
        田学文（张家界市规划管理局永定分局湖南张家界427000）引言多规合一是在三规合一的基础上发展而来的，三规是指国民经济发展规划、土地利用总体规划以及城乡规划，通过三者之间的的协调编制来促进城乡发展。在2014年底，国家发改委、国土资源部、环保部以及住建部联合要求进行“多规合一”，其中多规合一是指通过在市县建立示范点，进而有效的推进市县经济发展、城乡规划、土地利用以及生态规划多重发展。在国家的号召下，湖南省共建立了28个市县示范基地，示范基地的建立目的是为了统一规划体系，加强顶层设计，进而形成“底线式”空间规划以及“协同式”管理机制。多规合一是中央提出的有效解决城乡总体规划实施困难的办法，其必然也是规划编制以及管理的发展方向，因此，在进行城乡规划编制中也应积极落实多规合一政策，并对编制方法进行适当调整，继而使得多规合一更好指导城乡发展，使得湖南更好的发展，也更加的美丽，才能实现规划在生态优化、全域美化、资源整合、城乡统筹等方面的抓手作用，形成如图1所示的优美环境。图1总体规划后环境1多规合一在城乡总体规划编制中存在的问题1.1技术标准不一致技术标准不统一，主要体现在三个方面，分别为坐标系统，用地分类系统、数据格式系统，具体区别如表1所示。表1技术标准不统一1.2空间发展规模中存在的分歧经济规划是对社会发展以及国民经济进行控制的有效手段，同时也是对空间规划编制的重要参考依据，经济规划是在经济学规律的基础上进行规划的，但是经济学规律对空间的考虑很少，这就为空间规划编制的制定带来了困难。土地规划是纵向制约条件，从上而下的约束制约了在开发范围内的土地规划，同样也体现了土地规划最强的约束能力。由于这两种规划在空间上存在差异，这为城乡规划编制带来了困难，造成土地规划约束的框架内很难完成经济规划设定的增长指标。1.3空间发展平台不同城乡规划编制中分为三类，分别为市域、规划区以及中心城区。对市域进行规划主要体现在城镇上，对城镇发展规模以及发展职能给予合理的建议，其中以规划区为边界是能够进行空间协调的，但是不同的区域对空间的管理范围不一样。这也就导致规划区以外的部分的建设行为难以规划管理，并且有的地方没有控规导致一些项目不能合法落地建设。1.4对空间的管理存在差异土地规划对用地可以分为三大类：市建设用地、农用地、未利用地。而生态保护规划规划则分为四大类：禁止建设、有条件建设、限制建设以及允许建设四个区域，其划分标准和城市规划的空间管理内容几乎一样。然而在城市规划中没有对空间管制的主体进行明确，导致对建设区的管理增加难度，进而致使在非建设区上的建设行为屡禁不止。但是土地规划对非建设用地的规划十分明确，因此不存在建设区非建设用地的问题。2城市规划怎样调整来适应多规合一2.1统一技术标准（1）统一结束时间。城市规划的规划时间为20年，下次规划的时间为2020年。土地规划的时间是由国务院规定的，国务院规定的时间为2020年，土地规划时间与城市规划相同。所以下一轮的城市规划和土地规划是在同一时间。（2）对全域进行统筹规划。以往的城市规划都是以市中心为规划区，要对其进行改变，应以全市行政区域为规划区，并对各类用地进行统一核算。采用两套规划标准，以城乡建设区为划分线，线内应用城市规划标准，线外应用土地规划标准，并研究如何使城市规划标准和土地规划标准相互衔接。（3）制定统一坐标体系，统一采用国家2000坐标系。2.2明确发展方向，确定城市发展最低标准（1）建立最低发展标准。建立区域发展观念，了解省级规划、城镇规划以及土建等相关规划，进而根据相关规划定位制定合理的发展目标，在对城市发展功能、土地建设需求、生态环境等多方面因素进行考虑，进而有效的确定城市发展最低标准，在发展中寻找城市发展现状与上层规划之间的矛盾，在不打破发展底线的基础上，对发展策略进行微调以实现各项工作的开展。（2）对总规模进行控制以及对生态环境的保护。对于规模的扩大应该参照指标框架，在指标框架内对空间进行合理优化。在城市规划中应该设定最基本的生态保护标准，这个标准是硬性的，侧重点是城市规模和城市密度的关系，并在生态空间保护和土地集中利用方面加大探索力度。2.3确定城市主体功能，对城市进行有效布局将土地规划建设用地的管理方法加入到城市规划中，在城市规划中的城镇体系建设以及发展中进行体现。确定市区发展规模以及职能等，充分协调主体功能，进而确定用地规模以及发展方向。2.4统筹发展，合理布局对城市规划用地进行统筹发展，城建规划用地应和土地规划建设用地的规模以及范围应相同。确定农村和城镇结合后所需用地，对建设用地和农用进行区分，对农田的基本情况进行调查并对农田进行保护，当农村并点后对其原来的土地进行整理，在确保农用田地不会减少的前提下，寻找城镇建设用地增加，农村建设用地减少相结合的土地流转模式。在统筹发展，合理布局的前提下，对用地进行协调，城市规划应该使土地规划的用地指标、土地利用结构、农田数量等内容要满足城乡发展要求的基础上，实现对空间的合理布局，继而能够最大程度的减小城乡发展和耕地保护之间的矛盾以及土地和供应商之间的关系。2.5制定预期结果，落实计划方案（3）加强编制审查，注重结果。增加对编制审查的手段，进而有效的增加编制审查的力度。对规划结果、建设用地、以及空间管制进行分区，把其中的重点内容加大编制审查，保证上下一样，做到无缝对接，此环节一定要层层落实。3总结城市规划的目的是为了使得城市具有更好的发展，它既表现了国家对地方的调控又能体现地方政府对发展的渴望。本文以“多规合一”为出发点，将城乡总体规划编制中遇到的问题进行详细的分析，并给出相应的解决方法，进而有效的促进城市协同发展推进地方政府构建良好的行动纲领。[1]王美飞.“多规合一”背景下城市总体规划应对[J].上海城市规划，2017（4）：114～118.[2]张东升.“多规合一”规划编制体系的构建研究[C].2016中国城市规划年会，2016.

        建材与装饰 2018年5期2018-02-06 07:12:54

      • 海南：“多规合一” 一张蓝图干到底
        央视网消息：作为全国第一个省域“多规合一”改革试点地区，海南从“一张蓝图”的顶层设计做起，全力化解规划矛盾、优化行政审批、严守生态红线，迈出步子、探索经验。这两天，海南澄迈智慧新城项目基本完成了道路、水电、光纤等基础设施建设，但两年前这个项目因为规划打架，刚立项就卡了壳。这个让企业头疼、县里着急的事，同样在省里犯了难。就拿耕地和林地的规划来说，全省重叠面积就超过一千平方公里”。2015年6月，海南启动省域“多规合一”改革，最先面对的就是规划“各自为政”这块硬骨头。起初，各部门都很担心。半年里，大大小小开了100多次会，开门听意见一直到乡村干部、实地勘察勘测了上百万个数据。之后，海南下决心在全岛同城基础上，把分散的建设用地集中布局，把耕地和林地统筹置换，把未利用的储备土地指标纳入调配，最终实现占补平衡。最终，原来各成体系的经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划整合在了一张清清楚楚的蓝图上，不仅打消了部门的顾虑，原来项目需要花一两年时间挨个部门调规划的烦恼也迎刃而解。不仅解决了规划“打架”的难事，“多规合一”还让海南重点产业园区试行极简审批有了底气。审批环节就能从70个精简到4个，缩短几百个工作日。借力“多规合一”改革，海南划定了必须严守的陆地和海洋生态保护红线，两年来，海南有500多个不符合环保要求的建设项目被拒之门外。日前，因“多规合一”改革而生的全国唯一的省级规划委员会在海南设立，整合国土、住建、林业、环保、海洋等多部门职能，负责空间类总体规划的编制、管理和督察。

        央视网 2017-06-182017-06-18 20:45:02

      • 国土空间规划体系下的多规合一探讨与展望
        劳红燕(桐乡市自然资源和规划局规划管理服务中心，浙江桐乡314500)从我国现阶段的发展情况来看，国内对于土地资源的需求量较大，一些土地没有得到有效应用，而随着城市化建设的不断推进，为了优化国土空间规划体系建设，进一步消除空间管控冲突，提高审批效率，相关部门需要加强对于“多规合一”的探讨与研究，将其有效地应用到国土空间规划当中去，使其发挥积极的促进作用，引导国土空间规划工作建设方向，充分发挥“多规合一”的优势特色，完善国土空间规划顶层设计，进而健全新型城镇建设，促进城乡结合，有效推进城市化建设。1“多规合一”相关概念简述1.1“多规合一”概念在我国的国土空间规划工作中，“多规合一”是一项十分重要的促进措施，在解决国内的国土空间规划工作问题的方面能够发挥很大的作用，“多规合一”主要是指将国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划融合到一个区域上，实现一个市县一本规划、一张蓝图的建设目标。这样的整体性强的建设手段能够有效解决国土空间规划工作中的技术、管理以及制度问题，为国土空间规划工作提供全面的基础信息，帮助国土空间规划管理工作完善相关部门的职责划分、管理制度优化、审批环节科学化等，将空间战略规划进行一致性建设。总体而言，“多规合一”能够从多个方面优化国土空间规划工作，而“多规合一”作为经过地方探索、全国响应、机构改革等多个发展阶段，相对比较成熟的国土空间规划工作促进措施，能够使相关规划工作在新的发展形势下进行高效的工作升级，从而建立起稳定的国土空间规划体系。1.2“多规合一”基本原则要将“多规合一”的优势作用发挥到最大程度，需要在应用过程中遵循一定的工作原则，综合来看，应该遵循统一原则、逐步推进原则以及动态发展原则这三项基本原则。从统一原则方面来讲，“多规合一”本身就具有统一性，在实行“多规合一”的时候，各相关部门之间的沟通与合作会有进一步发展，国土空间规划工作能够从整体上进行优化，在“多规合一”的应用中，相关工作人员在统一的工作指导下能够充分结合实际对当地规划发展进行设计，进而进行因地制宜的土地、空间规划，从而在保证当地特色的基础上有效促进国土规划发展。在逐步推进原则的角度，“多规合一”能够审视规划工作的短期工作效果与长期发展目标，并帮助二者相辅相成、互相促进，一方面，短期工作规划需要做到全面性强，相关实际工作细致，另一方面，长远目标需要充分结合实际发展情况，保障规划工作后期工作稳定性强，在这两方面的要求下，具体的规划制定过程就需要以实际情况为基础，结合社会发展情况和“多规合一”的要求，由浅入深地进行国土空间规划，科学进行土地规划；而动态原则对国土空间规划的工作成果做出一定要求，在此原则的规范下，规划目标应该是实现一个国土空间的动态编制，根据社会经济发展对土地、空间进行科学合理的规划，并对此过程进行实时的监控与反馈，持续对规划进行优化修正，从而保证相关工作紧随社会经济变化，及时解决规划工作中的各项问题。2国土空间规划体系下的“多规合一”具体应用2.1明确国土空间规划体系目标从最终目标的一致性上来看，“多规合一”与国土空间规划具有较强的关联性，二者都将“一张蓝图，动态更新”当作整个规划工作的最终目标。一张蓝图的目标能够在“多规合一”数据整合的基础上，将其他要素进行结合，进一步进行综合处理，形成完善的规划合图，一张蓝图的实现不仅是图像的形成，同时也是规划工作相关信息的系统、完善。在整个规划蓝图当中有着各项控制线的矢量图形，甚至包含着其所显示的属性参数、信息等规划必需数据。在国土空间规划的实施过程与蓝图构建过程中，这两者的工作并非平行的，而是交互促进的，这也充分体现了规划工作的动态特征，这两项工作的相互促进能够充分保障新形势下对于规划工作过程中产生问题的及时有效解决。2.2优化国土空间规划体系工作“多规合一”的有效应用不但能够优化国土空间规划的编制手段，而且还为国土空间规划实施推进提供极强的动力支持。在规划编制方面，“多规合一”的应用能够将城市总体规划和土地利用总体规划以及主体功能区规划科学地进行结合，将这几项规划工作的优势在结合过程充分发挥，并做到扬长补短，充分发挥各种规划的不同优势，通过这些不同的规划类型，将城乡规划的公共政策管理职能进行全面发挥，利用规划的刚性约束机制，对国土空间进行有效划分，将主体功能区规划的战略引领作用充分发挥出来，通过科学的结合来提高规划工作的质量。总的来说，由于国土空间规划体系工作周期较长，发展规划宏观性强，所以要想实现该工作的有序、高效、全面建设就需要通过“多规合一”的实施来辅助国土空间规划建设，在利用多规合一进行国土空间规划建设的过程中，应该加强相关建设部门之间的积极合作并推进上下层级之间的改革进步。在此基础上，建立系统性强的统筹规划、监督管理、质量检验等一系列国土空间规划建设工作流程，从而实现国土空间规划体系下的“多规合一”的优质应用。3国土空间规划体系下的“多规合一”发展趋势3.1适应新常态，转变发展方式，符合发展要求在国土空间规划体系下的“多规合一”发展能够充分适应新常态、贴合新发展趋势，空间规划“多规合一”工作方案的完成，能够迅速推动我国企业经济和产业在经济等方面的转型和升级，在现代化环境和生态系统不被破坏的基础上实现中国现阶段的首要工作目标，在国土空间规划工作中实施的“多规合一”工作的发展过程中，对空间进行科学规划、合理应用，高效利用相关技术手段对规划进行完善改革，强化城市设计的质量、优化城市空间管理工作模式、加强对城市公共空间的管理工作等都是“多规合一”应该实现的工作目标，通过对城市建设新的发展方向的适应，将国土空间规划工作进行进一步的推进，从而实现“多规合一”的进一步发展。综上所述，在国土空间规划体系下进行“多规合一”落实发展工作中，充分适应发展新常态，迎合发展趋势做出工作调整，顺应经济模式和国家政策进行适时的工作改革，并遵循可持续发展要求进行有效的工作落实才是“多规合一”未来发展的必要工作，在所处环境不断变化和时代快速进步的背景下，提高自身适应能力、积极调整工作计划才能够紧跟发展新常态，实现长久的进步。3.2加深“多规合一”应用，统筹发展战略，实现生态文明建设在社会不断进步的发展背景下，“多规合一”建设不再仅限于土地、空间规划，其工作范围逐渐扩大到了其他层面，为了实现综合发展目标，“多规合一”不但需要坚持以生态文明发展及转型为先、智慧型管理为保障的发展原则，还要注意从宏观角度进行规划建设，坚持统筹规划的大方向，尽量降低外部不良因素的负面影响，充分结合国内发展战略要求和城市建设发展的基本规律，制定科学、先进、全面的国土空间规划战略，将“多规合一”高效融入到空间规划工作当中，借助“多规合一”落实城市建设过程中的资源保护和发展的双重多项职能，构筑多中心、多层次、多维度的空间战略棋局，进而真正实现生态文明建设。结合国土空间规划体系的实际建设情况不难看出，“多规合一”规划建设不能够仅局限于空间规划工作方面，在“多规合一”的实施过程中能够涉及的行业技术众多，因此，为了更好地进行多规合一建设，确保国土空间规划工作能够全面完成，相关人员在工作中就需要坚持进行生态文明建设，与此同时，还应该在实施智慧管理的同时探寻综合型战略发展的前进道路，为“多规合一”工作的统筹规划提供保证前提，进而在提高“多规合一”工作效率的同时促进生态文明建设。3.3开展专业性强的各方合作，推动新型城镇建设“多规合一”的发展与城镇化建设关联较为密切，通过“多规合一”的全面发展，能够为城镇化建设提供充足动力，为了有效促进城镇化的进一步发展，“多规合一”应当结合社会学、生态学和经济学等多种学科的相关知识体系，明确“多规合一”的发展的方向，并为其发展提供全面科学的理论基础，确保城镇化发展能够实现专业、创新。拓展“多规合一”内涵、完善多规融合平台、健全“多规合一”的编制规划等相关措施，能够使得国土空间规划工作更加符合生态文明建设要求，全面推进新型城镇建设，有效加快城乡结合。“多规合一”的各个工作环节的发展优化能够有效提高新型城镇建设的工作质量，提高国土空间的利用效率，为国家发展提供不竭动力。由此可知，建设新型城镇是“多规合一”的一个关键的未来工作发展方向，通过多规合一在国土空间规划体系建设过程中应用的不断升级，“多规合一”能够为新型城镇建设提供发展动力，在这样的发展要求下，各个相关行业的专业规划人员应该积极进行合作，通过建立综合性交流平台进行信息共享，从而在各方努力下共同建设新型城镇，为国土空间规划的发展进步做出贡献。3.4完善城市设计管控要素体系，加强立体空间管控为了实现“多规合一”的良好发展，加强城市设计管控体系也十分必要，在进行城市设计体系的建设完善过程中，强化城市设计对城市空间形态和城市风貌格局的管控地位并促进法定化发展对于完善体系建设有着较强的促进作用。同时，以空间管控策略为抓手，深入开展多层次的城市设计研究和编制工作也能够有效改善城市设计效果。在此基础上，对城市设计进行具有实效性、可操作性、完整性的空间设计，进而令空间形态规划设计实现一体化管理是发挥城市空间设计、加强城市立体空间管控工作的关键措施。在城市设计管控新模式下，信息平台作用将会被充分发挥出来，同时，多部门协同管理的实施路径也会更加明晰，城市建设各环节各相关要素在规划统筹下的协调统一问题能够得到系统性的解决，各项城市设计的落地管控和引领城市公共空间环境品质建设和有效管理也能够在“多规合一”的发展下高效落实。4国土空间规划体系下的多规合一建设思路4.1建设意义在国土空间规划体系下进行“多规合一”建设是为了实现国土空间规划的一体化建设，在“多规合一”建设工作的实施下，国土空间规划体系中的一些规划矛盾与各部分间的工作冲突能够得以很好地化解，从而使主体功能区战略格局精准落地、优化国土空间格局工作目标更好地实现，在实际工作中，诸如目标对接和技术标准对接以及用地分类对接等方面的矛盾会在“多规合一”的作用下得以解决，并且形成比较一致的工作目标，从而使得数字工作底图的绘制能够妥善完成，区域空间布局及成果编制也会由此得到保证。4.2技术路线“多规合一”的有效应用能够为国土空间规划工作的技术路线设计提供参考，在进行技术路线规划的过程中，将第三次全国国土调查成果与其他相关数据信息相结合来进行国土空间整体规划设计，并根据定期的数据更新实时调整技术路线，从而形成能够为规划设计、实施、发展提供支持的国土空间规划现状分析。此外，在上述成果的支持下，对整体规划设计进行优化设计，通过层层叠加各类国土空间规划图层，形成国土空间规划完成度较高的规划设计，并通过更新修改实现国土空间规划一体化的动态更新。4.3规划蓝图以上述规划工作所得到的成果为基础，通过进行双评价工作来进一步完善国土空间规划一体化蓝图的构建。一方面，对区域资源环境承载能力进行评价分析，明确其发展优势进而确定其等级层次。另一方面，评价区域国土空间开发适宜性，对相关地区进行规划建设适应情况的调查并确定其待开发潜力，在此基础上，全面绘制国土空间规划蓝图，为国土空间规划体系建设的发展提供参考。5结语综上所述，我国当前的国土空间规划工作与“多规合一”之间是密不可分的，“多规合一”在国土空间规划当中的有效应用能够帮助规划建设构建有效的监督、反馈系统，并通过信息化发展平台对实际规划情况进行优化调整，通过“多规合一”的手段能够在宏观层面为国土空间规划建立起全面、完整的工作发展图景，充分完成城乡空间的科学规划，在保障自然生态的基础上，考虑城市的承受能力，进而健全城市设计、空间规划、市政管理等城市化建设工作，全面完善国土空间规划体系、建设新型城镇。

        居业 2022年5期2023-01-07 07:23:57

      • 对“多规合一”的认识及其改革的若干建议
        李如如(广州亚城规划设计研究院，广东广州510240)对“多规合一”的认识及其改革的若干建议李如如(广州亚城规划设计研究院，广东广州510240)以土地利用总体规划、城市总体规划、国民经济与社会发展规划等三个规划(简称“三规”)为研究内容，通过阐述“三规”概念、法理基础及相互间的矛盾，并以上海市“两规合一”、广州市“三规合一”为例，分析了当下大城市“多规合一”的探索成果，剖析了当下“多规合一”的特点及不足，为“多规合一”改革提供了思路。新型城镇化，大城市，多规合一，改革2014年3月《国家新型城镇化规划(2014年—2020年)》出台，该规划第十七章第二节提出：……推动……经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等“多规合一”。2014年4月颁布的《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》第五条提出要推动“多规合一”。2014年8月颁发的《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》提出：开展市县“多规合一”试点……促进经济社会与生态环境协调发展具有重要意义。由这些文件可知中央层面高度重视地方“多规合一”工作，将“多规合一”作为国家经济社会发展的重要抓手。1三规的概念、法理基础及相互矛盾1.1三规概念国民经济和社会发展规划(简称“发展规划”)是全国或者某一地区经济、社会发展的总体纲要，是具有战略意义的指导性文件(百科),由本级政府组织编制，本级人大审批，五年一规划，反映地方发展诉求。城市总体规划(简称“总规”)是对一定时期内城市性质、发展目标、发展规模、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署和实施措施(百科),由地方政府组织编制，国务院或上级人民政府审批，一般为20年，反映地方发展诉求。土地利用总体规划(简称“土规”)是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所做的总体安排和布局，是国家实行土地用途管制的基础(百科)。1998年国务院颁布了《耕地保护条例》，随后，为保障国家粮食安全，确定18亿亩耕地红线目标。1.2三规法理基础及相互矛盾三规虽均有法理基础，但三规的管理方式和力度不同。首先，“发展规划”虽处于龙头地位(《中华人民共和国宪法修正案》第99条强调：县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划……)，但并没有专门的法律规定其规划内容等，更未规定下一级规划与上一级规划的关系，而《中华人民共和国城乡规划法》指出：编制“总规”应当以……上层次法定规划为依据；其次，“发展规划”和“总规”都是由地方政府根据自己的意图进行编制，但《中华人民共和国土地管理法》第18条指出：……“土规”中的建设用地总量不得超过上一级“土规”确定的控制指标……，可见“土规”的控制力显然更强。深层次分析，三规矛盾其实是地方政府经济发展的动力与中央政府对地方加强管控意愿之间的矛盾。比如重大项目选址与既有的“总规”“土规”矛盾时，为保证项目落地，就要修改规划内容，但修改“总规”“土规”的程序复杂且漫长，若未得到许可则可认定为违法行为。2上海、广州应对三规矛盾实践地方政府为了经济发展，采取不同的策略应对三规矛盾。本文以上海“两规合一”(“土规”“总规”)、广州“三规合一”进行分析。2.1上海“两规合一”1)“两规合一”源起——土规修编。2008年10月上海市规划与国土资源管理局成立，借上海市“土规”修编的契机，该部门着手开展“两规合一”工作。2)“两规合一”工作特点——五大坚持。上海“两规合一”主要有如下工作特点：a.坚持空间战略引领。对接国家战略要求和按照特大城市发展规律，构筑上海多中心、多层次的空间战略布局。b.坚持城乡发展。推进上海城乡一体化与郊区城市化，形成结构合理、流量适宜、布局有序的全市建设用地分布格局。c.坚持生态优先。发挥基本农田、生态林地等保护手段，控制城市增长边界，预置布局和永续维护高品质的生态用地面积约3500km2，约占全市土地面积的50%。d.坚持转型发展。坚持盘活存量、用好增量、提高质量，以结构调整促发展，推动上海新一轮产业结构优化升级和经济发展转型。e.坚持管理创新。建立全市城乡建设用地“一张图”管理流程，在统一的土地数据底板上对各类建设项目进行“三线”(基本农田保护控制线；城乡建设用地范围控制线；产业区块范围控制线)管理。3)“两规合一”的实施——四大变革。上海规划与国土机构合并，力争形成“以规划引领土地，以土地保障规划”的新格局，主要有以下变革：a.总体规划编制的变革，提高规划的管控能力。圈定由基本农田作为生态屏障的城市建设用地拓展的刚性边界，锚固了城市增长边界管理，“两规”由相互冲突转变为相互锁定、支撑，达到保障耕地资源、保障经济发展、引领城市布局的境界。b.总体规划实施的变革，提高规划的配给能力。引入土地管理的年度计划手段，通过指标管理和分配，统筹各类建设项目，引导各类建设用地向规划建设范围集中，使得城市规划成为真正引导城市建设发展的行动规划。c.总体规划能力的变革，提高规划的政策能力。通过“两规合一”土地资源的政策思路，土地政策的效果评价与调整等，将提升城市规划参与社会经济发展调控、制定相应公共政策的能力。d.建设项目审批的变革，提高规划的实施效率。建立统一高效的审批平台，全面对接城市规划与土地的核心审批程序。2.2广州“三规合一”1)“三规合一”源起——现实矛盾。据统计，广州的城乡规划和“土规”不一致的图斑33万块，差异面积935.81km2；发改委主导的项目没有和规划、国土部门进行协调，导致项目落地难；项目落地涉及近30个部门的协调，流程复杂，效率低下，各界呼吁“三规合一”。2)“三规合一”机制——部门协调。2012年10月起，广州成立了从市长、常务副市长到相关市级部门以及区县所构成的“三规合一”工作领导小组，该工作组明确市、区责任和部门分工，建立协调制度，确定各区县项目和土地利用指标分配，并与各区充分沟通，反复协调，通过“三上三下”的协调机制(见图1)，最终形成全市“三规合一”成果。3)“三规合一”成效——多规提升。a.矛盾协调，提高城市管控能力。经规划，广州“三规合一”形成由若干控制线组成“一张图”管控机制，改变过去大量差异图斑带来的各种矛盾。b.集约节约，盘活存量土地资源。经规划，广州盘活128km2建设用地，实现土地集约节约使用(广州2020年建设用地指标余77km2，仅够广州使用3年)。c.精明增长，优先保护生态环境。全市统筹划定城市开发边界2440km2，占市域总面积33%，划定基本生态控制线4426km2，占市域总面积60%。d.民生为重，保障公共设施落地。“三规合一”优先保障1100余项重大民生和公益性基础设施，进一步提升城市公共服务水平。e.便民利民，提高行政服务效率。构建信息联动平台，实现数据对接、信息共享、决策协同，在源头上保障项目行政审批前符合规划，实现一个“窗口”受理，并联审批一步到位。f.推广应用，逐步探索“多规融合”。各主管部门编制专业部门以“一张图”为基础，以实现“多规融合”。g.阳光规划，利于保障廉洁行政。构建统一的信息联动平台及动态协调和监督监管机制，实现部门信息共享，公众监督，阳光审批，透明廉洁作业。2.3广州、上海“多规合一”实践对比分析根据广州、上海两地的“多规合一”实践，本文从以下方面展开对比分析：1)开展动机对比。上海和广州“多规合一”都是在上版“土规”及“总规”确定的用地及人口规模提前完成的背景下展开的，且因为两规矛盾，导致大量土地无法使用，制约两个城市的空间发展。2)实践机制对比。上海“两规合一”建立在规划局和国土局合并的基础上，借“土规”修编契机，开展两规的改革创新，实现“两规合一”从编制到实施的统一。广州“三规合一”采用正式的部门协调机制，在学习上海经验的基础上，更加深入的展开“三规合一”工作。3)实践内容对比。从“多规合一”成果来看，上海划定城市建设用地范围控制线、基本农田保护线、产业区块控制线等三线；广州划定建设用地规模控制线、产业区块控制线、建设用地增长边界控制线、基本生态控制线等四线。生态用地落实为基本农田的刚性控制是上海“两规合一”的亮点，且上海不划定建设用地增长边界控制线，依据存量土地进行内部优化，也是上海“两规合一”的另一亮点。4)实践深度对比。上海、广州均已完成总规层面的“一张图”。但广州有具体的项目落实，成果更为细化，项目力图落实到小地块图斑层面；而上海则在土地总规模不变的情况下，对各项建设用地的比例进行优化布局，引入年度计划，保障城市未来可持续发展。3主要结论及启示当前的“多规合一”虽取得一定的成就，但依然存在若干问题。结合之前对三规矛盾根源的分析，对中央及地方政府提以下启示。3.1对中央决策者的启示1)从目前的体制上似乎无法实现“多规合一”，但再严格的管控政策，也阻止不了地方政府发展经济的动力，地方政府也为此付出了巨大的部门协调成本，建议在中央层面完成体制改革。2)上海、广州分别划定基本农田控制线、基本生态控制线均突出对生态用地的保护，落实中央18亿亩的耕地红线，从图2来看，耕地规模下降幅度明显放缓，尽管逼近18亿亩的保有量目标，但若没有严格的耕地保护政策，耕地保有量早已突破18亿亩。尽管如此，中央的管控还有改进的空间。首先，中央政府应加强顶层设计，实现多规合一，为地方提供政策支持。另一方面，当下城市空间的拓展不可避免，鉴于中国当前农业生产率大幅提高、老龄化严重等原因，如此严格的耕地保护政策是否需要挑战，中央是否应重新考察问题的本质及制定相应的政策，最终赢得国家和地方的双赢发展。3.2对地方政府的启示1)近期建设规划需重视。“多规合一”的实施均需建立在具体建设项目上，近期建设规划可作为衔接平台。广州“三规合一”根据项目落实先后顺序安排调入调出可体现近期建设规划的重要性。一方面可增强“总规”的可操作性，另一方面可促进土地的集约使用。2)“多规合一”需具有弹性。“多规合一”对存量用地的管理需弹性与刚性并用，预留足够的弹性才能适应持续转型的要求。上海“两规合一”中预留机动建设用地指标、年度计划手段、流量控制，恰恰可以保障足够的弹性，提高规划及土地的配给能力。3)进一步推进体制机制创新。地方政府应推进体制机制创新，如规划和国土部门合并。广州“三规合一”在近期是较好的做法，待存量土地用完后，部门的合并将更有利于工作的开展，上海、武汉“两规合一”工作经验均可反映这一观点。4)推进“多规合一”成果法定化。“多规合一”目前还不是法定规划，地方政府可依据“多规合一”提出针对“土规”“总规”的修改建议，因地制宜的推进“多规合一”纳入法定规划范畴，研究“多规合一”与各法定规划的协调机制，实现“多规合一”成果法定化。4结语“多规”矛盾在各城市普遍存在，新形势下，中国各城市处于快速或转型发展阶段，受限于中央的管控政策，“多规”矛盾被凸显，且因“多规合一”刚起步，未来“多规合一”将何去何从。上海和广州在规划管理实践中应对“多规”矛盾的方式说明，在以经济发展为中心的时期，地方政府从管理机制、组织机构、规划编制等不同方面进行管理创新，并通过合理的配套政策结合起来，可以促进“多规合一”目标的实现，这些做法为这一课题的应对提供了积极的参考。[1]李锦生.中国城乡规划实施研究.北京：中国建筑工业出版社,2014：60-68.[2]胡俊.规划的变革与变革的规划——上海城市规划与土地利用规划“两规合一”的实践与思考.城市规划，2010(7)：20-25.Thecognitionto“multiregulationunification”anditsreformsuggestionsLiRuru(GuangzhouYachengPlanning&DesignInstitute,Guangzhou510240,China)Takingthelanduseoverallplanning,urbanoverallplanning,nationaleconomicandsocialdevelopmentplanningandotherthreeplanning(referredtoasthe“threeregulations”)astheresearchcontent,throughtheelaborationoftheconceptof“threeregulations”,legalbasisandmutualcontradiction,andtakingShanghai“tworegulationsunification”,Guangzhou“threeregulationsunification”asanexample,analyzedtheexplorationresultsofpresentbigcity“multiregulationunification”,analyzedthecharacteristicsandshortcomingsofcurrent“multiregulationunification”,providedideasfor“multiregulationunification”reform.newurbanization,largecity,multiregulationunification,reform1009-6825(2015)21-0007-032015-05-12李如如(1990-)，男，助理工程师TU984A

        山西建筑 2015年21期2015-03-08 01:55:22

      • 厦门“多规合一”合出了什么
        颜之宏何凡市民在厦门市行政服务中心“多规合一”项目审批大厅取阅《办事指南》取消建设项目近一半的前置审批、不动产登记从30个工作日缩短至3个工作日、营商环境高于国内一线城市平均值……一系列亮眼成绩的背后，是厦门近年来深度探索以“多规合一”为抓手的放管服改革。材料薄了，时间少了，信心足了“不动产抵押登记今天办理明天就能收到证明，银行收到证明后马上就能放款，没想到这么快就能解决我的资金需求。”厦门市行政服务中心办事大厅内，前来办理不动产抵押登记的厦门市民王先生告诉本刊记者，提交材料、申请表签字……完成这一系列流程，前后不过五分钟，窗口工作人员便告知陪同王先生前来的银行工作人员，第二天即可领取相关证明。从事贸易行业的王先生告诉记者，他们这个行业贷款“过桥”是常事，和之前相比，如今办理不动产抵押登记明显提速，准备的材料也从厚变薄。放管服改革深度探索之后，厦门成为不少新兴行业企业眼中的“香饽饽”。“相较于其他城市质量、安全两分开，办理质量安全监督手续要准备两份材料跑两次，厦门做到了即到即办，大大节约了时间和精力。”厦门迅赞物流有限公司报建经理潘丽芳正在为京东物流园在厦门的项目进行报建工作，她说，“以前工程监控要在手續办理前安装好，现在可以先办理再安装，让我们有很强的人性化服务体验。”厦门主动参照世界银行评价指标体系，打造一流营商环境。根据第三方机构评估，两年来，厦门营商环境从全球排名第61位上升到第40位水平，办事群众和企业满意度和获得感不断提升，制度性交易成本明显降低。“多规合一”催生“小联合国”厦门市放管服改革实践中，企业和群众实现了“只进一个门、最多跑一次”的办事体验，而对于幕后负责审批事项的办事部门看来，“多规合一”是基础，解决了过去最让人头疼的“规划打架、部门扯皮”的难题。“过去我们碰到最多的问题就是‘规划打架，但各个部门也都是照套办事，解决问题只能通过市里召开常务会议。”厦门市规划委直属分局局长施大茂表示，厦门在实行以“多规合一”为抓手的放管服改革后，各部门已经在项目立项前把“该打的架”打完了，大大缩短了各个项目的前置审批时间。事实上，施大茂除市规划委直属分局局长的职务外，还有一个厦门市规划委驻市行政服务中心首席代表的头衔。和施大茂一样，包括发改、国土、建设、环保、经信、水利、人防、电力等部门在市行政服务中心都有一位首席代表。“我们这里其实就是一个‘小联合国，每个部门的首席代表就是各个部门的‘特命全权大使，代表各自部门协商压缩审批时间。”在厦门市行政服务中心管委会副主任陈玉辉眼里，首席代表协商制是在“多规合一”背景下催生的提速利器。“以前立项都是‘文来文往，办事人员要拿着材料送各个部门，可能还要遭遇‘门难进、脸难看的尴尬，”厦门市国土资源与房产管理局驻市行政服务中心首席代表邱永栋告诉记者，“现在各部门将串联审批优化为并联审批，多部门同时开动审批工作，前置材料直接在数据库调取，办事人员享受到了实惠。”“组合拳”里的探索放管服改革中的这套“组合拳”究竟怎么打才有力？厦门通过近年来的实践，给出了“五个一”的答案：形成覆盖全市生态控制线和城市开发边界及城市空间容量的“一张蓝图”;以信息化为手段构建集工程建设项目管理、协同、审批、监督与网上办事为一体的“一个平台”;推行线上线下、虚实一体的综合服务“一个窗口”;实现由过去串联式审批变为并联式审批的“一张表单”受理;创建包含顶层保障、部门协调、监督监管、动态更新等内容在内的“一套机制”。过去，一个建设项目验收需要不同单位至少测绘五次，消耗大量人力物力和时间成本，在“多规合一”思路引导下，“多测合一”应运而生。如今，项目测绘仅需由国土部门一次完成即可，并将相关测绘结果在后台共享给其他单位。数据显示，厦门市不动产登记工作已由过去的30个工作日缩短至5个工作日，一些体量不大的项目可直接缩短至3个工作日，该速度与世行营商环境排名第16位的经济体相当。兵马未动，粮草先行。厦门放管服改革实践中，让各部门政务数据流动起来就是“粮草先行”。为此，厦门市建立了统一的资源共享机制，形成一个逻辑集中的政务空间信息共享服务平台，该平台已接入27个职能部门。今年以来，政务内网总访问量已达1294万次，政务外网总访问量达3781万次。厦门市政府负责人表示，厦门将进一步围绕“多规合一”深化放管服改革，在国务院提出的“将工程建设项目审批时间压缩一半以上”基础之上，进一步实现审批流程再优化、审批手续再减少，力争将审批时间再压缩三分之一以上，让办事企业和群众获得感更强，办事体验更好。

        瞭望东方周刊 2018年46期2018-12-05 05:14:14

      • 浅谈“多规合一”标准化的必要性与发展探讨
        钟发牯黄慧敏（江西省基础测绘院江西南昌330209）1引言“规划打架”的问题引起了国家的高度重视，早在“十五”期间，我国就已经开始探索从“二规合一”到“三规合一”、“四规合一”以及“五规合一”的工作。随着国家新型城镇化规划（2014－2020年）、《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》以及《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》等文件的出台，全国部分城市已经开始了"多规合一"试点工作，"多规合一"工作将在我国全面铺开。本文以此为背景，探讨"多规合一"成果标准化的必要性以及发展策略。2标准化标准是对一定范围内的重复性事物和概念所做的统一规定，是由一个公认的机构制定和批准的文件。标准是以科学、技术和实践经验的综合成果为基础，对其结果规定共同的和重复使用的规则、导则或特性的文件，以获得最佳秩序、促进最佳社会效益为目的，从而作为人们共同遵循的基本原则[1]。标准化是对实际的或潜在的问题，通过制定共同的和重复使用的规则的一种活动，其目的是在给定范围内达到最佳有序化程度并获得最大社会效益[2]。随着各地多规合一工作的开展，逐步建立多规合一数据的相关标准是各项工作有效开展的保障。而将多规合一成果相关标准进行标准化，是有效管理应用“一张图”、“一个平台”、“一张表格”、“一套机制”等规划成果的重要途径。3“多规合一”成果标准化的必要性“多规合一”是指将国民经济和社会发展规划、生态环境保护规划、林地与耕地保护、土地利用规划、城乡规划、综合交通、水资源等其他多个规划融合到一个可以明确边界线的区域上，为解决现有规划缺乏统一协调的机制、标准、数据体系，衔接不足以致冲突频现、矛盾频出等问题，实现一个市县一本规划、一张蓝图，一个平台，一套机制的工作[3]。目前，我国城市化进程正处于中期加速阶段，城市的快速进展给城市规划带来了更大的挑战；各类规划编制、审批、实施的职能比较疏散，规划编制程序不规范，规划在指导思想、工作目标、空间范畴、技术标准等方面各不相同，给政府空间管控带来了更大压力。制定“多规合一”标准，有利于标准的统一、数据资源的整合，有利于部门间信息的互联互动，从而消除规划种类繁多、标准不一、交叉重复等矛盾冲突，以确保各部门规划编制、实施、管理等的有效衔接。最重要的是只有当所有的标准都落地实施时即标准化，才能获得最佳的社会秩序，获得最大的社会效益。“多规合一”标准化必要性具体表现在以下几个方面：（1）确保“多规合一”成果的质量及精度“多规合一”的关键是各类规划成果融合到一张图上，实现在统一的空间信息平台上建立控制线体系，明确各规划边界线。由于当前规划数据存在各种形式，如图片数据、文档数据、矢量数据等，其中矢量数据又包含Shp、CAD、MapGIS等格式，导致对各相关数据的整合力度不够，很难将各规划数据实现在统一图纸上。这都需要对其进行细致分析，制定相应数据标准，将各种数据源转换到统一标准下，来保证“多规合一”成果的质量和精度。（2）确立共同遵循的准则，维护“多规合一”市场秩序随着科学技术的发展，社会化程度越来越高，技术要求越来越复杂，分工越来越细，目前我国由政府出台的各类规划高达80多种，其中属于法定规划的大概为20多种，不同类型规划体系庞杂紊乱、部分呈现“各自为政”、“争当龙头”的局面。这就必须通过制定“多规合一”相关标准，来保证各部门的工作在技术上保持高度的统一和协调，避免各规划部门之间使用成果标准的不一致，打破各部门规划成果数据相互冲突的局面。（3）为“多规合一”科学管理奠定基础目前，规划编制、审批、实施的职能较为疏散。如发改委部门侧重产业规划、发展规划，较难解决空间组织的合理性细节问题；建设部门主要侧重工程建设、建筑业、勘察设计的行业发展政策、规章制度的拟订，缺乏统筹发展的全局考虑；国土部门主要侧重土地利用规划的编制与管理，与城镇化的快速发展矛盾较为尖锐。导致各部门规划编制与管理相互脱节，规划审批流程复杂，规划繁杂无序、各类专项规划自成体系的现象。解决上述问题就是要对“多规合一”进行科学管理，明确“多规合一”控制线管理主体、管控规则、修改条件和程序，规范和强化规划的严肃性和权威性。严格执行上述相关标准都是以标准化为基础。因此标准化为“多规合一”科学管理奠定了基础。（4）促进资源的合理利用，维护人类社会当前和长远的利益标准化是经过多次实践后得出的最为有效的形式，为了合理利用国家资源，推广科学技术成果，提高经济效益，并符合使用要求，有利于规划成果的通用互换，做到技术上先进，经济上合理。国家层面上需要在全国范围内统一的技术要求，制定国家标准，并全国范围内实施标准化。而省、自治区、直辖市由于当地的实际情况和特色又需要在省、自治区、直辖市范围内统一多规合一成果的安全、使用要求，可以制定地方标准，并在省、自治区、直辖市范围内实施标准化。因此标准化在资源的合理化利用方面是有着积极意义的。4新时期“多规合一”标准化发展探讨（1）测绘地理信息部门发挥的作用测绘地理信息部门参与“多规合一”工作，其意义不仅仅局限于提供地理信息数据，将发挥更大更重要的作用。在“一本规划”编制中，测绘地理信息部门需有机整合测绘地理信息数据及各类空间性规划数据，协助编制数学基础统一、数据内容一致的适用于各类规划的空间规划底图，实现统一的用地分类标准、统一的国土空间数据基础、统一的规划年限，绘制形成一张规划蓝图，为做好规划数据冲突检测、进行规划调整提供科学依据；在“一个平台”建设中，测绘地理信息部门需利用测绘地理信息技术、地理国情普查成果和基础地理信息数据，汇总整合及分析各类规划数据，经过对各类规划数据分析，空间化处理，格式转换、规划要素合并等处理，建立一套数据文件统一、数据标准规范的数据库，实现了规划数据的一体化高效管理，还可利用天地图整合各类规划空间信息，构建“多规合一”空间规划基础平台，促进各规划部门的信息共享、高效衔接；在“一套机制”健全中，需建立基础测绘、地理国情监测服务于“多规合一”的常态化机制，做好地理信息数据的常态化更新工作。测绘地理信息部门参与"多规合一"工作中，标准化方面需要制定空间规划底图编制技术规程、规划空间数据处理技术规程、空间规划制图技术规程及系统平台规程。（2）建立标准化人才队伍“多规合一”标准化最终要依托一批具有一定专业知识、懂技术、熟悉“多规合一”全过程的人才，因此需要建立长效标准化人才培养机制,培养能够满足“多规合一”需求的标准化人才队伍。他们必须紧跟“多规合一”的需求，及时对所需的相应技术标准进行研究，制修订出指导“多规合一”急需要的相关标准，并研究制定“多规合一”其他相关标准。（3）做好标准的培训工作由于“多规合一”工作程序繁多，要达到统一技术标准，就需了解掌握“多规合一”技术标准的内涵，采取多种形式进行标准化的培训，才能使管理部门统筹安排，最大限度提高效率。可以从以下几个方面入手：网站上建立“多规合一”专栏及时更新标准的宣贯文章，并提供相应的咨询服务；积极组织有关技术人员和管理人员的培训，以利于标准的贯彻落实；邀请标准化领域的专家对“多规合一”领域有关标准化的知识进行培训，如举办标准基础知识的培训班、标准编写规范的培训班；适时选派相关人员参加省级、国家级举办的标准会议、培训班及相关活动，及时了解全省及全国标准化工作发展的新趋势、新动态。（4）标准化的贯宣与推行标准化的目的在于统一和共享，特别是新技术产生后，对共享问题显得更突出。用技术标准规范各个方面，达到统一、互换、体系、科学、实用的目的，做好标准的宣贯、推广是至关重要的环节。需在“多规合一”标准化宣贯方面投入强有力的力量，把“多规合一”标准化的宣传、贯彻、咨询、推广、服务落到实处。（5）标准化的管理大数据、物联网、云计算等新技术的发展对标准化工作带来极大压力和挑战，要求更严格的标准化管理。标准都是在科学技术的成果研究和实践的积累中制定的，制定出来的；每项标准都将随着科学技术的进步，不断分析、比较、筛选与提炼；而标准化又是不断完善和修订标准的过程，作为指导生产管理的重要手段，每一个环节、每一个部门、每一个岗位、每一种管理方法都离不开标准化，高效的生产管理都是建立在标准化的基础上，这样才能提高产品质量和劳动效率，减少资源浪费。因此，应加强标准化管理工作，统一组织、统一归口、统一管理。5结束语“多规合一”标准化是一个庞大的工程，一项长期复杂的工作，需要政府、相关行政部门、标准化人才队伍以及社会各界的共同努力。立足服务党和国家工作大局，对“多规合一”实施标准化，有利于“多规合一”工作的有效管理、实施导向；有利于生成可操作、能监管、可复制、能推广的规划成果。

        江西测绘 2018年3期2018-02-18 16:07:16

      • 弃土场“多规合一”空间规划研究
        曹玉萍，施颖，高山，吕月婷（1.江苏省水利勘测设计研究院有限公司，江苏扬州225009；2.江苏省水利工程建设局，江苏南京210029）1概述中央新型城镇化工作会议要求积极推进市、县规划体制改革，探索能够实现“多规合一”的方式方法，实现一个市县一本规划、一张蓝图。按照“绿水青山就是金山银山”的发展理念，在推行规划体系的大环境下，通过实行“多规合一”，遵守自然条件的适宜性、经济发展的可行性、社会制度的可容性、生态系统的平衡性和空间布局的合理性五重约束条件的效益最大化，科学合理布置弃土场，与当地城镇发展、土地利用、生态保护、文化旅游等多项规划衔接，将有利于解决现有各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接等问题［1］。从2010年至今，江苏省水利厅着力推进退圩还湖工作，2013年3月中华人民共和国国务院批复的《淮河流域综合规划（2012—2030年）》中防洪除涝规划和2010年3月水利部批准的《淮河流域重点平原洼地除涝规划》明确了里下河洼地排涝工程的治理标准、总体布局和主要工程措施。为配合里下河洼地治理工程，不可避免的会产生一定数量的辅助用地，即临时用地。在临时用地中，以弃土场对生态侵占和破坏的程度最大，因此，如何合理选择弃土场的位置以及弃土场的生态问题对里下河地区经济发展和生态环境保护有着重要的意义。2基本情况分析在里下河洼地治理工程中，弃土场的弃土主要来自于河道整治、河道疏浚和闸下清淤等，根据现状调查和工程的特点，在施工过程中不可避免地将开挖大量土方，在不能寻找到较为理想的土方利用途径时，将产生较大的弃土，一部分为水上土方，主要是建筑物加固工程，这部分弃土可塑性强，可利用性好；另一部分为疏浚淤泥，疏浚淤泥的特点是黏土颗粒含量多，含水量高，强度非常低，它一般均呈软塑状，甚至流塑状，车辆搬运非常困难［2］。因此，针对洼地治理工程中弃土处理及水土流失现状进行分析，以有效避免不合理的弃土堆放导致的生态环境破坏，并为弃土场布置与“多规合一”融合的空间规划研究提供数据支撑。2.1弃土场基本情况里下河洼地治理工程弃土场共涉及淮安市淮安区，泰州市兴化市，扬州市宝应县，盐城市盐都区、射阳县、阜宁县、建湖县，共计5个地级市7个县（市、区）。河道拓浚弃土场的堆土设计堆高为3.0~3.5m，设计外坡为1∶2.5~1∶4。各河道弃土场布置见表1。表1弃土场布置2.2弃土场的土地利用性质土地分永久占地和临时占地，永久占地包括河道工程永久占地、建筑物工程永久占地和桥梁工程永久占地等，临时占地包括河道工程干法施工弃土弃渣区占地、水下施工弃土弃渣区占地、施工临时占地，桥梁工程弃土区、取土区、施工临时占地，建筑物工程弃土区、取土区、施工临时占地等。黄沙港一线整治工程和穿荡河道工程弃土场均为工程临时占地。3弃土场场址选择除了《水利水电工程水土保持技术规范》SL575—2012［3］中对于弃土场选址的一般规定外，基于“多规合一”空间规划指引，弃土场选址还应与主体功能区规划、城市总体规划、土地利用规划、环境保护规划、旅游发展规划、交通及市政、文化发展等多项规划相协调，为地方未来发展预留空间，为地方经济提升做基础，形成城乡、生态、治水、文化等多项领域特色的引导。3.1与主体功能区规划的衔接按照《全国主体功能区规划（2016—2030年）》中功能区划，弃土场选址不应布置在主体功能区内的禁止开发区和限制开发区内的重点生态功能区内，严格遵守各类红线的刚性约束管控制度，凡是划入红线管控范围内的弃土场，后期依法归为不可建设用地。弃土场布置在限制开发区内的农产品主产区时，弃土场应为临时弃土，弃土到期后进行复垦。3.2与城市总体规划的衔接坚持“多规融合”的原则，从地方发展实际需求出发，以因地制宜、面向操作和效率提升为原则，以规土合一、多规协调为目标，在严守城市发展边界、维护城市生态、确保安全运行和提升城市品质活力的前提下，规范弃土场的位置和空间塑造［4］。在统筹城市发展和环境保护的前提下，弃土场选址应符合城市发展规划要求，同时根据规划目标，结合当地需求，明确弃土场后期的生态功能，综合考虑防洪除涝、生态、文化以及开发利用任务，进行弃土场规划分区。可采取相关规划资料收集和走访2种方式，明确各方需求，因地制宜选取弃土场位置。相关规划资料收集内容包括土空间规划、防洪规划、水资源保护规划、城镇发展规划、交通规划、旅游规划、养殖水域滩涂规划等；同时收集规划范围内的基础数据资料、监督管理及法律制度等方面的资料。3.3与土地利用规划的衔接根据《土地利用总体规划》中土地分类，弃土场不宜设置在禁止建设区内，这将不利于弃土场后期的空间塑造和生态重建；设置在其他区内时，不应突破规划建设用地规模控制指标且不得影响文化遗产保护空间和正在建设工程，不对永久建筑物产生不利影响，同时加强耕地保护和管制，保证不改变基本农田红线［5］。3.4与环境保护规划的衔接弃土场不宜布置在生态敏感性高的区域，如自然保护区、地质遗迹保护区、饮用水水源保护区等，影响动物栖息、降低生态指标和生物多样性指数。3.4.1对重要湿地保护区的影响里下河洼地治理工程弃土场涉及的重要湿地有4处，分别为九龙口重要湿地、西塘河重要湿地、阜宁马家荡重要湿地、西北湖荡重要湿地。洼地治理工程主要内容为河道疏浚、构筑物和大临工程等，旨在提高圩堤防洪标准、扩大现有河道的排涝防洪能力，并在洪水时将涝水及时排出。河道疏浚工程实施后，提高了河道的行洪能力，有利减轻洪涝灾害，有利于湿地的进一步开发保护；同时扩大了过水断面，加快了水体循环，相应增加了湿地面积，有利于水生生物生长繁殖和湿地植被的恢复，对湿地生态环境保护有利。弃土场位置沿河布置，占用部分鱼塘和农田面积，但随后期复垦，对湿地环境的影响将逐渐减少。3.4.2对种质资源保护区的影响工程涉及射阳湖国家级水产种质资源保护区，保护区的主要保护对象有黄颡鱼、塘鳢、黄鳝、青虾、泥鳅、乌鳢等地方特色品种。本次治理工程规划对大三王河及杨家河进行河道拓浚，工工程实施后大三王河及杨家河引水能力有所提高，水位上升，供水保证率提高，而湖面面积及水质均不会发生明显变化，但工程实施后弃土场占地和工程本身都将破坏部分保护区现有的近岸浅滩，水生植被被铲除，其植被种类组成将发生变化，适宜产粘性卵鱼类的产卵场范围将发生改变，但影响是局部的、暂时性的，施工结束后将逐步恢复。3.4.3对农产品保护区的影响根据工程范围和内容，在西安丰镇有机农业产业区范围内建设内容有白马湖下游引河河道整治工程，工程占地对有机农业的影响会随着施工活动的结束而逐渐缓解、恢复，工程建设对保护区的生态系统影响程度较小。3.4.4对饮用水源保护区的影响根据《江苏省生态红线区域保护规划》2018年，工程涉及的5处水源地中，西塘河饮用水源地保护区、射阳河（射阳县）饮用水水源保护区和缸顾饮用水水源保护区涉及一级保护区范围，其他2处饮用水源地保护区均涉及二级保护区范围。8处清水通道均涉及二级管控区。工程为非污染生态型项目，本身不产生污染物，运行期对水环境保护目标基本无影响，施工期产生的影响主要为拓浚引起的局部水体扰动、吸泥船油污和污废水、排泥场尾水扩散对水体的影响、施工生活废水对水体的影响，工程完成后将提高河道防洪排涝标准、改善水体环境。拓浚产生的临时占地，即弃土场选址不在饮用水源保护区的管控区内，对饮用水源保护区的影响很小。3.4.5对生态完整性维护的影响由于工程占地会破坏地表植被，导致自然组分生物量损失，自然系统生产能力受影响。施工过程中，工程占地、弃土堆放、土地开挖使得项目区周围的覆土植被遭到破坏，地表裸露，自然系统生产能力遭受一定的损失［6］。工程施工期对水生生物的影响主要是疏浚扩挖工程、堤脚处理工程、围堰工程等导致水体悬浮物增加影响水生生物栖息环境，导致部分水生生物（浮游生物、底栖生物、维管束植物）的直接损失，同时，开挖或处理后局部区域的新基质短期内不利于底栖生物和维管束植物附着生存，继而造成鱼类饵料生物资源下降。因此，工程对区域生态完整性维护的影响是存在的，但其影响时段相对较短，随工程结束后，河道水生生态系统将逐渐重建。4结语通过弃土场“多规合一”空间规划研究，实现了空间的重构，改变了传统水利规划方法，将水利工程规划与地域空间规划做好了衔接，探讨了有关规划的融合途径，从弃土场位置选择、施工技术、空间塑造、边坡防护、水土保持等多方面考虑，使弃土场布置能够实现资源利用效率的最优化，经济效益和社会效益的最大化，从而达到整体最优化，为其他湖泊、水库开展同类工作提供指导。

        江苏水利 2022年3期2022-03-15 11:30:54

      • 内蒙古：推进空间规划改革与“多规合一”
        当前，我国正处于全面深化改革的攻坚期，新一轮改革任务艰巨繁重。随着新型城镇化进程的推进，空间规划体系不完善、空间规划管控不力、生态系统侵占干扰、土地資源利用不集约等问题日益突出，推进空间规划体制改革，创新空间规划体系，加快推进“多规合一”是贯彻落实五大理念，提高政府空间管控能力，实现资源集约节约利用，推进区域经济社会可持续发展的必然趋势。“多规合一”，是指将国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划融合到一个区域上，实现一个市县一本规划、一张蓝图，解决现有各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接等问题。“多规合一”不是把各类规划简单地叠加整合集成在一张图上，而是实现城市治理体系和治理能力现代化的重大探索，是发展理念和行政审批方面的创新性改革。其目的一是解决各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等突出问题，保障旗县规划有效实施的迫切要求；二是强化政府空间管控能力，实现国土空间节约、高效、可持续利用的重要举措；三是改革政府规划体制，建立统一衔接、功能互补、相互协调的空间规划体系的重要基础。贯彻落实习总书记“一张蓝图干到底”的要求，推进空间规划体制改革，开展“多规合一”试点工作，是党中央、国务院全面深化改革的一项重大举措，也是目前我区的一项重要任务。加快推进空间规划改革和“多规合一”工作，对于我区贯彻落实五大发展理念，以生态保护优先理念协调推进经济社会发展，筑牢生态安全屏障和打造北疆亮丽风景线等具有重要意义。同时，对于有效解决目前我区各盟市旗县规划交叉重复、布局冲突、相互矛盾以及国土空间管理低效、管控粗放、生态侵扰、手段低下、管控不力等突出问题，优化资源配置、提高行政效能，全面建成小康社会等均具有重大意义。

        北方经济 2016年12期2017-04-17 16:56:25

      • 智慧城市背景下的“多规合一”标准探究
        杜青峰，万碧玉，王益，吴丽丽，王树东，姜栋（1.中城智慧(北京)城市规划设计研究院有限公司；2.中国城市科学研究会智慧城市联合实验室；3.建设综合勘察研究设计院有限公司；4.绵阳师范学院；5.苏州科技大学）智慧城市背景下的“多规合一”标准探究杜青峰1，2，4，万碧玉1，2，王益5，吴丽丽1，2，王树东3，姜栋1，2（1.中城智慧(北京)城市规划设计研究院有限公司；2.中国城市科学研究会智慧城市联合实验室；3.建设综合勘察研究设计院有限公司；4.绵阳师范学院；5.苏州科技大学）在参与智慧城市标准综合评价系统研发过程中，研究我国目前城市规划标准的现状，总结了我国现有城市规划标准中存在的自成标准、内容冲突、缺乏衔接协调等问题，并认为存在这些问题的根源是缺乏一套促使“多规融合”的标准。论文认为建立“多规合一”标准关键的是解决“多规”之间数据不融的问题，这就需要构建多规合一数据库，搭建信息平台，建立起监督管理，进而促进多规的融合。在智慧城市标准建设中，论文从如何利用智慧城市信息技术手段进行“多规合一”标准建设的角度，面临缺乏统一的标准支撑，探究“多规合一”标准建设的方法策略及主要内容。智慧城市；标准；多规合一；探讨1引言2014年8月，由国家发改委、国土资源部、环境保护部及住房和城乡建设部(以下简称“住建部”)四部委联合下发的《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知(发改规划[2014]1971号)》(以下简称《试点通知》)，确定了28个“多规合一”市县单位。而其他很多试点名单外市县也积极响应，开展“多规合一”工作，可谓“一呼百应”。[1]《试点通知》是为了寻求到能够解决各市县在规划编制与实施中存在的突出问题的途径，同时也是政府规划工作机制加大力度改革的重要举措，是强化空间规划、集约土地使用、完善空间规划标准的奠基石，对于未来中国城市经济发展、空间开发的优化以及生态环境保护都具有重大的意义。“多规合一”已成为各级政府以及各市县的重要工作之一。目前试点工作也是开展得如火如荼，从已经进行“多规合一”编制的试点市县来看，“多规合一”取得了巨大成绩。但也存在其局限性，许多试点市县在开展“多规合一”的工作中，往往比较注重“协调”土地使用性质、控制线划定等多规之间的矛盾点，而在一定程度上忽略了规划统领，各类规划各自为政，缺乏统一的规划“龙头”引领；另外，目前的“多规合一”比较注重的仍然是土地使用的问题，在民生、生态、重大项目等方面关注较少，在未来开展得“多规合一”工作中，需要及时更新，动态调整，轻重区分，全面考虑；最后，在规划中存在的期限问题仍需进一步探究，目前比较关注的亦是“短期”、“近期”，而较少注重“远期”或者“远近结合”。[1]当然，目前开展的试点市县“多规合一”的编制工作在信息平台创建、管理机制创新、规划整合等方面对其他市县已具有相当的借鉴意义，不过，基于上述“多规合一”现状以及存在的不足，“多规合一”的编制及实施工作需要构建一套比较完整统一的标准来指导未来的城市规划事业，统领“多规”的大融合。国家相关部门应带领各政府部门、研究院等编制相应的“多规合一”规划设计导则，供各市县进行“多规合一”的编制工作进行执行、参考，以推动全国全面的“多规合一”工作。现已是大数据、信息时代，当前中国也正步入以信息数据为基础的智慧城市建设时代，智慧城市建设在经济发展、人的行为、创新管理、流量移动性、生态环境、生产生活等方面，发挥着相当的作用。当前或未来城市建设离不开物联网、云服务、大数据等信息技术手段作为辅助，而这种辅助力量正以不可抵挡的趋势日渐影响城市的建设发展。智慧城市可以说是数字城市、互联网、大数据的复合形态，它是以信息技术为基础的创新系统，在城市空间资源优化配置、城市规划创新管理、城市规划数据采集整合等方面提供强大的技术支撑。[3]因此，有必要从智慧城市与“多规合一”相结合的角度，探究在当前城市规划在智慧城市背景如何建立一套比较完整的“多规合一”标准，推动我国城乡建设发展中的“多规融合”。[2]2我国现有规划系现状及问题我国目前的规划标准主要由国民经济与社会发展规划，主体功能区规划，城乡规划，土地利用规划以及环境保护规划等各项专项规划构成。国民经济与社会发展规划是区域、城市经济社会发展的总领,以区域经济、城市建设、社会发展等为主要研究内容，明确区域、城市的发展目标和方向，对各级政府城市规划决策具有宏观指导性。城乡规划包括城市总体规划、控制性详细规划、修建性详细规划等，其主要任务是在一定时期内，以发展规划为指导，对城市的发展战略和目标在空间布局上进行落实。土地利用规划主要是在土地使用、资源分配等方面进行协调组织，为各类专项规划土地开发、使用、保护提供依据。专项规划是由相关部门从不同的职能出发编制的各类专业规划，包括交通规划、水利规划、环境保护规划、生态规划等。多类型的规划由于规划用途不同、出自部门单位不同（如表1、表2所示），导致规划之间衔接融合度越来越难。现有的规划标准纷繁复杂、门类众多、自成标准、各自为政，各类规划职能划分不清，“横向”、“纵向”关系不明确，造成规划层级之间的错位、越位甚至缺位，现行规划审批程序繁琐、调整程序各自运作；相关法律法规之间不协调，缺乏完善的法规标准保障。表1各规划主导内容在一定程度上，造成多规自成标准、内容冲突、缺乏协调衔接的根源可以归结为“多规”数据的不融合，也就是说缺乏统一统领各规划的标准。尽管在2014年国家四部委联合推出“多规合一”试点建设，因此，需要结合智慧城市的建设大背景，探讨智慧城市信息化视角下建立“多规合一”的标准构建相关问题。3“多规合一”的提出2014年3月，《国家新型城镇化规划（2014-2020)》明确指出：推动加强城市规划与经济社会发展、主体功能区建设、国土资源利用、生态环境保护、基础设施建设等规划的相互衔接。推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等“多规合一”。2014年4月，《关于2014年深化经济体制改革重点任务意见》，强调推动经济社会发展规划、土地利用规划、城乡发展规划、生态环境保护规划等“多规合一”，开展市县空间规划改革试点，促进城乡经济社会一体化发展。2014年8月，国家四部委《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》试点市县28个，其中地级市6个，县级市县22个。目前已经进行的“多规合一”并不是简单的指一类规划，而是针对一个区域、一个城市所对应的一个空间，统一“一本规划”，在空间安排上集约节约，在资源配置上经济、合理、有序，在实施管理中要加速完善法律法规并加大监督力度。同时，我们应该注意到，我国的规划标准缺乏统领衔接，应该促进“多规合一”在城乡规划事业中成为建设、实施、管理的引领和依据，成为各类规划的统领者。从现阶段进行的“多规合一”工作来看，即使在促进多规融合的过程起到非常重要的作用，但没有国家统一的标准，各类规划仍是“散沙”，因此，应该建立一套“多规合一”的标准标准，编制“多规合一”规划设计导则，完善相关法制标准。[5]不同职能的规划应参照“多规合一”标准标进行规划实施，真正实现“一个空间、一本规划、一张蓝图”。在“三规”乃至更多的规划里，都涉及有部分相同的工作内容，尤其是城市空间规划安排上应该是统一的，而且必须统一。一个城市只有一个空间，应该统一规划这个空间，这是城市发展中统筹指导规划建设的需要，也是探索“多规合一”的意义所在。[4]4智慧城市视角的“多规合一”目前国内外学者对智慧城市建设的研究主要在智慧城市对城市发展作用、智慧城市技术路线建设等方面。我国智慧城市建设的步伐正在大步迈前，“多规合一”工作也正在全国各地展开，如何将智慧城市建设与城市规划有机结合，如何将智慧城市相关大数据、云服务、物联网等信息技术应用于规划融合，促使现代信息技术与城乡规划的融合值得深思。在规划各市县各层级的空间布局中，有不少问题仍旧相当突出，如信息缺乏、数据来源少、科学分析能力不够、智能决策力度弱、应用水平不高、主观随意性常见、公众参与少等，在城乡空间布局上始终得不到科学和权威的可靠保障，这些不足与漏洞严重制约了我国城乡规划学科发展，同时也对我国城乡规划建设发展造成了重大损失。从技术层面来看，如何让数据和信息变为人类所能直观感受并能直接理解的知识是一个长期以来国内外都未能解决的问题，信息数据分析虽然比较直观，但是也比较抽象，并且对专业知识要求很高，这也是城市规划工作中的难题。[5]因为城乡规划首要的前提是必须对所规划得区域进行资料的全面整理和数据的综合分析，从而在掌握城乡区域最全面的概况下展开专业工作。就信息技术与城乡规划的结合而言，最根本关键的是对城市数据或信息的采集、获取、分析、运用、展示与共享，而这也是规划师最容易忽略的问题。借助新时期科技发达时代下的信息技术，通过云平台、大数据等技术手段对相关城市规划海量数据进行智能感知、智能分析、智能分析、智能应用，将城市物理系统与人类社会客观、有机结合，智慧城市已然是城市信息化的一种全新的高级阶段的发展形态。智慧城市建设过程中的核心价值是利用信息技术处理海量数据，这与城乡规划工作中关键的数据分析处理的问题正好契合。随着智慧城市建设事业的蓬勃发展，未来城乡规划中能够快速对数据获取、处理、清洗、分析和价值提取的成本亦可随之降低，这为城市规划工作提供了便利，并且也大大提高了城市规划工作的效率。[1]目前面向全生命周期且基于云数据中心的智慧城乡规划决策支持系统已经基本具备了实现条件，城乡规划不仅可以利用突破性的、创新性的技术支撑从数字规划迈向智慧规划，还可利用这一契机从根本上解决制约城乡规划编制与管理水平的瓶颈问题。上文分析过造成“多规不合”的根本原因是多规之间没有一套统一统领的标准，要建立起“多规合一”标准，其核心的问题是要解决多规数据不融的问题这需要各部门打开政策限制，打破信息壁垒，建立多规数据标准、管理标准以及相应的平台建设。数据融合、信息共享利用、协调机制是实现“多规合一”的关键。在当前我国智慧城市建设大背景下，有必要将智慧城市规划建设理念与方法，与规划标准的建立结合起来，运用智慧城市的建设理念、信息技术手段探究推动实现“多规合一”的“智慧化”的标准构建。5智慧城市背景下“多规合一”标准构建智慧城市是社会发展过程的一种新兴模式，它通过综合运用现代科技、整合信息数据资源、统筹业务应用系统来进行城乡规划、建设和管理，基于城市大数据的智能感知、信息云平台开展规划海量数据信息的聚合，为城市规划、城市建设管理提供了强大的技术基础支撑。智慧城市的智能化地将城市客观存在的物理部分与人的行为、经济发展、人文社会等结合了起来，这将是城市规划建设的一种新趋势，也为城市发展中的问题解决提供一条可行之道。未来城市规划应充分利用这一契机，将智慧城市规划建设的理念、技术、方法与规划建设相互融合，促进“多规合一”标准的建设，构建智慧城市背景下“智慧化”的数据标准、标准和平台的搭建，实现“多规”的真正融合，推动我国城乡建设事业的进一步发展。[6]5.1智慧城市数据标准的建立5.1.1数据标准建立实现“多规合—”，形成“一个空间，一本规划，一张蓝图”，必须要有规划数据支撑。规划数据从形式上一般可以概括为规划基础数据、非结构数据和实时动态数据。其中，基础数据是规划的关键，包括人口数据、经济数据、土地基础数据、规划数据等，基础数据主要由各市县统计部门、国土部门、规划部门、农业部门、林业部门等提供，并集成专题数据库。城乡规划以统一的基础数据为支撑，推动各类规划底图数据的集成，使规划用地规模、用地性质、产业布局、空间功能布局等最终集聚在一张图上，真正实现空间规划“一张蓝图”的目标。[6]其次对文本、音频、视频等形式的非结构化数据进行汇集，丰富数据采集形式，提高选择性和可利用性。三是通过大型互联网数据库、行为流量移动性、社交网络、交通网络等信息平台，获取居民活动、交通流量、生态环境等实时数据，如图1所示。图1规划数据标准构成图根据住建部2013年发布的《智慧城市公共信息平台建设指南》，公共数据库主要有三类，分别是公共基础数据库、公共业务数据库和公共服务数据库。智慧规划数据是基于基础数据库之上的一种公共业务数据库。[7]基于区域、城市规划角度对各类规划数据的获取、集成和扩展形成规划数据库，形成一套规划数据标准。规划数据库由人口数据、地理空间数据、经济数据、土地数据、产业数据、生态环境数据等各类基础数据库组成。城乡规划是一个动态过程，需要不断更新调整，规划数据库要以一种全新的业务数据模式持续的集成、处理数据，及时更新扩展规划数据库，以供规划的需求。5.1.2提高数据采集能力当前各类规划编制中存在基础数据来源不同、数据统计口径不同、数据实时更新滞后等问题，需要大大提高数据采集能力。在数据采集过程中，首先要分类整合各部门基础数据，筛选出有效数据，并对业务数据进行实时监测，力求做到“多规合一”数据覆盖全面、信息监管到位，打通信息“自上而下”、“自下而上”、“横向”、“纵向”的共享渠道，实现信息资源共享，并在此基础上形成专题数据库。[7]二是要注重非结构化数据的汇集，结合个人经验和共享信息数据，开展多样的数据存储形式，对构建“多规合一”标准亦是十分重要的。三是开阔信息数据获取渠道，利用多种途径采集实时数据，如海量公交刷卡数据、海量出行记录数据、海量手机用户移动轨迹的数据等，实现规划数据的实时更新，并且能够为规划提供更为多样化的直观的数据参考。5.1.3数据管理标准“多规合一”海量数据结构复杂、实时数据呈爆炸式增长、有效信息的采集及精准定位困难，这些问题使“多规合一”地数据管理面临巨大的挑战。因此必须建立完善相关制度进行数据资源采集、分析、筛选、共享、利用和保密等。运用信息技术，统一数据集成标准，包括对各规划因素数据的采集量、采集方式、数据更新的周期以及数据结构等进行有效的界定，进行信息聚合，动态更新。[8]进行“多规合一”的“一张图”建设需要设计统一的数据集成标准，支持不同部门基础数据、规划成果的集中存储和统一管理、更新，为规划编制单位服务，以“一张图”进行统一应用，为相关部门提供同相应的信息参考，并且通过数据库的不断扩展与扩充，实时指导城市建设和管理工作，为城市规划编制、实施管理提供更加权威的参考依据。5.2智慧信息平台建立图2“多规合一”信息平台架构“多规”数据结构复杂多样，数据海量，监管困难，相关部门应该联合制定相应的政策制度，建立协调机制，成立“多规合一”综合协调管理的部门，并且研发或者利用信息技术，汇聚各部门信息数据资源，创建公众业务信息平台。信息平台利用智慧城市背景下的信息技术手段进行架构，以数据集成为核心，以提高城市规划工作效率为目标，确保各单位进行规划管理、编制、实施中能够在一个平台上进行，从而实现规划的“一张蓝图”模式。“多规合一”信息平台应该形成统一的规划资料集成库，并且开放数据集成、信息反馈的接口，成为城市规划运营的一个公众业务平台。“多规合一”信息平台是“多规合一”，是一根纽带，是规划信息数据的联动枢纽。在“多规合一”工作中，对“多规”数据进行统一的管理和监测，统领各个部门信息，为各规划提供数据参考、数据管控、规划监管的功能，有助于实现跨部门规划信息和审批信息共享，并为用地划分、规划选址、重大项目的落地、规划协调等提供更为直接、直观的功能服务。城乡“多规合一”信息平台共享多规数据，实现信息联动，为实施“多规融合”实现提供了技术保障，有利于提高城市规划建设和管理的水平。[9]“多规合一”信息平台构架的主要任务是为“多规”工作提供标准规划的参考依据，以及安全保障的支撑。其建设主要分为三个板块，首先是规划数据的统一管理平台，包括基础地理数据、“多规合一”数据、业务审批数据、系统管理数据、元数据以及其他空间数据，建立起的数据支撑平台是规划进行的重要保证。在统一的数据库资料支持下，设计业务引擎、安全引擎和数据引擎，为规划数据处理、信息回应设计借口设备，对规划进行面向设计，提供管理和监控服务功能。最后，是管理客户端组件的终极设计，搭建业务平台，主要设计规划冲突智能监测、智能优化决策、数据共享、业务协同、实施评价等业务功能，进行空间规划的编制、规划成果质量的监测、成果数据的管理以及规划的动态管理。如图2所示。5.3智慧监督管理监督管理是规划编制、实施的重要工作之一，在推动“多规合一”工作进程中，应当建立统一的规划监督管理。从不同职能部门的视角及时更新、扩充、调整规划信息数据，掌握和对接不同类型的规划，实现管理的实时化和精细型。不同的职能单位可以从顶层设计的角度分为规划管理单位、规划编制单位以及监督实施单位，在智慧城市时代背景下，与城乡建设相关的各部门可以通过大数据、网络技术、3S技术等先进科技技术建设高效的规划管理标准。图3智慧规划管理架构图在智慧规划管理标准架构下，集中建设智慧规划管理中心，相关的发改、国土、环保、交通等部门通过这个“中心”平台进行数据共享传输、回应各类有效信息。智慧规划管理中心集中了各类规划的有效信息，在各部门进行规划编制过程中，结合已有的规划信息，对正在编制的规划进行对比、筛选，找到相应的问题，通过平台服务传送至各部门，各部门结合自身职能需求，对规划信息进行更新处理。[10]如规划管理者，基于智慧规划管理中心的信息共享、基础数据图的共用上，进行规划目录的编制、规划重点的明确，以及规划技术导则的制定等等，减少不必要的规划，避免规划中不必要的重复操作。规划编制部门对各类规划进行有序的编制，并且在智慧管理中心的信息反馈基础上，协调各部门各规划之间不衔接的地方，并进行修正、修订等。规划监督实施者完善规划实施监督机制、建立规划保障标准等。各个部门通过这种双向的沟通，规划管理不仅井然有序的进行，还可以根据信息数据的回应反馈实现动态调整。6结语“多规合一”是为了解决目前我国规划存在的自成、规划“打架”、机制不协调等问题，要实现“多规合一”，“多规”数据融合是核心也是关键所在。在智慧城市建设的背景下，运用信息技术建立起“多规合一”的“智慧化”标准，包括智慧数据标准的建立，智慧信息平台的构建，以及智慧监督管理标准的建立，能够建立统一的“多规合一”标准，实现“多规”数据的采集、分析、筛选、应用、共享和服务反馈，以期引领各类规划有秩序、保质保量的进行编制、审批、实施，进一步推进“多规融合”；同时，“多规合一”标准的构建，有利于完善我国现有规划——真正实现“一个空间，一本规划，一张蓝图”。[1]杨洪涛.“多规合一”空间规划标准的构建探索[J].城乡建设,2016(5):36-38.[2]沈迟,许景权.“多规合一”的目标标准与接口设计研究——从“三标脱节”到“三标衔接”的创新探索[J].规划师,2015(2):12-16.[3]谢剑锋,罗良干,胡志国.我国市县推进“多规合一”的探索及反思[J].环境保护,2015(Z1):31-36.[4]陈雯,闫东升,孙伟.市县“多规合一”与改革创新：问题、挑战与路径关键[J].规划师,2015(2):17-21.[5]汪子茗.由“三规合一”走向“三规叠合”的路径与策略[J].规划师,2015(2):22-26.[6]王晓，张璇，胡秋红，申贵仓.“多规合一”的空间管治分区标准构建[J].中国环境管理，2016（3）：-21-05.[7]孙雁.智慧城市背景下实施“多规合一”策略研究[J].智能城市,2016(10).[8]申贵仓,王晓,胡秋红.承载力先导的“多规合一”指标标准思路探索[J].环境保护,2016,44(15):59-64.[9]王俊，陈行，黎栋梁.时空信息聚合：“多规合一”信息化研究[J].城市规划,2016,40(6):32-36.[10]周世锋.围绕六个统一推进“多规合一”[R].浙江经济，2015（10）.ResearchontheConstructionof"MultiplePlansareIntegratedintoOneArea"SystemundertheBackgroundofSmartCityDUQing-feng1,2,4，WANBi-yu1,2，WANGYi5，WULi-li1,2，WANGShu-dong3，JIANGDong1,2(1.SmartCityPlanning&DesignResearchInstituteCo.,Ltd.,;2.ChineseSocietyforUrbanStudies(CSUS)NationalSmartCityJointLab;3.ComprehensiveInstituteofGeotechnicalInvestigationandSurveyingLtd.;4.MianyangNormalUniversity;5.SuzhouUniversityofScienceandTechnology)Thisarticleinsmartcitycomprehensiveevaluationstandardofsystemdevelopmentprocess,theresearchactualityofcityplanningstandardsinourcountry,summarizesthedeficienciesintheexistingurbanplanningstandardsbecomestandard,content,conflict,lackofsuchproblemsasfairing,andarguesthattherootoftheseproblemsisthelackofaprompt"multiplegaugefusion"standards.Thispaperarguesthatestablishing"rules"arethekeytosolvethe"rules"betweendatadoesnotmelt,thisneedstobuildmorerulesanddatabase,setupinformationplatform,setupsupervisionandmanagement,thuspromotingthefusionofmultiplerules.Instandardwisdomcityconstruction,thisarticlefromhowtoutilizetheinformationtechnologymeanswisdomcity"morerulesandstandardconstructionpointofview,toexplorethe"rules"approachstrategyandmaincontentsoftheconstructionofthestandard,lackofunifiedstandardssupport.smartcity;fairness;standards;multipleplansareintegratedintoonearea;discussion“十二五”国家科技支撑计划课题“智慧城市城镇综合管理技术集成与应用示范”（2015BAJ08B06）和质检公益性行业科研专项“智慧城市基础通用29项国家标准研制”（201510209-04）共同资助

        智能建筑与智慧城市 2017年12期2018-01-08 08:23:54