国土名片】点睛导读 |国土经济、自然资源、空间优化研究文选要目（九）

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北方经济杂志发表 2016年2期

生产力研究杂志发表 2015年12期

中州学刊发表 2016年12期

中国文化遗产杂志发表    2021年5期2021-10-27 07:13:21

改革与战略杂志发表 2009年4期

江西建材杂志发表 2014年16期

价值工程杂志发表 2009年10期

中国人口·资源与环境杂志发表 2013年2期

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环境监控与预警杂志发表 2012年1期

淮南师范学院学报发表 2016年3期

地理与地理信息科学杂志发表 2010年6期

沿海企业与科技杂志发表 2013年5期

新理财杂志·政府理财特刊发表 2010年7期

中国矿业杂志发表 2015年12期

资源开发与市场杂志发表 2019年1期

浙江经济杂志发表 2015年7期

中国矿业杂志发表 2015年5期

商情杂志发表 2016年32期

地方财政研究杂志发表 2012年10期

改革与战略杂志发表 2009年4期

中国人口·资源与环境杂志发表 2011年1期

探索杂志发表 2013年6期

国土资源科技管理杂志发表 2016年1期

长沙理工大学学报（社会科学版）发表 2009年1期

会计之友杂志发表 2020年23期

银行家杂志发表 2014年8期

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现代农业科技杂志发表  2015年17期

合作经济与科技杂志发表 2009年16期

商业经济研究杂志发表   2016年6期

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浙江经济杂志发表 2013年1期

中央财经大学学报发表 2017年7期

中国经贸导刊杂志发表 2014年18期

阿坝师范学院学报杂志发表     2020年4期

商业 2.0-市场与监管杂志发表 2021年2期
 

• 西部自我发展能力的载体:主体功能区的构建
  作者；罗晓梅    自2000年正式开始，我国实施了西部大开发战略。经过10多年开发，西部地区发生了历史性的变化，西部地区人民生活发生了重大变化。2010年5月28日，胡锦涛主持中共中央政治局会议，研究新一轮深入实施西部大开发战略问题。会议明确强调：新形势下深入实施西部大开发战略，必须以增强自我发展能力为主线，以改善民生为核心，以科技进步和人才开发为支撑。显然，把增强西部自我发展能力作为深入实施西部大开发的“主线”，这是对西部自我发展能力地位与作用的战略定位。这种定位，反映了我们党对自我发展能力在西部大开发中重要性的认识水平上升到了本质与规律层次，这是关于自我发展能力问题在认识上的一次飞跃。我们认为，为了尽快增强西部自我发展能力，首先需要从理论与实践上弄清一个国家或区域其自我发展能力生长的实践逻辑起点是什么。实践证明，这是一个主体功能区问题。也就是说，当一个国家或地区，没有或主体功能区不能承担应有发展责任的时候，是谈不上自我发展能力的。因此，主体功能区的建设，是西部自我发展能力生成的逻辑起点，也是自我发展能力的现实载体。一、主体功能区是世界现代化演进的现实载体主体功能区的提出，是人们对现代化空间布局认识的飞跃。因为，不是每寸国土都适合作现代化的空间载体，只有主体功能区才是现代化的空间承载体。有了主体功能区这一概念，现代化才能走上集约、高效的发展道路。主体功能区是世界现代化演进的现实载体这一观点的提出，是对世界几百年现代化的历史轨迹考察得出的结论。世界现代化无论是过去或现在，其现实进程不可能以世界、国家、区域“同步发展与齐步走”的状态进行，必定有“先行先试”地区，其后也有的区域受自然或其它约束可能不适于推进现代化，会成为各种保护性地区（且这种区域从空间比例还会大于适宜现代化的区域）。这就形成了现代化依托城市群、产业带、增长极集约发展的态势与规律。所以，所谓一个国家或地区的发展或现代化，其现实含义就是，培养出足以带动国家或区域脱贫致富的主体功能区。从一般意义上讲，西欧是世界现代化的“先行先试”区，但是，西欧现代化的实际进行也是沿着“地区级主体功能区→国家级主体功能区”的轨迹演进的。王加丰、张卫良在《西欧原工业化的兴起》一书中，考察了从尼德兰原工业化到英国与意大利工业化的进程与轨迹。[1]在位于法国与德国之间的尼德兰地区，从13世纪末形成了一些自治城市，从社会环境看这里的封建强制关系相对较弱，所以，尼德兰地区成了欧洲中世纪晚期人口众多、毛纺工业发达、商业繁荣的“先行先试”区，是西欧“原工业化”的典型。尼德兰地区发展是依托布鲁日、根特、伊普尔、杜埃、里尔、圣奥默尔、阿拉斯都等城市进行的。也可以说，尼德兰是世界现代化史上第一个具有带动区域发展、连接国内外市场的“主体功能区”。当然，尼德兰不具有今天意义上的国家或区域主体功能区的内容，因为，早在14、15世纪，随着英国与意大利这样的以国家为支撑、以工业化为内容的“国家级主体功能区”建设进程的强力推进，尼德兰在竞争中趋向衰落。这个历史过程可以启发我们，主体功能区可以分为区域级、国家级两个层次。区域级的主体功能区主要功能是带动区域发展，也兼有沟通国内外市场的功能。比如，波斯坦在《剑桥欧洲经济史》中就认为，布鲁日的“国际地位”当时超过了威尼斯；尼德兰地区的布鲁日是“不完全的中心城市”[2]。不仅世界或国家的现代化的实际进程在起步与发展中是依托主体功能区进行的，就是成熟的现代化运行也要依托主体功能区。今天世界的发达经济体从美国到德国或日本，其GDP总量的绝大部分、人口的大多数都集中在临近沿海或大江大河的占国土面积较小区域，毫无疑问，这些区域是工业化、城市化聚集区，是具有带动国家增长与联结世界市场的国家级意义的主体功能区。二、中国区域发展战略指导中对主体功能区认知的自觉现代化实践中有这样一个值得注意的现象，就是现代化的空间战略指导与国土面积大小、人口总量之间存在着密不可分的关系。迄今世界上已经实现现代化的二十多个发达国家，大多国土面积不大。所以，在国土面积不大、人口总量较少（2亿级人口左右）的国家实现现代化，一个国家只要在沿海或沿江及沿河建成一个主体功能区，这个国家的现代化就基本实现了。比如，韩国首尔集中了全国一半左右人口，经济总量的大部分也由这个地区创造。当然，发达经济体中美国、加拿大、澳大利亚属国土面积较大国家，他们的又一个优势是人口总量较少。特别是美国，东西分别临太平洋与大西洋，美国的所谓“西部开发”，实际上是沿太平洋地区开发。而中国这样的人口13亿、陆地国土面积960万平方公里，中西部是名符其实的内陆，所以，实现国家的现代化，则不可能靠一两个主体功能区，必须构建若干主体功能区，而且相当多的主体功能区还必须是建设在内陆。所以，站在世界现代化历史的角度看，中国是在区域发展战略指导中对主体功能区的认知逐步走向自觉的国家。总体看来，中国对区域发展战略指导中的主体功能区的自觉认知，具有实践创新与理论创新互动、并呈互相促进的特征。其轨迹是两个阶段：20世纪80至90年代，实践中是乡镇企业从“村村点火，处处冒烟”到向园区集中，理论上形成了梯度开发的认识；21世纪在实践中形成了珠三角、长三角、环渤海经济圈等，理论上对主体功能区的认知上升到了自觉的水平。当前，数据分析等数学学科核心素养正面临着由理念向课堂教学的现实转化，这对数学教师提出了许多新的要求．对此，职前数学教师是否做好了准备？能否适应未来数据分析教学工作？这成为数学教师职前教育亟待关注的重要问题．第一阶段可以江苏省无锡市为例。无锡市是中国乡镇企业发展的典型地区之一。“村村点火、处处冒烟”，曾是上世纪无锡市乡镇工业的“盛况”。但是，这种大量消耗资源的粗放型经济已走到尽头。无锡市在促进乡镇企业向园区集中的过程中，采取了“先易后难、分类推进、突出重点、各个击破的工作思路，把握住四个关键环节”的策略，明确新上项目、新办企业一律进入规划的工业集中区内；把动迁补偿不多、搬迁相对容易的几类企业作为推进乡镇企业向园区集中的重点；用关闭“五小”、退二进三或“腾笼换鸟”的办法，解决向园区搬迁难度大的企业。无锡市园区外工业企业有17059家，通过多年努力实现了12051家向工业集中区内集中。20世纪80至90年代在中国影响甚大的梯度开发理论，其主旨是为当时优先在沿海办特区、搞沿海开放带提供经济学理论根据，似乎与主体功能区理论并无学术必然联系。但是，我们认为，从学术的实践张力来看，正是在梯度开发理论的支持下，才在普遍落后的中国沿海地区形成了对内可以辐射与带动中西部、对外可以联结“两种资源、两个市场”的沿海经济带，这是中国现代化历史转折的关节点。所以，梯度开发理论与主体功能区的关系，不是学术逻辑关系，而是学术的实践张力关系。从20世纪90年代到21世纪的前10年，形成了珠三角、长三角、环渤海三个国家级经济圈即主体功能区，这是中国现代化过程中具有质的飞跃意义的大事件。2002年3月2日，人民网发表了题目为《中国正在逐步形成长江三角洲等三大经济圈》的文章。文章说，种种迹象表明，中国正在形成津京唐地区、长江三角洲、珠江三角洲三大经济圈，表明中国的城市化发展战略已越来越成熟。由北京、天津、唐山、保定、廊坊等城市所辖的京津唐和京津保两个三角地区，面积近七万平方公里，云集了华北诸多大中城市。长三角经济圈是以上海为中心，南京、杭州、苏州、无锡、宁波为副中心，包括江苏的扬州、泰州、南通、镇江、常州、盐城、淮安，浙江的嘉兴、湖州、绍兴、舟山、台州、金华、衢州，安徽的合肥、马鞍山，共22个城市。长三角经济圈是全国最大的经济圈，其经济总量相当于全国国内生产总值20%，且年增长率远高于全国平均水平。长江三角洲的进出口总额，财政收入，消费品零售总额均居全国第一。长三角城市圈是世界六大城市圈之一。珠江三角洲包括广州、深圳、珠海、佛山、江门、中山、东莞、惠州市区、惠阳县、惠东县、博罗县、肇庆市区、高要市、四会市等14个市县。21世纪“大珠江三角洲”经济圈的概念正在形成，“大三角”是指以广州为顶点、香港、澳门为两个基点，三角连线所贯穿和包围的城市经济带。包括广东、香港、澳门的大珠江三角经济圈，人口占全国的6.67%，土地面积占全国的1.89%，创造的国民生产总值为25673.96亿元，财政总收入为4777亿元，出口总额为3208.21亿美元。2003年8月，《撩望》杂志发表了题目为《长三角经济圈，浓缩的中国经济》的文章。文章说，长三角陆地面积只有全国的2.2%、人口数量只占全国10.6%的长三角地区，2002年实现的国内生产总值占全国的20%、出口占全国的30%。与此同时，这里还是跨国公司投资首选之地。长三角等沿海发达地区实现着从中国经济高地起步，跻身世界经济中心，作为中国参与世界竞争最强大的经济选手的国家战略。三、主体功能区是对现代化战略认识的新成果正是在长三角、珠三角、环渤海经济圈即主体功能区成功实践的基础上，2006年3月14日十届人大四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》第五篇第二十章才明确提出实施主体功能区战略：“将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构”。2010年国家十二五规划再次提出实施主体功能区战略。2010年12月国务院印发全国主体功能区规划的通知，这个在制度上由上而下的顶层设计，在国内外引起了不小的反响那么，什么是主体功能区？就是基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，将特定区域确定为特定主体功能定位的一种空间单元；是根据区域发展基础、资源环境承载能力以及在不同层次区域中的战略地位等，对区域发展理念、方向和模式加以确定的类型区，突出区域发展的总体要求；是按区域分工和协调发展的原则划定的具有某种主体功能的规划区域，主要是解决人与自然的和谐发展问题，并可作为国家区域调控的地域单元。为什么提出主体功能区？这是基于我国国情的现实选择和新阶段发展的现实需要，是促进区域协调发展和可持续发展的重要战略举措，是科学发展观在空间上的具体落实。我国国土空间的特点是多样性、非均衡性、脆弱性，这种特点决定了：第一，不是所有的国土空间都适宜大规模高强度的工业化城市化开发，必须遵循自然规律，保护自然，有序开发。第二，虽然我国国土辽阔，但由于人口众多，以及不适宜工业化城市化开发的面积很大，人均拥有的适宜开发国土空间并不大，必须节约空间，集约开发。第三，不是所有国土空间都应承担同样的功能，都要集聚经济和人口，都要推进工业化城市化，必须因地制宜，区分功能，分类开发。因此，构建主体功能区，有利于区域可持续发展，特别是转变以追求GDP增长为核心的发展观，树立可持续发展观；有利于缩小区域发展差距，使区域差距缩小的实质成为生活在不同区域的人民都有接受教育的机会、都有就业和参与发展的机会、都享有均等化的基本公共服务，使全体人民共建共享发展改革的成果；有利于构建更加合理的地域分工体系，通过划分主体功能区，可以从根本上避免地区之间的产业同构和低水平重复竞争；有利于行业政策与区域政策的协调配合，构建主体功能区将实行分类管理的区域政策，实现行业政策区域化，使区域政策与行业政策相互协调融合，政策效应得到充分发挥。四、构建主体功能区是深入推进西部大开发的龙头深入实施西部大开发的路子怎么走？从“路径依赖”视角看肯定要运用改革开放30多年中培育主体功能区的成功经验。2012年1月20日，国家发展改革委主任马凯在《人民日报》发表了题目为《深刻认识建设主体功能区的重大意义》的文章。文章说，实施主体功能区战略，说到底就是要使人们的思想和活动适应和遵循自然规律和人类社会发展规律，改变所有区域都试图加大经济开发力度的思维定式，转向根据国土空间承载能力进行开发；改变不同区域为追求经济发展采取雷同的产业结构、城市结构的开发模式，转向根据国土空间的主体功能进行开发；改变各个区域重视自身开发、忽视总体开发需要的单体开发，转向根据总体开发要求协调区域开发的综合国土开发；改变重视当代人、忽视后代人开发的短视开发，转向兼顾当前利益与长远利益的永续开发，从而开辟一条科学开发利用国土空间的有效途径。马凯同志的这一论述，不仅阐明了在科学发展观指导下，主体功能区建设的重大意义，更凸显了构建主体功能区对于西部大开发的龙头作用。深入实施西部大开发的实践与主体功能区建设如何形成良性互动？中国工业经济，国务院发展研究中心卢中原与陈昌盛著文认为[3]:成渝、关中-天水、环北部湾西部板块三大重点经济区的确定，标志着西部大开发从基础开发进入了主体功能区开发的战略转型的新阶段。文章认为，当前深入实施西部大开发首先要把重点开发区作为西部开发和主体功能区建设的共同发力点。西部的重点开发区应当成为支撑区域经济发展和人口集聚的主要载体，成为引领西部地区发展的增长极。同时，西部还会有相当多的地区被列入限制开发和禁止开发区域，这两类功能区的发展机会将面临新的变化，当地的发展愿望、发展思路和发展路径，也将面临新的考验；老少边穷地区和限制禁止开发区都属于国家加大投入和加强政策倾斜的地区，如何协调这些政策是一个新课题。广大限制开发区要积极探索寻找适宜的特色发展道路。西部省份的众多农业区、生态功能区将被划为限制开发区，不可能走大规模工业化和城市化的道路。这些地区需要加快转变发展理念，积极培育旅游、文化等特色产业，加快发展地方优势明显的服务业，全力推进现代农业建设。自然资源确实丰富的限制开发区，要根据主体功能区建设总体要求，在确保环境生态安全的前提下，可有序适度开发。要加快研究落实相关支持政策，充分考虑这些地方因减少工业化发展而导致的财政减收因素，建立稳定的资金渠道，支持这些地区特色产业培育和发展。总的说来，主体功能区建设是实现区域开发快速、集约、高效的路径。对于地域辽阔、内部差异性较大的西部地区来说，从培育主体功能区入手实施西部大开发，无疑是实现又好又快发展的唯一途径。对于广阔的西部那些属于禁止或限制开发的地区，则要通过发展特色产业、特别是三产业，实现可能的发展。同时，要加快以省为单元的基本公共服务均等化与转移支付制度的建设。五、主体功能区要真正具有法律地位和效力用法律保障主体功能区的权威性、连续性，是国外主体功能区建设的一个成功经验。我们通过大量的资料收集、比较分析，通过对国外实施主体功能区建设的研究，认识到德国、荷兰和日本等许多国家和地区都有比较长的空间规划历史，如德国有关空间规划的法律最早可以追溯到1900年的《萨克森建筑法》，欧盟也在1999年推出了第一个欧盟空间发展战略。这些国家和地区在空间规划的编制主体、依据、方法和执行等方面还是存在较多的共同性和规律性的东西。这些共同性和规律性的东西结合中国情况可以概括为：首先，要坚持一切从实际出发，实事求是地制定规划；第二，国外的空间规划广泛强调公众参与，强调自上而下与自下而上两种规划方式的结合；第三，避免僵化理解和执行主体功能区规划。国外建设主体功能区的手段是运用规划手段与法律手段并重，这是值得我们重视的。但是，也应该指出的是，所谓“用法律手段促进主体功能区建设”，这个法律层次是指政府行政许可或禁止等“行政条例”性法律，不是议会立法意义上的法律。比如，英国政府在1947年规定，在大伦敦的新工业建设需要取得政府颁发的工业发展许可证，法国政府在1955年也规定，凡在巴黎创办企业都必须取得政府批准的许可证；韩国对在其首都——首尔地区兴建导致人口集中的公共设施如大学、工厂、写字楼、商业用房等等采取禁止或者需要通过首都圈整备委员会审议的做法，等等。2010年7月27日，《中国经济导报》记者访问了中国区域经济学会秘书长陈耀，他提出了“让主体功能区有法律效力”的观点。陈耀在阐述自己的观点时也指出，主体功能区的法律效力是指让主体功能区成为区域发展的“增长引擎”效果充分体现，同时，在保障主体功能区建设中也要因地制宜、从实际出发为限制开发与禁止开发地区的人民生活水平提高找到办法。我们认为，运用主体功能区建设促进深入实施西部大开发战略，同时用法律手段促进主体功能区建设，它们之间是递进的逻辑关系。如果是参考国外经验，主体功能区确定权属于立法法律层面问题，主体功能区推进中的法律属于行政条例层次的法律问题。那么，在优先、重点、限制、禁止这四类国土规划区域的政府与民众，都有运用法律手段既贯彻规划又因地制宜地实现发展空间的权利和义务。限制、禁止区域的出路在于采用现代科技发展生态经济、低碳经济、绿色经济和循环经济，走新型的工业化和城镇化道路，在走向这个道路的过程中政府可以灵活地运用规划与法律手段实施这种战略。比如，在西部内蒙古的沙产业发展以及重庆市通过林权改革促进城市绿化率的提高和山区农民致富的实践，都证明了这个问题。基金课题：国家社会科学基金项目-《增强西部自我发展能力的政策创新研究》，批准号11XJL015号[1]王加丰、张卫良.西欧原工业化的兴起[M].中国社会科学出版社2004年3月版[2](英)M.M.波斯坦、H.J.哈巴库克.剑桥欧洲经济史[M].经济科学出版社2002年9月[3]卢中原、陈昌盛.西部开发与主体功能区建设如何形成良性互动[J].中国工业经济.2009年6月号作者：中共重庆市委党校副校长，教授责任编辑：新华

  重庆行政杂志发表 2012年5期

• 健康产业功能区与主体功能区协同发展路径研究
  ——以成都市为例
  作者：何秋洁，赵睿，陈国庆(1.西华大学经济学院，四川成都610039；2.四川大学锦城学院，四川成都611731)一、引言如今，经济快速发展，收入提升显著，人们更加注重对生活质量的追求和自我价值的实现。过去几十年的经济发展在很大程度上牺牲了人群的身体健康，高强度的生活压力使人们愈发容易处于亚健康状态，因此健康问题急需引起重视。此外，根据人口普查数据显示，近年来我国老年人口处于上升态势，人口老龄化问题严重。亚健康的状态明显会直接影响人群的生活质量与幸福指数，人口老龄化则会加重家庭以及整个社会的经济与精神压力，亚健康与老龄化问题的加剧使得健康产业的发展成为大势所趋。发展健康产业，能较大程度满足人们对健康的需求、改善人群的健康状况并提高人们的健康水平，是涵盖领域多、辐射面广、在刺激消费方面起着重要作用的复合型产业，具有广阔的发展前景。成都市结合自身的资源与优势，建设健康产业功能区，打造健康产业高地，经过近几年的发展，已经取得了相当不错的成就。主体功能区可以有效促进区域协调发展，缩小区域之间的发展差距，同时优化经济结构，实现资源的合理分配，大幅度地提高资源的使用率，必定是使可持续发展得到实现的又一个绝对有效途径。政府部门在2017年12月召开的成都市委十三届二次全会上，就已经宣布实施主体功能区战略，以实现全面增强城市能级和可持续发展能力的目标。可见，成都市既具有健康产业功能区的基础，又有主体功能区的良好战略规划。本文着力于健康产业功能区与主体功能区的协同发展展开研究，提出提高健康产业功能区集聚效应、培养高端人才等对策建议，以此来实现如下四个目标：使区域之间发展差距缩小，使各个区域协调发展得到促进，能可持续发展和为其他地区在健康产业发展方面的研究提供一定的参考。二、文献综述国外关于健康产业的研究起步较早，PaulPilzer(2007)将健康产业称作继IT产业之后的“全球财富第五波”，它是包括了医疗服务业、健康保险业等在内的产品与服务[1]43-67。VincentKOmachonu(2010)从健康产业的重要领域医疗保健展开研究，为有关医疗保健创新的若干问题打开了大门，鼓励真正有价值的医疗保健创新，并为医疗保健创新研究的未来发展提供一定的参考[2]1-12。KarthikeyanIyengar(2020)等分析了今年来新冠肺炎疫情对卫生保健系统的影响，意图通过利用危机期间获得的经验教训加强卫生保健、医疗保健乃至健康产业的发展[3]。国外对于协同发展的研究也有一些值得参考，RongChen(2019)从大数据时代的角度出发，分析和讨论了金融技术与风险监管的协同发展，认为协同发展的关键就是要找到两者之间的平衡[4]744-747。GuanChunLiu(2015)等通过回归模型研究了保险和信贷市场对经济增长的协同效应，得出不同地区之间保险和信贷市场对经济增长的协同效应存在很大的差异，同时这一发现也为决策者提供了一些有用的见解[5]。国内关于健康产业的研究成果已经较为丰富。首先，有学者讨论了关于健康产业如何界定的问题，吕岩(2011)认为现代健康已经不仅仅局限于身体上的健康，而是一个关注人的整体的多元性概念[6]16-20。王波(2012)等认为健康产业所涉及的领域十分广泛，概括来说健康产业是与人类身心健康密切相关的产业的统称[7]36-40。随着整个社会对健康产业的认识更加深入，有学者开始研究健康产业未来的发展潜力，金碚(2019)从健康产业的经济学理论入手，分析了健康产业的经济理论对该领域的相关制度和政策安排的广泛影响，他认为，我国健康产业的社会需求规模较大，因此健康产业在我国具有广阔的市场前景，其发展具有无限潜力[8]1-7。吕岩(2011)基于健康产业的国际发展趋势以及发达国家的经验，认为我国健康产业有巨大的市场需求，健康产业在面临着挑战的同时又具有难得的发展机遇[6]。还有一些学者研究了我国健康产业的发展现状，时涛(2014)等通过对比健康产业在国际与我国的发展现状，得出我国健康产业存在诸如体系不完善、资源配置不均匀、人才稀缺等问题的结论，因此提议通过建立健康的产业体系、创新营销模式以及培养更具专业性的人才等方面来促进我国健康产业的发展[9]36-37。任静(2013)等认为我国的健康产业体系各个基本方面已经相对完整，但仍然存在许多亟待解决的问题，文章还分析了健康产业的重点领域所存在的问题，并提出了加快发展健康产业的一系列相关建议[10]25-28。也有学者将研究重点放在对国外健康产业的发展经验的总结借鉴上，夏艳玲(2018)通过比较美国、迪拜、澳大利亚等国家的健康产业发展模式，借鉴吸收国外的发展经验，得出我国可以从健康理念的树立、政府政策的引导、市场环境的创造等方面实现我国健康产业的快速发展[11]77-81。除此之外，国内也有许多关于协同发展的研究。李琳和刘莹(2014)运用实证研究的方法，结合哈肯模型对协同发展的影响因素进行研究后得出结论，要想实现协同发展的最终目标，重在形成“互惠共生、合作共赢”的内生增长机制[12]1603-1616。毛汉英(2017)则针对在京津冀地区协同发展中，机制创新与区域政策的发挥的重要作用进行了深入研究，并提出一系列实现协同发展的宏观区域政策[13]2-14。龙云安(2019)等通过分析自贸试验区与经济功能区协同发展的现实可能性，构建了具有针对性的协同发展模式与机制，研究了区域经济的协同[14]68-73。目前我国对于健康产业与协同发展的研究并不缺乏，但针对成都健康产业功能区与五大主体功能区之间的协同发展的研究尚不充分。因此在前人已有的基础上，研究成都健康产业功能区与五大主体功能区的协同发展确为必须且有重大价值。三、成都健康产业功能区建设现状健康产业，顾名思义，是以健康为主要经营内容的产业，健康产业的目的主要在于维持和促进人群日益重视的身心健康。近年来，我国健康产业发展十分迅猛，健康产业的市场容量成倍扩大。发展和壮大健康产业是民众的需求，也必将使国民健康生活水平得到提高，所以健康产业的发展对保障和改善民生是必需的重要举措，更是促使国民经济稳定而快速发展的重要手段。2017年7月成都国家中心城市产业发展大会顺利召开，为使城市能级全面提升，城市综合竞争力进一步增强，大会决定，将成都市温江区作为成都健康产业功能区。2018年，成都健康产业功能区规划成果出炉，效果图如下图所示，成都健康产业功能区一步步由蓝图走向现实。图1成都健康产业功能区规划图资料来源：温江区融媒体中心(一)医学城建设现状2008年6月20日正式批准建设的成都国际医学城，坐落于成都市温江区现代服务业园区，分为A、B两个区域。其中，A区为医药工业制造区，其重点在于打造医疗工业制造组团、医疗器械制造组团、医药工业企业等；B区则是医学医疗聚集区，负责重点打造医学医疗创新组团、创新服务中心等。作为健康产业功能区的“心脏”，成都医学城协调配置、整合链接优势资源，以“三医融合”为发展理念，把发展目标定位为“国际化健康城市”，建设成为功能完善、布局合理、服务一流、机制灵活的现代化医疗健康产业园区[15]68-69，全面提升成都市医学技术水平。1.医药方面医药产业作为其他产业发展的坚实基础，其发展在健康产业中发挥着举足轻重的作用。近年来成都市医药制造业的工业总产值呈现明显的上升趋势，2018年末总产值绝对额达到576亿元，较2017年增长了8.04%，医药制造行业的企业数量也逐年增加，2018年末已达到190家。表1成都市医药制造业情况表医药产业在健康产业中发展较早，产业水平整体较高。随着产业规模的不断扩大、产业链的持续优化改进，成都市医药产业一直保持着良好的发展态势，产业的发展已经较为成熟，形成了比较完整的医药产业体系。成都医学城借助温江区政府与高校的力量，不遗余力培育创新企业，通过在政策支持、企业服务和要素保障上给予一定倾斜，实现医药企业的发展壮大。同时，为实现生物医药产业的关键技术引流，医学城借助已有基础和持续的创新力，吸附高水准、高附加值的制药及医疗技术企业进驻园区，药明康德便是其中最具有代表性的项目之一。凭借药明康德在医药研发服务行业的先进技术和丰富经验，医学城的实力得以提升到了空前的高度，除此之外，成都在生物医药领域也有所突破，为成都市、四川省的医药研发及健康事业的发展汇聚更蓬勃的力量。2.医疗方面医疗服务业对于健康产业的发展有着十分重要的意义，因而成为政府重点发展的产业之一。目前，成都市的医疗服务资源已经比较丰富，相应的医疗设施也已经比较完善。温江区由于医学城的建设，在医疗服务、医疗机构等方面也有所提升，医院和基层医疗卫生机构的数量在近年来的增长幅度较为明显。具体情况如下表所示。表2温江区医疗服务情况表(年末数据)在卫生机构床位数和医疗服务人员方面，温江区近年来各类卫生机构的实有床位数有所增长，卫生技术人员数量也稳步上升。截止2019年末，温江区各类卫生机构实有床位6086张，比2018年增加了4.8%，卫生技术人员7115人，比2018年增加了17.4%，可见健康产业的发展规划对卫生机构的建立、医疗从业人员的数量有着非常大的作用与影响，使得温江区在医疗服务方面保持增长趋势，同时也在发展中更加能够满足人们的医疗需求。具体情况如下表所示。表3温江区各类卫生机构情况表(年末数据)良好的医疗条件是发展健康产业的必备要素，充足的医疗资源是发展健康产业的重要支撑。通过以上的相关数据可以看出温江区的基层医疗服务能力不断提升，同时医学城也积极利用相应的医疗资源，在不断提升医疗服务的基础上，做强医疗应用产业链，积极探索以康复专科为特色的价值医疗，引进并培育具有竞争力的医疗品牌服务机构，提供更加先进的医疗技术，构建持续完善的医疗服务体系。3.医学方面生物医学是21世纪的重要领域，生物医学产业作为当今世界上发展最为迅速的新兴产业之一，也关系到全人类自身的发展。由于其经济效益显著，故而成为全国七大战略新兴产业之一，也是成都市五大战略新兴产业之一[15]68-69，可以说，医学的发展对于国家的进步具有重要意义。通过医学研究，聚焦龙头企业的研究方向、行业领军者的最新技术以及产业发展的最新成果，实现技术创新。成都医学城将做强医学研发产业链作为重点任务，加大培育、提升医学城的研发能力，促进德信安等企业的研发成果在成都医学城转化。目前，成都医学城已经发展到42个国家级和省部级生物医学重点实验室、11个研发中心、5个创新工作站。同时，医学城在研发平台的搭建方面也下足功夫，引进或促进企业搭建医疗器械、诊断试剂研发等合作平台，完整的医学研发布局将更加持续有力地推进成都医学城的建设与完善。通过这几年的快速发展，成都医学城提质快进，发展势头强劲，被生物谷、中信证券等知名机构评为中国最具发展潜力的生物医药园区、中国最具特色的生物医药园区以及中国最佳医疗健康产业园区。接下来，成都医学城将借助温江区高技术含量的产业基础，实现医学城的进一步拓展，力争把成都医学城打造成为世界健康产业品牌新高地。(二)健康服务业集聚区建设现状健康服务业以维持和促进人们身心健康为根本目的，健康服务业的发展不仅可以满足人们日益增长的健康需求，改善健康状况，提升健康水平，还将成为新的经济增长点[16]，因此，健康产业的发展重点转向健康服务业也必然是大势所趋。成都健康服务业集聚区是成都市唯一的健康服务业主题产业功能区，也是温江按照现代城市要求完善城市功能、提升城市品质的主阵地。成都健康服务业集聚区作为温江三大产业园区之一，总面积约45平方公里，是温江区建设健康产业功能区的重要载体之一。成都健康服务业集聚区2020年一般公共预算拨款1516.34万元，比2019年预算数1238.93万元增加277.41万元，增长22.39%，这无疑也表明了温江区在打造健康服务业集聚区上的积极态度。立足45平方公里的发展空间，温江区着力构建现代化健康服务业产业体系，下文主要从养老服务来分析健康服务业集聚区的发展现状。人口老龄化是一个世界性的话题，近年来，我国人口老龄化速度的加快使得养老问题的解决迫在眉睫。2019年，成都市人口老龄化水平维持高位，但降至五年来最低，老年人口年龄结构基本稳定，但高龄老人占比稍有升高，在老年人口中，60至69岁168.75万人，占53.40%，具体情况见图2与表4。图2成都市老年人口占户籍人口比重图表4成都市老年人口年龄结构(%)如今，我国的家庭结构大多为“4-2-1”模式，即四个老人、夫妻双方、一个孩子，这种结构使年轻一代需要背负沉重的养老负担。与此同时，我国传统的家庭养老观念在西方文化思潮的影响下，逐渐呈现出弱化的趋势，这在一定程度上催生并促进了养老服务产业的发展。成都市近三年在养老服务方面有较为明显的发展，养老机构数量及床位数增长较快，2019年已有养老机构546家，床位总数12.5万张，相较于2017年分别增长了13.75%、9.65%。表5成都市养老机构数据对比表养老服务的发展状况在一定程度上反映了健康管理服务的发展状况，健康服务业的发展状况也就可见一斑。针对养老服务的健康服务业也能在一定程度上缓解人口老龄化带来的消极影响，极大地降低老龄化所造成的经济压力。成都健康服务业集聚区以高端健康服务为发展定位，既对医学城的健康服务有所延伸，又与农业高新技术产业园分工合作。经过几年的建设发展，不断强化“产城融合”的发展理念，成都健康服务业集聚区稳步向前。2019年，成都健康服务业集聚区新增医疗美容等健康服务平台6个，引进商务咨询等生产性服务业企业103家，实现服务业增加值增长9.5%，获评“中国最具投资价值城区”。(三)都市现代农业高新技术产业园建设现状由于现代经济社会的高速发展以及城市化的快速推进，我国社会经济结构发生了深刻的改变，农业的发展也受到了多方面的影响，形成了建设现代化都市农业的现实需求。成都都市现代农业高新技术产业园(简称成都农高园)位于温江区北部，面积158平方公里，是温江区建设高质量现代化产业体系的三个园区中生态环境最优越、旅游产业最具规模的园区。作为成都市的休闲乐园和生态大公园，成都农高园坚持生态优先、绿色发展理念，以建设都市生态休闲旅游区为产业定位，突出“农业+创新”、“农业+旅游”、“农业+康养”等发展模式，致力于发展文创旅游、都市农业、医养健康三大产业。近年来，成都市旅游人数、旅游收入实现稳步增长，成都市的旅游业发展呈现出一片大好的趋势。表6成都市旅游基本情况除此之外，从成都市农林牧渔业的总体发展情况来看，农林牧渔业总产值处于较为平稳的增长状态，同时农业服务业的贡献度越来越大，反映出成都市现代农业的发展也越来越注重服务特性，温江区农高园保持稳中向好的发展态势。经过近几年的发展，温江区农高园立足自身条件，依托自身的资源优势，不断实现加速升级。2019年，农高园旅游综合收入109亿元，增长15.9%，实现农业增加值增长2.7%，引进新尚植物研究院等重大项目8个，同时13个项目开工建设，吸附生物科技研发等创新平台23个，孵化川农牛等农业科技企业38家，打造半亩方塘等民宿19个，被评为省级旅游示范区，也是天府旅游名县候选区。总体上来看，温江区近年来把以人为本作为立足点，不断使空间布局优化，构建三医(医药、医疗、医学)融合、三区(成都医学城、成都健康服务业集聚区、成都农高园)联动、三业(现代制造业、现代健康服务业、都市农业)共兴的现代化产业体系，健康产业功能区已成型，已成势，实现建设成为在西部居领先地位、在全国为一流水准、在世界有知名度的健康产业高地的发展目标必将不会久远。四、健康产业功能区与五大主体功能区协同发展路径成都自古享有“天府之国”的美誉，是四川省政治、经济、文化和科教中心，也是整个西南地区的商贸中心与交通枢纽。优越的地理条件与宜人的气候风貌为成都创造了发展的区位优势，丰富的物产资源为成都人提供了一个比较宽松悠闲的生活环境，也养成了成都人闲适舒缓、从容淡然的性格特点，在成都发展健康产业具有十分广阔的前景。作为长江经济带的战略支点，成都在促进国家战略实施上具有重要地位。当前，成都做出实施主体功能区战略的重大决策，并提出“东进、南拓、西控、北改、中优”十字战略方针，以此来推动形成更加高质量发展、可持续发展的空间模式，全面建设更加具有现代化特色的新天府。(一)“南城”落实“中优”战略“南城”，包括医学城和健康服务业集聚区两大产业园区，是成都市集中发展区域，“中优”即中部区域的优化。切实有效落实“中优”战略，即在“南城”加快高端服务业与战略性新兴产业的结合发展，优化产业层次、提升功能品质，着力打造区域带动、行业领先的主导产业，构建更加完善的功能体系[17]36-37。成都市将医药健康产业作为五大支柱产业之一，温江区率先开展健康产业功能区的探索与创新。近年来，作为全市医药健康产业发展的主阵地，成都医学城巩固基础、紧盯前沿、提升实力、稳步向前，发展势头强劲。健康服务业集聚区聚焦健康产业发展需求，将生活性服务业与生产性服务业作为发展的重要任务，在此基础上，密切围绕医疗、康复、养老价值链并满足人群日常消费，其发展态势也表现出勃勃生机。因此，实现成都医学城的进一步拓展，将其打造成为“三医融合”的国际化健康产业示范区、世界健康产业品牌新高地，是实现成都医学城与主体功能区的协同发展的必经之路。另外，为健康服务业集聚区的发展提供源源不断的动力、优化产业发展的整体空间布局，将健康服务业集聚区建设成为带动成都全市、四川全省乃至全国健康产业发展的“领头羊”，也与“中优”战略的价值取向不谋而合。首先要利用好已有的资源优势，温江区在近年来专注深耕大健康产业，温江区政府奋力攻坚，出台健康产业功能区建设实施方案并迅速落实兑现，健康产业功能区的建设获得了极大的肯定与支持，利用已经具备的政策优势，将健康产业发展成为对区域经济具有带动作用的主导产业。其次，提升产业层次成为落实“中优”战略的必然选择。对于医学城，引进更具实力的企业与科研团队，实现生物制药与研发的进一步发展；加强与国内外顶尖高校、高水平科研院所的交流合作，全方位为产业发展引进高端人才，吸纳优质资源。对于健康服务业，引进海外优秀的服务运营机构，聚焦高端健康服务。通过将成都健康产业功能区打造成为国际上领先的健康产业高地，优化中部区域的都市功能，更好地实现成都市健康产业与主体功能区的协同发展。(二)“北林”落实“西控”战略“北林”，以成都都市现代农业产业园即成都农高园为主阵地，将其作为生态涵养区，“西控”即西部区域的控制。落实“西控”战略，即在“北林”控制开发强度与生态红线，发展都市现代农业，发挥绿色生态优势与生态涵养功能，使发展更具有可持续性。成都位于成都平原，土质肥沃，物产富饶，具有发展都市现代农业的资源优势与良好条件。成都农高园以花木成林的自然景观为资源依托，以“绿水青山就是金山银山”为发展理念，建设打造出集农业景观、休闲旅游、生态保护等为一体的产业园区，构筑绿色发展方式，因而是落实“西控”战略的不二选择。严格控制好开发强度，守护住生态保护红线是第一要务。在开发强度上形成一定差异，使得不同定位的区域差异科学合理布局；开展资源环境承载能力评价，重塑城市与自然的关系，严守生态保护红线与开发边界线，优化空间管控制度[18]。其次，建立奖惩分明的生态文明制度体系，对有污染行为的主体予以严格的惩治措施，激励各主体提高绿色发展的积极性和创造性。除此之外，发挥绿色生态优势，把生态优势转化成为竞争优势。打造突出历史文化与特色的成都农高园，再现千百年来蜀人在这里繁衍生息、耕读传家的情景，形成具有辨识度的生态涵养园区。(三)促进健康产业与主体功能区融合发展“中优”“西控”相辅相成，二者相互融合，成为一个有机统一的整体。南城重点发展医学、医疗、医药产业，通过“中优”实现南城的精明增长，为温江的健康产业发展和市民高品质生活提供有力的支撑，同时发挥积极的带动作用，促进北林区域的生态价值转化。北林重点发展两养产业，通过“西控”实现北林的精明收缩，优化生态涵养功能，为温江区构建国际花园城市提供生态支撑，同时又发挥生态优势，为南城区域吸引优质企业与人才提供强有力的竞争优势。深刻把握“中优”“西控”战略的内在联系，是落实“中优”“西控”战略的核心，同时也对健康产业功能区与主体功能区的协同发展有积极的促进作用。成都健康产业功能区的建设遵循着“南城北林”的总体空间格局，始终坚持“三医融合、三区联动、三业共兴”的发展观念，助推温江以及成都得以高质量、高速度、持续以及健康发展。主体功能区能有效促进各区域的协调统一发展，使其紧密结合，有效缩小区域之间的发展差距，同时优化经济结构，实现资源的合理分配，在提高资源使用率、实现可持续发展方面的具有显著成效。实现健康产业功能区与主体功能区的协同发展，不仅有利于成都健康产业的发展，而且有助于成都市积极转变发展方式、助推提升功能品质发展、增强城市综合竞争力，对于四川省的发展也有十分积极的作用。未来，成都将继续聚焦“三医两养一高地”的产业定位，坚持优化产业层次、夯实功能承载，让成都健康产业的发展更气势。五、对策建议要想更快实现成都健康产业功能区与主体功能区的协同发展的目标，一方面可以多参考借鉴国外的发展经验，另一方面也要从国内的发展现状与环境出发，制定适合我们自己践行的发展模式。(一)政府与市场并重中国特色市场经济的表现之一，就是政府能够对市场起到强有力的宏观调控作用[19]。成都健康产业的发展以及主体功能区的战略，都体现了政府层面的政策制定与实施。但国外的成功经验表明，要想实现健康产业与主体功能区的协同发展，不仅要依赖以政府为主导所出台的宏观政策，市场环境与市场监管也十分重要。政府层面的政策措施能够对协同发展起到把握方向的作用，使发展按照设想的方向而不至于偏离轨道，同时，国家具有强大的号召力，必然会得到发展主体的响应与配合。此外，还有政府部门所提供的资金支持，通过开源节流合理利用财政资金。但另一方面，只有加强产业的竞争力，才能打造成国际一流的健康产业功能区。首先，要加强健康产业功能区的创新性，只有利用对产业的创新，建设成为具有辨识度的健康产业功能区，才能提升核心产业的竞争力；其次要加快促进相关产业的关联发展，才能形成更完整的产业链，进一步完善健康产业的体系；最后要加强健康产业功能区的监管，只有对落户健康产业功能区的企业加强质量的把控，才能在整体上提高健康产业功能区的发展水平，从而按照主体功能区的定位更快实现战略目标。总之，不仅要利用好政府部门的政策支持、资金支持，也要根据自身特色探索创新建设模式，提高竞争力，从而使健康产业功能区与主体功能区的协同实现更安稳长久地发展。(二)形成健康产业功能区的集聚效应健康对于个人或国家都是一项重要的投资，健康产业的根本目的是促进公民的身心健康。国际经验表明，健康产业发展正转向以健康服务为主。健康产业作为十分具有潜力的现代服务业，在建立多层次产业体系的同时，还应重点引导其形成集聚效应。首先，要建立多层次全方位的健康产业服务体系。以消费者的实际需求为导向，针对不同群体，结合不同需求，为消费者提供多元化、高品质化、个性化的健康服务。例如对于高收入人群而言，其亚健康状态比一般人群更加严重，因此可以根据不同人的生活习惯制定不同的健康指南从而起到一定的预防作用；而针对老年人的健康产业则应该重在护理与监测，降低突发性疾病对老年群体的伤害。通过多层次的健康服务体系，不仅能够大大优化产业布局、改善结构形态，在更深层面也实现了城市功能的提升。其次，实现集聚效应。加强城市群的建设，在成都实现健康产业与功能区的协同，使其具备辐射周边城市、吸引人力与资源的能力。同时，由于都市圈或城市群的存在，成都也可以带动周边城市的发展。因此可以说，一旦形成健康产业的集聚效应，就获得了协同发展的源源不断的动力，一方面成都吸收周边城市的养分，另一方面又推动周边城市加速发展。形成健康产业功能区的集聚效应，与“中优”“西控”战略的建设引领示范区的定位一致，因此集聚效应对于实现健康产业功能区与主体功能区的协同发展具有十分重要的积极作用，实现协同更能有效促进发展的可持续性。(三)培养高端人才，提升国际化水平21世纪各个国家，尤其是发达国家，高度重视人才资源的开发与争夺。因此，要建立健全专业人才培养机构、培养健康产业相关的高端人才，提升国际化水平。首先，提高对高端人才培养的重视程度。只有更重视专业人才，才能使健康产业按照期望的方向健康发展。为社会培养合格的健康产业人才，重视实操教育，提高人才的实用性，同时，要提高社会对于健康产业专业人才的认可度，刺激人才流入健康产业。其次，要实现健康产业功能区与主体功能区的协同发展，必须使得健康产业形成升级。因此可以引进国外高端人才，建设高端人才示范区，实现成都健康产业功能区与国际接轨，从而提升成都的国际枢纽功能，提升国际化水平，实现健康产业功能区与“东进”战略的协同。为更好地实现健康产业功能区与主体功能区的协同发展，应该以更加高效的方式利用好政府资金、着力优化市场环境；全面落实人才政策、深度挖掘人才潜力；形成城市群的集聚效应，增强吸附优质资源的竞争力，为健康产业功能区与主体功能区的协同发展提供更有力的保障。六、结束语作为当今中国新一线城市的领跑者，成都的点滴变化都可能影响着全国城市的发展变动。近年来温江始终坚持生态发展、精致发展，成为一座正在崛起的健康产业高地。同时，成都实施的主体功能区战略，推动形成了具有差异化的空间结构布局，形成更具效率、更高质量的发展模式。因此，对于成都健康产业功能区与主体功能区协同发展的研究有十分重要的现实意义。想要更快更好地实现健康产业功能区与主体功能区的协同发展，应该在目前的基础上，进一步探索挖掘其发展潜力，优化功能品质，提升城市能级。未来，围绕“三医两养一高地”的产业定位，成都健康产业也必将奋力攻坚，实现更加宏大的发展目标。

  攀枝花学院学报杂志发表 2021 年1期

• 新疆实施主体功能区战略与优化生产力布局①
  作者：姬肃林李洪涛（中共新疆区委党校新疆乌鲁木齐830002）实施主体功能区战略，构筑区域经济优势互补、主体功能定位清晰、国土空间高效利用、人与自然和谐相处的区域发展格局是推进经济结构战略性调整、转变经济发展方式、促进区域经济协调发展的重大战略举措，对我国区域经济格局的发展和演变产生了深刻的影响。新疆具有单独经济区的区域特征，实施主体功能区战略必须按照国家的统一要求和部署，密切结合新疆绿洲经济的实际，自觉遵循自然规律和经济规律，把资源开发和生态环境保护密切结合起来，努力实现经济持续发展和山川秀美双赢的目标。一、主体功能区战略的提出及其内容1.主体功能区战略的提出。改革开放以来，我国经济持续高速增长，成就举世瞩目。进入21世纪，在提前实现初步小康目标的基础上，我国把统筹协调地区发展，缩小地区差距提到重要议程。“十五”时期，国家相继出台了推进西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、促进中部地区崛起、鼓励东部地区率先发展的“四大板块”区域发展总体战略。这一重大转变影响深远，特别是令长期发展相对滞后的中西部地区的干部群众欢欣鼓舞。然而，这“四大板块”的划分依然具有非均衡性，最为突出的表现就是占全国国土面积73%的西部地区空间范围过于广大，各地人口资源环境情况迥异，开发程度有着很大的差别。同时，在经济持续高速增长的进程中，逐步暴露出来的一些诸如资源无序开发导致生态环境压力增大、产业结构低度化使得发展后劲不足，出现地区、城乡发展差距明显扩大等不全面、不协调、不可持续的问题，需要进一步细化不同区域开发的路径和政策措施，实施更有针对性、更有效的区域政策。主体功能区的构想最早是在2002年《关于规划体制改革若干问题的意见》中提出的。[1]2005年10月，中共十六届五中全会通过的“十一五”规划《建议》提出，各地区要根据资源环境承载能力和发展潜力，明确不同区域的功能定位。2006年3月正式出台的国家“十一五”规划《纲要》概括地部署了“推进形成主体功能区”的工作，并组织相关部门具体编制《全国主体功能区规划》。同时，各省区市也要按照国家的要求，编制省级行政区层面的主体功能区规划。《全国主体功能区规划》是在我国长期以来经济发展积累的基本经验，特别是改革开放以来的新鲜经验的基础上，根据不断发展变化的世情国情编制的。这一规划内容丰富、环节多、涉及面广，是一项建设性、开创性的工作，充分体现出我国国土资源开发和区域经济协调发展的重大理论创新。在其编制过程中广泛吸收了学术界和社会各界、各类智库的智慧，并经过多次修改完善，于2010年底正式出台。这一规划的编制，从“十一五”开局时提出到收官之年完成，在我国制定中长期规划中尚属首次。而各省区市的《主体功能区规划》大都在“十二五”期间陆续出台。实施主体功能区战略，“使经济社会发展遵循自然规律和人类社会发展规律，从而开辟一条科学开发利用国土空间的有效途径”，[2]有着十分重要的意义。特别是明确提出了必须把提供生态产品作为发展的重要内容，把增强生态产品生产能力作为国土空间开发的重要任务，是扎实推进生态文明建设的重大战略举措。2.《全国主体功能区规划》的主要内容。《全国主体功能区规划》根据我国不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和未来发展潜力，并按照优化结构、保护自然、集约开发、协调开发、陆海统筹的原则，按开发方式把我国国土空间分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，如按开发内容可划分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区三类。开发方式不同的四类主体功能区是以是否适宜或如何进行大规模高强度工业化城镇化开发为基准划分的。优化开发地区由于经济发达、人口密集、开发强度较高，资源环境问题更加突出，应该优化进行工业化城镇化开发。重点开发地区有一定的经济基础、资源环境承载能力较强、发展潜力较大、集聚人口和经济的条件较好，应该重点进行工业化城镇化开发。限制开发区域分为两类：一是农产品主产区，应当把保障农产品供给作为发展的首要任务；二是重点生态功能区，由于资源环境承载能力较低，必须把增强生态产品生产能力作为首要任务。禁止开发区域是依法设立的各类自然文化资源保护区域。（见表1）《全国主体功能区规划》还按开发内容不同作出了相应的战略部署：一是构建“两横三纵”为主体的城市化战略格局。即以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴，以国家优化开发和重点开发的城市化地区为主要支撑，以轴线上其他城市化地区为重要组成的城市化战略格局。二是构建“七区二十三带”为主体的农业战略格局。包括东北平原、黄淮海平原、长江流域、汾渭平原、河套灌区、华南和甘肃新疆等七个农产品主产区，以及分布在这些地区的二十三个优质优势农畜产品产业带。三是构建“两屏三带”为主体的生态安全战略格局。以青藏高原生态屏障、黄土高原—川滇生态屏障、东北森林带、北方防沙带和南方丘陵山地带以及大江大河重要水系为骨架，以其他国家重点生态功能区为重要支撑，以点状分布的国家禁止开发区域为重要组成部分的生态安全战略格局。《全国主体功能区规划》于2010年底出台。2011年初，国家“十二五”规划《纲要》明确提出：“实施区域发展总体战略和主体功能区战略”。这两大战略“双轮驱动”，对于实现地区主体功能定位清晰、生产力布局科学合理、国土空间高效利用、人与自然和谐相处意义重大，是促进区域经济协调发展的重要标志。表1国家层面四类主体功能区的划分及功能定位另外，主体功能区战略作为一项全局性、开创性、建设性的区域经济发展战略，在具体实施中，存在并出现了一些实际问题，对其落实到位产生了实质性的影响。主要是把是否适应“大规模高强度的工业化城市化开发”作为划分主体功能区的基准，承袭了以往“无工不富”思维定式，使得对不同地区主体功能的界定不够精准。如国家层面的优化开发地区，特别是其中的核心大都市，应该把高端引领、高质量示范作为主体功能，工业开发的强度宜减不宜增，城市的规模也需要适度控制。又如，把主体功能不同的农产品主产区和重点生态功能区按开发方式并列为限制开发区，易忽略甚至削弱了农业在国民经济中的基础地位。同时，制定规划周期过长，《全国主体功能区规划》的编制从按照“十一五”开局之年到收官的2010年10月正式出台。各省区市的主体功能区规划的编制都是在“十二五”期间陆续完成，个别的（如宁夏）甚至在2016年初正式出台。主体功能区战略从提出到国家和省级规划体系的完成，贯穿了两个“五年规划”的周期，这在我国重大规划体系的制定中实属罕见。随着我国经济逐步由高速增长向高质量发展转变，务实地解决好主体功能区战略具体实施中存在的问题，健全主体功能区配套政策体系，为实现城乡区域之间、人与自然之间和谐发展十分必要。事实上，主体功能区战略在具体实施中相继作出了一些重要的调整，如国家的“十二五”规划《纲要》对农产品主产区的开发不再使用“限制”的提法。“十三五”规划《纲要》则根据主体功能区规划对重点生态功能区和禁止开发区范围界定清晰的特点，把“加快建设主体功能区”作为推进绿色发展的重要内容，在“加快改善生态环境”篇中进行高位部署。二、新疆实施主体功能区战略的地域特色1.《全国主体功能区规划》对新疆的部署。《全国主体功能区规划》对新疆各类主体功能区的划分简明清晰。在开发方式不同的四类主体功能区中，国家优化开发区域主要集中在我国东部沿海地区，没有涵盖到新疆。在重点开发区方面，新疆的天山北坡地区被列入国家层面的18个重点开发区之一，包括天山北坡城市或城区以及县市城关镇和重要工业园区。在农产品主产区方面，国家“七区二十三带”农产品主产区中的“甘肃新疆主产区”覆盖了新疆天山北坡主产区和天山南坡广大地区。在国家25个重点生态功能区中，包括新疆的阿尔泰山地森林草原生态功能区、塔里木河荒漠化防治生态功能区和阿尔金草原荒漠化防治生态功能区。在禁止开发区中，包括新疆的各类国家级自然保护区等共44处。同时，要求新疆适度加大石油、天然气和煤炭资源的勘探开发，加快能源外输通道建设，加强与中亚国家的能源合作，建设我国重要的能源战略接替区。[3]2.《新疆维吾尔自治区主体功能区规划》的地区特色。《新疆维吾尔自治区主体功能区规划》于2013年3月正式出台，在各省区市中属于完成较早的地区。这一《规划》依据《全国主体功能区规划》的基本精神和部署要求，对涉及到新疆的国家规划的各类功能区进行了清晰的界定。同时，根据新疆的实际，科学划分了各类自治区级主体功能区，体现了新疆特色。如《全国主体功能区规划》中按照开发方式划分的优化开发区域主要集中在我国东部地区，所以新疆的主体功能区《规划》按照开发方式将新疆国土空间分为重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域三类主体功能区，同时再根据新疆各地自然条件和经济社会发展的实际，因地制宜，突出重点，高位部署，按照开发内容谋划主体功能区建设。一是提出了构建“一核两轴多组团”为主体的城镇化战略格局。即以乌鲁木齐、昌吉为核心，以南北疆铁路和主要公路干线为发展轴，形成由石河子—玛纳斯—沙湾、克拉玛依—奎屯—乌苏、博乐—阿拉山口—精河、伊宁—霍尔果斯等城镇组团组成的天山北坡城镇群和由库尔勒—轮台、阿克苏—阿拉尔—库车、喀什—阿图什等各城镇组团组成的天山南坡城镇群。[4]二是明确了构建“天北和天南两带”为主体的农业战略格局。即以天山北坡和天山南坡为主体，以基本农田为基础、以林牧草地为支撑的农业战略格局。天山北坡农产品主产区要建设以优质粮食、棉花、特色林果产品、畜产品为主的产业带；天山南坡农产品主产区要建设以特色林果产品、棉花、粮食、畜产品为主的产业带。[4]三是部署了构建“三屏两环”为主体的生态安全战略格局。即以阿尔泰山地森林、天山山地草原森林和帕米尔—昆仑山—阿尔金山荒漠草原为屏障，以环塔里木和环准噶尔两大盆地边缘绿洲区为支撑，以点状分布的省级以上自然保护区、重点风景区、森林公园、地质公园、重要水源地及重要湿地组成的生态格局。[4]3.新疆各类主体功能区的分布情况。其一，重点开发地区。包括国家层面的天山北坡地区（涉及23个县市）和自治区层面重点开发区域（主要指内点状分布的承载绿洲经济发展的县市城关镇和重要工业园区，“点”状分布在36个县市）。（见表2）其二，农产品主产区。包括天山北坡主产区和天山南坡主产区，共涉及23个县市，其中天山北坡主产区涉及13个，天山南坡主产区涉及10个，这一地区同时也是国家层面的农产品主产区。同时，新疆绝大部分县市的农区都具有相同的功能，应当享受国家农产品主产区的相关政策。[4]其三，重点生态功能区。包括三个国家级重点生态功能区和九个自治区级重点生态功能区：天山西部森林草原生态功能区、天山南坡西段荒漠草原生态功能区、天山南坡中段山地草原生态功能区、夏尔西里山地森林生态功能区、塔额盆地湿地草原生态功能区、准噶尔西部荒漠草原生态功能区、准噶尔东部荒漠草原生态功能区、塔里木盆地西北部荒漠生态功能区、中昆仑山高寒荒漠草原生态功能区。[4]其四，禁止开发地区。包括国家层面禁止开发区域的44处和自治区层面禁止开发区域的63处——自治区级及以下各级各类自然文化资源保护区域、重要水源地、重要湿地、湿地公园、水产种质资源保护区及其他自治区人民政府根据需要确定的禁止开发区域。[4]表2新疆重点开发城市化区域覆盖市县三、依托主体功能区建设优化新疆国土空间局的思考1.务实地认识新疆人口资源环境的特殊性。新疆是我国为数不多的具有单独经济区特征的省级行政区。从自然地理的角度看，新疆是一个相对独立的生态单元；从经济地理的角度看，新疆具有鲜明的绿洲经济特征；从人文特征的角度看，新疆是多民族聚居、多宗教并存的少数民族区域自治地方。简要概括新疆资源环境承载能力、现有开发强度和未来发展潜力，一是资源优势特别突出，是名副其实、不可多得的一块“宝地”；二是生态环境十分脆弱，对“大规模高强度工业化”开发有着刚性制约；三是优势资源的市场化开发起步晚、起点低，但后发优势正在快速释放，前景十分广阔。这种资源富集和生态脆弱交织的特殊性，是新疆推进主体功能区建设必须认真对待的现实课题。改革开放40年来，新疆经济社会和各项事业发生了深刻的变化，进入了历史上最好的全面繁荣发展新时期。在促进人口资源环境协调和生产力合理布局方面，一是对新疆自然资源认识不断深化，经过长期不懈的科学研究、普查勘探，新疆特色优势生成规律和分布情况越来越清楚，能源资源等矿产资源不断取得重大突破，为市场化开发奠定了扎实的基础。二是锲而不舍地进行以水利为核心的生态环境建设成效显著，以及大规模植树造林、改良草原、防沙治沙等，使得绿洲面积不断扩大，人居环境不断改善，承载能力显著增强。三是随着国家经济实力的壮大和现代科学技术的进步，为大规模集约化开发优势资源，形成先进产能，实现后发赶超提供了优越的物质技术条件。长期以来，新疆坚持实施以市场为导向的优势资源转换战略已经取得了积极成效，成为全国重要的能源开发战略基地和战略通道，建成了全国最大的优质棉生产基地，为实现由资源大区向经济强区的跨越积累了经验、夯实了基础。同时也应当看到，目前新疆经济的开发密度同资源的富集程度相比还很不对称，说明未来新疆特色优势资源的开发，无论是内涵的优化，还是外延的扩张，都有着极为广阔的发展空间。实施主体功能区战略，就是要自觉遵循自然规律和经济规律，把资源开发和生态环境保护密切结合起来，努力实现经济持续发展和山川秀美双赢的目标。按照《全国主体功能区规划》，新疆和大多数内陆省区市一样，按照开发方式划分省级层面的主体功能区只有重点开发、限制开发和禁止开发三类，在发展内容上则包括城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区三类。目前新疆总体上依然属于欠发达地区，经济总量在全国的占比只有1.3%，不仅与兄弟省区市西部发展的差距十分明显，而且区内各地的发展也很不平衡，缩小差距的任务十分艰巨。基于此，新疆实施主体功能区战略，必须从实际出发，根据不同地区的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力，统筹谋划、科学布局，着力形成人口资源环境和经济开发相协调的国土空间开发格局。2.新疆重点开发区域的多样化发展。根据《新疆维吾尔自治区主体功能区规划》，新疆重点开发地区覆盖了59个县市，其中包括国家层面的23个县市和自治区层面的36个县市。这些县市都是新疆资源环境承载能力较强、经济和人口的聚集条件较好，且开发程度领先、后发优势突出、工业化城镇化基础较为扎实的地区，将其划分为重点开发地区符合新疆的实际。但需要明确的是，按照主体功能区的开发内容，重点开发地区实际覆盖范围是这些县市的主城区和工业园区，因此新疆重点开发地区在空间上呈“据点”分布态势，具体分析这些县市的开发情况，依然有着明显的差异性和不平衡性。这就决定了新疆的重点开发主体功能区开发建设的具体目标、模式和路径具有多样性特征，必须因地制宜、分类指导，实现多样化发展。在新疆重点开发地区所涉及的59个县市中，有26个分布在南疆地区，“据点”式分布特别突出，且大多是自治区层面的重点开发地区。这一状况是长期历史和现实的原因造成的，是新疆区域经济不平衡不协调的突出“短板”。在当前情况下，特别是为全力打赢脱贫开发攻坚战，必须按照第二次中央新疆工作座谈会提出的要从国家层面进行顶层设计，实行特殊政策加快南疆发展的要求，应该将南疆地区的重点开发地区建设作为实施主体功能区战略的重中之重，采取特殊的财政、投资、金融、人才等支持政策，通过全力推进农村劳动力转移就业、大力发展并优化纺织服装产业、推动建立各民族相互嵌入式的社会结构和社区环境、加大国家和自治区新建先进产能布局的倾斜力度、积极支持兵团在南疆发展、着力培育中小城镇群以及相继扩展南疆重点开发地区覆盖范围等措施，扎实推动其更好更快发展。天山北坡经济带是目前新疆经济开发密度高、经济增长速度快、发展质量好的地区，其中涉及到国家层面的重点开发的23个和自治区层面的10个县市。着力建设好这一地区，不仅是新疆实施生态功能区战略，提高新疆综合经济实力的关键环节，同时也在我国“一带一路”倡议的实施中有着全局性的影响。但同内地发达地区的重点开发区域相比较依然有着较大差距，而且生态环境的压力依然较大，转方式调结构方面还存在不少薄弱环节，应当把提高发展质量摆在首要位置，坚持创新驱动发展，与全国同步全面建成小康社会。自治区首府乌鲁木齐市位于天山北坡经济的核心地带，是新疆生产力集中、科技教育发达、发展质量高的中心城市。2017年，新疆启动了丝绸之路经济带核心区创新驱动发展试验区建设，并把乌鲁木齐市、昌吉回族自治州和石河子市现有的五个国家级开发区（高新区、农业现代示范园）作为首批重点建设区域。以此为契机，应当考虑“移植”国家层面优化开发地区的做法和模式，使其成为引领、示范、带动全区高质量发展，并对西部邻国具有较强辐射作用的创新高地。3.新疆农产品主产区的拓展和优化。农产品主产区是保障农产品供给安全的重要区域，具有强化耕地保护、发展现代农业、落实强农惠农政策等主体功能。切实建设好、发展好农产品主产区，对于决胜全面建成小康社会至关重要。特别是从确保18亿亩耕地“红线”“把饭碗牢牢端在自己手中”的高度上看，这类功能区的覆盖范围广、人口多，在新疆国民经济体系中的基础地位极为重要。新疆是一个农牧业大区，农牧业在国民经济中的基础地位十分重要，不会因为其在生产总值中的比重降低而改变，目前农牧业仍然是新疆绝大部分县市的主要甚至是支柱产业。扎实实施乡村振兴战略，推动特色优势农畜产品的规模化、产业化发展，促进农业科学发展、农村繁荣兴旺、农民富裕安康，坚决打赢脱贫攻坚战是实现新疆社会稳定和长治久安总目标的重要任务。新疆的主体功能区规划对新疆农产品主产区的划分只有国家层面的“七区二十三带”所覆盖到的新疆的23个县市，而没有对自治区层面的农产品主产区作出具体规划，使得新疆大部分事实上的农产品主产区没有被自治区级的主体功能区规划所覆盖。因此，新疆实施主体功能区战略，完全有必要拓展农产品主产区的范围，细化特色优势农畜产品的空间布局。当前，新疆建设好农产品主产区，应当从各地实际出发，根据已经形成的棉花、粮食、特色林果以及现代畜牧业、设施农业、外向型农业等特色优势产业的发展情况，不断优化结构、科学布局，集中各种资源推动集约化、规模化、产业化经营；应当坚持以新发展理念引领农业、用现代高新科学技术装备农业、按市场经济要求经营农业；应当大力发展特色优势农畜产品深加工、精加工产业及副产物的综合利用，进一步加强覆盖城乡的公共服务基础设施建设，扎实有效地推进城乡一体化进程。另外，南疆四地州和西藏、四省藏区是我国三大集中连片深度贫困地区。其中南疆四地州覆盖人口最多，是新疆脱贫攻坚中的硬骨头，补齐这块“短板”是打赢脱贫攻坚战的重中之重。根据这四地州经济发展的实际，应当将其作为重要的农产品主产区，把实施主体功能区战略同脱贫攻坚明确结合起来，强力推动粮食、棉花、特色林果业、特色养殖、设施农业、特色旅游业、民族手工业的发展，着力形成能够带动贫困农民稳定持续增收的特色优势产业体系。同时应当以大力发展纺织服装产业为重要抓手，积极引导农村劳动力转移就业，促进产业结构优化升级，确保农民持续稳定增收致富。4.新疆重点生态功能区和禁止开发区的治理和创新。划分重点生态功能区和禁止开发区就是要把国家生态安全作为国土空间开发的重要战略任务。在国家和新疆的主体功能区规划中，秉持尊重自然、顺应自然的开发理念，对这两类地区的覆盖范围都作出了明确清晰的界定。新疆由于地处亚欧大陆的腹心，干旱缺水、沙漠面积大，生态环境十分脆弱，因而这两类地区空间覆盖面大，多样化特色鲜明，且大部分禁止开发的各类保护区都分布在重点生态功能区之中，空间重叠情况较多。随着时间的推移，国家和自治区两级自然保护区等需要禁止开发的地区越来越多，禁止开发地区覆盖范围不断扩展的趋势十分明显。此外，新疆的重点生态功能区中有面积广大的草原生态功能区和天然森林生态功能区。辽阔的草原既是维系绿洲可持续发展的生态屏障，又是发展草原畜牧业的重要基地。草食家畜养殖业也是新疆的一个重要特色优势产业，发展前景十分广阔。基于天然草原这种生态功能区和畜产品主产区的双重功能，应当在切实保护好森林、草原、水面、湿地等生态环境的基础上，加快牧民定居步伐，实现传统的草原畜牧业向现代畜牧业的华丽转身。特别是针对长期超载放牧导致天然草原退化的现实，必须进一步加大天然草原轮牧、休牧、限牧、禁牧的力度，把提供生态产品作为主体功能，使绿水青山真正成为金山银山。结语党的十八大以来，我国相继推出“一带一路”倡议，京津冀一体化战略、长江经济带战略、深度贫困地区脱贫攻坚战略等一系列重大举措，对新时代促进我国区域经济协调发展意义重大。随着我国经济由高速增长向高质量发展转变，应当按照创新和完善宏观调控，推动质量变革、效率变革、动力变革的要求，务实地解决好主体功能区战略具体实施中存在的问题，扎实推动构建高效、协调、可持续的国土空间开发格局，健全主体功能区配套政策体系。新时代的新疆正处在“船到中流浪更急、人到半山路更陡的时候，是一个愈进愈难、愈进愈险而又不进则退、非进不可的时候”。[5]必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，紧紧围绕社会稳定和长治久安总目标，统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局，坚持新理念为引领，不断优化生产力空间布局，推进高质量发展，努力建设团结和谐、繁荣富裕、文明进步、安居乐业的社会主义新疆。“以坚如磐石的信心、只争朝夕的劲头、坚韧不拔的毅力，一步一个脚印把前无古人的伟大事业推向前进。”[5]

  实事求是杂志发表     2019年4期

• 刍议主体功能区规划驱动下的城市规划转型
  作者：何磊     摘要：如今，隨着时代的发展，传统的城市规划早已过时，其发展潜力以及发展的空间也越来越小。因此，城市规划的转型就显得尤为重要。本文先是分析了传统城市规划存在的缺陷，然后说明了主体功能区规划是城市规划转型的关键驱动力，最后指出城市规划转型的发展方向以及城市规划转型的相关措施。关键词：主体功能区规划;驱动;城市规划转型1、引言现阶段随着经济的发展，我国的城市化进程也在不断的加快，随之而来的是城市的生态环境也越来越恶劣，城市病也越来越凸显。现在，人们对城市的环境质量以及文化质量的关注度越来越高，而传统的城市规划往往过于注重空间形态的发展，这种规划理念并不能支撑城市的可持续发展。针对这一现象我国开始对城市规划实施转型的政策。城市规划转型的目的是从整体向局部逐步推行主体功能区规划。主体功能区规划，就是根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类，确定主体功能定位，明确开发方向，控制开发强度，规范开发秩序，完善开发政策，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局。空间规划理念改变的起始点就是主体功能区的规划。目前，城市规划也在慢慢的被主体功能区规划所影响。2、传统城市规划存在的缺陷2.1将经济效益作为重点，忽视了环境的效益多数地方政府从传统的城市规划中看到了漏洞，并且利用这个漏洞积极地从土地上获取经济效益来增加政府的财政收入。少数地方政府为了获得更多的经济效益，更是无节制的扩张城市建设用地。这样做的弊端是城市的可建用地面积越来越多，但是生态环境越来越差，自然资源承载力越来越低。2.2只看到了眼前的局部利益，没有总体的考虑传统的城市规划通常没有从全局出发，而是由地方政府站在各自的立场来做规划。在这个过程中，城市规划的所有政策都带有强烈的政府主导思想。这种不从全局考虑规划的政策会使区域性生态保护以及区域性基础设施缺乏总体考虑，从而造成土地资源的大量破坏和浪费，反而使政府失去更多的长远利益，甚至会使城市化的进程变得缓慢。3、主体功能区规划是转型关键驱动力3.1主体功能区规划是城市规划的根本依据合理的对城市土地空间进行规划，尽量减少土地资源的浪费是主体功能区规划的主要目的。主体功能区的规划的基本理念是区域规划。目前主体功能区规划与其他方式的规划还没有建立起较为清晰的关系。如果单是从目的层面来讲，主体功能区规划是城市规划的最好依据，也是空间规划的思想核心。每一个城市规划的目标以及任务都不相同，但是其基本思想却是一样的，那就是通过合理布置空间来满足生态、经济以及社会的发展。从城市总体规划到控制性详细规划再到修建性详细规划本质上就是逐层落实主体功能区规划对各类土地空间的管控要求，所以可以说主体功能区规划是各层次城市规划的根本依据。3.2主体功能区规划驱动城市规划的转型城市规划最重要的就是有效性。在过往的城市规划中，人们都将重点放在了刚性规划、物质技术规划和静态规划。专家的意见以及建议由于需要的投资成本较大，基本会被忽视;城市居民的意见也鲜少被采纳。这些做法都会导致城市规划没有办法达到最重要的有效性。改革开放以后，我国的经济水平逐渐提高，城市规模也在慢慢变大，城市化的进程也越来越快。但城市贫困以及城市蔓延的问题至今都没有被彻底解决：资源的浪费、环境的破坏、城市之间出现的恶性竞争等问题在一定的程度上体现出城市规划和主体功能区规划的不匹配性。如果将重点放在宏观层面比较，主体功能区规划和城市规划在规划理念、规划目标、规划依据、规划方法、规划空间以及规划内容等方面有着很大的不同，其中差距最明显的就是在规划理念方面，这种差距和不匹配性完全可以促使城市规划必须与时俱进，尽早完成转型。4、城市规划转型的发展方向4.1以综合目标规划取代经济目标规划近年来由于种种原因促使在城市规划中，很多地区都将经济目标的规划放在第一位，这种现象的存在给我国的城市化带来了很多困扰，比如城市蔓延、城市贫困、城市居民的幸福感低、生态环境越来越差等。如果一味的发展城市的GDP而过多的浪费国家资源，就会导致我国大部分地区盲目追求经济的发展，缺乏全面的综合目标规划作为指导。将发展经济作为主要目的而忽略环境等发展的城市规划已经不能满足我国城市发展的需求，转型是最好的出路。每个城市的经济发展的状况都不一样，因为每个城市的地域情况以及资源分布情况存在着较大的差异，但是作为公民都应有享受平等服务的权利，包括平等的居住、就业、教育、医疗、养老条件等等。因此，主体功能区规划驱动下的城市规划应该制定一个综合的目标，这个目标要包含经济的发展、环境的保护、生活服务、资源的统筹以及社会的保障。4.2以政策性引导规划取代技术型建设规划主体功能区规划的一个最基本的指导思想就是划分主体功能区，并以此为基础，利用绩效考的机制以及政策引导的机制来构建一个区域性的空间结构，并且规范空间规划的具体流程，实现可持续发展的目标。区域政策的引导将是主体功能区规划的“方向盘”，在主体功能区规划的过程中，政策机制的引导将起到很大的作用。传统的城市规划是以地方政府各自独立的公共政策为指导，而在区域发展的背景下，孤立的公共政策将会丧失其引导功能，城市的规划也就不能完全有效落实，容易造成城市规划的静态性。在小区域的范围内，静态规划可能会取得一时明显的效果，但是在区域性规划中，可能没有任何作用。综上所述，在城市规划转型中，政策的引导是非常重要的，应该用政策的引导来取代技术型的建设规划，以此来显示出城市规划的政策性以及公共性的本质。5、城市规划转型的相关措施5.1大力推行规划实施绩效考核机制在城市规划转型实施过程中，实施绩效考核制度以此来提高政府部门工作人员的工作效率是十分有意义的。绩效考核制度的建立是否完善以及这个制度是否能被有效的实施与主体功能区规划驱动下的城市规划转型能否有效实施有着很大的联系。为了能够有效促进传统城市规划的转型，十分有必要将主体功能区规划实施的绩效考核制度与政府官员选任挂钩。这样城市规划的发展和转型工作才能从根源上得到保障。5.2促進多规协同发展在大数据的时代，各个层面的规划应该协同发展。将发展城市主体功能区规划作为每个城市共同的目标，结合土地利用规划、城市总体规划、国民和社会发展规划、城市生态环境保护规划、城市基础设施规划、城市设计、城市防灾避险规划等，在城市规划的每个重要的环节将他们无缝衔接，将城市规划和专业规划之中有效的东西考虑到城市规划的空间中去，多规合一的协同规划方式能够充分实现城市主体功能效能、经济效益以及生态环境效益三效合一。5.3合理有效地利用空间城市空间是城市主体功能落实深化的物质载体。在城市规划转型过程中，主体功能的空间组合是一项重要的研究内容。必须仔细研究空间组合，将主体功能在平面和立体空间、内部和外部空间、硬软质空间中一一进行落实。先对城市进行大功能区的划分，然后再对空间细节、环境设计、基础设施、土地兼容性、经济集约度等进行统一的规划，以保证环境的可持续发展为最基本的目标对城市空间进行设计和安排。5.4切实提高公众参与意识在我国的城市规划中，公众参与的程度普遍较低，这就导致了城市规划的民主性大打折扣。如果公民能够积极的参与到城市规划的过程中来，城市规划就能更为合理，城市规划的实施阻力也会更小。如果想让公众参与到城市的规划中来，就要从下列几个方面来着手：一，加大宣传的力度，通过网络、报纸等宣传城市规划的必要性以及公众参与对国家对公众的好处;二，构建城市信息的平台，公众如果有很好的意见就可以将意见发送到信息平台，这样也可以使政府的决策更优;三，完善奖惩的制度，如果公众能够提出很好的建议，政府就可以给他们相应的奖励来鼓励他们。6、结束语主体功能区规划在城市规划转型过程中发挥着重要的作用。按照科学发展观的相关要求，将主体功能区规划作为城市规划转型的主要驱动力是切实可行的。主体功能区规划以及城市规划转型是社会发展的需要，也是空间规划改革的起点。在进行城市规划时，要以政策机制作为规划的指导，明确城市规划的内容以及目标，了解城市发展真实的、急切的需求，保证主体功能区规划与城市规划方向一致，使城市规划的转型能够成功，城市也能实现可持续发展。参考文献：[1]李春林.主体功能区规划驱动下的城市规划[J].江西建材，2014，（16）：22.[2]霍令文.主体功能区规划下北流水果产业转型升级的基本思路[J].市场论坛，2014，（01）：14—16.[3]刘传明，卢中辉.主体功能区规划驱动下的城市规划转型[J].规划师，2015（8）：35-37

  中国房地产业杂志·中旬刊发表 2018年10期

• 主体功能区规划下转移支付问题探讨*
  作者：陈海生（中共扬州市委党校江苏扬州225009）改革开放以来，我国经济和社会取得了巨大成就，这主要得益于以经济建设为中心的发展指导方针，但由于许多地区过度追求经济效益，其发展超过了环境的承载能力，破坏了人生存的自然空间，这种现象的根源在于“同质”的政府对“异质”的区域实行“同质”的管理。为践行科学发展的理念，国家提出了主体功能区规划，这是我国国土空间有序开发的重大战略创新。《全国主体功能区规划》明确提出，到2020年要“基本形成主体功能区布局”，并指出要“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设”来完善公共财政体系，“实施有利于科学发展的财税制度，建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制”。信息不对称是现实世界的常态，本文主要在此情况下探讨主体功能区划下转移支付的逆向选择和事后财政资金使用和产业发展的道德风险问题，从期刊网的文献资料来看，目前还并没有博弈论这个角度的探讨。一、主体功能区的概念与划分主体功能区是一个全新的概念，是指根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等，按区域分工和协调发展的原则划定的具有某种特定主体功能定位的空间单元。按照开发方式具体分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区四类。优化开发区域是指国土开发密度已经较高，资源环境承载能力开始减弱的区域；重点开发区域是指资源环境承载能力较强，经济和人口集聚条件较好的区域；限制开发区域是指资源承载能力较弱，大规模集聚经济和人口条件不够好，并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域；禁止开发区域是指依法设立的各类自然、文化保护区域。这种划分的实质是把国土划分为开发区域与保护区域。按照开发内容分为城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区。按照层级分为国家和省两级，国家级不覆盖全部国土，省级覆盖全部区域，同时省级以县级行政区为基本操作单元，主体功能区可以跨行政区。二、主体功能区划下转移支付问题探讨（一）主体功能区下财政转移支付的理论渊源传统的财政功能理论认为财政具有三个主要功能，第一资源配置职能，第二收入分配职能，也就是达成社会所认可的“公平”状态。第三是经济稳定职能。一般以往的财政转移支付，都是国家对经济富裕地区收税，然后转移到经济相对落后地区，以保障落后地区政府的运转，保障当地居民的基本生活需求和一定程度的公共服务，包括教育、医疗卫生等等，达致某种程度上的公平，履行的是财政的第二个职能。主体功能区下转移支付的理论基础是经济学中导致市场失灵的外部性理论。外部性分为正外部性和负外部性。正外部性是行为主体的活动使他人或社会受益，而受益者无须花费代价，负外部性是行为主体的活动使他人或社会受损，而该行为主体却没有为此承担成本。在主体功能区规划中，由于各地区自然环境禀赋的天然差异，导致了各主体功能区之间生态、环境和经济利益的不平衡。对于限制和禁止开发区域，其外部性表现为向优化开发区和重点开发区提供生态产品和生态服务的同时，而自身由于政策限制失去了大力发展经济的机会。而重点开发区域和优化开发区域，排放污染物（如CO2、SO2），相应产业的发展对整个社会的生态环境产生破坏。正、负两方面的外部性导致了两种不同类型的开发区域即限制和禁止开发区与优化和重点开发区之间生态、环境和经济利益的不平衡。《国家主体功能区规划》明确提出开发区要提供经济产品，保护区要提供生态产品，而产品又可以分为私人物品与公共物品，私人产品在产权明晰的情况下，如果交易成本足够小，可以交由市场解决，如果是公共品的话，则有政府通过税收来提供。所以基于主体功能区的转移支付其实质是一种购买交易行为，购买的是禁止和限制开发区生产的“生态产品”，根据科斯定理，只是由于生态产品的使用很难界定清晰的产权，交易成本太高，而政府具有某种程度的规模效应，这样才由政府出面来集体购买。当然政府也并非完全理性，全知全能，也要在不断的利益博弈中调整改进，这是后面要探讨的话题。（二）主体功能区划下转移支付的内涵属性优化开发区与重点开发区对限制开发区、禁止开发区的财政转移支付有什么样的内涵属性？是不是一种追求公平的扶贫救助或者是一种恩赐呢？基于不同的视角，得出的结论是不同的。从政府间财政关系来看，主体功能区建设中的财政转移支付既是一种追求社会公平的行为，又是一种政府购买行为。根据国家主体功能规划，对限制开发区和禁止开发区的经济开发行为进行了严格的规定，所以这两类地区财政能力是十分有限的，同时这两类地区的支出规模随着生态的恢复，其财政缺口必然越来越大，对这两类地区进行财政转移支付，使当地居民有权利同其他主体功能区居民享有均等化的基本公共服务水平，是财政追求社会公平的表现。限制开发区和禁止开发区主要从事的生态修复、生态环境建设等提供生态财富的活动，对这两类地区进行财政转移支付，根据外部性理论应该看成是上级政府对它们提供的生态产品的购买。因此，对这两类地区的财政转移支付既要考虑这两类地区对基本公共服务的需求，又要考虑它们提供的生态财富的数量和质量，因此我们说主体功能区建设中的财政转移支付既是一种追求公平的财力均等化行为，又是一种政府采购，提供公共品的行为，是一种综合性行为，不能简单地看作是救助扶贫。（三）落实主体功能区划与转移支付的现实矛盾在落实主体功能区的转移支付的过程中有这样几个问题需要关注，一是主体功能区落实的问题，二是上级政府对下级政府转移支付的博弈问题，三是转移支付监督使用的问题。1.主体功能区规划落实的问题主体功能区规划主要依据三个标准划分，一是资源环境承载能力；二是目前的开发密度；三是将来发展潜力，并且要统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局等因素，进行自上而下的划分。这是国土空间治理的一种理想状态，但在现实中却会遇到挑战。一是评价数据的科学性问题。用历史性、现实性数据去面对未来的不确定性，由此进行区域功能划分的结果是值得商榷的。二是优化和重点开发区划分应该很好解决，发展经济的禀赋相对匮乏的禁止开发区也很好划分，关键是限制开发区的界限相对模糊，同时省级主体功能区要覆盖全省，以县为单位划分，限制开发的主体功能区经济发展必然受到影响，主体功能区划分标准的模糊性和低操作性，以及各类型主体功能区间政策支持力度和预期收益的巨大差距，必然使各执行主体功能的行政主体不想失去发展的机会，表现为与设计主体功能的政府之间就发展权展开激烈博弈，甚至抵制，或者上有政策，下有对策，最终表现为规划很好，执行很难。以图1的江苏主体功能区为例，研究报告指出（江苏的具体主体功能区规划还没有颁布，此图是南京大学就主体功能区做出的中期报告），金湖县为限制区域，而旁边的宝应是重点开发区，这导致金湖县会尽力抵制，同时在监督不力的情况下偷偷发展所限制的产业，以获取运转必须的财税，并赢的人事考核（当前人事考核评价机制仍以GDP为主）。图1江苏主体功能区2.转移支付行为主体的利益博弈——逆向选择上级政府主要是中央政府和省级政府，对各自所划定的禁止类与限制类的主体功能区进行财力的转移支付。这在一般人看来是很简单的，上级政府给钱，下级政府办事，其实际运作远非这么简单。其实限制区也是分等次的，处于全国边远，经济发展条件不太好的区域，可能乐于划入限制或者禁止区，分享转移支付，但是对于像江苏这些沿海省份，他的限制区的区位优势对于全国而言还是比较大的，比如上图中的金湖县、盱眙县等等。我们假设上级政府对处于限制开发区的政府有转移支付的义务，以保证提供基本的公共服务，但是各地发展差异很大，比如江苏苏南和苏北不可同日而语，那么苏北的公共服务究竟达到什么样的水平是一个需要博弈的问题。同时转移支付又有购买性质，而生态产品的界定的困难，上级政府财政转移的数量如何确定？不妨以江苏为例，由于国家或省级政府不可能根据每一个行政区设立一个基于行政区提供生态产品的精确值，所以只能根据限制区域公共服务的平均水平来提供转移支付，就导致相对优质的限制开发区补偿不足，导致他们退出提供主体功能产品，私下发展其他限制产业，也就是出现了信息不对称下的逆向选择问题。下面从一个模型进行分析，因为转移支付随着经济的增长会不断上升，且不是一次支付，限于上级政府的财力限制，是不是能达到执行政府的预期数量，不妨假设执行政府对上级政府的转移支付达到预期成为承诺可信，否则就是承诺不全可信（不全可信不代表承诺不可信），在这两种情况下地方政府有执行主体功能或者不执行两种选择。不执行时可以私下发展应该被限制的产业，这样可以获得支配财力，但是却破坏了环境。图2中，支付矩阵括号中前一个是上级政府的收益，第二个是执行地政府的收益。图2地方政府与上级政府博弈图如图2所示，社会最优选择是上级政府承诺可信，主体功能区政府执行主体功能，但是我们发现在上述支付矩阵下，地方政府的最优选择是不执行，而一旦地方政府选择不执行，则上级政府的最优选择就是承诺不全可信（转移支付的数量不足）。这样的话就导致上有政策，下有对策，主体功能区划得不到贯彻落实。如何才能解决上述两难的问题呢？只有加大对下级政府的监督力度，在发现其违规时，及时纠偏，以行政、法律以及人事考核变动来限制下级政府的冲动，也就是加大地方执行主体不执行主体功能的成本。还有一种解决方法就是改变支付矩阵的收益，使得执行政府一开始执行的收益就要大于不执行的收益，这就要上级政府不能以平均水平提供转移支付，必须要以最高额来转移支付，但是这又加大财政负担，也不利于限制区的人口转移。实际操作还要看加大监督与加大财政转移的难易程度。3.转移支付的使用监督的效力问题——道德风险根据上面的分析，我们知道限制区域（特别是东部地区有一定发展潜力的限制区，比如江苏的金湖县。）发展冲动要通过加大监督来遏制，同时对转移支付的使用情况也要加大监督的力度，做到财尽所用。但是现在的问题是如果在国家级或者省级面上来全面深入的监督县级执行政府（因为国家主体功能区规定县、市政府为执行主体）的监督成本太大，而所有的监督制约条件中最有效的就是对县的人事考评机制。现在的矛盾是出钱的是国家或省政府，用钱的是县政府，管人事的是地级市，而由于县财省管，地级市又没有补贴县财的义务。这就会落入一个监督相对低效的三角之中（见图3）。图3相对低效的三角图在这个三角中，参与者三者的目标函数并不一样。国家或者省转移支付后，希望县级政府能按照主体功能来建设，但是县级政府只想获得最大利益，尽量避免划入限制区，如果已经划入，则一是积极争取最大化的转移支付，二是看监督的执行情况，在可能的情况下会悄悄的突破主体功能划定的限制，地市级政府既不拿出钱来转移支付，也由于县财省管，又拿不到县级财政的钱，同时还要被省一级政府以发展经济来考核，这样监督的动力和效力可能要大打折扣。特别是在这种情况下，比如刚才的金湖县为限制区，而省里对淮安市的考核还是GDP的话，谁能保证其对辖下的金湖县不让其发展限制产业？又用什么来保证转移支付的资金用到提供公共服务、生态补偿呢？在这种事后监督链条拉长，效率低下的情况下，地方行政部门必定会发生道德风险，为自己的利益最大化而置主体功能于不顾。三、主体功能区划下财政转移支付制度的一些建议第一是形成共识，为主体功能区的执行排除思想阻碍。主体功能区的地方政府和居民要从思想上改变GDP崇拜，一切经济发展为主的思路，切实转变同质发展的理念，认识到这样下去发展是不可持续的，是要毁坏自己和后代的生存空间，上级政府要加大宣传力度，采取多种形式加以宣讲、教育，以达成科学发展的共识，为积极推进主体功能区建设扫除思想障碍。对于优化和重点开发区的政府和居民来讲，由于并不存在对其经济发展的限制，所以达成共识相对容易一些，且当人们一般生活水平超越小康阶段后，更加注重生活质量、生活空间的优化，从而加大对生态产品的需求，达成共识可以为以后实施省级区域内横向转移支付提供思想支持。关键是限制类和禁止类开发区，其产业发展受到诸多的限制，这个时候要制止人们盲目发展的冲动并非易事。根据前面的分析得出结论，在转移支付中，国家和省级政府一定要让禁止和限制区的执行主体和人民得到切实的利益实惠，打消地方执行行政主体的顾虑，逐步提升转移支付的力度。同时在产业限制、人口转移方面的配套鼓励措施还要跟进，这样一方面做大分子——转移支付，一方面减小分母——人口，可以逐渐的提高公共服务水平致大体全国均等。第二是加大中央和省级政府投入，同时探索多角度财力转移支付支持的方式。主体功能区区划建设的成败，发挥财政的协调作用是关键一环，而其中最重要的就是完善政府转移支付制度，推出纵横结合的针对主体功能区的转移支付框架。首先，纵向的主要是国家和省一级政府对各自的禁止和限制开发区进行转移支付。根据本文对基于主体功能区转移支付属性的分析，得出的结论是政府执行的不光是保证社会公平的属性，还是一种购买行为。这就要改变以前转移支付的内容，增加专门针对主体功能区的专项支付。主体功能区转移支付的资金来源包括两个方面，一是中央财政安排的资金；二是限制开发区和禁止开发区增值税（75％上交中央的部分）的相关部分或者环比增量的部分按来源地直接返还给该地区。这样可以增加地方执行政府的财政收入，增加对地方执行主体功能的激励。其次，横向的针对主体功能区的转移支付政策，处在发展优势的优化开发区、重点开发区（生态财富受益地）和对处于发展劣势的限制开发区、禁止开发区（生态财富生产地）之间建立起横向的生态财富补偿机制。这在目前还没有先例，只有对口支援，可以在这个现实基础上拓展尝试。第三是建立和完善财政转移支付的制度监督和制约机制。职能部门要对转移支付的使用进行监督和检查，以评价转移资金的使用效果，专款必须做到专用。一是转移支付资金的使用要建立严格的考评机制，擅自转移支付资金的、截留或无正当理由应拨未拨付的，以及其他贪污腐败行为，应给予相关责任部门及责任人员以严厉的惩处，着力保证资金用到实处；二是对于负责拨款的转出资金的部门，也要有一套评估和考核体系，以敦促他们尽职尽责地履行职责，加大对资金使用的监督力度；三是提供透明度，以此提高政府的公信力和严肃性，资金的拨付和使用必须实时通过相关渠道公开，将资金使用的动态过程完全置于公众与社会的监督下，从根本上革除寻租和腐败，让转移支付资金切实转化为公共服务的提高，这样才能得到禁止和限制区居民的支持和响应。从长期来看还要建立财、事、监督考评（特别是人事制度）相一致的体系，本文上面分析得出的结论是监督考评制度与财政转移主体的不统一会增加运作成本，降低效率，所以还要强化财政省管县的机制，在时机成熟时候取消地级市对县这一行为主体的监督考评。［1］全国主体功能区规划［EB/OL］.中国政府网，2010-12-21.［2］马凯.推进主体功能区建设科学开发我们的家园［J］.行政管理改革，2011，（3）.［3］南京大学.关于江苏省主体功能区规划的中期报告［EB/OL］.百度文库.［4］贾康，马衍伟.推动我国主体功能区协调发展的财税政策研究［J］.经济研究参考，2008，（3）.［5］王双正，要雯.构建与主体功能区建设相协调的财政转移支付制度研究［J］.中央财经大学学报，2007，（8）.［6］于国安.山东省主体功能区建设的财政政策研究［J］.经济研究参考，2009，（71）.［7］徐诗举.主体功能区建设背景下的财政职能［J］.苏州大学学报，2011.（2）.［8］钱龙，汪茂泰.适应主体功能区规划的财政转移支付制度构建初探［J］.2009，（9）.［9］贾云鹏.行政区经济约束下的主体功能区建设［D］.兰州大学，2009.

  中共南京市委党校学报发表 2012年6期

• 主体功能区环境资产与负债的转化及评价
  作者：石意如   【摘要】我国环境治理低效的主要原因是政府主导的环境治理难以有效解决日益复杂的环境问题。部分经济发达国家的环境治理实践表明，市场主导的环境治理是比较理想的模式，有助于提高环境资产与负债的转化效率。基于此，立足于我国环境治理问题，借鉴西方发达国家环境治理实践经验，尤其是环境资产与负债转化方面的成功经验，从主体功能区视角，构建以转化机理、转化路径、转化效率评价为主的环境资产与负债转化模式，以期提高环境治理的效率。【关键词】环境治理;主体功能区;环境资产;环境负债【中图分类号】F812.2【文献标识码】A【文章编号】1004-0994（2019）07-0069-6一、我国环境治理存在的问题及原因（一）我国环境治理存在的问题1.环保资产的投资渠道狭窄。根据国际经验，当一国环保投资占GDP的比重为1%～2%时，可以基本控制环境污染的发展，当该比重为3%～5%时，环境质量会发生明显好转。我国2001～2012年的环保投资占GDP的比重不高，只有2010年达到1.90%，其他各年均处在1.21%～1.59%之间。但环保投资增长率波动很大，增长率比较高的年份分别是2007、2008与2010年，这三年都达到30%以上，而2011年呈负增长，为6.54%。企业的环保投资不足环保投资总额的1/3，且80%的环境污染来自于企业的生产经营活动。可见，我国环境资产投资资金主要来源于各级政府，而各级政府有限的环保财政支出很难满足环境资产投资的需要。2.环境资产的产出单一。当环境污染、自然资源破坏等严重影响到经济社会的发展时，各级政府就会非常重视环境资产的生态产出。尤其是十八大以来，我国将环境治理提到生态文明建设的高度，并出台了一系列制度与规划，对环境资产产出提出了新要求，各级政府逐步淡化了环境资产的经济产出。但是，当经济产出与生态产出发生冲突时，政府一般还是会牺牲生态产出来换取经济产出，这在我国中西部贫困地区比较明显，东部地区也时有发生。实践表明，当自然资源存量的安全边际很小时，与经济产出相比，环境资产的生态产出显得更加稀缺，过分关注环境资产的经济产出是传统环境资产单一化经济产出思维影响的结果。3.环境负债治理的社会参与度不高。近二十多年，环境信访总量从1995年的58578件增加到2014年的1619394件，而在2007～2014年间，环境信访总量的增长速度远远高于突发环境事件数，这说明社会参与环境治理的意愿逐步增强。专业环保机构也成倍增长，但是环保机构数量少于县市数，2007～2012年我国环保社团占社团的比例分别是2.51%、2.92%、2.80%、2.84%、2.74%、2.52%，2012年全国登记的环保民办非企业单位仅占民办非企业单位总数的0.47%。可见，非政府组织与社会公众参与环境污染治理的积极性还不太高，不能成为政府环境治理的有效辅助力量，以弥补政府环境治理失灵。政府及各职能部门分割治理，政府、社会组织、企业、公众独立治理，彼此之间并没有形成合力。4.差异化环境治理绩效评价指标缺位。为了便于环境治理绩效的可比，政府在设计环境治理绩效评价指标时，既没有考虑各地区主体功能的差异，也没有考虑参与环境治理的主体不同，其设计的一套通用环境治理绩效评价指标、评价标准比较粗糙，针对性、适应性不强。各级政府没有结合本区域的环境状况与主体功能，设计有针对性的评价指标来开展评价，仅仅是为了评价而开展评价，最终导致评价结果应用不广泛，很难实现预期的评价目标。（二）我国环境治理问题产生的原因1.采取政府主导的环境治理模式。政府主导的环境治理模式是白上而下的政策执行模式，采取命令一控制途径，较少考虑区域具体环境状况与主体功能的差异，主要借助单一政府及其职能部门的环境治理行为，比较适合解决简单的环境问题。而环境问题的根源错综复杂、相互交织，导致政府主导的环境治理模式显得有点力不从心，客观上需要立足于区域具体环境状况与主体功能、多方主体积极参与合作来治理环境。2.割裂了环境资产与环境负债之间的动态关系。从动态角度来看，环境治理主要由环境资产治理、环境负债治理以及两者之间的转化治理三部分组成，如果没有系统地厘清环境资产与环境负债之间的关系，孤立地进行环境资产、环境负债治理，对环境治理转化过程的影响因素与转化机理掌握得不够透彻，就容易导致错位施策，长此以往环境综合治理效果也就难以提升。二、国外环境治理实践经验与借鉴（一）部分经济发达国家环境治理的实践经验部分经济发达国家对环境资产投资、环保投资、环境治理支出的区分不是很严格，其主要采取“费用说”来定义环保投资，该观点认为环保投资是社会为维护一定的环境质量付出的控制污染和改善环境的总费用。由于传统的地方政府规则的边界性与污染扩散的无边界性使得公共环境治理成效并不显著，在不断寻找新的治理手段的过程中，发现市场导向的环境治理是不错的选择。市场主导的环境治理是指除政府以外的社会组织、企业或公众，为了弥补政府在环境治理方面的不足，实现环境的可持续发展，对环境进行的自发自律性的治理行为。它可以分为环境标准制定与执行、环境监管与约束、环境改善与引导、环境意识培养四个方面。经济发达使得美、英、日三国具有较强的环境治理能力，形成了比较成熟的市场主导型环境治理体系。美、英、日三国环境治理积累的经验具体见表1。从表1可知，与传统環境管理模式相比较，美、英、日三国采取的市场主导的环境治理在四个方面有重大突破：①强调多主体主动互动;②决策制定权以问题为导向;③环境治理集中于环境资产与负债的转化;④重视环境治理综合效果评价。（二）国外环境治理经验借鉴部分经济发达国家在环境治理中主要应用社会环境治理模式与合作型环境治理模式。其中，社会环境治理模式从治理主体的角度提出，合作型环境治理模式从治理行为的角度提出，这两种环境治理模式的本质是强调市场机制的主导作用，依靠多元主体共同合作参与，致力于提升环境资产与负债的转化效率。西方发达国家的环境治理经验对我国环境治理有以下三点启示：1.复杂环境的治理更适合采用市场主导的环境治理模式。部分经济发达国家新型的环境治理模式以零排放、零污染为目标，主要借助市场机制的影响，广泛调动多元主体深度参与环境治理，宏观上有政府进行顶层制度设计，中观上有行业中介机构提供智力支撑，微观上有企业与公众不断推进，层次分明，合力施策。是以政府规制影响环境治理为主，还是以市场机制影响环境治理为主，取决于环境治理市场的成熟度。在环境治理市场机制成熟之前，主要借助政府规制约束环境治理市场的行为;当环境治理市场机制比较成熟时，主要依托于市场机制。这是市场运作的一般规律。我国环境治理市场经过几十年的摸索，市场机制已经初步具备调节功能，可以考虑逐步由政府主导的环境治理向市场主导的环境治理转型，充分激发环境治理市场各要素的活力。2.致力于差异化施策，提升环境资产与负债的转化效率。市场主导的环境治理聚焦于一个问题：如何实现环境资产与负债的高效转化。市场主导型环境治理以提升环境资产与环境负债的转化效率为目标，为了实现这一目标，环境治理要综合考虑区域差异，通过多元主体合作提升环境资产与负债的转化效率。①环境治理多中心合力。除了政府这一个中心，社会组织、企业、公众还可以形成多个治理中心，即多中心合作治理环境。②环境治理的重心是环境资产与负债的转化。从环境资产的资金来源、配置、利用，到与环境负债的动态转化，实现零排放、零污染。③对不同的国土空间差异化实施环境治理措施。针对不同区域设计不同的治理方案，实施不同的治理措施。3.评价兼顾环境资产与負债的转化过程与结果。部分经济发达国家在实践中达成了共识，环境治理绩效评价不能仅仅评价环境治理的结果，只要环境治理程序质量比较高，高质量的治理效果就是可期的。良性环境治理循环一般由决策、投入、过程、产出、改进、决策等环节构成，在整个环境治理循环中，当投入形成的环境资产的各产出渠道高效畅通时，环境资产与环境负债之间能动态持续转化，就容易形成良性循环。评价主要针对良性环境治理循环设计的具体评价指标。因此，在整个绩效评价过程中，要将环境资产与环境负债的转化过程置于非常重要的地位，评价环境资产与环境负债的转化结果时，要更加重视环境资产与环境负债的转化过程。总而言之，部分经济发达国家环境治理经验对我国环境治理最大的启示是：立足区域环境状况差异，多方主体合作治理，致力于提升环境资产与负债的转化效率，实现零排放、零污染。三、主体功能区环境资产与负债的转化模型（一）环境资产与环境负债联合国2008年首次界定了环境资产的定义：地球上自然产生的生物和非生物组成部分，共同构成生物物理环境，可为人类带来好处，环境资产由生态系统提供的供应服务以及非物质惠益组成。UN-SEEA在1995年认为环境资产可分为人造环境资产与自然环境资产，但比较认同环境资产分为自然资源、土地和相连水面与生态系统三种。在此基础上，有学者将环境资产划分为经济性环境资产、资源性环境资产两类，环境治理投资与在此基础上形成的各类环境治理设施共同构成各项经济性环境资产，资源性环境资产是不能被人造资本替代且具有重要环境保护功能的资产。受会计要素中负债的影响，学者们更多的是从微观层面理解企业的环境负债，并对环境负债与自然资源负债做了区分研究，认为从国际上相关核算理论和实践来看，不主张自然资源负债这一说法，更偏向于使用环境负债，并认为环境负债是指政府等各种组织对经济发展运行所造成的环境影响进行修复的法律义务。从地方政府与区域等宏观层面来看，环境负债是基本明确且能计量的一种现实义务。关于环境资产与环境负债关系的研究主要集中在两个方面：①环境资产的经济产出。将环境资产划分为经济性环境资产和资源性环境资产，分别分析两类资产的经济产出，这是强调经济发展在发展中的地位，片面理解发展就是经济发展，要独立于环境负债来研究环境资产。②环境资产与环境负债之间的转换。结合地方政府所拥有的资源性与经济性资产向环境负债的转换效率来进行全面度量研究，这是可持续发展理念引导形成的，但是对环境负债结构研究的深度不足。（二）环境资产与负债的转化机理考虑环境资产的结构，将环境资产划分为经济性环境资产、资源性环境资产，在此基础上构建环境资产与环境负债的基本转化机理，即：经济性环境资产=资源性环境资产一环境负债在基本转化逻辑框架下，主要关注经济性环境资产与资源性环境资产的转化、经济性环境资产与环境负债的转化。因为对环境负债的认识尚没有统一，所以只考虑环境资产结构对转化机理的影响，忽视了环境负债结构对转化机理的影响，从而使该转化机理存在一定的缺陷。为了弥补这一缺陷，根据环境负债是否超过生态系统自身的承载能力，将环境负债划分为阈值内环境负债、超阈值环境负债。其中，阈值内环境负债是环境负债没有超过生态系统自身承载能力，生态系统自身良性循环中自发产生的环境负债，在四类主体功能区一般都会产生这类环境负债;超阈值环境负债是超过生态系统自身承载能力，对生态系统自身良性循环会产生威胁的环境负债，在优先开发区、重点开发区经常会产生这类环境负债。考虑环境负债结构的影响，环境资产与环境负债之间的基本转换逻辑可修正为：经济性环境资产=资源性环境资产一阈值内环境负债一超阈值环境负债具体到单一主体功能区，不一定会同时产生阈值内环境负债和超阈值环境负债，不同主体功能区的环境资产与环境负债的转化也就存在四种情形：①当超阈值环境负债为零时，资源性环境资产能满足转化阂值内环境负债的需要，可以不增加经济性环境资产投资;②当超阈值环境负债为零时，资源性环境资产不能满足转化阈值内环境负债的需要，可以适当增加经济性环境资产投资，将其转化为资源性环境资产，满足转化阈值内环境负债的需要;③当超阈值环境负债不为零时，资源型环境资产除满足转化阈值内环境负债的需要外还有余，且可以满足转化超阈值环境负债的需要，可以不增加经济性环境资产投资;④当超阈值环境负债不为零时，资源型环境资产除满足阈值内环境负债的需要外还有余，但不能满足超阈值环境负债的转化需要，必须加大经济性环境资产投资，使经济性环境资产直接具备转化超阈值环境负债的能力。一般前两种情形在限制开发区与禁止开发区出现得比较多，后两种情形在优先开发区与重点开发区出现得比较多。（三）环境资产与负债的转化路径在环境资产与环境负债转化机理的基础上可以形成三种基本转化路径：①环境资产内部的转化。在环境资产内部有两种不同方向的转化，分别是经济性环境资产向资源性环境资产转化、资源性环境资产向经济性环境资产转化。②自发性转化。其是以资源性环境资产为主的环境资产与环境负债之间的转化，主要依靠生态系统自身转化能力。③诱导性转化。其是以经济性环境资产为主的环境资产与环境负债之间的转化，主要依靠政府强制性干预来实施。实践中很少会出现基本转化路径，一般是三种基本转化路径的组合路径，即二元转化路径、二次转化路径两种组合转化路径。1.环境资产与负债二元转化路径。在二元转化过程中，除了经济性环境资产与资源性环境资产之间的转化，自发性转化与诱导性转化是同步进行的。一般适应于超阈值环境负债比较多的区域，如我国的优先开发区、重点开发区，政府不得不提前干预环境治理，以免出现环境治理失控的情况。具体转化路径见图1。2.环境资产与负债二次转化路径。在二次转化过程中，除了经济性环境资产与资源性环境资产之间的转化，自发性转化与诱导性转化是递进进行的，即首先进行自发性转化，当自发性转化不能满足转化需求时，再进行诱导性转化。一般适应于没有超阈值环境负债或超阈值环境负债比较少的区域，如我国的限制开发区、禁止开发区，政府适度干预或不干预就可以实现资源性环境资产与环境负债的转化。具体转化路径見图2。修正后的环境资产与环境负债的转化，在三个方面有所改进：①充分考虑了环境资产结构、环境负债结构对转化机理的影响。传统的转化机理主要考虑环境资产结构对转化过程的影响，修正后的转化模型同时考虑环境资产结构与环境负债结构对转化过程的影响，更强调环境资产与环境负债的良性互动。②可以有效识别各转化路径的效率。对环境资产与环境负债转化进行二元分析，可以有效识别高效的转化路径所掩盖的低效转化路径。③组合转化路径针对性更强。组合转化路径其实就是结合不同主体功能区提出的，不同的主体功能区，可以从二元转化、二次转化中选择合适的转化路径加以应用。四、主体功能区环境资产与负债转化效率评价指标设计（一）转化效率评价指标设计的基本要求为了提高环境资产与负债的转化效率，以修正后的环境资产与负债转化机理为基础设计评价指标，在设计具体转化效率评价指标时遵循四大基本原则：①差异性原则。不同主体功能区的环境资产与负债的转化效率评价指标有差异。②层次原则。由于环境治理由政府、企业与公众等主体共同参与效果更好，因此在指标设计时尽可能既考虑政府宏观层面，也考虑企业与公众微观层面。③数据易获取原则。当有多个指标可以描述某一状态时，尽可能选取容易获取数据的评价指标，以增强评价指标的可操作性。④兼容性原则。评价指标应既包含经济性指标，也包含实物量指标，从而使得评价指标体系更加完整、科学。（二）转化效率评价指标体系以诱导性转化、自发性转化等基本转化路径为基础，结合我国优先开发区、重点开发区、限制开发区、禁止开发区四类主体功能区，综合考虑宏观与微观两个层面来设计评价指标。诱导性转化效率评价指标以经济性环境资产增加作为投入、超阈值环境负债减少作为产出;自发性转化效率评价指标以资源性环境资产增加作为投入、阈值内环境负债减少作为产出。主体功能区环境资产与负债转化效率评价指标见表2。（三）主体功能区应用转化效率评价指标的说明环境资产与负债转化模型是针对主体功能区提出的，实践中在主体功能区应用环境资产与负债的转化效率评价指标时要注意三个细节：1.严格划分环境资产与环境负债。应用评价指标的前提是环境资产能划分为经济性环境资产、资源性环境资产，环境负债能划分为阈值内环境负债、超阈值环境负债，在各主体功能区应用评价指标之前首先要对环境资产、环境负债进行严格划分，然后才能确定如何选择指标开展评价。2.不同主体功能区在应用评价指标时存在一些差异。由于优先开发区与重点开发区的主体功能比较相似，限制开发区与禁止开发区的主体功能比较相似，因此在这里分两大类进行说明。①优先、重点开发区转化效率评价。优先、重点开发区以工业化、城镇化为主体功能，容易产生超阈值环境负债，因此，在评价优先开发区、重点开发区环境资产与负债的转化效率时，要同时采取诱导性转化与白发性转化的评价指标。②限制、禁止开发区转化效率评价。限制、禁止开发区以农业、生态服务为主体功能，一般不会产生超阈值环境负债，因此，在评价限制开发区与禁止开发区环境资产与负债的转化效率时，先采取自发性转化评价指标，当存在超阈值环境负债时，再采取诱导性转化评价指标，最后综合考虑二次评价结果，形成最终的评价结论。3.不同阶段评价指标的权重不同。对于评价指标的权重，要结合具体评价区域的主体功能，采取主观与客观相结合的方法来确定。①优先、重点开发区评价指标权重。对优先、重点开发区进行中短期转化效率评价时，应适当调高诱导性转化指标的权重;进行中后期评价时，应适当调低诱导性转化指标权重。②限制、禁止开发区评价指标权重。评价限制、禁止开发区转化效率之前，首先要对超阈值环境负债进行预估，当预估超阈值环境负债为零时，可以不开展诱导性转化效率评价，直接应用自发性转化效率评价指标。五、小结我国环境治理效率低下，主要是因为采取政府主导的环境治理模式，割裂了环境资产与环境负债之间的转化关系。西方发达国家环境治理实践表明，只有市场主导的环境治理模式才能有效解决复杂的环境问题，市场主导的环境治理与评价突出了环境资产与负债转化的主体地位。本文立足于我国环境治理中存在的突出问题，借鉴国外环境治理实践经验，对环境资产与环境负债的转化模型予以修正，在此基础上设计出与之配套的转化效率评价指标，通过以评促改，可以促进政府主导的环境治理模式向市场主导的环境治理模式转变。

  财会月刊·上半月发表 2019年4期

• 刍议主体功能区规划驱动下的城市规划转型
  作者：郭畔       [摘要]随着时代的更新换代，重视城市规划已经算是一种潮流，正是由于经济推动着时代在发展，所以传统的城市规划已经不适用于现有的形式，相关设计人员应该重视城市规划的转型和优化，这样才能够从根本上提升我国城市规划的效果。本文主要论述的就是主功能区规划驱动下城市规划转型细节，希望通过全文的论述能够从根本上完善我国城市规划现状，从而优化主功能区规划，强调转型。[关键词]主体功能区规划;驱动;城市规划转型文章编号：2095—4085（2019）08—0063—021引言目前，我国城市化建设程度逐渐优化，步伐也在不断加快，但是正是如此，才会带来更多的困扰，尤其是对城市环境的改变，使得城市环境变得更加恶劣，城市病也越来越多。同时，人们对于城市建设的重视度也在不断提升，为了优化城市环境质量及文化质量，应该利用全新的方式优化城市规划和建设，这样才能从根本上改变现状，为人们的生活创造更好的环境。2传统城市规划存在的缺陷2.1将经济效益作为重点，忽视了环境效益在城市建设过程中，人们总是一味地追求经济效益，从而遗漏了环境的变化，尤其是为了得到更多的效益而疯狂扩张土地，导致城市建设质量越来越差，从而使得整个生态环境承受能力也逐渐降低。2.2只看到了眼前的局部利益。没有总体的考虑要想提升城市建设质量，关键的就是要重视整体利益，从全局出发，做全面的建设，及时发现问题并且及时改正。在此过程中，政府或者其他建筑人员总是局限在眼前的利益，尤其是没有足够重视总体的利益，这样一来就会导致土地资源的大量浪费，导致政府失去更长远的利益，甚至会直接影响城市规划的进程。3主体功能区规划是转型关键驱动力3.1主体功能区规划是城市规划的根本依据之所以要重视主功能区规划，是因为主体功能区才是改变城市规划的根本依据，只有重视主功能区规划问题，重视土地空间规划的合理性和科学性，才能够最大程度地降低土地资源的浪费，而主功能区规划的目的就在于此。所以说，应该重视主功能区规划，优化主功能区的建设和设计，而主功能区的基本理念就在于区域规划，因此，要将主功能区和其他区域建立起相应的联系，这样才可以有效完善城市规划。3.2主体功能区规划对城市规划的转型起驱动作用全面优化主功能区规划，不仅重视刚性规划，物质技术以及静态规划，最关键的是重视城市居民的意见，而之所以这么做是由于主体功能区规划是城市规划转型工作的关键驱动力，重视主体功能区规划就是提升城市规划转型最主要的方式之一，同时，提升主体功能区规划质量还能够完善城市规划，对于转型工作有着不可小觑的推动作用。4城市规划转型的发展方向4.1以综合目标规划取代经济目标规划在城市规划转型过程中，要重视综合目标规划取代经济目标规划的方案。传统的城市规划重点多在于提升城市GDP，而转型的目的则是降低国家资源的浪费，提升居民生活幸福感，全面规划城市建设，这样才可以全面优化我国的城市规划建设。4.2以政策性引导规划取代技术型建设规划划分主体功能区可以说是最基础的规划改善方案之一，在此基础上，构建一个全新的空间结构，根据实际情况制定可持续发展的方案，这样就能够提升主体功能区规划的整体质量，这点对于优化政策机制有非常关键的影响作用。5城市规划转型的相关措施5.1大力推行规划实施绩效考核机制重视城市规划转型过程中对政府工作人员的奖励，应该制定绩效考核制度来激励政府工作人员能够更加积极地工作，从而在转型建设过程中可以提供更多的想法和人力，有助于城市建设质量的提升。一般而言，绩效考核制度的完善程度会很大程度地影响城市规划转型是否成功。再者就是重视政府官员的考核制度，避免此过程中政府官员不合理的增税，优化城市规划就是优化政府制度。5.2促进多规协同发展由于现在所处的时代都是大数据时代，所以城市规划建设也应该跟得上时代的变更，尤其是应该重视不同层面共同发展。主体功能区规划建设主要是在建设城市的基础上进行优化，这样主要根据土地利用情况和城市总体建设情况进行相应的规划和转型，与此同时还兼顾国民和社会的发展，优化城市生态环境也在一定意义上优化城市人文建设。总而言之，应该重视多规协同发展方式，这样能够实现城市主体效益的同时还兼顾经济效益和生态效益。6结语综上所述，我们能够十分清楚地看出优化主体功能区规划对于城市规划转型有着不可磨灭的作用，尤其是能够优化城市规划建设，强调科学的，可持续发展观，希望相关部门能够重视主体功能区的建设，优化建设方案，强化绩效考核制度，只有這样才可以从根本上提升城市规划的总体质量，最终达到公民对城市建设的终极要求。

  居业杂志   2019年8期

• 湖北省主体功能区环境政策的体系构建初探
  作者：湖北工业大学管理学院鞠欢   我国《国民经济与社会发展第十一个五年规划纲要》(以下简称“十一五”规划纲要)提出了编制全国主体功能区规划的任务，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区域，其目的就是要根据不同区域的资源环境承载力、现有开发密度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局。优化开发区和重点开发区主要承载发展经济、建设城镇及集聚人口等功能；限制开发区和禁止开发区主要承担农产品生产和生态服务等功能。“十二五”规划纲要在“十一五”规划纲要的基础上，进一步明确了四类主体功能区域的发展方向，即：“统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，引导人口和经济向适宜开发的区域集聚，保护农业和生态发展空间，促进人口、经济与资源环境相协调。对人口密集、开发强度偏高、资源环境负荷过重的部分城市化地区要优化开发。对资源环境承载能力较强、集聚人口和经济条件较好的城市化地区要重点开发。”因此，要推进主体功能区的形成，必须对现行的环境政策体系进行修正和完善。比如，环境保护必须纳入区域经济发展战略中的重要作用；改变现行环境管理体制，从决策层奠定环境政策再突破行政区划和部门管理的条块限制；加强各类环境政策之间的互补性和协调性，针对不同的主体功能区构建各有侧重的政策组合；构建和完善生态补偿机制，确保限制开发区和禁止开发区的生态保护、恢复和建设；进一步理顺自然保护区的管理体制，确保禁止开发区得到强制性保护。研究主要内容包括：实施主体功能区环境政策的目的和意义；提出构建适用该省主体功能区实施的环境政策体系基本思路及框架；对于相关环境政策在不同主体功能区实施的政策总体取向和实施力度进行分述，为开展分类指导提供依据；提出政策保障机制。对于一些需要通过机制、体制创新实施的政策，以及需要开展后续深入研究逐步出台的政策提出建议[1]。1概念界定主体功能区是为规范和优化空间开发秩序，根据区域发展基础、资源环境承载能力，按照一定指标划定的在全国或上级区域中承担特定主体功能定位的地域[2]。本文出现的主体功能区概念是指基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等，将特定区域确定为特定主体功能定位类型的一种空间单元。2湖北省省情及形势分析湖北全省国土空间被分为三大类——重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域，限制开发区域又分为农产品主产区、重点生态功能区。湖北省103个县级行政单位中，国家层面、省级层面的重点开发区域共44个；国家层面重点农产品主产区29个；国家层面、省级层面重点生态功能区共28个。禁止开发区域包括自然保护区、世界文化自然遗产、风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园、蓄滞洪区等七大类，约占全省国土面积的31.3%[3]。2004年至2011年间湖北省自然保护区个数、国家级自然保护区基本保持在稳定的缓慢增长状态，但是自然保护区面积却有逐年减少的趋势，加强生态环境保护政策已经刻不容缓。同时，环境污染治理的力度并没有加强，这种只发展但不考虑持续发展和生态的维系的状态不会持续很长时间，资源并没有增加，污染也没有减少，反而治理的力度却没有跟上湖北省工业污染治理投资完成情况。湖北省作为在中部地区大省，应当率先按照人口资源环境相均衡，经济、社会与生态效益相统一的原则，从整体角度来谋划国土空间开发，科学地布局生产、生活以及生态空间，给人类子孙后代留下更多自然生态修复空间。从主体功能区战略角度来看，应当严格按照禁止开发、限制开发、重点开发的主体功能区域定位，划定并且严格遵守生态红线，构建更加科学合理的城镇化，农业发展与生态安全的格局，建设国家和区域生态安全屏障，提高生态的服务功能。3湖北省主体功能区环境政策结构体系配套的环境政策研究亟需提出也至关重要，需要在充分了解《湖北省主题功能区区划》所制定的四大区域分配并大量调研及对区域环境质量体系评估判断，才能作出合理的与之配套的环境政策体系。3.1确保污染物排放总量得以控制污染物排放需指定不同区域不同指标控制，重点开发区域要根据自身环境容量，实施严格的污染物排放总量控制指标，极大程度上减少污染物排放总量，合理处理排放污染物。限制及禁止开发区域要通过把关治理、限制或禁止污染物排放企业等手段，做到污染物排放总量持续稳定下降及环境综合质量状况达到标准。同时，禁止开发区域要依法确保污染物真正达到“零排放”，不合规定的必须限期整改或迁出。3.2实行环境准入制度禁止开发区域按照强制保护原则设置产业准入环境标准；重点开发区域,按照国内先进水平，根据环境容量的环境标准逐步提高行业准入，限制高耗能和高污染、简单的产能过剩和重复建设项目。3.3全面推行排污许可证制度禁止开发区域建议禁止发放排污许可证。其他区域根据区域总量控制的要求，可利用排污许可证发放和实施总量控制污染源头及污染企业，落实好谁污染谁负责，并突出确保污染追责终身制。3.4严格履行环境影响评价程序重点开发区域，要从源头上遏制污染，凡应当进行环境影响评价的重点地区和流域的开发、建设项目以及行业发展规划，必须严格按照环境影响评价程序执行。3.5落实节能环保税收优惠政策完善环境资源有偿使用制度，按照保护对象的生态价值及区域发展权的损失建立生态补偿机制，探索多样化的生态补偿方式。积极推行绿色信贷、绿色保险、绿色证券等。3.6加强水资源保护禁止开发区域严格禁止不利于水生态环境保护的水资源开发活动，实行严格的水资源保护政策；限制开发区域要加大水资源保护力度，适度开发利用水资源，实行全面节水，满足基本的农业用水和生态用水需求，加强水土保持和生态环境修复与保护；重点开发区域在加强节水的同时，限制入江入河排污总量，保护好水资源和水环境。4总结与思考由于“十一五”规划纲要中关于主体功能区建设的阐述，尚未提及环境政策的配套调整和完善，因此，主体功能区环境政策的研究相对滞后[4]。主体功能区战略尚还未得以全面开展，能否达到预期的效果，很大程度上依赖相关配套政策的完善与落实。总之，配套政策的研究、制定和完善落实需要一段艰辛的路程。本文初涉湖北省主体功能区战略理念及附有区域差别化的框架体系，从区域环境政策范围、手段、目标三个层面，对相关政策内容进行了研究，为今后关于湖北省主体功能区环境政策研究提供了一些思路。本文以主体功能区为切入点，基于公共行政学科的视角，以可持续发展为动力，以“资源节约，环境友好”为导向，以实现湖北省环境保护为目标，探讨湖北省主体功能区环境保护政策的构建。本文立足于公共行政学科的角度，充分挖掘“主体功能区”内涵，架构湖北省主体功能区划下的环境政策体系。当前相关环境政策理论学术界研究可能不是很多，本文研究尝试构建湖北省主体功能区环保政策体系，也期待能为这方面的研究做出自己的贡献。[1]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗[R].中国共产党第十八次全国代表大会报告,2012-11-8.[2]郭培坤.主体功能区环境政策体系研究[D].南京大学硕士论文,2011.[3]赖华东.主体功能区分类区域政策研究[D].华中师范大学,2008.[4]http://leaders.people.com.cn/n/2013/0301/c217816-20642477.html,2013-03-01.[5]杜黎明.主体功能区配套政策体系研究[J].开发研究,2010(01).

  中国商论杂志发表 2014年4期

• 浅论对主体功能区格局优化的几点思考
  作者：王伟  曹云  党迎春        摘要：主体功能区是中国经济发展和生态环境保护的大战略，解析其空间结构演变过程和趋势是国土空间开发与主体功能区格局优化的重要依据。文章通过探索主体功能区空间结构演变的科学与政策内涵，提出笔者几点思考，以期为同行研究提供借鉴和建议。关键词：主体功能区;空间结构;地域功能;演变过程;格局优化2019年12月16日《求是》发表中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平的重要文章《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》指出，“要完善和落实主体功能区战略，细化主体功能区划分，按照主体功能定位划分政策单元，对重点开发地区、生态脆弱地区、能源资源地区等制定差异化政策，分类精准施策，推动形成主体功能约束有效、国土开发有序的空间发展格局”。由此可见，主体功能区不仅成为形成国土空间开发保护总体格局的依据，也为完善政府区域治理体系提供战略指向和基础制度保障[1]。一、主体功能区的概念主体功能区划作为中国有史以来第一张综合展示未来中国保护与开发格局的前景图，逐渐由规划上升到区域战略再到国家基础制度，已经成为中国“一张蓝图干到底”的总体方案[2]。2017年8月习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第三十八次会议明确指出：“建设主体功能区是我国经济发展和生态环境保护的大战略。”十九大报告指出“构建国土空间开发保护制度，完善主体功能区配套政策”。主体功能区划通过全国层面自下而上的自然承载力同自上而下的空间结构有序性分析，采用综合地理区划的方法，形成了大区域尺度生态-生活-生产“三生”空间的优化配置方案。可以说，主体功能区划由城市化地区、农业发展地区和生态安全地区三者按照一定法则和规律构成并演化着，本身蕴含着点-轴结构、核心-边缘结构等空间组织规律。与产业结构一样，这种以城市化、农业发展、生态安全3类功能区之间的组合关系表征的空间结构，也将产生或影响经济效益、社会效益和生态效益，且这种影响更为长期，调整的困难更大。然而，主体功能区空间结构一定随着地理环境、发展水平和发展方式的不同而不同。如何具体量化主体功能区空间结构演化过程与机理并应用于国土空间可持续调控，完善主体功能区格局，都是需要进一步探索的科学命题。二、主体功能区的理论框架主体功能是指在全国层面同时满足人类可持续利用需求，以及自然生态系统可持续供给过程中对县域单元的一种功能定位，是人类社会经济系统与自然系统相互耦合、适应形成的国家层面“三生”功能的最优配置。其空间结构是指不同功能区及其承载的人口、经济的空间分布和比例关系在空间上的组织规律，包括空间集聚、空间分异及拓扑结构等特征。已有研究从人地关系、地域系统理论的综合分析视角对主体功能形成的影响因素、动力过程和驱动机制进行了初步的论述，揭示了自然地理环境、土地利用、人口集疏、产业区位等因素对主体功能形成的作用机理，指出生态可占用性、资源环境承载力、经济活动空间集疏和人口的空间集疏是影响主体功能生长发育的重要因素。其中，经济活动集疏和人口空间集疏是主体功能及其空间结构形成演变的关键因素。社会经济活动的区位指向是不同的，每个区的功能都不一样。2001年，当我国进入第十个五年规划时，区域发展问题才被纳入国民经济和社会发展五年规划中。然而，区域发展并未单独成章，而被局限在“经济结构”的篇章下。与此同时，我国缺失对整个国土空间的战略部署。此后，国家从空间管制和区域治理的完整体系部署国土空间、从生态文明“五位一体”的角度理解区域协调发展，国土空间开发保护格局优化配置和区域协调可持续发展，被决策层高度关注且越来越重视。党的“十八大”报告首次将优化国土空间开发格局提到战略高度，确定了优化国土空间开发格局的原则是人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一，确定了通过科学建设“三生空间（生活、生产和生态空间）”打造我国城市化、农业发展和生态安全三大战略格局的优化目标，确定了区域发展要按照主体功能定位、实现陆海统筹的基本要求，国土空间被党中央称作“建设美丽家园的空间载体”，优化国土空间开发格局被确定为我国生态文明建设的首要任务。三、对主体功能区的格局化的几点思考我国的主体功能区发展到今天存在很多的问题，笔者结合国内实际情况谈一谈几点思考。我国从“十三五”规划开始，创新国土空间开发保护格局优化配置理论，并不断转换为决策应用的主要方向。突出具有战略性的顶层统筹与针对性的治理体系架构，強调目标导向主导同问题导向相融合的规划与政策体系设计，强化约束性法规和政策工具及差异化的发展模式与考核指标的运用，注重自上而下的功能定位要求及不同功能区之间收益的均衡配套，运用政府工具手段和市场机制相结合的实施途径等等。“十三五”规划涉及国土空间和区域发展的相关应对策略，应突出国土空间开发保护战略格局的进一步完善，适应双向开放和第二个大局的战略要求，并从战略格局中结合经济社会与资源环境的相关内容，凝练提升我国国土空间开发保护的长远战略表达;应突出主体功能区定位和资源环境承载能力约束，逐步将主体功能区规划图推进成为习近平总书记提出按照一张图干到底的规划蓝图，并配套完善以不同功能区百姓利益均衡为导向的政策体系，以及以人与自然相和谐的美丽家园建设的政绩观;应突出不同空间层级的城镇化和扶贫脱贫的精准策略，重点是发展的模式、路径以及考核标准等应适应当地特点和总体要求。从国土空间开发保护的战略制定上，应依托“主体功能区”一张图，构建区域发展总体战略。将新型城镇化、新农村建设等作为近期建设方针，而把西部开发、东北振兴、京津冀协同发展、长江带建设等作为重点任务，共同构成“十三五”规划的区域治理体系。综上所述，针对我国在国土空间优化配置、区域协调发展、城市化和城乡发展一体化等等方面出现的问题逐步解决，做到有创新，绿色环保生态，既要“绿水青山”，也要“金山银山”。本着开放、绿色、和谐、共享的理念发展。参考文献[1]全国人大财政经济委员会办公室， 国家发展和改革委员会发展规划司编.中国建国以来国民经济和社会发展五年计划重要文件汇编.北京：中国民主法制出版社，2008.[2]马凯.大力推进生态文明建设.国家行政学院学报，2013，（2）：4-10.[3]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告.江淮，2012，（12）：22-34.[4]樊杰，郭锐. 面向“十三五”创新区域治理体系的若干重点问题.经济地理，2015，（1）：1-6.[5]樊杰.中国主体功能区划方案.地理学报，2015，70（2）：186-201.[6]王亚飞， 樊杰. 中国主体功能区核心-边缘结构解析. 地理学报，2019，74（4）：710-722.作者简介：王伟，1986年生，男，汉族，湖北随县人。硕士研究生，研究方向：生态环境规划与政策，国土空间规划，3S技术应用与开发，江西省煤田地质局测绘大队，江西省南昌市，330001曹云，1987年生，女，汉族，江西南昌人。研究方向：教育理论。南昌市青云谱学校，江西省南昌市，330001党迎春，1980年生，男，汉族，河南唐河人。研究方向：国土空间规划。江西省煤田地质局测绘大队，江西省南昌市，330001

  西部论丛杂志发表 2020年15期

• 贵州省主体功能区规划实践与政策应对
  作者：王铁  寇垠（中南财经政法大学工商管理学院，湖北·武汉430073）一、引言主体功能区是根据不同区域的资源环境的承载能力，从空间上合理布局，推动人口、经济和资源环境协调发展，主体功能区的提出为解决区域盲目发展和化解区域发展冲突提供了新的发展思路。主体功能区强调人与自然必须和谐共处，同时作为一个发展战略又对未来的发展和保护指明了重点。贵州省作为西部多民族地区，近几年也面临着环境与资源的承载问题，特别是恶劣的生态环境、迥异的民族文化和分散的生产条件，限制了人口空间的合理布局，而低技术含量的掠夺式资源开发又严重影响了贵州省经济的可持续发展。为转变贵州经济的发展方式，促进经济协调发展，贵州省在国发〔2012〕2号文件和贵州省第十一次党代会精神的指导下于2013年7月发布了贵州省主体功能区规划方案（以下简称规划）。规划方案的试运行没有更多成熟的政策借鉴，必然面临诸多风险，因此，探讨贵州省主体功能区规划的政策体系，不但能丰富民族地区主体功能规划的理论特征，而且也能为地方政府实施主体功能规划提供重要的理论依据和智力支持。二、构建主体功能区视野的贵州省实践贵州位于我国西南地区的东南部，面积17.62万平方公里，占全国国土面积的1.8%。自然禀赋和开发空间差异性较大，从自然特征、人口聚集分布、经济布局等角度看，大型城市、大型山区、大型库区并存，明显具有山地特征。（一）贵州省资源禀赋与空间开发现状贵州省处于长江和珠江两大水系上游，长江流域面积占全省国土面积的65.7%，贵州省地貌可概括分为高原山地、丘陵和盆地三种基本类型，境内山地占61.7%，丘陵占30.8%，山间盆地占7.5%，其中92.5%的面积为山地和丘陵，山多地少，生态环境脆弱，喀斯特石漠化比较突出，可利用开发的国土面积总体比其他省份相对较少，同时，土地利用结构不太合理，开发强度不高。从人口密集度来看，黔中地区、北部地区与毕水地区占人口较大部分，其他地市人口密度相对较低。经济布局上，贵州省经济总量主要以贵阳市为中心的中部地区、以遵义市为中心的北部地区，以及六盘水市、毕节市等能源、矿产资源富集区和其他市（州）所在地中心城市聚集。总体上，贵州省国土空间利用效率不高，贵州省内城镇化规模较小，综合承载能力不强，产业集聚度低，农村人口居住分散，土地集约使用效率低，空间上人口分布与经济布局不协调，贵州省城乡公共服务质量差距较大，城乡一体化进程速度较慢。[1]因此，面对贵州资源禀赋劣势和目前产业发展方式粗放以及环境污染问题突出的矛盾，迫切需要用科学发展观指导，转变发展方式，提升资源使用效率，为建设资源节约和环境友好的贵州美好家园，转变空间开发的方式。（二）贵州省推行主体功能区规划的实践贵州省是我国西南地区较早进行主体功能区规划编制的省份，早在2008年黔府办发2号文件，要求各自治州、各市县开展全省主体功能区规划编制工作；2011年《贵州省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确要求按主体功能区划分和定位来科学规范空间开发；2013年7月贵州省黔府发12号文件出台了《贵州省主体功能区规划》文件，规划标志着贵州省主体功能区规划编制的正式完成。规划将贵州全省国土空间划分为以下三个类型区域。1.重点开发区贵州省重点开发区分为国家级重点开发区域和省级重点开发区域。国家级重点开发区主要是黔中地区，省级重点开发区域是以县级行政区为单元的省级开发区域。国家级重点开发区域黔中地区包括贵阳市、遵义市、安顺市、毕节市、黔南州、黔东南州的24个县级行政单元，区域国土面积30602.06平方公里，占全省的17.37%；2010年总人口1140.29万人，占全省的27.22%。根据主体功能区规划要求，其功能定位为提升贵阳市中心城市的地位，构建商贸物流、服务业等西南区域产业中心，成为带动黔中地区发展的主体支撑。到2020年黔中地区实现聚集全省50%以上的人口，聚集经济总量占全省60%以上，城镇化率达到65%以上。省级重点开发区域为钟山—水城—盘县区域、兴义—兴仁区域和碧江—万山—松桃区域，共包括六盘水市、铜仁市、黔西南州的8个县级行政单元，区域国土面积13317平方公里，占全省的7.56%；2010年总人口400.26万人，占全省的9.55%。其主体功能区规划定位为金属锰工业基地，以及贵州东部地区区域交通枢纽和商贸中心，提升人口的承载量同时承接东部发达地区的产业转移。[1]2.限制开发区贵州省限制开发区域主要是包括农产品主产区和重点生态功能区，包括35个县级行政单位，占全省的47.26%，总人口约1839.35万，占全省的43.91%。根据农产品特点，划分5个农业发展区，分别是黔中丘原盆地都市农业区、黔北山原中山农—林—牧区、黔东低山丘陵林—农区、黔南丘原中山低山农—牧区、黔西高原山地农—牧区，主体功能是农产品提供，限制规模大、高强度的工业化开发。重点生态功能区主要包括威宁、罗甸等21个县级行政单元，重点生态功能区主要以修复生态、保护环境、提供生态产品为首要任务，因地制宜发展一些环境承载适宜的旅游和特色农业，逐步有序转移超载人口。[1]3.禁止开发区域贵州省禁止开发区域有348处，分为国家和省级二个层面。国家级禁止开发区域包括国家级自然保护区9个、世界文化和自然遗产8个，国家级风景区名胜区18个，国家级森林公园22个，国家级地质公园10个，禁止开发区域面积17882.67平方公里，占全省国土总面积的10.15%，其主体功能定位于发展生态特色旅游，开发绿色天然产品，传承贵州独特的少数民族文化传统，健全管护人员社会保障体系，提高公共服务水平为主要任务。[1]三、贵州省主体功能区发展问题透视（一）主体功能区规划与传统规划的重叠与冲突主体功能区规划与我国传统行政区域规划划分依据不同。我国传统经济发展区域是以行政区域划分为界定，而主体功能区的划分是依据资源环境承载能力、已有开发密度、经济发展规模等，在目前的行政体制下，主体功能区的实施又离不开行政区域的依托。由于我国主体功能区的规划实施，以县级单位为基本空间进行，那么就会存在土地规划、城市规划以及专项规划的重叠和冲突问题。在同一个市县行政区域按照主体功能区的类型划分，可能存在既有限制开发区又有禁止开发区，甚至一个功能区涉及多个市县，突破了行政区域的界限，形成了一个整体的跨行政区的主体功能区域，主体功能区中涉及多个行政单位如何合理配置公共资源以及如何进行生态建设的协调等诸多问题。另一方面，重点开发区域的发展具有市场导向特征，以价格发现机制来引导经济主体的发展，而限制开发区域、禁止开发区域明显具有政府行政干预痕迹。那么政府既要发挥市场机制的作用又要用行政手段进行管理就会陷入“两难困境”。同时，由于贵州处于西部欠发达地区，大部分地域是丘陵山区，区位条件优势不明显，较多地区被列入限制开发和禁止开发区域，因此，这些地区面临既要进行生态环境建设同时又要发展经济来改变落后现状的矛盾。而利益驱动会使得更多行政区域希望被划入重点开发区域，以便规避被划入限制开发区和禁止开发区，从而获得更多国家产业、财政、土地等方面的政策扶持。（二）转移支付不足，生态补偿机制缺失目前，贵州省禁止开发区域的面积在逐步扩大，保护的力度也在增强，国家级自然保护区得到国家财政转移资金的支持，但省级以下的自然保护区受贵州自身财力限制，财政转移支付不能完全维持正常的运作，其保护力度和相关管理仍受资金约束。2013年12月，浙江和贵州两省正式被纳入长江经济带中，贵州作为扩围后的新省份，被界定为长江、珠江上游重要的生态屏障以及水源涵养地和生态功能区，长江、珠江水域的生态维护，得到贵州上游优质水源的大力支持。然而，贵州生态水域资源的补偿机制不顺畅，特别是贵州限制开发区和禁止开发区在生态产品的生产供给没有得到合理补偿，补偿的数额和补偿资金的支付来源等系列机制仍不健全，无法使其分享经济发展得到的成果，并影响这些地区生态建设的积极性。（三）不同主体功能区经济发展失衡冲突主体功能区主要关注空间管制，明确空间开发的边界，划分可开发和限制或禁止开发的区域，这必将加剧区域空间经济发展的非均衡性，而贵州较多限制或禁止开发地区属于民族地区，将导致不同功能开发区之间经济发展失衡。规划尽管提出了要充分落实民族政策，提升民族地区公共服务的水平，并创新民族发展模式，但没有细化的可行性方案。如何理顺民族地区的发展问题和功能区建设的关系，涉及到贵州省主体功能区能否顺利推行，移民涉及的不仅仅是经济收入的均衡问题，更涉及到民族风俗、生活习惯等问题。因此，若处理不好限制区和禁止开发区少数民族劳动力转移就业到重点开发区的生活和工作，帮助其融入到城镇化的生活中，会最终拉大经济差距，影响民族团结。四、贵州省主体功能区政策应对（一）完善主体功能区规划制定标准主体功能区规划应该以自然资源要素的特点划分，在确定地理区域后，再依据资源环境承载能力、已有开发密度、经济发展规模等进行具体调整，细化功能区规划方案，减少行政区域规划对主体功能区规划标准的影响。由于有的行政区域可能涵盖多类型的地形区域，而有的地形区域又会跨越多个行政区域，贵州省应考虑长江流域和珠江流域作为划分主体功能区的参考，从而充分发挥自然生态系统在涵养和净化水源、净化空气、保护物种多样性方面的作用。（二）落实财政转移支付，建立生态补偿价格机制规划指出，在落实国家财政政策的基础上，完善省级一般性转移支付制度，增加对限制开发区域的均衡性财政转移支付，但贵州省财力薄弱，转移支付仅仅依靠中央财政拨款，实际转移支付时仍会导致执行行政单位的顾虑。因此，要探索多类型转移支付模式，主体功能区建设的推行才能得以真正执行。目前，主体功能区转移支付的方式主要分为纵向支付和横向支付。纵向支付主要依靠中央财政资金拨款。在中央财力拨款有限的情况下，贵州省根据财力情况可向中央政府申请减免或返还上缴中央的限制增值税的相关部分或者环比增量的部分按来源地直接返还给限制开发区和禁止开发区，这样在增强该地方政府财政收入的同时，也激励其保护生态环境的积极性。横向支付主要通过地区之间的横向转移支付完成，需要长江与珠江中下游地区对贵州省进行生态补偿，同时也需要贵州省内重点开发区域对限制开发区域和禁止开发区域进行生态补偿。生态补偿价格机制的实现方式主要分为政府补偿机制、市场补偿机制、资源价格补偿机制三类。政府补偿机制方面，贵州省作为省级行政主体，除了征收环境税外，还可发行生态补偿债券或基金，通过金融市场为限制开发区和禁止开发区提供投资资金和财政补贴补偿渠道。市场补偿机制方面，可以先在省内探索碳排放交易市场，省内不同划分区域设定碳排放分配额度，限制开发区和禁止开发区可通过碳交易市场向重点开发区转让碳排放权获得生态资金补偿，在其成熟后，延伸到长江流域和珠江流域下游的其他省份，最终实现贵州省提供的生态产品合理获益。资源价格补偿机制方面，理顺资源价格机制，贵州省划分的限制开发区和禁止开发区内的能源、矿产资源输送到重点开发区，应建立以资源环境为代价的资源价格体系，对资源的使用采用有偿使用原则。（三）探索协调主体功能区域之间冲突关系主体功能区的设想是基于人与自然的和谐，通过劳动力人口的转移来实现各区域人均收入差距的缩小。从主体功能区中划分重点开发区的主要功能来看，其包括了新型工业化和城镇化（承接限制开发区域和禁止开发区域的人口转移）二项任务。规划中确立的黔中重点开发区主体功能是选择可持续发展模式提高经济发展水平，而可持续发展强调经济质量是核心，经济开发行为与资源环境的承载力的关系因经济质量高低具有极大的差异性，即在同一区域内，资源利用水平高低决定了资源承载力的强弱。从贵州来说重点开发区是黔中地区，以贵阳为中心，重点发展特色产业，黔中地区的特色产业首要是能源原材料基地、资源深加工基地等。但规划功能定位缺乏对重点开发区工业用地的产出率的明确界定，体现不出重点开发区域环境承载力的强弱。因此，贵州主体功能区有必要关注工业用地产出率的效果，具体可以从以下三个方面入手。首先，对建设用地采用“双向约束机制”，对建设用地进行集约利用年度考核，把土地集约利用评价与土地审批年度计划结合。工业用地产出率高，优先安排农业用地的转让，不达标地区亦反之。其次，鼓励新技术、新工艺的使用。大力发展“三高一低”高新技术产业，突出新兴产业与服务业的地位，通过严控土地增量，盘活土地存量，推动工业用地的产出效益。最后，完善用地指标考核体系，建立土地投资率、土地销售额产业率、土地税收产业率、吸纳就业率、产业集聚率五项考核指标体系，避免地方政府与企业进行低水平重复建设。规划中强调重点开发区通过城镇化承接限制开发区和禁止开发区的人口，制定改革户籍制度，推进公共服务的均等化。但大部分生态环境恶劣和生产力水平低下地区的人口，依靠自身能力转移可能性较小，特别是处于限制发展区域的少数民族人口众多，应综合考虑民族信仰、生活习惯，就近实现城镇化。对于限制开发区和禁止开发区主要以提高公共服务水平为主要目标，发展对生态环境影响较小的特色产业，利用生态维护建设获得生态补偿收入，同时，通过加强劳动力的技能培训，推进其人口的转移，最终实现各主体功能区域协调稳定。[1]贵州省省政府公报室.贵州省主体功能区规划[R].贵州省人民政府，2013，(7).[2]马红梅，金彦平.民族贫困地区农民工非农就业的社会资本分析[J].贵州民族研究，2009，(2).[3]钟高峥.基于主体功能区划背景的市域空间功能区划研究——以湖南省怀化市为例[J].贵州民族研究，2011，(2).[4]钟高峥.湘鄂渝黔边多省际边缘生态区域协同研究——基于主体功能区划视角[J].贵州民族研究，2010，(3).

  贵州民族研究杂志发表  2014年3期

• 安徽主体功能区公共服务均衡化的财政政策研究
  作者：赵慧，邹蓉（安徽财经大学财政与公共管理学院，安徽蚌埠233030）十八届三中全会指出要坚定不移实施主体功能区制度，严格按照主体功能区定位推动经济发展。此外，我国十一五规划纲要明确提出了主体功能区的发展方向，赋予了区域理论新的内涵；而十二五规划纲要则明确指出将主体功能区公共服务均衡化政策作为实现区域和谐发展的首要任务。安徽作为中部崛起的省份之一，应当及时与全国规划相对接，加强安徽国土规划，加强各区域经济发展，努力形成合理的区域发展格局。一、安徽主体功能区的概况主体功能区建设的基本设想在统筹考虑各区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展能力、人口分布、经济布局、国土利用城镇化布局以及对内对外的经济联系的基础上将我国的国土面积在空间上划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四大主体功能区，根据不同的功能区实施不同的区域政策。优化开发区是指国土开发密度已经很高，资源承载能力开始减弱的区域；重点开发区是指资源环境承载能力较强、经济和人口聚集条件较好的区域；限制开发区是指资源承载能力较弱，大规模集聚经济和人口条件不够好并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域；禁止开发区是指依法设立的各类自然保护区域。2013年安徽省发改委正式发布《安徽主体功能区规划》，按照重点开发区、限制开发区和禁止开发区将各地划分主体功能，并为未来发展指明目标。将合肥、芜湖、马鞍山、铜陵、池州、安庆、滁州和宣城八大地区作为国家重点开发区，作为承接全国产业转移的示范区；淮北平原主产区、江淮丘陵主产区和沿江平原主产区作为安徽省的“米袋子”被列为限制开发区；皖西大别山区和皖南山区被定位生态功能区；自然文化保护区和重要水源地则被划上禁止开发红线。二、安徽主体功能区公共服务均衡化的现实考察安徽省三类主体功能区能否平稳有效地进行关键在于各区域的居民基本公共服务均衡化的程度。而安徽现有的基本公共服务存在很多问题，特别是公共服务均衡化问题尤为突出，而财政政策对于实现主体功能区公共服务均衡至关重要。（一）横向的财政失衡导致的主体功能区公共服务不均衡横向的财政失衡是指同层级的地方政府的财政收入和财政支出之间的差异，这种差异的存在导致了地区间公共服务提供水平的差异。根据2013《安徽统计年鉴》数据显示，合肥市、毫州市、宿州市的财政收支差额分别为-182.79亿元、-129.58亿元、-140.50亿元，远大于淮北市-56.68亿元、铜陵市-32.80亿元、马鞍山市-62.55亿元、池州市-60.35亿元的财政收支差额；再比照各自的医疗卫生的机构数可以看出，合肥市、毫州市和宿州市的机构数分别为2100个、1532个和1774个，这三个城市的机构数上了四位数，而其余四个城市的机构数则相对较少。很显然，财政收支差额对基本公共服务的提供有着一定的影响，财政收入与财政支出差额较大的城市所提供的公共服务也相对较大。因此，为了实现基本公共服务均衡化的目标，要平衡同阶层区域政府的财政收支。（二）财政收支结构变化导致了主体功能区公共服务非均衡相比较传统的以行政区为单位的发展模式的划分，三大功能区的划分更能突破行政区划的界限，促进生产要素在区域间自由流动，从而促进区域协调发展。然而，主体功能区会使区域受到功能性的制约，限制开发区和禁止开发区的产业发展受阻、资源开发受控，财政收支结构改变，使得主体功能区的公共服务出现非均衡化的现象。主要表现在以下两个方面：1．限制开发区和禁止开发区的主体功能主要是生态建设和环境保护，成为了全国或者区域性的自然资源保护区，使得其相比于生态环境保护而言，经济发展就居于次要地位。经济发展受到限制会导致地方性的财政收入减少，同时再加上由于生态环境的保护和建设增加地方性政府的财政支出，使得财政投入公共服务的资金比重相对于重点开发区而言大幅度下降，从而产生提供基本公共服务水平的新差距。另据2013《安徽统计年鉴》可知，黄山、池州的森林面积相对于淮北、淮南、毫州而言很高，甚至是它们的几十倍，森林覆盖率也同样如此，但是黄山、池州两个市区的GDP却比淮南、淮北、毫州的GDP低了很多。这也更加证明，由于黄山、池州为了生态环境的建设消耗了大量的资金，使得本地区的经济发展跟不上其他区域的脚步。2．限制开发区和禁止开发区开展生态建设和环境保护，对重点开发区有正外部效应。限制开发区和禁止开发区存在着因为放弃了经济效益而损失的公共服务效益的补偿需求。十八届三中全会提出实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，坚持谁受益谁补偿原则，完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿机制。（三）财政转移支付制度的结构导致基本公共服务不均衡当前的财政转移支付主要形式有税收返还，一般性转移支付，专项转移支付三种，这三种形式分别存在一些问题。1.税收返还。其属于以税收优惠形式给予政府的一种补助，税收返还制度存在着财政收入越多的地区获得的税收返还越多，相反，财政收入较少的区域获得税收返还就越少，结果加重了横向的财政失衡，使得主体功能区公共服务均衡化的差距加大。2.一般性转移支付。一般性转移支付按照各地标准的财政收入和标准的财政支出差额以及转移支付系数来确定，因此，一般性转移支出有利于缩小地区间财力差距，逐步实现公共服务均衡化。但目前安徽省限制开发区和禁止开发区可获得的一般性转移支付资金匮乏，不足以提供与重点开发区大致相等的公共服务。3.专项转移支付。是对委托地方政府代理的一些具体项目进行补偿而设立的补助资金，主要用于促进各地协调发展和调整产业结构，一定程度上能解决了主体功能区公共服务均衡化的问题。而目前安徽省的专项转移支付并不规范，往往被层层截留，不能很好地提高限制开发区和禁止开发区基本公共服务水平。三、安徽推进基本公共服务均衡化的财政政策在市场上，由于基本公共服务提供的是社会保障、基础教育、公共卫生等公益性的项目，所以市场所能触及到的范围有限，此时财政政策特别是财政转移支付制度就显得尤为重要。（一）调整财政转移支付结构安徽省应当将限制开发区和禁止开发区作为转移支付的重点区域，原因有三个方面：第一个方面是限制和禁止开发区存在着因为放弃经济效益来实现环境效益的补偿需求；第二个方面是地方财政较为困难，凭借地区本身的力量无法平衡各地区的公共服务；第三个方面是相比较重点开发区而言，在公共卫生、公共安全、社会保障、基础教育等社会服方面，限制和禁止开发区的水平教低，需要加快发展。同时根据两功能区的标准财政收支差额、实施生态环境的增收减支等因素确定转移支付系数和转移支付规模。（二）完善财政转移支付形式由于安徽各地方政府经济发展不平衡导致地方政府可支配财力不一致，再加上一些客观因素比如地理位置、自然条件造成的高费用，均导致公共服务成本的差异。这些因素造成的各地区财政净收益差异成为不同地区公共服务水平差异的根本原因，需要利用财政转移支付制度的完善来解决。财政转移支付应实行横向转移支付和纵向转移支付相结合的形式，取消税收返还和体制补助。目前安徽省各个区域间的差异较大，仅靠省中央对地方的纵向转移，其他区域的公共服务均衡化很难实现。故应以横向转移支付为主，纵向转移支付为辅，促进地区间经济的发展，实现公共服务均衡化。与此同时也可以推行产业转移类横向转移支付，即在产业转移过程中，转移方政府为了促进产业转移顺利实施所付出的政策资金等支出，是市场与政府双重机制的结合体，是增强安徽省贫困地区比如大别山地区自我发展能力的较好方式，也是促进贫困区在脱贫基础上稳健致富的重要保障。（三）建立健全转移支付的监督管理行为目前我国还没有建立起完善的财政转移监督制度，对于安徽省实现公共服务均衡化来说是很不利的，所以针对财政转移的监督制度，安徽省可以做如下几项工作：一方面对于擅自挪用转移支付的资金的、上级截留的或者无正当理由应拨未拨的，以及贪污腐败行为，给予相关责任部门严厉惩罚；另一方面要保障转移支付的公开透明，及时向社会公布相关信息。（四）完善税收政策，平衡社会财富的支配通过完善税收政策，推动基本公共服务均衡化，有利于安徽省不同主体功能区的居民享受同等水平的公共服务。针对安徽省个人收入差距过大的趋势，充分利用税收调节收入分配的功能，可以缓解分配不公，促进社会公平。另外，税收返还制度是旧制度延续下来的体制，它的存在与实现公共服务均衡化相违背，因此要采取温和的方式尽快取消税收返还制度。（五）提高基层政府的可用财力目前的财政转移支付除了一些可以自由支配外，其余大部分是专项资金，具有专项用途，不能缓解基层政府可支配财力的不足。同时一些限制开发区域为了维持基层政权的运转，往往挪用用于生态建设等方面的专项资金，严重影响了限制和禁止开发区的生态环境建设。（六）完善财政预算管理制度健全科学规范、注重绩效的预算管理制度，是完善公共财政体系的重要内容，从而对于公共服务均衡化的实现也有一定的导向作用。因此要进一步加强财政预算管理体制的公开性、透明性和完整性，完善预算公开制度，健全公开机制。安徽主体功能区的基本公共服务均衡化是一项长期的系统工程，必须在政府的主导作用下，把基本公共服务均衡化与其他政策目标相结合，通过改革各功能区的重点、绩效考核、转移支付形式，与功能区建设相辅相承，最终建立基本公共服务均衡化体系。[1]李本和.关于推进安徽主体功能区建设的探讨[J].经济学家，2009，（5）.[2]韩俊霞.主体功能区基本公共服务均等与财政转移支付的设计[J].CommercialAccounting，2009，（5）.[3]吕中国.安徽推进主体功能区建设的财政政策[J].安庆师范学院学报，2012，（1）.[4]王璐.公共财政如何促进基本公共服务均衡化[R].经济日报，2012-12-07.

  湖北经济学院学报·人文社科版发表 2014年7期

• 我国主体功能区生态补偿机制创新研究
  作者：穆琳(天津财经大学教务处，天津300222)   主体功能区是国家“十一五规划纲要”中提出的新概念，并在“十二五规划纲要”中上升为国家战略。主体功能区的划分旨在规范空间开发秩序，优化空间开发结构，提升空间利用效率，构建高效、协调、可持续的国土空间开发格局。但主体功能区战略的实施，可能会导致区域间的利益冲突，这就引发了对生态补偿的潜在需求。本文基于生态产品视角，提出了通过市场化方式，以生态产品交易手段进行生态补偿的初步构想。一、相关文献综述1.在主体功能区的理论研究方面樊杰通过分析地域功能的基本属性提出区域发展的空间均衡模型，阐明资源要素在各区域间的合理流动是实现空间均衡的前提以及主体功能区的形成有利于空间均衡的形成［1］。李军杰根据区域发展的现状，从主体功能区的角度对资源环境承载能力、发展潜力和现有开发密度进行了新的阐释，并基于此提出设计功能区划分指数的初步构想［2］。张可云从主体功能区的概念入手，据此提出可能出现的主体功能区规划、管理的操作问题，并给出了这些操作问题的解决方法和区域管理的可能出路［3］。魏后凯从主体功能区的概念界定入手，认为主体功能区不同于综合经济区，而是典型的经济类型区，进而分析了主体功能区的作用及可能引发的问题，最后指出主体功能区是一项复杂的系统工程，需分步推进建设，不能急于求成［4］。杨玉文和李慧明从生态学的角度并运用系统论的方法对我国的主体功能区规划进行了解读，提出优化开发区域应以稳态经济思想为指导，重点开发区域应以生态经济效率理论为指导，限制开发区域应以生态经济和自然资本投资理论为指导，禁止开发区域应以生态环境价值论和公共物品及外部性理论为指导，并分别给出了对应的发展模式［5］。张明东和陆玉麒认为空间结构理论和人地关系理论是主体功能区规划的理论基础，并提出通过GIS的空间叠置和聚类等空间分析技术在主体功能区划中的应用，可以较好地解决空间尺度与区域功能属性之间的矛盾给区域功能区的定位所带来的影响［6］。姜安印从空间资源优化配置的视角提出主体功能区从空间资源价值、空间功能互补性以及空间结构极化规律等方面对区域发展理论进行了创新［7］。孙姗姗和朱传耿认为主体功能区规划在区位定位方法、区域衡量发展、区域可持续发展和区域协调发展等方面具有重大创新，是对区域发展理论的丰富与发展［8］。Friedmann认为，“区域政策处理的是区位方面的问题，即经济发展‘在什么地方’。它反映了在国家层次上处理区域问题的要求。只有通过操纵国家政策变量，才能对区域经济的未来做出最有用的贡献”［9］。Gualini认为近些年来欧盟一体化过程中，面对各级政府间关系日渐紧张、区域功能的特殊性和将区域定位为联系空间载体的强烈需求，使欧盟各国原有的区域发展规划和政策体系面临创新的压力［10］。Hoover和Giarratani指出区域政策的目标是提高个人福利和促进就业平等与社会和谐。所以区域政策的实施应该有助于促进就业、提高生活水平和避免收入差距过大［11］。2.在主体功能区的实践研究方面曾岚根据汉中市的实际情况，提出汉中市应按功能定位把生态环境建设上升到战略高度，并对汉中市面临的经济发展与环境保护的矛盾的解决进行了探究［12］。徐伟金根据浙江省的实际情况，分析了实施主体功能区规划对浙江省社会经济发展的意义，提出了浙江省主体功能区划分的初步设想［13］。林凌和刘世庆根据四川省的具体情况，提出四川省划分为五大经济特区的发展战略，从而促进四川省各区域间的协调发展［14］。王潜以辽宁省海城市为例，根据生态功能区规划的内涵以及经济社会发展的要求，对海城市的国土空间进行了功能区的划分并提出了相应的生态控制方向［15］。胡昕和胡毅诏分析了主体功能区和生态补偿的内涵以及两者之间的联系，在此基础上，通过对甘肃省生态现状的研究，提出了甘肃省主体功能区生态补偿模式与保障措施［16］。王利等分析了主体功能区划分与空间开发战略协调的必要性与基本思路，以辽宁省在全国空间开发总体战略中的定位和内部空间开发战略为基础提出了辽宁省主体功能区划分的可行性方案［17］。危旭芳总结分析了发达国家自20世纪50年代以来在构建主体功能区方面的做法和经验，在此基础上提出了有利于我国主体功能区建设的制度安排及相关建议［18］。邓玲和杜黎明在分析同质化政府管理下的区域发展不协调的基础上，对主体功能区建设的区域协调功能进行了研究，并从主体功能区区域规划、行政区间合作、完善市场经济体制和政绩考核标准等方面提出政策建议［19］。Wheeler认为欧盟区域政策的实施，对各种区域发展规划的探索与制定具有极大的激励，其政策性功能也得到了体现［20］。Branch根据多年来对美国区域规划实践的跟踪研究，认为有效的区域规划应该促进区域经济发展、改善居民生活水平以及提高环境质量，而在实践中美国各级政府间在区域规划的合作上却并没有达到这些目标，使美国目前缺乏综合、有效的区域规划［21］。Twomey和Taylor通过研究英国区域政策与区域间产业转移的关系，得出区域政策对英国的产业转移具有较强的影响，并且与投资激励相比，区域政策更具有效率［22］。Wren和Waterson研究了区域政策对直接就业的影响，他们得出的结论是，区域政策对就业具有很大的影响，并且在不同的经济周期阶段影响的效果不同，在经济衰退阶段对就业影响较弱［23］。在上述学者研究的基础上，本文从主体功能区生态补偿的角度对主体功能区的建设进行了探索。通过构建生态产品交易补偿机制，使主体功能区的生态补偿机制由政府财政主导的传统的生态补偿机制向由市场主导的生态补偿机制转变，从而提高生态补偿的效率。二、主体功能区对生态补偿的内在需求各个主体功能区因环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等的不同而被划分为不同的功能定位，这种定位导致了主体功能区之间在发展模式和经济效益上存在较大差异:优化开发和重点开发区域主要发展经济效益高的工业产业，而限制开发和禁止开发区域则发展短期内经济效益不明确或者说经济效益无法兑现的生态产业。同时国家根据功能定位的不同而对不同主体功能区提供相应的区域政策、产业政策和人口政策等政策支持也是各有区别，这种政策上的差异对待又进一步加大了各主体功能区间的利益不平衡［13］。1.功能定位的限制导致某些主体功能区发展机遇的丧失在我国现阶段，各个地方都把经济发展放在首要位置。而经济发展的实现则要依托于具体产业的发展，在中国经济发展的现阶段，精细化产业和高附加值产业尚在起步阶段，还不具备大规模发展的条件，对经济发展贡献有限，现阶段的经济发展主要还是依托于资源开发、化工和钢铁等传统产业。尽管这些产业污染高、对自然环境破坏大，但由于其现阶段利润高，同时又能增加地方财政收入、增加就业以及带动地方区域经济发展，所以是各个地方区域争先发展的产业。而主体功能区功能定位的划分，使限制开发和禁止开发区域只能发展生态产业，禁止其进入现阶段利润高的上述产业，使其丧失了在现阶段发展区域经济的最快路径，可以说是对该区域发展机遇的一种剥夺。2.功能定位的限制导致某些主体功能区承担额外成本由于功能定位的不同，优化开发和重点开发区域可以发展对自然环境有一定污染但经济效益高的产业，走的是一条边开发边治理的道路，其开发产生的经济效益远远大于其治理环境的成本，具有净收益。而限制开发和禁止开发区域发展生态产业，提供生态服务是其主体功能。在实现这一主体功能的过程中，两类功能区不仅要承担丧失发展经济效益高的产业的机会成本，而且还要为修复和维护生态环境支出一笔额外成本。例如，在传统上以木材加工业为主业的大兴安岭和小兴安岭地区，目前，不仅禁止砍伐森林资源，限制木材加工业，而且还要额外投入大量资金进行森林防火、林木维护和封山育林等工作，失业的木材加工工人及其家属的安置也需要投入不菲的资金［14］。这些额外成本投入往往是地方经济无力承担，同时也进一步增加了这两个区域经济发展的负担。3.功能定位的限制导致某些主体功能区劳动力资源的流失限制开发和禁止开发区域的环境承载能力有限，不适宜发展工业，人们就业途径有限，所以该区域的劳动力比较富裕。国家引导该区域人口向优化开发和重点开发区域转移，在一定程度上解决了该区域劳动力过剩的问题。但有一个问题不能忽视，进行转移的劳动力都是青壮年劳动力，存在明显的择优机制。对于迁出区域，剩下的绝大部分都是鳏寡孤儿，生产能力低下，也就是说，该区域由以前的劳动力过剩转变为现在的劳动力紧缺，同时还产生了一系列社会问题。这种劳动力的流失又为该区域的经济发展蒙上了一层阴影。虽然各个主体功能区承担的主体功能不同，但根据要求，各个功能区域间要实现基本公共服务的均等化，即各区域不论经济是否发达，居民都具有享受与全国经济发展水平相适应的公共服务的权力。这就需要通过政府财政或其他途径对经济欠发达的限制开发和禁止开发区域进行相应的生态补偿。三、我国现有生态补偿机制存在的问题从经济学角度来看，生态环境具有公共物品的属性［15］。由于公共物品具有非竞争性和非排他性特征以及由此产生的外部性问题，不能依靠市场的力量对其实现有效配置，只能由政府来提供。所以在现阶段的认识范畴里，对生态的补偿只能依靠政府的财政转移支付来进行。但随着主体功能区规划的提出，这种财政转移支付手段存在的问题也逐渐显现出来。1.现有补偿机制补偿效率较低，成本较高生态补偿机制的效率如何，不仅取决于能否产生预期的生态系统服务，而且取决于提供这些新增生态系统服务的成本［16］。我国现有的生态补偿机制是以政府为主导，市场化程度低甚至缺失，这直接导致补偿效率较低，补偿成本较高。按照规划，限制开发和禁止开发地区的功能定位是开展生态产业，进行环境保护，这一功能定位在现阶段不能给该区域带来经济效益，只能由政府对其进行财政补贴或生态补偿。但是这种补偿机制容易产生一系列效率低下和成本高企的问题，不能有效解决改善民生与环境保护的矛盾:第一，补偿标准没有体现区域差异性。目前我国的生态补偿采取“一刀切［17］”的标准。例如中国的退耕还林(草)工程，整个北方地区的补偿标准是统一的，补偿偏高和不足的现象都有存在，忽略了各个地区间在具体自然环境和经济条件的差异［19］。第二，补偿标准如何确定没有明确的计量方法。政府在对补偿标准的确定上主观随意性比较大，没有按照科学合理的方法进行计算确定。在补偿过程中，补偿标准明显偏低，不利于调动限制开发和禁止开发地区生态保护的积极性。第三，政府既是裁判员又是运动员，容易产生寻租问题。政府既是补贴政策与标准的制定者又是补贴的给予者，垄断了整个生态补偿流程，难免产生寻租的问题，推高补偿成本。2.现有补偿机制限制个人发展权现有的补偿机制主要强调的是对限制开发地区和禁止开发地区进行财政转移支付，这些转移支付主要是用于这些区域的公共服务上，而忽略了这些地区的个人发展权问题。虽然国家鼓励该区域人口向优化开发和重点开发区域转移(国家倡导的是主动性的人口转移)，但是不可能整个区域的人都选择转移出去，留下的人也拥有自身发展的权力，但该区域现有的功能定位以及产业政策是不利于这些人发展的，对这些个体来说他们为了给其他地区提供适宜的生态系统而付出的机会成本远远大于他们目前的收益(这里的机会成本是指为确保生态服务供给而放弃的收益［18］)，即这些人的个人发展权被变相剥夺了。现有的生态补偿机制显然是忽略了这个问题。3.现有补偿机制转移支付模式单一我国现阶段的政府转移支付主要以纵向转移为主，而缺乏横向转移支付。首先，在纵向转移支付中，中央对地方的转移支付占绝对主导地位。在这种模式下，各地区能够合理预期到最后会有政府出面买单，容易使这些地区产生依赖的思想，这不仅与“受益者付费”的原则相背离，而且不利于调动各区域进行生态保护的积极性。其次，我国生态服务的提供者主要位于西部，经济欠发达，生态服务的受益者主要位于中东部，经济较发达，由于缺乏横向转移支付，导致西部生态服务的提供者无法得到受益者提供的合理补偿。这种单一的纵向转移支付模式显然削弱了财政转移支付实现公平的最初目的。4.现有生态补偿法律制度不完善虽然涉及生态补偿这一概念的法律制度已经存在，但是关于生态补偿的规定主要散见于有关环境保护和自然资源的法律、规章中，目前我国还没有颁布一部统一的关于生态补偿的法律法规。由于这些规定比较零散、不全面以及使用性不强，不仅在宏观上制约着我国主体功能区生态补偿机制的建立，而且也无法满足主体功能区生态补偿在实践中的实际需求。四、生态产品交易补偿机制的实现路径从上述分析中可以看出，导致我国生态补偿机制出现各种问题的主要诱因是政府权力过大，市场化程度低，所以解决问题的重点应放在对现有补偿体制进行市场化改革上。鉴于此，笔者提出了生态产品交易补偿机制的市场化构想。一个市场的形成需要三种力量:企业或生产者、产品和消费者。在生态产品这一市场中，消费对象为生态产品，消费者是全体人民，政府代表人民进行购买，但生产生态产品的生产者或企业在实际中还无法确定或是否存在。因此，建议政府应在以下几个方面构建生态产品交易补偿机制。1.创建生态产品生产企业企业是市场经济的基本单元，对优化资源配置起着关键的作用。传统的企业在生产过程中或多或少都会对自然环境产生一定的破坏，在市场经济条件下，为了实现企业利润最大化，企业都尽量避免参与环境保护以免增加自身的经营成本，即企业追求利润最大化的动机与参与环境保护是相矛盾的。这种传统的企业模式不适合提供生态产品。为了把企业利润最大化的动机与参与环境维护的动机很好地结合起来，实现企业在生态产品市场中优化资源配置的作用，在此建议创建生态产品生产企业。生态产品生产企业遵循一般企业的利润最大化原则，通过改善生态环境来提供自己的产品——生态产品的专业企业。其经营范围包括植被维护、保持水土和保护生物多样性等传统上由政府参与的领域。考虑到市场建立初期，由于缺乏历史经营数据，各种资金参与筹建这种新型企业的积极性不会很高，持有观望态度的概率比较大。在这一阶段，可以先由政府设立国有独资的生态产品生产企业，员工全部面向社会招聘，以限制开发和禁止开发地区的人员为主，实行完全独立于行政体系的市场化运营。待市场相对成熟以及相关政策逐步完善，各种资金，比如民间资本或外资会在“看不见的手”的指引下进入这一产业。为了避免市场地位不对等，政府可以考虑通过转让股权逐步退出这一生态产品供给市场，实现完全市场化，这将充分调动全社会参与生态保护的积极性。此外，生态产品生产企业的建立，可以为限制发展地区和禁止发展地区的人们提供一个新的就业途径，享有分享经济发展成果的机会，避免了产生大规模生态移民以及由此产生的一系列社会问题，维护了该地区人们的个人发展权利。2.生态产品交易的市场化实现形式在生态产品市场的生产者、消费者和产品都具备的情况下，我们进一步探讨生态产品的交易如何来实现。由于生态产品生产企业的利润最大化动机与保护环境的动机是一致的，在通过提供生态产品并出售获利的过程中，既实现了内部的经济性也实现了外部的经济性，也就是说，企业同时实现了企业利益与社会利益。但需要注意的是，这两者之间的实现次序是有先后的，只有在出售生态产品并实现社会利益的前提下，企业才能实现自身的利益。可是生态产品具有公共物品的属性，即它的产权是一种公共产权，不能进行精确分割。在这种情况下，既无法精确确定生产者生产了多少，也无法确定消费者消费了多少，如果由个体消费者与生态产品生产企业直接进行交易的话，估计这一市场是无法维系的。所以，要选出一个全体消费者的代理人——政府来与生态产品生产企业进行交易，政府资金来源与传统的政府主导型补偿机制相同，都来自于政府财政转移支付和生态税费收入，不过资金的补偿形式由传统的收入再分配转变成政府购买。生态产品交易的市场化实现形式，从表面上看与传统的政府转移支付模式没什么不同，但本质上却差别很大，它是一种完全的市场交易行为。通过政府购买的形式紧盯生态产品交易，政府的角色由传统的大家长变为消费者，不必参与生态产品的生产过程，杜绝了政府在生态产品生产过程中的寻租行为，提高了生态维护的效率。3.生态产品的交易方式和利益分配在生态产品的交易方式上可以借鉴我国的环境权益交易中心的做法，由国家环保部门牵头为限制开发和禁止开发地区设立生态产品交易平台［21］。所有的生态维护和生态修复项目通过这一交易平台公开发表，面向全社会进行招标，在众多潜在生态产品提供者中，依据个体差异，选择最有效的生态产品供给者［22］。这就从源头上杜绝了地方政府或行业主管部门既是规章的制定者又是政策的实施者的补偿体制漏洞。由于这一交易平台是一个开放的系统，可以调动全社会的力量对整个招投标过程进行监督，保证生态产品交易公开、公平、公正地进行。生态产品生产企业同样以利润最大化为经营目标，企业持续经营的前提是企业能够获得合理的经营利润。在对出售生态产品而产生的经济利益进行分配时，可以分国有企业和私营企业来进行讨论:对于国有生态产品生产企业在经营过程中产生的利润可以滚动计入生态基金，并继续用于生态保护;对于私营生态产品生产企业产生的利润，在减税或免税的基础上归企业自身所有，以提高其参与生态产品生产经营的积极性。由于提供生态产品具有正外部性，其社会效益和生态效益远远大于生态产品生产的成本，所以，对超额完成生态产品生产任务的企业，政府可以给予不同标准的奖励。4.生态产品交易的实现路径在生态产品的交易过程中，政府的购买资金来源与传统补偿机制相同，仍然以财政转移支付、生态税费收入以及生态基金为主。由环保部门对限制开发和禁止开发地区进行实地考察并根据考察的情况确定各个地区的生态项目，然后将生态项目放到生态产品交易平台上向全社会进行招标。在招投标过程中，对于具有同等技术、设备的生态产品生产企业，可以优先考虑选择由限制开发和禁止开发地区的人员为主组成的企业。竞标成功的企业根据所负责的项目进行具体的生态产品生产。根据各个项目具体内容的不同分别由农业、林业、水利和环保的部门对各项目进行定期核查以监督其实施情况。项目完工后由各个相关部门对其进行验收，在生态产品达到合同约定的生态指标后，再对生态产品生产企业进行付款。五、构建生态产品交易补偿机制的政策建议在实践中要实现生态产品交易补偿机制的构建，还有赖于国家提供相应的制度政策支持。1.加大财税政策的支持力度在生态产品交易市场中，政府是生态产品的需求方，生态产品生产企业是生态产品的供给方。在这一市场的构建过程中必须依靠财政税收政策的支持，实现生态补偿方式由传统的财政转移支付向政府购买的转变以及生态项目的建设由政府实施向企业实施转变。首先，要拓宽政府购买生态产品的资金来源。在传统的生态补偿机制下，补偿资金主要来源于纵向转移支付，即中央拨付的生态补偿资金，缺乏横向转移支付。由于限制开发和禁止开发区域是生态产品的提供地区，优化开发和重点开发区域是生态产品受益地区，所以后者应向前者进行横向转移支付，拓宽政府购买生态产品的资金来源。其次，对有志投身于生态产品生产的民营企业提供相应的政策支持。比如，对拥有技术但缺乏资金的民营企业提供贷款担保、低息贷款或无息贷款;对已经生产运营的民营生态产品生产企业提供税收优惠或其他税费的减免等。最后，对于企业员工主要由限制开发和禁止开发区域人员构成的生态产品生产企业可以加大财政资助的额度。2.健全法律法规和监管体系在通过生态产品交易来推进补偿机制市场化的过程中，必须以法律的形式明确政府与生态产品生产企业的交易规则，规范生态产品市场的运行。虽说在生态产品市场中，政府摆脱了既是裁判员又是运动员的尴尬角色，但政府还是拥有市场监管者和消费者的双重角色，这就可能导致在生态产品交易过程中因部门利益而产生冲突。为了避免这一情况的发生，必须在法律法规框架内创新管理体制，由利益不相关的部门分别负责生态产品的购买和生态产品质量的检验，从而实现政府双重角色的内部分离。3.完善生态产品交易平台要建立市场化的生态补偿机制，必须以生态产品交易平台为基础，促进生态产品投标主体的多元化，吸引各种力量及企业参与。生态产品交易平台必须秉承公开、公正、公平的理念，从一个第三方的角度促进各个招投标项目顺利进行。对于政府主导的生态建设项目必须通过这一平台进行交易，并鼓励社会公益组织主导的生态建设项目利用该平台进行交易，从而实现生态建设资金的高效利用，以实现我国主体功能区生态补偿机制的构建。［1］樊杰.我国主体功能区划的科学基础［J］.地理学报，2007，(3).［2］李军杰.确立主体功能区划分依据的基本思路——兼论划分指数的设计方案［J］.中国经贸导刊，2006，(3).［3］张可云.主体功能区的操作问题与解决办法［J］.中国发展观察，2007，(3).［4］魏后凯.对推进形成主体功能区的冷思考［J］.中国发展观察，2007，(3).［5］杨玉文，李慧明.我国主体功能区规划及发展机理研究［J］.经济与管理研究，2009，(6).［6］张明东，陆玉麒.我国主体功能区划的有关理论探讨［J］.地域研究与开发，2009，(3).［7］姜安印.主体功能区:区域发展理论新境界和实践新格局［J］.开发研究，2007，(2).［8］孙姗姗，朱传耿.论主体功能区对我国区域发展理论的创新［J］.现代经济探索，2006，(9).［9］Friedmann，J.RegionalDevelopmentPolicy:ACaseStudyofVenezuela［M］.Cambridge:TheMITPress，1966.［10］Gualini，E.RegionalizationasExperimentalRegionalism:TheRescalingofTerritorialPolicy-MakinginGermany［J］.InternationalJournalofUrbanandRegionalResearch，2004，28(2):329－353.［11］Hoover，E.M.，Giarratani，F.AnIntroductiontoRegionalEconomics［M］.RegionalResearchInstitute，1999.［12］曾岚.关于汉中市按照区域主体功能定位实现突破发展的思考［J］.宏观经济研究，2006，(10).［13］徐伟金.关于主体功能区划有关问题探讨［J］.浙江经济，2006，(2).［14］林凌，刘世庆.重点推进与协调发展:四川省“十一五”五大经济区的区域发展战略［J］.决策咨询通讯，2007，(2).［15］王潜.县域国土主体功能区划分及生态控制［J］.环境保护，2007，(1).［16］胡昕，胡毅诏.基于主体功能区规划的甘肃省生态补偿机制初探［J］.问题探讨，2012，(1).［17］王利，韩增林，关伟.辽宁省空间开发战略与主体功能区划协调研究［J］.辽宁师范大学学报(自然科学版)，2012，(1).［18］危旭芳.主体功能区构建与制度创新:国外典型经验及启示［J］.生态经济，2012，(3).［19］邓玲，杜黎明.主体功能区建设的区域协调功能研究［J］.经济学家，2006，(4).［20］Wheeler，S.M.TheNewRegionalism:KeyCharacteristicsofanEmergingMovement［J］.JournaloftheAmericanPlanning，2002，68(3):267－278.［21］Branch，M.C.RegionalPlanning:IntroductionandExplanation［M］.PraegerPublishers，1988.［22］Twomey，J.，Taylor，J.RegionalPolicyandtheInterregionalMovementofManufacturingIndustryinGreatBritain［J］.ScottishJournalofPoliticalEconomy，1985，32(3):257－277.［23］Wren，C.，Waterson，M.TheDirectEmploymentEffectsofFinancialAssistancetoIndustry［R］.OxfordEconomicPapers，1991.116－138.［24］陈辞.生态补偿的财政政策研究——一个主体功能区的视角［J］.经济理论与研究，2009，(12).

  财经问题研究杂志发表 2013年7期

• 基于粒子群算法的珲春市主体功能区划分
  作者：金琳++李淑杰++郭敏++余娜   摘要：为了改进现有划分主体功能区方法中存在的工作量大、带有一定的主观性等弊端，以吉林省珲春市为实证研究对象，采用粒子群算法及Matlab7.0软件运行算法对主体功能区进行划分，验证粒子群算法的可行性及简便性。结果表明，与先前常用的聚类方法相比，该方法能够简单有效地划分功能区，且采用此方法划分出的结果与实际情况更为贴切，具有进一步推广及应用的价值。关键词：主体功能区；粒子群算法；珲春市中图分类号：K928.2文献标识码：A文章编号：0439-8114（2016）21-5473-06DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2016.21.010DivisionofMainFunctionAreainHunchunCityBasedonParticleSwarmOptimizationAlgorithmJINLin，LIShu-jie，GUOMin，YUNa（CollegeofEarthScience，JilinUniversity，Changchun130061，China）Abstract：Inordertoimprovethedisadvantagesofthemethodsthatusedtodivideintomainfunctionarea，e.g.，heavyworkloadandthecertainsubjectivityresults，takingHunchuncityofJilinprovinceasanexample，theparticleswarmoptimizationalgorithmandMatlab7.0softwarewereadoptedtodivideintomainfunctionarea，andthefeasibilityandsimplicityofthismethodwasverified.Theresultsshowedthatthismethodwassimpleandeffectiveforclassificationoffunctionalareascomparedwiththepreviousclusteringmethods.Andtheresultsofthismethodweremoreappropriatetotheactualsituation，whichhasthevalueforfurtherpopularizationandapplication.Keywords：majorfunctionorientedzones；particleswarmoptimizationalgorithm；Hunchuncity近幾年中国城市化进程速度加快，推动了经济社会发展，也促使人民的生活条件有了很大程度的提高。但由于城市化建设经验的不足，中国在城市化的过程中逐渐远离循序渐进的原则，导致矛盾激化、问题频出[1]。而且因长期以来对有关空间布局规划的忽视，导致全国很多地区盲目开发、过度开发，甚至无序开发[2]。城市化进程过快使土地开发的经济、社会、生态效益不相匹配，出现城乡发展脱轨、环境污染严重、土地利用效率低下、耕地占用严重等问题[3，4]。因此，国家“十一五”规划纲要中提出“要以区域的资源承载力及环境承载力为设计基础，根据当前开发程度及未来的发展潜力，通盘筹划我国未来人口分布、经济发展、国土利用及城镇化分布格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区”[5]；“十二五”规划进一步强调实施主体功能区战略，发挥全国经济的导向作用，合理布局国土空间，严格控制开发秩序与开发强度，促进国土空间开发格局的可持续发展。推进实施主体功能区战略要求在各区域的环境承载能力范围之内，基于当前开发强度及未来的经济社会发展潜力，以区域人口分布情况、经济发展程度、土地利用现状及区域城市化水平为划分标准，确定不同区域的主体功能，并以此为据细化区域开发方向，制定合理的开发政策，从而维持开发秩序并严格控制开发强度，实现宏观国土空间的高效、协调、可持续开发。推进主体功能区战略是实现人口合理布局、经济可持续发展、区域和谐有序发展的有效举措，是满足高效利用资源迫切需要的必要手段，是坚持以人为本、实现公共服务均等化的必然要求，是提高区域调控水平、加强区域宏观调控有效性的重要措施。国内学者在明确主体功能区概念后纷纷开展相关研究，具有借鉴意义的研究结果层出不穷。朱传耿等[6]提出地域主体功能区的构建需要在明确当前研究区域社会经济发展情况的基础上进行，分别对区域社会经济发展潜力及生态环境对社会经济发展的约束程度进行分级分区，运用空间叠置和聚类分析方法得到最终成果；樊杰[2]将“空间结构的有序法则”及空间均衡模型引入主体功能区划分的研究中，促进了相关研究的进一步展开和发展；丁于思等[7]以湖南省为实例对象，研究了K-means聚类和层次聚类的混合聚类方法对区域主体功能区划分研究应用的可行性；刘传明等[8]则在前人的基础上，仍然以湖南省为实例对象，验证综合集成法的可行性，该方法是对修正的熵值法、主成分分析法、矩阵判断、系统聚类法、缓冲分析及叠加分析法的综合利用。这些研究者的研究成果对本次研究具有鲜明的指导作用，为本次吉林省珲春市主体功能区的划分提供了良好的基础。本研究运用粒子群算法划分吉林省珲春市各类主体功能区，研究时点为2013年。粒子群算法受飞鸟集群活动规律启发而产生，进一步利用群体智能构建了一个简化模型，适合应用于解决各个学科的复杂优化问题。粒子群算法已被成功运用在了解决各种地理优化的问题中，因此本研究提出利用粒子群算法解决主体功能区划分的优化问题。研究结果显示，该方法能够简单有效地划分功能区。相比常用的聚类方法，划分出的结果更加符合珲春市的实际情况。1主体功能区划分方法进行主体功能区划分时，由于禁止开发区的界限明确，无需应用具体评价方法再进行划分，只需在限制开发区、重点开发区和优化开发区划分的基础上进行图层叠加，就可以得到最终的区域主体功能区划分成果。1.1主体功能区划分指标体系主体功能区研究在国内的区域研究中比较新颖，需要以社会的资源承载力及环境承载力为设计基础，根据当前开发程度及未来的发展潜力，通盘筹划中国未来人口分布、经济发展、国土利用及城镇化分布格局[9，10]。目前已有大量学者对其划分标准进行研究和探索，但现有的主体功能区划分标准不具有完全的信服力，只可以用作参考。只有构建合理科学的指标体系才能充分地对區域主体功能区做出科学有效的划分，因此基于珲春市经济社会发展实际情况，参考学者们的研究经验，构建了珲春市主体功能区划分指标体系（表1）。1.2基于聚类分析的划分方法聚类分析的作用是建立一套划分事物的方法。聚类是通过分析事物的内在特征与关联性，将数据划分为相对同质的类或组[11]。聚类分析的基本原则是不同类或组里的事物间不具有相似性或具有较小的相似性，相反，同一类或组里的事物间具有较大的相似性。划分主体功能区一般采用聚类分析法。聚类可以被定义为根据对象的属性特征，将具有相似属性的对象划分为一类，从而将对象的集合划分为多个类的过程。把n个对象（x1，x2，…，xn）分成c类（X1，X2，…，Xc），每类分别有n1，n2，…，nc个对象，每一类中都求出一个惟一的聚类中心Ci促使非相似性指标或距离指标的目标函数值达到最小。非相似性指标通常选用欧氏距离，则目标函数（G）可定义为：G=||xji-Ci||2（1）式中，xji表示第i类中的第j个对象。基于聚类算法划分主体功能区，就是根据前面设定的指标体系计算各项指标值，按照聚类算法的概念内涵和具体算法，将指标值大小相近的区域集合在一起，划分为同一类功能区，尽可能最大程度地区分不同类型的功能区。但此方法必须依赖输入量c，也就是人工规定的聚类数量，而不能根据对象本身的分布自动划分合理的聚类数量；此方法最初随机产生的c个聚类中心对聚类结果的的影响很大，从而可能会过多地去改变主体功能区划分结果，并对成果在区域土地利用上的实践造成消极的影响，这也是未来聚类算法划分主体功能区方法的研究重点和改进方向。1.3基于粒子群算法的划分方法利用粒子群算法改进传统的聚类方法划分主体功能区，其主要过程是算法随机生成初始解，之后不断迭代改进当前的解，直到最后搜索到满意的解为止。粒子群算法数学描述为：在n维的空间里，有一个由m个粒子组成的种群x={x1，x2，x3，…，xm}，其第i个粒子的位置表示为xi=（xi1，xi2，xi3，…，xin），其中的每个粒子都代表问题潜在的一个解，且每个粒子的速度为vi=（vi1，vi2，vi3，…，vin）。如果将其中任意粒子代入目标函数，则可以计算其粒子的适应值，再根据其适应值的大小判断该粒子解的好坏程度。这时，每个粒子的最优位置记为pi=（pi1，pi2，pi3，…，pin），则整个群体中的粒子经过的最优位置为pg=（pg1，pg2，pg3，…，pgn）。根据选择当前最优粒子的原则，粒子xi将会按照公式（2）和公式（3）改变其速度和位置。vijk+1=vijk+c1rand1k（pBestijk-xijk）+c2rand2k（gBestjk-xijk）（2）xijk+1=xijk+vijk（3）式中，vijk是粒子i在第k次迭代中第j维的速度。c1、c2分别为个体加速系数和全局加速系数，也称为惯性因子，用来调节粒子飞行的最大距离。若惯性因子太小则粒子可能远离目标区域，寻找解的速度会变慢，收敛性不佳；若惯性因子太大则粒子可能飞过目标区域，错过最优解。合适的c1、c2应是收敛速度较高，且不易陷入局部最优解。rand1k、rand2k是第k次迭代分别调节个体和全局最优权重所产生的（0，1）之间的随机数。xijk是粒子i在第k次迭代中第j维的当前位置。pBestijk是粒子i在k次迭代中第j维的个体极值点的位置，gBestjk是所有粒子在k次迭代中第j维的全局极值点的位置[12-15]。粒子群算法的基本运算步骤：①初始化。设定惯性因子c1、c2，最大迭代次数Tmax，在空间内随机产生m个粒子，并且随机产生每个粒子的初始位置pi和初始速度vi。②评价群组。计算每个粒子的适应值Fxi。③比较粒子的当前适应值Fxi和自身历史最优值pBest。如若Fxi优于pBest，则将pBest修改为当前适应值Fxi，并将pBest的位置设为n维空间中的当前位置。④比较粒子的当前适应值Fxi与种群最优值gBest。如若Fxi优于gBest，则将gBest修改为当前适应值Fxi，并将gBest对应的序号设定为当前粒子的序号。⑤按公式（2）和公式（3）更新粒子的速度，并产生新的种群。⑥检查结束条件。是否达到最大的迭代次数Tmax，若满足就终止，不满足则回到第二步继续进行循环迭代。粒子群算法在初始数据的选择上有较大的随机性，即输入程序中的每个样本数据都有可能被选作为初始的聚类中心，这样就可以减少陷入局部最小值求解的概率。同时，因为每次迭代过程中所有解的信息是共享的，且都具有自我修正的功能，从而极大地加强了收敛速度。其流程如图1所示。2珲春市主体功能区划分2.1区域概况珲春市坐落在吉林省延边朝鲜族自治州东南部，地处图们江下游。珲春市下辖4个街道、4镇5乡（包括珲春市边境经济合作区），总用地面积为5145.38km2。珲春市拥有得天独厚的区位优势，与北朝鲜及俄罗斯交界，同时与韩国、日本仅有一海之隔，是中国与日本、朝鲜、俄罗斯乃至北美、北欧交流的最近点，也是东北亚的几何中心地。珲春市独特的地理位置使其成为图们江区域国家合作开发的核心之处，素有“东北亚的金三角”的美誉。现如今，以珲春市为核心的图们江地区炙手可热，成为东北亚六国倾力打造的核心地区，借此机会，珲春市工业化、城市化进程迅速加快。同时，珲春市快速发展起来的城市化将面临区域经济社会发展与资源环境承载力相协调的问题，以及如何统筹城乡发展、城市内部功能空间的频繁演替与不断外溢和新产业空间的边缘化布局等问题。结合珲春市的实际情况，本研究将珲春市城市规划中空间管制分区确定的禁建区划分为禁止开发区。2.2粒子群算法参数设置粒子群算法在众多算法中显得十分新颖，其最大的特点在于不需要调节过多的参数，但也是这一特点导致某些参数对算法的性能及收敛性影响极大。作为一种新型的进化算法，其具体实践应用的价值和方法仍需要进一步确认及完善，因此其参数的设定对过往经验的依赖性较大，可能存在一定的弊端。2.2.1惯性因子c1和c2加速系数c1和c2代表着每个粒子受到pBest和gBest位置影响的权重。如果c1=0，表明粒子没有受到自身惯性的影响，即是只具有社会性的粒子，在粒子的相互作用下，粒子群就有可能到达新的搜索空间，它的收敛速度比c1>0的情况更快，但是对于比较复杂的问题，也更容易陷入局部最优值；如果c2=0，就表明粒子之间没有相互通信，是一个只受自身惯性影响的粒子，由于粒子之间没有交集，即一个规模为p的粒子群等同于运行了p个单个粒子，因此很难得到解。惯性系数通常等于2，不过在不同状况下也会取不一样的值，一般取值都会在0～4。如若2个惯性系数都等于零，粒子将会一直以现在的速度飞行，直至到达空间边界。这说明粒子不具备搜索任何解的能力，只能搜索到有限的区域，即几乎不可能拥有最优解。本研究中取c1=c2=1.2。2.2.2最大速度粒子在一次循环中可能移动的最大距离取决于vmax，可以将vmax当做迭代过程中对模型的精度要求。如果将vmax设置得较小，粒子的移动距离将受到较大程度的限制，从而降低搜索最优解的效率；如果将vmax设置得较大，粒子的移动距离受到的限制相对较小，即粒子越过目标区域的可能性较高。根据求解问题的不同，vmax的设定也有一定的差异，也可以根据粒子在每一维度上的速度而设定vmax。本研究中取vmax=0.9。2.2.3粒子的數量及维度随着问题的复杂程度不一，设定粒子数量也会不一样，一般的问题会将粒子数量定在[20，50]，相对复杂的问题会将粒子数量定在[100，200]，甚至更多。而最终确定粒子的维度完全取决于要求解的问题。本研究中将粒子数量定为50，维度定为10。2.2.4算法终止条件一般可以设置为达到最大迭代次数Tmax为止。本研究中最大迭代次数为200。2.3试验结果限制开发区是指现有发展状况一般而未来发展潜力较低的区域，具体而言，这些区域资源环境承载能力弱，缺乏大规模经济集聚及人口集聚的条件，资源量偏低；优化开发区是指现有开发程度较高而未来发展潜力会走下坡路的区域，具体而言，这些区域当前开发密度已经达到较高水平，但是资源环境承载能力开始衰退，可利用土地资源处于紧缺状态；重点开发区是指未来具有巨大开发价值的区域，具体而言，这些区域就目前来看，能承担较大的资源环境压力，具有为促进未来开发发展的良好的经济基础及经济人口集聚条件，最重要的是，这些区域未来发展空间很大，需要进行重点开发规划。依据以上标准判断，分别采用聚类方法及粒子群算法将珲春市各乡镇划分为限制开发区、重点开发区、优化开发区3种类型。通过图2、图3对比可以看出，粒子群算法划分的功能区与聚类方法划分的功能区相比，其结果的聚集程度更高且更为合理。举例来说，根据珲春市实际发展情况来看，马川子乡和杨泡满族乡2个乡镇未来开发潜力很大，应被划分为重点开发区，而聚类方法则将这2个乡镇划分为限制开发区，与之相比，粒子群算法更为合理。分析更为合理的粒子群算法所划分出的主体功能区结果（图3）可知，中心城区目前开发程度较高而未来发展潜力较低，被划分为优化开发区；中心城区附近的乡镇因占据区位优势，未来发展潜力巨大，被划分为重点开发区；而限制开发区分别位于珲春市的东北角、南部及西北部。本研究借鉴珲春市城市总体规划（2010-2030年）中的已有成果，根据空间管制规划图中对限制建设区、适宜建设区及已建成区的划分，分别矢量化其边界，并与各乡镇界限进行叠加，将得出的结果与珲春市总体规划空间管制内容相结合，确定其最终的功能区划分，具体见图4。对比城市总体规划结果图与本研究划分出的结果图，发现二者吻合度较高，这表明本研究所采用的基于粒子群算法的主体功能分区划分方法具有高度的可行性及可推广性，可在未来应用于其他区域的类似工作中去。最后，将禁止开发区图层与粒子群算法划分出的结果相叠加，最终得出珲春市4类主体功能区划分结果（图5）。3小结与讨论虽然目前针对主体功能区划分的研究众多，但划分方法不一，各有利弊。现有的划分方法一般具有一定程度的主观性，对于同类功能区集聚与分散程度的考虑欠缺，且工作量比较大，这会对划分出的结果产生一定的影响。本研究致力于运用具有群体智能性的粒子群算法，自动将各个乡镇划分为不同的四大主体功能区，并在划分过程中控制聚类中心的间距与粒子的多样性与活跃性，从某种意义上说，这种方法可以在一定程度上规避整体搜索所造成的困于局部最优的问题。与常用的聚类方法相比，将粒子群算法应用到近年来迅速发展的珲春市，能更快、更准确、更有效地划分出主体功能区，而且其结果更符合珲春市的实际情况。将具有群体智能性的算法应用到划分主体功能区的领域里是一个大胆的尝试，这也不乏为其他地区的主体功能区划分提供了一种新的思路。通过多年来行政区划的调整，珲春市的城镇群体形成了以中心城区为单中心的发展格局，即属于单中心体系类型。同时，其他乡镇均沿铁路和公路的走向分布，与市区共同构成了线性体系类型。将基于粒子群算法所划分的珲春市主体功能区与综合多中心网络发展策略相结合，珲春市中心城区发展较为集中，集聚水平高，主体功能应确定为有限开发，成为区域性服务和消费中心；中心城区—英安这一条发展轴线是珲春市与延龙组团式发展的纽带，主体功能为重点开发，可以依靠本地基础，重点发展能源矿产、物流、仓储等产业；中心城区—马川子乡—杨泡满族乡北部村落这一条发展轴线是珲春河上游商贸金融中心和科教文化信息中心，也是以重点开发为主体功能，可发展为现代产业高地，即发展成为资本、信息、技术高密度投入的区域。与此同时，要多加鼓励轴线经过的普通村落，将区域经济重心向轴线方向转移，这一举措不仅能加强轴线实力，还可以借助轴线的优势更加容易得到中心城市的辐射。科学且定位准确的主体功能区划分成果对具体区域土地利用实践工作具有指导意义，本次划分结果可以为珲春市未来土地利用工作提供理论指导和技术支持，促进珲春市未来土地利用良性可持续发展。时间的变迁可能会导致区域土地利用实践发生变化，而主体功能区的划分也可能随着变化与改进，因此应用于此的模型也需要不断改进，相信不断更新的算法模型以及不断完善的指标体系会对主体功能区划分及区域土地利用实践具有愈来愈重要的参考价值和借鉴意义。参考文献：[1]陆大道.我国的城镇化进程与空间扩张[J].中国城市经济，2008（10）：14-17.[2]樊杰.我国主体功能区划的科学基础[J].地理学报，2007，62（4）：339-350.[3]DINGH，WANGRC，WUJP，etal.QuantifyinglandusechangeinZhejiangcoastalregion，Chinausingmulti-temporalLandsatTM/ETM+images[J].Pedosphere，2007，17（6）：712-720.[4]LIUY，WANGJ，LONGH.AnalysisofarablelandlossanditsimpactonruralsustainabilityinSouthernJiangsuProvinceofChina[J].JournalofEnvironmentalManagement，2010，91（3）：646-653.[5]以科學发展观统领经济社会发展全局：“十一五”规划《纲要》学习辅导[M].北京：人民出版社，2006.[6]朱传耿，仇方道，马晓冬，等.地域主体功能区划理论与方法的初步研究[J].地理科学，2007，27（2）：136-141.[7]丁于思，高阳，周震虹.基于混合聚类的湖南主体功能区划分研究[J].经济地理，2010，30（3）：393-396.[8]刘传明，李伯华，曾菊新.湖北省主体功能区划方法探讨[J].地理与地理信息科学，2007，23（3）：64-68.[9]马仁锋，王筱春，张猛，等.主体功能区划方法体系建构研究[J].地域研究与开发，2010，29（4）：10-15.[10]王利，于欣，王丹，等.辽宁省主体功能区划分指标体系优化研究[J].资源开发与市场，2011，27（1）：28-31.[11]林锦耀，黎夏.基于空间自相关的东莞市主体功能区划分[J].地理研究，2014，33（2）：349-357.[12]刘建华.粒子群算法的基本理论及其改进研究[D].长沙：中南大学，2009.[13]刘衍民.粒子群算法的研究及应用[D].济南：山东师范大学，2011.[14]黄太安，生佳根，徐红洋，等.一种改进的简化粒子群算法[J].计算机仿真，2013，30（2）：327-330，335.[15]王尤玮.基于PSO的主体功能区区域划分的应用研究[D].长春：吉林大学，2009.

  湖北农业科学杂志  2016年21期

• 尖扎县主体功能区试点示范建设初探
  作者：郑国强(青海省工程咨询中心，青海西宁810001)尖扎县主体功能区试点示范建设初探郑国强(青海省工程咨询中心，青海西宁810001)主体功能区；基本原则；主要任务；保障措施；尖扎县以尖扎县为例，从《青海省主体功能区规划》对尖扎县主体功能区的总体功能定位出发，结合尖扎县的区位特点、自然地理、经济社会等基本条件，提出尖扎县主体功能区建设的基本原则、主要任务和保障措施。通过尖扎县主体功能区试点示范建设，旨在为青海省同类地区，特别是为青海省沿黄发展带的主体功能区建设提供典型示范。主体功能区建设是一项十分复杂的系统工程[1]。实施主体功能区战略、推进主体功能区建设是党中央、国务院做出的重大战略决策，是深入贯彻落实科学发展观的重大举措，是落实十八届三中全会精神和实现中国梦的重要内容。国内学者对于主体功能区建设的观点不一，魏后凯提出主体功能区建设是区划、规划、政策和考核“四位一体”[2]；邓玲和杜黎明认为要加强主体功能区建设，必须做好主体功能区区域规划，加强主体功能区内各行政区间的合作，完善市场经济体制，激发企业活力，创新政绩考核指标，完善政绩考核体系[3-4]；刘玉指出通过主体功能区划分、区划和生态补偿机制的建立进行主体功能区建设[5]；方忠权提出主体功能区建设的“五步骤”[6]；刘传明认为主体功能区建设是指为促进形成主体功能区所进行的各类活动和所采取的各项措施的总称[7]。本文按照国家发展改革委、环境保护部《关于开展国家主体功能区建设试点示范工作的通知》和《关于做好国家主体功能区建设试点示范工作的通知》精神，基于《青海省主体功能区规划》对尖扎县主体功能区的总体定位，结合尖扎县的基本情况和主体功能区定位，提出实施尖扎县主体功能区建设的基本原则、主要任务、保障措施，旨在为青海省同类地区，特别是青海省沿黄发展带的主体功能区建设提供典型示范。1基本情况尖扎县位于青海省东南部、黄南藏族自治州北部，东北部以黄河为界与化隆县相望，东南与循化县接壤，西与贵德县相连，南与同仁县毗邻，辖三镇六乡，总面积1557.85km2，地处黄河谷地的中心地带，是青海省黄土高原水土流失重点治理区。距省会西宁128km，属于全省“四区两带一线”区域经济发展格局和环西宁一小时经济圈，是黄南州城镇化、水电资源开发及现代农牧业发展的重点地区，是青海省黄河生态民族文化旅游的重点区和高原水产养殖的核心地区，是藏传佛教后弘期发祥地和国家级热贡文化生态保护实验区的重要组成部分，在青海省沿黄河发展带中具有典型性和代表性。2013年全县人口6.01万人，其中城镇人口1.77万人，城镇化率29.5%，低于全省平均水平；地区生产总值21.94亿元，占黄南州生产总值的33%，其中第一产业增加值1.99亿元、第二产业增加值16.32亿元、第三产业增加值3.62亿元，三次产业比9∶74∶17；新增固定资产投资16.27亿元，占黄南州新增固定资产投资的30.1%，公共财政收入1.75亿元，公共财政支出8.56亿元。2主体功能区定位尖扎县在全国主体功能区中属于兰州—西宁重点开发区，在青海省主体功能区中属于东部重点开发区、省级重点生态功能区(省级中部生态功能区、限制开发区)和禁止开发区。东部重点开发区面积1344.08km2，占全县土地面积的86.28%，为经济和人口聚集的重要地区，要着力优化空间开发格局、全力推进城镇化进程、加快沿黄生态民族文化旅游业和特色产业发展、加强流域生态建设和环境治理。限制开发区面积56.68km2，占土地面积的3.64%，为特色农产品生产基地，在发展的同时要加强生态环境的保护治理力度，加大农业节水工程建设，合理分配、高效利用水资源，形成点状开发、面上保护的空间结构。禁止开发区面积157.09km2(坎布拉国家森林-地质公园154km2，城市饮用水水源保护地3.09km2)，占土地面积的10.08%，为保护自然生态、历史文化资源的重要区域，要加大对天然林、草地和水源地的保护力度，增强生态服务功能，改善生态环境质量。3基本原则坚持生态保护优先。以保护自然生态为前提，以资源环境承载能力为基础，有度有序开发，走人与自然和谐相处的发展道路。坚持优化空间结构。科学规划，控制城镇、交通和工矿等城乡发展空间的开发规模，稳定农业生产空间和生态保护空间。坚持集约高效利用。引导人口、经济向基础条件较好、资源环境承载能力较强、发展潜力较大地区集中布局，提高国土空间利用效率。坚持改革创新推进。加快生态文明制度建设，探索建立与主体功能区相配套的国土空间用途管制、资源有偿使用、生态补偿等政策措施，稳步推进体制改革和机制创新。4主要任务4.1加强沿黄生态屏障建设在重点开发区、限制开发区、禁止开发区加强对水土资源、森林、草地的保护和治理力度，建设沿黄生态屏障，加大对环境的保护和恢复力度，确保重要生态产品的供给能力不断增强，形成脑山水源涵养区、浅山生态恢复区、川水生态保育区三个生态产品主要供给区，至2020年具有重要生态功能的耕地、园地、林地、牧草地和水域面积稳定在147710hm2，达到全县国土总面积的95%。(1)水土流失综合治理。坚持以重点流域为单元，优化配置工程、生物和耕作措施，形成有效的水土流失综合防护体系，加大水土保持监督执法力度，全面落实“三同时”制度，并做好水土保持补偿费的征收和使用。通过中央预算内国家水土保持重点工程的实施，至2020年，治理水土流失面积516km2。(2)森林保护与建设。以冬果林场、洛哇林场、坎布拉林场等水源涵养、水土保持生态功能区为重点，依法加强天然林资源和公益林保护管理，扩大国家公益林面积；加快宜林荒山荒地人工造林；加大人工中幼龄林抚育和低产低效林改造力度，提高森林质量；加强林地保护利用与管理，严格林地用途管制及征占用林地审核审批；加强林政执法、森林防火和森林病虫害防治，确保森林资源安全，基本建成功能比较完善的森林生态体系。至2020年，林地面积增至45916hm2。(3)草地保护与治理。在浅脑山地区，进一步加大草原生态保护和退化草原修复、治理力度，全面落实草原生态保护补助奖励机制政策，继续实施退牧还草、围栏禁牧休牧和草原补播；采取除杂、补播、施肥、灭鼠治虫，以及禁牧、休牧等措施加强严重退化草地综合治理；采取围栏封育、改良、人工种草和牲畜舍饲棚圈建设等措施对沙漠化草地进行有效治理；加大草原防火与毒杂草、病虫鼠害防治力度。至2020年，牧草地面积增加至92516hm2，基本实现草畜平衡。(4)环境保护与恢复。加大水环境保护力度，严格控制“三废”，加大黄河、隆务河水环境检测和治理，建成县城污水处理厂，加快建设坎布拉、康杨沿黄重点镇污水处理站，使黄河尖扎段水质保持在Ⅱ类以上；改善城乡人居环境，重点城镇建成垃圾填埋场，实现乡村生活垃圾收集转运站全覆盖，逐步推进城镇燃煤锅炉改造，继续推进“三清五改治六乱”农村环境综合整治。4.2壮大沿黄特色生态经济在限制大规模高强度工业化、城镇化开发活动的同时，依托尖扎县的水利、农牧、旅游等特色资源，在重点开发区和限制开发区因地制宜地发展资源环境可承载的沿黄特色生态经济，调整优化产业布局，引导产业集聚，形成“旅游+水电+农业”的新格局。(1)培育特色旅游产业。紧紧围绕特色旅游资源，多层次、全方位打造“五彩神箭”“国家高原水上训练基地”“坎布拉风景名胜区”“热贡文化生态保护实验区”“藏传佛教后弘期发祥地”等优势旅游品牌，争取将坎布拉风景名胜区列为国家公园试点范围，着力建设黄河民族文化风情区，发展集生态民族文化为一体的特色旅游产业，将尖扎县打造成为青藏高原旅游名县。(2)建设特色农牧产业带。依托全省新一轮“菜篮子”工程，调整优化万亩(1hm2=15亩)核桃和有机农业“两大基地”，着力打造沿黄特色果蔬和黄河水面养殖、浅脑山区特色种植和半舍饲畜牧业、牧区高原有机生态畜牧业“三个产业带”，建设具有一定规模的有机农业科技示范园区，形成以核桃、花椒、鲑鳟鱼等为代表的特色农畜产品品牌，走出具有尖扎特色的农牧业发展路子。(3)培育壮大新型工业。加快发展清洁能源产业，积极推进李家峡、康杨等水电站扩能步伐，推进尖扎滩光伏发电项目，逐步扩大水光互补型清洁能源生产规模，形成初具规模的绿色能源园区。以农业产业化经营为依托，重点做好鱼类产品加工、畜产品加工、特色蔬菜加工等项目，积极开发预冷肉和小包装、细分割的鲜肉制品，以及熟肉制品。以民族手工业基地建设为依托，大力发展以弓箭、藏服、藏香、传统木工、唐卡、泥塑等为重点的传统手工业。4.3实现成果共享改善民生坚持“小财政办大民生”，建立符合县情、覆盖城乡、比较完善的基本公共服务体系，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，让当地百姓切实享受到保护生态环境带来的实惠，是推进主体功能区建设的重要基础。(1)提高教育发展水平。统筹寄宿制办学和就近入学，加快实施学前教育三年计划，提高义务教育阶段学生生活补助标准，加强寄宿制学校管理，解决好校园饮水、卫生等突出问题。强化义务教育阶段薄弱学校建设，逐步实现师资、设备等资源的均衡配置，实现教育事业“软硬件”齐头并进，建设职业技术学校。至2020年，完成全县县级标准化学校建设。(2)积极推进就业增收。进一步健全公共就业服务体系，完善县级劳务市场，鼓励和扶持劳务经济中介机构，完善就业创业信贷扶持政策，重点解决好高校毕业生、下岗失业人员、零就业家庭、失地农牧民等群体的就业问题。创新就业培训机制，县财政设立专项资金，与农牧、扶贫、就业等省级培训资金整合，重点培训扶持一批汽车、机电、生态保护等专业技工。力争每年培训4000人(次)以上，实现劳务输出9000人(次)，城镇新增就业300人以上。(3)完善社会保障工作。逐步完善城乡养老保险和城镇基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险制度。建立健全社会服务体系，发展以扶老、助残、救孤、济困、赈灾为重点的社会公益事业，建立健全社区养老服务中心。全面落实被征地农民社会养老保险制度，加强救灾救济、五保供养和低收入居民的经济核查工作，重点抓好城乡低保制度动态管理，积极推进居民社保城乡一体化，大力建设村级公共服务所(村公所)和重点城镇应急避难场所。至2020年，实现社会保障服务全覆盖。(4)健全卫生服务体系。加大卫生基础设施建设力度，健全县、乡、村三级医疗卫生服务网络，建立健全疾病预防控制、妇幼保健、卫生监督、应急处置、健康教育等专业公共卫生服务网络。完善重大疾病监测和干预措施，强化疾病控制力度，抓好鼠疫、肝炎、结核等重要传染病的防治工作，有效控制重点传染病、慢性病、地方病的发病率。稳定并完善现行人口和计划生育政策，完善农牧区计划生育家庭奖励扶助制度。(5)加强扶贫开发工作。创新扶贫开发思路和机制，坚持民政、社保与扶贫政策相结合，因地制宜地实施整村推进、易地扶贫开发、劳动力转移培训等工程，完善专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”的大扶贫工作格局，推行以户为单位，一户一策、一人一法的精准扶贫模式。至2020年，解决全县1.5万人的脱贫问题。(6)繁荣发展文化事业。加强乡(镇)综合文化站、村级文化活动室、农家书屋等公共文化基础设施建设，推进文化信息资源共享，完善县、乡(镇)、村(社区)三级公共文化服务体系，加快公益性文化事业发展，大力实施文化惠民工程，开展文化下乡活动。至2020年，实现县、乡、村三级文化馆(站)、图书馆(室)建设全覆盖。4.4优化完善空间结构布局控制开发强度，划定城乡发展、农业生产、生态保护三类空间，优化国土空间配置，明确三类空间的开发管控面积及管控原则，逐步形成功能明确的主体功能区空间结构和布局。至2020年，城乡发展空间、农业生产空间、生态保护空间的面积达到8075、100951、46759hm2，分别占土地总面积的5%、65%、30%。(1)城乡发展空间。城乡发展空间主要分布在重点开发区和禁止开发区，共七类，面积控制在8075hm2以内，开发总体强度控制在5%以内。城镇建设用地区和农村居民点用地区总建设面积分别控制在527和1712hm2以内，分别占城乡发展空间总面积的6.5%和21.2%。区内建设用地必须严格执行城(乡)镇总体规划，禁止占用规划确定的永久性绿地、菜地、基本农田，城镇村建设应优先利用现有低效建设用地、闲置地和废弃地，引导区内零星分散、交通不便的村庄向本用地区集中，优先保障农村基础设施与公共服务建设用地。交通水利设施用地区总用地面积控制在3358hm2以内，占城乡发展空间总面积的41.6%。区内用地尽量减少对现有绿地、菜地、基本农田的占用，应优先利用现有低效建设用地、闲置地和废弃地，建成后应做好后期维护工作，避免破坏。独立矿区总开采面积控制在57hm2以内，占城乡发展空间总面积的0.7%。区内土地主要用于采矿业及其他不宜在居民点内安排的用地，土地使用应符合经批准的工矿建设规划及相关规划，生产建设挖损、塌陷、压占的土地应及时复垦，建设应优先利用现有低效建设用地、闲置地和废弃地。风景名胜及特殊建设用地区总建设面积控制在389hm2以内，占城乡发展空间总面积的4.8%。区内土地使用应当符合风景旅游区规划，影响景观保护和游览的土地，应在规划期间调整为适宜的用途；在不破坏景观资源的前提下，允许区内土地进行农业生产活动和适度的旅游设施建设；严禁占用区内土地进行破坏景观、污染环境的生产建设活动。能源及其他工程建设用地区总建设面积控制在100hm2以内，占城乡发展空间总面积的1.2%。区内土地主要用于能源电力、旅游、游牧民安置、环卫等项目的建设。裸地、荒地区总面积减少到1932hm2以下，占城乡发展空间总面积的23.9%。区内土地用于城镇建设用地的备用土地、能源基地建设，以及以造林、种草为主的生态建设用地。(2)农业生产空间。农业生产空间主要分布在重点开发区和限制开发区，共四类，总面积稳定在100951hm2，占土地面积的65%。基本农田保护区总面积稳定在5530hm2以上，占农业生产空间总面积的5.5%。区内土地主要用作基本农田和直接为基本农田服务的农田道路、水利、农田防护林和其他农业设施；禁止在基本农田上建房、建窑、建坟、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动；禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。其他农用地区总面积稳定在2808hm2以上，占农业生产空间总面积的2.8%。区内土地主要为耕地、园地、畜禽水产养殖地和直接为农业生产服务的农村道路、农田水利、农田防护林和其他农业设施用地，条件好的耕地通过整治后可作为基本农田后备资源；该区现有非农业建设用地和其他零星农用地应当优先整理、复垦或调整为耕地，规划期间确实不能整理、复垦或调整的，可保留现状用途，但不得扩大面积；严格限制占用区内土地进行非农业建设，不得破坏、污染和撂荒区内土地。牧业用地区总面积稳定在92516hm2以上，占农业生产空间总面积的91.6%。区内土地用于牧业生产及直接为牧业生产和生态建设服务的牧业设施；禁止进行开垦、取土等破坏草原植被的活动。园地用地区总面积稳定在97hm2以上，占农业生产空间总面积的1.9%。区内土地主要用作园地和直接为园地服务的道路、水利和其他配套设施；禁止占用区内园地进行非农建设或者其他破坏园地的活动。(3)生态保护空间。生态保护空间在重点开发区、限制开发区和禁止开发区均有分布，共两类，总面积稳定在46759hm2以上，占土地面积的30%。林业用地区总面积增加至45916hm2，占生态保护空间总面积的98.2%。区内土地主要用于林业生产及直接为林业生产和生态建设服务的营林设施，禁止进行毁林开垦、采石、挖砂、取土等活动。水域总面积稳定在843hm2以上，占生态保护空间总面积的1.8%，包括水库水面以外的水域。该区域必须得到严格的保护和管理，允许开展以生态保护为目的的活动，禁止各类污染物的排放、倾倒，禁止开展破坏河道的活动，禁止挖砂、采砂等违法行为。4.5完善空间开发保护制度完善的配套政策是推进主体功能区试点示范工作的重要保障。制定适合尖扎县国土空间开发保护的政策、制度，有助于实现国土空间的有度有序开发保护。(1)生态补偿政策。参照三江源自然保护区生态补偿标准，制定符合尖扎县实际的生态补偿政策。依据《青海省水土保持补偿费征收使用管理实施办法》，做好水土保持补偿费的征收和使用。以李家峡水电站为试点，研究探索水电资源开发生态补偿费征收办法。(2)产业政策。研究制定符合县域特点的产业发展目录，对鼓励发展类、限制发展类、禁止发展类、淘汰类产业和项目做出更加明确和细致的规定。建立市场退出机制，对不符合主体功能定位及空间管制要求的产业关停或转移，完善配套设备折旧补贴、迁移补贴、土地置换、宅基地置换等政策。进一步严格市场准入制度，提高产业准入的能耗、水耗、资源综合利用率、技术工艺、污染物排放等强制性标准。实施鼓励生态标记产品生产政策，对取得绿色有机食品认证、农产品地理标志的企业给予适当补贴。(3)环境保护政策。研究制定县级主要污染物排放总量和排放指标分配管理办法，分区制定环境质量红线和资源利用红线，严格控制污染物新增量。积极推进排污权改革，增发重点开发区合理控制排污许可证，建立排污权有偿取得和交易制度，限制开发区和禁止开发区严禁发放排污许可证。完善环境准入制度，加强环境总量准入管理，强化区域和行业规划环评，加强建设项目环评管理，开展空间布局和总量控制符合性审查。建立健全并严格执行环境影响评价、技术评估、环境监理、验收监测和监督管理责任追究制度。(4)自然资源产权和有偿使用制度。健全自然资源资产产权制度，逐步对各类资源进行统一确权登记，建立县级统一不动产信息登记平台。探索开展重点生态功能区生态资产评估和服务价值核算，编制县级自然资产资源负债表。完善资源有偿使用制度，推进重要矿产品资源税从价计征改革。实施居民生活用电、用水阶梯价格和非居民用水超定额加价制度。建立资源性企业可持续发展准备金制度，完善对矿产资源开发征收生态保护基金或缴存矿山地质恢复治理保证金。(5)国土空间管制制度。优化城乡建设用地空间布局，促进工业向园区集中、人口向城镇集中、住宅向社区集中，开展县城存量土地挖潜和集约利用。积极推进农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩、低丘缓坡和未利用土地开发、城镇低效建设用地再开发、工矿废弃地复垦利用等国土综合整治工作。加强土地利用计划管理，严格建设项目用地预审，将县域范围内的建设用地限制在可控范围内。(6)人口政策。制定符合实际的生态搬迁政策，引导农业生产空间和生态保护空间的人口向城乡发展空间合理迁徙、集中。逐步实行城乡统一的户口登记管理制度，逐步剥离附加于现行户籍制度的基本公共服务，按照“属地化管理、市民化服务”的原则，鼓励县域重点城镇化推进地区将流动人口纳入居住地教育、就业、医疗、社会保障、住房保障等体系，保障流动人口与本地人口享有均等的基本公共服务和同等权益。5保障措施主体功能区建设试点示范工作在国家发展改革委等部委的指导和支持下，在省委、省政府和州委、州政府的统一领导下，由尖扎县委县政府组织实施。各部门要高度重视，加强组织领导，强化政策支持，健全评估考核，加大舆论宣传，确保试点示范工作有力、有序、有效推进，确保如期完成目标任务。5.1加强组织领导县委、县政府成立主体功能区建设试点示范工作领导小组，设立办公室，负责联络协调、督促落实等日常工作。按照“分工负责、协同配合”的原则，县各职能部门要切实加强协作，按照方案确定的目标任务，围绕关键领域和薄弱环节，加强统筹协调，实行统一领导、统一组织、统一推进、统一考核，形成稳妥推进试点示范工作的合力。5.2强化政策支持制定实施分类管理的主体功能区区域财政、投资、产业、土地、农业、人口、民族和环境等政策，制定国土空间用途管制制度，划定生态红线，强化重要生态功能保育、资源集约激励和环境质量约束，大胆探索，先行先试，为不断完善政策措施提供实践经验，探索整合资金开展主体功能区建设的途径，协调联动，省、州、县三级统筹推进，加强指导和问题研究，及时解决试点工作中出现的问题。5.3健全评估考核制定试点工作监测评估体系，开展年度评估考核，建立试点工作绩效评价考核制度，把试点目标和任务列入政府和部门年度绩效考核体系。定期总结试点工作经验和教训，建立动态调整机制，针对重难点问题及时调整工作方法和步骤，确保试点工作顺利进行。探索实行差别化评估考核，分类建立与禁止开发区、限制开发区、重点开发区相适应的目标责任考核体系。5.4加大宣传力度大力宣传主体功能区规划，使主体功能区的理念、内容和政策深入人心，动员广大人民群众共建美好家园。大力宣传做好国家主体功能区试点示范工作的重要意义，使广大干部群众充分认识到开展试点示范是解决主体功能区建设重点、难点问题的重要途径。搞好试点示范经验的交流与推广，切实发挥试点示范的先行带动效应。各地要在不断实践中，探索出一条符合当地实际的主体功能区建设思路和方法，加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能定位发展，构建科学合理的城乡发展、农业生产和生态保护空间格局，推动生态文明建设。[1]朱传耿,马晓冬.关于主体功能区建设的若干理论问题[J].现代经济探讨,2007(9):46-49.[2]魏后凯.对推进形成主体功能区的冷思考[J].中国发展观察,2007(3):28-30.[3]邓玲,杜黎明.主体功能区建设的区域协调功能研究[J].经济学家,2006(4):60-64.[4]杜黎明.基于主体功能区建设的经济发展方式转变研究[J].贵州师范大学学报:社会科学版,2009(2):20-26.[5]刘玉.主体功能区建设的区域效应与实施建议[J].宏观经济管理,2007(9):16-19.[6]方忠权.主体功能区建设面临的问题及调整思路[J].地域研究与开发,2008,27(6):29-33.[7]刘传明.省域主体功能区规划理论与方法的系统研究[D].武汉:华中师范大学,2008:21.(责任编辑李杨杨)S157A1000-0941(2015)09-0026-05郑国强(1984—)，男(东乡族)，青海化隆县人，工程师，硕士，主要从事水土保持及生态环境建设方面的研究和咨询工作。2015-06-10

  中国水土保持杂志发表 2015年9期

• 主体功能区视野下河北省区域经济协调发展研究
  作者：昝国江（1．中国人民银行兰州中心支行，甘肃兰州730000；2．兰州大学经济学院，甘肃兰州730000）一、引言“十二五”时期以来，国家层面着力实施主体功能区战略，旨在切实促进区域协调发展。2013年11月，党的十八届三中全会进一步明确指出，坚定不移地推进主体功能区战略的制度化建设，严格按照主体功能定位推进区域协调发展。实践表明，区域协调发展的推进必须与主体功能区建设相结合。2009年，河北省经济工作会议提出要切实发挥环渤海、环京津的区位优势，加快沿海经济强省建设步伐，环京津、冀东、冀中南经济板块浮出水面。《河北省“十二五”规划纲要》进一步明确提出建设环首都经济圈，打造沿海经济隆起带，推动冀中南经济区加速崛起，切实促进区域协调发展。国家主体功能区战略深入实施和逐步制度化建设的大背景下，如何扎实推进沿海地区率先发展，实施好重点地区带动战略，促进冀中南地区加速发展，充分发挥环京津地区的区位优势是河北省有效对接京津冀协同发展过程中加速崛起必须面临和解决的问题。区域经济差异测度是主体功能区战略实施中区域政策制定和有效落实的前提。《河北省“十二五”规划纲要》将全省划分为环首都经济圈、冀东沿海经济带和冀中南经济区三大区域；而2014年和2015年《河北省政府工作报告》将全省划分为沿海地区、环京津地区和冀中南地区。尽管上述关于河北省区域划分的提法有所调整，但考虑到《河北省政府工作报告》中三大区域划分存在一定的地域交叉，为保证研究区域的完整性和研究数据的可获得性，本文主要参照《河北省“十二五”规划纲要》，在区域经济差异分解中将河北省划分为环首都经济圈（包括张家口、承德、廊坊和保定）、冀东沿海经济带（包括唐山、秦皇岛和沧州）和冀中南经济区（包括石家庄、衡水、邢台和邯郸）三大区域。为避免概念混淆，下文严格遵循《河北省“十二五”规划纲要》中关于区域划分的提法，这并不影响本文研究的实际价值。“十五”时期以来，河北省日益扩大的区域经济差异受到学术界的广泛关注，研究文献主要围绕三个方面展开：一是分析了河北省市际经济差异变动及原因，并试图依据区域发达程度对全省进行区域划分，进而探讨区域协调发展问题［1～3］；二是分析了河北省“一线两厢”的区域经济差异，并提出区域协调发展的政策建议［4～6］；三是分析了河北省沿海和内陆地区区域经济差异，并提出区域协调发展的对策建议［7］。以上研究成果为本文提供了良好借鉴，但现实的问题是，“十一五”时期以来，河北省区域经济协调发展思路日趋清晰，环首都经济圈、冀东沿海经济带和冀中南经济区三大区域板块已经明朗，“十二五”时期以来，河北省着力推进这三大区域协调发展。从现有文献看，学者们较少或者仍未对河北省环首都经济圈、冀东沿海经济带和冀中南经济区的区域差异及协调发展开展相关研究。梳理现有文献，针对河北省主体功能区规划建设的研究成果偏少，仅有杨连云（2008）立足主体功能区建设的大背景，研究了重点产业在京津冀间如何合理布局的问题［8］；昝国江等（2011）从区域利益协调的角度探讨了主体功能区建设中河北省区域利益协调机制及实现途径［9］。实践表明，顺利推进区域协调发展必须与主体功能区规划建设相结合，河北省这方面的研究还刚刚起步。本文试图从主体功能区建设的视角，着重探讨河北省环首都经济圈、冀东沿海经济带和冀中南经济区三大区域的协调发展问题。河北省作为京津冀区域中独立的省级行政单元，促进其三大区域协调发展不仅有利于助推全省跨越发展，而且有利于河北省全面对接国家京津冀协同发展战略，切实促进京津冀协同发展取得实效。二、河北省区域经济差异测度依据区域经济发展不平衡的程度，可以将区域差异分为绝对差异、相对差异和综合差异三种。［10］区域经济综合差异的度量一般以绝对差异和相对差异为基础，利用数量统计方法，并根据不同的需要而设计一些综合差异指标，如加权平均离差、加权变异系数、基尼系数和Theil指数等。［11］Theil指数是1967年由Theil和Henri提出，用来研究国家之间收入差距，包括T指数和L指数两种算法。Theil指数是广义熵指数的特殊形式，其可以满足达尔顿—庇古转移原理、收入零均质性及人口规模独立性等，故可分解为组内和组间差异两部分。［12～13］鉴于此，Theil指数可用来分析区域经济差异总体变动过程、区际经济差异和区内经济差异变动，以及区际经济差异和区内经济差异变动对区域经济总体差异变动的影响。［14］（一）区域经济差异测度方法本文采用Theil指数中的T指数对河北省区域经济差异进行综合测度，T值越大，表明区域经济发展水平差异越大，反之，则小，计算公式为公式（1）中，T为Theil指数，测度全省区域经济总体差异；n为全省划分的区域个数；Yi为第i区域的GDP值；Y为全省的GDP总额；Pi为第i区域的人口数；P为全省的人口总数。对Theil指数进行一阶分解，可将河北省区域经济总体差异分解为环首都经济圈、冀东沿海经济带和冀中南经济区三大区域间的差异和三大区域内部各地级市间的差异，分解公式为其中，公式（2）中，n为河北省划分的区域个数；m为各区域中地级市个数；TBR为河北省三大区域的区际经济差异；TIR为三大区域区内经济差异，是各区域内部经济差异TIR（i）的加权求和；Yi为第i区域GDP占全省的份额；Pi为第i个区域人口数占全省的份额；yij为第i区域中第j个地级市GDP占全省的份额；pij为第i个区域中第j个地级市人口数占全省的份额。（二）数据来源河北省和各地级市GDP数值及人口数值均来自《河北经济年鉴（2001～2011）》，其中2011年相关数据来自全省及各市2011年国民经济和社会发展统计公报。本文Theil指数计算中，相关数值的对数运算，均取e为底。（三）区域经济差异测度结果及分析1．区域经济总体差异变动（1）区域经济总体差异呈现持续扩大的态势2000～2011年，河北省区域经济总体差异表现为波动、持续扩大的态势，T值增幅44．54%，年均增幅4．05%。特别是“十一五”以来，河北省区域经济总体差异快速扩大，2006～2011年，T值增幅33．33%，年均增幅6．67%（如图1所示，见表1）。一定意义上讲，河北省区域经济差异总体变动趋势可以在威廉姆森的倒“U”型理论中得到解释［15］，即其区域经济发展阶段尚处于倒“U”型曲线拐点左侧，区域发展差异仍将持续扩大。图12000～2011年河北省区域经济差异变动趋势表12000～2011年河北省区域经济差异变动Theil指数（2）区际经济差异对总体差异的贡献度持续增大，但区内经济差异的影响不容忽视区际经济差异、区内经济差异的共同影响是区域经济总体差异变动的直接原因。如图2所示，2005年之前，区域经济总体差异主要取决于区内经济差异，其对区域经济总体差异变动的贡献度大致维持在70%以上，区际经济差异与区内经济差异对区域经济总体差异的贡献度之差最大超过50个百分点。从图2的变动趋势看，2000～2005年，区内经济差异对区域经济总体差异贡献度呈现下降趋势，区际经济差异对区域经济总体差异贡献度则呈现上升趋势；2005年，区际经济差异贡献度曲线首次穿越区内经济差异贡献度曲线，这表明区际经济差异对区域经济总体差异的贡献度超过区内经济差异对区域经济总体差异的贡献度；2005～2011年，区际经济差异贡献度曲线和区内经济差异贡献度曲线出现几次交替穿越的情况，这表明区际经济差异对区域经济总体差异的贡献度呈现波动增大的态势，超过了区内经济差异的影响，但总体上二者对区域经济总体差异的影响呈现稳定态势，即区际经济差异对区域经济总体差异的影响持续上升，但区内经济差异的影响亦不容低估。2．区内经济差异变动2000～2011年，河北省区内经济差异大致经历了扩大—缩小—扩大的变动过程。2008年以来，区内经济差异呈现扩大的趋势，但值增幅较小，变动态势趋于稳定（见表1、如图1所示）。进一步讲，河北省环首都经济圈、冀东沿海经济带及冀中南经济区三大区域的内部差异变动有明显不同。冀东沿海经济带、冀中南经济区内部经济差异变动最显著，且其变动趋势和河北省区内经济差异变动曲线（TIR）有较好的拟合度（如图3所示）。特别是“十一五”以来，冀东沿海经济带内部差异快速拉大；环首都经济圈内部差异变动较小，且变动趋势平稳，经济增长缓慢，对全省区域经济差异影响较小。这表明，2000年以来，河北省区内经济差异变动主要由冀东沿海经济带和冀中南经济区内部差异变动的影响所致。图22000～2011年河北省区域经济总体差异分解图32000～2011年河北省三大区域内部经济差异变动趋势3．区际经济差异变动2000～2011年，河北省区际经济差异持续上升，其变动曲线与区域经济总体差异变动曲线有较好拟合度。2000～2005年，区际经济差异快速拉大，TBR增幅高达174．38%，年均增幅达34．88%；2005～2011年，区际经济差异呈现温和扩大态势，TBR增幅为18．98%，年均增幅为3．16%（如图1所示，见表1）。总体来看，河北省三大区域间区域经济差异扩大的速度先快后慢，特别是“十一五”以来，其扩大的速度慢于区域经济总体差异。三、河北省区域经济协调发展的基本判断（一）区域经济协调发展的内涵和衡量标准1．区域经济协调发展的内涵和目标20世纪90年代伊始，区域经济协调发展问题逐步成为国内学术界的研究热点。区域经济协调发展的内涵日益丰富，研究成果大致可分为三类：一是强调区域经济差异的缩小和合理区际分工的形成［16～17］；二是强调各区域日益频繁的经济联系、互动发展以及动态均衡过程［18～19］；三是强调区际间发展差异应稳定在一个合理区间之内［20］。尽管上述成果对区域经济协调发展研究的侧重点不同，却有共同之处，即较为一致地认为区域经济协调发展应涵盖三大要点：一是各区域经济联系日益频繁，产生协调发展的客观需求；二是合理分工逐步形成，各区域经济发展的互动性增强；三是区域经济差异趋于缩小，各区域实现共同发展。借鉴已有研究成果，本文认为区域经济协调发展是区域内部发展的协调性增强，区际经济联系日益紧密、分工趋于合理、经济发展差异逐步缩小且稳定在合理区间，各区域实现共同发展的过程。循着上述分析逻辑，河北省区域经济协调发展的目标是本着区别对待、分类指导的原则，处理好三大区域发展中效率与公平的关系，既要注重冀东沿海经济带、冀中南经济区的快速发展，又要更加关注环首都经济圈的赶超跨越，实现共同发展。2．区域经济协调发展的衡量标准学术界就区域经济协调发展衡量标准的研究相对薄弱，蒋清海（1995）提出区域自我发展能力增强、各区域优势得到发挥、区际间要素自由流动、区际经济差异两极分化未出现、区际间横向经济联合广泛、全国统一市场逐步形成、各区域生产力稳步发展且人民生活水平不断提高等七个方面的标志［21］；彭荣胜（2009）提出经济联系日益密切、区际间分工合理、区域经济差异控制在一定范围内且趋于缩小、区域经济快速发展等四方面的标志［22］；覃成林等（2011）认为从各区域经济联系、区域经济增长、区域经济发展差异等三个方面来判断区域经济协调发展水平［23］。上述代表性研究成果对区域经济协调发展衡量标准的阐述有交叉，亦有分歧，尚未形成共识。立足区域经济协调发展的丰富内涵，借鉴已有研究成果，本文认为区域经济协调发展的衡量标准应包括三个方面：一是区域发展的内部差异趋于缩小，发展的协调性提高；二是区际间经济联系密切，发展的互动性增强；三是区际经济差异收敛，各区域共同发展。（二）区域经济协调发展的基本判断基于河北省区域经济差异测度结果，参照区域经济协调发展衡量标准，本文认为，河北省区域经济协调发展水平较低，推进区域经济协调发展任务艰巨。具体而言，河北省三大区域内部发展差异持续快速扩大，冀东沿海经济带、冀中南经济区表现较为明显，区域内部发展的协调性不高；随着区域经济一体化加速推进，任何一个区域（城市）都是地区级、国家级区域发展格局中的组成单元，河北省三大区域间的经济联系趋于紧密，但“行政区经济”仍在一定程度上阻碍着区域利益的共同增进；“十一五”时期以来，河北省区际间发展差异增速相对放缓，但绝对差异持续拉大，区际间协调发展程度并不理想。目前，冀东沿海经济带、冀中南经济区和环首都经济圈三大区域发展水平呈现明显梯度。冀东沿海经济带处于第一梯度区域，得益于区域中心城市唐山市快速发展的辐射带动，在引领全省经济发展中占有绝对优势地位，特别是“十一五”时期以来，河北省实施的“推进城镇面貌三年大变样”战略举措取得了实效，重点建设了唐山南湖生态城和秦皇岛西港东迁等工程项目，冀东沿海经济带城镇化水平显著提升；冀中南经济区、环首都经济圈分别为第二、第三梯度区域。环首都经济圈的发展程度低于全省平均水平，与其它区域的差距快速扩大，远远落后于冀东沿海经济带，有被进一步边缘化的趋势。勿容置疑，河北省促进区域协调发展的战略举措已取得积极成效。近年来，河北省促进区域经济协调发展的政策措施对于遏制环首都经济圈、冀东沿海经济带及冀中南经济区三大区域区际经济差异快速扩大起到了一定作用，这亦是“十一五”时期以来区际经济差异扩大速度趋缓的重要原因。当然，“十一五”时期以来全省上下狠抓节能减排、产业结构调整以及2008年以来全球性经济危机等原因对于三大区域区际经济差异的扩大亦起到一定抑制作用。值得肯定的是，河北省区域协调发展思路愈加清晰，区域经济板块愈加明朗。“十二五”时期以来，河北省将优势地区作为战略重点给予优先发展，“一圈一带一区一批”构建给予大力推进，并着力建设“增长极”，辐射带动全省经济社会快速发展，从而打造“重点突破、带动全局、协调发展”的区域发展新格局。当前，京津冀协同发展加速推进，其总体规划和专项规划亦在加紧编制。上述战略举措必将对河北省区域经济协调发展产生深远影响。四、主体功能区建设对河北省区域经济协调发展的影响分析区域经济发展是市场中既定约束条件下各区域主体对其利益最大化的追逐，并达到动态均衡的过程。主体功能区建设背景下，区域发展被赋予了新的约束条件，继而影响区际间重大区域利益调整。鉴于各区域主体利益最大化的目标、实现机制和途径不尽相同，区域利益均衡调整对于缩小区域经济差异，发挥好主体功能区在区域发展领域的协调功能具有一定的实践意义。（一）基于效率视角的分析提高资源配置效率是主体功能区区域协调功能的重要方面。不同区域的资源禀赋、资源承载力、人口布局以及发展潜力等不尽相同，未来的发展方向亦有差异。主体功能区建设将有效改变市场中微观经济主体的约束条件，地方政府、企业、居民和非政府组织只能在自己所处的功能区所界定的经济活动框架内进行经济活动，依据所处区域的特点开展各具特色的经济建设、科学决策、规避短期行为，增强经济和生态环境发展的协调性，使得区域空间开发格局更具合理性，最大限度地提高区域经济系统的运行效率。1．环首都经济圈该区域区位优势明显，但发展基础薄弱，区域经济发展滞缓。改革开放以来，张家口市和承德市一直是全省贫困落后地区，农牧业占有较大比重，工业及服务业基础薄弱。廊坊市、保定市历史以来经济发展基础良好，近年来经济发展势头较好。张家口、承德地区（以下简称“张承地区”）对环首都经济圈的健康可持续发展具有重要影响，该区域位于北京和天津两市生产生活用水源地（潮白河密云水库、永定河官厅水库、滦河潘家口水库、大黑汀水库以及蓟运河于桥水库）上游区段，是环首都经济圈的重要生态屏障。长期以来，张承地区在防风固沙（内蒙古科尔沁、浑善达克沙地）、涵养水源、减少洪灾、安全供水等领域做出了突出贡献。主体功能区建设中，环首都经济圈大部分区域属于保护型功能区域，水源供给区域被规划为限制、禁止开发区，而其他发展基础较好的区域则被规划为重点开发区。张承地区资源环境承载能力较弱，大规模的经济建设必将是以巨大的环境破坏为代价，未来要提高产业进入的环境准入门槛，杜绝不符合限制开发区的产业项目进区入园；进一步做好环境保护和建设，发挥好生态服务功能；挖掘厚重的历史文化积淀，积极发展区域特色优势产业，如旅游业等。对于禁止开发区域，尤其是国家级、省级等各级各类自然保护区等，应搞好规划和强化管理，坚决杜绝不适宜的经济活动。对于资源环境承载力较强的重点开发区域，人口集聚条件和经济社会发展基础较好，应在基础设施领域加大投资规模，建设用地供给指标可以给予适当放宽；做好工业项目进区入园，加大重大项目的资金和政策支持，充分发挥其辐射带动作用；并紧紧围绕区域主导产业，以联系密切的产业链为切入点，引导各类产业合理有序集聚。［24］廊坊市和保定市未来要发挥好毗邻京津的区位优势，做好区域产业发展规划，全面对接京津、积极承接京津地区的产业转移，打造高新技术产业、先进制造业基地，逐步提高服务京津地区经济发展的产业配套能力。特别是围绕首都新机场建设，环首都经济圈应主动对接北京市临空经济区总体规划编制工作，着力推动京津冀协同发展。2．冀东沿海经济带该区域发展基础良好，工业化和城镇化迅速推进，基础设施建设逐步完善，生产生活环境稳步改善。主体功能区建设中，冀东沿海经济带属于国家层面的优化开发区。冀东沿海经济带中心城市主城区经济社会发展总体水平较高，国土开发密度相对较大，区域资源环境承载力出现了较为明显的衰退迹象，未来政府部门要充分发挥区域中心城市唐山、秦皇岛和沧州的区位及经济实力较强的优势，以曹妃甸新区、北戴河新区和沧州渤海新区建设为契机，借力曹妃甸国家级经济技术开发区建设，进一步加强基础设施建设，加快唐山、秦皇岛以及黄骅的综合大港的建设进程及港口功能的发挥，培育临港产业集群化发展，提高产业发展配套能力；重点支持在产业带动性、产品附加价值、资源消耗以及环境破坏等领域优势明显的产业优先发展，加速产业结构优化升级，如高新技术产业和现代服务业等；尽快显现港口规划发展在建设沿海经济强省中的龙头作用，不断提升区域经济竞争力，有效带动全省区域经济发展。3．冀中南经济区该区域发展潜力大，省会城市石家庄市和邯郸市区域经济发展兼有资源与区位优势，经济发展基础良好。近年来，石家庄市和邯郸市经济总量和人均指标均居全省地级市前列，在全省乃至全国经济发展中具有不可忽视的作用。相对而言，邢台市和衡水市区域经济发展逊色不少。主体功能区建设中，除西部太行山区外，冀中南区域属于国家层面的重点开发区域，该区域具有较强的资源环境承载力和接纳转移人口的能力，重点在基础设施等领域加大投入，必要时扩大建设用地指标，以重大项目建设为抓手，充分发挥好邯郸国家级经济技术开发区等各级各类工业园区的产业集聚功能，不断增强区域经济竞争力，逐步打造以京广沿线为主轴，石家庄为中心城市，邯郸等为主要支撑点的区域发展格局。（二）基于公平视角的分析推进各类主体功能区建设中，中央政府和省级政府不仅要讲求效率原则，而且更要强调公平原则。中央政府及省级政府的主要职能不是缩小各个区域经济总量的差距，而是在经济社会发展考核中，对各个主体功能区应区别对待，统一考核，并辅以分类管理的调控政策。分类管理政策的配套实施将极大地发挥好主体功能区的区域协调功能，对促进河北省三大区域协调发展具有重要现实意义。主体功能区建设中，河北省应不断缩小环首都经济圈、冀东沿海经济带及冀中南经济区居民享有的基本公共服务和生活水平的差异，使得居住在三大区域的居民享有的基本公共服务趋于均等化，且生活水平大体相当。1．财政政策充分发挥财政转移支付功能，促进基本公共服务趋于均等化。限制开发区和禁止开发区应得到财政转移支付的优先支持，重点推进基本公共服务和生态环境保护和建设的补偿。对于环首都经济圈的张承地区和太行山区等限制开发和禁止开发区的居民要给予基本生活补助，对其再创业给予必要的资金帮扶；加速推进社会保障、文化教育、医疗卫生等公共服务的建设进程，构建生态补偿长效机制，逐步实现当地居民享有和其他功能区均等化的基本公共服务。冀东沿海经济带、冀中南经济区是拉动全省经济发展的火车头，在中央政府财政转移支付的扶持下，省级层面要把这一区域的税收收入适当转移到环首都经济圈及太行山区限制、禁止开发区，逐步构建区际间对口支援、定向援助及项目援助等横向援助机制，着力体现区域发展的公平原则，最大限度地缩小不同功能区域居民生活水平差异。需要强调的是，京津冀区域应以主体功能区战略实施为契机，以财政转移支付为抓手，在中央转移支付为主的大背景下，推进北京、天津、河北等省级政府间、省级行政单位内部地方政府间横向转移支付的市场化进程，坚持谁受益谁补偿，特别是实施好流域的上下游、左右岸的合理生态补偿。在此基础上，京津冀区域应构建联防联控机制，在信息共享平台建设、节能减排技术研发投入、能源消费结构调整、区域产业结构升级以及制度安排等领域开展广泛的交流与合作，进而有效地解决当前较为突出的雾霾等环境污染问题。2．人口管理政策鼓励收入稳定，且具有固定住所的外来务工人口在环首都经济圈、冀东沿海经济带和冀中南经济区中优化开发区、重点开发区内安家落户；根据区域发展特色优势产业的需要，限制开发、禁止开发区域内部，强化劳动力职业技能培训，提高其就业能力，逐步推进人口向优化开发区、重点开发区的有序转移。冀东沿海经济带的唐山市和秦皇岛市、环首都经济圈的廊坊市、保定市及冀中南经济区的石家庄市、邢台市及邯郸市具有较强的资源环境承载力和人口接纳能力，适宜作为未来人口集聚的核心区域。以张承地区及太行山区为代表的限制开发、禁止开发区资源环境承载力低，生态环境极为脆弱，不宜大规模布局工业项目，中央政府应继续实施生态移民工程，推进人口有序转移和合理集聚。3．投资政策投资政策方面，鼓励和引导资本按照区域主体功能区定位投资，推动冀东沿海经济带中心城市唐山市、秦皇岛市主城区等优化开发区域逐步实现经济结构优化升级；支持冀中南经济区等重点开发区域加大基础设施建设和市政公用事业的投入，逐步提高区域工业化和城镇化水平；在公共服务设施投入、生态环境保护和建设等领域，对京津水源涵养地（张承地区）及太行山区等限制开发、禁止开发区域给予重大项目布局、优惠政策倾斜等重点支持，并加大政府预算内投资力度，使得居住在不同功能区的居民享有基本均等化的公共服务。五、主体功能区建设中推进河北省区域协调发展的对策建议（一）搞好舆论宣传，引导区域主体广泛参与国民经济和社会发展五年规划（计划）、土地利用规划、城市规划等发展规划已实施多年，企业、居民及非政府组织等区域主体较为熟悉。主体功能区建设的论证、规划制定及规划实施以及制度化建设等却鲜为人知。关于主体功能区战略，仅有涉足其规划建设和学术研究的部分中央、地方官员以及科研院校的专家学者较为熟悉。河北省主体功能区战略实施过程中，建议由政府部门牵头，搞好舆论引导，利用多种媒体形式，加大宣传力度，使得各级地方政府、企业、居民及非政府组织等区域主体对于主体功能区的内涵、规划建设的重要意义、规划制定和实施过程以及预期目标等有一个较为全面的把握和理解，使其广泛认同、支持主体功能区战略的顺利实施。伴随着主体功能区战略的深入人心，河北省相关部门应持续为其营造良好的外部环境，逐步提高企业、居民以及非政府组织等区域主体参与主体功能区战略实施的可能性和积极性，确保主体功能区战略实施的连贯性和实效性。（二）出台配套法规，为主体功能区建设提供法律保障主体功能区建设是一项系统的国土空间开发整治工程，是区域利益调整并寻求新均衡的过程。区域利益的实现与调整需要借助行政手段和法律手段，确保特定主体功能区建设的顺利推进。［9］《全国主体功能区规划》是省级主体功能区规划建设的重要指导性文件。河北省主体功能区建设中涉及方方面面的利益关系，需要协调好各级政府部门的利益博弈、各个区域主体的利益诉求、主体功能区规划与已有各级各类专项规划的关系以及与京津的区域利益关系。借鉴发达国家经验，国家层面应配套出台《主体功能区推进法》，一是作为各级政府推进主体功能区规划的指引，规范区域内各个区域主体的牟利行为，确保区域内各种经济活动是在各自主体功能区定位框架下进行，从法律层面为主体功能区建设提供制度保障；二是从法律的角度鉴定和衔接主体功能区规划与其他专项规划的关系。（三）明确政府职责，理顺中央政府与地方政府的关系主体功能区建设需要切实转变政府职能，明确中央政府和地方地府的职责。一方面，中央政府和地方政府应依据管辖范围，各司其职。中央政府要考虑协调不同区域间的利益关系，河北省各级地方政府则应关注本区域内各利益主体的利益诉求及其协调。主体功能区建设中，应明确中央政府、地方政府以及各主体功能区的事权和财权。一般而言，国家层面的限制开发和禁止开发区域的补偿应由中央政府支付，而省级划定的限制开发和禁止开发区域的补偿与转移支付由省级政府负责。［25］另一方面，主体功能区建设中，政府只是区域主体之一，河北省各级地方政府要关注除政府部门之外的企业、居民及非政府组织等区域主体的利益诉求，引导各区域主体健康发展，催生可持续的区域治理结构的形成。（四）建立区别对待的政府绩效考核机制科学的政府绩效考核机制是主体功能区建设顺利推进的重要保障。长期以来，河北省各级地方政府考核的重要指标仅是经济总量的增加及增长速度的提升。这一定程度上导致环首都经济圈、冀东沿海经济带以及冀中南经济区对区域资源禀赋等发展基础把握不够全面、盲目建设、重复建设、经济结构优化升级缓慢、资源环境约束等日益突出。不同主体功能区的资源环境等因素各异，主体功能区建设中区域发展定位和发展目标亦不同。鉴于此，考核地方政府应遵循区别对待、分类指导、统一考核的原则，逐步调整过去重点关注地区生产总值、区域经济增长速度等指标的考核方式。具体而言，国家层面和省级层面应着手构建基于特定功能区建设的政府绩效考核机制，并制定基于特定功能区发展定位和发展目标的考核体系。冀东沿海经济带的中心城市唐山市、秦皇岛市主城区等优化开发区要强化经济结构升级及自主创新等评价；环首都经济圈的廊坊市、保定市以及冀中南经济区的石家庄市、邢台市及邯郸市等重点开发区，应综合考评经济社会发展、工业化、城镇化总体发展水平及其协调性等内容；环首都经济圈的张承地区及冀中南太行山区等被规划为限制开发和禁止开发的区域要突出生态环境保护和建设及社会发展等评价，弱化经济增长指标评价。（五）进一步完善财政转移支付制度主体功能区建设中，环首都经济圈的张承地区地处京津水源地上游，大部分区域属于国家层面的限制开发、禁止开发区域，对于长期未能脱贫的区域而言，无异于雪上加霜，未来经济发展将受到极大地限制。主体功能区建设中，应进一步完善财政转移支付制度，加大保护型功能区域的财政转移支付力度。具体而言，一方面，国家层面要尽快构建区域生态补偿机制。一是形成一般转移支付为主、专项转移支付为辅的补偿机制，并把流域生态补偿资金纳入一般财政预算；二是促进京津冀区域生态共建共享，深化生态环境保护和建设的联防联控，实施好京津风沙源治理等重大生态项目，条件成熟时，国家层面应着手设立京津冀环保生态基金，协调构建京津冀间生态横向补偿制度；三是进一步提高保护型功能区生态环境保护和建设专项转移支付与公共服务均等化等一般性财政转移支付的支持力度，确保保护型功能区域的居民能够逐步享有基本均等化的公共服务。另一方面，省级层面应探索建立健全省以下财政转移支付机制及监督机制，确保省以下政府能够将中央用于保护型功能区域的各项财政转移支付落到实处，必要时能从各级政府的财政收入中拿出一定比例作为配套资金，调动环首都经济圈的京津水源涵养地居民开展生态保护和建设的积极性。需要强调的是，国家和省级层面的转移支付资金的使用应将保护型功能区域的生态环境建设与农村基础设施建设、产业发展和农民增收有机结合起来，逐步改变单一性的财政转移支付，推进“输血型”补偿与“造血型”相结合的发展权补偿，切实提高限制开发区自我积累和自我发展能力。［1］李晓珍．河北省区域经济差异分析及协调发展研究［D］．天津：河北工业大学，2005．9～15．［2］王利光，葛幼松．河北省区域经济发展水平的差异研究［J］．河北科技大学学报，2007，（4）：332～337．［3］马树强，王雅洁．河北省区域经济差异与协调发展研究［J］．河北工业大学学报（社会科学版），2011，（3）：19～23．［4］盛婉玉．河北省“一线两厢”区域经济差异分析［J］．燕山大学学报（哲学社会科学版），2007，（1）：73～76．［5］甄建岗．河北省区域经济差异及协调发展研究［D］．保定：河北农业大学，2007．15～36．［6］蔡玉倩，翟有龙．河北省区域经济差异实证分析［J］．经济与管理，2008，（12）：72～75．［7］田敏，韩国玥．河北省沿海与内陆经济差异与协调发展对策研究［J］．河北师范大学学报（哲学社会科学版），2009，（6）：22～25．［8］杨连云．主体功能区划分与京津冀区域产业布局［J］．天津行政学院学报，2008，（6）：48～53．［9］昝国江，安树伟．主体功能区建设与区域利益的协调：以河北省为例［J］．城市问题，2011，（11）：45～50．［10］魏后凯．论我国经济发展中的区域收入差异［J］．经济科学，1990，（2）：10～16．［11］魏后凯．现代区域经济学［M］．北京：经济管理出版社，2006．422～423．［12］A．F．Shorrocks．TheClassofAdditivelyDeco－mposableInequalityMeasures［J］．Econometrica，1980，48（3）：613～625．［13］A．F．Shorrocks．InequalityDecompositionbyPopulationSubgroups［J］．Econometrica，1984，52（6）：1369～1385．［14］覃成林．中国区域经济增长分异与趋同［M］．北京：科学出版社，2008．3～4．［15］J．G．Williamson．RegionalInequalityandtheProcessesofNationalDevelopment：ADescriptionofthePatterns［J］．EconomicDevelopmentandCulturalChange，1965，13（4）：1～84．［16］刘再兴．九十年代中国生产力布局与区域的协调发展［J］．江汉论坛，1993，（2）：20～25．［17］陈宣庆，张可云．统筹区域发展的战略问题与政策研究［M］．北京：中国市场出版社，2007．1～2．［18］张可云．论区域和谐的战略意义和实现途径［J］．改革，2007，（8）：5～9．［19］李兴江，唐志强．论区域协调发展的评价标准及实现机制［J］．甘肃社会科学，2007，（6）：51～53．［20］陈秀山，刘红．区域协调发展要健全区域互动机制［J］．党政干部学刊，2006，（1）：26～28．［21］蒋清海．区域经济协调发展的若干理论问题［J］．财经问题研究，1996，（6）：49～54．［22］彭荣胜．区域经济协调发展内涵的新见解［J］．学术交流，2009，（3）：101～105．［23］覃成林，张华，毛超．区域经济协调发展：概念辨析、判断标准与评价方法［J］．经济体制改革，2011，（4）：34～38．［24］国家发展改革委宏观经济研究院国土地区研究所课题组．我国主体功能区划分及其分类政策初步研究［J］．宏观经济研究，2007，（4）：3～10．［25］安树伟，吉新峰，王思薇．“十二五”时期的中国区域经济［M］．北京：经济科学出版社，2011．4．

  河北科技大学学报（社会科学版）发表      2015年1期

• 政策工具视角下主体功能区自然资源政策比较分析
  作者：周嘉鑫      摘要：本文基于政策工具视角，运用政策文本量化分析方法对2011-2020年间全国人大、国务院及相关部门颁布实施的土地资源、森林资源、草原资源方面的规范性文本进行统计研究，旨在探讨上述三类自然资源政策在政策工具使用中存在的差异，发现不同政策在政策工具的选择与组合中存在的问题，为相关政策的完善与优化提供支持。研究结果显示：同一政策在不同主体功能区的政策工具应用差异不明显，不符合主体功能区建设的要求。其中，强制性政策工具使用比较多，混合型和志愿性政策工具使用较少。因此，应针对不同功能区的目标，组合应用不同的政策工具，并适当降低强制性工具的应用比例，提高其他类型工具的整体应用率。关键词：土地资源政策；森林资源政策；草原资源政策；政策工具量化分析中图分类号：D601文献标识码：A文章编号：2095-5103（2021）10-0021-11一、引言改革开放以来，中国的城镇化与工业化快速推进，导致经济发展与生态保护之间的冲突加剧，出现耕地快速减少、资源开发强度过大、生态系统退化等问题。为解决这些问题，2010年国务院发布了《全国主体功能区规划》（简称《规划》），提出建立健全主体功能区配套政策，实行差别化的自然资源政策，促进主体功能区建设，实现经济、社会的可持续发展。此后，国家也多次颁布文件强调这项内容，如2017年颁布的《关于完善主体功能区战略和制度的若干意见》和2019年颁布的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》。所以本文研究主体功能区的自然资源政策具有重要的实践意义。鉴于我国目前已制定了《矿藏资源法》《森林法》《草原法》《水法》《海洋环境保护法》《土地管理法》，本研究中提到的自然资源主要是指土地资源、森林资源、草原资源、矿产资源、水资源、海洋资源六类。其中，土地资源、森林资源和草原资源与主体功能区密切相关，考虑政策的可获得性及代表性，本文主要研究六类自然资源政策中的土地资源政策、森林资源政策、草原资源政策。政策工具是政策目标实现的手段，国家在制定政策的过程中要科学慎重地选用合适的政策工具，并且使不同类型的政策工具，在功能上实现互补，进而形成政策工具合力，最大限度地发挥政策工具的组合效益。《规划》提出，必须区分不同国土空间的主体功能，根据主体功能定位来确定开发的主体内容和发展的主要任务，所以国家应建立差異化的自然资源政策以实现不同类型功能区的目标。落实《全国主体功能区规划》精神，在制定政策时如何优化政策工具组合、推动政策目标实现、推进主体功能区建设，是学术界和实务界亟待思考的问题。国内部分学者采用政策文本与政策工具的量化分析方法对这一问题进行了研究，但基本都专注于某一类型的资源研究，如潘丹等研究林业政策中政策工具使用偏好[1]；马向平、潘蒙蒙等，研究了耕地保护政策并对其政策工具的配置情况进行了分析[2]；汪晓帆等梳理了20世纪90年代以来中国耕地生态管护政策文本，得出了政策工具组合的建议[3]。这些研究鲜少将多种类型资源的政策进行比较研究。由此，本文尝试用政策工具的量化分析方法，对中央层面的规范性文件进行统计，探讨三类资源在政策工具使用上存在的差异，发现各政策在政策工具的选择与组合中出现的问题，最后提出相应的建议，以期为完善主体功能区配套政策、推动主体功能区建设提供参考。二、理论基础政策工具研究兴起于20世纪70年代末，如今已发展为一个比较成熟的研究领域。对于其定义，有不少学者展开了讨论，如陶学荣、崔运武提出，政策工具也称政府工具，是政府治理的手段和途径，是政策目标与结果之间相互连接的桥梁[4]221。顾建光认为，政策工具是组成政策体系的元素，是由政府所掌握的、可以运用的达成政策目标的手段和措施。政策工具也是政策目标实现的手段，它对政策执行有直接的影响力，并决定着政策目标的实现[5]。虽然没有一个统一的定义，但学者们都肯定了政策工具对政策目标的重要性。为了更好地应用政策工具，学者们进一步探讨了政策工具的分类。最早开始尝试分类的是德国经济学家基尔申。他发现存在可以引导适宜政策结果的手段，并得出了64种类型[6]，但他没有系统地阐明这些手段，也没有建立一套完整的有关政策手段的理论体系。而后，不同学者基于不同的研究目的和角度，采用不同的分类标准提出了各具特色的分类方式。国外学者如萨瓦斯和奥斯特罗姆等从政府治理的制度安排角度将政策工具分成政府服务、政府出售等十类[7]27-177；胡德根据政策工具需利用的基础资源的不同，将政策工具划分为组织、权威、财富和信息四类[8]。加拿大政策科学家布鲁斯·德林和理查德·菲德认为可以以政策工具的强制性程度为标准进行分类[9]。国内学者陈振明将政策工具划分为市场化工具、工商管理技术和社会化工具三类[10]40-71。张璋将我国政府管理实践中常见的政策工具划分为四类，即行政、法律、经济、思想教育手段[11]87-88；王满船经过进一步研究，在前人基础上将手段调整为三类：规制手段、经济手段和宣传教育手段[12]125-155。综上所述，国内外学者的分类方法各具特色，但都存在一定的局限性。豪利特与拉米什为了解决布鲁斯分类方法在操作和度量上的困难，以政府提供物品与服务的水平为分类标准，以此来衡量基尔申等人提出的公共政策工具。并按照政府介入公共物品与服务提供的程度对这些政策工具进行排序，将政策工具划分为强制性工具、混合型工具和志愿性工具三大类[13]267-269。本文选取豪利特分类方法的原因主要有四点：一是本文涉及的主体功能区是从提供产品的角度对国土空间单位划分的一种功能区域，各主体功能区提供的产品与服务从本质上来说是准公共物品和服务，这与豪利特划分政策工具时所参照的标准是一致的；二是这种划分方法涵盖了绝大部分政府会使用的政策工具，一定程度上减少了政策工具可能被遗漏的问题；三是由于这种分类在西方政府部门的官方文件中比较常见，故而具有一定的权威性；四是豪利特等认为应根据国家能力和政策子系统复杂程度来讨论政策工具的选择问题，这种观点有助于我们分析政策工具组合问题。因此，经过多重考虑，选取了该种分类方式构建分析框架，并结合其他学者的分类方式对每类工具作了进一步的划分（如表1）。其中，强制性工具是指用规制等强制性手段对市场主体的行为施加影响，从而实现政策目标的工具。对个人或组织主要表现为总量控制（对自然资源开发规模或总量进行控制以及对现有的自然资源进行规划或分区）、行为管制（对自然资源的开发利用行为进行管制）、法律责任（对违反法律法规的行为追究责任，包括民事、行政和刑事责任）、直接提供（由政府直接投资或直接向市场购买服务和产品）。混合型工具介于强制性工具和志愿性工具之间，这类工具可以细分为创建市场和利用市场两类。在已有市场的领域，充分发挥市场对自然资源配置的决定性作用，政策工具只用来弥补市场不足，解决市场失灵的问题；在没有市场的领域，可以创建市场解决外部性问题，实现资源的优化配置。包括产权拍卖与市场构建、税费、补贴、信息和劝诫、公私伙伴关系等手段。志愿性工具是指完全依靠市场和民间力量自主管理来实现政策目标的政策工具。当市场（产品或技术市场）不完善或者当传统工具应用遇到困难时，志愿性工具是较理性的一个替代方案。由于志愿途径的表现难以评价，因此其使用不会取代其他政策工具，只是对其他政策工具予以补充。包括个人、企业、其他社会组织等方式。考虑到《规划》是2010年12月颁布的，因此本文的政策检索策略为：在国务院及相关部门的门户网站以及北大法宝、北大法意等数据库进行检索，收集2011—2020年间相关自然资源配套政策，包括土地资源政策、森林资源政策、草原资源政策。为了确保文本选择的典型性、相关性和权威性，收集的政策文本根据以下原则进行选取：一是选用中共中央、国务院、国家相关职能部门颁布的政策文本；二是选取直接体现政府及各部门对自然资源利用态度的政策，如法律法规、规划、意见、办法、通知等，批复、函等不计入其中；三是选择直接与主体功能区相关的自然资源政策。其中，选取有关规定土地、森林、草原资源开发利用和保护活动，调整资源利用中各种利益关系的政策。初步搜罗了约255份政策文本，在对255份政策文本进行仔细研读后，通过多轮专家讨论，最终筛选出有效政策文本共242份。政策文本是政策内容的载体，是政府处理公共事务的真实反映和行为痕迹，是对政策系统与政策过程客观的、可获取的、可追溯的文字记录[14]。政策文本量化通常分为4个步骤：获取文本数据并进行预处理；将政策文本表示成计算机可处理的数据形式，即文本量化；处理数据获得量化结果；检验方法，并对结果进行描述性分析或因果分析[15]。本文基于政策工具视角，运用政策文本量化分析法，对三大类自然资源政策文本，进行了统计研究。具体步骤为：首先对已收集的政策文本进行全面研读，根据表1，对政策文本内容进行编码和信息提取；其次统计并分析数据，探究不同政策在政策工具应用中的问题；最后针对相关问题提出政策建议。三、对比分析（一）各主体功能区的政策工具应用情况分析自然资源政策工具在三大主体功能区应用的总体情况如图1所示。2021年颁布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出要完善和落实主体功能区制度，逐步形成城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间格局，因此，本文从这三大主体功能区展开分析。整体上看，土地资源和森林资源政策的政策工具使用频数较高，草原资源政策的政策工具使用频数与二者存在明显差距。就其差异而论，土地资源政策和森林资源政策的政策工具运用情况差异不大，虽然在城市化地区和生态功能区中，森林资源政策的政策工具数量略高于土地资源政策，但在农产品主产区，森林资源政策的政策工具使用频数（1254）低于土地资源政策（1392）。这与主体功能区建设的要求相符，同时也说明在已出台的土地资源政策文本中，永久基本农田划定、生态保护红线划定、严格保护耕地红线等方面受到重视，如国土资源部2014年颁布的《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》，其中提到了要严守耕地红线，坚决落实最严格的耕地保护制度，严格划定城市开发边界、永久基本农田和生态保护红线等相关内容。从图1我们可以看出，在生态功能区，森林资源政策的政策工具应用频数明显高于土地资源政策，与其他主体功能区相比，森林资源在生态功能区中比重显然更大，因此，政府会应用更多的政策工具来保护生态功能区的生态环境或巩固生态环境保护成果。（二）各主体功能区一级政策工具的情况分析理论上，不同自然资源政策在不同的主体功能区应当有所区别，但从统计数据来看，不同的功能区之间差异较小，如图2所示。以下以城市化地区为例进行分析。在城市化地区，三类政策在应用一级政策工具方面均为强制性政策工具占比最多，混合型工具次之，志愿性工具最少。同一政策在不同主体功能区具体的應用占比呈现差异，相差较明显的是土地资源政策在城市化地区、农产品主产区强制性政策工具的应用占比，分别超出森林资源和草原资源政策13%和14%。可见政府偏向于运用直接干预手段来平衡土地利用中的各种利益关系。草原资源政策中混合型政策工具的使用占比超出土地资源政策13%。其余则相差不太大，约在5%以内。在城市化地区，中央各部门在制定政策时比较重视强制性政策工具的应用，侧重于采取强硬手段来达到相应目的，如土地资源政策中，2012年颁布的《关于严格土地利用总体规划实施管理的通知》；森林资源政策中，2018年颁布的《国家林业局关于进一步加强国家级森林公园管理的通知》；草原资源政策中，2014年颁布的《草原征占用审核审批管理办法》均采用了行为管制手段。在所统计的政策文献中，强制性政策工具的应用非常广泛，是三类政策的主要手段。土地资源政策中，强制性政策工具的占比远远超过其他两大类政策，如采用划定永久基本农田、耕地保护红线、城镇边界等手段来控制耕地总量，以此保护土地资源。除此之外还配合使用增减挂钩、增存挂钩、人地挂钩等手段来限制建设用地占用耕地，辅助以法律责任、监督考核等手段来保证其贯彻落实。在混合型政策工具中，草原资源政策（43%）应用占比最大，其次是森林资源政策应用占比（39%），最少的是土地资源政策应用占比（30%）。其中草原资源政策与土地资源政策的混合型政策工具占比的差距高达10%以上，这说明在收集的草原资源政策中，政府偏向于借助市场（组织或个人）的力量来达到保护草原生态环境和合理利用草原资源的目的，但也有可能是受限于草原资源政策的文本数量，才会出现这样的结果。如2011年颁布的《关于加强草原防火信息化建设的意见》提到要加强对草原的监测预警，以部门对外网站为平台，建立健全草原火情信息发布制度；同时鼓励联合相关企业和其他社会力量参与建设开发。偏向借助市场的力量来加强草原防火工作。在志愿性政策工具中，三类政策的占比都比较少，志愿性政策工具是一种完全依靠市场和民间力量自主管理来实现政策目标的政策工具，是一个很好的辅助工具，其使用并不会取代其他政策工具，仅仅是对其他工具的一个补充，因此占比不多是正常现象。虽然只是一种辅助工具，但政府在具体应用中也要充分重视个人和社会组织的作用。由此可见，相较之强制性政策工具，混合型政策工具和志愿性政策工具的使用差距不大。在不同的主体功能区，政策工具应用并没有太大差距。针对不同目标和功能定位的三类主体功能区，并没有制定配套的差异化的自然资源政策。（三）各主体功能区的次级政策工具应用情况分析图3为自然资源政策在不同主体功能区中应用频数较多的次级政策工具的情况。图4为应用频数较少的次级政策工具的情况。如图3所示，应用频数较多的次级政策工具有：行为管制、信息和劝诫、规划控制和补贴，其中，在土地资源政策中应用频数排名前三的工具为行为管制、信息和劝诫和总量控制，在森林资源政策和草原资源政策中，补贴工具取代了总量控制的排名。从主体功能区的角度来看，森林资源政策在城市化地区和农产品主产区的应用毫无差别，各一级政策工具占比完全相同。在土地资源政策中，农产品主产区的次级政策工具使用频数往往高于其他两大主体功能区，尤其是在行为管制、总量控制、信息和劝诫这三大政策工具中，这种差异尤为明显。可见在农产品主产区，政府多采用强制性的管制手段如严格限制占用耕地、破坏农田来实现对耕地的保护；以及对土地进行严格的规划分区，划定耕地保护红线、永久基本农田；辅以信息类的工具进一步落实对土地资源的保护。然而，在农产品主产区，土地资源政策使用的补贴工具较少，远低于森林资源政策和草原资源政策。《规划》中明确提到强农惠农政策，如补贴、税收优惠、信贷优惠等。但从统计结果来看，与土地资源政策相关的补贴工具较少，不足以调动农民的积极性，相反，农产品主产区的森林资源政策和草原资源政策相关的补贴措施多，农民可能会更愿意去植树造林、发展草牧业等，这也许会使农产品的供给受到影响，这就与主体功能区建设要求不太相符。在森林资源政策中，生态功能区的次级政策工具应用频数均高于其他区，超出最为明显的政策工具是行为管制。可见，在生态功能区中，森林资源政策重点采取行为管制的手段加强对林业资源的保护力度，如严格控制人为活动对自然生态的干扰等。草原资源政策和森林资源政策相同，在生态功能区的政策工具使用频数高于其他主体功能区，这也说明在相关的政策文件中，政府更注重在生态功能区使用政策工具，最为明显的是信息劝诫工具，为了保护草地资源，政府采取手段对紧急情况进行监测预警、构建信息平台公布相关信息，例如2016年，国家发展改革委和农业部联合发布的《牧区草原防灾减灾工程规划（2016—2020年）》中多次提到强化监测能力，要对全国草原资源、生态和灾害情况实施全面监测，及时上报和发布有关灾害信息；搭建全国草原生物灾害监测预警与指挥体系，实现监测预警与指挥一体化，建立云结构的草原防灾减灾监控信息系统等。在该政策文本中，非常全面地采用了信息劝诫工具来实现草原防灾减灾的政策目标。总体上较少使用的次级政策工具为个人、税费、企业和公私伙伴关系，具体而言，森林资源政策应用较少的工具与草原资源政策总体上一致，即个人、税费、公私伙伴关系，土地资源政策中应用较少的工具则为税费、企业、公私伙伴关系。这说明在自然资源政策中，政策工具的使用不够均衡，政府偏好于使用强制性的政策工具，未来应用在土地、森林和草原发展方面的政策应当加强对其他政策工具的探索和研究，尤其是企业、公私伙伴关系、其他组织等工具，土地、林业和草原的发展离不开个人和企业的配合。此外，森林资源政策和草原资源政策的税费工具亟待加强，利用森林、草原资源也需缴纳相关的费用，如森林管护费、资源占用使用费等，通过付费的方式充分调动民众保护森林和草原资源的积极性。四、结论与建议（一）研究结论前述对比分析了三类政策在主体功能区的总体应用情况、一级政策工具的应用情况、次级政策工具的应用情况，基于这些对比分析，我们可以得出如下结论。1.不同主体功能区的政策工具应用差异不明显从政策工具的总体应用情况来看，三类自然资源政策在不同主体功能区的政策工具应用差异不明显。从一级政策工具的占比情况来看，同一政策在城市化地区、农产品主产区的应用完全一致，在生态功能区的应用则与前两者相差不大。此外，在三类政策中，一级政策工具占比最高的均为强制性政策工具，混合型政策工具次之，最少的是志愿性政策工具。由此可见，同一政策在不同的主体功能区，其应用虽有细微差别，但差异并不明显。这与主体功能区建设目标不太相符。国家根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力将国土空间划分为三大类，是期望制定政策时可以通过明确的主体功能定位、开发方向和开发原则来制定差别化的政策，组合运用合适的政策工具，以此达到促进主体功能区建设和协调发展的目的。但是，就三类自然资源政策中各类功能区的政策工具使用情况来看，目前的自然资源政策并没有完全达到主体功能区建设要求。2.三类政策的强制性政策工具应用最多总体而言，强制性政策工具所占比例均接近50%，在土地资源政策中甚至高达62%。而志愿性政策工具应用占比还不足10%。三类政策使用最多的次级政策工具大部分属于强制性政策工具，仅混合型政策工具中的补贴工具能勉强与其并列。具体而言，在农产品主产区，土地资源政策使用的补贴工具较少，远远低于森林资源政策和草原资源政策。农产品主产区以提供农产品为主，其耕地较多，农业发展条件好，需要着力保护耕地，稳定粮食生产，增加农民收入，应加强补贴工具等混合型和志愿性政策工具的使用。除此之外，完全依靠市场力量的志愿性政策工具较为稀缺，虽然只是一個补充性质的工具，但也不容忽视其力量，它们对于政策目标的实现也有很好的辅助作用，并且可以充分发挥市场对资源配置的基础性作用。虽然强制性政策工具有针对性强、实施效果明显、可操作性强等优点，但这种过强的手段可能会压抑主体的积极性，遇事缺乏灵活性，导致出现较大的执行阻力。因而需控制强制性手段的使用力度，充分发挥社会力量来实现政策目标，调动参与者的积极性，以极小的成本获得更多的政策效益。此外，还可以防范过度选择某单一类型政策工具导致政策执行效果不佳的风险。3.不同类型的政策工具使用不均衡不同政策使用政策工具不够均衡，有些应用不太符合主体功能区建设要求。《规划》中提到城市化地区主要是提高土地利用效率，需要加强混合型政策工具的应用，而统计结果显示，土地资源政策在城市化地区的混合型政策工具应用占比明显低于其他两类政策。从次级政策工具来看，在农产品主产区，土地资源政策应用信息和劝诫、补贴、企业、公私伙伴关系等工具的频数明显少于森林资源政策；在生态功能区，森林资源和草原资源政策应用税费、个人等工具的频数也明显少于土地资源政策。这些都是不同政策应用政策工具不均衡的表现。此外，在三大主體功能区，三类政策应用税费工具均较少。税费工具可以对市场主体起到很好的激励和敦促作用，对相关资源的使用者收取一定的费用或者对市场主体的消极行为征收税费，一方面可以树立人们的节约意识，充分利用有限资源，不过分浪费资源，如在土地资源政策中，对闲置土地从严征收闲置费，可以提高土地利用率。另一方面，可以带动市场主体共同实现政策目标，如对按要求履行森林管护责任的人员发放森林管护费、对积极保护森林和草原资源的企业减免企业所得税或相关费用，这些措施可大大提高市场主体的积极性，促使其配合政府实现相关政策目标。由此可见，三类自然资源政策在次级政策工具的选择上考虑不够全面，有些工具过溢，有些工具使用频率过低，与主体功能区建设要求相背离，且总体上都较依赖强制性次级政策工具的使用，而忽略了其他类型工具的配合。（二）研究建议不同类型的主体功能区因其自然禀赋、经济基础各不相同，所以未来的发展方向存在差异。同时不同种类的自然资源有其特性，因而要实现主体功能区自然资源的优化配置，必须采取差别化的政策工具组合，根据目标来选取主要工具，以实现不同主体功能区的目标。1.城市化地区的自然资源政策及政策工具应用城市化地区的目标导向为经济发展，主要提供工业品和服务产品，是经济和区域协调发展的重要区域。为促进城市化地区建设，在土地资源政策中，要着力提高建设用地的利用效率，充分发挥市场对资源配置的基础性作用，所以应形成以混合型政策工具为主、强制性政策工具为辅、志愿性政策工具予以补充的工具组合。此外，城市化地区因经济发展导致的资源环境问题比较突出，需优化生态系统格局，控制开发强度，同时，我国不适宜城镇化开发的国土空间所占比重较大，即使在城市化地区，也要保持必要的绿色生态空间，有节制地开发。因此，在森林资源和草原资源政策中，应形成以强制性政策工具为主、混合型政策工具和志愿性政策工具为辅的工具组合。具体来说，在土地资源政策中，可以通过完善产权转让机制、土地招标拍卖出让制度等，合理引导土地流转；探索农村集体经济组织以出租、合作等方式盘活空闲农房及宅基地，采取土地整治或土地复垦等对旧村庄和农村闲置建设用地进行整理，提高土地利用效率和效益；通过划定耕地保护红线、落实城市开发边界等手段，严格控制耕地总量的减少和建设用地总量的增加以确保农产品供给，并完善国土空间开发许可制度，杜绝不合理的开发行为。在森林资源政策中，应加强生态空间的用途管制，严守生态红线，确保林业面积，通过退耕还林还湿等手段，扩大生态空间。对于违反国家林业法律法规的主体，依法追究责任，为林业保护提供强有力的保障措施。政府还可以鼓励社会资本进行植树造林，开展政府和社会资本林业生态建设和保护利用合作模式试点，并及时向社会公开发布林业规划、行业政策、建设项目等信息，保障社会资本投资主体及时享有相关信息。在草原资源政策中，政府需严格保护草地，根据不同地区的自然和生态特点，推行禁牧休牧轮牧和草畜平衡等制度，加快转变草原畜牧业发展方式，减轻草原压力。还可通过财政贴息等方式，引导和鼓励各类金融机构对畜牧业和草原保护等给予信贷支持，解决草原管护中的财政问题。此外，加大政府扶持力度的同时，还应积极吸纳社会资本，共同参与草原保护与发展，建立起既公平竞争又分工协作的多元化发展格局。2.农产品主产区的自然资源政策及政策工具应用农产品主产区以提供农产品、增强农业综合生产能力为主要任务，在该区要严格限制大规模的开发，以保障农产品供给，确保国家粮食安全和食物安全。为保护耕地，稳定粮食生产，在土地资源政策中，主要选择强制性政策工具为主、混合型政策工具和志愿性政策工具为辅的优良组合。具体来说，在土地资源政策中，应通过划定永久基本农田、严禁转变基本农田的用途、落实耕地占补平衡政策等强制性手段保障耕地面积，严格控制建设用地规模，将保护耕地落在实处。对破坏耕地等不利于农业发展的行为进行处分，追究相关责任。完善土地税费和奖励制度，对于积极参与保护耕地和保障农业安全的个人或组织，应加强奖励、补贴的力度，丰富奖补的内容和方式。同时鼓励试点地区通过政府性融资担保公司担保的方式，为农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款提供增信服务。在森林资源政策中，应全面禁止天然林商业性采伐行为，加强森林管护，禁止滥樵采，实施保护性造林，分级分类进行林业用途管制，严格控制林地转化为其他用途土地。大力发展社会化林业专业服务组织，积极向社会资本开放林业生态建设和保护利用项目，拓宽资金来源渠道。政府还需积极探索建立奖惩机制，完善生态保护补偿标准。在草原资源政策中，通过禁止滥放牧、禁止随意占用草原等方式，确保草地面积，严格保护优质草原。鼓励和引导牧民自筹资金，支持以PPP模式引导社会资本，加大对草原保护的投入。对切实参与保护草原的个人给予奖励，激发其积极性。3.生态功能区的自然资源政策及政策工具应用生态功能区的主要目标是保障基本生态安全和生态产品供给，提高生态产品的供给效率与经济效益，要限制高强度的工业化开发，以保持并提高生态产品供给能力。开发原则为严格控制开发强度，逐步减少农村居民点占用的空间，要腾出更多的空间用于维系生态系统的良性循环，一切发展都以不损害生态系统功能为前提。为遵循此开发管制原则，促进生态功能区建设，土地资源政策应形成以混合型政策工具为主、强制性政策工具和志愿性政策工具为辅的组合。此外，为了加强生态系统服务，保障生态安全，实现生态功能区的主要目标，在森林资源政策和草原资源政策中则应形成以强制性政策工具为主、混合型政策工具和志愿性政策工具为辅的政策工具组合。具体来说，在土地资源政策中，通过对土地损毁情况、生态破坏情况等进行动态监测和评价，加大对水土流失及荒漠化土地综合治理的力度，实时关注生态安全；加强对自然资源利用活动的动态监管及监测，及时发现、制止违反规定的行为；积极探索政府购买服务、第三方治理等市场化治理新模式，稳步推进退耕还林还湿试点，建立健全水土资源保护治理的绩效评价和考核机制；通过划定生态红线、科学规划城市布局等，严格控制城市开发边界，保护城乡绿色生态空间。在森林资源政策中，通过划定生态保护红线、实行生态红线总量管控、严格控制成片未利用地开发等手段保障基本的生態安全，禁止以毁坏森林来开垦耕地，严禁不符合主体功能区定位的各类开发活动，用强制性手段实现对生态环境的保护。加快健全林业产业和林产品标准体系，积极鼓励社会资本投资林业。同时可采取减免费用、政府购买服务等方式，鼓励农户和其他林业经营主体到林权交易平台、公共资源交易平台等公开市场进行林权交易，并加快推进林权流转市场监管服务平台建设。此外，不仅要积极落实相关项目贴息补助，还要完善税费政策，如管护费、森林植被恢复费等，支持新型林业经营主体发展。在草原资源政策中，通过加快推进城镇周边、交通沿线的草原区域划分工作，实施分区治理，依法划定和保护基本草原，实行基本草原保护制度，严格控制草原转为其他用地，严守草原生态红线。通过信贷担保、贴息、补助等方式，引导金融资本支持草食畜牧业发展。政府还可主动联合相关企业和其他社会力量参与草原建设开发项目。此外，还应实行生态环境损害赔偿制度，对破坏草原的主体收取草原植被恢复费等，并通过实施草原生态保护奖补政策，调动市场主体的积极性。一项政策要发挥出协调一致的效果，需要综合使用多种政策工具，并且使其服务于相同的政策目标。所以通过强制性政策工具、混合型政策工具、志愿性政策工具的优良组合，可以完善与主体功能区建设要求相契合的配套政策，达到推动我国主体功能区建设的目的。参考文献：[1]潘丹，陈寰，孔凡斌.1949年以来中国林业政策的演进特征及其规律研究——基于283个涉林规范性文件文本的量化分析[J].中国农村经济，2019（7）.[2]马向平，潘蒙蒙.政策工具下的中国耕地保护政策文本量化研究[J].湖北农业科学，2019，58（19）.[3]汪晓帆，郝亮，秦海波，苏利阳，刘卓男.政策工具视角下中国耕地生态管护政策文本量化研究[J].中国土地科学，2018，32（12）.[4]陶学荣，崔运武.公共政策分析[M].武汉：华中科技大学出版社，2008.[5]顾建光.公共政策工具研究的意义、基础与层面[J].公共管理学报，2006（4）.[6]E.S.Kirschen，etal.EconomicPolicyinOurTime（Chicago：RandMcNally，1964）[7]杨代福.政策工具选择研究：基于理性与政策网络的视角[M].北京：中国社会科学出版社，2016.[8]HoodCC.TheToolsofGovernment[M].London：MacMillan，1983.[9]G.BruceDoernandRichardW.Phidd，CanadianPublicPolicy：Ideas，Structure，Process，2nded.（Toronto：NelsonCanada，1992）：96-98.[10]陈振明.政府工具导论[M].北京：北京大学出版社，2009.[11]张璋.理性与制度：政府治理工具的选择[M].北京：中国人民大学出版社，2006.[12]王满船.公共政策制定：选择过程与机制[M].北京：中国经济出版社，2004.[13]迈克尔·豪利特，M.拉米什.公共政策研究：政策循环与政策子系统[M]北京：生活·读书·新知三联书店，2006.[14]黄萃，任弢，张剑.政策文献量化研究：公共政策研究的新方向[J].公共管理学报，2015，12（2）.[15]GentzkowM，etal.TextasData[J].JournalofE-conomicLiterature，2019，57（3）.责任编辑：赵春燕

  领导科学论坛杂志发表     2021年10期

• 主体功能区制度与西部地区生态文明建设研究
  作者：黄成，吴传清(1.武汉大学中国中部发展研究院，湖北武汉430072；2.武汉大学经济与管理学院，湖北武汉430072；3.武汉大学中国发展战略与规划研究院，湖北武汉430072)一、引言生态文明建设是人类对传统工业化进行深刻反思的精神成果和社会实践。美国从20世纪30年代起通过立法和教育大力倡导环境保护；日本自20世纪60年代起通过系统、全面的立法确定生态环境保护责任主体和范围；瑞典自20世纪60年代起实施国家可持续发展战略；德国自20世纪70年代起实施自然林业发展战略；韩国自2010年起实施低碳绿色发展战略[1-2]。近几十年来，伴随着工业在全球范围内的持续扩张，环境问题逐渐从局部性问题演变成全球性问题，世界各国纷纷投入到生态文明建设理论与实践探索中，生态文明建设逐渐成为国际共识。中国长期致力于生态文明建设的理论和实践探索。生态文明建设是社会主义事业“五位一体”总体布局的重要组成部分。西部地区是国家的“屋顶和水塔”，是维护我国生态安全的重要屏障和提供优质生态产品的主要地区，对巩固国家生态安全屏障具有重大意义，其生态环境质量的好坏直接影响着全国生态文明建设进程。西部地区是我国经济发展落后地区、生态脆弱区和环境敏感区，在经济社会发展水平不高和资源环境承载能力较弱的双重压力下，西部地区成为我国生态文明建设的重点区域和难点区域。要根据西部不同区域的自然环境、经济发展、产业基础、主体功能等特点研究细化区域政策单元，针对不同政策单元提出各有侧重的发展思路和更加符合实际的差异化政策措施[3]。研究如何加强西部地区生态文明建设对新时期形成西部大开发新格局，推动我国生态文明建设迈上新台阶具有重要意义。学术界关于西部地区生态文明建设作了许多探索性研究，研究议题涉及生态系统维护[4-5]、生态环境治理[6]、生态补偿[7]、生态产业发展[8-10]、生态绩效考评[11]等，强调西部地区生态系统普遍脆弱，应以保护生态环境和实现自然资源有偿化开发为目标，加大资金扶持力度，建立健全西部地区生态环境治理体系、资源开发补偿体系、政府生态文明建设绩效考评体系等，严格产业准入门槛，强化产业共生，发展循环经济[12]。部分学者从主体功能区与生态文明建设关系的视角，探讨如何通过主体功能区推动生态文明建设。研究视角可归纳为：一是从优化国土空间开发格局的维度，强调主体功能区在生态文明建设中发挥基础性作用[13]，应加快实施主体功能区战略，推进国家公园体制试点，优化国土空间开发格局[14-15]；二是从重点生态功能区生态价值实现的维度，主张应基于主体功能区建立财政转移支付制度、资源有偿使用制度、生态补偿制度[16]、碳汇管理与交易制度[17]等来推进生态文明建设可持续发展；三是从差异化绩效考评的维度，倡导以主体功能区为依据，构建统筹经济、政治、社会、文化、生态“五位一体”的生态文明建设分类考核指标体系和流程，保障生态文明建设分类考核办法健康运行[18]。综观学术界现有研究成果，大多聚焦于制度建设来推进西部地区生态文明建设。部分学者还提出主体功能区在生态文明建设中发挥的重要作用，但大多局限于基于主体功能区划实现生态文明建设中的分类管理与考核，以及重点生态功能区生态价值实现。关于主体功能区如何在西部地区生态文明建设中发挥基础性作用的研究成果相对较少。本文在分析主体功能区与生态文明建设关系的基础上，针对西部地区生态文明建设的现实困境，探讨完善主体功能区制度促进西部地区生态文明建设的路径和对策。二、主体功能区与生态文明建设关系的学理分析《全国主体功能区规划——构建高效、协调、可持续的国土空间开发格局》强调，主体功能区是基于不同国土空间的资源环境承载能力、现有开发强度和未来发展潜力等，以是否适宜或如何进行大规模高强度工业化城镇化开发为基准，按开发方式将国土空间分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域，按开发内容将国土空间分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区[19]。“主体功能区制度”是推进主体功能区建设的一系列制度安排，包括保障形成主体功能区布局的法律法规、体制机制、规划、政策和绩效考评体系等[20]。根据党和国家关于生态文明建设的一系列顶层设计文件，生态文明建设内容涉及优化国土空间开发保护格局、加强生态环境保护、构建生态经济体系、弘扬生态文化、建立生态文明制度等方面[21]。从主体功能区与生态文明建设的主要内容来看，主体功能区以“国土空间”为媒介，在构建国土空间开发保护格局和推进生态文明制度建设方面发挥重要作用。二者关系可总结为：1.主体功能区在推动生态文明建设中发挥基础性作用国土空间是生态文明建设的空间载体，主体功能区作为国土空间的管控单元，既是支撑生态文明建设的空间载体，也是生态文明建设的管控单元，对生态文明建设具有源头性影响。主体功能区制度通过管控国土空间单元的开发强度，保护和整治力度，在优化国土空间开发保护格局中发挥基础性制度作用。由于国土空间开发保护制度是生态文明制度建设的重要组成部分，优化国土空间开发保护格局与建设生态文明制度都是生态文明建设的重点内容，所以主体功能区在推动生态文明建设中发挥基础性作用。2.生态文明建设是建设主体功能区的重要目标生态文明建设既是优化国土空间开发保护格局的重要目标，也是建设主体功能区的重要目标。《全国国土规划纲要(2016-2030年)》将生态文明建设列为优化国土空间开发保护格局的重要目标，强调要全面建立国土空间开发保护制度，夯实生态文明建设基础。推进形成主体功能区，目的是统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，形成人口、经济、资源环境相协调的国土空间开发保护格局[22]。主体功能区通过优化国土空间开发保护格局，最终目的仍然是推动生态文明建设。三、西部地区生态文明建设的成效和现实困境(一)西部地区生态文明建设水平评估1.评估方法与数据来源国家关于生态文明建设水平评价指标体系涉及的文件主要有：《关于印发〈绿色发展指标体系〉〈生态文明建设考核目标体系〉的通知》、《国家标准委关于印发〈生态文明建设标准体系发展行动指南(2018-2020年)〉的通知》。“绿色发展指标体系”提出资源利用、环境治理、环境质量、生态保护、增长质量、绿色生活、公众满意程度七个维度，共56个基础指标；“生态文明建设考核目标体系”提出资源利用、生态环境保护、年度评价结果、公众满意程度、生态环境事件五个维度，共23个基础指标；《生态文明建设标准体系发展行动指南(2018-2020年)》提出空间布局、生态经济、生态环境、生态文化四个维度，共63个基础指标。我国生态文明建设是一项涵盖空间布局、经济发展、环境保护、生态文化、制度建设等方面的系统性事业，应包括优化国土空间开发保护格局、推动经济绿色发展、加强生态环境保护、建设生态文化、完善生态文明制度五个维度。在国土空间开发保护方面，既要从宏观尺度上优化国土空间生态布局，又要从微观尺度上满足人民生态宜居，从国土空间治理保护、生态人居条件和生态基础设施水平三个维度选取指标，有利于优化国家生态安全屏障，构建可持续发展空间格局，实现人与自然和谐共生，这是生态文明建设的根本目的；推动经济绿色发展应倡导集约节约利用能源资源和减少污染排放，主要从水资源、土地资源的节约使用，能源资源的循环利用，农业、工业污染排放，生态服务业占比等维度选取指标，以期形成清洁低碳、安全高效的能源体系和产业生态化的经济体系；加强生态环境保护主要从环境质量、污染物处理能力、生态环境修复力度三个维度选取指标，着力提高环境质量、解决突出环境问题、保护和修复生态系统是提升生态质量和维护生态系统稳定性的当务之急；建设生态文化从绿色消费、绿色出行和生态文化教育三个维度选取指标，有助于引领人们形成简约舒适、绿色低碳的生活方式、消费方式和思想观念；完善生态文明制度从制度的执行和成效两个维度选取指标，能客观映射生态文明建设的政策强度和执行力度，综合考察各地区在生态文明建设方面的努力程度，是生态文明建设稳步推进的重要保障。基于以上分析，本文在参考上述评价指标体系基础上，按照客观性、系统性和平等性原则构建生态文明建设水平评价指标体系，从国土空间开发保护格局、生态经济、生态环境、生态文化、生态文明制度五个维度评估生态文明建设水平，共48个基础指标。对缺失指标采取单指标频度分析法，从现有文献中选取出现频次较高的指标予以替换(见表1)。考虑到指标数据的可获取性以及与同类研究的可比性，本文研究对象为中国大陆31个省份。由于本文重点在于考察西部地区生态文明建设水平，研究时段为2000-2016年。指标体系中相关表1生态文明建设水平评价指标体系数据来源于相应年份的《中国统计年鉴》《中国环境统计年鉴》《中国能源统计年鉴》《中国科技统计年鉴》《中国城市统计年鉴》。缺失数据采取插值法处理。由于综合指数法忽略了指标之间的相关性问题，熵值法与灰色聚类法割裂了指标间的内在联系，层次分析法和模糊综合评价法在测算中需要主观赋权，测算结果具有较强的主观性，都存在一定的缺陷[23-25]。本文采用动态因子分析法评估生态文明建设水平，能有效消除指标间相关性问题，规避由赋权带来的主观性问题，同时还能实现生态文明建设水平的纵向动态变化分析和省际横向对比分析。计算步骤为：对指标体系中所有的指标数据进行无量纲化处理，正向指标的处理方法为：(1)逆向指标的处理方法为：(2)2.评估结果与分析运用stata15统计软件计算得出中国31个省份2000-2016年生态文明建设水平综合指数(见表2)。表22000-2016年中国四大板块生态文明建设水平综合指数得分从省域层面看，2000—2016年中国31省份生态文明建设水平呈波动上升趋势，除上海外，其他省份均有较大提升幅度，内蒙古提升幅度最大。2000—2016年生态文明建设水平综合指数平均得分排名前10位的省份分别是江苏、山东、浙江、上海、广东、北京、福建、天津、湖北、河南，以东部地区省份为主；平均得分排名11—20位的省份分别是河北、新疆、安徽、辽宁、广西、江西、重庆、湖南、海南、山西，其中东部地区省份2个，中部地区省份4个，西部地区省份3个，东北地区省份1个；平均得分排名21—31位的省份分别是黑龙江、陕西、内蒙古、四川、吉林、宁夏、甘肃、云南、青海、贵州、西藏，以西部地区省份为主。从四大板块看，全国生态文明建设水平为东部地区高于中部地区高于东北地区高于西部地区，与大多数学者研究结论基本一致。2000—2016年各板块生态文明建设水平上升幅度为中部地区高于西部地区高于东部地区高于东北地区。不同的经济增长方式是造成板块间生态文明建设水平差异的根本原因。在生态文明建设中，东部地区“低消耗、低污染、高效率”的集约型经济增长方式优于其他地区“高耗能、高污染、低效率”的粗放型经济增长方式。从西部地区生态文明建设看，2000—2016年西部地区在在优化国土开发保护格局、能源资源节约与利用、倡导绿色工业和建设生态文明制度等方面取得显著成效。一是国土空间布局得到有效改善，森林覆盖率、自然保护区面积占省辖面积的比例分别提升7.05%、5.19%，提升幅度远高于其他板块，为巩固国家生态安全屏障做出突出贡献；二是能源资源利用效率大幅上升，单位GDP能耗降低2.67吨标准煤/万元，单位GDP水耗降低1271.4立方米/万元；三是工业废物排放量大幅减少，单位GDP工业废水、废气、固体废物排放量分别降低22.22万吨/亿元、1.02亿标立方米/亿元、1200.37吨/亿元；四是生态文明制度建设水平显著提升，环境监测经费占GDP比重提升2.1%，突发环境事件年平均减少87.8次。(二)西部地区生态文明建设面临的现实困境随着西部大开发和生态文明建设的持续推进，西部地区生态环境持续好转，但生态文明建设总体上仍落后于经济社会发展水平。西部地区生态文明建设面临的现实困境主要有：(1)国土空间开发保护格局优化进展缓慢。从国土空间布局维度看，2016年西部地区森林覆盖率为27.06%，湿地面积占国土空间比重为3.77%，矿山环境恢复治理强度为17.81万元/公顷，均居四大板块之末。但2000—2016年西部地区森林覆盖率提升幅度仅略高于全国平均水平，湿地面积占国土空间比重和矿山环境恢复治理强度提升幅度均低于全国平均水平。从生态基础设施建设维度看，虽然2000—2016年西部地区农村自来水普及率、卫生厕所普及率提升幅度较大，但2016年两项指标分别为74.11%、66.73%，低于全国平均水平9.16和11.94个百分点，与其他板块差距仍然较大，提升进度亟待加快。(2)推进绿色发展阻力较大。从能源资源节约与利用维度看，2016年，西部地区单位GDP能耗为1.65吨标煤/万元、单位GDP水耗为162.49立方米/万元，分别是全国平均水平的1.85倍和1.51倍，是东部地区的3.45倍和3.25倍。2016年西部地区单位土地产值仅552.47万元/平方千米，为全国平均水平的16.69%，仅为东部地区的5.39%，工业用水重复利用率和工业固体废弃物综合利用率也均低于其他地区。从工业污染物排放量维度看，2016年西部地区单位GDP工业废气排放量为1.22亿标立方米/亿元，工业固体废物排放量为14.77吨/亿元，分别是全国平均水平的1.21倍和1.39倍，是东部地区的1.67倍和98.47倍。西部地区“高投入、高耗能、高污染、低效率”的粗放型经济增长惯性依然较大，绿色转型阻力较大。(3)环境保护与生态治理力度不强。2016年西部地区能源资源消耗水平和污染物排放水平均远高于其他地区，但环境污染治理投资总额占GDP比重，工业“三废”处理能力却大致与其他地区持平。2016年，西部地区工业废水处理率低于全国平均水平4.56个百分点，工业废气处理能力仅为全国平均水平的65.23%，工业固体废弃物处理率与全国平均水平持平。综合考虑环境污染与生态治理强度，西部地区环境保护与生态治理水平亟需提升。总之，国土空间开发保护格局优化进展缓慢、绿色发展阻力较大、环境保护与生态治理力度不强等都成为制约西部地区生态文明建设迈上新台阶的阻力。在西部地区经济社会发展不足、生态环境脆弱等瓶颈制约下，推动西部地区生态文明建设的首要任务是巩固国家生态安全屏障，为全国提供更多优质生态产品，同时要提高资源能源利用效率、加大生态环境保护治理力度、健全生态文明制度体系。四、完善主体功能区制度促进西部地区生态文明建设的路径和对策西部地区幅员辽阔，各地区资源环境承载能力、人口规模、经济发展情况各不相同，应根据资源禀赋、环境容量、市场需求、产业基础等合理布局主导产业，实现差异化发展。根据主体功能区规划，西部地区国土空间按开发内容分为城镇化地区、农产品主产区和重点生态功能区三类政策单元，不同政策单元的生态文明建设条件、任务、目标和路径都有很大的差异。各类政策单元应完善主体功能区制度，以巩固国家生态安全屏障、集约高效利用国土空间、建立以生态产业化和产业生态化为主体的生态经济体系为目标，科学划定县域“三区三线”空间格局，注重生产、生活、生态空间和城镇开发边界、永久基本农田、生态保护红线的衔接协调，按照分类指导和精细化发展要求，推动主体功能区制度在市县层面精准落地。(一)提高城镇化地区绿色发展水平在国家“十三五”规划纲要确定的19个城市群中，有9个城市群位于西部地区，分别为呼包鄂榆城市群、北部湾城市群(广西部分)、成渝城市群、黔中城市群、滇中城市群、关中平原城市群(陕西、甘肃部分)、兰州-西宁城市群、宁夏沿黄城市群、天山北坡城市群，均属于城镇化地区，适宜进一步推动城镇化、工业化。为推动西部城镇化地区生态文明建设，应坚持集约高效利用国土空间，推动产业生态化转型。1.集约高效利用国土空间西部地区九大城市群面积之和仅占西部地区国土面积7.47%，这就决定城镇化地区必须走集约用地之路，为农用地和生态用地腾出宝贵空间。2016年，西部地区城市人口密度为2599人/平方千米，低于全国平均水平(2938人/平方千米)，除陕西、甘肃外，其他省份城市人口密度均处于较低水平。因此，西部城镇化地区应合理评估资源环境承载能力，适度提高存量用地效率。未来，西部城镇化地区将担负起“引导1亿左右人口在中西部地区就地转移”的重要作用，必须合理划定城镇空间和城镇开发边界，严格管控建设用地，集约利用增量用地，综合运用资源配置、环境准入、重大基础设施建设等手段，引导人口、产业相对集中布局，提高产城融合水平，防止出现“有城无市”和“有市无城”等浪费城镇建设用地情况发生。2.全面推进工业绿色转型西部地区面临生态环境保护与经济发展的双重需求，由于“高投入、高耗能、高污染、低效率”的传统粗放型经济增长方式没有根本改变，导致西部地区陷入经济发展效益低下和生态环境保护乏力的恶性循环。应分类引导产业结构调整和能源结构优化，大幅降低关中平原城市群、兰州-西宁城市群、宁夏沿黄城市群、天山北坡城市群单位产出能耗、水耗。培育壮大节能环保产业、清洁能源产业；大幅降低呼包鄂榆城市群、成渝城市群、黔中城市群、兰州-西宁城市群、天山北坡城市群的工业废气、固体废物排放量，加大相关企业脱硫、脱硝、去烟(粉)尘技术应用，倡导烟气脱硫脱硝一体化生产。全面推进资源节约和循环利用，重视传统产业技术改造升级，淘汰落后产业，发展新兴产业，实现新旧动能转换，将西部地区城市群打造为工业绿色转型发展的新样板。3.推行工业化城镇化优先的绩效考评机制西部城镇化地区以提供工业品和服务产品为主体功能，应健全工业化城镇化水平与质量并重、集约化发展优先的绩效考评机制。对西部重点开发区县(市、区、旗)地方政府重点考核地区生产总值、吸纳人口、财政收入、要素聚集程度、城镇土地产出效率、常住人口基本公共服务均等化、资源环境承载能力状况等方面的指标。(二)构建农产品主产区乡村振兴新格局在全国“七区二十三带”农业战略格局中，西部地区拥有甘肃新疆主产区和河套灌区主产区的全部，长江流域主产区和华南主产区的少部分。应依托乡村振兴战略，强化农产品主产区三类空间用途管制，推动农业生态化发展，构建乡村振兴新格局。1.强化三类空间用途管制依托乡村振兴战略，统筹利用生产空间，合理布局生活空间，严格保护生态空间，形成人与自然和谐共生的乡村空间关系。一是推进土地综合整治，推进高标准农田建设，提高农业规模化和机械化水平；二是优化农村生活空间，加强基础设施建设，大幅提高农村自来水和卫生厕所普及率；三是全面实施产业准入负面清单制度，强化产业准入管理和底线约束。2.推动农业生态化发展西部地区农业生态化发展的短板主要有：农业科技支撑不足、农业用水效率较低、农业污染控制不强、农业基础设施不能满足农业现代化要求等。应强化科技支撑能力，以科技创新推动农业生态化发展，推动农村一二三产业融合发展，实现农村产业发展与美丽乡村建设相融合[26]。一是重视农业科技创新，加强甘肃新疆主产区和河套灌区主产区节水技术、品种改良技术等的应用，设定时间期限，使农业用水效率提高1.5倍，达到全国平均水平。二是倡导产村融合，培育新型经营主体，优先引导新疆、西藏、内蒙古、青海、宁夏等地的特色农业嵌入二三产业价值链，以循环型产业模式为主导，发展高效、循环农业，打造具有西部特色的生态农业品牌。三是调整农村能源消费结构，降低一次能源消耗比重，治理散烧煤等高污染、低效能消费模式，降低环境负担。四是控制农业污染源头，创建农药和化肥等农业化学药品生产、使用、管理和监督体系，加强对农业化学药品使用的检测，颁布《农业生产化学药品管理办法》，严格农业化学药品的登记使用制度，实现农药、化肥使用的零增长。3.实行农业发展优先的绩效考评机制农产品主产区以提供农产品为主体功能，应健全农业发展优先和提高农产品保障能力的绩效考评机制，对农产品主产区县(市、区、旗)地方政府重点考核农业空间利用规模和质量、农业综合生产能力、产业准入负面清单执行、农民收入、耕地质量、土壤环境治理等方面指标，不考核地区生产总值、固定资产投资、工业、财政收入和城镇化率等指标。(三)巩固重点生态功能区的国家生态安全屏障功能在全国“两屏三带”生态安全战略格局中，西部地区分布着青藏高原生态屏障的全部，北方防沙带和黄土高原-川滇生态屏障的绝大部分，以及东北森林带和南方丘陵山地带的少部分，面积约350万平方公里。国家级重点生态功能区共有25个，其中18个分布在西部地区，占全国重点生态功能区总面积91%。西部地区的重点生态功能区对国家生态安全具有决定性作用，应以巩固国家生态安全屏障为首要任务，积极探索生态产品价值实现机制，建立以生态产业化为主体的生态经济体系，推动重点生态功能区可持续发展。1.优化重点生态功能区的国土空间布局西部地区森林覆盖率、湿地面积占国土面积比重均远低于全国平均水平，是构建国家生态安全屏障的主要短板。应主要提高西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆等省份的重点生态功能区森林覆盖率，加大矿山环境恢复治理强度；加强重庆、贵州、云南、陕西、青海等省份湿地治理，提高生态环境补水量。省级层面应加快划定生态保护红线，对生态环境已经遭到破坏的地区，要加大政府统筹工程的执行和投资力度，开展生态治理、环境保护、退耕还林等工程[27]。对禁止开发地区，建立以国家公园为主体的自然保护地体系。2.促进重点生态功能区超载人口转移根据全国第六次人口普查，西部地区重点生态功能区常住人口约6710.3万人，人口密度约19.2人/平方千米(见表3)，平均密度合理，但是不同重点生态功能区之间人口密度差异较大。甘南黄河重要水源补给生态功能区人口密度高于同期世界平均人口密度(42人/平方千米)，人口超载情况突出；黄土高原丘陵沟壑水土保持生态功能区、桂黔滇喀斯特石漠化防治生态功能区、秦巴生物多样性生态功能区人口密度远超同时期亚洲平均人口密度(93.4人/平方千米)，人口超载问题严重，应积极引导超载人口向城镇化地区转移；其他重点生态功能区人均密度相对合理，但多为连片特困区和深度贫困聚集区，为防止居民因迫于生计进行违法开发活动，应加强生态扶贫力度，推进生态补偿与减贫相结合。3.建立以生态产业化为主体的生态经济体系实现生态产品市场价值是践行“绿水青山就是金山银山”理念的关键环节，应积极探索生态产品价值实现机制，挖掘生态产品市场价值，增强重点生态功能区自我造血功能和自身发展能力，建立以生态产业化为主体的生态经济体系。一方面，按照生态保护红线划定范围，严格控制开发强度，实行最严格的产业准入负面清单，防止“污染避难所效应”发生在重点生态功能区。另一方面，按照保护优先，兼顾发展的原则，探索建立与重点生态功能区相容的产业体系，适度开发旅游、文化等人文资源，围绕生态产品和服务，创建生态标识体系，打造一批特色生态品牌，推进生态产品和服务在全国乃至全球市场的价值认可和价值转化。4.健全生态保护优先的绩效考评机制西部重点生态功能区以提供生态产品为主体功能，应健全生态保护优先的绩效考评机制，对重点生态功能区县(市、区、旗)地方政府重点考核生态空间规模质量、生态产品价值、产业准入负面清单执行、民生改善等方面指标，不考核地区生产总值、固定资产投资、工业、农产品生产、财政收入和城镇化率等指标。推动西部地区生态文明建设是一个长期和动态的过程，其难点和重点在于充分发挥主体功能区在西部地区生态文明建设中的基础性作用，推动主体功能区制度在市县层面精准落地。必须在实践中不断完善主体功能区制度，科学划定符合主体功能定位的县域空间格局，建立“多规合一”的空间规划体系，健全符合主体功能定位的配套政策体系和绩效考评体系，建立主体功能区制度保障体系，构建西部地区不同主体功能定位的差异化协同发展格局，全面提升国土空间开发保护质量和效率。

  中国软科学杂志发表     2019年11期

• 主体功能区建设试点县政策配套研究
  作者：叶家斌      【摘要】本文结合主体功能区建设试点县实际情况，从财政政策、投资政策、土地与人口政策、环境政策等方面进行了研究，并对推进主体功能区建设提出了政策建议。【关键词】主体功能；建设试点；政策研究一、财政政策加快构建支持主体功能区建设的财政转移支付体系。县级标准财政收入中，上级财政转移支付是建设地方主体功能区最主要的资金保障，建议在均衡性转移支付中增加主体功能区因素，以此为基础，调整财政转移支付体系，通过大幅提高均衡性转移支付的规模和比重，提高转移支付系数等方式，加大对县域主体功能区建设的支持力度，充分体现均衡性支付在保障生态安全、农产品供给安全和保护自然文化资源功能；其他一般性转移支付、专项转移支付也是财政转移支付的重要内容，建议用“因素法”替代“基数法”完善一般性转移支付的计算方法，整合和调整专项转移支付，逐步实现统一公式化管理，促进公共服务均等化目标的实现。加快建立健全生态补偿机制。建议通过上级政府成立生态补偿仲裁机构，为生态生产地和受益地进行中介协调，以推进政府型生态补偿平台的建立；探索建立动态调整、奖惩分明、导向明确的生态补偿长效机制；探索建立森林与自然保护区生态效益补偿基金制度，适当提高重点公益林中央财政补偿基金平均标准；加大对国家级自然保护区的保护力度，设立支持自然保护区发展的专项资金、提供生态补偿；在流域上下游之间建立横向补偿机制，按照“谁受益，谁补偿”的原则，明确界定生态环境服务的提供方和受益者，通过协商等多种途径确定补助额度；除发挥政府主导作用外，还要积极发挥市场作用，引导社会资金参与到生态补偿中，实现生态保护地区与受益地区，欠发达地区与发达地区的和谐发展。加大扶贫生态移民的财政支持力度。增加对扶贫生态移民工程建设的财政投入，重点解决国家级自然保护区内人口和居住于存在滑坡、崩塌、泥石流等地质灾害隐患且难以治理地区居民的搬迁安置工作，着力提高财政资金的保障水平，将配套的基础设施资金纳入年度财政预算，确保及时足额到位。用好国家易地扶贫搬迁中长期贷款政策和贴息补助政策。引导和鼓励社会资金参与扶贫生态移民安置点综合体开发建设，为提升移民就业技能，移民自主创业提供政策和资金支持，促进扶贫生态移民工程后续产业扶持。二、投资政策实行按领域安排与按主体功能区安排相结合的政策。按主体功能区安排的政府投资，重点用于支持限制开发区域、禁止开发区域的公共服务设施建设和生态环境保护。按领域安排的政府投资，也要与各功能分区的定位相一致。对投资项目实行更严格的投资管理。应在现有产业发展规划和导向目录的基础上加入主体功能区元素，出台符合主体功能的投资导向目录，以强化政策的指导力度。扶持经济效益好、市场潜力大、环境友好的产业项目，加大信贷、用地支持力度，并在项目备案、核准等方面给予积极支持。对国家和省鼓励类外的投资项目实行更严格的投资管理，其中，属于限制类的新建项目禁止投资，投资管理部门不予审批、核准或备案。积极利用金融手段引导投资。全面开展金融服务支持主体功能区投资建设，金融机构加大对产业转型升级、资源节约、环境保护、生态建设等项目的信贷支持力度，支持符合条件的企业通过发行债券和股票进行融资，鼓励商业银行、政策性银行对有生产能力、守信用的农户发放特色优势产业贷款，适度降低贷款利率，鼓励和引导民间资本投向基础设施、市政公用事业和社会事业。三、土地与人口政策科学划定和保护生态红线。逐步健全生态红线的部门协作和区域协调的管理机制，以维护生态系统完整性和保护生态系统服务功能为主导，形成不同部门、不同行政区共同开展生态红线管理的良好局面；建立生态红线管理平台，促进生态行政管理和社会服务信息化，及时发布生态红线分布、状况和调整信息；建立生态准入制度，将生态红线区保护要求纳入环保体系，作为项目环保审批的先决条件，对生态红线区保护要求冲突的项目实施“零容忍”；建立生态红线监察制度，对于生态红线区内的违法违规行为，开展污染整治与生态修复专项行动，对不符合要求的企业和行为进行清理，同时督促生态修复项目按时完成。实施积极的人口退出政策。综合运用社会保障和其他经济手段，引导人口自然增长率较高地区的居民进一步自觉降低生育水平；加强义务教育、职业教育与劳动技能培训，切实提升和增强人口素质与跨区域转移就业的能力，积极创造条件引导区域内人口向中心城镇集聚，并鼓励人口往省内与省外发达地区就业并定居。探索统一城乡户口登记管理制度。按照“属地化管理、市民化服务”的原则，鼓励重点城镇地区将外来常住人口纳入居住地教育、就业、医疗、社会保障、住房保障等体系，切实保障流动人口与本地人口享有均等的基本公共服务和同等的权益，引导区域内人口在省级生态功能区承载范围内均衡分布。四、环境政策健全自然资源资产产权制度和用途管制制度。党的十八届三中全会提出，对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生態空间统一进行确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。县级以上政府部门应组建有权威性的自然资源管理机构，统筹协调自然资源资产管理和监护工作；建立自然资源资产负债表，核算自然资源资产的存量及其变动情况，完善自然资源资产用途管制制度，明确各类自然生态空间边界，实现能源、水资源、矿产资源按质量分级、梯级利用，发挥资源最大效能。监测与评价。建立县域生态环境常态化监测与监察体系，以区域性的野外地面监测站点为依托，选择重点生态功能区内的小流域开展生态环境变化过程监测，根据生态环境监测需要，整合现有生态质量资源，补充完善监测站点与监测内容，全面构建生态环境监测网络体系，从宏观和微观尺度，研究重点生态功能区推进建设过程中生态环境质量的现状及变化趋势，为区域内生态环境的维护、建设与管理提供决策依据。五、结束语主体功能区建设在推进中面临的最大挑战是国家战略意图同地方利益相冲突。因此，政策的配套性问题是推进主体功能区建设的关键。有效推进县域主体功能区建设，必须从配套政策的设计和完善着手，建立多层次、多领域的补偿政策，是推进主体功能区建设的重要保障。

  时代经贸杂志发表      2017年3期

• 实施主体功能区战略的宏观调控法思考*
  作者：殷洁   屠世超(1．上海对外贸易学院法学院，上海201620;2．绍兴文理学院法学院，浙江绍兴312000)一、实施主体功能区战略是落实科学发展观，改变经济增长方式的重大举措建国以来，我国区域经济发展战略的演变大致经历了三个阶段:一是建国初至改革开放前的“沿海和内地平衡发展战略”阶段;二是改革开放初至20世纪90年代初的“沿海地区优先发展的不平衡发展战略”阶段;三是20世纪90年代中后期以来的“区域经济协调发展和主体功能区战略”阶段。(一)“沿海和内地平衡发展战略”阶段建国之初，由于我国沿海与内地经济发展严重不均衡，加上出于国际安全等考虑，我国实施的是均衡发展战略，强调国民经济综合均衡、部门均衡，并突出强调地区经济的均衡发展，工业布局向内地倾斜，希望尽快形成若干个具有比较完整工业体系的经济区域。均衡发展战略的实施，“依靠政府大规模集中投资，迅速提高了国防力量、实现了国内秩序的稳定，初步建立了中西部地区现代工业基础，但由于政府垄断下的浪费、低效、激励不足等固有弊端，抹杀了经济发展的内在动力，使中国在第二次世界大战后世界性经济增长浪潮中落伍，与实现经济腾飞的大好时机失之交臂。”［1］P207(二)“沿海地区优先发展的不平衡发展战略”阶段改革开放以后，我国按照梯度推移理论，对长期实行的以均衡布局为目标的区域发展战略进行了重大调整。根据邓小平提出的“让一部分地区先富起来”的思想，实行了优先发展东部沿海地区的不平衡发展战略。该战略的实施，使得东部沿海地区经济增长明显加速和城市化进程明显加快。但是，由于国家投资和区域政策向沿海倾斜，使得地区差距尤其是东西部差距不断扩大。此外，由于我国这一时期经济发展走的是外延粗放式发展道路，低水平重复建设、恶性竞争和无序开发，不仅造成资源浪费严重，而且环境恶化明显。(三)“区域经济协调发展和主体功能区战略”阶段“区域经济协调发展观”是在1991年制定的《关于国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要的报告》中首次提出的。该报告指出:“要正确处理发挥地区优势与全国统筹规划、沿海与内地、经济发达地区与较不发达地区之间的关系，促进地区经济朝着合理分工、各展其长、优势互补、协调发展的方向前进。”2003年10月党的十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出了“以人为本，全面、协调、可持续”的科学发展观，使区域经济协调发展战略由政策层面上升到理论的高度，并提出了统筹区域发展的重要思想。根据这一战略，我国继续鼓励东部地区率先发展，并相继提出了西部大开发战略、东北等老工业基地振兴战略和促进中部地区崛起战略，以形成东中西部优势互补、良性互动的区域协调发展机制。2006年3月第十届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》(以下简称《“十一五”规划纲要》)第五篇专门规定了“促进区域协调发展”和“推进形成主体功能区”，明确提出:“根据资源环境承载能力、发展基础和潜力，按照发挥比较优势、加强薄弱环节、享受均等化基本公共服务的要求，逐步形成主体功能定位清晰，东中西良性互动，公共服务和人民生活水平差距趋向缩小的区域协调发展格局。”2010年6月12日国务院常务会议审议并原则通过了《全国主体功能区规划》。该规划在国家层面将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类区域。2011年3月14日第十一届全国人民代表大会第四次会议审议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》(以下简称《“十二五”规划纲要》)第十九章“实施主体功能区战略”明确地提出:“按照全国经济合理布局的要求，规范开发秩序，控制开发强度，形成高效、协调、可持续的国土空间开发格局。”“从区域经济发展角度来看，主体功能区建设的本质仍然是一种不平衡的发展模式。但这种不平衡发展模式与改革开放以来我国实行的‘让一部分地区、一部分人先富起来，逐步实现共同富裕’的区域不平衡发展模式有着本质差异。”［2］“改革开放之初确定的不平衡发展模式，主要是外延式的经济发展，资源浪费和生态破坏非常严重，发展坚持的是工业文明的发展观，走的是一条工业文明的发展道路。基于主体功能区建设的不平衡发展则是一种经济发展、社会发展、生态发展三者统筹兼顾的发展，是科学发展观指导下的发展，发展主要依靠内涵式集约增长来实现。发展坚持的是生态文明的发展观，走的是一条生态文明的发展道路。”［2］总之，根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力，确定不同区域主体功能，并据此明确开发方向和政策，推进形成主体功能区，是转变经济增长方式，改善国民经济空间结构，协调区域经济发展和实现经济可持续发展的重大战略部署和举措。二、国外区域开发和发展中的措施及经验借鉴从世界范围来看，区域发展不平衡是一个普遍的问题。经济发展的区域性特征是由经济发展的内在规律所决定的。单纯强调市场自发力量不可能缩小区域之间的差距，必须通过政府有效干预才有可能实现区域经济协调发展。从美、英、德、日等国应对区域经济问题的情况来看，以下措施与经验值得借鉴:(一)成立专门的机构统筹协调区域开发与发展事务区域经济发展问题不仅所涉及的事务繁杂，而且往往跨行政辖区，需要专门的机构进行协调。“世界各国在对落后地区进行开发的过程中都先后成立了各种不同性质的专门开发组织机构。设立专门组织管理机构的意义主要在于三个方面:一是贯彻和执行政府有关政策和措施并对其实施有效的监督;二是负责沟通和协调各级各部门之间的权责分工，促进分工合作;三是组织各方面力量，研究和解决开发过程中面临的各种问题和困难，以便及时有效地提出切合落后地区区情的政策建议，同时发现现有政策措施的不足并提出修正意见。”［3］P561当然，国外的区域经济管理机构存在多种类型，既有隶属于中央政府的专门协调机构，比如日本的北海道地区开发厅，德国的区域规划、建筑和城市发展部，也有由中央政府与地方政府代表联合组成的区域协调组织，比如美国的阿巴拉契亚区域开发委员会，还有企业化的区域管理组织，比如美国的田纳西流域管理局。各国应根据国情设置相应的机构并赋予相应的职权和职责。(二)综合运用宏观经济调控手段引导区域开发与发展“以市场机制为资源配置主要手段的西方发达国家，在实现工业化和推进经济现代化的过程中，始终被区域发展不平衡问题所困扰。市场机制并没有像新古典主流经济学预期的那样使区域经济实现相对均衡发展，而是使区域发展非均衡加剧。日趋严重的区际问题，迫使西方各国政府普遍采取政府干预的手段，以缓解其对经济和社会发展带来的负面影响。”［4］P1－2从具体措施来看，国外普遍采用税收、金融、财政转移支付以及产业政策等宏观调控手段引导区域经济开发与发展。例如，法国为鼓励小城市工业和第三产业向落后地区转移，刺激山区和农村地区创建多种经营活动，建立了多种形式的财政补贴和奖励制度;意大利为推动南方地区经济发展和工业化进程，制定了到南方新办工厂给予10年免征所得税的优惠政策。1956年日本为开发北海道地区，特别设立了北海道开发金融公库。欧盟设有欧洲投资银行，专门用于提供政策性贷款支持落后地区的发展。德国将全国增值税的30%～35%专门用于各州之间的分配。日本中央政府的税收收入占总财政收入的60%左右，其中约一半左右都通过大规模转移支付的形式分配给各地方财政，以此来缩小地区间人均财政支出或人均公共支付的差距。1947年英国政府规定在大伦敦的新工业建设需要取得政府颁发的工业发展许可证。韩国向在首都圈内兴建公共设施的业主征收拥堵费，并将该项收益投向欠发达地区。［2］意大利为了开发南部地区，通过立法规定中央政府必须将投资总额的40%投向南方，并从南方购买不少于其采购额的30%的产品和劳务。［4］P265(三)专门立法保障区域开发与发展区域政策往往是为了寻求更大的社会公正，加强或保持政治聚合以及更有效地利用未得到充分利用的国家资源。［5］由于对落后地区进行开发是一个长期的过程，为了保证开发目标的实现，保障开发战略和区域规划的贯彻实施，保持有关区域开发政策的一贯性和连续性，需要加强立法。从世界各国落后地区开发的经验来看，都非常注重法律的保障作用。［3］P563例如，美国制定有《鼓励西部草原植树法》、《麻梭浅滩与田纳西河流域开发法》、《地区再开发法》、《公共工程和经济开发法》、《阿巴拉契亚区域开发法》等;日本制定有《国土综合开发法》、《北海道开发法》、《东北开发促进法》、《偏僻地区振兴法》、《过疏地区振兴特别法》、《新产业城市带建设促进法》、《水资源地区对策特别措施法》等;英国制定有《特别地区法》、《工业布局法》、《城镇与乡村规划法》等;德国制定有《联邦区域规划法》、《区域经济政策的基本原则》、《改善区域经济结构的共同任务法》、《联邦区域规划纲要》等。［6］P23三、我国实施主体功能区战略的宏观调控法律制度建设与落实全国主体功能区规划具有战略性、前瞻性和跨行政区划性。推进形成全国主体功能区是一项长期的工作，需要一系列的政策措施加以落实。它主要涉及财政政策、税收政策、金融政策、价格政策、产业政策等宏观调控手段的综合运用。近十多年来，环境保护、节能减排、可持续发展、循环经济、低碳经济等是传媒和各级政府的政策文件中出现频率较高的词汇。应当说，这些观念已深入人心。但由于缺乏刚性的制度约束，相当多的政策措施的执行效率大打折扣。因此，围绕推进形成全国主体功能区，协调区域发展的重大战略，有必要抓紧研究制定、完善并落实以下宏观调控法律制度。(一)区域经济协调组织机构法律制度“改革开放以来，随着利益格局的调整，部门与区域冲突有加剧之势。区域问题增多要求设置统一的区域管理机构。但是，在历次政府机构改革过程中，区域管理机构并未受到足够的重视。”［7］P171尽管在中央政府部门中有许多部门涉及对地方的管理，但几乎无一部门具有立法意义上的区域政策与规划资源。［7］P178直到本世纪初，为了落实西部大开发和振兴东北地区等老工业基地的重大战略，国务院才专门分别成立了国务院西部地区开发领导小组和国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组。2008年国务院发布了《关于议事协调机构设置的通知》(国发〔2008〕13号)，撤销了国务院西部地区开发领导小组和国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组单设的办事机构，其具体工作改由国家发展和改革委员会承担。实际上，目前我国国务院国家发展和改革委员会、国土资源部、住房和城乡建设部、民政部和扶贫办等多头管理区域经济事务，存在着协调困难、管理资源浪费的现象。在我国地方层面，也没有立法意义上的专门区域经济管理机构。建议专门制定一部《区域经济协调发展组织机构法》，整合管理机构与资源，在国务院设置一个统一管理区域问题的组织，由其统一分配政府资源，协调政府行动。该组织名称可以为“国务院区域管理委员会”，或者“国务院区域经济部”，或者“国务院区域政策部”。其基本职能是:提出区域经济发展与区域关系协调的政策建议并报请中央与立法机构审批;具体执行经立法程序通过的政策、规划与其他规则;与地方政府合作协调不同地区利益主体间关系并约束地方政府行为;统一管理专门的区域基金(需要设立)或约束有关部门的区域资源的使用方向;具体负责区域划分工作;组织实施全国性跨区域重大项目;组织研究重大区域问题;等等。［7］P178－179(二)预算与转移支付法律制度市场经济理论和国际实践证明，转移支付制度是市场经济平稳运行的“安全阀”。中央财政转移支付是各国普遍采用的协调区域经济发展的办法之一。通过中央财政转移支付，一方面可以缩小各区域间因经济发展水平差异而导致的提供公共产品能力的差异;另一方面可以有效地实施中央政府的区域经济发展战略。［8］P2《“十二五”规划纲要》中提出“中央财政要逐年加大对农产品主产区、重点生态功能区特别是中西部重点生态功能区的转移支付力度，增强基本公共服务和生态环境保护能力，省级财政要完善对下转移支付政策。”我国目前的转移支付制度存在的主要问题有:第一，财政预算的随意性大，专项转移支付的不规范，透明度不高。［9］P24我国现行《预算法》第三十一条规定:“中央预算和有关地方政府预算中安排必要的资金，用于扶助经济不发达的民族自治地方、革命老根据地、边远、贫困地区发展经济文化建设事业。”该规定实际上属于没有硬约束力的规范。第二，转移支付与征税挂钩，加剧了地区差距。［1］P92第三，财政支出结构不合理。目前我国的中央财政主要是建设性财政，地方性财政基本上是“吃饭财政”，而非公共财政，养老、医保、教育、住房等支出较低。推进形成主体功能区，协调区域经济发展，实现区际公共服务均等化，关键在于完善预算和转移支付制度，推行公共财政。应借鉴一些发达国家的经验，除一般性补助外，中央对地方转移支付量应根据因素法确定，所考虑的因素应包括人口、人均收入、财政能力等。应当根据因素建立科学的、能够量化的指标体系。各地方政府可以根据指标体系计算出本地区应获得的转移支付量和应输出的转移支付量。这种透明度高的转移支付制，可以避免各地方政府与中央政府之间长期形成的不规范交易行为。［4］P267－269建议在预算法或其实施细则中明确规定预算支出中专门用于推进形成主体功能区的资金比重及其用途，形成硬约束力。与此同时，应加紧制定财政转移支付法和基本公共服务均等化的全国性规划，加大基本公共服务的投资力度，特别是应增加对限制开发区和禁止开发区的财政转移支付力度。(三)税收调控法律制度推进形成主体功能区，不仅意味着经济增长方式的转变，而且意味着许多区域的产业格局的重大调整。在当前建立和完善社会主义市场经济体制的背景下，各地产业结构的调整应遵循“政府调控市场，市场引导企业”的原则，政府部门不宜过多地直接干预企业的事务。优化开发区域要实现产业的升级换代，重点开发区域要承接优化开发区域的产业转移，目前较为行之有效的措施是通过税收手段引导投资。为此，同一产业在不同类型的功能区应体现一定的税收差别待遇。但是，税负公平、税制统一是发展社会主义市场经济，建立公平有序的竞争环境所必要的，各主体功能区不能各行其是，随意调整有关税种、税目和税率，也不应当个别地方与中央讨价还还价，争取税收优惠。因此，尽快制定主体功能区的税收调整办法，在适当考虑东中西部经济发展水平差异的前提下，尽可能做到同一类型的主体功能区相关税收负担的一致性。“由于优化开发区域有较好的地域优势和坚实的经济基础，因而此时税收政策制订更偏重于强化经济结构、降低资源消耗和自主创新方面。”［10］“对于限制和禁止开发领域，不仅要对违规生产经营的企业明令禁止，同时应对该企业已获得收入倍数处罚，并将此收入充实本地区的财政收入。”［10］针对目前资源利用率低、环境破坏严重等突出问题，“建议扩大资源税的计税范围，将土地资源、矿产资源、森林资源、水资源和海洋资源等纳入到资源税的计税范围，以显示资源的价值。”［2］对于限制开发区域和禁止开发区域，应研究率先开征一些新的资源和环保税。简言之，适应推进形成主体功能区的需要，在运用税收政策进行调控时，既要维护全国税制的统一，又要体现区域的差异化和一定的灵活性。(四)产业政策法律制度“产业政策覆盖面宽，调整范围广，因而内容相当广泛，因此增加了对产业政策关系进行统一法律调整的难度。”［11］P461目前我国涉及产业政策的规范性文件除了国务院发布的《产业结构调整指导目录(2005年本)》和《外商投资产业指导目录(2007年修订)》以外，还有大量针对个别产业的政策性文件，如《水利产业政策》、《汽车工业产业政策》等，但是尚未出台推进形成主体区的专门的产业政策。《“十二五”规划纲要》提出:“实行按主体功能区安排与按领域安排相结合的政府投资政策，按主体功能区安排的投资主要用于支持重点生态功能区和农产品主产区的发展，按领域安排的投资要符合各区域的主体功能定位和发展方向。修改完善现行产业指导目录，明确不同主体功能区的鼓励、限制和禁止类产业。实行差别化的土地管理政策，科学确定各类用地规模，严格土地用途管制。”为此，建议尽快制定并在未来适时修改《主体功能区产业指导目录》，按照主体功能区的不同类型，分别规定鼓励类、限制类和禁止类的产业目录，使各主体功能区在引导投资方面有章可循。(五)政府采购法律制度政府采购是政府为了实现公共目的，按照法定的方式和程序，购买货物、工程和服务的行为。在市场经济条件下，政府是最大的消费者，其采购支出的数额十分巨大，因此政府采购在协调区域经济发展中具有十分重要的作用。我国《政府采购法》第九条规定:“政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等。”2004年财政部发布的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》也重申了该规定，但因缺乏可操作的配套措施而如同空文。在推进形成主体功能区的发展思路下，政府采购一方面应当体现对经济不发达和欠发达区域的产业扶持;另一方面，应当体现资源和环境保护的重视，大力推行政府绿色采购制度。建议对《政府采购法》和《招投标法》修改时，明确规定在质量、技术、价格等指标同等条件下，优先采购来自经济不发达和欠发达区域的产品和环境标志产品。(六)政府投资法律制度“投资对区域经济发展的影响很大，一方面，投资对区域经济增长具有推动作用，主要表现在投资增长会引起生产扩张，促使经济的总供给能力提高。另一方面，投资资金投向和投资量的变化，对区域经济结构产生决定性的影响。”［12］P265“新中国成立五十多年来，中国区域经济的发展是政府主导型的，政府支配了全部或大部分可投资资源”。［1］P194运用政府投资，能够极大地促进区域经济的发展和区域产业结构的改善。政府投资可分为生产性投资和非生产性投资。无论何种政府投资，对于地区经济都能够起到刺激作用，从而增加这一地区的经济实力和社会总产出，提高落后地区固定要素集中程度，吸引流动性要素流入该地区。但是两类投资产生的社会效益是不同的。从缩小区域经济差距，实现区域公共服务的均等化考虑，我国有必要尽快出台《政府投资法》(或《国有资产投资法》)，规范政府的投资行为，不仅应当加大对中西部落后地区和欠发达地区的投入，而且应当将有限的资金更多地安排在禁止开发区和限制开发区的非生产性投资的项目(如环保项目和公共服务设施项目)上，严格控制政府在经营性、竞争性领域的投资行为。(七)价格调控法律制度价格扭曲是造成区域分工不合理、区域冲突加剧等问题的重要原因。目前，在国内价格体系中市场决定的价格已占70%以上，价格控制领域在大幅度缩小，但价格仍是影响区域经济关系协调的重要因素。例如，石油、电、矿产资源、棉花、烟叶等资源产品与农副产品均仍存在一定管制，市场化程度低，影响地区间利益分配。而价格受管制的产品正好是中西部地区的重要产品。这些产品价格偏低，是中西部地区利润流失的一个原因，于这些产品生产的发展不利，于缩小地区差距不利。［13］P512“中西部资源产品和原材料大量进入东部地区，由于这些产品价格较低，以加工和制造工业为主的东部地区从中获得了大量的额外经济效益，而中西部地区为此蒙受了巨额的价值流失量。”［12］P58－59为此，应当进一步改革价格管理体制，完善市场定价机制，提高矿产资源、环境资源和主要农副产品的价格，缩小工农业剪刀差，缩小东部和中西部以及不同类型功能区的收入差距。(八)金融调控法律制度任何时期区域发展战略目标的实现往往都离不开货币政策或金融调控措施的配合。在我国推进形成主体功能区的过程中，中央银行、政策性银行、商业银行以及金融监督机构都将发挥十分重要的作用。中央银行可以通过信贷限额、特别存款、窗口指导等手段引导不同类型主体功能区的资金流向;政策性银行和商业银行可以通过利率优惠、差别利率甚至限制、禁止融资等措施，引导资金投向符合全国主体功能区规划。在当前资源与环境问题特别突出的大背景下，应当大力倡导“绿色金融”。2007年以来，由国家环保总局与金融业联手推出的“绿色信贷”、“绿色保险”、“绿色证券”三项绿色环保政策，使“绿色金融”制度初具框架。建议加紧制定“绿色金融”的实施细则，进一步加强环保部门、国土资源部门与金融监管部门和商业银行的信息交流和合作，积极扶持环保项目，对不符合主体功能区的产业政策和环境违法的企业和项目进行严格的信贷和其他融资控制。四、结论政、税收、金融、价格、投资、产业政策等多种宏观调控措施的综合运用。为了确保这些宏观调控措施的科学性、稳定性和权威性，切实落实区域发展规划，尽快推进形成全国各主体功能区，改变经济增长方式，协调区域发展，当务之急是应抓紧研究制定并逐步完善和落实相关的宏观调控法律制度。实施主体功能区战略是一项长期的工作，涉及财［1］吴强．政府行为与区域经济协调发展［M］．北京:经济科学出版社，2006．［2］课题组．推进主体功能区建设的财政政策研究［J］．财会研究，2009，19．［3］张丽君等．地缘经济时代［M］．北京:中央民族大学出版社，2006．［4］陈计旺．地域分工与区域经济协调发展［M］．北京:经济管理出版社，2001．［5］A．P．Thirlawll，RegionalEconomicDisparitiesandRegionalPolicyintheCommonMarket，UrbanStudies(11)，1974．［6］朱厚伦．中国区域经济发展战略［M］．北京:社会科学文献出版社，2004．［7］陈宣庆，张可云．统筹区域发展的战略问题与政策研究［M］．北京:中国市场出版社，2007．［8］钟小敏．政府间财政转移支付论［M］．上海:立信会计出版社，1998．［9］黄佩华等．中国:国家发展与地方财政［M］．北京:中信出版社，2003．［10］周寅．推进主体功能区建设的财政对策［J］．地方财政研究，2008，5．［11］杨紫烜．经济法［M］．北京:北京大学出版社、高等教育出版社，2006．［12］武友德，潘玉君等．区域经济学导论［M］．北京:中国社会科学出版社，2004．［13］张可云．区域大战与区域经济关系［M］．北京:民主与建设出版社，2001．

  政法论丛杂志发表    2012年2期

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  • 主体功能区建设与区域协调发展:促进亦或冒进
    作者：薄文广  安虎森   李杰(1．南开大学经济研究所，天津300071;2．深圳大学经济学院，广东深圳518060)当前我国的区域发展不平衡问题日益凸显，国家“十一五”规划中出台的主体功能区战略试图根据一些理想的条件和标准对我国区域空间进行合理的重新划分和建构，从而达到促进我国区域协调发展的目的。决策层对区域协调发展的关注从早期狭义上更多地单纯强调经济发展的人民生活水平差距的逐渐缩小，后来逐渐扩展到广义上的区际实际收入水平和公共服务的均等化过程。根据中国2001－2009年的数据，我们发现无论是狭义上还是广义上，我国区际发展不协调程度都呈现扩大趋势，并且广义的区域不协调程度远超过狭义的区域不协调程度。主体功能区战略是逻辑意义上的以地为本，同时也是对区域过去发展水平的一个事后承认或被动承认，中国区域经济的发展水平与主体功能区的开发顺序和开发重点形成了相互促进的同向递增关系。主体功能区的划分标准有着较大随意性和不严谨性，加上相关配套政策和措施的不完善，主体功能区建设短时期内不会缩小反而可能会加大我国本已不小的区际发展差距。主体功能区;协调发展;十二五规划改革开放30年来，我国经济整体上获得了高速发展，但从20世纪90年代初开始，我国区域之间的发展差距逐年加大;东部地区继续高奏凯歌，从珠三角到长三角再到环渤海的开发开放使得东部地区经济取得了长足的发展，甩开所有地区，成了我国经济的“隆起区”;中西部在经济总量、人均收入、结构提升等方面都明显滞后于东部，这种滞后不仅指增速的相对滞后，更严重的是实际收入水平和经济结构提升的绝对滞后。我国区际经济发展差距越来越引起决策层的关注，1991年3月通过的《国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划》中明确指出，“要正确处理发挥地区优势和全国统筹规划、沿海与内地、经济发达地区与较不发达地区之间的关系，促使地区经济朝着合理分工、各展其长、优势互补、协调发展的方向前进”;1996年3月通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》专设了“促进区域经济协调发展”一章，专门论述了区域协调发展问题。与此同时，国家相继实施了西部大开发、振兴东北老工业基地、中部崛起、东部率先发展等战略，金融危机后更是批复了包括珠三角规划在内的10多个区域发展战略。在国家“十一五规划”中，更是首次提出了主体功能区战略，并且在2011年全国两会中通过的“十二五规划”中，主体功能区正式上升为国家战略。那么主体功能区战略与我国区域协调发展之间的关系如何?它能够解决我国的区域协调发展问题么?还是也如其它众多区域发展战略一样，不能从根本上解决我国区域协调发展问题?上述问题无疑具有重要理论和现实意义。1区域协调发展的概念界定尽管区域协调发展这一概念经常被人们运用，也常见之于报纸与各类学术作品中，但其真正涵义却很少有人探讨，似乎是“不言自明”，或者是“心照不宣”。因为每个人的理解不同，故对区域协调发展的认识也很难统一起来。区域协调发展常用来表述如下涵义:①指东中西或各省区之间发展差距的缩小，或把差距控制在适度、合理的范围内，即区际经济结构协调，②指区域间分工协作的发展，建立和发展地区间合理的分工体系，促进国家整体利益的提高，即区际产业结构协调，③指国家投资在地区间的合理分配，即区际生产力布局协调，④指消除区际贸易封锁和市场分割，生产要素的自由流动，即区际贸易关系协调，⑤指区际不平等竞争环境的消除，即区际利益关系协调。显然，上述几种涵义都是区域协调发展的应有之意，都是区域协调发展所要求的一个侧面。而在决策层面，在国家五年计划纲要中，对区域协调发展的界定也出现了差异，国家“九五”纲要中有关区域协调发展的表述为:引导地区经济协调发展，形成若干各具特色的经济区域，促进全国经济布局合理化，是逐步缩小地区发展差距，最终实现共同富裕，保持社会稳定的重要条件，也是体现社会主义本质的重要方面。国家“十五”纲要中有关区域协调发展的表述为:实施西部大开发战略，加快中西部地区发展，合理调整地区经济布局，促进地区经济协调发展。国家“十一五”纲要中有关区域协调发展的表述为:根据资源环境承载能力、发展基础和潜力，按照发挥比较优势、加强薄弱环节、享受均等化基本公共服务的要求，逐步形成主体功能定位清晰，东中西良性互动，公共服务和人民生活水平差距趋向缩小的区域协调发展格局。从国家出台的三个五年计划中可以看出，“九五”纲要把缩小地区发展差距作为区域协调发展的重要内容，但是这种表述比较抽象，表述不够具体;“十五”纲要把合理调整地区经济布局作为区域协调发展的主要内容，这种合理布局主要是通过西部大开发战略的实行来体现;“十一五”纲要对区域协调发展的表述最为具体和明确，即公共服务和人民生活水平差距趋向缩小。与决策层相呼应，众多学者也关注区域协调发展，有些学者也从不同角度界定了区域协调发展的内涵，蒋清海认为区域协调发展是在各区域对内对外开放的条件下，各区域间所形成的相互依存、相互适应、相互促进、共同发展的状态和过程，并且形成这种状态和过程的内在稳定的运行机制［1］;王文锦认为区域协调发展是相关区域之间在经济、政治、文化、生态发展上相互联系、关联互动、正向促进、区域利益同向增长，区域差异趋于缩小的状态和过程［2］;高志刚认为区域协调发展是指在国民经济的发展过程中，既要保持国民经济的高效运转和适度增长，又要促进各区域的经济发展，使区域间的经济差异稳定在合理、适度的范围内，达到各区域优势互补、共同发展和共同繁荣的一种区域经济发展模式［3］;陈秀山认为区域协调发展是一种强调坚持均衡发展与非均衡发展相结合的动态协调发展战略，它是在国民经济发展过程中，既要保持区域经济整体的高效增长，又能促进各区域的经济发展，使地区间的发展差距稳定在合理适度的范围内并逐渐收敛，达到各区域协调互动、共同发展的一种区域发展战略［4］。可以看出，上述学者认为区域协调发展最重要的内容为缩小区际经济发展差距，而国家“十一五”纲要把区域协调发展定位为公共服务和人民生活水平差距趋向缩小。本文认为，区域协调发展不仅考虑经济发展水平的差异(这可以用人均GDP、人均GDP的增长率、基尼系数、锡尔指数等指标来表征)，还要考虑享受公共服务方面的差异(这可以用社会保障、住房、医疗、教育、卫生、文化、生态环境服务等指标来表征)。这种理解比起单纯强调区域经济发展差距的缩小更科学，包含了全方位的和谐。2狭义和广义视角的区域协调发展2．1狭义视角的区域协调发展上面我们分析了区域协调发展的定义，从国家的相关规划对区域协调发展的表述的演进过程中可以看出，早期，人们通常认为衡量区域协调发展的一个主要指标就是区际经济发展差距是否缩小。本文我们用各个地区实际人均GDP的增长率来表征各个地区经济发展，2001－2009年全国各地区的实际人均GDP增长率如表1所示。从表1中可以看出:从区域内部比较看，包括北京、天津、河北等11个省市在内的东部地区，平均的实际人均GDP的增长率从2001年的0．093上升到2006年的0．138，之后有所下降，2008年降为0．093，2009年后又有所回升达到0．120，2001－2009年间东部地区平均实际人均GDP增长率为0．115。而在同期，包括山西、内蒙和宁夏8个省市在内的中部地区，平均的实际人均GDP的增长率从2001年的0．084一直上升到2007年的0．135，然后受金融危机影响，08年降为0．125，2009年后又有所上升达到0．134，2001－2009年间中部地区平均实际人均GDP增长率为0．116。包括广西、四川等12个省市自治区在内的西部地区，平均的实际人均GDP增长率从2001年的0．084一直上升到2007年的0．131，然后受金融危机影响，08年降为0．109，2009年后又有所上升达到0．164，2001－2009年间中部地区平均实际人均GDP增长率为0．118。从区域之间比较看，东中部地区的实际人均GDP增长率之差从2001年的0．002上升到2003年的0．013，然后下降到2004年的0．005，然后有所反复，到2007年，中部地区的平均实际人均GDP增长率超过了东部地区，到2009年，两者之间的差距达到了1．4个百分点。东西部地区的实际人均GDP增长率之差从2001年的0．002上升到2003年的0．013，然后有所下降，从2007年开始，西部地区的平均实际人均GDP增长率超过了东部地区，到2009年，两者之间的差距达到了4．4个百分点。虽然从07年，中部和西部地区的实际人均GDP增长率均超过了东部地区，但是由于前些年，东部地区一直领先，因此综合来看，东部地区2001－2009年间的实际人均GDP的增长率为11．5%，中部地区同期实际人均GDP的增长率为11．6%，西部地区同期实际人均GDP增长率为11．8%。中西部地区的实际人均GDP增长率略高于东部地区，但是领先程度非常低，仅为0．1和0．3个百分点。而东部地区2001年作为存量的初始经济发展水平要明显高于中部和西部地区，因而东部、中部和西部之间的绝对差距越来越大。表12001－2009年全国各省区实际人均GDP的增长率Tab．1RegionalrealpercapitalGdpgrowthrateof2001－20092．2广义视角的区域协调发展如上文所言，从广义角度上，区域协调不仅包括区际实际收入水平也包含着公共服务均等化过程。国家“十一五”规划中，区域协调发展的内涵除了人民生活水平差距逐渐缩小外，也包括了基本公共服务的均等化。通常认为，基本公共服务主要包括政府提供给辖区居民的社会保障、医疗卫生、教育、公共基础设施、文化、环境生态等方面，因此接下来，我们采用包括基本公共服务的更宽泛视角来分析我国的区域协调发展问题，广义视角的区域协调发展指数的具体构成及定义如表2所示。在计算地区协调发展指数之前，我们首先介绍一下区域协调发展指数的计算步骤及过程，首先，我们根据考察内容获取广义区域协调发展指数的各种数据;其次，根据考察内容，定义相应的指标，并计算指标的具体量值;接下来，我们把以上这些数据标准化为［0，1］区间上的无量纲的纯数字，得到最底层的指数;第四步，我们根据区域协调发展指数各组成要素的相对重要性原则，采取德尔斐法(专家赋权法)分析各级指数对上一级指数的重要程度，进而确定各级指数合成上一级指数的权重，并逐级加权合成。在由下一级指数加权合成上一级指数之前，先对下一级指数进行再标准化，即使下一级指数已经是无量纲的比例数值。之所以这样做，是因为每个下级指数都是上级指数考察范围内的一个方面，各个下级指数之间的分布范围必须对等，而下级指数之间的相对重要性，需要通过下级指数合成上级指数时赋予的权重来体现。最后，我们逐级计算和加总，最终我们能够得到一个区间在［0，1］的表征地区协调发展的指数。一个省份的协调发展指数越接近于1，表明在相对于中国其它省份，这个省份的协调发展排名就越靠前。要特别指出的是，这种结果是一种相对的比较，而不是绝对的比较，也就是说，即使这个省份最终的结果等于1，那么也只能说明与所有其他30个省份相比，这个省份在上述包括表征人民生活水平和基本公共服务上面相对领先，而其自身是否是协调发展则不能说明，反之亦然。表2广义区域协调发展指数构成及定义Tab．2Thecompositionanddefineofgeneralizedregionalcoordinateddevelopmentindex2001－2009年，我国各地区的协调发展指数如表3所示。从表3中可以看出:与区域自身相比，东部地区省份表征区域协调发展指数从2001年的0．590缓慢地上升到2007年的0．616，之后有所下降，2009年变为0．609，这说明东部地区，区域协调发展总体趋势是逐渐改进的过程。中部地区省份表征区域协调发展指数从2001年的0．403缓慢地上升到2004年的0．409，之后逐渐下降，2008年变为0．391，09年上升到0．401，这说明中部地区，区域协调发展指数处于一个起伏，但轻微下降的过程。西部地区省份表征区域协调发展的指数从2001年的0．375下降到2006年的0．357，然后有所反复，2009年变为0．358，这说明西部地区，区域协调发展指数处于一个起伏，但逐步下降的过程。从区域之间看，东部和中部之间的区域协调发展指数之差从2001年的0．188上升到2007年的0．224，然后有所反复，两者之间的差距2009年变为0．208，东部和西部之间的区域协调发展指数之差从2001年的0．215上升到2006年的0．257，之后有所反复，两者之间的差距2009年变为0．251，平均来看，东中部地区省份的平均区域协调发展指数差距从2001年的0．188增加到2009年的0．203，东西部地区省份的平均区域协调发展指数差距从2001年的0．215增加到2009年的0．239。这说明，从广义区域协调角度看，中部和西部与东部地区之间的区域不协调发展程度呈现日益增加的趋势。综合来看，以狭义的实际人均GDP增长率来度量区域协调发展，中国的区域发展差距有扩大的趋势，以广义的人民生活水平和基本公共服务均等化来度量区域协调发展，我国中部和西部等内陆地区与我国东部沿海地区区域不协调程度日趋扩大，广义上的不协调程度远大于狭义上的不协调程度，这意味着东西部之间在实际收入水平和实际享用公共服务方面的差距更大。3主体功能区建设会促进我国区域协调发展吗主体功能区战略是我国“十一五”规划有关区域协调发展部分提出的新举措，其主要思路是国家根据区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，将国土空间划分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区四种类型的主体功能区，并进一步明确了四类主体功能区的功能定位、发展方向与发展重点，试图从解决空间失衡问题出发解决区域协调发展问题。通俗地讲，主体功能区战略就是一个区域适合做什么就做什么，是逻辑意义上的以地为本，它同时也是对区域过去发展水平的一个事后承认或被动承认，它的核心逻辑是对外生条件和历史事件的绝对遵从，因为根据国家主体功能区战略的相关要求，一个地方划入什么开发区域主要的判别标准是资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力。从逻辑和理论上看，这样的划分标准没有什么问题，根据一个地区的环境容量限量、发展基础和发展增量来决定一个地区的发展，然而这三个条件是如何科学地划分、如何科学地界定，则成为了争论的焦点。我们以资源环境承载力为例，资源环境承载力在科学上并不是一个成熟的概念，不同的学者对其有不同的理解，但是通常来说，资源环境承载力通常是用土地资源、(淡)水资源、环境容量、生态脆弱性和生态贡献性等与一个地方的自然资源禀赋为判别标准，但是一个地方的自然资源开发与其生态系统之间存在着两难选择，矿物资源等自然资源的开发显然会带来产业的发展和人口的增长，带来承载力的提高，但同时，大量自然资源的开发又会使得一些环境脆弱地区的水资源、生态资源等遭受严重威胁，同时又降低其承载力。因而资源承载力本身就是一个不太准确的概念。另外，从时间维度上看，资源环境承载力又是属于动态范畴的问题，随着生产技术、生产方式、制度环境、生态文明等要素的改进和完善，区域的资源环境承载力也不是静止不变的，它也会发生变化的。另外，从资源环境承载力的隐含逻辑上看，通过主体功能区的定位，把环境资源承载力较低地区的人口向资源环境承载力较高地区转移，但是我们知道，行政命令式的、强制的人口转移的效果都是很不理想的。我国人口迁移面临着后续的就业支撑问题、城市管理体制、文化冲突等种种问题［5］。与资源环境承载能力面临的一些问题和不足一样，开发密度和发展潜力也都存在着一些问题，这些所谓的决定因素通常都会随着科技和社会的进步而出现动态的调整过程。如何科学而令人信服地分析这种调整过程?如何确定这三种决定因素之间的权重关系?当前对这些问题至今都没有一个清晰和成熟的分析、解释和论证。另外，从整体上看，中国区域经济的发展水平与其开发顺序和开发重点正好形成了相互促进的同向递增关系。通常来说，我国大部分东部沿海地区都是属于优化开发区域，中部地区和西部地区中的一些重要城市和经济带都属于重点开发地区，而中西部边远地区大多属于限制开发区或禁止开发区，而四种不同开发区在投资政策、产业政策、财税政策、生态政策上存在着较大的差异，即使在一个省内，那些省会城市以及经济发展水平较高的地区也同样被划入一个省的优化开发区，而其相对落后区被划入限制开发区和禁止开发区。任何一个地区特别是落后地区也都有发展的权利和愿望，而中西部的边远地区自身经济发展水平就相对落后，远远低于东部发达地区，恰恰又被划入限制开发区和禁止开发区。根据国家主体功能区发展战略的要求，限制开发区和禁止开发区不能更多地发展产业经济，而应更多地承担环境和生态维持功能。目前我国各种补偿机制很不完善的情况下，没有一定的经济和产业的支撑，这些限制开发区和禁止开发区是无法承担生态和环境功能的。当然，有人认为区域协调发展不应仅仅是追求人均GDP的绝对平衡而应该是享受基本服务均等化的过程，但是正如我们上面实证分析的那样，从中国实证数据上看，包括基本公共服务均等化的广义区域不协调要超过只包括经济发展水平的狭义的区域不协调。当然中央政府也清楚限制开发区和禁止开发区面临的实际情况，因而也出台了包括生态补偿、地方政府的考核标准等在内的一系列配套政策，但是这些配套政策目前主要集中在分析和论述阶段，真正实施还面临着巨大的困难。表32001－2009年我国各地区的广义协调发展指数Tab．3Regionalgeneralizedcoordinateddevelopmentindexof2001－2009以生态补偿为例，国内学者几乎在讨论主体功能区战略时都认为中国必须实行包括横向和纵向在内的生态补偿以弥补限制开发区和禁止开发区由于放弃产业发展而对优化开发区和重点开发区承担的生态保持和维持的利益受损。但是具体来说，生态补偿的标准及数量则存在着巨大的争议，即使在学术界，也没有一个比较成熟和令人信服的生态补偿标准，一片森林、一片绿地、洁净空气的价值到底应该如何计算很难说清楚。不同学者根据不同的定价方法可以得出不同的结果，而这些结果有时候可能相差几倍，甚至十几倍。中国环保部前些年尝试推行的绿色GDP核算的夭折，很好地说明了环境价值计算的巨大难度和地方政府的排他性态度。对于同属于一个省份的不同地区来说，由于属于同一个行政区，因而不同地区之间的生态补偿相对容易一些。然而事实是，即使是一般认为较为容易的同一个行政区内不同地区之间的生态补偿，实施起来也是相当困难。作为首都和发达地区的代表性城市的北京市，在“十二五”规划纲要中对生态补偿只有下面几个字:“继续完善生态补偿机制”。而不同省份之间(例如北京和河北省之间)，尤其跨越了好几个省份的两个省份(比如作为长江发源地的青海与长江入海口的上海)之间的生态补偿更加困难。从主体功能区建设暗含的逻辑意义上，发达地区政府和居民应该对于作为生态涵养区的限制开发区和禁止开发区政府和民众一定数量上的生态补偿，但是由于很难确定补偿标准，也很难统一补偿标准，因为即使是同一个专家，他用不同的方法(成本法、收益法、综合评判法)计算和确定后生态补偿标准和数据结果可能也相差明显，更不用说不同地区人员用不同方法得到的结果，因此难以确定一个统一的令双方都接受和承认的生态补偿标准直接影响甚至阻碍省份之间的生态补偿。4结论和简单的政策含义虽然在“十一五规划”中，国家出台了主体功能区战略试图通过对中国不同区域空间的功能界定和调整来达到区域协调发展、环境、产业和人口的合理布局、资源节约、环境保护、区域合理调控等目的，国家“十二五规划”中再次提出实施主体功能区战略，并出台了全国的主体功能区规划，但是“十一五”期间主体功能区建设的实际进展和成效并不明显。中国决策层对区域协调发展的界定也有了一个明显和清晰的变化，早期更多地是强调经济发展的狭义的人民生活水平差距的缩小问题，后来逐渐扩展到广义上的区际实际收入水平和公共服务的均等化过程。根据中国2001－2009年的数据，我们发现无论是狭义上还是广义上，我国区际发展不协调程度逐渐凸显出来，并且广义上的区际不协调程度远远超过狭义上的区域不协调程度。主体功能区战略虽然在逻辑上不存在悖论，但其更多的是理想化的“以地为本”的战略，如果没有好的配套措施和支撑条件，“好战略”也会导致“坏结果”。而由于主体功能区划分的标准，我国区域经济发展水平与主体功能区的开发顺序和开发重点形成了相互影响的同向递增关系，也就是说，一个地区经济发展水平越高，那么其被划入优化开发和重点开发区域的可能性越大，反而亦然。落后地区自身的经济发展水平相对较低，其开发活动又受到主体功能区战略的较大影响，因而其发展特别是可持续发展问题更为突出，主体功能区划分标准有着较大的随意性，划分标准也很不严谨，在加上决定主体功能区战略能够顺利实施的各种产业政策、投资政策、财政政策、环境政策、地方政府考评体系等配套政策方面的不完善，导致中国主体功能区战略短时期内不会缩小我国的区域发展差距。相反，如果地方政府特别是被划入限制开发区和禁止开发区的地方政府“严格遵从”国家及省级主体功能区规划，那么在国家和省份相关配套政策又不到位情况下，主体功能区建设非但不能缩小差距反而会扩大发展差距。为了成功实施主体功能区战略，中央政府和各级地方政府应更多地考虑主体功能区的各项配套政策和支撑条件，比如不同区域和利益主体之间的利益协调和补偿机制、生态补偿标准的制定和实施、公共财政政策的转型和完善、地方政府考评体系的改革等等［6］。我国区域协调发展问题更多的是在工业化、城市化、信息化、国际化进程中的一个系统性问题，因此单纯通过一个主体功能区战略来解决我国区域协调发展问题，无疑是天真的想法。References)［1］陈秀山．区域经济协调发展要建立区域互动机制［J］．党政干部学刊，2006，(1):27－29．［ChenXiushan．RegionalEconomicCoordinatingDevelopmentShouldBuildRegionalInteractiveMechanism［J］．JournalforPartyandAdministrativeCadres，2006，(1):27－29．］［2］高志刚．中国区域经济发展及区域经济差异研究述评［J］．当代财经，2002，(5):7－12．［GaoZhigang．TheReviewofStudyofChina'sRegionalEconomicDevelopmentandIt'sDisparities［J］．ContemporaryFinance＆Economics，2002，(5):7－12．［3］王文锦．中国区域协调发展研究［D］．北京:中共中央党校，2001，9－11．［WangWenjin．StudyofChina'sRegionalCoordinatingDevelopment［D］．Beijing:ThePartySchooloftheCentralCommitteeofC．P．C，2001，9－11．［4］蒋清海．区域经济发展的若干理论问题［J］．财经问题研究，1995，(6):50－56．［JiangQinghai．SomeTheoreticalIssuesofRegionalEconomicDevelopment［J］．ResearchonFinancialandEconomicIssues，1995，(6):50－56．［5］丁四保．我国主体功能区划面临的基础理论问题［J］．地理科学2009，(4):587－592．［DingSibao．SomeBasicTheoreticalIssuesFacedwithPlanofMajorFunctionalZone［J］．ScientiaGeographicSinica，2009，(4):587－592．［6］安树伟，吉新峰，王思薇．主体功能区建设中区域利益的协调机制与实现途径研究［J］．甘肃社会科学，2010，(2):85－87．［AnShuwei，JiXinfeng，WangSiwei．StudyofCoordinatedMechanismandFulfillPathofConstructionofMajorFunctionalZones［J］．GansuSocialSciences，2010，(2):85－87．ConstructionofMajorFunctionalZonesandChineseRegionalCoordinatedDevelopment:PromotiveorAggressiveBOWen-guang1ANHu-sen1LIJie2(1．NankaiInstituteofeconomics，NankaiUniversity，Tianjin300071，China;2．CollegeofEconomics，ShenzhenUniversity，ShenzhenGuangdong518060，China)TheregionalimbalancedevelopmentinChinahasarisengradually，somajorfunctionalzoningstrategywasputforwardinChina'stheEleventhFiveYearPlantorationallyre-organizeandre-establishtheregionalspatialallocation，onthebasisofsomeidealconditionsandstandardssoastopromotethecoordinateddevelopmentofallregions．China'spolicy-makershaveextendedtheirconcernsonreducingpeople'slivingstandardgapinnarrowsensetotheequalizationprocessoftheinterregionalactualincomelevelandpublicservicesinbroadsense．Accordingtotheempiricaldatafromtheyear2001to2009，wefoundbothinnarrowsenseandinbroadsense，theinterregionalinconsistencydegreeshowsanenlargingtrend．Furthermore，theregionalimbalanceinbroadsenseisevenworsethantheregionalimbalanceinnarrow．Majorfunctionalzoningstrategyislogicallyland-oriented，andmeanwhileitisalsoapassiveadmissionandpost-admissionofregionaldevelopmentlevel．Thedevelopmentsequenceandfocusofregionaleconomyandthedevelopmentlevelofregionaleconomyhaveformedthecumulativecausation．Duetothearbitraryandimprecisedivisionstandardsofmajorfunctionalzonesandtheimperfectsupportingpoliciesandfacilities，theconstructionofmajorfunctionalzoneswillnotnarrowbutprobablyenlargetheinterregionaldevelopmentgapinashorttime．majorfunctionalzone;coordinateddevelopment;the12thFiveYearPlanF207A1002－2104(2011)10－0121－0810.3969/j.issn.1002－2104.2011.10．0192011－07－20薄文广，博士后，副研究员，主要研究方向为新经济地理学。安虎森，博士，教授，博导，主要研究方向为新经济地理学。中央高校基本科研业务费专项资金项目“新时期我国区域协调发展的思路和相关政策支撑研究”(编号:NKZXA10007)资助。(编辑:田红)

    中国人口·资源与环境杂志发表 2011年10期

  • 主体功能区规划推进系于政府改革
    作者/秦诗立       日前，国新办举行全国主体功能区规划新闻发布会，请国家发改委领导就规划编制缘由、规划主要内容、推进规划实施所配套的差别化区域政策和绩效考核体系等，回答了记者提问。省级主体功能区规划及其相关国家部委的配套专项规划、政策制定或完善也正紧锣密鼓的推进，以在科学、有序、集约开发国土空间资源，实现区域协调发展上掀起一场革命。主体功能区规划作为国土空间规划，其理念来源于德国、巴西对问题发展地区制定的指导性规划，以促进区域间的协调发展。针对鲁尔地区传统重化工业发展陷入梯度转移困境，德国联邦政府制定专项规划，支持鲁尔地区向文化、旅游、科技等产业转型发展；针对经济、城镇、人口等过度密集于沿海地区，巴西联邦政府制定加快中部地区开发的专项规划，以引导产业、人口等向中部地区转移。经过30余年的不懈努力，德国鲁尔地区的经济、文化等已发生重大改变；巴西中部地区国土开发进程加快，人口、城镇、经济等布局有所优化。作为转型中国家，我国经济政治社会等正处于不断改革、调整、创新、适应中。目前国土开发总体上的粗放、无序，以至于整个国土空间或多或少都已成为问题地区，需要我国在国土开发上有着新的顶层设计，来扭转这种态势。主体功能区规划的出台，无疑是这份努力的一种尝试，有着重要的战略与现实意义。但应看到，造成目前国土资源粗放、无序开发及其相关生态环境破坏严重的重要原因，在于政绩考核体系及其财税分配体制的不匹配，且与农村土地所有属性的制度性缺陷密切有关。也因此，尽管10年来国家对耕地实行了严格的“红线保护”制度，并通过土地利用总体规划、城乡建设规划、生态功能区规划等不同类型的国土空间规划来进行规范、约束，但总体效果仍差强人意，农保田“上山、进河、入海”现象仍时有发生。地方政府的苦衷则在于，相对于其他考核指标难以定量化，说服力较弱，上级组织偏重于GDP考核成为某种必然，而财权和事权配置的不对称，使得地方政府“被迫”追求更多的地方财政收入，来满足日益增加的社保民生、行政管理以及“三公消费”等财政支出。地方政府的“财政最大化”偏好，则使得即便某些地区并不适宜工业化、城市化发展，但仍反其道而行之，以获得GDP和财政收入的快速增加。全国主体功能区规划虽已做诸多努力，但若没有进一步的上述政府改革，规划的贯彻实施仍可能难有效推进10余年来的国土开发与保护实践证明，仅靠政策、规划的制定实施，而不进行制度性的检讨与改革，要想改变土地粗放开发、生态环境破坏日益严重的局面，无疑将事倍功半。毕竟，不少国土开发违法违规的主体是基层政府，其根本原因在于政绩考核体制及其官员任免体制、财税分配体制等还难以完全适应现代社会和市场经济发展的需要，而农村土地集体所有制因产权主体的模糊性，造成农村居民难以有效维护自身利益，使得政府有着超常规征地、追求“土地财政”等偏好。令人遗憾的是，全国主体功能区规划并没有涉及农村土地集体所有制的改革，并没有涉及整体性的中央、省、市县政府财权与事权匹配化的改革，并没有涉及根本性的政绩考核体制及其官员升迁任免体制的改革，即便规划已前所未有的有着52个政策单元，来作为其贯彻实施的保障。当然，在目前复杂的经济政治社会环境中，把国土空间资源的科学化、有序化、集约化开发利用系于一项规划，并想因此毕其功于一役是不现实。对应，在一项所谓的顶级设计规划中想纳入所有的顶级设计制度创新也是不现实的，但应有相关的伏笔安排，来为未来改革提供方向和希望。就这点而言，全国主体功能区规划虽已做诸多努力，但若没有进一步的上述政府改革，规划的贯彻实施仍可能难有效推进，主体功能区的形成及其国家所希望的区域间协调、可持续发展目标，将可能难以有效实现。但愿笔者的担心是过虑的、多余的。

    浙江经济杂志发表    2011年14期

  • 海洋主体功能区的分区设置与传导机制研究
    作者：张洪芬，高金柱，崔晓菁，李国权，沈佳纹，杨潇，王江涛（国家海洋信息中心，天津300171）推进主体功能区建设是党中央、国务院作出的重大战略部署[1]。海洋作为我国重要的国土空间，是落实主体功能区战略的重要领域。海洋主体功能区是根据海洋资源环境承载力、开发强度和潜力，从科学有序开发的角度，对未来不同海域的空间开发方向、时序和强度的总体定位[2]。主体功能区制度实施以来，对完善国土空间开发保护制度，推动国家空间治理能力现代化发挥了重要作用[3]。1新时期我国海洋主体功能规划面临的形势2015年，《全国海洋主体功能区规划》颁布实施，标志着主体功能区制度实现了陆海全覆盖，沿海地区加快推进实施海洋主体功能区制度。但是，从管理实践来看，沿海县区主体功能定位存在陆海统筹不协调的问题，以县级行政单元为主体的功能定位对于海域使用管理和空间管控缺乏精准性和可操作性。与此同时，随着国务院机构改革方案的实施，海洋主体功能区规划的主体机构及职能发生了重大变化，统一了陆域主体功能区规划与海洋主体功能区规划的主体部门。2018年，国务院颁布了《国务院关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知》（国发〔2018〕24号），明确规定“除国家重大战略项目外，全面停止新增围填海项目审批”，这不仅是对围填海的严管严控，也影响了主体功能区的分区设置与管控趋势。特别是党中央提出以主体功能区规划为基础统筹各类空间规划，更需要深化主体功能区战略和制度，细化管控要求，实现对各类有效空间治理和各类空间规划的统筹引领。在此形势下，在国土空间规划体系下充分发挥主体功能区在推动生态文明建设中的基础性作用和构建国家空间规划体系中的关键性作用[4]，是需要迫切研究的问题。海洋主体功能区的建设关键是要以陆海统筹为引领，统筹考虑海洋主体功能区规划与海洋功能区划、生态红线等现行海洋空间规划的关系，进一步加强与陆域主体功能区衔接方面的研究，提出新形势下海洋主体功能区新理念，对海洋功能区分区设置予以优化，以适应当前用海方式的变化和国土空间体系的布局，形成包括陆域与海洋的全覆盖、统一的主体功能区规划。2海洋主体功能区规划实施现状目前，各省（自治区、直辖市）海洋主体功能区规划文本编制工作已经全部结束，辽宁、天津、山东、浙江、广东等5个省（直辖市）已于2017年公开印发，河北、江苏、广西、海南等4个省（自治区）于2018年公开印发。其中，上海市由于涉及“河海划界”，规划范围不能确定，尚未出台；福建省海洋主体功能区规划已通过国家发改委等相关部门审查（表1）。表1省级海洋主体功能区规划实施情况通过梳理发现，已发布海洋主体功能区规划的沿海9个省（自治区、直辖市）的海洋主体功能区划定情况分为以下三类。①划定两类主体功能区。天津将管理海域划分为优化和禁止开发区两类主体功能区。②划定三类主体功能区。河北、辽宁和浙江将管辖海域划分为优化、限制和禁止开发区三类，在限制开发区域内设置了重点海洋生态功能区。③划定四类主体功能区。山东、广东、江苏、广西和海南海洋主体功能区包括优化、重点、限制和禁止开发区四类（表2）。由于沿海各省海洋主体功能区规划印发实施较晚，且上海和福建尚未印发，故实施成效尚未显现。表2沿海9个省份海洋主体功能区分区划定情况统计表3主体功能区规划实施中存在的问题新时期，随着全面深化改革与生态文明建设的持续推进，在主体功能区规划实施过程中，出现了陆海统筹不足、区域协调发展不充分、海洋主体功能区规划与其他规划衔接冲突等问题。同时，在国家严控围填海的背景下[5]，海洋主体功能区分区设置需要重新界定。3.1陆海主体功能区分区不匹配根据11个沿海省（自治区、直辖市）海洋主体功能区（上海、福建未公开）和陆域主体功能区规划内容，对223个沿海县的陆域和海洋主体功能区进行对比（其中，三沙市海洋主体功能区为限制开发区，未划分二级类，不在表中统计），结果如表3所示。按照海陆主体功能区类型与定义（图1），将陆域的农产品主产区与海洋的重点渔业保障区作为相同类型的主体功能区，依据海陆主体功能区划分判别结果（表4），识别出海陆主体功能区不一致的沿海县共有133个，主体功能存在不符合的区域有35个。由此可见，陆海主体功能不一致甚至相互不符合的情况比较多，这导致同一地区的陆海保护开发侧重点与导向不同，造成部分地区出现陆海保护开发布局不匹配，对实施海岸带综合管理、保护生态系统完整性造成一定困难。表3沿海县陆海主体功能区对比结果单位：个图1陆域主体功能区与海洋主体功能区对比表4海陆主体功能区划分判别3.2限制开发区存在不合理用海问题目前全国共划分了96个限制开发区，其中海洋渔业保障区37个，重点生态功能区59个。据不完全统计，全国限制开发区累计批准围填海面积约58223hm2，其中海洋渔业保障区内围填海面积约28224hm2，重点生态功能区内围填海面积约29999hm2。渔业保障区内有8个县级行政区域批准围填海面积超过1000hm2，其中江苏省如东县9211hm2，浙江省苍南县2563hm2，山东省莱州市沾化区2011hm2（图2）。重点生态功能区内有11个县级行政区域累计批准围填海面积超过1000hm2，其中江苏省东台市达到3883hm2，江苏省海安县3068hm2，辽宁省东港市2826hm2（图3）。图2部分沿海县海洋渔业保障区内围填海面积图3部分沿海县重点生态功能区内围填海面积由于海洋限制开发区内的海洋资源环境承载能力较弱，不适宜进行高强度集中开发与利用，应以造氧固碳、调节气候、保护生物多样性等生态服务功能[6]，以及保护海洋渔业资源为主。但在海洋主体功能区规划实施过程中[7]，限制开发区内发生了大规模的围填海活动。从以上用海现状看，90%以上的限制开发区内发生了围填海活动，其中重点生态功能区除辽宁省西岗区、沙河口区，河北省昌黎县、北戴河区、海兴县，江苏省灌南县、亭湖区和广东省恩平市以外，均发生了围填海活动。其中渔业保障区内的围填海活动更为密集，强度更大。这表明用海活动未很好地与区域主体功能定位相衔接，部分地区严重违背主体功能区规划的情况显著。3.3海洋主体功能区规划与海洋功能区划在部分区域存在功能矛盾全国海洋功能区划将辽东半岛西部海域、辽西-冀东海域、天津-黄骅海域、辽东半岛东部海域、烟台-威海海域、胶东半岛及其毗连海域、浙中南海域、闽中海域、粤西海域、铁山港-廉州湾海域、钦州湾-珍珠湾海域[8]等重点区域的功能规划为港口群建设，而以上海域在海洋主体功能区规划中以保护为主，限制大规模的围填海海域开发利用活动，功能定位多为限制开发区。省级海洋功能区划中，工业与城镇用海、港口航运区、矿产与能源区等功能区广泛存在于渔业保障区和重点生态功能区之中。海洋主体功能区规划与海洋功能区划在功能定位上的不一致情况，使得二者之间存在不易调和的用海冲突，进一步加剧了用海矛盾，阻碍了海洋主体功能区规划的落地[9]和有效实施。4主体功能区分区与传导机制优化建议新时期，在“陆海统筹”与“多规合一”背景下，陆海主体功能区优化调整主要有两个方向。其一，以县级为单位统筹划定陆海一体的主体功能；其二，在原有陆海主体功能区基础上，以县级为单位重新评估并协调两侧主体功能，但在具体操作过程中发现部分沿海县不适宜统一划定一体功能。因此，基于陆海统筹、生态优先和可行性等原则，提出以下陆海统筹规划的有关认识，以及分区和传导机制总体建议。4.1主体功能区陆海统筹规划优化思路一是陆海主体功能区的统筹应该注重管控与政策落地的统筹，而非简单的主体功能“名义”统一。陆海主体功能区统筹的目的与重点是通过主体功能定位协调陆海开发导向，注重陆海开发活动对彼此的交互影响，统一区域内的底线管控，以及其他降低不利影响和扩大有利影响的政策措施，而非仅仅是统一沿海县陆海空间主体功能。陆海主体功能不一致并不一定是陆海未统筹的表现，例如，滨海旅游城市，其陆、海主体功能区可分别确定为城市化发展区、生态功能区而无矛盾；对于由于保护区占比较高而确定为生态功能区的陆域，其向海一侧亦可规模化发展养殖而确定为农产品主产区。二是宜在充分认识陆海关联性的基础上认识陆海差异性，陆海混合评价主体功能可能造成评价结果不科学。海洋同陆域相比，最特殊的一点就是海洋不是承载人口居住的空间，其“城镇化”内涵及特征与陆域不同。同时，其农业生产空间也不完全是特定空间。在主体功能区“一套”评价指标中陆海空间混合评价存在不合理之处。其一，陆海混合评价体系中，陆域更易选取代表性的定量指标，相对的海洋指标基本为辅助性作用，海洋自身特点与禀赋易被掩盖；其二，可能因平均化效应造成最终定位错位（如陆海生态红线整体占比未达到限值，因而未整体确定为生态功能区；但陆地或海洋单独评价则可能一方能够确定为生态功能区）。三是陆海主体功能是否“统一”，取决于向下传导机制与配套政策能否统一并有效落实。目前来看，在国土空间规划体系下，陆、海实质上仍实行“两条线”管理，在权属权益、分区分类、用途管制、配套政策等方面存在很大不同，且上述管理模式是在长期实践中形成且由法律法规明确规定的。在陆、海的开发保护导向存在较大差异的区域，实行陆、海主体功能完全统一，易造成向陆或向海一侧农业、生态空间保障缺位。四是主体功能区海洋部分的细化不宜深入到县级以下，也避免对微观控制过多。海域使用行政审批权限只下放到县级，海洋空间行政界限只有县域界限与部分省域界限，无法实现主体功能乡镇级分区。主体功能区政策作用单元要与空间规划单元一致。海洋空间县级单元尺度以下的微观政策、细节政策要交予市县级国土空间总体规划、海岸带专项规划等解决。例如，针对不同主体功能区提出的产业准入负面清单属于县域尺度的主体功能区产业政策，而在县域内具体可在哪里布局用海活动、布局哪种具体用海活动，则属于县级国土空间规划及用途管制范畴。4.2主体功能区分区设置优化建议沿海县区陆海统筹评价和确定陆地及海洋主体功能区的总体思路建议为“分开评价，关联定位”，具体分两步。4.2.1陆、海分开评价沿海省在确定各沿海县主体功能区定位时，陆、海应分别建立评价调整指标体系与方法，结合国家重大战略与各类“十四五”规划等，评价并优化调整原陆域主体功能区和海洋主体功能区类型。在《省级海洋主体功能分区技术规程》基础上，构建新主体功能区类型修正指标与规则。农产品主产区是指对于列入国家水产健康养殖和生态养殖示范区、沿海渔港经济区或海水养殖面积占比高于全国平均水平（约8%）的评价单元，满足条件之一的，可调整判定为农产品主产区。重点生态功能区是指对于海洋生态保护红线面积占比高于全国平均水平（约26%）、自然岸线集中分布或有国家公园的评价单元，满足条件之一的，可调整判定为重点生态功能区。城市化发展区是指对于国家重点建设港口或国家战略明确的重点开发海岛的评价单元，满足条件之一的可调整判定为城市化发展区（表5）。以沿海县级管辖海域为基本单元，凡符合主体功能类型修正指标任意之一的，根据实际情况，原则上需要调整为相应主体功能区类型。符合多项主体功能类型修正指标的，根据指标优先级顺序判定，以优先次序高的为准。从国家重大战略保障、生态优先角度着重考虑，明确指标优先级顺序为：国家重点建设港口＞国家战略明确的重点开发海岛＞区域内有国家公园＞海洋生态保护区面积占比高于全国平均水平＞自然岸线集中分布区＞列入国家水产健康养殖和生态养殖示范区、沿海渔港经济区＞海水养殖面积占比高于全国平均水平。初步考虑各省根据各自海洋主体功能区划颁布与实施情况，自行决定是否按照《省级海洋主体功能分区技术规程》进行重新评价。根据主体功能类型修正指标与规则，对原海洋主体功能区类型或重新评价结果予以调整。4.2.2关联定位在充分理解陆海统筹而非陆海统一内涵的基础上，统筹调整后的功能区类型，宜统则统、宜分则分，注重陆海主体功能定位关联，协调发展导向与管控政策。对于主体功能一致或陆海关联性强的因素占主导的行政单元，陆海主体功能可以统一为一种类型，以海定陆或以陆定海，如枢纽港口所在地区，统一确定为城镇化发展区；对于主体功能不一致或陆海关联性弱的因素占主导的行政单元，可以保留各自主体功能区类型（对陆海赋予不同的配套和传导政策）；对于评价后海域主体功能定位不明确的，可以按照以陆定海的原则与陆域保持一致。4.3主体功能区传导机制优化建议在国土空间规划体系下，主体功能区的传导落实主要在空间分区及配套自然资源管理两个主要方面。4.3.1分区传导方面主体功能区纵向传导是以“主体功能区—国土空间分区—海洋功能区”，自上而下的形式逐层传导。对向海一侧的主体功能区传导，考虑陆海统筹要求和海洋空间的特殊性，建议如下。（1）根据当前我国向高质量发展转变的趋势与国家严管严控围填海的要求，大规模、高强度的围填海已不符合生态文明建设要求。从衔接陆域“城镇空间、农业空间、生态空间以及城镇开发边界、永久基本农田保护红线、生态保护红线”和“海洋生态空间、海洋开发利用空间以及海洋生态空间内划定海洋生态保护红线”的国土空间规划分区体系考虑，海洋主体功能区分区设置取消重点开发区，将优化开发区修改为城市化发展区，限制开发区调整为重点生态功能区和海洋水产品保障区两类；取消禁止开发区，统一采用海洋生态保护红线。（2）根据县级管辖区的主体功能，结合空间管控指标和陆域空间布局，合理确定向海一侧的国土空间分区比例。在本底条件和发展基础相似的区域，海洋发展空间占比要按照城市化发展区、农产品主产区、重点生态功能区依次递减。（3）对本区域主体功能发挥核心与关键作用的海洋空间，确定海洋功能区的规模下限和布局要求；对本区域主体功能起负向作用的海洋空间，确定规模上限和限制性布局要求；可设置一定的战略留白区域比例，加强海洋空间用途管控。（4）对陆海关联或连通的重要空间、重大基础设施和公共资源布局等，提出陆海统筹布局或控制性管理要求，统一设定区域空间管控指标。4.3.2自然资源政策传导方面要把握主体功能区配套政策作为“差异化政策”和“宏观层次政策”的本质，分清主体功能区政策边界。主体功能区政策制度必须以“差异化”为衡量标准，把握宏观层次哪些底线政策不动摇、哪些政策需要分解落实，不能一刀切。例如，自然岸线保有率、禁止新增围填海，无论在哪一类主体功能区，都是必须严格遵循的政策，不具有差异化政策空间。而空间配置、存量围填海利用政策可根据所在地是否属于农产品主产区或其他主体功能区做进一步优化和细化。对城市化发展区，可鼓励在符合主体功能的前提下依法依规将存量围填海尽快用于城镇、港口及园区等建设，为保障和预留充分的发展空间，要适度限制规模化海上风电等设施，防止构筑物过度建设对主体功能定位造成影响。在农产品主产区或生态主体功能区可探索实施“港口岸线零增长”政策，促进港口资源协调配置，避免无序发展和竞争。

    自然资源情报杂志发表 2022年6期

  • 广西海洋主体功能区遥感核查
    作者：林洁雯   摘要以2013—2016年高分辨率航拍影像及现有海域管理资料为依据，运用RS、GIS和GPS技术，对广西海洋主体功能区划中各功能分区进行遥感核查，以掌握广西海域利用的实际情况，反馈海域管理过程中一些潜在问题，同时为各级政府和相关部门提供准确可靠的海域资源利用基础数据。关键词GIS；遥感核查；主体功能区；海域资源中图分类号S127文献标识码A文章编号0517-6611（2018）15-0057-03AbstractBasedonthehigh-resolutionaerialimageryandexistingseaareamanagementdataduring2013-2016，RS，GISandGPStechnologieswereusedtoperformremotesensingverificationonthefunctionalsubdivisionsofthemajorfunctionalzoningofthemarineareasinGuangxiOcean，inordertograsptheactualconditionsofGuangxisseaareautilization.Feedbackonsomepotentialissuesinthemanagementofseaareas，andprovideaccurateandreliablebasicdataontheuseofsearesourcesforgovernmentsatalllevelsandrelevantdepartments.KeywordsGIS；Remotesensingverification；Mainfunctionarea；Searesources随着海洋经济的日益发展，对海域基础数据提出了更全面、更迫切的要求。广西现阶段在海洋管理中出现由于历史原因海域使用权属收集不全、数据不够全面准确、土地利用情况没有掌握等问题，这些均不利于推进落实节约用海、生态用海的管理要求，一定程度上制约了管理决策的科学、快速响应。为全面查清广西壮族自治区海域利用现状，为各级政府和相关部门提供准确可靠的海域资源基础数据、图件和海域使用变化分析等资料，从2017年开始，广西壮族自治区海洋研究院开展了广西海洋主体功能区遥感核查工作[1-2]，该工作的范围包括广西壮族自治区全区海域。此次遥感调查综合运用遥感和地理信息等技术[1]，研究了现阶段广西海域使用的现状，开展了公共用海、海域使用权属和其他利用现状的核查，以及相关核查问题的处理和反思，形成了《广西海洋主体功能区遥感核查工作报告》《广西海洋主体功能区遥感核查管控措施及政策建议》、“广西海洋主体功能区遥感核查综合数据库”等一系列成果[1]。笔者依据海籍调查、土地调查等标准规范和国家相关政策规定，结合项目实际需要，采用0.2m分辨率的航拍影像作为遥感核查基础影像，参考其他多时相的卫片图，并运用了无人机拍照的现场调查方式，全面查清了广西海域使用现状，首次将广西海域管理数据、沿海土地利用现状数据和公共用海情况等进行统一规范和编码，实现了海域海籍资源信息化管理与社会化服务，满足了经济社会发展及海洋资源管理的需要[3]。1遥感核查与技术流程广西海洋主体功能区遥感核查采用内外业相结合的调查方法。以国家海域动态监视监测管理系统用海数据叠加最新遥感影像编制调查工作底图[4]，充分利用现有资料，在全球卫星定位系统（GPS）、全站仪、地理信息系统技术（GIS）和遥感技术（RS）等现代化手段，对每一地块进行遥感调查，并对预判地块进行实地野外核查，准确获得每地块的数据[5-6]。广西防城港全市（港口区、防城区、东兴市）、北海市和钦州市海域遥感核查工作主要工作流程见图1。2内业遥感数据处理内业遥感解译即对海域各空间资源、海域各现状地类进行矢量化，并判读矢量化图斑地类。2.1资料收集整理此次核查使用的资料主要有广西测绘局提供的2013—2016年高分辨率航拍影像（0.2m）、国家海域动态监视监测管理系统中2015—2016年高精遥感影像和确权用海项目资料（权属、界址等资料）、相关海域规划资料、海岸线资料等。资料收集完成后要对各类资料进行分析整理，研究相關资料的可利用程度。对于用海单位提供的资料，要核实其真实性与准确性，并进行下列相关资料处理利用工作。（1）权属信息内业核查。逐一进行权属信息核对，核实海域使用权人、用海类型、用途、用海方式、用海期限等有无变化，坐标系是否准确、是否采用WGS-84坐标系，用海是否过期但未注销。对于填海项目，核查其是否开展竣工验收、是否已换发海域使用权证。（2）建立问题项目清单。在海域使用权属数据整理、收集、补充成果的基础上，充分利用已掌握的相关资料对广西壮族自治区宗海项目进行核实，整理形成用海项目各类问题数据清单。问题项目清单包括：①项目基本信息有空缺，录入信息与登记表不一致；②项目资料有缺失，如登记表、批复文件、宗海图、证书原件扫描件等项目资料缺失；③用海方式缺失，或与用海类型对应关系错误，如批复港池影像图上为建设填海造地等；④用海项目权属空间图形与宗海图有明显差异，存在上陆、自相交、混乱、重叠、间隙等情形。对该类项目进行坐标系转换、纠偏，便于下一步的外业实地核查。⑤项目界址点坐标未采用WGS-84坐标系，造成项目整体偏移等。2.2内业数据处理利用收集到的2013—2016年高分辨DOM数据，根据《广西海洋主体功能区遥感核查工作细则》进行利用现状分类，对不同类型地块图斑进行矢量化处理。以正射影像图作为基础底图，充分利用收集到的基础地理资料，叠加行政界线、海岸线、滩涂、红树林保护区等现有数据成果，采用成熟的交互解译方式与计算机自动识别相结合的信息提取技术，对每一地块的形状、范围、位置进行数字化，准确获取每一块地块的界线、范围、面积等其他利用信息，并根据其他土地利用现状分类编码表及前期制作的遥感解译样本，预判矢量化图斑地类类型并填上地类编码。矢量化比例尺为1∶5000，重点海域为1∶2000。矢量化与解译范围约679119hm成果图斑约29000个[3，7]。3外业核查3.1核查目的此次外业核查旨在对内业遥感数据处理后的底图进行核查。纠正由于历史原因海域使用权属收集不全，数据不够全面准确，部分存在用海范围重叠、坐标系不统一的问题；对某些具有公益性用海特征和明确使用功能、但没有特定的海域使用权人的公共用海，如公共浴场、公共港口、公共路桥、海洋保护区、海岸防护工程等数据进行调查、拍照和记录；沿海岸线周边既未确权发证又不属于公共用海的如滩涂、红树林等自然资源和传统养殖虾塘、历史空闲地等土地利用情况进行一个基本的调查统计工作，并对岸线进行实地勘察拍照记录。3.2核查范围广西海洋主体功能区遥感核查工作范围包括防城港全市（港口区、防城区、东兴市）、北海市全市和钦州市全市海域。3.3核查内容3.3.1公共用海核查。公共用海指具有公益性用海特征和明确的使用功能但未通过海洋行政主管部门进行审核报批和登记的用海。参照国家基础数据体系实施方案中公共用海的调查原则，以事实用海为依据，根据《海籍调查规范》和《海域使用分类》有关规定界定公共用海界址。此次公共用海核查共设核查点52个，主要从内业检查图斑中可疑图斑集聚点设置（可疑图斑主要是新增的建设填海造地、新增养殖池塘等实地与影像发生变化地物等引起）。对公共用海的位置、面积、用海方式和使用现状进行核查，拍摄记录用海信息，后期再对各类用海方式数据进行统计。3.3.2海域使用权属核查。权属信息调查时，海域使用权人出示合法的权属来源证明文件，调查人员依据该文件记载的位置、界址、权属性质、用海方式等信息，进行权属核查，根据实际情况对宗海的界址坐标进行实地测量核查、无人机拍照，并与底图范围比对。此次共采集海域使用权属核查点68个，使用无人机、数码相机拍摄记录了相关位置的界址、权属性质等信息，后期对各类用海方式数据进行统计[8]。3.3.3其他利用现状核查。其他利用现状指除确权项目和公共用海以外的海域利用现状。逐地块实地调查除海域使用权属项目和公共用海以外土地利用的地类、面积、分布和利用状况等有关信息。此次共采集其他利用现状核查点69个，使用无人机、数码相机对其海域使用现状相关信息点进行拍照、记录。4海域遥感核查成果数据分析4.1海域使用权属结构分析调查显示，海域使用权属面积有24848.3150hm占全域总面积的3.66%，按一级分类面积汇总如表1所示。从开发利用现状看，海域使用权属开发使用结构有3部分组成，其中开放式用海占总面积的64.46%；填海造地占25.39%；围海占7.09%。4.2公共用海结构分析调查显示，公共用海面积有66952.2772hm占全域总面积的9.86%，按一级分类面积汇总如表1所示。从开发利用现状看，公共用海开发使用结构有两部分组成，其中环保占总面积的64.46%；交通航管占25.39%。4.3其他利用现状结构分析调查显示，其他利用现状总面积587320.7562hm占全域总面积的86.48%，按一级分类面积汇总如表1所示。从开发利用现状看，其他利用现状结构有3部分组成，其中水域及水利设施用地占总面积的95.96%，主要为海域水体；公共管理与公共服务用地占1.90%；林地占1.19%。5海域遥感核查存在的问题及处理情况广西海洋主体功能区遥感核查摸清海域情况，真正掌握海域的基础数据。根据海域管理工作的需要，每年进行海域变更调查，这次遥感核查取得了真实可靠的海域使用现状数据。在核查过程中比对几个比较突出的问题做出了处理。5.1确权项目核查发现问题及处理情况5.1.1权属来源文件不规范。（1）确权项目存在用海批复文件、海域使用权登记表、海域使用金缴款证明等权属来源文件缺失和收集材料不规范等情况。调查工作中共补充录入权属来源文件260余件，涉及186宗用海项目；修改更新76个权属来源文件，涉及58宗用海項目，主要表现为文件格式不规范、上传文件不符合要求、文件扫描件倒置等。（2）海域动态监管系统数据填报不准确。部分用海项目已进行变更登记，但系统变更前权属数据未进行处理，问题项目为钦州市北部湾钻石海岸国际海鲜城项目和涠洲岛客货码头项目。建议将此类项目按照程序进行注销，更新其数据状态为历史数据。部分项目属性信息自相矛盾，如防城港马鞍岭1号和2号旅游码头工程系统录入和海域使用权证书用海类型不一致，核实完毕后进行了处理。部分项目审批级别与实际不符，如防城港新铁路调车场二区项目，为自治区批复和发证的用海项目，在系统中发证机关一栏填写的是市级，已在系统中修改该项目发证机关级别。5.1.2权属图形重叠检查及坐标系转换不规范。通过ArcGIS软件对项目空间数据进行拓扑检查发现，项目间相对位置与相邻项目存在重叠、间隙问题；比对遥感影像显示的海域使用现状，项目空间位置范围与遥感影像显示的海域现状不符。共发现50宗项目用海位置存在偏移或界址点录入错误，与相邻用海项目或海岸线产生重叠、间隙。经分析，由于测量部门技术手段和水平的原因，2010年以前的用海项目宗海测量多实际使用北京54和西安80坐标系，国家海域动态监视监测管理系统使用WGS84坐标系。为满足录入系统的要求，该部分项目以其当时的北京54或西安80坐标系下的界址点数据当成WGS84坐标系下的数据直接录入。将发现的空间位置存在偏移的50宗用海项目界址点坐标逐一利用转换参数对其进行54-2000和80-2000坐标系转换尝试，形成2000坐标系下的界址点坐标，比对遥感影像显示的填海施工现状，并抽样进行实地测量放样核查，最终有47宗用海项目空间位置四至与其相邻项目空间位置四至贴合较好，可推测出其原坐标系为北京54或西安80坐标系。此外，钦州市钦南区生龙船务有限公司船厂码头工程项目、钦州市平山滨海休闲服务基地项目和钦州市滨海旅游服务基地项目3宗用海经坐标系转换后其空间位置与其相邻项目四至不贴合或与填海现状不符，暂时无法推测造成其空间位置偏移的原因。5.2公共用海数据问题数据收集难度较大，数据准确性和可靠性无法确定。公共用海调查收集整理的范围是经批准的、具有公益性用海特征和明确的使用功能的用海。数据类型多，涉及多个涉海单位和部门，对专业知识和技术要求较高，目前主要从自治区各有关单位部门收集，并通过各部门公报、年报及相关文献等公开印发和发表的文字资料分析获取，因各行业部门业务数据管理模式和数据类型不同，数据来源通常多途径并涉及多部门管理，收集数据多缺少相应的批准文件，具体的批准建设信息无确凿依据，数据准确性和完整性难以保证。建议管理部门之间建立有效的数据共享机制，加强对公共用海数据的共享和管理。经对比分析，公共用海数据中锚地用海和确权养殖用海存在重叠区域，集中在防城港市企沙半岛和钦州市三墩作业区以南的南部海域。经分析，公共锚地为港口管理部门划定的锚地范围，养殖用海区域功能区划为农渔业用海区，确权项目为各市县级海洋行政主管部门审批出让的养殖项目，钦州南部海域存在部分大规模招拍挂出让的养殖用海。为保障用海秩序和养殖业主的合法权益，提请港口管理部门和海洋主管部门在规划区划修编和用海出让中对该区域海域用途进行合理划定，或充分征求各部门意见。经统计比对，经自治区人民政府批准的大陆自然岸线以下的海域部分和第二次全国土地调查成果陆域部范围存在重叠和空隙的情况。其中，重叠区域面积60479km空隙面积354km重叠区域和空隙区域导致海洋和国土管理部门的管理界线不明确，不利于用海、用地统筹保障工作，给实际管理工作带来一定问题。经分析，一是由于调查岸线的技术定义不统一造成。海岸线修测依据《海岸线调查技术规程》以多年平均大潮高潮线为准，土地调查以0m等深线为准。二是因为历史遗留用海等问题，部分重叠区域已发放土地使用权证书或养殖证。建议由自治区级政府部门牵头，在尊重历史、保障群众权益、加强海域资源保护与利用基础上，组织对海岸线和土地调查界线进行重新勘测划定，结合海域自然属性和社会属性进行管理界线的划定。6结论与讨论通过广西海洋主体功能区遥感核查，查清了广西海洋主体功能区的海域利用现状。在调查过程中发现，广西海洋的用海项目用海方式相对单一，项目多为港口码头运输类项目，用海方式多为交通运输类，旅游娱乐用海、工业用海、渔业用海等项目较少，未能实现海洋资源多功能使用，实现海洋经济价值；同时一些项目还发现批而不填、围而不建、圈占浪费海域资源等现象。为实现海域资源的节约集约利用和优化配置、挖掘海洋使用资源潜力，建议对闲置海域区分不同情形，分别采取协商、责令限期开发利用、收回海域使用权等方式进行处置。参考文献[1]王桥，王文杰，郑丙耀，等.中国西部地区生态环境现状遥感调查[J].遥感学报，2003，7（6）：490-497.[2]黄家柱，赵锐，戴锦芳.遥感与GIS在长江三角洲地区资源与环境动态监测中的应用[J].长江流域資源与环境，2000，9（1）：34-39.[3]王秀萍，蒋廷臣，殷飞，等.基于遥感影像的江苏省海域使用现状与分析[J].淮海工学院学报（自然科学版），2017，26（1）：82-87.[4]王文龙，黄中和，乔炜，等.低空航摄系统开展地理国情外业调查研究[J].地理空间信息，2017，15（10）：24-26.[5]王长耀，布和敖斯尔，狄小春.遥感技术在全球环境变化研究中的作用[J].地球科学进展，1998，13（3）：278-284.[6]李四海，刘振民，何广顺，等.天津海域遥感图像解译应用系统[J].海洋测绘，2005，25（4）：13-15.[7]滕志坤，刘继永，李兴隆.黑龙江省生态环境现状遥感野外核查[J].环境科学与管理，2005，30（5）：57-58.[8]陈超，宋卓人，张为民，等.杭州地区生态环境遥感解译及野外核查[J].数字城市，2009，4（2）：35-37.

    安徽农业科学杂志发表      2018年15期

  • 煤炭主体功能区类型划分与内生循环模式＊
    作者：张洪潮   李苏（太原理工大学经济管理学院，山西省太原市，030024）煤炭主体功能区具有煤炭产业的产业特质和主体功能区的基本要素，同时也具有区别于其他类型的主体功能区的自生特征。因此，对于它的评价指标和类型划分标准相对于一般主体功能区的宏观考察标准存在一定的差异，但评价体系的设定仍维持了一般划分标准的设定思路：即考察地区资源的消耗程度、环境的承载力度和仍持有的资源储备。根据煤炭主体功能区的划分标准所形成的若干种类的区域，也与通常意义下的主体功能区区域种类的性质存在差异。鉴于煤炭的不可持续性和煤炭富集区未来的主体经济转型的必然性，决定了煤炭主体功能区内若干区域必然形成独有的运行模式和变动规律。1煤炭主体功能区的基本区域类型划分1.1煤炭主体功能区的类型划分原则已有的研究文献对主体功能区的类型划分，将主体功能区按照资源环境承载力、现有开发程度和未来发展潜力分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区四类。也有学者参照地区经济发展标准将主体功能区划分为三类或六类。且不论划分的类别数量，划分本质都是为体现未来各个类别区域承担主体功能区经济发展角色的定位。在煤炭主体功能区中，主体功能就是煤炭产业对区域经济的带动功能；区域经济的发展，依赖煤炭资源的富集、开发和消耗。煤炭主体功能区的类型划分与一般主体功能区存在着一定差异。首先，煤炭主体功能区是侧重于煤炭资源开采、加工和利用的主体功能区，区域的经济功能围绕煤炭产业及相关产业存在，类型划分标准要体现出煤炭的经济功能；其次，由于煤炭产业具有绝对不可持续性，影响和决定了煤炭主体功能区在可预见的未来必然面临转型发展，因此类型划分指标要考虑煤炭主体功能区经济功能的转型问题。鉴于煤炭主体功能区的以上特征，对煤炭主体功能区进行类型划分时采取的指标体系要以煤炭资源的使用程度和发展前景为导向来设置。1.2煤炭主体功能区类型划分的初级指标针对煤炭主体功能区的定义和特征，我们引入4个初级指标作为定性研究煤炭主体功能区区域类型的划分依据。本着对煤炭主体功能区类型划分的探讨性、定性研究，仅给出初级指标目的在于从性质和属性上给出划分的基本标准和思路，因此对于细化的二级、三级指标暂不予讨论。煤炭主体功能区初级指标的含义及指标考察内容见表1。表1煤炭主体功能区初级指标的含义及指标考察内容1.3煤炭主体功能区的基本类型划分借鉴已有主体功能区的类型划分，根据煤炭主体功能区的一级指标进行简单的定性度量，结合主体功能区的经济功能转型这一背景，考虑现实性和可能性，我们可以将煤炭主体功能划分为规划转型区、生产维持区、储备资源区和其他功能区4种类型。指标定性度量下煤炭主体功能区类型划分见表2。煤炭主体功能区的区域划分虽然由一般主体功能区类型划分延伸而来，但与后者的划分仍存在一定差别。一般意义上的主体功能区的划分标准及其界定都是基于整体的、宏观的考察视角，综合考虑了区域内所有行业，且这种类型划分是相对固定的；而煤炭主体功能区的划分则主要侧重于煤炭行业，并以产业转型为导向。表2指标定性度量下煤炭主体功能区类型划分1.44种类型划分的基本特性1.4.1规划转型区规划转型区是4种类型划分中煤炭开采量最大、煤炭经济发展程度最高、区域经济对煤炭产业依赖度也最高的地区，是煤炭主体功能区的核心。但由于煤炭资源即将消耗殆尽，该区域迫切面临产业转型，其未来发展将以区域主产业转型为重点。规划转型区具有以下主要特征，一是区域内现存的煤炭资源已基本采尽、剩余的煤炭资源很少、可开采价值不大或是不具有开采价值，未来该区域煤炭产量有必然下滑的趋势，煤炭产业作为地区经济发展动力和增长极未来将无法支撑地区经济；二是由于多年的开采作业缺乏合理科学的开采方式和统一的规划，规划转型区区域内地表破坏程度较高、植被覆盖率下降、地下水资源污染严重、空气质量恶化等环境问题较为严重。规划转型区面临的主要问题是如何平稳、快速地完成该区域经济增长极转变，同时解决区域环境问题、实现区域经济的相对可持续的、良性的转型发展。1.4.2持续生产区在煤炭主体功能区内，持续生产区的煤炭产业发达程度仅次于规划生产区，但由于煤炭资源开发较晚，未来一定时间内该区域仍能够以煤炭产业作为区域的支柱产业，维持现有的产业结构和生产模式。持续生产区作为煤炭资源相对富集的地区，已经形成了以煤炭为主产业的经济结构，煤炭资源尽管已进行了部分开采，但区域内仍有可观储备，在未来较长的一段时间内仍可以对该区域经济构成支撑作用。煤炭附属产业较为发达，相关基础设施在进一步完善中。持续生产区的发展策略以维持并扩大现有煤炭产业为主，在发展的同时调整产业结构，以环境友好型发展模式为导向，扩大煤炭产业规模，优化煤炭产业模式。1.4.3资源储备区储备资源区指区域内煤炭资源较为丰富、现在尚未开采的区域。储备资源区未来发展有两个主要方向：一是对区域内储备的煤炭资源进行合理规划论证后进行发掘开采，大力发展煤炭产业，实现区域经济增长；二是作为资源储备区将现有煤炭资源保护起来，利用当地资源、环境优势，发展其他产业。1.4.4其他功能区对于其他功能区而言，区域内已探明无可开采煤炭资源、或是煤炭资源无开采价值，即该地区必然无法以煤炭产业作为支柱产业。这一区域可能包括自然环境条件较好的地区，并以生态保护区或旅游风景区的形式存在；也可能包括人口密集的城市或是其他产业较为发达、已形成产业集群的地区。其他产业区未来基本可以延续现有模式发展。1.5类型划分的区域结构解析根据对各类型区划的基本描述以及煤炭主体功能区基本结构构成，我们可以将两者对应起来。由此得到区域结构和类型划分的对应关系，见表3。表3煤炭主体功能区区域结构和类型划分的对应关系由于存在区域结构的类型划分之间对应关系的存在，在煤炭资源不可持续生产这一作用力下，单元层和元素层的变动不仅会改变模块层的划分，且最终也对类型划分产生影响。此外，在这种变动发生的过程中，区域结构和类型划分之间原有的固定关系可能被打破，最终在目标产业影响下，形成新的格局和对应关系。2煤炭主体功能区的内生循环模式由于煤炭资源的绝对不可持续性，煤炭主体功能区内的4种类型区划必然不是固定的，在区域主产业发生变动的基本条件下，这4种类型划分会遵照一定的模式相互转化。要对此进行研究分析，就要从研究4种类型划分之间的相互关系着手进行。2.1类型划分之间的互动关系煤炭主体功能区四种类型划分之间的关系见图1。图1煤炭主体功能区四种类型划分的互动关系2.1.1规划转型区与持续生产区作为煤炭主体功能区中最重要的组成部分，两者具有密不可分、相辅相成的关系。前者对煤炭主体功能区转型发展途径进行探索，提供经验教训，发现可能途径；后者不仅在整个煤炭主体功能区的规划、建设和发展中承担着最重要的角色，同时支撑着转型规划区的经济结构调整和主产业转型过程，为前者提供必要的人力和物力支持，并在煤炭产业良性循环、环境友好型发展方式上为储备资源区提供途径和借鉴。2.1.2持续生产区与储备资源区由于储备资源区内的资源未来可能面临开采，因此，持续生产区的发展模式将对储备资源区形成一定的引导作用，并在其发展初期提供必要的资金和技术支持。持续生产区在煤炭主体功能区的建设、发展、转型过程中具有承前启后的重要地位。2.1.3储备资源区与其他产业区储备资源区没有形成规模产业，因此可以采取另一种发展路径——煤炭资源暂不开采、直接发展其他产业，与规划转型区共同实现煤炭主体功能区的转型。在储备资源区的区域禀赋条件允许的情况下，其发展路径可以跟随其他产业区的现有模式来进行。2.1.4其他产业区与规划转型区其他产业区在煤炭主体功能区中的角色主要有两个：一是对煤炭主体功能区的主产业运行发展起到辅助作用，二是为煤炭主体功能区的转型发展提供经验引导。2.2内生循环模式基本图示根据以上对各类型划分之间的互动关系分析，这四者之间的变动关系模式总体上呈现出随区域资源条件变动而变动的、内部自发的、非严格的循环模式。内生循环模式的产生和持续要求在一定经济结构中所包含的经济模块之间能够自发形成环状的、不断演变的结构，且这种结构不借助外部条件就能够完整形成。在煤炭资源必然枯竭的前提下，煤炭主体功能区的主产业在未来必然经过至少一次变化，甚至多次变化，因此4种类型划分将围绕不同的主产业形成不断推进的模式。不难发现，4种类型划分实质上是根据其在主体功能区中的产业发达程度进行的。其中，规划转型区属于产业发达程度最高，持续生产区其次，资源储备区又次；由于其他产业区的转型引导作用，将其视为待转型产业的成熟度较高的类型划分。鉴于转型产业的类型的不确定性，为研究方便起见，我们将煤炭主体功能区命名为M产业，首次转型的产业类型命名为A产业，再次变化的产业命名为B产业；按照每种类型划分的产业成熟程度将其划分为1、2、3三个等级。则规划转型区、持续生产区其次、资源储备区简化为M.1，M.2，M.3，其他产业区为A.2；以此类推到全部A产业和B产业的类型划分。煤炭主体功能区的内生循环模式分4种，煤炭主体功能区未转型前见图2；煤炭主体功能区转向A产业主体功能区（同时B产业出现）见图3；煤炭主体功能区进一步萎缩，A产业为主产业，B产业持续发展，三种产业共存状态的内生循环模式见图4；煤炭主体功能区全部消失，完成转型的内生循环模式见图5。图2煤炭主体功能区未转型前内生循环模式图3煤炭主体功能区转向A产业主体功能区（同时B产业出现）内生循环模式图4煤炭主体功能区进一步萎缩，A产业为主产业，B产业持续发展，三种产业共存状态的内生循环模式图5煤炭主体功能区全部消失，完成转型的内生循环模式2.3内生循环模式的基本特征（1）开放性。内生循环模式的建立不是基于同种产业的无限循环，而是围绕不同的主产业，按照3→2→1的演变方向、结合主产业的变动趋势渐进的循环。如未转型前的M.2，经历了M.1（A.3）再到A.2的步骤，回到了作为一种产业的第二级成熟阶段，完成了完整的循环过程。（2）非严格性。前面所给出的内生循环模式只是所有类型划分的演变在一般模式下的演变步骤，但在一定外界条件的影响下，这种规律可以被打破，产生向前的跳跃和维持原状，乃至向后的移动都有可能发生。（3）非单一性。新的主导产业的产生可能有多个，多个主产业共存的必然结果就是原有主体功能区的分裂，或是和其他主体功能区的合并。但不论主体功能区的结构会发生怎样的变动，它仍将按照这一循环模式进行演化。（4）无限性。只要该区域能够满足某一产业的持续条件，则这一产业将作为该区域的主产业持续发展；一旦维持的条件消失，或者有利于其他产业的条件产生，则该区域必将向下一个产业进行转型，继续这一循环模式。3结论对于资源枯竭型产业来说，在转型中发展是唯一途径。以煤炭产业为基础衍生的产业结构模式面临不断的转型调整。因此，煤炭主体功能区在初步建成时形成的类型划分具有暂时性和易变性，随着煤炭资源的枯竭和生态保护意识的增强，会人为地对类型划分的性质、标准和形式进行调整，以适应区域经济发展的需要。因此，煤炭主体功能区的区划是一个动态演化的过程，这种演化必然遵循一定的模式和路径。本文只是给出了绝对不可持续型产业在发展过程中的最基本的演变规律，但在现实条件下，这种简单的假设往往具有不完备性，煤炭主体功能区内生循环模式的其他表现形式和变形情况还有待进一步研究。［1］张洪潮，李喜军，李捷.煤炭产业集群生命周期研究［J］.生产力研究，2012（2）［2］张洪潮，冯哿.煤炭产业集群典型特征研究［J］.山西高等学校社会科学学报，2011（5）［3］高珊，黄贤金，赵荣钦，徐慧.基于主体功能区的循环经济发展模式研究［J］.地域研究与开发，2011（1）［4］张洪潮，李苏.煤炭主体功能区区域特征研究［J］.中国煤炭，2013（4）［5］王铮，孙翊.中国主体功能区协调发展与产业结构演化［J］.地理科学，2013（6）［6］张志斌，陆慧玉.基于主体功能区思想的密集区空间结构优化——以兰州-西宁城镇密集区为例［J］.西北师范大学学报，2010（4）

    中国煤炭杂志发表     2014年2期

  • 辽宁主体功能区建设的财政支持政策选择
    作者：刘涛(东北财经大学，辽宁大连116023)     改革开放三十多年来，我国经济迅猛发展，但也出现了高污染、高消耗等一系列问题，为实现经济的可持续发展，国务院于2010年底印发了我国首个国土空间开发规划——《全国主体功能区规划》，规定于2020年实现主体功能区主要目标。为促进这一目标的实现，辽宁省政府在《辽宁省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中也明确提出推进形成辽宁省主体功能区，并提出了辽宁省主体功能区发展建设的重点。一、辽宁省主体功能区划分与功能定位主体功能区是指以资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力为基本要素，按照公共服务均等化、增强可持续发展能力、人与自然和谐、城乡统筹发展等原则确定的主体功能清晰的空间区域单元。国家从开发的角度，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。相应地辽宁省国土空间划分为国家级优化开发区、国家级限制开发区、国家级禁止开发区;省级重点开发区、省级限制开发区、省级禁止开发区“两级四类”主体功能区。本文主要侧重于对辽宁省省级层面的三类主体功能区进行分析，即主要侧重于对辽宁省省级重点开发区、省级限制开发区、省级禁止开发区三类主体功能区的分析。二、现行财政政策对主体功能区建设的制约因素分析(一)省以下财政转移支付体系建设相对滞后现行财政转移支付制度主要解决中央与省级之间的财政关系，并且是按行政层级进行划分拨付，与主体功能区建设目标难以进行有效的衔接。1.从纵向看，辽宁省政府与下辖的三类省级主体功能区之间缺乏必要的转移支付政策规定。而现行的税收返还政策起到了逆向调节的作用，优化开发区和重点开发区经济发展水平高，返还基数大;限制开发区和禁止开发区经济落后，返还基数小，这与实现基本公共服务均等化的目标相矛盾。2.从横向看，辽宁省主体功能区之间缺乏相关的横向财政转移支付政策规定。省级重点开发区是否应该横向援助省级限制开发区和省级禁止开发区，以及如何横向援助的财政转移支付政策没有明确的政策规定。(二)中央政府与地方政府之间责任划分不够明确目前辽宁省主体功能区分为“两级四类”，既包括国家级主体功能区，又包括省级主体功能区。两级功能区的资金来源、监督监管具体应该由哪级政府负责目前尚未明确，尤其是第一类功能区——国家级优化开发区和省级重点开发区、第四类功能区——国家级禁止开发区和省级禁止开发区，出现国家级和省级主体功能区部分重合的情况，容易造成政府间相互推卸责任，影响主体功能区建设的实施。(三)缺乏必要的激励机制1.省级限制开发区和省级禁止开发区主要用于生态建设以体现生态资源的多重价值，但是由此会带来财政收入的减少，进而违背基本公共服务均等化原则。对此，如果没有配套的生态补偿激励政策，将会大大降低地方政府进行生态建设的积极性，难以推进主体功能区的战略实施。2.省级重点开发区主要用于经济建设，并在必要的情况下对限制开发区和禁止开发区实施经济援助，以实现既定的生态环境资源在经济增长与生态服务之间的合理配置与使用，从而实现整个人类利益的最大化。但是对于此类功能区由于实施经济援助而带来的财政收入损失，目前尚缺乏必要的财税补偿措施，激励力度不够。三、辽宁省主体功能区建设的财政支持政策建议辽宁省省级层面共有三类主体功能区，主体功能区功能定位的差异，决定了不同类型的功能区需要对应不同的财政支持政策及政策实施工具。(一)省级重点开发区:激励型财政政策省级重点开发区是以辽宁省沿海城镇带、中部城市群为主。在本主体功能区经济发展迅速，城市化程度比较高，具有较高的资源环境承载能力，但是产业发展比较分散，规模经济发展不够，资源利用率较低，所以应继续加大经济基础设施投资力度，形成具有规模效益的本土产业区或产业带，实现经济发展的飞跃，从而形成新的经济中心。本主体功能区的财政调节可以采用税收调节手段，同时运用政府采购、公共投资等来引导社会资金的流动:1.运用税收调节手段，给予省级重点开发区内的企业一定限度的税收减免，以吸引更多的企业进入本区域。2.可以通过政府公共投资，直接在重点开发区兴建一批重点开发示范企业，形成新的经济中心，以吸引更多的企业前来投资。3.应该对本主体功能区内横向经济援助省级限制开发区和省级禁止开发区的企业给予一定的税收优惠，如允许在计算企业所得税时按一定比例予以扣除等。(二)省级限制开发区:支持——补偿型财政政策本主体功能区主要包括辽东山地丘陵生态屏障区、辽西丘陵低山生态屏障区、沿海防护林带、辽河流域生态走廊。由此可见，本主体功能区主要是为了支持林业发展，而限制其他产业的发展，从而达到生态修复和保护环境的目的。本主体功能区在财政政策工具的选择上可主要采用转移支付方式。对由于限制其他产业发展而带来的财政损失予以补偿，以保证功能区内公民享有平等的基本公共服务。1.应该制定关于对省级限制开发区进行转移支付的专门地方性法规，在法律层面对转移支付方法、方式予以确认，保证转移支付的规范实施。2.建立横向转移支付制度。辽宁省三类省级主体功能区之间的财力差异过大，辽宁省政府的财力有限，仅依赖辽宁省的纵向转移支付，难以保证本主体功能区内公共服务均等化的实现。应该建立横向转移支付机制，由省级重点开发区分担一部分向省级限制开发区进行转移支付的责任。3.模仿“省直管县”的做法，将辽宁省政府对省级限制开发区的转移支付直接拨付到县级行政区，减少中间财政管理层级，避免截流挪用。(三)省级禁止开发区:保障——补偿型财政政策本主体功能区主要包括辽宁省内的自然保护区、世界文化和自然遗产、风景名胜区、森林公园等。本主体功能区的资源承载能力较弱，不适合进行高强度的资源开发和发展经济，其主要目的是保护生态无形资产，进行生态修复和保护环境，对其他产业直接禁止开发，并将破坏生态环境的产业从本主体功能区强制迁出。该主体功能区的补偿责任比较重，应该由中央政府与地方政府同时负责，财政政策调整工具可以采用转移支付、公债以及公共投资等。1.中央政府可以通过专项资金转移支付、发行国债的方式补偿本主体功能区因禁止开发而带来的财政损失。2.由政府加大对本主体功能区内教育文化、医疗卫生、社会保障以及环境保护的公共投资力度，从而保证公民充分享有平等的基本公共服务。3.实行许可证制度。在省级禁止开发区内，只有取得开发许可证的企业才允许进行注册登记，从而严格限制本主体功能区的工业开发，切实保护生态环境。［1］杜平.推进形成主体功能区的政策导向［J］.经济纵横，2008(8):16－18.［2］马海滨.推进主体功能区建设的财政政策探讨——以河南省为例［J］.河南社会科学，2009(3):2.［3］贾康.推动我国主体功能区协调发展的财税政策［J］.经济学动态，2009(7):2.［4］谢京华.论主体功能区与财政转移支付的完善［J］.地方财政研究，2008(2):4.［5］史艳艳.推动我国主体功能区规划实施的财政政策研究［D］.贵州财经学院，2010.

    对外经贸杂志发表 2012年2期

  • 城市总体规划与主体功能区规划管制空间研究
    作者：张箭     摘要：现如今，城市不断发展壮大，为满足更多人们需求，在城市建设于发展过程，应该重视如何采取有效规划，实现城市规划的有效管控，本文基于城市总体规划和主体功能区规划管控几方面内容，积极分析了如何实现科学规划，促进城市各项资源合理开发，提高规划效率。关键词：城市总体规划；功能区规划；管制空间引言城市的功能区包括诸多内容，为满足人们需求和城市发展需要，需要对城市的各个部分进行合理统筹，实现规划的科学性。在开展城市规划管理过程，要以城市的总体规划为基础，充分完善每个主体功能区管控空间。力求提高管控效率，实现规划的可行性于实用性。从而保证城市不断发展，为人们提供更加美好的生活家园。1“两规”管制空间互补展示城市总体规划作为城市政府的法定规划，以市域为基础，以规划区范围为界限编制；主体功能区规划作为国家实行空间管制和相关政策的规划，以县域为单位，描述的是区域开发的主导功能。“两规”各自在相关领域发挥作用，彼此间尚未形成互相衔接的技术，也没有互相配合的路径设计和制度安排。为此，有专家提出：既有的体制框架不需要被先行打破，可以通过差别定位和互相协调而获得升华并整合框架。通过对城市规划区与主体功能区空间界限的比较分析，可以看出：两类空间存在着比较大的范围不一致性。城市规划区主要应用在市域范围内，相对于市域来说，属于微观层面；而主体功能区更多地应用于国家与省级层面，虽然关于市县等中微观层面也有些涉及，但多属探索阶段，因此对于城市来说，它属于宏观层面；位于中间层面的市域范围，是两者范围之外的空白部分，需要两者相互配合，形成互补关系，而不是排斥关系。将城市规划四区与主体功能四区表现在空间上，可以发现它们的对应关系，但是图中斜线部分不属于“两规”的空间管制范畴，因此有必要探讨在这个层面的两者之间的耦合关系。2P-C-L-E耦合空间模型空间区划在用地分区上坚持粗线条原则，关注的是终极开发容量，体现政策与战略引导，可以为下一步城市规划区层面的规划留有弹性和余地。目前由于不同地域空间特点，市域空间分区并不存在统一模式，常见的分区有：城市建设发展区、农业发展区、生态环境保护区，也有根据需要划分为严格保护区、控制保护区、规划调控区等。因此，有必要研究市域空间统一模式，在此可以引入耦合概念，结合城市增长管理空间对市域进行空间区划，设定城市耦合空间。耦合空间主要指“三生一建”空间划分，是在划定禁止开发区、限制开发区、重点开发区与优化开发区的基础上，依据土地、资源、生态环境现状，重点加强对资源环境的统筹，以保护市域生态环境、土地和水资源为目的，整合空间资源，将市域空间划分为生态空间、生产空间、生活空间和已建空间四大部分，也可以说是主体功能区规划在市域层面空间的延伸。这种空间区划的范围突破了城市总体规划的规划区，包括城市行政划分区域，根据不同空间所承载的功能，提出空间发展思路和管制策略，其中：生态空间是规划中以生态保护为主的空间；生活空间则是规划中以生活为主的空间，以乡镇县城居民点现状为主；生产空间是规划中用于基本生产要素配置和重组、承载生产经营活动的空间；已建空间则是已建成区占据的空间。3市域空间的综合评价指标体系为了定量与定性相结合进行科学的区域划分，需要建立空间的综合评价指标体系。主体功能区规划偏重于宏观的经济社会属性，城市总体规划的城市规划区规划偏重于微观的社会和用地空间属性，而作为处于两者之间的市域空间规划则应偏重于中观的综合属性。通过定性研究区位重要度、交通可达性、创新能力、自然灾害等，定量研究人口、用地、经济、水文、环境容量等，依托行政区，以乡镇为划分单元，分析地域资源环境承载能力，对土地资源、水资源、能源和环境等城市发展的基本要素进行综合分析，建立了市域空间管制指标体系——确定了4个因素层（发展潜力、可开发强度、可持续发展力、环境承载力）、15个因子层，并对因子功能进行界定，由此落实对市域空间的开发管制，促进各层级规划的相互配合，实现社会经济与资源、生态、环境的协调发展。4坚持多元动力、体现因地制宜城镇化发展的初期，经济发展简单依靠工业化带动，城市采取成本最低的“追随战略”，结果是国家提出鼓励哪个产业、或者市场发现哪个产业的利润大，所有的城市都跟风发展这个产业，产能立刻从稀缺变成过剩。这种均质化发展模式，導致城市间产业结构雷同，恶性竞争激烈。随着城市发展步入工业化后期或后工业化时期，“在地性”发展，亦即依托自身资源禀赋寻求特色化、专业化的发展路径，已成为城市在区域网络中得以生存和发展的“立市之本”，因此，对于城市自身特色的挖掘和深刻理解已成为空间规划的关键环节。城市总体规划应当强调“因地制宜”，按照自己特殊的区位条件、资源禀赋、经济基础和发展阶段制定差异化的城市发展道路。城市总体规划的编制从来没有固定的套路、没有可复制的方法，必须针对特定城市对症下药，才能寻找到这个城市特有的“灵魂”。城市发展步入后工业化时期的另一个特征是，城市的发展驱动力将从工业化特征的要素与投资驱动，转向后工业化特征的创新与财富驱动。应当通过规划评估，从多方了解不同空间使用者的空间诉求，实现“城市空间”的供给侧改革，将新的“空间产品”诉求落实到规划用地布局，真正提供与时俱进、符合未来发展需要的“空间产品”，满足广大人民群众日益增长的精神和物质生活的需求。5走向一体化的空间规划基于上述市域空间耦合构想，可以对城市总体规划提出编制方法的创新，以基本满足城市总体规划和主体功能区规划对空间区划的要求。建立不同主体功能开发区要求下的空间综合评价指标体系，将经济社会发展规划和城市建设规划有机结合起来，以资源环境承载能力为前提，提出合理的空间开发规划设想，为提高城市总体规划的科学性提供参考依据。这类空间规划，来自于城市总体规划和主体功能区规划，但又不是它们中的任何一个规划，这也就是走向一体化的空间规划。结束语：总之，重视城市空间规划体系的建设十分必要，这与城市发展，人们生活质量提高以及环境生态文明建设等等方面都有一定关系，为此，希望相关工作人员能够不断利用有效工作经验，不断创新城市规划设计，力求做到与时俱进，不断丰富人们生活，保证城市主体空间的最优化使用。从而进一步实现城市的长效可持续发展。参考文献：[1]张伟，王家卓，车晗，王晨，张春洋，石炼，范锦.海绵城市总体规划经验探索——以南宁市为例[J].城市规划，2016，40（08）：44-52.[2]《城市总体规划编制改革与创新》总报告课题组.城市总体规划编制的改革创新思路研究[J].城市规划，2014，38（S2）：84-89.[3]何灵聪.基于动态维护的城市总体规划实施评估方法和机制研究[J].规划师，2013，29（06）：18-23.

    科学与财富杂志发表    2018年16期

  • 影响主体功能区综合发展水平的财政因素研究*
    作者：王晓玲　周国富         影响主体功能区综合发展水平的财政因素研究*王晓玲周国富摘要：利用2005—2010年间中国287个地级行政区数据，以各主体功能区的基本公共服务及居民收入为基础，综合测度了各主体功能区的发展水平，并对影响主体功能区综合发展的财政收入、财政支出结构及财政转移支付等因素进行了实证检验。结果显示，地方政府的自有财政收入、社会性财政支出比重及财政转移支付对主体功能区的综合发展影响不同。自有财政收入对其综合发展水平的影响不显著，社会性财政支出比重的提高对主体功能区综合发展水平的提升有明显的改善作用，财政转移支付则与其综合发展水平显著正相关。关键词：主体功能区；综合发展水平；财政因素；空间面板数据模型“十一五”期间国家出台的主体功能区规划，承载了我国首个空间规划的美好设想，在继续实施区域发展总体战略的基础上，将空间开发的有序性及生态环境的可持续发展提到战略发展的高度，具体是将整个国土空间划分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区，各自承担不同的主体功能，以此实现经济、社会、环境的全面协调和可持续发展。然而，区域主体功能不会在市场机制下自动形成，它的实施将改变区域间的利益格局，这其实也是“市场失灵”之处，只能依靠国家和地方政府的政策引导来解决，而财政政策是中央和地方政府最主要的调控手段，财政在推进主体功能区形成中起着关键的作用。财政既可以通过矫正主体功能区建设过程中的市场失灵，以突出区域主体功能定位，又可以对不同的主体功能区进行利益协调，促进主体功能区协调发展目标的实现。突出区域主体功能定位，是为了弥补传统区域政策的不足，避免“一刀切”“一窝蜂”式地追求GDP的高增长，优化国土空间布局，在国家层面实现各区域优势互补，产业分工合理，实现人口、资源、环境、经济的协调和可持续发展；而在突出各区域主体功能定位的同时，要对各主体功能区的经济利益进行必要的协调，引导主体功能区的良性发展。对主体功能区的发展内涵采用科学、合理的指标进行监督和考核，促进地方政府持久地落实主体功能定位。一、主体功能区综合发展水平的测度（一）主体功能区数据受到统计资料的限制，这里用2005—2010年间我国大陆31个省（市、自治区）的287个地级行政区域的基本公共服务和收入数据①进行分析和评价。而关于主体功能区的划分，主要根据国家级主体功能区划分标准和省级的主体功能区规划进行分类。虽然按地级行政区域进行划分较县级层面的划分略显粗糙，但限于资料（收）集的困难，在不影响基本结论的前提下，这样的处理也不失为一种行之有效的变通办法。具体处理：按照《全国主体功能区规划》的分类，将287个地级行政单位划分为优化开发区（共46个）、重点开发区（共126个）和限制开发区（共115个）三类（禁止开发区分布在其他三类主体功能区之中，且无法获得研究数据，故不做单独研究）。利用GIS技术，绘制了它们的基本布局（见图1）。地级行政单位边界采用国家基础地理信息中心提供的2004年1：400万比例尺数据。由图1知，优化开发区数量较少，主要位于我国的东部沿海地区。重点开发区主要分布在全国“两横三纵”城市化战略格局中的路桥通道横轴、沿长江通道横轴以及京哈京广通道纵轴、包昆通道纵轴和沿海通道纵轴上，是我国重点进行工业化、城市化开发的地区，但可开发的面积相比全国国土面积来讲也是很有限的。我国大面积的区域属于限制开发区域，而那些数据缺失比较严重的区域主要分布在青海、新疆、西藏等西部地区，更是需要限制开发的地区。这三类区域在国土空间上有着明显不同的分布格局。图1　各主体功能区的布局图（二）主体功能区综合发展水平的测度优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区要以主体功能为基础，进行开发式或保护式的发展。开发类地区主要进行工业化和城镇化开发，承担全国经济发展的功能，而保护类地区则被限制进行大规模的工业化和城镇化开发，只能在主体功能允许的范围内进行一些符合主体功能定位的开发活动，主要功能是发展现代农业和保护生态环境。因此，对于主体功能区的综合发展水平，就需要以新的内容和目标予以测度，即主要从主体功能区的基本公共服务水平及居民收入水平两方面进行测度，通过选取适宜的指标构成主体功能区发展评价指标体系。居民收入采用城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入；基本公共服务评价指标主要包含基础教育服务、基本医疗服务、社会保障服务、生态环境服务等“软”公共服务和公共基础设施服务这一“硬”公共服务共五个方面的指标，然后借助统计综合评价法分别测度主体功能区的基本公共服务水平和居民收入水平，并通过加权平均法将所测度的基本公共服务水平和收入水平合成一个反映主体功能区发展水平的综合指标（王晓玲，仝耀华，2013），以此测度三类主体功能区的综合发展水平（篇幅所限，具体结果从略）。二、主体功能区综合发展的财政制约因素分析（一）空间面板数据模型的设定空间面板计量模型是由空间截面计量模型扩展而来的。当经济问题的研究从截面数据拓展到面板数据时，基于横截面数据的空间计量经济模型就需要拓展到空间面板计量模型。对于空间计量经济模型而言，空间相关性主要体现在因变量的滞后项和误差项上，因此，空间计量模型就表现为空间滞后模型（SAR）和空间误差模型（SEM）两种基本形式。二者的差别在于，前者中周边地区的作用是直接通过因变量施加的，而后者则是通过影响误差项施加的。空间滞后面板数据计量模型（SARPanel）和空间误差面板数据计量模型（SEMPanel）的基本形式分别如下所示：其中，y=（y11,y21,…yN1,y22,…yN2,…,y1T,y2T,…,yNT）′为NT维因变量观测值向量，x为NT×k阶自变量观测值矩阵（包括常数项），β为k维参数向量，ρ和λ分别为空间自回归系数和空间误差自相关系数。ε是NT维的随机误差向量，它通常被进一步分解为时间维度、空间维度的效应成分与随机误差之和。根据误差成分分解的不同，空间面板数据模型也可以分为固定效应模型和随机效应模型。其中，固定效应模型控制了两类非观测效应——空间固定效应和时间固定效应，前者反映随区位变化、但不随时间变化的背景变量（如自然禀赋、地理位置、文化等）对因变量的影响；后者反映随时间变化、但不随区位变化的背景变量（如暂时性冲击、经济波动和商业周期等）对因变量的影响。若将时间和地区固定效应引入空间滞后面板和空间误差面板数据模型中，则模型（1）和模型（2）转化为：其中，η=iT⊗sf，δ=tf⊗iN，对应于每个观测值的空间和时间固定效应列向量；iN和iT分别为N维和T维元素全为1的列向量；sf=（η1，η2，…，ηN），tf=（δ1，δ2，…，δT），分别为表示空间固定效应的N维列向量和时间固定效应的T维列向量；v是NT维随机误差向量。其余变量涵义同模型（1）和模型（2）。通过Hausman检验、LMerr和LMlag及其稳健形式的空间自相关检验可对SARpanel和SEMpanel进行选择（Baltagi，2001；AnselinLandReyS，1991）。（二）变量说明及数据处理本文以2005—2010年间全国287个地级主体功能区为研究对象，所采用的财政相关数据来自相关年份的《中国城市统计年鉴》和《全国地市县财政统计资料》；社会经济数据主要来自相关年份的《中国城市统计年鉴》和《中国区域经济统计年鉴》。用于建立模型的主要自变量和控制变量如下：1.主要自变量人均自有财政收入（per-revenue）。自有财政收入是指各级政府本级通过征税等行为所获得的财政收入，主要用于本级财政支出需求。财政支出结构（str-social）。财政支出包含较多的分类支出项目。一方面，由于数据的可获得性限制，只能采用部分支出项目进行分析；另一方面，本文的研究中我们更关注社会性支出所占比重（教育支出比重、社会保障支出比重、医疗卫生支出比重）对主体功能区综合发展水平的影响。因此，这里用社会性支出所占比重来代表财政支出结构变量，考察其对主体功能区综合发展水平的影响。人均财政转移支付（per-transfer）。我国的财政转移支付（主要涵盖税收返还、一般性转移支付和专项转移支付）主要用于缓解地方政府的财政困难，其中的专项转移支付中用于基本公共服务的专项和一般性转移支付则主要由受援地方政府为本地居民提供基本公共服务。这里，我们选取人均转移支付（元/人）这个变量来考察其对主体功能区综合发展水平的影响。由于2010年的转移支付数据缺失，为保持研究的完整性，利用2005—2009年各转移支付的年均增长率推算得到2010年的数据供模型建立使用。2.控制变量人均GDP（per-gdp）。因为主体功能区地方政府自身经济实力的差异可能会造成各地方政府在政治影响力等方面不同，从而在获得上级政府的转移支付等方面存在差异，最终会对各主体功能区的综合发展水平产生不同的影响。因此，引入人均GDP（元/人）来反映各主体功能区的经济基础差异以及由经济基础差异引致的地方政府影响力等方面的差异对主体功能区综合发展水平的影响。人口密度（pop-density）。人口密度影响着地方政府基本公共服务的供给，同时，由于人口密度（人/平方公里）的差异也会造成各主体功能区提供基本公共服务成本上的差异（Behiman和Craig，1987；郭庆旺，贾俊雪，2008）。因此，引入该变量的主要目的是用来间接地捕捉这两方面的差异可能会给主体功能区综合发展水平带来的影响。万人财政供养人口（mil-support）。财政供养人口（人）是衡量政府规模的一个常用变量。此处，我们引入万人财政供养人口（人/万人）这个变量来反映地方政府在这些方面的差异可能会对主体功能区综合发展水平造成的影响。以上相关的财政变量和经济变量已采用GDP平减指数（2005年为基期）转化为不变价格的变量，纳入模型中的上述各变量均采用对数形式。3.空间权重矩阵空间计量经济模型不同于一般计量经济模型的一个重要差异是其充分考虑了空间地理因素的影响，代表了空间单元之间潜在的相互作用方式（Cliff和Ord，1981），而空间权重的设定方式会对空间数据分析结果产生重要的影响。常用的空间权重矩阵有空间邻接矩阵、倒数距离矩阵、距离二分矩阵、K个邻近矩阵等。空间邻接矩阵是最常用的一种空间权重矩阵，但这种权重矩阵的设定方式过于简单，仅仅认为两两相邻的地区之间有影响，不能完全体现各地区间发展水平的相互影响。为更全面地表征主体功能区各地级行政单位的空间关系，这里采用Kelly（1997）提出的距离二分矩阵。即首先利用GIS软件提供的地理经纬度坐标数据，测量空间两点之间的欧氏距离（dij）。其中，空间中的点以287个地级行政单位的地理中心为中心点。然后确定一个空间单元的距离临界点（d），用以区分两个空间单元的空间关系。根据中国地市级相关经验研究（张浩然，衣保中，2011）的结果获知，空间单元距离的临界点以200公里为宜。这样，空间权重矩阵中的元素就确定下来了，其对角线元素代表本身和本身的关系，取值为0；非对角线上，当dij≤d时，Wij取值为1；当dij＞d时，Wij取值为0，再对上述得到的空间距离二分矩阵进行标准化处理，即用矩阵中的每个元素除以其所在行的元素之和，使得每行元素之和都为1，标准化之后的空间权重矩阵即可为模型所用。（三）模型估计及检验以主体功能区综合发展水平为因变量，首先分别以人均财政收入、财政支出结构和人均财政转移支付以及相应的控制变量为自变量，建立三个空间计量经济模型（见表1和表2中的模型1、模型3）来考察各种财政因素独立对主体功能区综合发展水平的影响；然后再将所有的财政因素纳入一个模型（见表2中的模型4）中进行综合考察。1.空间相关性检验首先，分别采用OLS法估计四个模型（从略），分别对其残差进行空间相关性检验。检验的结果见表3。其中，四个模型的Moran’sI值分别为0.2010、0.1676、0.1912和0.1629，相应的统计量分别为14.4676、11.5819、13.1984和11.3128，伴随概率都远远小于1%；同时，各模型的其他三个统计量LM、LR和Wald也都通过了1%显著性水平下的统计检验，因此，拒绝原假设，从而可以判断，四个模型的残差项均存在严重的空间相关性问题，所以不适合采用传统的计量经济模型进行分析，在模型中引入空间相关因素是极为必要的。表1　空间误差（SEMPanel）时空固定效应模型的ML估计结果（一）表2　空间误差（SEMPanel）时空固定效应模型的ML估计结果（二）2.空间相关形式的判断根据前述的判断标准对三个模型的空间形式进行检验，相关的检验结果见表4。由表中结果知，在1%的显著性水平上，四个模型的LMerr和LMlag都比较显著，且模型2和模型4的R-LMerr显著，而R-LMlag不显著；模型1和模型3的R-LMerr都较R-LMlag更显著。因此，选择空间误差（SEMPanel）模型较为合理，这说明主体功能区之间综合发展水平的相互影响更多地可能来自周边地区的外溢性，而这种外溢性对误差项有冲击作用。因此，我们选取空间误差（SEMPanel）模型形式来构建计量经济模型。3.固定效应和随机效应判断分别对四个空间误差（SEMPanel）模型进行关于空间、时间和时空效应的Hausman检验，以确定各个模型的影响效应是固定影响还是随机影响。检验结果表明，四个模型均具有固定影响效应。通常情况下，当样本局限于一些特定的个体时，固定效应模型是比较好的选择，我们的检验结果也与这一定性判定标准吻合。从空间误差模型的各种固定效应形式（空间固定效应、时间固定效应和时空固定效应）的结果看，同时包含时间和空间固定效应的模型所具有的拟合优度R2和对数似然函数值LogL都较其他形式的模型有明显的改善，且各主要回归变量的显著性程度较高，同时，空间误差项的显著性程度也较高。可见，主体功能区地级行政单元间既存在空间固定效应影响，同时也存在时间固定效应影响。通过以上统计检验，最终四个模型形式都设定为SEMPanel时空固定效应模型，四个模型的ML估计结果见表1和表2。由于本部分研究关注的是自变量斜率系数，而非时间和空间固定效应，同时限于篇幅，不予报告固定效应估计结果。表3　空间相关性检验表4　模型设定检验三、模型结果的分析与评价从各模型的上述估计结果来看，四个模型的空间误差项的系数都显著为正，分别为0.1780、0.1700、0.1710和0.1650，表明空间相关性通过模型的误差冲击实现了正向的空间传递。接下来，我们依据模型估计结果，分别就不同的财政因素对主体功能区综合发展水平的影响进行分析。（一）财政收入对主体功能区综合发展水平的影响从模型1的估计结果看，除人均GDP（per-gdp）变量在1%的显著性水平上通过了统计检验外，其余各变量均不显著。其中，人均自有财政收入（per-revenue）变量的回归系数为0.0034，对主体功能区的综合发展水平具有正向影响，说明主体功能区各地方政府的自有财政收入的增加有利于其综合发展水平的提升。但该系数在统计上不显著，这在一定程度上说明某些主体功能区地方政府的自有财政收入规模较小，不足以对主体功能区的综合发展水平产生巨大的推动作用。因此，增强这些地方政府的财政实力，为这些地方的财政支出需求提供充足的财政保障是未来财政政策转型调整的重点。再来看各个控制变量对主体功能区综合发展水平的影响，其中人均GDP的回归系数显著为正（0.1718），说明主体功能区的经济基础对其综合发展水平有较强的正向影响，因此，优化开发区和重点开发区经济实力的提升有助于其综合发展水平的提高；而限制开发区在一定范围内进行点状开发和其主体功能相适应的特色经济，将有利于其综合发展水平的提升，从而能增强主体功能区之间发展的协调性。人口密度（pop-density）和万人财政供养人口（mil-support）的回归系数分别为-0.0020和-0.0119，且均不具有统计显著性，说明各主体功能区地方政府提供公共服务的压力和成本对其综合发展水平具有一定的负向影响，公共服务的供给压力越大、供给成本越高越不利于主体功能区综合发展水平的提升，这是显而易见的；同时，地方政府的规模越大、财政运行压力越大，对主体功能区综合发展水平的提升越不利。因此，尽量降低基本公共服务的供给成本，精简地方政府机构，减轻地方政府的财政运行压力等措施都能在一定限度内促进主体功能区综合发展水平的提升，但其效应也是有限的，最重要的还是努力增强各主体功能区地方政府的财政收入，帮助地方政府摆脱财政困境，才能实现主体功能区基本公共服务水平的普遍提升，从而进一步促进主体功能区的协调发展。（二）财政支出结构对主体功能区综合发展水平的影响模型2主要显示了社会性财政支出项目对主体功能区综合发展水平的影响。从结果看，社会性财政支出比重（str-social）的回归系数为0.0717，相应的伴随概率为0.0006，在1%的显著性水平上通过了统计检验，说明社会性财政支出项目的增加有助于主体功能区综合发展水平的提升。因为基础教育支出、基本医疗支出以及社会保障支出的增加，提高了基本公共服务的投入水平，这些基本公共服务投入水平的提升使基本公共服务的产出水平也有所提高，从而也有利于主体功能区综合发展水平的提高。所以，财政支出结构的公共化改革不仅可以完善公共财政体制，而且能有效促进主体功能区的协调发展。模型2中三个控制变量对主体功能区综合发展水平的影响与模型1中的表现类似。（三）财政转移支付对主体功能区综合发展水平的影响模型3主要显示了财政转移支付对主体功能区综合发展水平的影响。从结果看，各控制变量对主体功能区综合发展水平的影响同样呈现出类似于模型1和模型2中的表现，这再次证明了模型中这三个控制变量对因变量的影响具有较强的稳健性，模型的估计结果是可靠的，能在一定程度上为我们所研究的问题提供合理的解释。下面我们主要来关注财政转移支付对主体功能区综合发展水平的影响。从模型3可知，人均财政转移支付（per-transfer）在1%的显著性水平上通过了统计检验，其回归系数为0.0376，表明人均财政转移支付的提高能显著促进主体功能区综合发展水平的提升。我国在实施了分税制财政体制改革后，中央政府集中了较多的财政收入，地方政府的财政收入明显减少，这在一定程度上削弱了地方政府的财政自给能力，加之部分地区（特别是限制开发区和禁止开发区）往往生产条件较差，生态环境恶劣，不适合发展经济，其获取财政收入的能力和条件更加薄弱，只能依赖上级政府的转移支付，可见转移支付对于这些地区的地方政府维持其正常财政运行具有重要的作用。但是，由于我国的财政转移支付主要包括税收返还、一般性转移支付和专项转移支付，其中税收返还所占比重较大，基数较大的发达地区往往获得的税收返还最多，所以，现行的转移支付制度实际更有利于以发达地区为代表的优化开发区综合发展水平的提升。为验证这一点，我们尝试着以这三类人均转移支付（人均税收返还、人均一般性转移支付、人均专项转移支付）变量来替代模型中的人均总转移支付变量来建立模型（从略），检验它们各自对于主体功能区综合发展水平的影响，结果发现，人均税收返还的回归系数为0.0599，显著为正；人均专项转移支付的回归系数为0.0342，同样显著为正；而人均一般性转移支付的回归系数为-0.0020，且不具有统计显著性。其中，人均税收返还的回归系数的符号和显著性与前述人均总转移支付变量的回归系数的符号和显著性一致，这就进一步验证了上述观点：由于税收返还在财政转移支付中所占比重较大，现行的转移支付制度实际更有利于以发达地区为代表的优化开发区综合发展水平的提升，不利于主体功能区之间的协调发展。类似地，专项转移支付与综合发展水平之间也保持正向关系，也没有起到抑制差距扩大的作用。在三类转移支付中，仅一般性转移支付与主体功能区的综合发展水平负相关，对抑制差距扩大发挥了一定的作用，但这种作用在统计上不显著。所以，总的来看，1994年伴随分税制财政体制改革建立起来的转移支付制度在我国还远远不够成熟完善，相比发达国家较为成熟的转移支付制度，我国的转移支付不仅在形式上有待完善，在转移支付结构上也存在诸多不合理之处，这一分析结论与众多学者的分析不谋而合（付文林，沈坤荣，2012；范子英，张军，2013）。可见，调整转移支付结构，完善转移支付制度以使其能有效地推动主体功能区的建设，协调主体功能区的发展，有极为重要的现实意义。四、结论与建议本文的实证研究表明，主体功能区地方政府的自有财政收入、社会性财政支出比重以及财政转移支付对主体功能区的综合发展有不同的影响。自有财政收入对其综合发展水平的影响不显著。由于主体功能定位不同，改变了各类型区域的利益分配，财政收入规模明显不同，对提升主体功能区的综合发展作用不足。而社会性财政之处比重及财政转移支付对主体功能区的综合发展具有显著的正向作用。社会性财政支出比重的提高对主体功能区综合发展水平的提升有明显的改善作用，但其内部结构是否合理，还有待更深入的分析。但可以判定的是，提高限制和禁止开发区的社会性财政支出，对居民的收入和基本公共服务都会起到正向的促进作用，可以平衡不同主体功能区间的利益格局，提升主体功能区的综合发展；财政转移支付是影响收入再分配的一个关键途径，与综合发展水平显著正相关，这说明财政转移支付对其综合发展水平有显著的促进作用。加大财政转移支付的规模能够提升主体功能区的综合发展，但目前我国的财政转移支付在结构上也存在缺陷，随着财政转移支付制度的不断完善，期望其对主体功能区的发展起到更有力的推动作用。注释①截至2010年底，我国大陆31个省、市、自治区所辖的地级行政区划单位共333个，但部分地级行政区存在数据缺失。剔除掉含有大量缺失数据的行政单位，我们所研究的地级行政区划单位缩小为287个。参考文献［1］王晓玲，仝耀华.基于统计综合评价的主体功能区协调发展探析［J］.山西大同大学学报，2014（3）：6-8.［2］BaltagiBH.EconometricAnalysisofPanelData（SecondEdition）［M］.JohnWiley&Sons，Chichester，UnitedKindom，2001.［3］AnselinL，ReyS.PropertiesofTestsforSpatialDependenceinLinearRegressionModels［J］.GeographicalAnalysis，1991，23：112-131.［4］BehimanJR，CraigSC.TheDistributionofPublicService：AnExplorationofLocalGovernmentPreference［J］.AmericanEconomicreview，1987，77：37-49.［5］郭庆旺，贾俊雪.中央财政转移支付与地方公共服务提供［J］.世界经济，2008（9）：74-84.［6］袁飞，陶然，徐志刚，等.财政集权过程中的转移支付和财政供养人口规模膨胀［J］.经济研究，2008，（5）：70-80.（责任编辑：平萍）［7］CliffA，OrdJK.SpatialProcess：ModelandApplication［M］.Pion，London，1981.［8］KellyP，PaceR.PerformingLargeSpatialRegressionsandAutoregression［J］.EconomicsLetters，Elsevier，1997，54（3）：283-291.ResearchonFiscalFactorsImpactingtheDevelopmentLevelofMajorFunction-orientedZonesWangXiaolingZhouGuofuAbstract：Thispapercarriesoutadetailedeconometricalanalysisusingregionaldatacoving287citiesfrom2005to2010.First，wemeasurethedevelopmentlevelofmajorfunction-orientedzonesbasedonpublicservicesandincome；thenweconstructaspatialeconomicmodeltotesttheimpactoffiscalrevenue，fiscalstructureandfiscaltransferonregionaldevelopmentlevel.Theresultsshowthatfiscalrevenueisnotasignificantfactorforimprovingthedevelopmentlevelofmajorfunction-orientedzones，bothfiscalstructureandfiscaltransferthenhavepositiveinfluenceonthedevelopmentlevelofmajorfunction-orientedzones.KeyWords：MajorFunction-orientedZones；DevelopmentLevel；FiscalFactors；SpatialPanelDataModel作者简介：王晓玲，女，山西大同大学数学与计算机科学学院讲师，经济学博士（大同037009）。周国富，男，天津财经大学统计系教授，博士生导师（天津300222）。*基金项目：国家社会科学基金项目“基于经济一体化的雾霾治理与产业关联统计研究”（15BTJ020）；山西省高校哲学社会科学研究一般项目“基于主体功能区划的山西省城镇化动力机制与路径选择”（2015256）；山西大同大学青年科学研究基金项目“主体功能区规划下的地方财政支出结构转型研究”（2013Q7）。中图分类号：F812.4文献标识码：A文章编号：2095—5766（2016）01—0113—07收稿日期：2015—11—10

    区域经济评论杂志发表 2016年1期

  • 基于“主体功能区”建设的我国区域发展战略思考
    作者；洪必纲   主体功能区是为了规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构，推进区域协调发展，根据现有经济技术条件下各空间单元的开发潜力，按照国土空间整体功能最大化和各空间单元协调发展的原则，对国土空间按发展定位和发展方向进行空间划分而形成的藉以实行分类管理的区域政策的特定空间单元。“十一五”规划纲要提出，将国土空间划分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区这四类主体功能区，这是国家实施可持续发展和实现空间均衡的重大战略部署。中共十七届五中全会明确提出了区域协调发展战略和主体功能区战略，以构筑区域经济优势互补、主体功能定位清晰、国土空间高效利用、人与自然和谐相处的区域发展格局。1.同传统的区域发展战略比较而言，主体功能区的发展战略具有自己独特的两大优势。(1)区域的定位更清晰。根据区域的资源环境承载能力和发展潜力划分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区，并针对不同的区域给予不同的定位，在不同的区域实施不同的环境保护政策和经济发展政策，就大大有利于区域因地制宜地发展。优化开发区的主要功能是对接全球经济，培育先进技术，引领国内发展，主要发展高、精、尖产业部门；重点开发区主要担负全国经济社会发展的重任，推进城镇化、工业化进程，加大对制造业、轻工业、服务业的发展比重；限制开发区要为本区域生产生活提供基础服务，保障全国或较大区域的生态安全，以特色产业部门发展为主；禁止开发区则主要保障人与自然的和谐发展，以旅游和生态建设与恢复产业为主。(2)衡量区域发展的指标多元化。过去在衡量区域的发展水平时，更多考虑的是它的经济发展速度和经济效益，忽略了区域的生态效益和社会效益。而主体功能区的提出则为衡量区域发展提供了多元化的指标，社会指标和生态指标被纳入了进来，这样就对区域的衡量更加多元化和科学化。2.新形势下对推进形成主体功能区建设首先应当强化“三种意识”。(1)强化科学发展的意识。《中国21世纪议程》提出可持续发展总体战略包括社会可持续发展、经济可持续发展和生态可持续发展三个方面，明确了一个区域的发展除了经济发展外，还包括社会的进步和生态环境的改善。推进形成主体功能区，实现区域的协调发展，充分体现了科学发展观的要求，是全面、协调、可持续的重要内容。因此在推进形成主体功能区的进程中，必须要强化科学发展的意识，实现经济发展、社会发展和资源环境的和谐统一。(2)强化整体发展的意识。以往的区域发展模式首先考虑的是经济的快速发展水平，主体功能区的提出，坚持的一个中心就是要注重区域的整体发展，要促进区域内人口、资源、经济、社会、生态等各子系统的共同发展，即人口数量与资源总量的协调、资源总量与经济发展速度的协调、经济增长与社会进步的协调、人类生活质量的提高与自然生态环境循环的协调等等。(3)强化创新发展的意识。主体功能区战略的提出是对我国国土空间开发管理思路和战略的一个重大创新，是对区域协调发展战略的丰富和深化。在推进形成主体功能区这一战略进程中，要增强创新的勇气，强化创新发展的意识，认真做好这一创新举措的每一项工作。此外，要大力营造创新的环境和氛围，让创新的理念得到尊重、创新的举措得到鼓励、创新的才能得到发挥、创新的成果得到肯定，使崇尚创新、追求创新成为推动实现这一区域政策的价值取向和自觉行为。3.推进形成主体功能区建设还应当做好“三项工作”。(1)加强政府宏观调控，依靠市场力量推动。主体功能区四种不同类型的划分，使区域特色更加突出，不同主体功能区之间的互补性与依赖性增强。而且有的区域，如限制开发区和禁止开发区必然要借助更多外部力量的支持才能得以生存与发展。这种形势下，需要强有力的政府来实施宏观调控，协调各区域的关系。但是单纯地依靠政府，难以实现推进形成主体功能区的战略目的，因此还需要依靠市场的力量进行推动，充分发挥市场在资源和要素配置中的基础性作用，优化开发、重点开发区域的形成，主要依靠市场调节。(2)明确主体功能区边界，设计具体指标体系。随着技术的进步、制度的变革和自然条件的变化，区域资源环境承载能力、发展条件等都可能会发生变化，各区域的主体功能也可能会发生变化，甚至转换。因此，在推进形成主体功能区的过程中应确定明确的主体功能区规划期，并在每个规划期内界定主体功能区的空间边界。目前，针对四类主体功能区的规划和方案尚在形成之中，尚未出台，为了各个区域有一个清晰的功能定他，必须要遵循粗细结合的原则，要进一步细化各类主体功能区的政策，尽快制定不同主体功能区方案，设计具体详细的指标体系。(3)制定配套政策，完善政策体系。推进形成主体功能区，是一项系统、长期和艰巨的任务，能否实现目标，富有成效，关键靠政策的支持，在于是否有相互配套的各项制度和政策。针对某一具体的主体功能区而言，要研究制定相关投资政策，明确投资的重点，引导其重点领域的发展；要制定土地政策来确定这一区域开发建设的强度与速度；要制定产业政策来指导区域选择产业类型、产业部门与产业规模；要制定相应的人口政策来约束人口集聚程度并解决流动人口、就业等问题；要制定财政政策来界定其资金集中与分配能力等。通过以上各类政策的制定与完善，可以推动各类主体功能区按照主体功能定位的要求发展，最终保障主体功能区目标的顺利实现。

    中国经贸杂志发表   2010年24期

  • 新疆主体功能区定位研究
    作者：龚新蜀  王超（石河子大学经济贸易学院新疆石河子832003）一般认为，新疆主体功能区可以划分为重点开发区、限制开发区和禁止开发区等，其中，新疆的重点开发区包括Ⅰ类重点开发区和Ⅱ类重点开发区。I类重点开发区的主要定位为国际贸易中心和国际金融中心等；II类重点开发区的主要定位为出口加工制造业基地、石油化工基地和玉石加工基地等；限制开发区的定位为国际旅游中心。一、Ⅰ类重点开发区定位Ⅰ类重点开发区是指资源承载力较好，但是其开发密度比较大、生态功能即将开始减弱的地区。本文认为Ⅰ类重点开发区应着重以国际贸易中心、国际金融中心和能源采掘基地三方面进行定位。1、国际贸易中心建立以乌鲁木齐市为主、喀什市为辅的全疆两大国际贸易中心功能区，定位二者的主体功能为国际贸易中心。从地理位置和区位条件来看，乌鲁木齐市和喀什市分别地处北疆和南疆，又同时是北疆和南疆的核心重镇，可以分别对北疆经济和南疆经济起到增长极作用。乌鲁木齐是全疆的交通枢纽中心，是欧亚第二大陆桥上的核心城市，是集铁路、公路以及航空为一体的现代大都市；喀什市是南疆的交通枢纽中心，是塔克拉玛干大沙漠北线和南线的汇聚地，同样是集铁路、公路以及航空为一体的现代都市。从贸易水平和信息化建设来看，根据比较优势分析部分可知，从近几年的进出口总额看，乌鲁木齐的进出口总额在全疆排名处于前列；而喀什市的进出口总额也在全疆排名中等偏上，说明它们都满足具备国际贸易中心的基本要求。乌鲁木齐市是全疆首府城市，信息化水平建设在全疆处于全疆前列，这是毋庸置疑的；喀什市地处南疆，是南疆重镇，虽然其信息化建设无法与乌鲁木齐相比，但是相对南疆其他城市而言，处于前列水平且其发展潜力巨大。2、金融中心由于将乌鲁木齐市和喀什市定位为全疆的国际贸易中心，所以，从这个定位的发展趋势来看，乌鲁木齐市和喀什市向着国际贸易中心的目标迈进，就必须要有配套的金融体系作为保障。因此，将乌鲁木齐市和喀什市同时也定位为全疆的金融中心。从地理位置来看，乌鲁木齐市是环新疆经济圈的核心城市，是交通枢纽城市，是南来北往的商业重镇；而喀什地处南疆核心地带，是辐射南亚的核心城市，是南亚通往新疆的必经之地。喀什市是“丝绸之路”上的商埠重镇，地理位置带来的商业契机为金融系统的发展提供保证。从现有的金融基础来看，乌鲁木齐市拥有全疆最完备的金融体系，是全疆银行、证券以及保险业的聚集之地，同时，乌鲁木齐拥有全疆最好的交易环境和监管体系；喀什市拥有南疆最完备的金融体系，是南疆银行、证券以及保险业的聚集之地。乌鲁木齐市和喀什市现有的金融基础为乌鲁木齐市和喀什市走向国际金融中心做下铺垫。二、Ⅱ类重点开发区定位Ⅱ类重点开发区是指生态环境承载力好、可以进行大力开发的区域。本文认为Ⅱ类重点开发区应着重以下列产业发展定位：出口农产品加工基地、出口加工制造业基地、有色金属加工基地、黑色金属冶炼基地、石油化工基地、非金属化工基地、玉石加工基地和国际物流中心。1、出口加工制造业基地由于欧亚第二大陆桥贯穿天山北坡经济带所有城市，途径新疆的边境最大口岸——阿拉山口岸，到达哈萨克斯坦首都——阿斯塔纳，交通十分便利，所以，应将天山北坡经济带定位为出口制造业加工基地。从产业互补性分析看，中亚国家原属于苏联，其重工业比重较大，而纺织、日常生活用品制造等轻工业则相对比较落后；天山北坡经济带是新疆的经济核心地区，工业基础相对比较发达。从新疆各地区产业比较优势分析可以看出，昌吉州、石河子市以及乌苏等城市工业较为发达，昌吉州机械制造业是其主导工业，石河子的塑胶制造业，纺织等企业等都与中亚国家产业形成强烈的互补性。从资源互补性和贸易结构互补性可以看出，中亚国家具有十分丰富的资源优势，有色金属等工业原材料蕴藏丰富，如果这些原材料运往新疆进行加工制造然后再运回国内，可以大大满足国内市场需要。通过对比新疆和中亚国家出口显示性比较优势系数可以看出，中亚国家出口的产品大部分属于初级产品，而新疆出口的产品大多属于劳动密集型制成品，这说明新疆的这种出口加工制造基地正处于雏形之中。2、石油化工基地可以同时在北疆和南疆确定两个石油化工基地，北疆为独山子石油化工基地，这是由现实发展状况而定的。对于南疆地区的和静县而言，其地处克拉玛依、库尔勒以及吐鲁番所形成的能源采掘三角区中心地带，是三者经济协作与业务交流的必经之地，具有十分优越的地理位置条件，所以，应将和静县定位为石油化工基地。从交通基础设施看，和静县是乌鲁木齐市、吐鲁番市去往库尔勒的毕经之地，具有铁路运输优势，适合大规模运输。同时，和静县是乌鲁木齐经巴仑台镇去库尔勒与乌鲁木齐市经过托克逊去往库尔勒的两条高等级公路线汇聚地，并且在巴州境内，和静县还是库尔勒和吐鲁番去克拉玛依的唯一通道，是能源通道的枢纽之地。从经济发展基础条件看，和静县的资源环境承载力在全疆排名第12，生态环境状况非常好；发展潜力在全疆排名第43，属于发展潜力中等地区；其现有开发密度在全疆排名第36，属于开发密度低的地区；这三个指标决定了和静县是一个完全可以大胆进行开发的Ⅱ类重点开发区。即说明从生态环境的角度进行考虑，和静县是完全有条件具备定位成为石油化工基地可能的。3、玉石加工基地新疆玉石是新疆的特色资源，历史悠久，已知玉石有13类21个品种，以盛产和田玉和羊脂玉驰名国内外。和田玉和羊脂玉是新疆宝玉石产业的支柱，也是我国几千年玉器的主要玉材。新疆昆仑山和阿尔金山以产和田玉称誉世界，是一个重要的宝石带，已知有钻石、蓝宝石、红宝石、方柱石、榍石、海蓝宝石、碧玺、水晶等宝石。从新疆玉石的分布和玉石产业的发展状况来看，应确定以和田市为玉石加工基地。第一，从声誉的角度考虑，新疆的和田玉和羊脂玉闻名世界，远销国内外，良好的声誉为和田玉的市场开拓起到敲门砖的作用。这是玉石产业发展壮大的一个最重要的条件。第二，从现有的产业状况看，新疆和田玉石产业目前发展较快，具有较大的市场占有率，因此，和田玉的发展有一定的产业基础为其提供保障。第三，和田市是和田地区唯一的Ⅱ类重点开发区，为和田玉石产业发展提供了政策保证。第四，和田市是和田地区首府城市，一旦将和田确定为玉石加工基地，将进行大力发展。那么，和田市将成为塔里木盆地南端的增长极城市，从而带动南疆地区县市经济的普遍发展。三、限制开发区定位限制开发区是指资源环境承载能力较弱、大规模集聚经济条件不够好，但是可以适当地进行不对环境造成巨大破坏开发的区域。新疆是一个“三山夹两盆”的地形，两个盆地是中国最大的两个沙漠分布区，刚好处于南疆和北疆的中心地带。这一地形特点就决定了新疆的风景点只能分布在边境地区，而且是沿着边境线分布。因此，本文认为新疆限制开发区的定位应该是建设一个国际旅游中心。根据新疆现有旅游公司的权威推荐路线，不难发现新疆最佳旅游游路线的特点。从乌鲁木齐出发，沿着216国道可以途径新疆天池、火烧山、五彩湾到达布尔津的五彩滩，接着去往喀纳斯。然后沿着217国道返回可以途径魔鬼城，到达伊犁塞利木湖、果子沟后到达伊宁市。顺着312国道去那拉提大草原与217国道交汇去南疆到达库车参观龟兹都城遗址，沿着塔克拉玛干沙漠北线向西南径直去喀什感受异域文化风情。再沿着塔克拉玛干沙漠南线返回途径英吉沙县、和田和楼兰遗址，可以充分感受沙漠风光，到达库尔勒后，向东去往吐鲁番欣赏葡萄沟、火焰山的美丽风光，最后回到乌鲁木齐。从这个旅游线路行程看，恰好是围绕新疆的边境地区饶行一圈，这样的定位既可以依靠现有交通优势，节省旅游成本，同时也保护了边境地区生态环境，从而促进了边境地区的经济发展。[1]赵永江、董建国、张莉：主体功能区指标体系规划研究——以河南为例[J].地域研究与开发，2007（6）.[2]郭亚军、董会娟、王杨：区域发展潜力评价方法及其应用[J].东北大学学报（社会科学版），2002（3）.[3]朱传耿、马晓冬等：地域主体功能区划理论、方法、实证[M].科学出版社，2007（7）.[4]李军杰：确定主体功能区划分依据的基本思路——兼并划分指数的设计方案[J].中国经贸导刊，2006（11）.[5]韦哓柏：新疆周边国家基本情况与我国经济互补性展望[J].金融视野，2006（6）.[6]桑进荣：对建设新疆与中亚区域加工制造业基地的战略思考[J].俄罗斯中亚东欧市场，2005（3）.[7]于飞、秦鹏：新疆与中亚国家贸易的现状、问题与法律对策[J].新疆大学学报（哲学社会科学版），1998（8）.[8]高志刚：新疆与中亚五国在区域开放中的战略地位与合作趋势[J].开放导报，2005（1）.[9]王海燕：中亚五国与中国新疆经济合作的互补性分析[J].东欧中亚市场研究，2002（2）.[10]王海燕：上海合作组织框架内中国新疆与中亚国家的产业合作[J].俄罗斯中亚东欧市场，2006（8）.[11]周斌：新疆产业结构特征及发展变化趋势分析[J].新疆社科论坛，2007（2）.

    当代经济杂志发表 2010年15期

  • 广东省主体功能区碳排放特征及驱动因素研究*
    作者：王容，王文军，赵黛青,（1.中国科学技术大学热科学和能源工程系，合肥230026；2.中国科学院广州能源研究所，广州510650）0引言区域低碳发展是全球温室气体减排行动的空间载体。我国签署《巴黎气候协议》后，在向联合国气候变化框架公约（UnitedNationsFrameworkConventiononClimateChange,UNFCCC）秘书组提交的中国国家自主减排贡献文本中，将主体功能区差异化低碳发展作为一项重要的应对气候变化区域政策单列提出。由于区域发展和功能定位不同，各功能区之间在产业结构、能源消费与结构、人口数量等方面有较大的差异，碳排放驱动要素不同，不同主体功能区的低碳发展重点也相应体现这种差异性。近年来，国内外学者对不同空间尺度的碳排放测算和碳排放驱动因素开展了丰富的研究，大多集中于国家、省级和地市级层面。在国家层面的研究中，WANG等[1]对我国化石燃料燃烧所产生的碳排放进行核算和分析，赵领娣等[2]从能源供给侧分析了我国碳排放空间格局；在省级层面的研究中，学者们分别对广东、江苏、河北省进行了碳排放影响因素分析[3-5]；在城市尺度上，崔凯旋等[6]对江阴市能源消费碳排放进行了实证分析。通过文献梳理发现，从主体功能区角度对区域低碳发展进行研究的成果尚不多见，主要原因在于主体功能区是以县、区为基本单位，而县级层面的能源和碳排放数据较难获取。项目组对广东省四大主体功能区进行了为期4个多月的调查，获取了广东省主体功能区低碳发展数据，对广东省主体功能区碳排放特征和碳排放驱动要素进行研究，发现差异，提出深化主体功能区低碳发展的建议。1广东省主体功能区碳排放现状及特征分析1.1广东省主体功能区经济社会现状与差异性分析2012年印发的《广东省主体功能区规划》，将广东省国土空间分为优化开发、重点开发、生态发展和禁止开发四类区域，各类主体功能区域有着明确的功能定位和区位条件差异。从地理空间看，优化开发、重点开发、生态发展三类区域合计占全省的比重为100%，另有点状分布在这三类区域的各类禁止开发区域（优化开发、重点开发、生态发展区域以县级行政区为基本单元，面积包含基本农田和禁止开发区域的面积；禁止开发区域以自然或法定边界为基本单元，分布在其他主体功能区域之中）。由于禁止开发区实行强制性保护，能源消费几乎为零，因此本文研究范围为优化开发区、重点开发区和生态发展区。三类区域在经济、人口、能源消费方面存在较大差异。从经济规模来看（图1、图2），优化开发区经济总量最大，历年地区生产总值在三类主体功能区中都是居于首位，2016年优化开发区地区生产总值6.4万亿元，占三类主体功能区的76%，经济规模远远超过重点开发区和生态发展区，产业结构也在不断优化。从产业结构来看（图3），优化开发区经济以第三产业和高附加值产业为主，2016年第三产业增加值占比达到56.8%。重点开发区第二产业占比最大，生态发展区的第一产业占比远远超过优化开发区和重点开发区。从人口数量来看，人口主要集中于优化开发区，其常住人口占全省常住人口的48%，重点开发区和生态发展区均占26%（图4）。从能源消费总量看，优化开发区的能源消费量最大，占总能源消费量的66%（图5）。从能源结构看，优化开发区2016年天然气消费产生的碳排放占比达到17%，石油消费产生的碳排放占比约为15%～30%；重点开发区的能源消费以煤炭和石油为主，有少量天然气消费，石油消费产生的碳排放占比约为30%～40%；生态发展区中煤炭消费产生的碳排放平均占比在98%左右，远远大于其他两类能源消费产生的碳排放。调研发现，生态发展区大都处于欠发达地区，有工业发展需求，低碳意识较为薄弱，基础设施有待加强，能源运输成本高，工业生产有寻求廉价能源的意愿。图1广东省主体功能区历年人均GDPFig.1PercapitaGDPineachmainfunctionalareaofGuangdongprovincefrom2010to2016图2广东省历年各主体功能区GDP总值Fig.2GDPineachmainfunctionalareaofGuangdongprovincefrom2010to2016图32016年广东省主体功能区产业结构Fig.3IndustrialstructureineachmainfunctionalareaofGuangdongprovincein2016图42016年广东省主体功能区人口Fig.4PopulationineachmainfunctionalareaofGuangdongProvincein2016图52016年广东省主体功能区能源消费量Fig.5EnergyconsumptionineachmainfunctionalareaofGuangdongprovincein20161.2广东省主体功能区碳排放特征1.2.1广东省主体功能区功能定位与碳排放总体特征《广东省主体功能区规划》对不同区域进行了明确的发展定位，直接影响到广东未来碳排放格局，在一定程度上决定了不同区域的低碳发展路径。优化开发区的功能定位为我国参与经济全球化的主体区域、全国经济发展的重要引擎，是我国人口聚集最多、创新能力最强、综合实力最强的区域之一，巨大的经济总量和人口规模决定了优化开发区的碳排放总量水平较高。重点开发区是推动广东省经济持续增长的重要增长极，也是全省重要的人口和经济聚集区，同时该区域积极有序、有选择地承接了珠三角核心区的产业转移，未来将是广东省最大的工业碳排放区域。生态发展区的功能定位为保障全省生态安全，以生态保护和农产品供给安全保障为主体功能，土地利用排放将是这类区域的主要碳排放源。图6广东省各主体功能区历年碳排放总量Fig.6TotalcarbonemissionsineachmainfunctionalareaofGuangdongprovincefrom2010to2016经测算，从2010年到2016年，广东省各主体功能区碳排放量均呈现增长趋势（图6）。其中，优化开发区的碳排放量最大，从2010年的38293万t增加到2016年的46866万t，但增速最低，且呈日益放缓趋势。2013-2016年优化开发区碳排放平均增速为2.6%，明显慢于2010-2013年的4.2%。重点开发区碳排放总量仅次于优化开发区，碳排放量从2010年的7916万t增加到2016年的11396万t，碳排放增速相对较高，曾一度出现增速下降趋势（2010-2013年平均增速9.1%，2013-2016年平均增速5.8%），但2016年碳排放增速有明显加快趋势（7.4%），与广东省2012年将重点开发区定位为广东未来“新的经济增长极”模式后产业转移完成出现碳排放上升的事实基本吻合。优化开发区和重点开发区的碳排放之和占碳排放总量的比重达86%以上，是节能减排的重点区域。1.2.2优化开发区碳排放特征优化开发区因人口密集、产业集中，碳排放总量在全省占比超过70%，人均碳排放量约8tCO2/人。在碳排放总量中，第一产业在优化开发区的碳排放量占比较小，第二产业的碳排放量约占总量的60%，第三产业碳排放量占比较高，约为30%，居民消费碳排放量约占10%。尽管优化开发区的碳排放总量最大，但是其历年单位GDP碳排放强度却在各类主体功能区中最低，约为重点开发区和生态发展区的80%，并且从2010年至2016年呈现持续下降的趋势，2016年优化开发区的碳排放强度为0.72tCO2/万元，达到英国碳排放强度水平。碳排放总量高，人均碳排放量高、碳排放强度低是优化开发区的主要特征。由于优化开发区的经济发展水平高，能源利用效率相对较高，可再生能源和新能源应用程度较高，能源结构相对优化，但进一步节能减排空间有限。《广东省“十三五”控制温室气体排放工作实施方案》和《广东省节能减排“十三五”规划》按照行政辖区下达了节能减碳任务，与主体功能区对应比较发现，大部分定位为优化开发区的城市面临严峻的节能减排任务，在碳排放强度下降和单位GDP能耗下降方面都比其他功能区承担了更重的节能减排任务。1.2.3重点开发区碳排放特征重点开发区碳排放量总体呈上升趋势，2013年出现短暂下降，后增加到2016年的11396万tCO2。人均碳排放量与优化开发区相比较低，约3tCO2/人。第二产业的碳排放量在重点开发区也是主要的碳排放产业，占比超过50%，居民消费碳排放量占比较优化开发区有所增加，约为20%。在主体功能区规划下，工业制造业逐步向重点开发区转移，重点开发区的经济快速发展，在全省能源结构清洁化、低碳化的过程中，碳排放强度整体呈现下降趋势，从1.27tCO2/万元（2010年）下降到0.93tCO2/万元（2016年），降幅约为27%，但是重点开发区的碳排放强度相对优化开发区仍然较高。1.2.4生态发展区碳排放特征生态发展区作为全省的生态屏障，以保护和修复生态环境、提供生态产品为主要任务。因此生态发展区在三类主体功能区中的碳排放量最低，2016年为7585万t，约为最高的优化开发区碳排放总量的1/6，占全部碳排放总量的11%。同时，生态发展区的人均碳排放量也是三类功能区中最低的，约为2tCO2/人，然而该区域第一产业的碳排放占比相比另外两类区域较大。生态发展区的碳排放强度在三类主体功能区中最高。调研发现，生态发展区的能源结构以煤为主，以梅州市生态发展区（兴宁市、平远县、蕉岭县、大埔县、丰顺县五华县）和韶关市生态发展区（乐昌市、南雄市、始兴县、仁化县、乳源县、翁源县、新丰县）为例，这两个地区碳排放结构中煤炭占到90%以上。生态发展区碳排放总量低，碳排放强度高，能源结构高碳是其碳排放特征。图7广东省各主体功能区历年碳排放强度Fig.7CarbonintensityineachmainfunctionalareaofGuangdongprovincefrom2010to2016图8广东省主体功能区历年人均碳排放量Fig.8PercapitacarbonemissionsofthemainfunctionalareasofGuangdongProvince图9广东省主体功能区历年产业碳排放结构Fig.9IndustrialcarbonemissionstructureofthemainfunctionalareasofGuangdongprovince2广东省主体功能区碳排放驱动因素差异分析由于主体功能区数据基础薄弱，通过调查收集取得的数据存在统计口径不一、数据不完整的问题，借鉴参考文献[7]方法，计算了主体功能区下每个县的能源碳排放量，按照功能区加总得到每个主体功能区的能源碳排放量，再运用KAYA方程和LMDI方法对广东主体功能区2010-2016年的碳排放进行因素分解[8-10]。2.1数据收集及说明由于能源消费是CO2的主要排放源，因此主要考虑由于能源消费产生的CO2排放，从终端消费的角度对主体功能区进行CO2排放量进行估算。能源品种根据中国统计年鉴中终端能源消费的数据，进行进一步合并，主要分为5种能源品种：煤炭、石油、天然气、电力、热力。电力、热力作为二次能源，在使用过程中不会造成温室气体排放，排放来自火电生产过程。采用“使用者”角度进行碳排放测算，将发电、热力生产排放归入电力、热力消费进行计算。广东省能源消费数据来源于《中国能源统计年鉴》中各省的能源平衡表，市县级历年的产业增加值、常住人口等数据来源于各地市2018年《统计年鉴》。对于能源消费部门的划分，按照中国能源统计年鉴“分行业能源消费”分为第一产业（农林牧渔业）、第二产业（工业、建筑业），居民生活部门以及第三产业。由于县级GDP和人口数据与省级数据之间存在差异，为保证主体功能区之间数据具有可比性，在计算过程中将省级GDP以及人口数据由县级GDP、人口数据加总获得。2.2碳排放影响因素分解运用LMDI模型，计算出广东省各主体功能区2010-2016年人口、经济、产业结构、产业能源强度以及产业碳排放系数对碳排放总量的影响效应。分解公式如下：式中：C为碳排放总量；Ci为i产业碳排放量；Ei为i产业能源消费量；Gi为i产业增加值；G为研究区域总产业增加值；P表示研究区域常住人口；i=1、2、3，分别表示第一产业、第二产业、第三产业；为i产业碳排放系数（tCO2/t标煤）；为i产业能源强度，t标准煤/万元为i产业的产业结构，%；为人均生产总值，元/人。式中：t和0分别表示研究期与基期，ΔCI、ΔCQ、ΔCM、ΔCY、ΔCP分别为碳排放因子效应、能源强度效应、产业结构效应、经济规模效应和人口效应，其计算公式分别如下。碳排放因子效应：能源强度效应：产业结构效应：经济规模效应：人口效应：各因素的贡献率为：其中：γk为各影响因素对碳排放总量贡献率，k=I、Q、M、Y、P，分别表示碳排放因子效应、能源强度效应、产业结构效应、经济规模效应以及人口效应。本文选取2010年为基期，分解结果如表1所示。表1广东省各主体功能区碳排放影响因素分解结果Table1DecompositionresultsoffactorsaffectingcarbonemissionsineachdevelopmentpriorityareaofGuangdongProvince单位：万tCO2由表1可见，2010年至2016年，广东省三类主体功能区的碳排放量整体呈现持续上升的趋势，经济要素对不同功能区的碳排放驱动作用有差异。优化开发区碳排放增量最大，2016年各影响因素的总贡献量为6511万tCO2，经济规模变动使CO2排放量增加18937万t，人口变动使CO2排放量增加2614万t，产业能源强度与产业结构变化则使得优化开发区的CO2排放量分别减少19063万t和2041万t。重点开发区碳排放量增长量相较于优化开发区相对较低，2016年重点开发区的CO2排放量比2010年增加2411万t，其中经济规模和人口变动是重点开发区CO2排放量的主要因素，分别贡献CO24867万t和114万t。同样的产业能源强度和产业结构变化使得重点开发区的CO2排放量减少。生态发展区在三类主体功能区中的碳排放量增长是最低的，这与生态发展区的主体功能定位相符。2016年生态发展区的CO2排放量比2010年增长了1192万t。综合看来，经济规模变化和人口数量的变化是碳排放量增加的主要驱动因素，产业能源强度和产业结构的变化是碳排放量降低的主要因素。2.3碳排放驱动要素对功能区的贡献率差异分析对于不同主体功能区，碳排放主要影响因素在驱动方向和程度存在较大差异，以下就各影响因素对不同主体功能区碳排放增长的贡献率进行分析。2.3.1产业能源强度的驱动作用广东省三类主体功能区的产业结构变化整体上是碳排放量降低的主要因素，且在三类主体功能区中产业能源强度的影响效应均为负，可以看出广东省的能源利用效率相对较高。但是不同主体功能区之间的贡献率各有不同，因此在不同主体功能区之间仍然存在很大的发展差异，也表明仍有很大的提升空间。优化开发区的产业能源强度对碳排放量减少的贡献率最大，其中2014年产业能源强度对优化开发区碳排放量降低的贡献率达到420%，这与优化开发区的功能定位有密切关系，根据2012年《广东省主体功能区规划》，优化开发区要加快转变经济发展方式，提高科技创新能力、优化发展方式。随着科学技术进步，能源效率提高，新增产值的技术含量提高使得能源强度对碳排放量降低的贡献率增加。2016年产业能源强度对优化开发区碳排放量降低的贡献量达到19063万tCO2，使碳排放增加的趋势得到一定缓解。生态发展区的产业能源强度对碳排放量的贡献率居第二位，尽管生态发展区中产业能源对碳排放量降低的贡献量相较其他两类主体功能区较小，但是其贡献率却处于中间位置，说明生态发展区能源利用效率的提高对促使碳排放量降低的作用显著。三类主体功能区中，能源强度对碳排放降低贡献率最低的是重点开发区，这与重点开发区承接珠三角地区产业转移的主体功能定位有关。2.3.2产业结构的驱动作用产业结构的变动整体上使广东省各主体功能区碳排放量降低，但其贡献率在五个因素中相对较小，表明产业结构使广东省各主体功能区碳排放降低的作用还较为微弱。优化开发区的产业结构优化从2012年开始成为降低其碳排放量的影响因素，且其对碳排放量降低的贡献率相较重点开发区和生态发展区最大，说明优化开发区的产业结构调整对碳排放量增长的抑制作用较为明显。第三产业占比逐年加大，从而使能源消费从粗放型逐渐转变为集约型，在带动经济发展的同时实现低碳发展。重点开发区和生态发展区的产业结构变动对碳排放量的影响效应没有优化开发区显著，这也与其主体功能定位符合，重点开发区主要以第二产业为主，在短期内第二产业的占比变动较小，因此产业变动带来的碳排放量降低也相对较小。同样的生态发展区包含农产品主产区和重点生态功能区，主要以第一产业为主，因此其产业结构的总体变动对碳排放量降低的影响较为微弱。2.3.3经济规模经济规模的变动均促进广东省各主体功能区中碳排放量的增加，且促进作用较强，表明经济增长因素在广东省碳排放增长中起到了主导作用。其中优化开发区的贡献率最为明显，重点开发区与生态发展区的贡献率比优化开发区小。这是由于优化开发区的首要任务为带动经济发展，因此在经济高速发展的同时，对碳排放量增加的贡献也是同步的。重点开发区和生态发展区的经济规模拉动效应均在2013年达到峰值，之后有所下降。但是目前来看，能源消费仍然是经济增长过程中一项重要投入，经济发展需要大量的能源消费，这会导致CO2等温室气体排放量逐年增加。2.3.4人口数量人口数量的增长对碳排放量的增长起到了促进的作用，在三类主体功能区总人口的增长均导致碳排放量的增长，这也不难理解，人口的增加必然会导致温室气体的排放，因此对碳排放量的增加起到正向作用。在优化开发区中，由于经济的发展带来人口数量的增加，人口数量的增加拉动能源消费，从而带来碳排放，并且优化开发区的人口正效应贡献率在三类主体功能区中是最为显著的，这也与优化开发区的人口聚集主体功能相符合。重点开发区和生态发展区的人口数量与碳排放量呈现正相关性。2.3.5碳排放因子碳排放因子是单位能源消费所产生的CO2排放量（其变动是由于历年在不同产业中煤炭、石油、天然气的消费量占比不同导致）。碳排放因子效应对广东省三类主体功能区碳排放呈现出不同的影响效应。优化开发区和重点开发区近年来天然气（碳排放因子小）消费比重增加，煤炭（碳排放因子大）消费比重减小，使得这两类区域中碳排放因子整体上使其碳排放量降低；生态发展区碳排放因子的变动还是促进该区域碳排放量的增长。图10广东省各主体功能区历年碳排放量影响因素贡献率Fig.10ContributionrateofinfluencingfactorsofcarbonemissionsineachmainfunctionalareaofGuangdongProvincefrom2010to20163结论与建议以2010-2016年广东省各主体功能区为研究对象，对广东省优化开发区、重点开发区、生态发展区三类主体功能区进行了碳排放分析，并运用LMDI指数分解法将能源消费碳排放增长量分解成产业能源强度效应、产业结构效应、经济规模效应、人口效应以及碳排放因子效应五个影响因素，得出各影响因素的贡献值与贡献率。从碳排放分析中可以看出，广东省各类主体功能区的碳排放量均在逐年增加，优化开发区的碳排放量最大，但其增长速度在逐年变缓。尽管碳排放强度目前是三类主体功能区中最低的，优化开发区仍是全省重点减排地区。重点开发区和生态发展区的碳排放量远远小于优化开发区，但仍然处在高速增长中。根据LMDI指数分解分析可以得出，人口数量、经济规模是促进广东省各主体功能区能源消费碳排放量增长的重要因素。其中，经济规模的贡献率最大，成为广东省各主体功能区能源消费碳排放量增长的关键主导因素，人口数量增长的促进作用相对较弱。优化开发区的经济规模和人口数量对碳排放量增长的贡献率最为显著，在三类主体功能区中最大，重点开发区和生态发展区的经济规模和人口数量对碳排放量增长的贡献率相当。产业能源强度和产业结构整体上是使广东省各主体功能区碳排放降低的主要因素，其中产业能源强度对能源消费碳排放量的降低贡献率较大。优化开发区的产业能源效应对碳排放量降低的贡献率最大，生态发展区次之，重点开发区产业能源强度的贡献率较低。产业结构对碳排放量降低的贡献率相对较小，对碳排放的影响较为微弱。根据以上结论，各主体功能区的碳排放水平以及影响因素存在显著差异，应结合各自的主体功能战略定位以及碳排放情况制定低碳发展路径，提出以下建议：（1）优化开发区低碳发展路径建议建议优化开发区继续加大第三产业增加值的比重，提高科技水平，建设高质低碳产业体系和低碳城市基础设施；同时珠三角地区作为广东省常住人口最多的区域，随着大湾区经济的进一步发展和集聚，居民消费的碳排放将逐渐成为优化开发区的主要碳排放源，对于居民碳排放管理还处于有待开发的领域，建议优化开发区提前部署相关工作。优化开发区碳排放量降低有助于广东省整体碳排放量的降低，有利于尽快实现广东省到2030碳排放量达峰目标。（2）重点开发区低碳发展路径建议未来重点开发区应加大低碳技术推广应用力度，加强低碳技术集中示范应用，建立低碳技术推广应用的激励机制，提高能效是实现低碳发展的重要举措。同时提高核心技术研发、制造、系统集成和产业化能力，对减排效果好、应用前景广阔的关键产品组织低碳化生产。清洁生产、节能技术应用将是重点开发区实施低碳发展的重要手段。（3）生态发展区低碳发展路径建议生态发展区要实现低碳发展，应保证其主体功能区定位，控制开发强度，优化开发方式，推动清洁能源利用也是关键。同时由于生态发展区限制发展部分工业，因此可以大力发展低碳农业，加快农业科技进步和创新，重视生态碳汇系统的建设，全面加强森林经营，探索更多生态碳汇试点，在不破坏当地环境的前提下，积极提升经济发展水平，既实现减少碳排放，也使生态发展取得经济水平得到相应提高，有利于强化生态发展区作为生态屏障的功能。

    新能源进展杂志发表     2019年4期

  • 浅谈国土空间规划体系下主体功能区优化及传导
    作者：冉得天（赤峰市巴林右旗自然资源局，内蒙古赤峰025150）0.引言主体功能区战略是党中央、国务院提出的重大战略部署，从该战略提出到实施以来，对国家空间发展有着重要意义。换个角度来看，主体功能区战略和相关制度，是参考其他国家的实践经验，并依据我国国情设计出来的。《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中明确提出，要根据我国的实际情况，建立完善的国土空间规划体系，落实各项监督管理制度，确保战略规划能够按照要求执行。主体功能区分区体系构建是否合理，是否能够和国土空间分区制度顺利衔接，是国土空间规划体系权责清晰、科学高效的关键。在构建分区体系时，这2个方面的问题比较突出：（1）从分区类别来看，不同的主体功能区无法满足时代发展需求，难以准确反映出地域功能，无法更好地应对资源枯竭城市、收缩城市等问题。（2）从分区指标体系来看，农业功能指向的量化指标建设严重不足，无法为我国农村经济发展提供可靠参考和保障。因此，对国土空间规划体系下主体功能区优化及传导进行研究具有重要意义，能够加快主体功能区战略计划和制度的落实，对我国整体发展有着积极作用。1.国土空间规划体系下主体功能区分区体系定位与识别1.1分区体系构建依据目前来看，我国主体功能区的分类和优化主要有几种：（1）开发方式导向。将主体功能区分为了重点开发区、禁止开发区、限制开发区和优化开发区，能够对整体发展起到延续和引导作用，但是已经难以满足当前我国的高质量发展需求，也并未突出生态文明建设的相关内容；（2）兼顾功能和开发。设置了重点开发区、优化开发区、生态功能区以及农产品主产区。这种优化方式，突出了不同类别的功能性，但同样也存在着一定的局限性，即分区层次不同：在城镇化地区的划分中，细分了重点开发区和优化开发区，却将农产品主产区作为整体，而且没有细化生态功能区。随着收缩城市以及其他类型城市发展阶段的出现，仅依靠优化开发区和重点开发区，显然难以起到全覆盖的作用；（3）特色功能类型。设置了一系列的特色分区类型，比如人文魅力区、特殊扶贫区等，虽然能够突出地区特色功能，可满足相关规定的要求；但是农业与生态功能、特色分区与城镇化之间存在着部分功能的交叉与重叠，会浪费一定资源；（4）细化主体功能类型。遵循了人与自然和谐共处的生态理念，不宜在原有主体功能区的基础上进行过大的调整。吸取了其他国家的问题导向政策区域划分、空间形态功能导向划分的相关经验，我国主体功能分区体系也得到了进一步完善[1]。1.2分区体系定位生产要素的合理配置、促进我国国土空间均衡发展，是主体功能分区体系的主要价值所在，在建设过程中，应充分考虑到我国国情、经济社会发展情况、资源开发和利用、环境承载能力等多方面因素，突出分区体系定位的合理性。为了保证和省级国土空间规划、市县级国土空间规划的一致性，可将主体功能分区体系大致划分为3个层级，即主体功能战略区、主体功能区以及主体功能单元。主体功能战略区是以国家战略导向部署主体功能的宏观战略格局，是以县为单位的，没有实现全覆盖。主体功能区是以县为最小单位的，实施了全覆盖，并在省级国土空间规划中明确提出了相关要求。主体功能单元则是根据主导功能实施差异化管理的最小实施单元，原则上是以乡镇为最小单元的。1.3分区体系设置1.3.1主体功能战略区识别要根据党中央、国务院的相关规划，明确主体功能战略布局。在我国经济发展进入全新阶段的时代背景下，城市人口数量增长迅速，人口、经济、交通等方面之间的联系越来越密切；农业发展格局也发生了较大变化，从传统单一的农业产业格局发展为了多元化、市场化的新模式。但是受到全球气候变暖以及其他环境因素的影响，粮食种植面积、灌溉等基础设施条件也相应地进行了调整。越来越多先进技术的应用，使机械化农业、现代化农业成为可能。在生态安全战略格局方面，既要注重经济的高质量发展，同样也要关注环境保护方面的相关内容，将土地资源、生态条件、水资源等作为基本要素，明确不同主体功能区资源环境问题和功能定位[2]。1.3.2主体功能区优化城镇化发展区、农业农村现代化发展区、生态经济发展区是3个主要的主体功能区，会随着人的集聚程度、发展功能、活动程度、自然发展而进行相应的调整和变化。在城镇化发展区方面，应统筹兼顾，合理调控，提升管控强度，从而促进城市功能的实现，提升城市发展质量。从农业农村现代化发展区来看，在乡村振兴战略政策的规定下，应优化农业产业结构，提升农产品产量和质量，从源头上保证我国粮食安全、食品安全。从生态经济发展区来看，应在原有的生态保护模式上进行出汗新和优化，完善生态产品供应链，提升其供给能力。1.3.3主体功能单元细分从城镇化发展来看，可将主体功能单元细分为重点开发单元、协调开发单元以及优化开发单元；农业农村现代化发展区和细分为优势农业发展大院、生态农业发展党员等。细分的主要目的在于，将主体功能区的相关政策更好落实到位；生态经济发展区可细分为生态治理单元、生态保护单元等。各区域在发展过程中，既要注重独立发展，又要加强单元之间功能的协调，不同主体功能单元体系都有着相应的定位和发展方向。（1）城镇化发展区。优化开发单元通常发展速度比较快，资源集聚能力突出，能够推动发展功能向更高端的方向发展；重点开发单元，主要以经济基础好、发展潜力大的区域为主，尤其要关注新型城镇化、新型工业化进程；协调开发单元，目的在于提升该区域的可持续发展能力；（2）农业农村现代化发展区。优势农业发展单元，旨在提升农产品产量和质量，强化其市场竞争力；生态农业发展单元，主要目的在于推动农业和生态的协调发展；都市现代农业发展单元的发展目标为推动我国城乡融合发展；（3）生态经济发展区。可细分为生态保育单元、生态治理单元以及生态保护单元，是为了提高生态产品提供能力、恢复生态系统的生态服务能力和保护特殊重要生态功能而服务的。2.国土空间规划体系下主体功能区优化及传导策略在国土空间规划体系传导过程中，应坚持主体功能战略，做好分区引导，严格落实主体功能区的发展导向。比如将“四线两界”落实到位，“四线”即历史文化遗产保护红线、生态保护红线、永久基本农田保护红线、海洋生物资源保护线；“两界”即城镇开发边界、村落集聚边界。除此之外，在主体功能区优化和传导中，还可采取以下策略。2.1优化细化主体功能区分区和定位从国家层面来看，要将县级行政区作为最基本的单位，把主体功能区划分为城市化地区、生态功能区、农产品主产区3类，以此作为全国国土空间规划的重点内容。从省级层面来看，应细化国土空间规划的相关要求，明确省级管辖区域的主体功能区定位，细化到县级、乡镇[3]。（1）城市化地区。根据城市发展的实际情况，将其划分为城市优化区、城市拓展区，前者以城市化率高、城镇化和工业化建设速度较快的沿海城市为主；后者以处于城镇化、工业化中期的中西部城市群为主，为不同类型城市制定相应的发展计划；（2）农产品主产区。我国国土面积辽阔，不同地区在气候、地质环境等方面都存在着较大差异，这也是我国农产品类型多样化的主要原因。可将农产品主产区的主体功能定位进一步细化，如蔬果主产区、粮食主产区、畜牧主产区等，从而突出政策的差异化特点；（3）生态功能区。为了提供更多更好的生态产品，细化生态功能区也是十分有必要的，如防风固沙区、水土保持区、生物多样性维护区等。2.2强化主体功能区战略在国土空间规划中的作用在国土空间规划指标分解的过程中，要将主体功能定位作为重要参考依据，明确划分建设用地总规模、耕地保有量、永久基本农田面积、森林覆盖率等指标，确保不同主体功能区域能够实现差异化发展，将国土空间规划体系中的各方面要求落实到位。要明确主体功能区的定位，将国土保护工作贯彻落实到位，尤其是在人口调控、产业集疏，以及空间开发、保护和整治方面，都要提前进行考察，制定完善的规划，从而实现科学布局，保证国土开发和保护的协调一致，促进人与自然的和谐共处。参考主体功能区的布局，在国家、省市县等各级重要基础设施建设的过程中，合理安排其类型、重要程度、建设时间，加快推动地区经济发展速度，确保能够和主体功能定位相协调[4]。2.3健全主体功能区战略实施的配套政策体系（1）强化财政转移支付的导向作用。我国国土面积辽阔，各地区经济发展、资源分配存在着不平衡、不充分的特点。要从宏观层面出发，充分发挥中央财政、省级财政、地方财政的作用，尤其是在农业经济区、生态功能区方面加大资金扶持力度。加快完善基本公共服务体系，推进农村基础设施建设效率，缩小城市和农村在基建、公共服务方面的差距。（2）健全完善的绩效考核评价体系，但要根据地区的不同，突出考评体系的差异性。从城市优化区来看，要将工业用地产出效率、科技进步贡献率等作为重点考核指标；在城市拓展区方面，城镇化建设不应一味地求“快”，同样也要关注“稳”，实现高速度高质量发展。在考核过程中，要重点关注市县地区生产总值、吸纳农村人口的数量、地方财政收入、资源环境承载能力等。在农产品主产区，考评体系的主要目的在于考察农产品产量、生产效率等，并从中分析出当前各方面工作存在的不足。在绩效考核评价方面，将畜牧业产量、粮食蔬果产能、农民收入、城乡基础设施等作为重要内容。生态环境保护是当前我国发展关注的重点，要本着“绿水青山就是金山银山”的原则，制定能够突出生态功能区特点的绩效考核指标，注重生态保护红线，关注生态产品价值、产业准入负面清单执行等[5]。（3）强化财政和产业发展等政策的协同作用。在重点生态功能区方面，要合理进行布局，突出农产品生产的优势地位，从源头上保证国家粮食安全，为群众的健康生活提供保障。生态建设、生态修复等大工程都要向生态保护区倾斜，理清重难点，将重点放在荒漠化治理、提升生物多样性、水土流失防治、提升森林覆盖率等多个方面。地方财政要加大农产品主产区的财政投入，并从政策上予以扶持，采用补贴政策、生态补偿机制、激励机制等多种制度并行的手段，协调推动主体功能定位谋划发展。3.结语当前我国国土空间规划体系和主体功能战略、制度制定、制度落实等都处于全新阶段。现阶段，很多省级空间规划依然在探索和编制中，市县级规划并未完全展开，如果没有上级部门的合理规划，下级工作也难以顺利开展。为了提升国土空间规划的科学性，要深入了解国家政策中的相关内容，准确定位与识别国土空间规划体系下主体功能区分区体系。优化细化主体功能区分区和定位，强化主体功能区战略在国土空间规划中的作用，健全主体功能区战略实施的配套政策体系，通过对国土空间、区域等进行合理规划，更好地推动我国经济、生态等各方面发展，满足人们对美好生活的追求。

    中国科技纵横杂志发表   2022年4期

  • 主体功能区战略与优化国土空间开发格局*
    作者/樊杰   中国科学院区域可持续发展分析与模拟重点实验室中国科学院地理科学与资源研究所北京1001011引言：优化国土空间开发格局是生态文明建设的首要任务“生态文明”是在科学发展观理论建设与践行过程中不断完善、逐步形成的新要求和新任务。党的“十七大”就已将建设生态文明作为全面建设小康社会奋斗目标的新要求。建设生态文明，实质上就是要建设以资源环境承载力为基础、以自然规律为准则、以可持续发展为目标的资源节约型、环境友好型社会。党的“十八大”将生态文明建设提升到了一个新高度。建设中国特色社会主义的总任务是实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴，其总布局则是“五位一体”。所谓“五位一体”，就是把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，构成“经济-政治-文化-社会-生态文明”“五位一体”的总体布局。同时，“十八大”进一步丰富了建设生态文明的内涵和要求。在继续突出尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念的前提下，首次把“国土”作为生态文明建设的空间载体，把“优化国土空间开发格局”作为生态文明建设的首要任务。在“十七大”报告提出“生态文明建设的重点是基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式和消费模式”的基础上，“十八大”报告提出“形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式”，增加了“空间格局”，并在党中央和中央政府历次重要文件和重大规划中把“空间格局”放置在了前所未有的高度，优化空间格局成为建设“美丽中国”的一个重点。优化国土空间开发格局，就是“要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，控制开发强度，调整空间结构……。加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能定位发展，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局。……建设海洋强国”。其中，实施主体功能区战略，对于贯彻落实“均衡、统一”原则，调整国家和区域层面的空间结构，构建国土空间开发与保护格局，促进海陆统筹发展具有基础性、战略性的意义。2主体功能区战略的形成2.1研制和实施国土空间规划是许多国家建设美好家园的共同选择从发达的市场经济国家经历了大规模推进工业化和城市化的发展阶段之后依然能够保持国土空间开发有序的效果和途径上分析，无论是德、法、英、荷等老牌的工业化国家及后来居上的超级大国美国，还是日、韩、港、台等被共认为跳出中等收入陷阱的为数不多的新兴工业化国家和地区，都把“空间规划”作为政府科学管治国土开发、协调区域发展的重要手段，这是非常值得借鉴的经验。总体看，国外的空间规划具有以下几个显著共性：（1）空间规划是度量政府执政能力的一个重要方面；（2）空间规划是规范政府、企业和个人空间行为的法律准绳；（3）越是大发展大转型的时期，空间规划发挥的作用就越大；（4）空间规划不仅要指导“哪里应该干什么”，更注重约束“哪里不应该干什么”；（5）民生、竞争力、可持续发展成为各国空间规划越来越趋同的目标。进一步分析国外空间规划的特征，一是对土地利用功能进行管制是建构有序空间结构的有效方式和主体内容，特别是对市场机制容易忽视的自然保护区、开敞绿色空间、文化遗产地等大斑块区域的严格管制更为重要。荷兰国家级景观“绿心”的保护在国土规划的任何阶段都不曾发生改变，美国把土地利用的功能性区划作为空间管制的最核心内容。二是高度关注区域之间相互依赖和相互作用产生的空间结构的合理组织——点-轴系统的组织及不同区域用于生产、生活和生态的空间或土地的比例关系。如日本通过新辟都市圈、建设新干线等重塑国土空间。三是空间管制具有层次性，这不仅是由于不同空间尺度土地利用功能的不同，也是由于政府层级划分后的事权分割。如德国空间规划按照国家、联邦、区域和地方4个层级，形成完整的空间规划体系。四是随着发展观念的转变以及发展问题越来越复杂，空间管制的目标、手段也开始多样化。英国在新一轮《大伦敦空间发展战略》中，通过确定一些特别发展地区，如机遇性增长地区、强化开发地区和复兴地区，实施各有侧重的发展策略。五是空间规划具有的长期性和稳定性成为提升国土空间规划实施价值和效果的根本保障。2.2我国一直缺失勾画国土空间开发远景格局的规划蓝图国外在国家执政党不断更替、中央政府和地方政府执政党常常不统一的政治条件下，在市场机制作用和企业、个人权利非常强劲的社会背景下，能够确保国土空间规划在打造美丽家园、建设品质国土中发挥应有的作用，突出规划的“科学性”与“法律地位”的基本性质，采用“指导性或弹性”与“约束性或刚性”相结合的规划方式，坚持“长期”、“稳定”的规划要求，成为政府公共管理、社会运行秩序、企业民众素质具有一定现代化水准的主要举措。我国拥有960万平方公里的陆域国土，自然地理环境和资源基础的区域差异很大，区位条件和区域间相互关系极其复杂，社会经济发展阶段和基本特征也具有鲜明的地方特色，非常需要“因地制宜”、“统筹协调”、“长远部署”。但事实上，即使是计划经济时代，我国在政府进行履行宏观调控和公共管理的职能中，一方面高度重视以产品与项目、行业和部门在时间序列上的安排为主体内容的发展规划，重视供-需平衡，农-轻-重比例关系协调；非常轻视和极端弱化以人口和经济布局、不同类型区域发展模式为重点内容的空间布局类的规划。另一方面更为严重的是，我国一直缺失指导国土空间开发的长远规划蓝图（图1）。我国长远国土开发的总体部署是什么？区域发展的合理格局应该是什么形态？哪些区域将可能成为未来人口、产业和城市的集聚区？哪些区域应当采取保护和整治为主的措施？确定长远和整体部署，可避免导致任何一个阶段的区域发展战略——特别是当政府换届就时常引发区域战略多变的情形下——都可能产生严重的决策失误。而战略决策失误的破坏性和损失往往是根本性的、巨大的。事实证明，改革开放以来在我国经济整体实力显著提升的同时，国土开发无序、区域发展失衡成为影响我国持续健康协调发展的主要问题。除了发展观和政绩观的偏差导致各地忽视自身条件而盲目追求GDP和城市化率、从而出现生态安全和粮食安全受到威胁、发达的东部核心地区长期无法摆脱以资源环境为代价换取经济增长的发展方式而开发强度过大等一系列问题之外，我国在国土空间规划方面的缺失和薄弱也是产生这些问题的重要因素。图1我国现状国土开发强度（2008年）进入21世纪以来，我国一直在努力探索新时期国土空间管制的途径。一方面，逐步形成了“区域发展总体战略”，东部率先、西部大开发、东北振兴、中部崛起的“四大板块”布局构成区域发展总体战略的核心内容，先后被列入国家“十一五”和“十二五”规划。另一方面，近百项重点区域发展规划和指导意见出台，经国务院批复，由国家编制区域战略和区域规划成为地方政府热衷追求的一种新资源。此外，各部门不同类型的空间布局规划不断创新、涌现。过去10年，国土空间布局类规划受到了中央、部门和地方政府的重视，并发挥了越来越大的作用，这也成为贯彻落实科学发展观取得辉煌成就的一个重要方面。但以下问题依然没有得到根本解决、并产生了新的问题。（1）仍未刻画国土空间开发总体格局的规划蓝图。从规划体系而言，自上而下的指导作用是确保下层位规划准确性、合理性所不可或缺的。没有全国国土空间开发总体格局的部署，任何区域发展定位和空间结构的设计都具有一定的盲目性；（2）规划突出了鲜明的时代特征，而缺失长远的战略性部署。可以理解，若东北老工业基地振兴的主要任务在3—4个“五年计划”中实现了，4大板块的区域战略就有可能过时。没有长远稳定的纲领性、具有法律效应的规划作为指引，阶段性的规划也往往难以避免重短期效益和忽略长远利益的倾向；（3）政策板块或规划对象区域的划分比较随意，部门规划多样的同时各类型规划之间的职能界限不清，如首都圈、京津冀都市圈、环渤海经济区区域范围重叠但规划任务又无明确分工，针对同一个地区编制土地利用规划、国土规划、区域规划、城乡统筹规划等名称似乎不一、但内涵交织冲突严重，从而导致新问题的出现。过去是没有国土空间规划而导致开发保护失控，现在是国土空间规划缺乏协调而导致调控无力乃至无序。此外，有些区域规划重战略而因没有足够的“落地”内容致使丧失了布局规划应有的价值，有些空间规划重空间形态的构图而因缺失区域发展规律内涵的把握也使布局规划的合理性大打折扣。产生这些问题的缘由是，不同层级和类型的空间布局规划在规划范畴上未进行界定与区别。规划在纵向的上下层级之间以及横向的不同部门之间必须形成良好的协调机制并保持成果高度一致性，即成为一个规划体系，这一点在我国还有极大差距。因此，我国亟需这样的一个规划或战略，规划目标是在空间尺度上解决总体布局问题、在时间序列上解决长远部署问题，规划性质是具有战略指导性、又不失控制约束力度，规划要求充分兼顾科学性和可操作性。其核心是战略性、基础性和约束性，主体功能区规划和主体功能区战略就承担了这样的功能。2.3主体功能区规划是具有创新高度和面向现实需求的战略性、基础性、约束性规划《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出了推进形成主体功能区的要求。2011年，在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中，把主体功能区提升到战略高度。“实施区域发展总体战略和主体功能区战略，构筑区域经济优势互补、主体功能定位清晰、国土空间高效利用、人与自然和谐相处的区域发展格局”。主体功能区规划的创新高度集中体现在开发理念上，符合生态文明建设的要求，也是对生态文明建设中优化国土空间开发格局的全新理性阐释。（1）突出尊重自然、顺应自然的开发理念，这标志着我国规划理念的重大转变。把自然条件适宜性作为开发基础，根据不同国土空间的自然属性确定不同的开发内容；把资源环境承载力相协调作为开发的原则，根据资源环境中的“短板”因素确定可承载的人口规模、经济规模以及适宜的产业结构。（2）区分不同区域具备合理的主体功能的开发理念，根据主体功能定位确定开发的主体内容和发展的主要任务，从而改变了我国各地忽视自身条件、盲目追求GDP和工业化等统一目标的发展指向，引导各地步入因地制宜确定具有区域特色的现代化发展模式的正确轨道上来。（3）控制开发强度和调整空间结构的理念，充分体现了国土空间布局规划的核心抓手和操作途径。一方面，在尊重自然条件分异规律和社会经济发展空间组织规律的基础上，确定不同区域的生产、生活和生态空间比例关系，制定点-轴-面的空间形态布局方案；另一方面，各类主体功能区都要有节制地开发，保持适当的开发强度，做到生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间自然秀美。（4）创新了生态产品的理念，从理论上端正了发展的价值观和认识论。保护和扩大自然界提供生态产品能力的过程也是创造价值的过程，保护生态环境、提供生态产品的活动也是建设生态文明。因此，应把提供生态产品作为发展的重要内容，增强生态产品生产能力必然是国土空间开发的重要任务。主体功能区规划针对我国的现实需求和发展状态，高度体现了规划的战略性、基础性、约束性等属性。《全国主体功能区规划》的副标题是“构建高效、协调、可持续的国土空间开发格局”。主体功能区规划确定了我国城市化战略格局、农业战略格局和生态安全战略格局，成为我国国土空间开发格局的战略部署和总体方案。主体功能区规划基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和未来发展潜力，以是否适宜或如何进行大规模高强度工业化城镇化开发为基准划分了优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域，成为一切部门规划和地方规划的基础平台。主体功能区规划对空间结构和开发强度的控制及其指标的逐级落实，实现了国家上层位规划的约束功能（图2）。图2主体功能区分类及其功能主体功能区战略，就是要按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的区域功能定位，优化国土空间开发格局，实施分类管理的区域政策，基本形成适应主体功能区要求的法律法规和政策；按照不同区域的主体功能定位，实行差别化的评价考核；发挥全国主体功能区规划在国土空间开发方面的战略性、基础性和约束性作用。通过主体功能区战略的实施，到2020年我国基本形成主体功能区布局，其目标是：空间开发格局清晰，空间结构得到优化，空间利用效率提高，区域发展协调性增强，可持续发展能力提升（表1）。表1全国陆地国土空间开发的规划指标3主体功能区战略指引下的国土空间开发格局优化主体功能区战略和主体功能区规划将深刻影响我国国土空间开发格局变化走势。优化国土空间开发格局可归纳为“1、2、3、4”战略任务，“1”是建设一个美好家园，“2”是促进陆地与海洋两大国土空间的统筹发展，“3”是构建我国国土空间的“三大战略格局”，“4”是形成我国4类主体功能区域。3.1建设一个美好家园国土空间是中华民族繁衍生息和永续发展的家园。全国主体功能区布局形成之时，我们的家园将呈现生产空间集约高效，生活空间舒适宜居，生态空间山青水碧，人口-经济-资源-环境相均衡、经济-生态-社会效益相统一的美好情景。人口和经济在国土空间的分布集中均衡，城乡区域间公共服务和生活条件的差距显著缩小，资源节约型和环境友好型社会初步形成，生态环境质量和国土开发品质明显改善，国土空间管理科学合理。3.2促进陆地与海洋两大国土空间的统筹发展鉴于海洋国土空间在全国主体功能区中的特殊性，国家海洋局根据《全国主体功能区规划》编制了全国海洋主体功能区规划，用于指导海洋主体功能区战略格局，规范海洋资源有序开发、海洋经济合理发展和海洋环境严格保护。更为重要的是，通过陆地和海洋两大国土空间功能协调，按照陆地国土空间与海洋国土空间的统一性以及海洋系统的相对独立性，构建从发展定位、产业布局、资源开发、环境保护和防灾减灾等全面整合、无缝对接的统筹发展格局。以沿海地区和海岸带为统筹发展重点，促进近岸、近海、深远海和海岛有序开发，提高海洋资源开发能力，发展海洋经济，保护海洋生态环境，维护国家海洋权益，建设海洋强国。3.3构建我国国土空间的“三大战略格局”形成“两横三纵”为主体的城市化战略格局①“两横三纵”为主体的城市化战略格局是指：以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴，以国家优化开发和重点开发的城市化地区为主要支撑，以轴线上其他城市化地区为重要组成的城市化战略格局，全国主要城市化地区集中了全国大部分人口和经济总量；形成“七区二十三带”为主体的农业战略格局②“七区二十三带”为主体的农业战略格局是指：以东北平原、黄淮海平原、长江流域、汾渭平原、河套灌区、华南和甘肃新疆等农产品主产区为主体，以基本农田为基础，以其他农业地区为重要组成的农业战略格局，农产品供给安全得到切实保障；形成“两屏三带”为主体的生态安全战略格局③“两屏三带”为主体的生态安全战略格局是指：以青藏高原生态屏障、黄土高原－川滇生态屏障、东北森林带、北方防沙带和南方丘陵山地带以及大江大河重要水系为骨架，以其他国家重点生态功能区为重要支撑，以点状分布的国家禁止开发区域为重要组成的生态安全战略格局，生态安全性得到显著提升（图3）。3.4形成我国4类主体功能区域图3我国国土空间开发战略格局示意图（左：城市化战略格局，中：农业战略格局，右：生态安全战略格局）根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和未来发展潜力，以是否适宜或如何进行大规模高强度工业化城镇化开发为基准，统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，按照优化、重点、限制和禁止4种类型以及国家和省级两个层面，确定不同区域的主体功能，并据此明确开发方向，完善开发政策，控制开发强度，规范开发秩序，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的国土空间开发格局（表2）。优化开发区域是经济比较发达、人口比较密集、开发强度较高、资源环境问题更加突出，从而应优化进行工业化、城镇化开发的城市化地区。国家优化开发区域的功能定位是：提升国家竞争力的重要区域，带动全国经济社会发展的龙头，全国重要的创新区域，我国在更高层次上参与国际分工及有全球影响力的经济区，全国重要的人口和经济密集区。重点开发区域是有一定经济基础、资源环境承载能力较强、发展潜力较大、集聚人口和经济的条件较好，从而应重点进行工业化、城镇化开发的城市化地区。国家重点开发区域的功能定位是：支撑全国经济增长的重要增长极，落实区域发展总体战略、促进区域协调发展的重要支撑点，全国重要的人口和经济密集区。限制开发区域分为两类：一类是农产品主产区，即耕地较多、农业发展条件较好，尽管也适宜工业化、城镇化开发，但从保障国家农产品安全以及中华民族永续发展的需要出发，必须把增强农业综合生产能力作为发展的首要任务，从而应该限制进行大规模高强度工业化城镇化开发的地区；国家层面农产品主产区的功能定位是：保障农产品供给安全的重要区域，农村居民安居乐业的美好家园，社会主义新农村建设的示范区。另一类是重点生态功能区，即生态系统脆弱或生态功能重要、资源环境承载能力较低，不具备大规模高强度工业化城镇化开发的条件，必须把增强生态产品生产能力作为首要任务，从而应该限制进行大规模高强度工业化城镇化开发的地区。国家重点生态功能区的功能定位是：保障国家生态安全的重要区域，人与自然和谐相处的示范区。表2国家层面主体功能区规划方案汇总表禁止开发区域是依法设立的各级各类自然文化资源保护区域，以及其他禁止进行工业化、城镇化开发、需要特殊保护的重点生态功能区。国家禁止开发区域的功能定位是：我国保护自然文化资源的重要区域，珍稀动植物基因资源保护地（图4）。图4主体功能区规划图选（左：优化和重点开发区域，右：重点生态功能区）4中科院在主体功能区规划和战略形成中的科技支撑作用2003年至今，通过国家发改委重大课题、国家科技支撑计划项目、国家自然科学基金重点项目、中科院创新工程方向性项目、中科院院士咨询项目的共同支持，中科院研究团队一直围绕主体功能区政策建议、区划方案、理论基础和技术方法开展系统研究，在主体功能区战略形成和主体功能区规划研制中，提出了主体功能区指标体系及算法，进行了国土空间功能适宜性评价，研制了主体功能区（草案），完成了省级主体功能区研制技术规程。其中，技术规程得到全国及各省区采用，主体功能区评价结果成为主体功能区规划的重要依据，重点生态功能区的方案被国家规划采纳，在我国主体功能区战略出台和实施中发挥了重要的科技支撑作用。4.1前期研究和咨询建议阶段2003—2004年，针对中国区域发展所面临的国土空间开发失控的问题，借鉴国际上已有规划理论和实践经验，依托地理科学基础理论和研究积累，采用主导因素定量评价与综合定性分析相结合的方式（表3），中科院研究团队向中央政府提交了“全国功能区的划分及其发展的支撑条件”咨询报告，研制了第一个中国功能区划分的方案，建议按照4类功能区组织中国地域开发格局。此后，受国家“十一五”规划编制起草组的委托，专题研究并形成了重点生态建设区域名录和功能定位的基本表达，被《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》直接采纳。4.2国家层面主体功能区划的研制阶段“十一五”时期，在国家开展主体功能区规划研制的5个阶段工作中（图5），按照国务院工作部署，第1、2、5项以科学研究为基础的工作主要由中科院团队承担。该团队由160多位人文-经济地理、自然地理、遥感和GIS、资源、生态、环境、地质、灾害等地球科学的学者组成。4.2.1地域功能理论与主体功能识别指标体系研究在修正了传统的区域经济均衡模型基础上，提出了区域综合发展均衡模型：即任何承担不同功能的区域（i、j）综合发展状态的人均水平值（Di和Dj）趋于相等。综合发展状态由经济发展类（Di1）、社会发展类（Di2）、生态环境类(Di3)等发展状态综合构成。在满足必要的前提条件下，形成的主体功能区就有利于各地区综合发展状态的人均水平值差距趋于缩小，有利于实现区域发展空间均衡的正向过程。主体功能区就是在识别不同区域所承担的功能的基础上，寻求综合收益（∑E）的最大化。综合收益不仅同功能区如何划分（R）有关，而且与时间（T）有关。因此，主体功能区的区域划分就是求得较优解的空间组织方案。表32004年版中国功能区划的划分依据图5主体功能区规划的工作框架简略图在国家确定的4种主体功能区类型中，禁止开发区是国家法规已确定的自然和文化保护区域，不需要进行重新划分。确定指标体系主要是划分限制开发区（生态重点保护区域）以及优化和重点开发区域。按照创新的开发理念和开发原则，一是尊重自然规律，选择生态重要性、生态脆弱性作为指标，重点用于确定限制开发区域的位置和范围；二是重视国土开发形成的基础，选择人口集聚度、经济发展水平作为指标，主要用来分析未来大规模城市化和工业化的对象区域；三是依托资源环境承载能力，选择水和土地资源条件、环境容量、自然灾害危险性为指标，调整国土空间开发格局；四是兼顾国土开发条件变化所带来的发展机遇，选择交通优势度、国家战略两项指标。可见，10项指标中有6项资源环境类指标，突出了自然环境在地域功能评价中的基础性作用，引导各地区在经济社会发展中更加尊重自然规律，实现可持续发展；10项指标中有9项是定量指标，旨在强化主体功能区划分的客观性，增强政府重大决策的科学性。用于识别主体功能区的指标体系由10个指标项、28个因子、共计近100个变量构成（表4）。4.2.2国土空间功能适宜性的单项指标评价与综合评价用指标体系对全国国土空间地域功能适宜性评价是进行主体功能区规划的基础性工作。评价工作分为两个部分，一是按照统一的技术流程与要求、分别由不同专业的学者对各自的专项指标开展单项评价；二是结合主体功能区类型的要求、开展多项指标的综合评价。单项指标评价尽可能是在自然地域单元上进行，如可利用土地资源指标项的评价就是在30m×30m的网格上对每个地块进行识别与评价。评价不仅给出我国2020年国土开发强度应控制在3.91%左右（目前是3.48%）的结论，而且给出了空间分布。根据主体功能区的目标要求，原理上，对于生态重点保护区的划分，只需要综合生态脆弱性和生态重要性的最高等级即可；优化开发区域和重点开发区域涉及到更多指标项的综合。由于不同单项指标评价结果的分布序列是极端复杂的，除了生态脆弱性与重要性的分布相对一致、人口集聚程度与经济发展水平相对一致以及这两组指标成负相关之外，其他指标项的评价结果是无序、混乱的，这给综合评价带来了很大难度，这恰恰是中国国土空间和区域发展复杂性的真实写照。因此，综合评价就必须是多种方法的综合。表4主体功能区规划指标项及指标因子我们采用了GIS空间聚类方法、城市夜间灯光等遥感图像解析法、主导因素评判法、国土空间开发综合评价指数等多种技术路线，开展综合评价。其中，创新性地把“国家战略选择”定性指标通过不同区域权重矩阵的不同予以定量化的反映。综合以上评价方法，将全国国土空间地域功能适宜性划分为两大类（开发类和保护类）共8级（图6）。这个评价结果首先是国家层面主体功能区划的依据（国家层面主体功能区约占国土总面积的2/5），同时还可用于对省级主体功能区划分的指导以及中央与省级主体功能区划分博弈的依据，特别是在开发强度的自上而下的管制方面能够发挥很好的作用。图6全国地域功能适宜性综合评价图4.2.3国家层面的主体功能区划草案以地域功能适宜性综合评价为依据进行主体功能区划工作主要包括：（1）数量分析划分主体功能区的界线，主要是采用计算机对主要地理特征线的模拟、城市吸引范围和区域相互作用断裂点模型分析、生态最小阻力值分析等方法；（2）通过与地方政府的博弈——在扶持发展限制开发区政策不明朗的时期，更愿意多划为重点开发区域、不大愿意划分为限制开发区域就成为地方政府的主要取向——更加准确地反映实际情况；（3）结合数量分析和图上作业，开展大规模的实地考察，对综合评价模糊的区域以及近年来变化大而基础数据未能相应更新的区域以及具有典型意义的不同类型区域等进行考察，以修正划分原则和划分方案；（4）依照生态系统、城市化等理论，并借鉴国外进行空间管制的做法，综合考虑“优化空间结构、统筹区域发展、保障生态和粮食安全、集约高效建设城市群”的要求，在国家财政能力的总约束前提下，测算生态安全、粮食安全、经济发展和城市化等多项前景指标，确定多个主体功能区划备选方案，供决策层进入不同政府部门之间、中央和地方政府之间的协调程序。国务院批准实施的“国家级主体功能区划方案”以及在《中华人民共和国国民经济与社会发展第十二个五年规划纲要》被确定为“主体功能区战略”的规划方案，同我们评价为基础的区划草案基本是一致的。重视科学性评价、以研究方案为基础制定国家重塑国土开发空间格局的方案，这在中国历史上是不多见的。4.3省级层面主体功能区划的研制阶段为了正确指导各省编制本省域的主体功能区规划，我们研究完成了《省级主体功能区域划分技术规程》，该规程给出了划分的技术路线、标准和基本要求。其中，在指标体系一致的前提下，根据各省情况给出在指标因子选择的弹性和阈值确定的弹性范围，并依据全国国土地域功能适宜性评价结果，匡算出各省开发类区域面积占全省土地面积比重最大取值标准以及各省保护类区域面积占全省土地面积比重最小取值标准，可作为中央政府对各省主体功能区规划中国土开发强度控制的参考依据。重视学科交叉、单位合作、院地协作的组织方式，中科院组织地理资源所、遥感所和生态中心3个骨干单位，带动新疆地理所、南京地理所、长春地理所、成都山地所等参与省级主体功能区试点工作，并联合国家和地方多个科研院校，与国家发改委和各级地方发改委一道，共同研制国家和省级主体功能区规划。4.4未来监测评估和方案修订阶段按照主体功能区规划工作部署的第5项内容，未来将继续对全国主体功能区的建设进行动态监测，在建立监测与评价指标体系的基础上，采取遥感技术数据采集、全国土地和环境等部门实地检测数据、国民经济与社会统计数据以及重点区域和重点区划边界的实地调研等方法，建立服务主体功能区规划的数据库——该项工作已纳入全国资源环境与社会经济数据库建设工程中，构建以评价模型库为主要内容的中国区域发展分析与模拟平台——该项工作已纳入中科院知识创新工程的重点建设项目，针对主体功能定位、主体功能区范围以及变化的原因和效果，开展评价主体功能区动态变化综合评估,提交主体功能区规划实施评估报告，提出完善主体功能区战略的咨询建议。5结语由于受到发展观和体制机制的制约，生态文明建设和主体功能区战略的实施都需要一个漫长而艰苦的过程。尽管“十二五”规划明确了主体功能区战略在优化国土空间开发格局中的作用，但地方政府追求GDP的动力仍强于主动落实主体功能区战略的意识。中央明确提出将GDP年均增速控制在7%以内，但是，地方政府（共31个省、市、自治区）确定的经济增长速度均高于中央政府的要求。其中，16个省、市、自治区高出50%以上。此外，随着生态文明建设的开展，中央政府尽管明确了优化国土空间开发格局的重点任务，“均衡和统一的原则、三大格局和主体功能定位、控制开发强度和调整空间结构”等，但客观地说，理论方法的现状同以上的任务要求还有很大的落差，难以实现对国家战略需求的有力支撑。即使是在基础设施建设方面也还有很大差距，尚未形成门类齐全、精细度高、更新及时、使用便利的主体功能区规划和国土空间开发格局数据库系统，尚未建立覆盖全国、统一协调、更新及时、反应迅速、功能完善的国土空间格局变化和主体功能区战略实施动态监测管理系统，也还缺乏理论修养高、技术水平过硬、实际工作经验丰富、梯队结构合理的国土空间规划技术队伍和专业人才。随着我国科学发展观的贯彻实施和生态文明建设的不断深入，越来越重视国土空间规划将是必然的趋势，主体功能区战略在优化国土空间开发格局中的作用和效果将越来越得到凸显。目前我国在突出主体功能的空间管制及生态产品的发展理念、重视资源环境承载能力评价作为空间规划基础等方面所取得的成就，得到国外决策者和学者的普遍肯定。汶川、玉树、舟曲灾后重建规划的编制水准和实施效果得到举世认同。这说明中国在国土空间规划的能力和实施条件方面是完全可以走在世界前列的。因此，有理由相信，在主体功能区战略的指引下，我国国土空间开发格局能够按照生态文明建设的要求不断完善和优化。1陆大道，樊杰，刘卫东等著.中国地域空间、功能及其发展.北京:中国大地出版社，2011.2马凯主编.十一五规划战略研究.北京:北京科学技术出版社，2005.3张平主编.十二五规划战略研究.北京:人民出版社，2011.4杨伟民.规划体制改革的理论探索.北京：中国物价出版社，2003.5世界银行.2009年世界发展报告——重塑世界经济地理.北京:清华大学出版社，2009.6樊杰，孙威，陈东.“十一五”期间地域空间规划的科技创新及对“十二五”规划的政策建议.中国科学院院刊，2009,24(6):601-609.7樊杰.解析我国区域协调发展的制约因素，探究全国主体功能区规划的重要作用.中国科学院院刊,2007,22(3):194-207.8FanJie,SunWei,YangZhenshanetal.FocusingontheMajorFunctionOrientedZone—anewspatialplanningapproachandpracticeinChinaandits12thFive-YearPlan.AsiaPacificViewpoint,2012,53(1):86-96.9FanJie,TaoAnjunandRenQing.Onthehistoricalbackground,scientificintentions,goalorientation,andpolicyframeworkofMajorFunction-OrientedZonePlanninginChina.JournalofResourcesandEcology,2010，1(4):289-299.10樊杰.国外国土空间规划的理念与启示——国家行政干部管理学院省部级领导干部学习班讲稿.北京:国家行政干部管理学院出版社，2012.11顾林生.国外国土规划的特点和新动向.世界地理研究,2003,12(1):60-70.12ValkAvd.TheDutchplanningexperience.LandscapeandUrbanPlanning,2002，58(2-4):201-210.13ZieglerEdwardHJr，周雪.城市分区与土地规划:打造美国的大型都市.国外城市规划,2005(3):60-63.14SinzM.SpatialplanningonanationallevelinGermany.PresentationtothecommissiononthefutureofEnglandLondon,2004.15PetraT,RobertY.America2050:aninfrastructurevisionfor21stcenturyAmerica.JournalofUrbanandRegionalPlanning,2009,2(3):18-38.16TheGreatLondonAuthority.TheLondonPlan:SpatialdevelopmentStrategyforGreaterLondon,2009.www.london.gov.uk

    中国科学院院刊发表 2013年2期

  • 新疆主体功能区天山北坡经济带的发展研究①
    作者：新疆大学马红  秦放鸣         1新疆主体功能区建设1.1主体功能区概述2011年6月8日，国务院正式发布《全国主体功能区规划》。规划明确提出,要根据资源环境承载力、现有开发密度、发展潜力,将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发4类主体功能区。推进形成主体功能区，有利于政府对各地分类管理和调控，促进区域的合理分工与协调发展，加快转变各地经济发展方式，加快全国经济快速发展。1.2主体功能区划分研究主体功能区的国土规划和空间开发战略不同于传统的区域经济的发展思路和模式。目前，学术界有很多不同的主体功能区的划分方法。2006年学者们从主体功能区概念出发提出了主体功能区的划分依据。李军杰认为主体功能区的划分需要清楚主体功能区概念的特定含义和互相间的关系。这种单从主体功能区概念出发的划分体现了国家主体功能区的重大意义，具有一定的说服力。但由于不同地区的地域特殊性，很难严格依据概念进行划分。高国力(2007)将主体功能区划分为国家级和省级两个基本体系。这种划分扩大了主体功能区的范围，且针对性较强。对于新疆主体功能区的划分，学术界也有许多不同的方法。李慧玲和司正家(2008)根据新疆区域发展情况，以新疆15个地州市为基本空间单元，运用状态空间法划定新疆主体功能区。这便于明确不同区域的界限，易于主体功能区的规划。马远和龚新蜀(2009)从资源承载力、现有开发密度和发展潜力这三方面选取指标进行权重分析。从定量的角度对主体功能区划分指标进行比较。王超，龚新蜀(2010)从理论角度将新疆主体功能区划分为Ⅰ类重点开发区、Ⅱ类重点开发区和限制开发区三类，明确新疆各地的发展重点和前景。2天山北坡经济带经济发展2.1天山北坡经济带区域范围天山北坡经济带区域范围的界定发生了多次的变动，见表1。表12.2天山北坡经济带经济区概述天山北坡经济带拥有优越的地理位置和丰富的自然资源。为促进天山北坡经济带的区域联动发展，加快经济带的辐射带动作用，将天山北坡经济带划分为六个经济区，利用各个经济区的自身优势按照不同模式发展。天山北坡经济带作为国家西部大开发的重要环节，对新疆乃至全国的经济发展起着举足轻重的作用。应当加快经济区的发展，大力发展其优势产业，发挥带动作用。天山北坡经济带的发展势必会对新疆的能源、农业、旅游等带来很大的利益。2.3天山北坡经济带经济区经济发展水平实证分析(1)方法介绍。因子分析是多元统计分析方法中的一个重要组成部分,可以计算出天山北坡经济带六个经济区的综合竞争力水平情况。运用因子分析法，选取适当的经济指标，对六个经济区的发展水平进行评分，从而对经济区的竞争水平进行测算。(2)指标选取。根据根据科学性、实用性、易得性等指标选取原则，选取了X1经济区人均GDP，X2经济区人均固定资产投资，X3经济区人均社会消费品零售额，X4经济区在岗职工平均货币工资，X5人均财政一般预算收入这五个指标。(3)数据来源。分析所用数据均由2011年新疆统计年鉴计算整理而得，见表2。(4)分析过程。首先，将数据标准化。运用SPSS对变量进行KMO值和BARTLETT检验。结果显示KMO的值为0.694其次根据所得成分矩阵可看出变量1、2、5可以解释因子1，变量3可解释因子2，因此将变量4去除，进行因子分析。表2再次，将特征值设为0.8，运用主成分分析选取了两个公因子，根据因子得分系数矩阵，建立因子得分线性模型，并得到两个主成分的得分：最终，用两个主成份的旋转后的贡献率作为权数对因子进行加权，可以得到综合因子评价模型：Z=0.72125F1+0.25806F2经计算得天山北坡经济带评价值为：最高得分奎屯—克拉玛依—乌苏经济区为26989.31；其次是乌鲁木齐—昌吉经济区；石河子—玛纳斯—沙湾经济区排名第三；第四为吐鲁番—哈密经济区；排名第五和第六的经济区依次是博乐—阿拉山口—精河经济区和伊宁—霍城—察布查尔经济区，得分分别为10281.8、4797.26。(5)结论。由六个经济区的得分及排名可以得出天山北坡经济带六个经济区经济实力悬殊，发展程度区别较大，奎屯—克拉玛依—乌苏经济区凭借其天然优势远远超越了其他经济区，竞争力最强；而伊宁—霍城—察布查尔经济区的竞争力最弱。2.4天山北坡经济带经济区发展建议(1)加强经济区之间的合作。在经济区进行自我发展的同时，还要寻求更广泛的区域合作。将各个经济区的优势共享，积极进行经济区之间的合作，努力实现强强联合。在全方位开放的环境下，将发展立足于整个天山北坡经济带各城市群经济区的分工合作与互补融合，面向和开拓中、西亚市场。要深入挖掘和利用经济区的优势，进行区与区之间的优势互补。引进国内外的先进工艺，资源、技术以建立主导产业群和延长产业链为主攻方向，提高经济区的综合水平。(2)完善经济区的经济体制。在政府主导型的经济管理体制下，容易出现地方行政官员以实现本辖区利益最大化为出发点来组织经济布局的现象，而不考虑行政区之间的经济协调发展，从而使区域经济的合作难以达到最优状态。因此，突破原有的行政区域划分，强化中心城市的带动作用，将区域优势片区结合起来，加强区域协作，既能够避免区域间的重复建设，又能够改善经济区分散化，不均衡的局面，是增强天山北坡经济带综合竞争力的主要途径。(3)大力发展经济区的二、三产业，大力推行产业招商。为推进经济区优势互补，实现区域协调发展，天山北坡经济带应以乌昌经济区产业招商为核心，配合城镇组群和区域中心城市的产业招商。近年来经济带从乌鲁木齐-昌吉核心区往县级的边缘区，第一产业功能越来越突出，二、三产业的发展则越来越弱化，因此大力发展边缘区高级服务业或制造业等功能，是改善经济区经济差异的必要途径。(4)优化产区的带动作用。天山北坡经济带作为新疆的科技、经济、工业及人才的发展中心，是新疆的核心地区，也是新疆最具潜力的地区，对新疆发展起着关键作用。作为重点开发区，在提高自身发展水平的同时，带动全疆乃至整个西部地区的发展。自主创新，增强产业集聚水平和外向型经济发展水平，最终发展成为国家重要的经济增长带。[1]李军杰.确立主体功能区划分依据的基本思路[J].中国经济导刊,2008(2).[2]邓玲,杜黎明.主体功能区的划分与建设[M].重庆：重庆大学出版社,2006.[3]高国力.我国主体功能区划分及其分类政策初步研究[J].宏观经济研究,2007(4).[4]王建军,王新涛.省域主体功能区划的理论基础与方法[J].地域开发与研究,2008,27(2).[5]李慧玲,司正家,王玉玺.新疆主体功能区划分初探[J].新疆农垦经济,2008(1).[6]马远，龚新蜀.边疆地区主体功能区划分指标体系初探——以新疆为例[J].资源与产业,2009(1).[7]王超,龚新蜀.新疆主体功能区地位研究[J].区域经济,2010(8).[8]新疆维吾尔自治区统计局.新疆统计年鉴[M].北京：中国统计出版社,2011.[9]赵文婷,韩春鲜,景连姣.天山南坡经济带县域农业经济发展能力研究[J].农机化研究,2009(5).

    中国商论杂志发表 2012年33期

  • 主体功能区视角下的转移支付财力均等化效应分析
    作者：闻传国    一、研究背景在传统的区域发展理论中，区位的功能定位不清晰，没有充分考虑到区域自身的环境承载能力和发展潜力，国家的政策和措施也未区别对待。“十一五”规划纲要中明确提出了主体功能区的发展方向，赋予了区位理论新的内涵，各个区域按照主体功能定位不同，各地政府的事权也就不同，针对不同的定位采取不同的财政政策。国家也强调财政政策在主体功能区建设中的重要性，指出“财政政策要增加对限制开发区域、禁止开发区用于公共服务和生态环境补偿的财政转移支付，逐步使当地居民享有均等化的基本公共服务。”在“十二五”规划纲要中再次强调了财政转移支付对主体功能区建设的重要作用。由此可见，通过完善财政转移支付制度来推动主体功能区建设，已经成为亟待解决的问题。在主体功能区建设中推进基本公共服务均等化对贯彻落实科学发展观，促进区域经济协调发展具有重要意义。主体功能区划的实质是根据区域资源禀赋特征，分析区域开发方向和发展潜力的分异规律，探寻生产力合理布局，缩小地区公共服务差距，从而促进区域经济协调发展。不同主体功能区的划分，决定了不同区域类型承载不同的社会经济发展职能，注定了不同主体功能区产生经济发展水平的差距。限制开发区、禁止开发区一般属于欠发达地区，财政自给能力较差，主体功能区建设要求这些地区的发展定位在生态建设和环境保护方面，经济发展功能处于次要地位，这就导致当地政府的税收收入大量减少，而对上级政府的转移支付依赖程度加大。因此，主体功能区的定位凸显了政府间转移支付的重要性。在既定的经济发展水平和税收能力下，地方政府的财政能力不同，那些经济发展程度较高、税基较多、财政能力较强地区的居民将享受到较高水平的基本公共服务，这就注定了不同主体功能区经济发展水平的差距。在国家公共服务均等化的战略部署下，转移支付体系的构建和完善问题亟待解决，政府间转移支付承担了消除这种非均衡性的政治意义。这种非均衡性可以通过上级政府均等化的转移支付来消除，通过合理的转移支付制度安排，补偿限制开发区和禁止开发区为承担环境保护功能所做出的牺牲，缩小不同主体功能区之间在财政能力上的差异，以达到公共服务均等化的理想状态。本文以河南省为例，从实证的角度探讨了主体功能区建设中财力均等化问题，并就改革和完善转移支付体系，推进主体功能区建设提出相应的政策建议。二、文献综述西方的财政联邦主义认为，地方政府在自然条件、生产要素、公共服务成本方面的非一致性，最终将会导致地方政府间财政能力、公共服务的非均衡性。这种的非均衡性使不同地区间居民所享有的福利存在差距，不符合财政联邦制体制中“财政公平”的理念。主体功能区建设是目标，财税政策作为国家宏观层面的重要手段，是改革的核心环节。在借鉴国外理论研究的基础上，国内学者开始思考如何运用财政手段在不同主体功能区间实现基本公共服务均等化。谢京华（2008）认为必须在主体功能区建设中突出财政转移支付制度的作用。王双正、要雯（2007）认为，转移支付制度可以将有限的政府财力投入到主体功能区中的薄弱环节，尤其是对限制类、禁止类开发区域的基础设施建设、社会事业发展等方面，发挥了协调社会经济发展的作用。《全国主体功能区规划》中特别指出，完善中央和省以下财政转移支付制度，重点增加对限制和禁止开发功能区用于公共服务和生态环境补偿的转移支付补助。生态补偿需要通过横向转移支付方式，由有限开发和重点开发功能区向限制和禁止开发功能区补偿其所获得的生态资源外部性，实现资金和生态资源的有效互换，实现区域间的价值补偿。张宏艳和戴鑫鑫（2011）认为按照受益者付费的原则，享受生态服务的受益地区应该对从事生态保护地区的机会成本进行补偿。一方面是因为优先和重点开发功能区是资源的使用者，在没有自然资源状况下往往是通过购买欠发达地区的资源来发展经济的。另一方面是限制和禁止开发功能区，其生态建设和环境保护对优先和重点开发区具有正外部性，但却没有因此获得价值补偿。孙健（2009）认为主体功能区建设的关键在于财政政策改革，包括纵向和横向转移支付制度。贾康（2009）认为对于限制和禁止开发区，应着力完善纵向财政转移支付制度，同时辅以同级政府间的横向转移支付制度，强化生态补偿政策。以上学者都是在理论方面探讨转移支付制度对主体功能区建设方面的影响，但缺乏实证支持。少数学者也在此方面做了实证研究，例如冯海波和陈旭佳（2011）以广东省为例，使用泰尔指数法测量公共服务的均等化水平，得出广东省现行的财政转移支付制度对不同主体功能区基本公共服务均等化形成制约的结论。但这些研究在方法上存在缺陷，需要进一步研究。鉴于此，本文采用理论分析和实证分析相结合的方式，探讨主体功能区建设中公共财政的均等化问题，研究的重点集中在财政转移支付制度上。三、数据及分析方法现有的研究基本上都是以省和直辖市作为对象展开经验研究的，各省的资源禀赋和政策导向差异较大，这种差异可能足以解释地域之间的发展差距，但可能掩盖改革开放以后的政策效应和市场化效果（周业安，2008）。鉴于此，本文选择河南省县级数据作为样本，研究政府对县级层面经济差异的影响。本文把县级财力定义为本级财政收入与上级政府的净转移支付之和（尹恒等，2007），所有财政变量都采用人均形式。鉴于市辖区与农村县在管理体制与支出责任上有很大的区别，本文把研究对象限制在河南省范围内的农村县（包括县级市），不包括地级市的辖区。文中所用财政数据来源于2001-2010各年《河南省统计年鉴》以及2001-2010各年《国研网》。四、实证结果分析经过实证分析，表1给出了转移支付前后的人均财力的各项不平等指标，通过比较可以发现转移支付所引致的各个地区财力的变化。可以看出，2001-2010年，转移支付后人均财力的变异系数、基尼系数和泰尔指数大大下降，而且转移支付前后不平等程度变化的百分比整体上呈逐年增大态势。转移支付后基尼系数从2001年的0.161到2010年的0.145，虽然差别不大，但相对于转移支付前的数据来看（基尼系数从2001年的0.262增加到2010年的0.445），转移支付的均等化效果很明显，虽然经济发展的差距使得地方本级税收收入的差别越来越大，但来自中央的转移支付正在把这种差距逐渐的拉平。值得注意的是，从2006年起，转移支付后的基尼系数呈现不断下降的趋势，从2006年的0.376下降到2010年的0.145，说明转移支付制度对缩小河南省县域间的财力差距起到了积极作用。出现这种状况的原因可能是源于国家政策的陆续出台。2006年中央经济工作会议上就提出了“分层次推进主体功能区规划工作”的要求，并在2007年出台了《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》（以下称意见），意见中提到实现主体功能区的定位关键要调整完善财政政策，明确指出要完善中央和省以下财政转移支付制度，重点增加对限制开发和禁止开发区域用于公共服务和生态环境补偿的财政转移支付。需要说明的是，正如前面所述，传统方法存在不能回避的局限，不能因此作出关于转移支付的财力均等效应的结论。根据前面的理论描述，采用在收入分配领域中一些学者发展的依据收入来源的不平等分解方法，对转移支付均等化效应进行评估。但从表2看来，整个考查区间内，转移支付对财力不均等的贡献值都为正，说明转移支付并没有缩小各地的财力差异，反而拉大了地区间的财力差距，这与采用传统思路形成的结论形成了鲜明对比。2001年，转移支付解释了财力差距的3.8%，而在2010年，这一贡献值达到了9.9%，但在整个区间上却不存在某一波动规律，说明转移支付制度没有起到平衡财力的作用。其原因有两方面，一是转移支付本身的不规范性。中国财政支出分权、收入集权的特点突出了转移支付的必要性，根据经典财政分权理论（Oates，1972），地方政府凭借信息优势，更了解居民的偏好，具备更高的财政支出效率。但目前的转移支付中专项转移支付占比过多，一方面是条件性和配套性导致地方政府在支出时束手束脚，降低了支出效率，造成了财政资源的浪费。另一方面，分配缺乏科学的依据和标准，存在“讨价还价”、“人情款”和“撒胡椒面”等人为的、随意性问题，在此方面限制和禁止开发功能区的谈判力较弱，申请到的专项补助自然较少。根据王绍光的研究，在地方人大和老百姓参与力度增加之前，以专项转移支付为主比较好，但从长远来看，应建立一种以一般转移支付为重点、以专项转移支付为辅助的复合型转移支付模式。这样做既可以确保基本公共服务的均等化，又允许各地在提供其它公共物品方面享有较大的自治权。目前而言，专项转移支付与一般性转移支付的占比没有随着经济发展和社会环境的转换而变化。二是现存的转移支付制度中的税收返还比例较大，优先和重点开发功能区的税源充足，税收返还较多，自然转移支付总量也就多于限制和禁止开发功能区，导致地区间的财力差距进一步加大。表1转移支付前后的人均财力比较表2转移支付对财力不均等影响的结构：基尼系数分解五、政策建议主体功能区规划对不同区域间的财政能力产生重要影响。优先和重点开发区承载着带动经济发展和人口聚集的重要任务，其税源充足，相应的财政能力水平较高。而限制开发区、禁止开发区由于承载了环境资源的生态保护功能，不符合功能区定位的经济开发活动，在经济资源的配置中处于劣势，税源匮乏，相应的财政能力水平较低。这就造成了四种区域在财政能力上的非均等性，而且这种财力的非均等性将因主体功能区的划分而得到固化。在这种情况下，缩小区域间财力差距成为主体功能区建设的国家战略。本文根据河南省县级财政数据，考查了县级财力的均等化程度。研究发现转移支付并没有降低县级财力的不均等程度，也不利于主体功能区的建设。从转移支付的分类来看，河南省的转移支付与县域经济发展程度挂钩，这样导致经济发展越快的县级财政收入越多，得到的转移支付也越多，从而导致县域间的财力非均等性逐步拉大。然而，旨在平衡区域经济差距的转移支付制度，起码在县级层面没有发挥应有的政策调控作用，县级单位间的经济差距仍然在不断加大。优先发展区域和重点发展区域固然取得了丰硕的成就，但它是以公平为代价。碎片化的区域发展诱发了地区间的市场割据和寻租行为，不仅使区域差距拉大，而且对限制开发区和禁止开发区产生了较大的外部性，带来了负面效应，长此以往，不同区域的逆向博弈将会使国家政策失效。河南实施主体功能区建设后，一些地域的经济发展必将受到国家发展战略的束缚，尤其是禁止和限制开发区域，在财政能力受限的情况下其经济发展必将受到制约，从而陷入循环贫困。因此，在全省范围内调整转移支付分配策略势在必行。基本的策略是对那些因为保护资源和生态能力而发展受限的县市，通过转移支付进行补偿，以达到均等化的公共服务水平。基于此，建议从两个方面来推进主体功能区建设。其一是转变政府职能，改变中央唯“增长”的考核机制，通过多维度的考核纠正政府支出行为。对于限制或者禁止开发区域，应当把发展与环境保护等指标有机结合起来，改变这些地方政府的投机和逆向博弈行为。其二是优化转移支付结构，可采取纵向转移支付和横向转移支付相结合的方式。对于前者要逐渐改革那些对落后地区不利的转移支付细项，比如税收返还等；同时要增加对限制或者禁止开发区的财力补助，比如增加因素法转移支付中“生态环境”因素的权重，或者建立专项的“生态补偿”转移支付补助，同时以法律的形式加以规范。后者对于公平发展的意义更为重要，在经济发展中环境的外部性很大，优先或重点开发区的发展是以临近地区的环境污染为代价的。鉴于此，可以实施多元化的补偿方式，一方面靠上级政府的政策引导，另一方面成立生态补偿交易所进行市场交易，比如排污拍照交易、水资源使用交易等，体现公共物品的分摊方式。■（作者单位：中南财经政法大学）

    财政监督杂志发表 2013年30期

  • 用主体功能区规划统领各类空间性规划
    作者：黄勇　周世锋　王琳　倪毅    摘要：“多规合一”是中央全面深化改革的一项重要任务，也是近年来学术界研究的热点。本文从空间性规划的矛盾问题分析入手，提出推进“多规合一”的关键是要明确并编制一个“顶层规划”，以统领各类空间性规划。在此基础上，进一步建立分工清晰的空间规划体系和权威高效的规划协调机制，对各类规划进行统筹细分和衔接协调，从而实现“多规合一”。在“顶层规划”选择上，发展规划体系与空间规划体系是相对并行的两大规划体系，比较可行的解决方案是对既有主体功能区规划进行深化完善，将其作为“顶层规划”。本文重点从规划内容、层级和方法上，提出了深化完善主体功能区规划的思路和方法，并对建立空间规划体系和规划协调机制等提出建议。关键词：主体功能区规划“多规合一”规划体系作者简介：黄勇，浙江省发展和改革委员会原副主任、浙江省发展规划研究院原院长、研究员；周世鋒，浙江省发展规划研究院副总规划师、研究员；王琳，浙江省发展规划研究院高级工程师；倪毅，浙江省发展规划研究院工程师。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要建立空间规划体系。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》进一步指出，以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进“多规合一”。本文认为，推进“多规合一”的关键是要明确并编制一个“顶层规划”，以统领各类空间性规划。从当前各类空间性规划看，无论是规划性质还是认同基础，主体功能区规划作为“顶层规划”具有较强的可行性。当然，既有主体功能区规划还需要在规划内容和方法上进一步深化完善，方可担当起“一本总规”“一张总图”的作用。一、当前空间性规划存在的突出矛盾和问题当前各类空间性规划种类繁多，编制和管理各自为政，存在规划内容交叉重复、空间布局矛盾冲突等问题。（一）规划体系纷繁复杂，缺乏统领我国空间规划体系主要与行政层级和部门管理紧密相关。从纵向看，分国家级、省级、市级、县级、镇级、乡村级规划；从横向看，各层级的发改、住建、国土、环保、海洋、林业等都有部门主导规划。各个部门的规划还进一步细分出多种类型，自成体系。空间规划纵横交织，导致规划越编越多、越编越乱。由于顶层规划“缺位”，各类规划相互“争位”，但都难担统领性重任。如城乡规划、土地规划主要解决“在哪里干”的问题，但战略指引性不强；环境、林业等规划专业性强，但综合统筹力弱。规划体系“群龙无首”、纵横铺陈，既浪费人力、物力和财力，又造成规划实施和管理上的混乱，迫切需要建立一个统领性规划，实现通盘考虑和全域统筹。（二）规划内容矛盾冲突，缺乏边界由于编制主体“职能连着利益”，为争夺话语权，各类空间性规划“以我为主”的趋势愈演愈烈。一些规划空间范围力求全覆盖、内容力图全方位，导致空间重叠、内容重复，或者指向矛盾、功能抵触，甚至同一空间“一女多嫁”。如，有的地方出现城市总体规划和土地利用总体规划在用地配置上“南辕北辙”的状况；还有的地方在开展“两规”图斑对比中发现，1/3左右的用地存在矛盾，地方发展缺少统一的开发指引，迫切要求明确发展总纲，协调共建各类规划的约束性框架，引导形成科学的规划编制格局。（三）规划标准自成体系，缺乏统一各类空间性规划的具体编制，一般都采用系统内的技术标准。除了基础数据、规划期限、目标指标等不统一外，空间划分、地块属性等核心内容往往也存在差异，相互之间较难转化和衔接。如土地利用总体规划、城市总体规划、环境功能区划，对于空间管控分区分别都有内涵相近，但实际有别的多个标准，使得项目选址、开发建设难以有效推进，加剧了地方发展的资源供求矛盾，严重影响了规划实施效力。一些地方虽然开展了规划用地规模、用地属性等环节的对比调整工作，但仅是冰山一角，治标不治本。解决技术难题，迫切要求摸清标准差异、理清源头矛盾，并通过建立基础性规划框架，形成统一的技术协调方案。（四）规划管理各自为政，缺乏协调各类空间性规划一般采取“政府负责、部门牵头”的编制形式，规划成果大多由上级主管部门审批或同意，“条线要求”和“职能需要”是开展规划管理的核心。由于缺乏统筹约束和横向监督机制，规划编制中即使有部门之间意见征询等环节，也往往流于形式。一些地方尝试建立各种形式的规划协调委员会，但协调手段有限，缺乏统一刚性制度约束，较难发挥实际效用，迫切需要建立更为有效的统筹机制，加强规划各环节的协调衔接。总的来看，当前各类空间性规划矛盾冲突的症结，在于缺乏一个“顶层规划”的统筹引领，解决问题的关键是要把空间领域的“总纲领、总格局、总管控”，有机地统一在“一本总规”和“一张总图”上，形成地区发展的“规划龙头”。在此基础上，进一步建立分工清晰的空间规划体系和权威高效的规划协调机制，对各类规划进行统筹细分和衔接协调，从而实现“多规合一”。二、主体功能区规划作为“顶层规划”的可行性由哪个规划来担当“顶层规划”呢？目前是众说纷纭、意见不一。有的主张用经济社会发展规划作为顶层规划，有的建议提升某类空间规划为顶层规划，还有的力推新编空间性总体规划。笔者认为，发展规划经过60多年的实践，已经形成比较成熟的编制实施机制和规范，并有宪法为依据，但它以五年发展目标和任务为核心，是与空间规划体系相对并行的两大规划体系，无论从规划期限，还是从规划内容看，都难以成为空间顶层规划。而城乡规划、土地利用规划、环境功能区划等空间性规划，其出发点和立足点都是侧重解决某一方面的空间布局问题，在其相关法律法规中，都提到要以“国民经济和社会发展规划”为依据或以“主体功能区规划”为基础，表明这些规划自身作为空间专项性规划，也有顶层规划来统筹引领的需求。至于另起炉灶新编一个空间性总体规划，虽然可行，但不太符合规划数量精简的改革方向。因此，比较可行的解决方案是对既有主体功能区规划进行深化完善，将其作为空间性规划的“顶层规划”。（一）主体功能区规划已有较高的权威认同自《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》第一次提出主体功能区理念以来，历届党中央、国务院始终强调把主体功能区作为空间开发的基础性制度。《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出要“推进形成主体功能区”。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调“坚定不移实施主体功能区制度”。2014年修订发布的《中华人民共和国环境保护法》要求环境保护规划要与主体功能区规划相衔接，在法律层面确认了主体功能区规划的地位。2015年中央发布的《生态文明体制改革总体方案》，既提出统筹主体功能区规划，又提出实施海洋主体功能区制度，奠定主体功能区规划海陆全覆盖格局。《国民经济和社会发展第十三个规划纲要》以专章论述“加快建设主体功能区”，并提出“建立国家空间规划体系，以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进‘多规合一”。（二）主体功能区规划的战略性、基础性特点决定了能够统筹空间总体布局的地位主体功能区规划根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城市化格局，具有战略性、基础性特点。所谓“战略性”，是指主体功能区规划事关国土空间的长远发展布局，它明确经济和人口的分布格局，引导城镇和产业合理布局，是一项关系国土开发全局、涉及现代化建设长远的战略性规划。所谓“基础性”，是指主体功能区规划是基于国土空间的资源禀赋、环境容量、现有开发强度、未来发展潜力等因素对于国土空间开发的分工定位和布局，是宏观层面制定国民经济和社会发展战略和规划的基础，也是微观层面进行项目布局、城镇建设和人口分布的基础。因此，主体功能区规划能够成为各类规划空间布局衔接协调的基础平台，可以成为编制城乡规划、土地利用规划、区域规划、重大建设项目规划等在空间开发和布局方面的基本依据。（三）主体功能区规划还需要在空间分区等方面进一步深化完善主体功能区规划经过十多年的理论研究和实践探索，相关领域研究与技术支撑相对扎实，但从担当顶层规划的要求看，仍需要进一步提升完善。从空间管控来看，既有主体功能区规划主要是区域开发强度管控，以及生态功能区、粮食主产区等区域功能管控，且以县级行政区为单元定位管控要求，还缺乏明晰的城镇、农业、生态等空间边界管控，对其他空间规划的指导和约束力仍然不够，需要加强重要空间边界管控和空间指标管控。从规划内容上看，国土空间利用与经济社会发展战略的协调分析还不足，重大战略任务在空间上的落实和引导还不够，需要进一步加强区域战略定位、战略目标、战略任务的研究并充实相关内容。从规划体系上看，目前主要编制了国家和省级主体功能区规划，缺乏市县级规划进行主体功能战略实施部署，下一步可以根据需要将规划体系延伸到市县，构建国家、省、市县三级规划编制体系。三、深化完善主体功能区规划的思路和方法按照“顶层规划”的角色要求深化完善主体功能区规划，重点要强化规划的战略性、基础性和约束性，关键是要補齐空间统筹力相对不足的短板，深化空间总体部署、核心指标确立、重要边界管控，并进一步优化规划编制技术和方法。（一）内容上，在四类区域划分基础上再细分三类空间，划定三条红线，并对重要空间利用作出统筹安排既有主体功能区规划，主要将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类区域，这种分区更大程度上是以开发强度为基础的管治方案。为了强化主体功能区规划的空间性和管束力，有必要将主体功能区的内涵从四类区域拓展到三类空间、三条红线。即按照生态、生产、生活三大主体功能，进一步划分生态空间、农业空间和城镇空间以及主要管控边界线，最终形成以四类区域、三类空间、三条红线统筹保护与开发的“433”主体功能总格局。1.划分城镇、农业、生态三类空间。城镇、农业、生态三大功能，较为全面地概括了地方保护和开发的基础功能，对应的空间分区有利于实现分类管理和协调联动。国家有关政策文件也已经明确要求开展三类空间的划分工作。2014年，国家发展改革委等四部委《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，首次提出要在推进“多规合一”、开展市县规划改革中，“划定城市开发边界、永久基本农田红线和生态保护红线，形成合理的城镇、农业、生态空间布局”。中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》提出，“市县空间规划要统一土地分类标准，根据主体功能定位和省级空间规划要求，划定生产空间、生活空间、生态空间”。由此可见，划定城镇、农业、生态三类空间，是统筹各类规划、绘制一张总图的基础性任务。依托三类空间，能够充实完善主体功能区的空间内涵，切实将发展与布局、开发与保护融为一体。2.划定生态保护红线、永久基本农田红线和城镇开发边界三条红线。三条红线是管控三类空间中最核心的区域。其中，生态保护红线是按照国家环境保护法等要求，为优化空间开发格局而建立的生态安全底线，实行最为严格的保护制度。永久基本农田红线，是为进一步完善基本农田保护制度，划定永久保护的基本农田区域，设立目的是为了严控城镇化进程中对耕地尤其是对城市周边地区优质耕地的挤占，要给子孙后代留下良田沃土。城市开发边界，是为了提高城市化质量、限制城市无序蔓延而划定阶段性时期内允许城市开发的边界线，在一定区域内可以与城镇空间边界重合。对于特大城市和大城市，应该增强边界线的“刚性”约束，而对于一些新生城市可以适当考虑一定的弹性。3.统筹安排重要空间。主要是指对影响区域空间结构的功能区块和线性廊道等提出总体部署。这是主体功能区规划管控核心要素空间布局的关键。通过量化或者空间定位的手段，确保重大资源的保护和开发利用。重点是在“三类空间、三条红线”的空间管控基础上，部署线性基础设施、产业集聚平台、深水岸线等重要空间资源，明确利用原则、开发方向、管控要求等。通过重要空间资源的统筹部署，进一步加强规划的全局性，使主要界限、区块和指标朝着协调有序方向发展。（二）层级上分为省级规划和市县规划，省级规划以指标管控为主，市县规划要形成“一张总图”《生态文明体制改革总体方案》明确提出，“空间规划分为国家、省、市县（设区的市空间规划范围为市辖区）三级”。结合主体功能区规划特点，地方主体功能区规划层次可分成省级和市县级，其中设区市的规划范围为市辖区。不同层级的主体功能区规划，应把握合适的空间尺度。可以按照自上而下逐级深化的方式，推进功能区划的细分，最终通过各个行政单元的空间布局整合，形成地方保护和开发的空间管控总图。1.省级规划：以四类区域划分和三类空间比例指标管控为主，同时划定由省级管控的保护和开发边界。省级主体功能区规划应该统筹部署全省空间框架，开展“433”功能区划，并明确重要空间利用安排和管控措施。由于省域空间属性复杂，且存在多个市县级行政单元，需要遵循“粗细结合”的原则。一方面，调整完善既有规划对于四类区域的划定；另一方面，提出以三类空间比例为核心，开发强度、建设用地总规模、基本农田总量等指标为支撑的定量管控，并且确定省级管控的主要边界。具体而言，一是确定三类空间比例。可以按照“省级初定、地方反馈”的方法开展，即省级层面基于国土空间评价、城市化趋势分析、农业生产和生态功能的基础需求等，大致确定三类空间比例。同时，按照不同的开发强度，综合提出四类区域的三类空间比例要求。将全省和各市县三类空间比例进行校核调整，最终确定省级三类空间的量化结构管控指标。二是划定省级管控的保护和开发边界。重点围绕国家级和省级重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域，开展生态保护重要性评估，形成省级生态保护红线区域。按照管控强度、连片保护等要求，划定省级监管的永久基本农田示范区边界线。设区市及人口规模超百万的大城市，由于其在省域层面区域影响力较大，应由省级规划确定其城市开发边界，并在全省空间格局中作整体性统筹协调。2.市县规划：不再进行四类区域划分，主要根据省级主体功能区规划确定的四类区域以及三类空间比例指标管控要求，开展三类空间、三条红线划分，有机整合重要空间性规划内容，形成空间发展“一张总图”。市县主体功能区规划以设区市的市辖区和县级行政单元为空间主体，开展“三区三线”的功能区划，在此基础上明确六类分区的管控导向，部署城镇体系、重大基础设施、产业平台等的空间布局和发展重点，形成统领市县空间发展的“一张总图”，成为市县空间性规划的“顶层规划”。一是按照省级规划确定的管控指标，划定全域覆盖的三类空间、三条红线。不同于省级规划以定量指标管控为主，市县规划要形成可落地的主体功能空间部署。在功能区划中，应积极借助地理信息基础数据，科学评价国土空间现状，分析需求变动态势，结合省级规划管控要求，划定本级区域的三类空间，明确具体空间内涵和管控举措。在此基础上，深化细化省级规划的三条红线范围，重点将本级管控的生态保护区域、永久基本农田区域纳入本级规划的保护红线范围。同时，科学测算城市阶段性规模扩张需求，在城镇空间内确定具体的城市开发边界，允许适当与城镇空间边界重合，引导城镇空间有序开发。二是建立空间管控原则性方向，重点明确三类空间、六类分区的空间开发建设行为导则。在市县主体功能区规划层面，应对三类空间以及三条红线划分后形成的六类分区，进行开发建设行为的管控。一方面，要明確市县三类空间的开发强度，指导各类空间内的开发建设行为和重大空间资源布局导向，对三类空间相互有交叉的区域，提出原则性布局管控要求。另一方面，针对三条红线将三类空间划分成的六类分区，制定差别化的管控原则，为各区域具体用地部署和相关空间规划对接奠定基础。三是以三类空间、三条红线为纲，明确市县土地利用结构，重点深化城镇空间内的用地布局，并为相关空间性规划提出指导衔接。为增强市县规划统筹性和约束力，加强与其他空间性规划的协调衔接，笔者建议，进一步开展规划用地安排。一方面，调整优化市县域的土地利用结构。按照省级下达的土地利用各约束性指标，结合“三区三线”和重大空间资源布局，形成规划期内的市县域土地利用结构，明确中心城区和其他乡镇的空间分布和规模，合理确定各城镇的人口和建设用地规模。在此过程中，要建立用于具体用地图斑对比的指导性条款。主要针对现行实施的“城规”和“土规”用地矛盾问题，按照“三区三线”总体部署格局和管控要求，形成原则性的用地调整导向，引导现行的空间性规划具体用地在市县主体功能区规划的统筹引领下调整完善。另一方面，开展中心城区的用地布局。基于中心城区的现状建设用地布局评价和总体发展趋势研判，提出总体空间布局结构及各类用地规模结构，明确主要片区的开发建设导向。通过对市县域主要空间性内容的“总、分”布局细化，以及技术层面的整合，最终实现市县发展的“一张总图”。（三）方法上，应将自然本底评价与发展战略分析相结合，目标定位引领与空间布局安排相结合，传统规划编制方法与现代信息化手段相结合为提高规划的科学性、合理性和准确性，在方法选择上，应注重定性与定量相结合，综合运用国土空间评价、大数据分析、空间预测分析等方法，使规划既基于现状本底，又符合发展趋势；既有战略定位，又有具体布局，满足规划兼具统领性、基础性和可操作性的要求。1.自然本底评价和发展战略分析相结合。在主体功能区规划编制过程中，尤其是省级层面对三类空间比例的确定以及市县层面具体划分“三区三线”的过程中，应深化自然本底评价，并加强发展战略对评价结果的修正。一方面，要进一步细化评价单元，更加强调具有空间界线的评价指标选取，将地表功能区边界提取作为评价和划分“三区三线”的重要方法。另一方面，功能区划要结合地区重大战略导向，可将有重大战略引导的区域，确定为同类主导功能空间。如实施“小县大城”战略的市县，可视情况将县城周边一定区域划入城镇空间，偏远乡镇区域划入农业或生态空间。2.目标定位引领和空间布局安排相结合。为弥补既有主体功能区规划空间统筹力的相对不足，在编制方法上应注重目标管理和空间管控相结合，“四类区域”的指导约束和“三区三线”的深化落实相结合。重点要深化两方面内容：一是把握“禁止、限制加大保护力度，优化、重点提高开发效率”原则，实现以“四类区域”为主导，指导和约束“三类空间”划分和主要指标管控。二是依托地理信息系统，通过对国土空间开发与保护的现状与需求进行科学的评价和预测，合理划定“三区三线”边界，实现对市县战略目标任务的空间部署，提高“三区三线”划分的科学性和规范性。3.传统规划编制方法和现代信息化手段相结合。在规划编制中，要综合运用经济、社会、管理、地理、工程等专业知识和研究方法。在资源平衡上更加强调要素供给能力，在战略研判上更好体现科学化和规范化手段，在编制方法上更多采用定性定量分析工具，在编制过程中注重扩大社会开放度和透明度，进一步提高主体功能区规划的科学性、准确性和可视性。同时，应该积极借助信息化手段推动规划空间落地，可充分利用“数字城市”建设成果，以地理国情普查成果和地理空间基础数据为基础，加强空间大数据的挖掘和利用，积极运用基于GIS系统的空间数据分析和模拟，增强有效的空间分析支撑。四、对建立统一衔接的空间规划体系的几点建议理顺规划关系是推进“多规合一”的基础。在“顶层规划”的统领下，应对庞杂的空间规划体系进行恰当“瘦身”改革，明确各类规划的定位、内容、边界和相互关系，建立一套纵向衔接、横向协调的空间规划体系。同时，探索建立权威高效的规划编审协调机制和共建共享的规划信息管理平台，从而推进各类规划在一体化的制度框架内逐步走向有机统一。（一）探索建立分工清晰的空间规划体系1.建立纵向衔接、横向协调的两级地方空间规划体系。主体功能区规划作为空间顶层规划的地位确立以后，现行各类空间规划应按照统一的空间规划体系要求进行相应调整。省级层面，探索构建“总体规划+专项规划”的空间规划体系。总体规划，即省级主体功能区规划，统领各类空间性规划；专项规划，主要包括土地利用总体规划、省域城镇体系规划、环境功能区划、海洋功能区划等。各专项规划应调整规划边界和内容，把规划重心放在总体规划赋予的空间范围，尽量避免规划范围和规划内容的交叉重复。市县层面，除必要的城市总体规划等规划外，鼓励探索“总体规划+详细规划”的空间规划体系。总体规划，即市县主体功能区规划，统领各类市县空间性规划；详细规划，在总体规划指引下，以部门为主导，对专项领域或局部空间进行土地利用和保护开发等作出具体安排，主要包括城市详细规划、村镇建设规划、土地整理规划、土地复垦规划、综合交通规划等等。市县详细规划应在市县主体功能区规划确定的“三区三线”空间框架内，以及主要管控指标和发展要求的总体引领下，重点在自身专项领域开展规划的深化细化。市县规划中，设区市只编制市辖区范围的空间规划，内容和深度要求与县级相同。2.合理界定规划边界和内容。在深化完善主体功能区规划的基础上，应进一步合理界定各类空间性规划的主要类型、内容边界，明确规划重点，并进行必要的“瘦身”改造，形成与主体功能区规划相衔接的规划层级、规划目标、空间布局和深化部署。省级层面，调整各专项规划的内容和边界，重点对土地利用总体规划、城镇体系规划、环境功能区划进行“瘦身”。土地利用总体规划主要按照省级主体功能区规划的空间管控要求，提出土地利用的目标和方向，细化落实各类用地指标，安排土地利用重大工程等，不再开展省域土地利用管制分区等内容。省域城镇体系规划，应承袭省级主体功能区规划确定的城镇化发展战略、目标、城镇体系和空间布局等，深化各城市、中心镇、农村居民点布局及公共设施配置要求，不再涉及“资源利用與生态环境保护的目标要求和措施”“限制建设区、禁止建设区的分区和管制要求”“省域内区域性重大基础设施布局”以及产业发展布局等内容。省级环境功能区划，其分区类型和空间部署容易与主体功能区规划产生交叉和错位，其包含的“生态保护红线”等重要管控区域在主体功能区规划中也有体现，也应作出必要的调整，不再开展省域全覆盖的环境功能区划，但应对生态空间作进一步的区域细分，对其他空间和重要区块提出环境质量目标、生态目标和管控措施。海洋功能区划，按照现有技术规程，重点加强海岸带“多规合一”的衔接。其他省级空间性规划，应在主体功能区规划的总体空间部署下，对本专业领域内容进行深化细化。市县层面，合理界定各类规划边界并相应调整规划内容。相较省级层面，市县单元的空间尺度相对较小，除少数规模较大城市的城市总体规划等仍可考虑单独编制外，其他市县原有专项规划，其内容尽可能在总体规划中加以体现，逐步做到“一本规划、一张蓝图”。在总体规划中深度难以达到的内容，则在各类详细规划中体现。详细规划应在总体规划的指导下进一步明确分工。比如，城市详细规划应以总体规划划定的“城镇空间”为其规划区范围，重点在“城市开发边界”内开展建设用地分类布局，以及基础设施、公共服务设施、地下空间开发等规划。土地利用规划应细化落实耕地保有量、新增建设用地规模和建设用地总规模等指标，重点在“农业空间”和“生态空间”内配置用地分类布局，在城镇空间以指标管控为主，不再涉及具体的用地空间布局。其他详细规划也应在总体规划确定的空间框架内，开展自身专项领域的深化细化。3.统一规划基础数据、技术标准、规划期限和核心目标。在统一的空间规划体系下，城乡规划、土地利用规划等空间性规划与主体功能区规划要着力实现基础数据、技术标准、规划期限和核心目标相统一。统一基础数据，即要统一人口、经济、社会、土地等基础数据口径，作为各类规划发展目标设定的基础。统一技术标准，即要统一基础图件信息、图件比例尺、底图系统坐标系，协调规划用地分类体系，确立有利于实现“多规”衔接的编制标准、体系和路线。统一规划期限，专项空间性规划的规划期限不应长于主体功能区规划。统一核心目标，即要以主体功能区规划确立的战略目标为统领，协调实现“多规”发展目标、主要指标在规划期末的一致性，并确保动态调整。（二）探索建立权威高效的规划编审协调机制在梳理各部门职能关系，建立纵向衔接、横向协调的规划体系的基础上，健全协调机制，完善空间规划立项、编制、修改、审批和反馈机制，以保障各类规划有序有效编制实施。1.健全规划协调机制。在目前的行政管理体制下，充分尊重各主管部门的法定规划职能，按照推进“多规合一”的目标，建立由地方政府主要领导作为负责人、各部门共同参与的规划协调平台。协调平台的主要职责在于联合审议各类规划，监督各规划重要内容的实施，及时发现规划偏差，组织部门会议，敦促相关修改。规划协调平台设立办公室，负责日常规划对接协调工作。2.理顺规划编制时序。遵循定位清晰、功能互补、统一衔接的要求，指导各级各部门按照“纵向自上而下、横向先主后次”的原则，编制或修编相应的规划。纵向上，首先，调整完善省级主体功能区规划，明确各市县重要指标，进一步增强对空间的约束性。其次，在省级主体功能区规划的功能定位和指标管控的基础上，市县政府分别编制本级主体功能区规划。横向上，理清思路、达成共识，首先编制主体功能区规划，以此作为统领各类空间性规划的顶层规划。其次，城市规划、土地利用规划等规划，应在对应顶层规划确立的框架下，同步编制和修编、联动审议。在此基础上，再推动编制其他重要专项规划。3.改革规划审批制度。为推动地方发展的权责一致，应积极探索下放部分规划的审批权限，使地方政府真正成为规划编制和实施主体，增强主动性、积极性和能动性。具体而言，省级层面，建议省级主体功能区规划由国务院审批，其他省级空间性规划由省级人民政府审批。若现行法规有规定由国务院审批的规划，可以通过授权方式委托省级政府审批。市县层面，主体功能区规划由省级政府审批，现行由国务院或省级政府审批的其他规划，可以通过授权方式由市县政府审批。其他空间性规划由市县人民政府审批。（三）探索建立共建共享的规划信息管理平台以资源整合、改造提升为前提，形成统一的规划基础数据庫、规划编制平台和信息查询、审批办公等信息管理平台，提高规划编制和管理效率。1.搭建公共信息基础平台。充分依托各地已有的数字城市、智慧城市系统，搭建全域公共信息基础平台，统一录入基础测绘成果、地理国情普查成果等空间底图数据和人口、经济社会等相关数据，目标是为主体功能区规划和各大空间性规划编制提供统一来源和格式标准的基础数据支撑。2、协调接入规划编制平台。依托国土、规划、发改、环保等各级各部门现存数据库，通过“提升已有、创建未有，链接所有”，将各规划编制部门子系统接入公共信息基础平台，各部门可通过接口直接获取公共平台基础数据并在权限范围内对其他部门上传的相关信息进行访问查询，也能实时将本部门的规划编制、审批、项目选址和审批、土地储备、土地报批、环保监测和评价等信息录入数据库，供其他部门调用，真正实现各部门之间的信息共享和快速导入。3.建成综合信息管理平台。建设由公共信息基础平台和多部门子平台构成的“1+X”公共管理信息平台。将各个空间性规划涉及的用地边界、空间信息、建设项目等多元化信息统一到“一张图”上，并利用信息化手段，将“一张图”成果通过公共信息管理平台展现出来，实现控制红线在各业务部门中的落实，并为后续联合办公，如项目立项、审批、选址、用地审核和项目后续管理等提供可能性。参考文献：1.王向东、刘卫东：《中国空间规划体系：现状、问题与重构》，《经济地理》2012年第5期。2.汪劲柏、赵民：《论建构统一的国土及城乡空间管理框架——基于对主体功能区划、生态功能区划、空间管制区划的辨析》，《城市规划》2008年第12期。3.樊杰：《我国主体功能区划的科学基础》，《地理学报》2007年第4期。4.方忠权、丁四保：《主体功能区划与中国区域规划创新》，《地理科学》2008年第4期。5.史育龙：《主体功能区规划与城乡规划、土地利用总体规划相互关系研究》，《宏观经济研究》2008年第8期。6.樊杰、蒋子龙、陈东：《空间布局协同规划的科学基础与实践策略》，《城市规划》2014年第1期。7.杨伟民：《我国规划体制改革的任务及方向》，《宏观经济管理》2003年第4期。8.张文彤、殷毅、吴志华、潘聪：《建立“一张图”平台，促进规划编制和管理一体化》，《城市规划》2012年第4期。责任编辑：谷岳

    全球化杂志发表 2018年4期

  • 主体功能区建设中财政支出的资源环境偏向研究
    摘要】构建政府异质性偏好的理论模型，选取广东省为样本进行研究，测算不同主体功能定位下政府财政支出偏向，结果发现：优化开发区域公共财政支出偏向于经济建设领域，重点开发区域公共财政支出侧重于资源节约型、环境友好型的低碳发展模式，限制开发区域和禁止开发区域公共财政支出则以资源环境保护为重点，这是由于：对国土资源空间划分不同类型的功能区域，决定不同功能区域所承担的职能也不尽相同，政府在公共财政资金支出偏好选择上相应有所侧重，因而也造成各功能区财政支出偏向的不同。应该指出的是，各类主体功能区政府要在“经济建设偏好”和“资源环境偏好”之间寻找平衡点，通过优化公共财政支出结构，提升公共财政资源配置效率，实现国家的主体功能区战略。关键词主体功能区；财政支出；资源环境偏向；异质性偏好中图分类号F812.2文献标识码A文章编号1002-2104（2015）11-0143-09新中国成立特别是改革开放以来，我国国土资源空间开发不断加速，一方面有力支撑经济社会发展进步，但另一方面也面临着诸多挑战：一些地区在开发利用国土资源空间时，忽略自身资源环境承载能力而开发过度，资源环境问题日益凸显。显而易见，主体功能区战略是对我国国土资源空间开发利用的总体谋划，根本目的在于保障国土空间安全和实现经济社会可持续发展，完全符合科学发展观的理念。值得注意的是，政府在主体功能区建设中要发挥主导作用并承担相应职责。因为政府要根据不同的主体功能区定位配置公共财政资源，公共财政资金偏向将影响到公共财政资金在不同主体功能区之间的配置。经典的公共经济学家认为，所谓公共财政支出偏向，是指政府在平衡各方财政资金需求的基础上，在主观意愿上偏向于某类财政支出，并将公共财政资金尽可能安排到自身偏好的领域[1]。应该指出的是，对国土资源空间划分不同类型的功能区域，决定了不同功能区域所承担的职能也不尽相同，政府公共财政资金支出偏向也应有所不同，但同样值得关注的问题是：在考虑不同功能区政府偏好选择客观存在异质性的情况下，如何根据国土资源空间的不同主体功能定位，通过优化公共财政的支出结构，实现国家的主体功能区战略？这一问题不能不引起我们的思考。1文献评述公共财政支出偏向属于公共经济学的范畴。在国外比较早期的研究中，Arrow和Kurz从宏观经济的角度分析公共财政支出偏向对长期经济增长的影响，得到比较一致的结论是：财政支出偏向会通过影响边际资本产出进而促进长期经济增长[2]。在这一思路的指引下，Turnovsky和Fisher进一步研究财政支出偏向对资本存量和劳动力需求的影响，无独有偶也得到相似的结论[3]。但这种研究思路存在明显的不足之处：研究者们忽略地方政府在标杆式竞争中所采取策略行为的变化对长期经济增长产生的影响，因而后期学者们的研究则更多地集中在地方政府标杆式竞争方面[4-5]，更倾向于研究地方政府在标杆式竞争中采取策略行为的变化对公共财政支出偏向的影响。中国的公共财政体制建设始于1998年全国财政工作会议，但时至今日并未形成令人满意的公共财政支出结构。这样的现实决定国内学者必然将研究的重点集中在优化财政支出偏向方面。粗略地归纳起来，学术界对公共财政支出偏向的研究主要集中在三方面：一是中国式财政分权的视角。一些学者认为中国式财政分权是造成公共财政支出偏向扭曲的重要因素之一[6-7]。二是政绩考核机制的视角。还有学者认为在中国自上而下的政绩考核体系中，下级政府的决策者要对上级政府负责，经济社会发展的重点因此集中在追求高速的经济增长方面，导致公共财政决策偏向于生产性支出[8-9]。三是居民福利水平的视角。乔宝云等认为地方政府对资本投资存在偏好是导致教育类财政支出资金缺乏的重要原因之一，这种行为会削弱当地居民的福利水平[10]。吕炜等认为地方政府对基础设施普遍存在的财政投资偏好是造成地方政府对教育、医疗和社保等民生性财政支出投入力度不足的主要原因之一，带来整个社会居民福利水平的下降[11]。这些研究成果使人们注意到，公共财政支出偏向是影响居民福利水平的重要因素之一。通过中外文献回顾发现，现有研究未能在以下方面给予足够重视：一是研究中国公共财政支出偏向问题的国外文献，并没有立足地方政府偏好存在异质性的客观事实建立一套分析框架，在理论剖析的层面上有待加强。二是现有文献对公共财政支出偏向的研究，缺乏建立数量化的测算指标体系，在相当大的程度上弱化对公共财政支出偏向的解释力度。三是已有大多数研究往往从区域或城乡维度进行分析，但从不同主体功能区角度对公共财政支出偏向进行研究更是近乎空白。基于此，本文以政府异质性偏好的理论模型作为研究的逻辑起点，选取广东省为样本进行研究，测算不同主体功能定位下政府财政支出偏向，判断财政支出偏向与不同的主体功能区定位是否一致，提出完善主体功能区建设的基本思路，而对于这些问题的研究是在国家提出全面推进主体功能区战略的背景下进行的，具有较强的现实意义。2模型构建一直以来，公共经济学家对地方政府偏好问题进行一系列深入研究，无一例外地建立在西方政治分权基本框架之上，但这种研究范式根植于联邦制国家的政治文化土壤，但对中国这样一个人口众多、财力有限的国家而言，完全照搬西方政治分权模式来分析中国地方政府偏好问题是否合适？值得我们仔细斟酌。广为人知的是，自改革开放以来，中国以GDP增长为重点的政绩考核体制，决定了地方政府官员会为自身的政治晋升彼此间展开竞争。在中央政府设计的政绩考核机制下，地方政府会将相当大的财政资金倾斜到经济建设领域，但却忽略了对资源节约、环境保护等生态性公共物品的投入力度。在这种激励机制约束下，地方政府通过调整自身财政支出偏向，取得有利于提升政绩的政策取向：诸如高速公路等基础建设等类型的公共物品，地方政府无疑存在财政支出偏好，这是由于这类公共物品能吸引外来投资拉动地方经济增长，短期内具有立竿见影的经济效应；而资源环境类的公共物品，虽然在长期而言有利于经济可持续发展，但在短期内对地方经济难以起到直接推动作用，地方政府对此的偏好不强。很显然，研究中国政治体制框架下地方政府的偏好问题，必须提出一套适合于中国国情理论分析框架。为研究主体功能区政府偏好对公共财政支出偏向的影响，我们在政府异质性偏好的假设下构建了本文的理论模型。遵循Ferruccio[12]基本思路，我们假设存在多个异质性的主体功能区政府Li，i=1，2，…，n。根据国土资源空间划分的功能区域，我们假设存在四个类型的主体功能区政府：L1代表优化开发区的地方政府，L2代表重点开发区的地方政府，L3代表限制开发区的地方政府，L4代表禁止开发区的地方政府。假设每个功能区政府Li提供两种类型的公共物品：基础建设类公共物品G1i和资源环境类公共物品G2i。不同主体功能区政府Li对公共物品存在异质性偏好，用参数ηi表示地方政府Li对公共物品G1i的偏好，用参数εi表示地方政府Li对公共物品G2i的偏好。当参数ηi和εi等于1时，地方政府Li对公共物品G1i和G2i的偏好达到最大；当这两个参数大于1时，地方政府Li对公共物品G1i和G2i的偏好逐渐减弱。在这里，WLi代表地方政府Li所在主体功能区的国民经济生产总值，τ1i和τ2i代表主体功能区政府Li为提供公共物品G1i和G2i分别向居民征收的实际税率。在我们的假设中，居民消费了三种物品：私人物品Xi，公共物品G1i和G2i。我们用wi来表示居民的可支配收入，用Umi来表示居民的效用函数，可定义如下：在这里，Xi表示居民消费私人产品的数量。我们采用了CobbDouglas的函数形式设定了居民效用函数的表达方式，具体的表达如式（4）所示：其中，αi代表功能区i的居民对私人物品Xi的偏好系数，βi和γi分别代表居民对公共物品G1i和G2i的偏好系数。我们将公式（1）和（2）代入到式（4）中，得到居民的效用函数Umi：其中，wi表示功能区i的居民可支配收入。我们假设居民消费三种物品，相应在每种物品上的消费支出为：私人物品Xi支出Xi，公共物品G1i支出WLiτ1i和公共物品G2i支出WLiτ2i。在假设消费物品价格上升的前提下，居民面临着效用Umi的损失。为了使居民效用Umi保持在原有水平，我们假设将居民收入wi增加一个相应的份额，在对效用Umi的损失做出补偿的情况下分析居民的最优抉择。我们将这种分析思路归纳为：通过上述推导，我们可得到以下结论：不同主体功能区公共物品G1i和G2i的供给量，不仅与功能区居民的偏好系数βi和γi有关，而且与功能区政府Li对公共物品G1i和G2i偏好ηi、εi存在很大关联。上述模型推导得到的结论，较好地解释了不同主体功能区政府偏好是如何影响公共财政支出偏向的。我们知道，对国土资源空间划分不同类型的功能区域，决定不同功能区域所承担的职能也不尽相同，政府在公共财政资金支出偏好的选择上也应有所侧重：优化发展区的主要任务是转变经济发展方式，以优化该功能区的空间结构、产业结构和基础设施布局为主，所以公共财政支出的选择要以经济建设为重点；重点开发区域是在坚持经济发展与资源环境相协调的基础上，通过资源环境的改善保持适度的经济增长，提高经济可持续发展的内在动力，因而公共财政支出的侧重点在于资源节约型、环境友好型的低碳发展模式；限制开发区的发展重点在于提供生态产品、保护和修复生态环境方面，以及优化农业生产布局和品种结构方面，禁止开发区域则定位于维护国土生态安全、保护自然资源和生物多样性，上述两类功能区公共财政支出均要以资源环境保护为选择重点。基于上述研究，我们可将主体功能区政府偏好归纳为两大方向：第一个方向的政府偏好是功能区政府如何配置公共财政资金来转变经济社会发展方式，称为“经济建设偏好”；第二个方向的政府偏好是功能区政府如何引导公共财政资金配置达到生态环境保护与资源节约利用的目的，称之为“资源环境偏好”。整个研究过程表明，在推进主体功能区战略的进程中，不同主体功能区政府要根据所承担经济社会职能的不同特点，在“经济建设偏好”和“资源环境偏好”之间寻找平衡点，通过优化公共财政支出结构，提升公共财政资源配置效率，最终实现国家的主体功能区战略。3数据说明沿袭上一章提出的理论分析框架，我们以基础建设类和资源环境类公共物品为研究对象，构建一套测算主体功能区政府财政支出偏向的指标体系，判断不同功能区定位与政府的财政支出偏向是否一致，需要说明的几点是：第一，本文选取广东省作为样本进行研究，主要原因如下：①《珠三角改革发展规划纲要》这一国家战略强调珠三角要完成主体功能区规划编制，优化广东省国土空间布局，凸显本研究具有的现实意义。②广东省地貌类型复杂多样，山地丘陵多平地少，全省人口密度较大，可供开发后备土地资源有限，但生物多样性和生境敏感区特色突出，这种自然资源禀赋状况与整个中国较为相似。③广东省国土资源空间开发呈多样性特征：珠三角地区作为城市和工业发展的重要区域，而粤西地区和北部山区则是农业生产空间、生态屏障和水源保护地，国土空间开发的多样性恰似整个中国的缩影。④广东经济总量位居全国首位，但国土空间开发用地量大，国土资源开发效率不高，在资源环境方面的挑战近似于中国现状。从理性的角度来看，广东省国土资源开发利用情况与整个中国极为近似，两者在不同层面上均表现出相类似的特征，而本文选取广东省为样本的研究，无疑具有一般意义上的普遍性。第二，根据《广东省主体功能区规划》规定，优化开发区域也称为国家级优化开发区域，重点开发区域可分为国家级和省级重点开发区，生态发展区域可分为国家级和省级重点生态功能区、国家级农产品主产区。具体而言，我们将广东省国土空间划分为：①国家级优化开发区，包括广州，深圳，珠海，佛山，东莞，中山，惠州的惠城、惠阳，江门的蓬江、江海、新会，肇庆的端州和鼎湖；②国家级重点开发区，包括汕头的金平、龙湖、澄海、濠江、潮阳、潮南，汕尾的城区、陆丰，潮州的湘桥和潮安，揭阳的榕城、普宁、揭东和惠来，湛江的赤坎、霞山、麻章、坡头、廉江和吴川；③省级重点开发区，包括阳江的江城和阳县，茂名的茂南、茂港和电白，惠州的惠东和博罗，江门的鹤山，肇庆的四会和高要，韶关的祯江、武江和曲江，河源的源城，梅州的梅江和梅县，清远的清城和佛冈，云浮的云城和新兴；④国家级重点生态功能区，包括韶关的乐昌、南雄、仁化、始兴和乳源，梅州市的兴宁、平远和蕉岭，河源的和平、龙川和连平；⑤省级重点生态功能区，包括韶关的翁源和新丰，清远的连州、清新、连山、连南和阳山，肇庆的广宁，梅州的大埔和丰顺，汕尾的陆河，揭阳的揭西，肇庆的德庆和封开，茂名的信宜；⑥国家级农产品主产区，包括云浮的罗定、郁南和云安，河源的东源和紫金，梅州的五华，惠州的龙门，汕尾的海丰，江门的台山、开平和恩平，阳江的阳春和阳西，湛江的雷州、遂溪和徐闻，茂名的高州和化州，汕头的南澳，潮州的饶平，肇庆的怀集，清远的英德。第三，由于《广东省主体功能区规划》在划分优化开发、重点开发和生态发展三类功能区域时，均包含各类禁止开发区域的面积。按照这样的标准，我们仅能就优化开发区域、重点开发区域、生态发展区域这样的划分标准进行测算，与实际情况不能完全相符，但考虑到受划分标准的限制，我们只能退而求其次了。4测量工具测算主体功能区公共财政支出的偏向问题，理论界和实践部门首先需要解决的问题是如何测算公共物品均等化水平。从现有研究情况来看，测算主体功能区公共物品均等化水平的方法大致包括CoefficientofVariance、GiniCoefficient和TheilIndex，而学者们倾向于采用TheilIndex作为测算主体功能区公共物品均等水平的通用方法。本文研究与以往相似的研究主要区别在于：从连续时间序列角度对公共物品均等化水平进行分解，重点研究每个时间维度均等化的动态分解。具体思路如下：其中，Yj（t）代表第t期每个功能区公共物品财政支出金额，Yj（t+1）代表第t+1期每个功能区公共物品的财政支出金额。接下来，为考察主体功能区公共财政支出偏向，我们以基础建设类和节能环保类公共物品为研究对象，建立一套指标体系用于测算主体功能区财政支出偏向，即：第一步，建立国家级优化开发区域财政支出偏向的测算指标，如表1所示；第二步，建立国家级重点开发区域财政支出偏向的测算指标，如表2所示；第三步，建立省级重点开发区域财政支出偏向的测算指标，如表3所示；第四步，建立国家级重点生态功能区域财政支出偏向的测算指标，如表4所示；第五步，建立省级重点生态功能区域财政支出偏向的测算指标，如表5所示；第六步，建立国家级农产品主产区域财政支出偏向的测算指标，如表6所示；第七步，建立主体功能区域财政支出偏向的测算指标，如表7所示。5测量结果根据我国一般预算财政支出项目规定，我们采用“城乡社区事务”财政支出数据表示基础建设类公共物品的财政支出，采用“环境保护”财政支出数据表示资源环境类公共物品的财政支出，数据均来源于广东财政年鉴、广东财政年鉴，测算结果如下：首先，我们观察主体功能区总体财政支出偏向的测算结果。如表8所示，DMFA指标在2008年到2012年间均值为-0.05315，测算结果小于0，表明广东省主体功能区建设的发展重点以经济社会发展为主，财政资源在公共物品配置上倾向于经济建设领域。从功能区指标的分解情况看，DNOD指标均值为-0.11465，表明国家级优化开发区域的发展重点集中在优化国土空间布局、产业结构和基础设施布局等方面，整体战略以转变经济发展方式为主，所以公共财政支出侧重于经济建设领域，符合优化开发区域的规划定位。DNKD、DPKD指标均值分别为0.02209和0.02525，测算结果大于0，且为DNKE、DPKE和DNAP指标均值的2倍以上，说明国家级和省级重点开发区域的发展重点以坚持经济发展与资源环境相协调为原则，通过资源环境的改善保持适度经济增长，在公共财政支出结构方面倾向资源节约型、环境友好型的低碳发展模式，符合重点开发区域的规划定位。DNKE、DPKE和DNAP指标均值分别为0.00470，0.00190和0.00756，测算结果大于0，且为DNKD、DPKD指标均值的0.5倍以下，表明国家级和省级重点生态功能区域的发展重点侧重于提供生态产品、保护和修复生态环境方面，国家级农产品主产区域的发展重点主要在优化农业生产布局和品种结构方面，上述限制开发区域的公共财政支出相应以资源环境保护为侧重点，符合限制开发区域的规划定位。接下来，我们观察主体功能区域之间财政支出偏向的测算结果。如表8所示，DBMFA指标在2008年到2012年间均值为-0.01122，测算结果小于0，表明主体功能区域之间财政资源在公共物品配置上倾向于经济建设领域。从功能区指标的分解情况看，DBNOD指标均值为-0.01614，表明国家级优化开发区域之间公共财政支出侧重于经济建设领域，符合优化开发区域的规划定位。DBNKD、DBPKD指标均值分别为0.00195和0.00293，测算结果大于0，且为DBNKE和DBNAP指标均值的5倍以上，远远大于2倍的临界值，说明国家级和省级重点开发区域之间在公共财政支出结构上倾向于资源节约型、环境友好型的低碳发展模式，符合重点开发区域的规划定位。DBNKE和DBNAP指标均值为0.00036和0.00001，测算结果大于0，且为DBNKD、DBPKD指标均值的0.2倍以下，小于0.5倍的临界值，表明国家级重点生态功能区和国家级农产品主产区域之间的公共财政支出以资源环境保护为重点，符合这两类限制开发区域的规划定位；但DBPKE指标均值为-0.00034，测算结果小于0，表明省级重点生态功能区域之间的公共财政支出倾向于经济建设，不符合这类限制开发区域的规划定位。最后，我们观察主体功能区域内部财政支出偏向的测算结果。如表8所示，DMAXMFA指标在2008年到2012年间均值为-0.04194，测算结果小于0，表明主体功能区域内部财政资源在公共物品配置上倾向于经济建议领域。从功能区指标的分解情况看，DMAXNOD指标均值为-0.09851，表明国家级优化开发区域内部公共财政支出侧重于经济建设领域，符合优化开发区域的规划定位。注：表1-表7，若测算结果小于0，说明该区域财政支出偏向于“经济建设”；在测算结果大于0的情况下，对于总体、区域之间或区域内部同一类型指标体系而言，若两个指标比值大于2，结果较大的区域所对应的财政支出偏向于“低碳发展”，结果较小的区域所对应的财政支出偏向于“资源环境”，主要是由于两种支出所需财政投入力度不同所致；指标dDU代表该区域基础建设类公共物品均等化效应，dDE代表该区域资源环境类公共物品均等化效应；上标B代表对区域之间求均等化效应，上标MAX代表对区域内部求均等化效应。上述指标体系中，最后三个字母NOD代表国家级优化开发区域，NKD代表国家级重点开发区域，PKD代表省级重点开发区域，NKE代表国家级重点生态功能区域，PKE代表省级重点生态功能区域，NAP代表国家级农产品主产区域，MFA代表整个主体功能区。DMAXNKD、DMAXPKD指标均值分别为0.02013和0.02232，测算结果大于0，且大于DMAXNKE、DMAXPKE和DMAXNAP指标均值2倍以上，说明国家级和省级重点开发区域内部在公共财政支出结构上倾向于低碳发展模式，符合重点开发区域的规划定位。DMAXNKE、DMAXPKE和DMAXNAP指标均值为0.00433、0.00224和0.00755，测算结果大于0，且小于DMAXNKD、DMAXPKD指标均值0.5倍以下，表明国家级和省级重点生态功能区和国家级农产品主产区域内部的公共财政支出以资源环境保护为侧重点，符合限制开发区域的规划定位。6结论及政策建议（1）国家“十一五”规划正式提出主体功能区发展战略，促进资源科学开发和生态环境保护，在公共财政资源配置上理应也要侧重于资源环境领域，但本文以广东省为样本的测算结果并不支持这样的主观猜想。近年来广东省在推进主体功能区战略实施过程中，财政资源配置仍倾向于经济建设领域，主要原因在于：虽然广东省政府提出通过主体功能区战略的实施构建资源节约型、环境友好型社会，但以GDP增长为核心的政绩考核体制，决定各级地方政府在公共财政资源配置上，毫无置疑地会集中在有利于自身政绩提升的经济建设领域，因而公共财政资源最终也未能有效地配置在资源环境保护领域。（2）从不同主体功能区的测算结果来看，不同类型的功能区政府在公共财政支出偏向选择方面有所侧重：优化发展区域的主要任务是以优化该功能区的空间结构、产业结构和基础设施布局为主，所以公共财政支出偏向要选择以经济建设为重点；重点开发区域要在坚持经济发展与资源环境相协调的基础上，通过资源环境的改善保持适度的经济增长，提高经济可持续发展的内在动力，公共财政支出要侧重点于资源节约型、环境友好型的低碳发展模式；限制开发区域的发展重点在于提供生态产品、保护和修复生态环境方面，以及优化农业生产布局和品种结构方面，禁止开发区域则定位于维护国土生态安全、保护自然资源和生物多样性，上述两类功能区在财政支出方面要以资源环境保护为最终选择重点。之所以会出席这样的测算结果，主要原因是：对国土资源空间划分不同类型的功能区域，决定不同功能区域所承担的职能也不尽相同，地方政府在公共财政资金支出偏好选择上也应有所侧重，因而也造成各功能区地方财政支出偏向的不同。（3）本文研究表明，在中央政府设计的政绩考核机制下，地方政府官员会为自身政治晋升彼此间展开竞争，因而将相当大的财政资金倾斜到经济建设领域，政策取向偏向于有利于自身的政绩领域，但却忽略了对资源节约、环境保护等生态性公共物品的投入力度：诸如高速公路等基础建设等类型的公共物品，地方政府无疑存在财政支出偏好，这是由于这类公共物品能够吸引外来投资拉动地方经济增长，短期内具有立竿见影的经济效应；而资源环境类的公共物品，虽然在长期而言有利于经济可持续发展，但在短期内对地方经济难以起到直接推动作用，地方政府对此财政支出偏好不强。在当前全面推动主体功能区建设的战略背景下，各级地方政府在财政支出偏向的侧重点，要实现从“经济建设领域”向“资源环境领域”的转化。（4）通过本文的研究，可将主体功能区建设中的公共财政支出偏好归纳为两大方向：第一个方向的政府偏好是功能区政府如何配置公共财政资金来转变经济社会发展方式，称为“经济建设偏好”；第二个方向的政府偏好是功能区政府如何引导公共财政资金配置达到生态环境保护与资源节约利用的目的，称之为“资源环境偏好”。在推进主体功能区战略的进程中，不同的主体功能区地方政府要根据所承担经济社会职能的不同特点，在“经济建设偏好”和“资源环境偏好”之间寻找平衡点，通过优化公共财政支出结构，实现国家的主体功能区战略。根据上述结论，政策着力点应集中在以下几个方面：其一，考虑到不同区域公共服务供给成本存在差异的客观事实，通过科学测算不同主体功能区地方政府潜在财政能力和公共物品财政支出需求，确定符合主体功能区要求的均衡性和专项性转移支付规模，按照不同主体功能地方政府的实际财政努力程度对转移支付资金进行有效配置，推动更多公共财政资金向限制开发区域和禁止开发区域[14]，使不同主体功能区域之间的居民能享用到均等化、标准化的公共服务。其二，在不同类型的主体功能区之间，要建立横向生态环境补偿的长效机制：经济发展区域或生态收益区应采取对口支援、定向援助、资金补助等形式，补偿农产品主产区、重点生态功能区由于侧重生态环境保护所导致的利益损失，通过健全有利于切实保护生态环境的奖惩机制，协调解决跨主体功能区域的公共物品供给问题[15-16]，推动主体功能区战略的顺利实施。其三，实施严格的产业准入和环境要求，依据不同类型重点生态功能区要求，提高项目生态环境准入门槛，严格禁止不符合主体功能定位的产业进入，制定实施限制和禁止发展产业名录，使重点生态功能区腾出更多国土资源空间，用于维系生态系统的良性循环。与此同时，对重点生态功能区的基层政府实行财政补助机制，增强重点生态功能区基层政府提供公共服务的能力。其四，建立主体功能区生态功能综合评估长效机制，加强对重点生态功能区生态功能评估工作，强化对生态产品提供能力和主体功能区生态功能稳定性的评价工作。应该指出的是，环境保护部门要继续加强对生态功能区的生态环境质量考核，考核结果应该作为财政部门对生态功能区进行转移支付的主要依据。与此同时，对主体功能区的生态功能评估结果要及时送上级政府，作为评估基层政府生态文明建设水平的主要依据，对重点生态功能区基层政府设计要合理的政绩考核机制。（编辑：徐天祥）参考文献（References）[1]尹恒，朱虹.县级财政生产性支出偏向研究[J].中国社会科学，2011，32（1）：88-101.[YinHeng，ZhuHong.AStudyofProductiveExpenditureBiasinCountylevelFinanceinChina[J].SocialSciencesinChina，2011，32（1）：88-101.][2]ArrowK，KurzM.PublicInvestment，theRateofReturn，andOptimalFiscalPolicy[M].Maryland：JohnsHopkinsUniversityPress，1970.[3]TurnovskyS，FisherW.TheCompositionofGovernmentExpenditureandItsConsequencesforMacroeconomicPerformance[J].JournalofEconomicDynamicsandControl，1995，19（4）：747-786.[4]QianY，RolandG.FederalismandtheSoftBudgetConstraint[J].AmericanEconomicReview，1998，88（5）：1143-62.[5]HeineK.InterjurisdictionalCompetitionandtheAllocationofConstitutionalRights：AResearchNote[J].InternationalReviewofLawandEconomics，2006，26（1）：33-41.[6]傅勇，张晏.中国式分权与财政支出结构偏向：为增长而竞争的代价[J].管理世界，2007，23（3）：4-22.[FuYong，ZhangYan.DecentralizationandFiscalExpenditureStructureDeviationinChina：TheCostofCompetitionforGrowth[J].ManagementWorld，2007，23（3）：4-22.][7]谭志雄，张阳阳.财政分权与环境污染关系实证研究[J].中国人口·资源与环境，2015，25（4）：110-117.[TanZhixiong，ZhangYangyang.AnEmpiricalResearchontheRelationBetweenFiscalDecentralizaionandEnvironmentalPollution[J].ChinaPopulation，ResourcesandEnvironment，2015，25（4）：110-117.][8]平新乔，白洁.中国财政分权与地方公共品的供给[J].财贸经济，2006，27（2）：49-55.[PingXinqiao，BaiJie.FiscalDecentralizaionandLocalPublicGoodProvisioninChina[J].Finance&Economics，2006，27（2）：49-55.][9]吕伟，王伟同.发展失衡、公共服务与政府责任：基于政府偏好和政府效率视角的分析[J].中国社会科学，2008，29（4）：52-64.[LvWei，WangWeitong.UnbalancedDevelopment，PublicServicesandGovernmentResponsibility：AnAnalysisBasedonGovernmentPreferenceandGovernmentEfficiency[J].SocialSciencesinChina，2008，29（4）：52-64.][10]乔宝云，范剑勇，冯兴元.中国的财政分权与小学义务教育[J].中国社会科学，2005，26（6）：37-46.[QiaoBaoyun，FanJianyong，FengXingyuan.FiscalDecentralizaionandCompulsoryPrimaryEducationinChina[J].SocialSciencesinChina，2005，26（6）：37-46.][11]吕炜，王伟同.政府服务性支出缘何不足：基于服务性支出体制性障碍的研究[J].经济社会体制比较，2010，26（1）：12-23.[LvWei，WangWeitong.WhyIstheGovernmentServiceExpenditureShortage？StudyontheBaseofServiceExpenditureInstitutionalObstacles[J].ComparativeEconomic&SocialSystems，2010，26（1）：12-23.][12]FerruccioP.OptimalProvisionofPublicGoodsUnderImperfectIntergovernmentalCompetition[J]，DepartmentofPublicPolicyandPublicChoicePolisWorkingPaper，2005，（50）.[13]ConceicaoP.，GalbraithJ.ConstructingLongandDenseTimeseriesofInequalityUsingtheTheilIndex[J].EasternEconomicJournal，2000，26（1）：1-74.[14]陈旭佳，冯海波.政府转移支付能力与公共物品供给[J].当代经济研究，2014，25（10）：79-86.[ChenXujia，FengHaibo.GovernmentTransferPaymentsandPublicGoodsSupply[J].ContemporaryEconomicResearch，2014，25（10）：79-86.][15]陈旭佳.中国转移支付的财政均等化效应研究[J].广东财经大学学报，2014，29（3）：26-32.[ChenXujia.TheEqualizationEffectofChinasTransferPaymentsSystem[J].JournalofGuangdongUniversityofFinance&Economics，2014，29（3）：26-32.][16]陈旭佳.均等化视角下公共物品供给的可及性研究：基于“委托—代理”理论的分析框架[J].广东社会科学，2015，32（3）：28-35.[ChenXujia.AccessibilityofPublicGoodsSupplyinPerspectiveofEqualization：BasedontheTheoreticalFrameworkofPrincipalagentTheory[J].JournalofSocialSciencesinGuangdong，2015，32（3）：28-35.]AbstractThispaperestablishesthetheoreticalmodelofgovernmentpreferenceheterogeneity，analyzesthefiscalexpenditurestructureorientationofmainfunctionalareas.Theconclusionis：thefiscalexpenditurestructureofoptimizedevelopmentareasfocusoneconomicandsocialdevelopment，thekeydevelopmentareasfocusonthefieldofenergydevelopment，andtherestricteddevelopmentareasfocusonresourceandenvironmentalprotection.Thereasonisthataccordingtodifferentkindsoffunctionaldistrictbydividingofnationallandandresources，theeconomicandsocialfunctionsoffunctionaldistrictisdifferent，andgovernmentpreferencesofselectingpublicfinanceexpendituresshouldbefocusedondifferentfield.Itshouldbenotedthat，differentfunctionaldistrictgovernmentsmustmakebalancebetween‘economicdevelopmentpreferenceand‘energyprotectionpreferences，optimizethefiscalexpenditurestructure，andachieveeffectivesupplyofdifferenttypesofpublicgoods.Keywordsmainfunctionalareas；localfiscalexpenditure；resourcesenvironmentbias；heterogeneitypreference

    中国人口·资源与环境杂志发表 2015年11期

  • 美丽中国视域下主体功能区建设中的利益驱动机制
    作者：王华,王珏,王石(1.西安交通大学经济与金融学院,陕西西安710061;2.西安交通大学外国语学院,陕西西安710049;3.西安外国语大学经济金融学院,陕西西安710128)地区发展水平不均衡与区域生态功能弱化是中国在改革开放以来的快速发展过程中产生并日益严重的两大问题。联合国开发计划署发布的《ChinaNationalHumanDevelopmentReport2016:SocialInnovationforInclusiveHumanDevelopment》报告显示,自20世纪80年代以来,中国的收入差距迅速扩大,2014年的全国基尼系数为0.469,标志着中国已经属于高收入差距国家。从地区差距角度来看,人类发展指数最高的北京比最低的西藏高出44.8%,这大致相当于西班牙与不丹的差距。整体上,中国东部地区的平均发展指数要高于西部地区[1]。另一方面,中国正以历史上最脆弱的生态环境承载着历史上最多的人口,负担着巨大的资源消耗,同时也面临着空前的环境挑战[2]。为协调经济布局与人口、资源、生态环境的失衡关系,党的十七大把主体功能区布局基本形成作为全面建设小康社会的一项重要目标,十八大、十九大更是将主体功能区建设放入生态文明体制改革和美丽中国建设蓝图中,提出要完善主体功能区配套政策,指出了协调区域经济发展的具体方向。2010年,国务院发布了《全国主体功能区规划》,标志着主体功能区从理念走向实践,由各级政府对所辖区域的经济、生态主体功能进行规范与指导。而这又带来了新的问题:尽管《全国主体功能区规划》提出了生态补偿政策,但由于发展工业将为本地创造就业并增加地区收入,各地仍想挤进重点发展区而唯恐被划入主要针对工业的限制和禁止发展区。国家明确提出对保护类功能区“实行严格的土地用途管制,严禁生态用地改变用途”,一旦被划入将限制工业发展,经济落后地区将无法通过大规模推进工业化进程来摆脱贫困,同时,限制发展地区的官员也将由于较差的GDP政绩而难以得到晋升。2017年8月29日,中央全面深化改革领导小组第三十八次会议审议通过了《关于完善主体功能区战略和制度的若干意见》,要求完善主体功能区战略和制度,发挥主体功能区作为国土空间开发保护基础制度作用,推动主体功能区战略格局在市县层面精准落地,健全不同主体功能区差异化协同发展长效机制。因此,有必要对主体功能区差异化协同发展的驱动机制进行研究。一、文献综述《全国主体功能区规划》发布以来,一些学者就主体功能区规划的实施与管理问题进行了研究论证。代明等[3]首先提出主体功能区之间的生态补偿应该考虑限制与禁止发展地区不能发展工业所带来的机会成本,这意味着生态补偿除了应当补偿生态功能区提供生态公共产品的成本,还应补偿生态功能区原本不想成为限制发展地区的那部分“贫困成本”。其所得出的一个地区限制工业发展导致工业增加值减少带来的地区收入损失额度测算方式是相当值得关注的,但遗憾的是该研究并未考虑限制发展地区提供正外部性公共品问题。类似的其他文献大多只是就具体某个生态治理问题或生态补偿本身的实现问题进行了研究[4-5]。孙红玲[2]同样考虑了限制工业发展对地区收入的影响,指出区域经济发展的动力机制应该决定于利益驱动而不是主体功能区布局。虽然该研究提出了区域协调与生态和谐的“3+4”方案,但该方案能否产生各主体功能区的利益驱动并没有一个严格的传导机制,因此有效性尚需观察。杨伟民等[6]从战略角度系统研究了主体功能区规划的背景、理念、意义和目标,其中包含了建设主体功能区的各类关系。其认为应根据不同区域的主体功能定位实行各有侧重的绩效评价和政绩考核方法:对限制开发的重点生态功能区,应强化对提供生态产品能力的评价,而不应单纯评价地区生产总值等经济指标。陈映[7]发展了上述观点,就西部地区多限制开发区域的特征构建了具体的绩效考核指标体系。但徐莉萍等[8]提出给不同类型的主体功能区设置异质目标是不合理的,也不能避免临近与相关主体功能区之间的激烈竞争。其认为即使是不同类主体功能区也应设置同质目标,虽然经济目标和生态环境目标内容差异巨大,只要通过合理的生态预算方法,并据此细化各级财政的政策目标,不同类型的主体功能区完全可以在一个统一框架下进行建设与合作。每个地方应有更为具体的主体分工,一个地级市可以作为省级的限制发展功能区,本身又可以就县区细分出兼有四类主体功能的空间分工结构,虽然主要满足生态或农产品分工,但仍具备发展工业的次要目标,这也是《全国主体功能区规划》的基本观点之一。不过,这只能控制分工后的地区发展水平差距,并不能消除“无工不富”信念下地方政府对承担生态功能的抵触。整体来看,当前国内对于主体功能区管理问题的研究基本是全面系统的,但还在两个方面存在不足。首先,主体功能区建设的机制问题尚缺乏研究,已有研究大都没有从理论模型的角度阐述主体功能区的不同因素对利益主体的影响,因此提出的方案很难置于一个统一的理论框架进行论证分析。其次,缺乏发展工业(或限制工业)对地区收入的整体影响和区域异质影响的经验研究,因此难以将主体功能区建设问题的分析落到实体经济上来。本研究致力于通过一个解释区域最优分工的综合模型,结合面板数据计量方法,对当前主体功能区的建设管理问题(尤其是各地争相成为重点发展地区的难题)进行理论分析、计量识别,并提出具有针对性的政策建议。二、模型分析:区域分工与地区收入主体功能区规划的核心思想在于不同地区根据自身条件的不同来提供不同的产品,其实质是形成全国性的地区分工格局。贸易理论认为,构成地区分工的决定因素有两方面,即外生比较优势与内生比较优势[9-10]。外生比较优势的代表理论认为一个地区应该生产自身生产率相对较高的、密集使用该地区相对丰裕的生产要素的产品。内生比较优势的代表理论则认为即使两地不存在生产率与要素禀赋的外生差异,由于消费者的多样性偏好以及产品生产存在规模报酬递增,进行地区分工仍将使两地收益,同时将导致人口流向制造业集中的“核心”地区。上述两大流派的分工理论各有一套假定,导致这些理论仅突出了区域分工中某一个关键方面,虽然深刻,却各有偏颇,往往难以单独描绘出世界贸易的全貌,因此一些学者也试图将不同学派的分工理论进行综合[11-13]。本文将以谭立力[13]提出的综合性分工理论为研究基础,对地区分工的决定因素以及各地区为什么更倾向成为重点发展区域进行分析,进而得出可供经验数据验证的一些重要命题。(一)模型设置考虑两个不同的主体功能区总人口为L,地区1和地区2在资源禀赋和生产技术上均有不同。假定劳动力总量即人口总量L,劳动力禀赋在地区1的分布比例为θ,则在地区2的比例为1-θ。资本的总量为K,资本禀赋在地区1的分布比例为γ,则在地区2的比例为1-γ。资本禀赋并不包含当期投资,资本是可以跨地区自由流动的,但劳动力不可以跨地区自由流动。显然,资本禀赋比例γ和劳动禀赋比例θ不一定相等。这两个参数集中代表了新古典贸易模型所描绘的地区之间的资源禀赋差异。根据《全国主体功能区规划》第三章第二节对四类主体功能区的划分,优化开发区域是经济比较发达、人口比较密集、开发强度较高、资源环境问题更加突出,从而应该优化进行工业化城镇化开发的城市化地区。重点开发区域是有一定经济基础、资源环境承载能力较强、发展潜力较大、集聚人口和经济的条件较好,从而应该重点进行工业化城镇化开发的城市化地区。限制开发区域包括农产品主产区和重点生态功能区两类,从而应该限制进行大规模高强度工业化城镇化开发。禁止开发区域是依法设立的各级各类自然文化资源保护区域,以及其他禁止进行工业化城镇化开发、需要特殊保护的重点生态功能区。整体而言,优化发展地区具有生产技术优势,重点发展地区次之,而限制与禁止发展地区往往技术水平较低。同时重点发展地区往往具有资源禀赋优势,优化发展地区次之,限制与禁止发展地区同样在资源禀赋方面存在劣势,资本和劳动都会自然流向重点发展地区与优化发展地区。考虑当期的资本投资地区间比例为k,即认为投资在地区1的资本量为kK,地区2为(1-k)K。同时以地区2的劳动力价格为计价物,则地区2的工资为1,同时记地区1工资为w。式(1)为马歇尔需求函数。其中,xij为地区j对地区i所生产产品的需求,Yi是经济体i的总收入,pij是经济体i生产产品在经济体i的销售价格。(1)同时假定两地间存在冰山型运输费用,即必须在出发地区运出τ≥1单位的产品才能正好保证有1单位的产品抵达目的地区。两地企业将制定价格以实现利润最大化:(2)对式(2)求解最大化,二阶条件满足,一阶条件将给出产品价格:p11=ηw;p12=τηw;p22=1;p21=τ。因此可得式(3)所示价格指数,其中φ≡τ1-σ∈[0,1],为贸易自由度。(3)通过比较静态分析可以观察到,地区1的技术优势η将使该地区企业在同样价格水平上面临更高的需求量。古典比较优势理论在这组需求函数上得到了充分体现。因为企业可以自由进入或退出,其利润在长期为零。据此,式(4)—(5)为求解出的两个主体功能区的资本回报率,式(6)—(7)为两个地区各自的总收入。其中,式(6)—(7)右边第一项为资本收入,第二项为劳动收入。r1=(4)r2=(5)Y1=γK[kr1+(1-k)r2]+wθL(6)Y2=(1-γ)K[kr1+(1-k)r2]+(1-θ)L(7)(二)一般均衡分析(8)(9)(10)由于r=r1=r2,由式(4)—(5)还可得其中,α=η1-σκ∈(0,+∞),η∈(0,1),κ∈(0,1)。这个参数将古典贸易模型所描绘的地区之间的生产技术差距进行了整合,从而统一地表征了地区1比地区2具备的优势。因为α随地区2固定投入κ增加而增加,并随地区1的边际投入η的增大而减小,所以较大的α将意味着地区1更低的边际成本或地区2更高的固定成本,此时地区1具备外生比较优势。同时,由于两式均大于零,可得式(11)所示的地区1工资w的一个上界和一个下界。(11)(12)值得注意的是,产业分布如果带来工资差异,也势必带来地区收入差异。这意味着每个主体功能区都将倾向于发展资本密集的现代工业,而非致力于环境保护和发展农业。当非重点发展地区也这样做时,主体功能区的分工效应将被弱化。因此重点发展地区的高收入将有一部分用来补偿其他非重点发展地区的民生水平,以换取这些功能区对重点发展地区发展环境(生态、环境保护、农业)的支持。这也是本文的核心观点,只有分工没有补偿的功能区划分很难做到差异发展与协同发展并存。对式(12)求偏导很容易得出本文的命题1。命题1:当不存在生态补偿时,一个区域的工业品生产越密集,地区收入将越高。(13)F(w)≡α[wθ(1-γ)-γ(1-θ)]w1-σ+σ(1-θ-α2w3-2σθ)φ+αw1-σ[(1-θ)(γ-σ)+wθ(σ+γ-1)]φ2=0(14)由于式(14)的解析形式较为复杂,虽然无法得出w(φ)的解析解,但仍可以根据隐函数相关法则获得其所刻画的w(φ)关系的一些性质。这些性质对于分析主体功能区分工无疑是重要的。引理1:给定任意φ∈(0,1),方程F(w)=0在(0,+∞)上存在至少一个解;方程F(w)=0的解w*(φ)在(0,+∞)上是唯一的,并且F(w)在w*(φ)处是增函数;隐函数w(φ)连续并可导。中国的区域规划过程是不同地区的分工合作过程,在这个过程中由于区域合作政策与区域间交通基础设施建设,贸易自由度φ将经历一个由小变大的过程。在引理1的基础上,我们可以得出关于两大古典因素(技术与禀赋)与区域分工演化过程的重要命题。证明:为便于分析,不妨把工资函数和工资方程改写为w(φ,α)和F(w,φ,α)。在均衡路径上,工资方程对于α的偏导数为(15)命题2为分析功能区分工提供了一个自然的结论:任意部门作为一个整体的分工模式和贸易模式遵从古典贸易理论,即两地的技术差异与禀赋差异。而且这种外生比较优势因素的差异越大,地区分工会越明显,此时贸易量也随之越大,功能区的产品分工自然形成。考虑到《全国主体功能区规划》对重点发展地区和非重点发展地区的定位,国家重点开发区域具备较强的经济基础,具有一定的科技创新能力和较好的发展潜力,城镇体系初步形成,有可能发展成为新的大城市群或区域性城市群,这意味着重点发展地区的资本禀赋水平γ较高,且技术水平α不低。结合命题1,本文将命题2推广为可供经验研究的命题3。命题3:不同区域进行工业品生产对于地区收入提高的效果不同。重点开发地区进行的工业品生产会带来比限制开发地区和禁止开发地区更高的地区收入。(三)区域分工的动态演化模式由于两种外生比较优势因素的不对称作用,随着区域合作的进程,不同的地区分工形成模式也将有所不同。这里值得注意的是,居民收入实际上不止劳动工资,还有资本收益,由于两地居民持有不同数量的资本,本文在工资差异w中获得的关于地区差异的结论是否都能应用于收入差距是需要证明的。假设地区1和地区2的收入比例为χ,则有会议的6个大会报告和21个分组报告既有深入实际的调查、测试等实证研究，又有基于国际数学教育发展趋势的理论性思辨研究．报告内容围绕民族地区数学教学研究、民族地区学生的数学学习研究、民族数学史、数学文化与数学教育研究、民族地区数学校本课程开发研究、民族地区学生数学学习现状调查研究等主题展开，分析探讨了目前中国少数民族学生在数学学习中出现的问题、产生困难的原因以及应采取的对策、措施，给所有与会者以研究思路与方法上的启示．现将报告的主要观点综述如下，以观中国少数民族数学教育研究的热点及发展趋势．对于任意的w∈(0,+∞),由于F(·)是关于φ的二次函数,在φ和w分别为横轴和纵轴的直角坐标系平面上,工资函数w(φ)和任何水平线将至多存在两个交点。那么,除去无意义的常函数情况,将存在四种可能的动态模式:模式1单调递减;模式2先递增再递减;模式3单调递增;模式4先递减再递增。下文讨论这种动态模式和两个关键参数α、γ的关系。由于w(φ)的光滑性,可以写出该函数在0和1两个端点的导数,如式(16)—(17)所示。则w(φ)的四种动态模式便可以通过w′(0)和w′(1)的符号来区分。模式1:单调递减时w′(0)0且w′(1)0且w′(1)>0;模式4:先递减再递增时w′(0)0。(16)(17)命题4:当某个产业的替代弹性较大时,两地区的产业集聚和贸易结构变化更容易呈现单调的动态过程,外生比较优势的效果超过内生比较优势。当某个产业的替代弹性较小时,两地区的产业集聚和贸易结构变化更容易呈现不单调的变化。此时外生比较优势所决定的初始结构将逐步被内生比较优势扭转。根据命题2,主体功能区在选择主导产业时应尊重当地的外生比较优势,尽量选择具备技术和禀赋优势的产业优先发展。但根据命题4,外生比较优势的发挥可能会被经济规模带来的本地市场效应所扭转,即使是当地条件适合提供生态产品或农产品的地区,仍有利用规模报酬递增来产生工业品生产上的内生比较优势的可能。这就构成了地区分工的一个难题:各地都有成为重点发展地区的动力,而生态功能区与农产品主产区在承担非工业分工任务的同时,也承受了发展水平落后的代价。因此,在主体功能区规划执行过程中的地区间再分配必须考虑生态功能区与农产品主产区限制工业发展所付出的机会成本。三、经验研究由于命题1在理论模型中的核心地位,本部分将首先通过对命题1的计量分析来验证理论模型是否与我国的主体功能区建设实践相一致,这同时也将验证“无工不富”假说的可信性。之后将就命题2和命题3所涉及的各地发展工业的效率差异进行识别和分析。为了观察命题1所描述的工业品生产和地区收入的关系,需要建立起这两者间的一个可供检验的假设关系。代明等[3]在研究主体功能区补偿标准时提出,限制工业发展对经济的影响除了GDP,还会涉及财政收入、就业、居民收入、消费、投资等多个相关经济指标。除了这些构成总需求(或总收入)的部分,在构建以GDP为被解释变量的计量模型时往往还会考虑供给侧的因素[14-16],如地区就业人数、高等教育情况、资本、技术因素以及交通等变量。上述变量其实包含了GDP核算的两种方式:总需求法认为投资需求、消费需求、政府购买需求构成了GDP;而总生产法则从生产函数出发,认为GDP由就业人口、资本、技术等方面构成。因此,可以将上述变量分成总需求方面和总生产方面,进而构成三种可能解释国内生产总值变动的计量方程。为了减少这些宏观变量在计量分析时的多重共线性,本文对上述变量进行取对数处理。总需求方程(模型1)、总生产方程(模型2)、混合方程(模型3)分别如下:lnGDPit=αi+β1iln(1+IRit)+β2ilnCit+β3ilnIit+β4ilnGit+εitlnGDPit=αi+β1iln(1+IRit)+β2ilnLit+β3ilnKit+β4ilnTECHit+εitlnGDPit=αi+β1iln(1+IRit)+β2ilnCit+β3ilnIit+β4ilnGit+β5ilnLit+β6ilnKit+β7ilnTECHit+εit本文选取中国31个省区市(不包括港澳台地区)1996—2015这20年的社会消费品零售总额(C)、固定资产投资(I)、地方财政一般预算收入(G)、私营企业就业人数(L)作为控制变量进入工业发展对GDP的解释模型。主要解释变量为工业增加值占GDP比重(IR)。用比重作为各主体功能区工业发展力度的指标避免了解释变量和被解释变量之间的会计关系,因为工业增加值本身也是当年GDP的一部分,如果用工业增加值的绝对数值进行回归不容易捕捉到我们感兴趣的联系。考虑总需求中的投资和总生产中的资本的动态联系,在回归中采用该省公路里程数替代资本积累变量(K)。为避免科研人员数量和劳动人口数的相关性,采用专利受理数量代替科研人员数量(TECH)。在估计过程中本文也尝试过加入就业情况、高等教育情况等其他文献提及的变量来解释教育指标的变化。但是在加入这些变量后,它们并不显著,因此本文放弃了这一尝试。从含义上来说,本文最终的方程完全反映了教育发展的地区差异和时间趋势,没有在此基础上进一步加入任何主观设定的解释变量。在通过对数化削弱多重共线性的基础上,下文混合回归、固定效应回归和随机效应回归均采用为避免自相关性的聚类稳健标准差方法。全部数据来自各省区市统计年鉴与国家统计局数据中心。表1所示为考虑不同控制变量的混合回归模型拟合结果。从F检验可以看出三个不同的混合回归模型都有效地捕捉了各省区市GDP的变化。同时,IR在三个模型中均在5%的水平下显著,且系数为正,证明了命题1的说法,即一个功能区的工业品生产越密集,地区收入将越高。值得注意的是,模型1和模型2的解释变量和控制变量均在5%的显著性水平下显著,但模型3中的I和TECH均不显著。这说明混合了总需求法和总生产法的模型3重复计算了构成GDP的一些因素,但即使在这种情形下IR仍在1%的水平显著。三个模型共同说明了命题1成立的稳健性。表1考虑不同控制变量的混合回归模型拟合结果注:*、**、***分别代表该变量在显著性水平为10%、5%、1%的情况下显著。命题1的成立首先确立了各主体功能区都有动力发展工业的基本逻辑,这也导致了地区分工格局需要地区间的补偿来实现。但哪些地区适合发展工业,哪些地区适合发展其他产业或提供生态产品并与重点发展工业的地区进行物质交换和生态补偿,成为主体功能区差异化协同发展的第二个关键问题。在混合回归有效证明了命题1的前提下,本文试图识别这种发展工业的努力与主体功能区GDP关系的固定效应是否存在,即是否允许每个省区市的变量在解释GDP时拥有自己单独的截距项。为了观察面板数据中不同个体时间趋势的“截距”差异,面板数据除了混合回归还可以进行固定效应回归和随机效应回归。固定效应模型认为个体不可观测的特征与解释变量存在相关性,而随机效应模型则认为不相关。当横截面的单位是总体的所有单位时,固定效应模型是合理模型。实证研究中一般通过对数据进行Hausman检验以确定是选用固定效应模型还是随机效应模型。为了保证结果的稳健性,本文将检验全部三个回归方程,并分别进行LSDV检验、BP检验和Hausman检验,结果见表2。表2的回归结果说明,各地的水平差异主要被构成GDP的主要变量所解释,在10%的显著性水平下,模型1和模型2的控制变量均显著就说明了这一点。而在1%的显著性水平下,模型1中的C、G和模型2中的L、K、TECH被识别出有效,且系数符合预期,这较为严格地反映了命题2和命题3所描述的各地发展工业对地区收入的提高效果存在差异的情况。而且这种水平差异受到上述变量的显著影响,各地应当根据自身的禀赋情况与需求结构进行经济分工。但和混合回归的结果一样,模型3依然存在不符合预期与不显著的控制变量,本文将通过LSDV检验首先来观察以上三个固定效应模型是否有意义,结果见表3。表2考虑不同控制变量的固定效应回归结果注:*、**、***分别代表该变量在显著性水平为10%、5%、1%的情况下显著。表3固定效应回归的LSDV检验结果LSDV检验证明了模型1和模型2均存在固定效应,模型1中大部分个体虚拟变量显著,模型2几乎全部个体虚拟变量显著。在混合回归与固定效应回归之间应该选择固定效应回归。但模型3经过LSDV检验没有识别出明显的固定效应。在和混合回归比较的基础上,还应对比固定效应回归和随机效应回归的有效性,通过Hausman检验可知三个模型的固定效应回归都将比随机效应回归有效。为保证结果的稳健性,本文仍报告了随机效应回归结果,见表4。类似于固定效应模型的回归结果,在1%的显著性水平下,各地的水平差异仍被模型1中C、G和模型2中的L、K、TECH所解释,且系数符合预期,这证实了命题2和命题3所描述的各地发展工业对地区收入的提高效果存在差异的情况在随机效应模型中依然存在。同时在随机效应回归时IR的显著性水平高于固定效应,说明IR对当地收入的随机影响方式不只是影响截距项。但和之前混合回归的结果一样,模型3依然存在不符合预期与不显著的控制变量。通过BP检验得知,全部三个模型随机效应回归的有效性高于混合回归。通过混合回归可知,各省区市发展工业的努力的确显著影响了其国民收入水平。而固定效应回归和随机效应回归的结果说明,各省区市进行工业品生产对地区收入的贡献并不相同,的确有必要采用分条回归。这证实了命题2和命题3所描述的各地发展工业对地区收入的提高效果存在差异的情况。因此,在上述分析的基础上,考虑无控制变量的简化计量模型,本文对31个省区市进行分条回归,结果见表5。表4考虑不同控制变量的随机效应回归结果注:*、**、***分别代表该变量在显著性水平为10%、5%、1%的情况下显著。表5各省区市工业品生产对地区收入的影响差异对比注:*、**、***分别代表该变量在显著性水平为10%、5%、1%的情况下显著。在不考虑控制变量的简单回归中,9个省市(北京、天津、黑龙江、上海、江苏、浙江、山东、广东、云南)识别出了负系数的IR,除了黑龙江和云南以外,其余7个省市均在沿海发达地区。在这些区域增加工业已经不能带动地区收入的增加,因而需要将工业逐步转移到内陆地区,这正是主体功能区规划对优化发展地区和重点发展地区区分的题中之义。对比IR系数为正的22个省区市可以发现,不同地区的IR系数差别很大。这是对命题2和命题3的又一佐证。即不同区域的确存在发展工业与其他产业的优势差别,进行地区分工会提高区域间总收入。但生态功能区与农产品主产区更多发展工业仍会带来地区收入的提高,这意味着进行地区分工后的跨区域转移除了需要补偿限制发展地区提供公共产品所付出的显性成本,还需要补偿限制发展地区牺牲工业生产所带来的地区收入较低的机会成本。四、结论与启示本文通过一个综合考虑外生比较优势与内生比较优势的地区分工模型,得出了影响区域分工的相关因素以及各地争相成为重点发展地区的原因。命题1表明了任何地区发展工业都会带来更高的地区收入。而命题2和命题3表明不同区域的分工侧重应当从区域自身条件出发,这和主体功能区规划的思想一致,在当前划定的重点开发区进行的工业品生产的确会带来比限制开发地区和禁止开发区更高的地区收入。但命题4则表明,通过个别产业扶持政策,培养个别产业的内生比较优势,非重点开发区也具有扭转外生比较优势格局的可能。随后的经验研究证实了命题1和命题3,说明各地确实都有成为重点发展地区的动力,但划分主体功能区将在整体层面带来更高的国民收入。而生态功能区与农产品主产区在承担非工业分工任务的同时,也承受了发展水平落后的代价。因此,必须兼顾各区域不同主体的利益,形成实现主体功能区规划的利益驱动机制。其一,对限制(禁止)发展地区的转移支付应该纳入机会成本。限制和禁止发展地区为保护国家生态安全和粮食安全做出了牺牲,除了应当得到提供生态公共品、粮食产品等应有的经济补偿外,还应得到该区域未能大规模工业化的机会成本补偿。否则,在主体功能区规划实施之后,如果限制(禁止)发展地区放弃或减缓工业发展而接受片面补偿后的居民生活状况较之前反而降低了,让当地百姓接受这个规划的难度可想而知,同时由于地方收入较低而难以得到升迁的官员也难免存在怨言。在确立具体机会成本补偿标准时,由于全国各地经济社会发展情况不同,在选择需补偿的相关经济指标时,需根据各地实际情况,先按损失程度的大小进行排序,依据重要性、不可通约性等原则找到适合的指标,建立相应的测算模型,最终得到某地区若被限制或禁止工业发展理应得到的最低生态补偿水平[3]。其二,适度放宽户籍政策,逐步允许劳动人口自由流动。降低区域间人口流动的成本也可以改善规划实施带来的人民生活水平差距变大的问题。适度放宽人口流动政策,允许限制(禁止)发展地区的人口向区域内重点发展地区集聚,一方面缩小了整个地区的低收入(根据命题1,工业集聚地区的工资更高)与人均收入的差距,另一方面也支持了重点发展地区的大规模工业化进程。当然,这种人口流动限制的放宽政策可以是逐步的。由于主体功能区规划目前已经细化到了市县级,大部分情况下,一个地级市无论位于国家级的哪一种主体功能区,其自身更具体一级的区县主体功能区规划仍会包含重点、非重点发展子区域。那么,由于跨区域人口流动的限制,即使不存在大规模的省际劳动人口转移,只要保证区域内非重点发展子区域与重点发展子区域之间的人口自由流动,仍能部分地改善不同类主体功能区之间的发展水平差距问题。其三,限制发展地区应当有选择地发挥次要功能。根据《全国主体功能区规划》要求,优化、重点等城市化地区仍具有提供生态产品与农产品的次要功能,限制发展地区也具有提供工业产品的次要功能。这意味着即使被划为限制发展地区,仍存在发展工业的需要与产业选择的空间。根据命题2,限制发展地区在提供主体功能所要求的生态产品与农产品之外,在选择次要功能所要求的工业品生产时,仍应尊重当地的外生比较优势,尽量选择具备技术和禀赋优势的产业优先发展。但根据命题4,产业的选择应当尽量集中,充分利用规模报酬递增带来的工业品生产上的内生比较优势。其四,官员绩效考核应更侧重当地主体功能。“以GDP论英雄”的地方官员考核和升迁体系对提高地区收入的影响是正面的,但相应也挫伤了当地政府建设生态文明、保障粮食安全的积极性,这显然不利于主体功能区规划的实现。因此,必须构建多元化的官员绩效考核指标体系,使地处不同类别功能区的官员绩效可以进行相对公平的比较和擢升。但如何将官员在保护生态环境与当地资源方面的努力折算成GDP是较为困难的,当前较为成熟的方式是编制一个地区的自然资源资产负债表,该技术可以将自然资源与生态环境变化以货币的形式来核算,其本身就可以作为生态功能区地方官员的主要政绩考核方式。同时,可以考虑对当前自然资源资产负债表的账户进行扩展,建立可以反映区域间生态环境交互影响以及农产品主产区的粮食安全等方面的栏目,并结合对官员的传统考核方式,实现对不同类型主体功能区地方官员全面的、可比的、公平的政绩考核。只有使重点发展地区不再和官员快速升迁实质上相挂钩,并保证各功能区居民生活水平大致相当,主体功能分工格局才能自下而上地顺利形成。

    西安交通大学学报发表（社会科学版） 2018年5期

  • 主体功能区战略与优化国土空间开发格局
    作者：黄远华  摘要：随着科学技术的飞速发展，以及我国国民生产总值的不断提高，我国对主体功能区的创新发展力度以及国土空间的开发、利用力度也不断加大。众所周知，创新主体功能区，优化国土空间，有利于更好地实施我国的经济发展战略，实现我国社会主义的建设目标。站在宏观角度来看，优化国土空间发展布局，强化主体功能区的功能，必须始终遵循自然界的发展规律，各种实施战略也应建立在尊重自然、爱护自然的基础上进行，在实际的优化、发展过程中，也应始终秉承的自然为上的最高准则，不断推进我国社会主义建设的发展，落实生态文明建设，更好、更快地实现我国社会主义城乡一体化的建设目标。关键词：主体功能区战略；国土空间；开发格局；优化新时期的带来，既给我国发展带来了机遇也给我国发展带来了前所未有的挑战。在信息全球化以及经济全球化的发展新时代，社会各界对主题功能发展战略以及国土资源的空间开发工作提出了更高的要求，就目前的发展形式来看，生态环境的重要性日益凸显，为了更好地实现社会主义城乡一体化发展，就必须建立在尊重自然，爱好自然的基础上所进行，引进各种科学的方式，更科学地建立起完善的城市功能划分体系，建立、健全完善的城镇化产业集群。然而，目前在我国城乡发展规划中仍是存有两个明显的问题，一是城乡治理系统不完善的问题，另一个是城乡规划建设战略不足的问题，本文作者就目前我国城乡规划的发展现状为研究基础，探究了我国城乡规划发展过程中的弊端，强调了主体功能区发展战略对我国国土空间开发利用的重要性，并对国土资源的空间开发优化工作进行了探讨。1目前我国城乡规划发展过程中的弊端1.1我国城乡规划缺乏必要的治理体系到目前为止，在我国城乡规划发展的过程中，显然缺乏完善的构建体系，其主要的表现为：其一，在我国城乡规划的发展过程中，忽略了民众的参与性，在大权指导上通常都是政府做主，而在群众方面则要求“无条件服从”。其二，在我国城乡规划的发展过程中，缺少必要的法律支持，虽然我国已经对土地征用以及土地开发等工作进行了一定的法律规范，但在实际的开发过程中，仍存有一定的非法现象。1.2我国城乡规划过程中缺乏必要的战略意识从总体规划上看，城乡规划是一项全国性质的大规模发展规划战略，因此需要提前就计划好相应的发展战略布局。然而，在实际的规划发展规划过程中，一部分区域在城乡规划发展过程中缺少必要的全面发展计划布局，在审批流程上也同相应的法律法规背道而驰，在土地征用上处理方式并不恰当，在很大程度上影响了我国城乡规划相关工作的进行。2主体功能区战略在我国国土空间开发格局中的重要意义2.1主体功能区战略有利于周边产业的发展众所周知，主体功能区战略有着指导主体发展的重要功能，且在其发展的过程中，还能在一定成上带动周边产业的协调发展，调整好国土空间的开发格局，并提高各种应用程序在城市终端上的部署工作。与此同时，城镇的建设效果同主体功能区战略息息相关。站在科学的角度来看，土地空间的开发格局和城乡建设发展规划并不是一种建立在主观意识上的纸上谈兵，而是一种基于主体功能区战略以及城镇化科学发展规划上所进行的，可以正确认清本地经济发展情况的、地理条件的以及其他性社会发展状况的，能够对城乡建设发展布局工作提出有建设性的发展战略布局。除此之外，此项规划发展布局必定会同国土空间开发格局以及本地发展规律相符合[1]。2.2主体功能区战略有利于相关产业群体的建立与完善站在产业布局划分的角度来看，我国当前的产业群体分类众多，例如：农业类群体、制造类群体、高科技发展类群体以及传统（现代）化服务类群体等。在主体功能区战略发展的背景下，我国已经渐渐形成了具有自身特色的产业类群体，如我国广东，农业类群体使广东地区的城市化发展有着一定的组织性，比如当地的花卉制造类群体。在苏州，其纺织业以及刺绣业等有着悠久的发展历史，所以在国内外都十分有名。在我国东南海等沿海地区，其高科技发展水平十分高超，其中，上海、深圳等已经成功建立起了相关的高科技发展技术群体。传统意义上的服务类群体在充分展现中国优秀传统文化特色的同事，也在一定程度上充分融合了当代的服务发展模式，一般来讲会通过各地区的发展特色来进行区分，从而提供多层次，全方位的一站化服务。而现代化的服务类群体则是基于主体功能区战略以及市中心所建立起来的相关产业，例如金融性产业集群，影视类发展基地，艺术展馆等。不难发现，主体功能区战略不但可以实现国土空间的合理开发以及各资源的有效利用，与此同时，还能在一定程度上，提升我国土地资源的利用率，从而更好地促进我国各种相关产业的未来发展[2]。2.3主体功能区战略有利于提升社会公众的自主认知性在主体功能区战略发展过程中，贯穿着“先了解、后协调”的工作理念，十分重视对政府、企业以及社会相关组织同人民大众之间的协调、合作，随着科学技术的不断发展，以互联网为代表的各种高新技术如雨后春笋版纷纷涌现，这也为现代化的城乡管理提供了一个可以互动的科学化发展平台，这就方便了城乡之间的交流互动。3国土空间开发格局的优化3.1扩展城乡发展规划新局面在我国的城乡发展规划过程中，政府应发挥好其职能，站在主体功能区发展战略的角度来看待这一问题，并结合相关生产要素以及土地空间开发过程中的相关规律，共同協调各种资源，从而调动各种可控的积极因素，建立、健全资本密集型发展集群，知识性密集发集群以及劳动型产业群体，以更好地推动我国城乡一体化的发展。3.2以西方发达国家的成功案例为参考随着科学技术的发展，许多发达国家已经在城乡规划发展中取得了一定的成果，例如，在美国纽约，政府十分重视对土地资源的规划与利用工作，重视对土地资源的节约问题，提倡土地资源的重塑工作。由此可见，在我国的城乡规划发展过程中，应充分结合自身发展现状，并以西方发达国家的相关理论成果为参考，更好地提升我国城乡发展水平。3.3加大对人才的培养力度同一些西方的发达国家相比较，我国的主体功能区战略应用以及土地资源空间的开发工作尚处于初步发展阶段，其发展技术也相对落后，所以，主体功能区战略在我国的城乡发展规划以及城乡治理的过程中的应用发展速度也相对缓慢，面对这种发展情况，为了进一步提升我国城乡一体化发展的水平，提升主体功能区战略在我国的城乡发展规划以及城乡治理的过程中的应用发展速度及应用力度，构建社会主义理想国度，就必须加大对高新技术型复合型人才的发展力度，从而为我国土地空间格局开发工作提供更多的可靠型人才[3]。4结语综上所述，主体功能区发展战略在我国城乡规划中发挥着主体指导作用，在国土空间的开发利用中发挥着合理调理的重要作用，有利于提升各应用程序在我国城镇终端的部署效果，建立、健全相关的城乡治理系统，实现自然资源的有效利用，建设社会主义生态文明，提升我国社会主义城乡一体化建设的步伐。而在对国土资源空间的开发格局进行优化的时候，则需注意对城乡发展新局面的开拓，并在发展、优化过程中，始终秉承着“生态为本”的最高理念，结合我国社会主义生态文明的建设理念及相关信息技术发展优势，西方发达国家的各种先进发展成果为参考，更好地塑造我国国土空间。与此同时，也应加大对人才的培养力度，为国家培养更多的高新技术人才，从而满足国家国土资源开发部门对人才的需求。参考文献[1]樊杰.主体功能区战略与优化国土空间开发格局[J].中国科学院院刊，2013，28（02）：193-206.[2]郭凯.山东省主体功能区政策体系研究[D].山东师范大学，2013.[3]龙拥军.基于主体功能区的重庆市区域统筹发展研究[D].西南大学，2013.

    卷宗杂志发表 2019年19期

  • 主体功能区导向下的甘肃林业发展定位研究
    作者：李　波，陈道军（.甘肃省白龙江林业管理局林业科学研究所，甘肃　陇南74500；.甘肃省林业调查规划院，甘肃　兰州73000）摘要：为适应主体功能区规划,优化林业发展格局，促进林业生态和经济效能发挥，围绕重点开发区、限制开发区及禁止开发区功能定位提出了分区林业发展方向和思路。并结合甘肃主体功能区规划空间落地、国家生态安全屏障综合试验区建设、生态红线划定及林业生态补偿等方面提出了建设性意见和建议。关键词：主体功能区；林业；发展；研究2013年底，国务院通过《甘肃省加快转型发展建设国家生态安全屏障综合试验区总体方案》对于维护甘肃乃至国家生态安全意义重大。林业在生态建设中处于首要地位，是实现经济社会可持续发展的根基，尤其对于自然条件严酷，生态环境脆弱但生态区位又十分重要的甘肃来讲，加快林业发展，科学保护和合理利用林地，不断提高森林覆盖率，加速林业产业优化组合和结构调整，是适应全省国土空间开发布局，构筑国家生态安全屏障，夯实经济社会协调、可持续发展的绿色生态基础的重要抓手之一。1　河西地区生态现状及生态地位甘肃是我国生态最为脆弱的地区之一[1]，水土流失面积大、侵蚀强度高、分布范围广，水土流失面积占土地面积的90.7%；土地荒漠化沙化危害严重，全省沙化土地面积占土地面积的28%；湿地萎缩且生态退化严重,水源涵养和调蓄功能下降；草场功能明显弱化，单位生产力低而不稳，草地“三化”面积占可利用草原面积的80%以上；泥石流、滑坡、洪涝、冰雹、沙尘暴频发多发，危害严重。面临着资源和环境恶化趋势加剧，资源环境压力区域化特征日益突出，经济开发与环境承载能力不平衡、不协调、不可持续等问题[2]。同时，甘肃位于黄河、长江上游，是青藏高原向黄土高原、内蒙古高原过渡的关键地带，是我国青藏高原生态屏障、黄土高原——川滇生态屏障和北方防沙带的重要构建区。以疏勒河、黑河、石羊河流域及哈尔腾苏干湖水系为重点的河西内陆河地区，以中部沿黄河地区和甘南高原地区为重点的黄河上游地区，以南部秦巴山地区为重点的长江上游地区和以泾河、渭河流域为重点的黄土高原地区，构成了维系三大高原乃至全国的生态安全的重要绿色屏障。因此，在新时期，将林业建设纳入国家和甘肃主体功能区规划体系之内，围绕建设国家生态安全屏障综合试验区进行科学谋划，具有重要的现实意义。2　河西地区主体功能区划及分区林业发展定位甘肃省主体功能区划分涉及重点开发区面积4.81万km2、限制开发区27.78万km2、禁止开发区7.58万km2。其88.7%的国土面积属于国家主体功能区划的限制开发区和禁止开发区。未来林业重点工作和项目建设，应在结合重点开发区、限制开发区和禁止开发区空间布局和定位的基础上，围绕甘肃建设国家生态安全屏障综合实验区实施方案确定的五大分区来组织和摆布林业重点生态工程，明确主攻方向，全面融入全省屏障建设和生态保护。2.1重点开发区该区域属于支撑全省经济发展和人口集聚的重点区域，经济条件好，环境承载能力强，主体功能以提供工业和服务产品为主兼局部生态保护功能。林业发展应以提供服务社会生产活动和人居需要的生态产品为主，以建设森林城市和绿色生态文明乡村为目标，强化城市绿地系统和村镇绿化、美化，提升通道绿化综合水平和景观效果，强化城乡结合部造林绿化，积极发展森林旅游业，打造人居环境优美的城乡森林生态系统。并在此基础上，积极发展经济林、工业原料和药材等绿色产品基地，提高群众收入水平。2.2限制开发区主体功能体现为总体生态保护功能兼局部经济发展功能，甘肃限制开发区划分为农产品主产区和重点生态功能区两大部分。2.2.1农产品主产区大力强化生态防护林建设，重点营建水源涵养林、水土保持林和农田防护林网，推进土地荒漠化和沙化防治，为农业生产率提高提供生态防护屏障。2.2.2重点生态功能区根据全省重点生态功能区主导功能定位，探索与甘南黄河重要水源补给生态功能区、长江上游“两江一水”流域水土保持与生物多样性生态功能区、祁连山冰川与水源涵养生态功能区、石羊河下游生态保护治理区、敦煌生态环境和文化遗产保护区、陇东黄土高原丘陵沟壑水土保持生态功能区和肃北北部荒漠生态保护区等7个生态区功能定位相统一的林业发展思路和方向，促进其生态良性发展、功能稳定发挥（限制开发区重点生态功能区林业发展定位见表1）。表1　限制开发区——重点生态功能区林业发展定位2.3禁止开发区禁止开发区突出单一生态保护功能。包括国家级和省级自然保护区、世界文化遗产、国家级和省级风景名胜区、国家级及省级森林公园、国家级及省级地质公园、各级饮用水源地保护区。这些区域是甘肃生物多样性富集区、生态系统典型区、保护物种稀有区、自然人文景观汇聚区和生态环境脆弱敏感区。林业发展方向的决策应结合各功能区定位来确定（该区林业发展定位见表2）。表2　禁止开发区林业发展定位3　结论及建议3.1结论通过结合甘肃省主体功能区功能导向及分区定位，探讨分析了与主体功能区相协调的分区林业发展定位和方向：重点开发区作为经济社会发展的重要推进区域，林业发展主要是提供必要的环境支撑和生态产品；限制开发区强调的是有限度的开发利用，林业发展主要围绕保护优先的理念，积极开展脆弱生态系统的植被恢复、保护和既有生态功能的稳定、提高，不断增强水源涵养、水土保持、防风固沙能力，努力维护生物多样性，构建稳定的生态安全战略屏障；禁止开发区是点状分布的生态功能区、文化自然遗产保护的重要区域和珍稀动植物基因资源保护地，林业发展按照各区的特点和要求，相应开展促进其生态良性发展、功能有效发挥的营造林和生态保护活动。3.2建议3.2.1加快主体功能区规划落地，确保林业发展战略落实要在国家和省级主体功能区规划的指导下，做好各行政区内重点开发区、限制开发区和禁止开发区的空间区域、面积和位置落地，避免区间重叠。在此前提上,按照因区施策原则，制定各行政单元内与其主体功能分区相适应的林业发展定位和方向，确保实现国家和省级主体功能区生态发展目标。3.2.2制定并落实全省生态红线，强化生态环境监测预警根据主体功能区发展定位和目标，结合甘肃生态现状，科学制定林地和森林、湿地、沙区植被、物种红线，严格依法保证生态“安全警戒线”得到有效管控，切实保障生态资源不受破坏，生态安全得以维护。并在既有监测体系的基础上，加快建立湿地、物种资源监测系统，逐步形成省级统一的生态资源监测体系，为生态建设和政府决策提供依据。3.2.3围绕国家生态安全屏障综合试验区建设，着力发挥林业生态支撑作用国家生态安全屏障综合试验区建设是维护国家生态安全的战略需要,也是甘肃实现可持续发展的战略举措[3]。以甘肃省主体功能区规划为指导，根据甘肃建设国家生态安全屏障综合试验区总体方案确定的五大分区，依托天然林保护、退耕还林、野生动植物保护及自然保护区建设、三北防护林体系建设等国家重点林业生态工程和甘南黄河重要水源补给区生态保护与建设工程、石羊河流域防沙治沙及生态恢复工程等重大生态修复工程，按照分区施策，因地制宜，科学治理的原则，强化水源涵养林、水土保持林和防风固沙林建设力度，积极开展封山（沙）育林，全面构筑打造以黄河上游、长江上游、河西内陆河流域、黄土高原为重点的绿色生态安全屏障体系。3.2.4加快推进林业生态补偿试点，强化体制机制创新随着林业生态建设的成本在不断提高,其向纵深发展的难度加大[4]。而建立和完善生态补偿机制,是破解长期依靠政府主导生态建设，建立多元筹资渠道的有益探索，有利于推进生态建设,实现人与自然和谐发展,有利于城乡之间、区域之间的统筹协调[5]。应在积极解决主体功能区定位重叠，补偿区域不明确的问题基础上[6]，加快建立全面有效的生态补偿机制，突出生态地位，强化生态意识。建议省上成立专门议事协调机构，探索研究建立生态补偿的相关制度和办法，并加快推动林区内矿产资源开发、水电开发、生态旅游开发、湿地资源利用等方面的生态补偿试点。参考文献：[1]甘肃省人民政府.甘肃省主体功能区规划[R].兰州.2012，8.[2]刘伟平.构建一道国家生态安全屏障[J].求是，2014（5）:19-21.[3]周民良.主体功能区的承载能力、开发强度与环境政策[J].甘肃社会科学,2012(1):176-177.[4]刘晓光,朱晓东.论财政政策与林业生态建设——基于主体功能区的视角[J].生态经济,2013(12)68-72.[5]朵兰纳.主体功能区建设生态补偿研究进展评述[J].宏观经济,2011(11):6-7.[6]周小平，于小荷，倪超.《全国主体功能区规划》实施阻力及其解决路径探讨[J].北京化工大学学报（社会科学版）,2013(1):29-33,88.中图分类号：F307.2

    甘肃科技杂志发表 2016年3期
    
     

    • 主体功能区战略与优化国土空间开发格局
      【摘要】创新主体功能区战略，优化国土空间开发格局，与国家经济建设与社会建设的目标相符合。从宏观视角来分析，优化国土空间开发格局，加强和发挥主体功能区的作用，必须尊重环境承载能力，坚持将自然规律作为准则，落实社会主义生态文明建设理念，推进社会主义城乡一体化建设。【关键词】主体功能区战略；优化；国土空间；开发格局在社会主义新时代，国家对主体功能区战略和国土空间开发格局提出了新要求，主张在节约土地资源、保护生态环境的基础上做好城建规划工作，科学构建城市功能分区，完善城镇产业集群。可是，我国城乡规划建设依然存在两大问题，即城乡治理体系须待完善，城乡规划建设的全局战略意识不足。本文将简析这两大问题，论述主体功能区战略对国土空间开发格局的重要作用，并浅谈如何优化国土空间开发格局。1、中国城乡规划建设的现状问题1.1城乡治理体系须待完善当前，我国城乡治理缺乏完善的体系构建，该问题主要表现在两个方面：第一，城乡治理规划工作忽视了群众的参与性，通常是由政府做主，群众无条件地协助政府执行工作；第二，城乡治理工作缺乏严格的法律条文与制度约束，尽管国家已经针对土地征用与开发工作颁布了相关法律法规，可是依然无法避免暗箱操作和非法征用事件。1.2城乡规划建设的全局战略意识不足从总体上分析，推进城乡规划建设是一项规模宏大的工作，需要提前制定全面的战略方案。可实际上，部分区域在城建工作中缺乏全局战略意识和长远的发展眼光，没有制定土地开发利用整体规划，审批流程与《土地管理法》相悖，征地补偿问题处理不当，严重影响城乡规划建设工作的顺利开展。2、主体功能区战略对国土空间开发格局的重要作用2.1主体功能区战略有助于协调周边发展主体功能区战略能够发挥主体作用，带动周边的发展，合理调整国土空间开发格局，实现各应用程序在城市终端的部署。此外，城镇化建设效果与主体功能区战略密切相关。从科学的角度来讲，国土空间开发格局与城镇建设规划并非在主观意识的基础上做空中楼阁，而是在主体功能区战略和城市科学发展布局的前提下，正确认知本区域的经济发展状况、地理位置条件以及其他社会发展因素，对城镇建设工作与发展布局实施有前瞻性的全局战略规划。而且，该项规划必须符合国土空间开发格局与本区域发展的规律。2.2主体功能区战略能够完善产业群体现代主体功能区战略融合创新理念和生态文明建设，结合地方特色，完善各种产业群体。从产业布局来划分，中国目前的产业群体可分为农业群体、制造业群体、高科技产业群体、传统服务业群体、现代服务业群体等。在主体功能区战略背景下，中国已经初步形成了各具特色的产业群体，在广东，农业群体使各城市更加具有组织性，广州的花卉集群就是典型；苏州的纺织业与刺绣等传统制造业群体非常明显，历史悠久，文明中外；中国东南沿海地区的高科技产业尤为瞩目，上海、深圳就成功建设了高科技产业群；传统服务业群体在体现中国传统文化特色的同时成功融合了现代服务模式，通常会根据区域特色提供多样式和一站化服务，类似于古代的“十里一长亭，五里一短亭”；现代服务业群体是依托主体功能区战略和市中心形成的产业，如金融产业集群、白鹿原影视城、国展艺术文化中心等。由此可见，主体功能区战略不仅能够合理开发和充分利用国土空间，而且可以有效提高国土价值，促进各产业的集约发展。2.3主体功能区战略可以有效提升社会公眾的自主性主体功能区战略秉承了只有各方都了解相关信息才能有效进行沟通协作的理念，非常重视政府、企业、社会组织与人民群众之间的协商、沟通与合作，当代网络技术也为城乡治理提供了一个全方位的互动平台，使城乡间的交流和协调更加便捷。政府在开放国土空间的过程中，会通过各种有效的交流方式了解群众意见，尊重和维护人民群众的合法利益，鼓励企业协同建设产业集群，在发展经济的同时不以牺牲环境利益为代价，并充分发挥社会组织的主导作用，加强城镇建设规划的宣传与教育，从而有效提升了社会公众的自主性。3、如何优化国土空间开发格局3.1开拓城乡规划新局面优化国土空间开发格局，开拓城乡规划新局面是生态文明建设合理配置土地资源的集中体现。在城乡规划建设中，政府应该立足于主体功能区战略，结合生产要素和国土空间开发格局的规律，推动资本密集型产业群体、知识技术密集型产业群体和劳动密集型产业群体，以此促进城乡建设的协调发展。3.2借鉴发达国家城市治理相关成果目前，不少发达国家通过利用各种先进的技术开展城市规划治理工作，均取得了显著的效果。例如在荷兰阿姆斯特丹，政府非常注重“景观绿心保护”工作，并将其纳入到国土规划体系中；在美国纽约，政府很重视土地利用规划工作，倡导节约土地面积，重塑国土空间。因此，中国的城乡治理工作需要结合实际情况，借鉴发达国家在城市治理方面的相关成果，以提升城乡治理水平。3.3注重复合型人才的培养和发达国家相比，中国主体功能区域战略的应用和国土空间开发工作依然处于初步发展阶段，技术相对落后，因而主体功能区域战略在城乡规划与城乡治理方面的应用发展较为缓慢。因此，需要逐渐关注及重视对基于主体功能区域战略、国土空间开发工作和大数据技术、城市规划和治理方面的复合型人才的培养，为优化国土空间开发格局提供坚持的人才支持。结语：综上所述，主体功能区战略能够发挥主体作用，合理调整国土空间开发格局，实现各应用程序在城市终端的部署，完善城乡治理体系，节约自然资源，实现生态文明建设，促进城乡一体化。优化国土空间开发格局须注重开拓城乡规划新局面，结合生态文明建设理念和信息技术的优势，充分借鉴发达国家城市治理经验，重塑国土空间；为国家培养高素质复合型人才，满足国土空间开发工作对人力资源的需求。参考文献：[1]张沈生，任姗姗，窦超群.区县级智慧城市建设路径研究——以沈阳浑南区为例[J].现代经济信息，2017（14）.[2]龙拥军.基于主体功能区的重庆市区域统筹发展研究[D].西南大学，2013（04）.[3]孙力伟.大数据时代下城乡规划决策理念及应用分析[J].建筑知识，2017（06）.[4]孙丹.智慧城市与大数据时代的政府治理[J].中国集体经济，2016（28）.作者简介：许媛，石家庄市国土资源局长安分局，河北石家庄。

      中国房地产业杂志·下旬发表 2018年9期

    • 加快完善江苏主体功能区建设“五大机制”
      当前和今后一段时期，江苏应突出工作重点，强化资源整合，狠抓关键环节，加快完善统筹协调、生态治理、动态调整、要素保障、考核评价“五大机制”，形成更具引导性、更有操作性和更强管控性的推进体系，逐一落实各项工作任务，有力推动江苏主体功能区建设继续走在全国前列。完善统筹协调机制健全组织协调机制。加强省级层面统筹协调。主体功能区规划明确“发展改革部门负责规划实施的组织协调”，但从规划实施的具体情况看，有必要在更高层面加大统筹力度。建议围绕主体功能区规划实施，建立部门联席会议制度，由江苏省政府分管领导召集，每年召开一次工作推进会，对规划实施和机制建设中的重大事项、重要工程进行集中研究推动。及时跟踪了解国家推进主体功能区规划的政策导向和工作部署，主动向国家有关部委对接，在规划实施、项目建设、体制机制创新等方面争取支持。把国家新型城镇化综合试点、国家生态保护红线管控试点等重点改革载体与加强主体功能区实施机制建设有机结合起来，努力形成更多可复制、可推广的做法和经验，为规划实施提供有力保障。定期开展督促检查。编制主体功能区规划年度推进方案，将重点任务细化分解到各地、各有关部门，确保每项工作都有明确目标、具体责任人和完成时限。由省发展改革委牵头，针对省主体功能区规划推进实施情况进行年度专题督查，重点督查推进方案落实情况、体制机制创新进展情况，及时通报督查结果，并作为各地、各部门领导干部政绩考核的重要依据。强化法治保障机制。严格执行国家关于实施主体功能区规划的相关法律法规，加强法律法规间的衔接。全面清理现行地方性法规与推进主体功能区建设不相适应的内容，结合江苏实际，在多规合一、节能减排、生态补偿等领域，进一步修订完善相关地方性法规。加快推进综合执法体制改革，加强部门联动配合，加大规划、环保、节能、节水、海洋、林业、国土、水资源管理等方面的执法监督力度，严厉打击浪费资源、污染环境、破坏生态等影响主体功能区规划实施的违法行为。创新公众参与机制。完善公众参与制度，及时准确披露主体功能区信息，扩大公开范围，保障公众知情权。健全举报、听证、舆论和公众监督等制度，构建全民参与的社会行动体系，有序增强公众参与程度。引导主体功能区建设领域各类社会组织健康有序发展，积极发挥民间组织和志愿者的作用。探索国际交流合作机制。坚持以国际视野和全球思维推进江苏主体功能区建设，加强与世界先进国家在空间规划、生态文明、城镇化等领域的对话交流和务实合作，积极引进先进技术装备和管理经验，加强管理人才和专业技术人才培训交流，不断提升江苏主体功能区规划实施水平。完善生态保护机制健全资源环境保护机制。严格落实生态红线。将主体功能区规划确定的禁止开发区和江苏省重要生态功能保护区纳入生态红线进行严格管理，严格监管执法和责任追究。推进重要生态功能区域整治修复，促进生态空间集中连片。建立负面清单制度，逐步将准入要求具体化、清单化，规范生态红线管理。严格保护重要水源、湿地、森林等自然生态资源，动态调整优化，适度增加生态红线区域，确保生态红线区域占陆域国土面积不低于22%。实行最严格的水资源管理制度。推行以水定产、以水定城，强化用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污“三条红线”管理制度，实行水资源消耗总量和强度双控行动。全面实行节水管理，加强高耗水行业节水改造，严格取水许可、水资源有偿使用等制度。节约能源的政策。重点开发区域要根据国内领先的能效利用目标，分别制定节能标准，确定节能任务，积极发展循环经济和清洁生产，实施重点节能减排工程。积极推进农业规模化、产业化，合理利用农业相关物质能源，控制农业农村温室气体排放。禁止开发区域要实施强制性保护，严禁不符合主体功能定位的各类开发活动，根据环境生态保护需要科学调整各类自然保护区的功能区，逐步实现零排放。构建低碳发展机制。一是形成节能低碳的产业体系。严控高耗能、高排放行业扩张，加快淘汰落后产能。推进工业低碳发展，制定重点行业碳排放控制目标和行动方案，制定排放标准，有效控制重点行业排放，加强新建项目碳排放管理。推进农业低碳发展，构建循环型农业体系，推动秸秆综合利用、农林废弃物资源化利用和畜禽粪便综合利用。推进服务业低碳发展，积极发展低碳商业、低碳旅游、低碳餐饮，大力推动服务业节能降碳。二是努力增加碳汇。大力开展造林绿化，将林业建设与发展碳汇经济有机结合起来，促进森林等各类生态系统碳汇功能的稳步提高和长期保存。三是倡导低碳生活方式。控制煤炭消费总量，加强煤炭清洁利用，提高煤炭集中高效发电比例，加快发展风电、太阳能等低碳能源，发展低碳建筑和低碳交通。倡导绿色低碳、健康文明的生活方式和消费模式，推动全社会形成低碳消费理念，鼓励使用节能低碳产品。强化环境准入机制。实行更加严格的产业准入环境标准，重点发展现代服务业、先进制造业和战略性新兴产业。新建项目清洁生产应达到国际先进水平，新建产业园区应按生态工业园区标准进行规划建设，现有园区要逐步达到省绿色升级示范工业园区要求。重点开发区域根据环境容量逐步提高产业准入环境标准。按照“产业向园区集中”的原则，以园区为载体，有序承接产业转移，项目清洁生产应达到国内先进水平。着力建设沿海、沿江和沿东陇海线产业带，沿海产业带加快发展港口物流、船舶及海洋工程、风电装备及应用、海洋生物、核电等产业；沿江产业带积极发展具有先发优势的战略性新兴产业，严格限制新建中重度化工项目；沿东陇海线重点发展具有比较优势的机械装备、新医药、资源型非金属材料、优质无公害农产品加工等产业，控制发展高耗水产业。限制开发区域以县城为依托，适度发展低消耗、可循环、少排放的生态工业园区；现有产业园区因地制宜适度发展资源开发利用、农林牧渔产品生产和加工、观光休闲农业等产业，积极发展旅游等服务业，农产品主产区加快发展现代农业，大力推进标准化规模养殖和发展农产品深加工。禁止开发区域按照强制保护原则，禁止一切与主体功能定位不符的产业发展，建立国家公园体制，解决多头管理问题。健全污染治理机制。全面提高污染物排放标准，增加实施总量控制的污染物种类，实现增产的同时较大幅度减少污染物排放总量。重点开发区域要根据环境容量，大力推行清洁生产，做到增产减污或增产不增污。限制开发区域要通过治理、限制或关闭污染物排放企业等手段，实现污染物排放总量持续下降。禁止开发区域要依法关闭或限期迁出所有排放污染物企业，实现零排放。加强城市环境管理，优化城市生产、生活、生态空间，划定城市发展边界，控制城市蔓延扩张，促进形成有利于污染控制和降低居民健康风险的城市空间格局。开展农村环境综合整治，加大村镇供水和污水、垃圾处理设施建设，推进农业清洁生产，加强面源污染控制和养殖污染防治力度，切实改善农村人居环境。确保农村土壤环境质量安全，针对可能造成农产品污染的区域，开展生态修复，确保农产品质量。大力实施大气污染防治、水环境综合整治、近岸海域污染防治、土壤污染防治、重金属污染防治等环境保护工程。创新生态补偿机制。坚持使用资源付费和谁污染环境、谁破坏生态谁付费原则，明确补偿责任主体。建立自然资源资产核算制度，对各类生态空间生态价值、经济价值进行量化测算。建立生态保护绩效评估制度，对各地政府实施的生态保护活动进行定期评估。针对各类生态空间生态资产和变化，明确补偿标准，大幅提高生态补偿额度，逐步平衡生态补偿收益与开发建设收益水平。建立健全排污许可证制度。优化开发区要严格限制排污许可证的发放，率先开展主要污染物排污权有偿使用和交易试点，制定较高的排污权有偿取得价格。重点开发区要合理控制排污许可证的发放，逐步开展排污权有偿使用和交易，制定合理的排污权有偿取得价格。限制开发区原则上不发放排污许可证，区域内的排污企业不得从其他区域购买各类主要污染物排放指标。禁止开发区一律不发放排污许可证。增强市场在资源配置中的决定性作用，推进碳排放权交易市场建设，逐步实现优化开发和重点开发区域的碳排放需求与限制开发和禁止开发区域的碳汇能力的有机对接。推广太湖流域和通榆河环境质量区域补偿经验，按照“谁达标、谁受益，谁超标、谁补偿”的原则，严格落实上下游“双向补偿”制度。完善动态调整机制健全多规合一机制。首先，以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划。将不同类型规划有效整合于空间规划下，真正实现“一本规划、一张蓝图”绘到底。其次，以生态资源底线约束规划与发展。遵循分级施策原则，以环境质量底线作为刚性约束，守住永久基本农田与生态保护红线及水体保护线、绿地系统线和历史文化保护线所框定的生态安全格局。最后，以治理能力提升促进精准规划。科学划定空间发展边界与生态红线界限，强化问题导向、系统规划和源头治理，建立空间规划协同管理议事机制，注重规划管理综合信息平台建设，探索以规划代立项，实行建设项目准入清单制度，优化管理模式，提高治理效率。创新主体功能转换机制。着重建立健全两个机制：一是强化区域合作机制。不断加强政府与市场之间、政府各部门之间、各级政府之间的沟通和协调，规范各类空间性功能开发的协商程序，设立专门的协商机构或协商制度，建立专门的技术监测和协调平台，明确领导责任和主体责任。积极培育发展权流动和交易市场，建立反映区域功能定位、市场供求和政府引导相结合的发展权定价体系。二是协调利益分享机制。提升公共服务供给能力，优化公共服务供给结构，构建与主体功能区建设相适应的区域公共服务供给网络，是解决不同功能区域社会矛盾的关键。可以选择部分条件成熟的区域进行试点，通过开征特定税种、发行公债等手段，并辅以财政专项补贴和转移性支付等方式，支持限制开发区公共服务供给投入，实现区域开发共建共享。构建主体功能区调整机制。着重强化三项工作任务：一是加快主体功能区的数据库建设。主体功能区规划应着眼于以乡镇作为基本空间单元，应从现在开始尽快完善乡镇级相关数据的收集整理工作。要建立基础数据库，内容包括自然资源、环境生态、开发密度、经济社会发展水平等方面，并在此基础上形成全省层面的功能区基础数据平台。在数据库建设过程中，要分类管理数据信息，将每个主体功能区的位置、范围、国土空间开发和经济社会发展的综合情况纳入其中，从而实现主体功能区管理的全覆盖。二是开展主体功能区监测评估。依托技术手段，构建航天遥感、航空遥感和地理调查相结合的一体化对地观测体系，建立互联互通的国土空间监测管理基础平台。持续跟踪主体功能区发展情况，定期编制监测评估报告，重点评价各类功能区关键指标的达标情况及变化态势，阐述存在的主要问题，并分析问题产生的原因，提出修订政策措施或区划方案的建议。三是细化主体功能区调整的指标要求。主体功能区划应保持相对稳定性，不能过于频繁地调整和变动。但随着国土空间开发格局的不断变化，主体功能区划的边界、范围、单元等基本特性也要保持不断变化和动态调整。完善要素保障机制健全财政金融支持机制。进一步健全省级财政一般性转移支付制度。优化调整一般性转移支付机制，结合新一轮“一市一策”政策实施，根据市县财政经济状况，对市县财政保障能力分类分档，分类分档结果与财政转移支付资金分配挂钩。重点结合各县（市）限制开发区域的比例等情况，合理确定转移支付系数，增加一般性转移支付规模比重，加强对限制开发区域的支持。加大各级财政对农业生产和生态保护的支持力度。认真落实财政奖补政策，重点支持粮食和主要农产品功能区、高标准农田、适度规模经营等。加大对自然保护区的投入力度，保障机构正常运转。对禁止开发区域，加大生态保护投入，完善生态补偿转移支付机制，用好省财政生态补偿专项资金，支持市县开展生态红线区域环境保护、生态修复和生态补偿。各市县也要相应建立健全生态补偿转移支付制度，根据财力状况稳步加大对生态保护修复的投入。有效发挥环境税的调节作用。征收环保税，有利于增加地方财政收入、提高空间规划治理的能力，是促进主体功能区建设的有效举措。下一步，江苏应按照国家统一部署，发挥好环境税调控调节作用，更好地引导主体功能区建设，加强生态环境保护。提升金融对实施主体功能区规划的支持保障能力。引导商业银行按主体功能定位调整区域信贷，鼓励向符合主体功能定位的项目提供贷款。鼓励省级金融机构为不同类型功能区提供有针对性的金融服务。建立实施主体功能区间的横向援助机制。推动各地制定优化开发和重点开发区域对限制开发和禁止开发区域的援助机制，采取多种形式，确保限制开发和禁止开发区域的基本公共服务提供能力和生活水平与优化开发和重点开发区域基本相当。优化产业和投资引导机制。加强政府投资的导向作用，按照形成主体功能区的要求引导投资决策，控制投资规模，确保不同区域的产业选择、产业发展规模、产业布局符合区域主体功能定位。加强对主体功能区域投资方向的引导。引导各主体功能区域推进供给侧结构性改革，落实去产能、去杠杆、去库存、降成本、补短板五大任务，发挥有效投入对主体功能区规划建设的重要支撑作用。一是支持优化开发区域落实长江经济带、苏南现代化建设示范区、苏南国家自主创新示范区等重大战略，率先转变经济发展方式，提升参与全球分工与竞争的层次。加强城市空间开发利用管制，在各类功能区中率先确定城市规模、开发边界、开发强度和保护性空间。鼓励城市政府加大对农业转移人口市民化的投入。二是支持重点开发区域优化发展环境，增强产业配套能力，促进产业和人口集聚，推进新型工业化和新型城镇化进程。政府投资侧重于改善基础设施和对产业结构调整的引导。引导重点开发区域吸纳限制开发区域和禁止开发区域人口转移，支持加大教育、医疗、保障性住房等基本公共服务设施建设力度，使基本公共服务设施布局、供给规模与吸纳人口规模相适应。三是鼓励限制开发的农产品主产区加强耕地保护，稳定粮食生产，发展现代农业，增强农业综合生产能力，加大社会主义新农村建设投入力度。四是加强禁止开发区域监管，严禁开展不符合主体功能定位的各类开发活动，引导人口逐步有序转移，实现污染物“零排放”，提高环境质量。在不损害主体功能的前提下，允许保持适度的旅游和农牧业等活动，支持在旅游、林业等领域推行循环型生产方式。按主体功能定位加大产业引导力度。坚持存量优化和增量提升相结合，制定出台更具针对性的产业政策，推动产业按照区域主体功能布局。一方面，编制实施《主体功能区产业发展指导目录》（以下简称《目录》）。坚持“分类指导、有扶有控”的原则，对各主体功能区制造业发展项目设定单位面积投资强度、产值综合能耗、人均投资、技术装备工艺水平等准入标准，严控增量，优化存量。各地各部门要把《目录》作为制定和实施投资管理、财税、土地、环保、信贷、外贸等配套政策的重要依据。另一方面，按主体功能定位引导重大项目合理布局。认真实施《关于全省制造业布局调整优化的指导意见》，优化调整现有产能，科学布点新建项目。重大工业项目原则上布局在优化和重点开发区域，并优先在重点开发区域布局。引导重点开发区域加大产业配套能力建设，鼓励优化开发区域劳动密集型产业向重点开发区域转移。建立健全与主体功能区相适应的投资管理体制。对企业投资项目实施清单管理，并通过及时调整进行分类调控。公布企业投资项目准入负面清单，放宽企业投资准入，按照“非禁止即可行”原则，进一步落实企业投资决策自主权。负面清单以外项目区别不同情况实行承诺准入和告知性备案。五是拓宽社会投资的领域和范围。进一步放宽各类企业尤其是民营企业投资准入，鼓励社会资本参与各功能区基础设施建设。创新投融资机制，推广运用政府和社会资本合作模式，鼓励社会资本参与农林水利、生态环保、公共服务、基础设施、区域开发、战略性新兴产业、先进制造业等重点领域建设，激发社会投资活力。参与政府和社会资本合作项目的民间资本实行和国有企业同样的价格政策和政府补贴政策，从机制上保障项目对投资者的合理回报。强化土地科学利用机制。深入实施节地水平和产出效益“双提升”计划，科学控制土地供应数量和土地供应结构，严格管控开发强度，实现对土地资源的科学管理和集约节约利用。一是健全土地开发强度管控机制。首先，以严控全省国土开发强度为目标，分解开发指标。围绕省主体功能区规划提出的“全省开发强度不超过22%，建设空间控制在2.35万平方公里以内”的目标，在县市级层层分解落实任务，严格控制国土开发强度。其次，以区域资源环境承载力为基础，分区明确最大开发容量。通过对区域资源环境承载力的评价，明确除去用于保护生态环境、提供生态服务功能、保障基本粮食安全以外的国土空间比例，确定国土开发强度的最大容量。在此基础上统筹国土开发布局，划定生产、生活、生态空间开发管制界线，进行分区控制。最后，以主体功能定位为原则，分类引导开发强度。优化开发区域实施促进转变经济发展方式的土地政策，调整各类土地开发利用的结构比例，严格控制建设用地总量增加，减量供应新增建设用地，加强存量建设用地的二次开发，提高建设用地产出效率。重点开发区域实施保障集聚人口和经济社会发展的用地政策，适当增加建设用地规模和新增建设用地指标，合理安排城镇建设用地，统筹安排基础设施建设用地，优先保障承接优化开发区域产业转移的用地需求，积极引导产业集群发展和用地的集中布局。限制开发区域（农产品主产区）实施着力保障粮食安全的土地政策，严格控制非农建设占用耕地，优化农用地结构，严禁擅自实施生态退耕，保证耕地保有量的稳定；严格划定基本农田，落实到地块和农户，稳定基本农田数量和质量。禁止开发区域不得开工与主导功能不符的各项建设。二是提升节约集约用地成效。到2020年，全省单位GDP占用建设用地占用率较“十二五”末下降27%，建设用地地均GDP产出增长38%。一方面，要提高项目用地准入门槛。严把新增工业用地供应门槛，制定发布建设项目用地准入负面清单，严格实施和动态调整江苏省限制用地项目目录和禁止用地项目目录，确保建设用地增量逐年下降直至零增长。鼓励各地制定新增工业用地亩均固定资产投资强度、建设强度、工业项目达产后的产出效益标准。另一方面，要提高土地利用效率。推进土地复合利用、立体利用、综合利用，鼓励利用地下空间。严格执行闲置土地处置规定，推广企业用地回购制度，建立依市场主体申请收购储备和依政府职能收购储备相结合的土地储备管理新机制。积极推进旧城镇、旧工矿和“城中村”改造，加大城镇低效用地再开发。三是严格保护耕地资源。实现数量管控、质量管理和生态管护目标，确保耕地保有量不低于457.9万公顷，基本农田不低于390.7万公顷。全面推进农村土地综合整治，大力开展高标准农田建设，统筹安排城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用等试点，有序开展宜耕后备土地资源开发，落实耕地保护目标和占补平衡任务，实施粮食主产区基本农田建设、沿海滩涂围垦、黄河故道区土地综合整治等重点工程。完善考核评价机制分类考评指标。优化开发区域评价考核指标。优化开发区域实行转变经济发展方式优先的绩效评价，强化对经济结构、质量效益、资源消耗、环境保护及公共服务覆盖面等的评价，弱化对经济增长速度、招商引资、出口规模等的评价。根据规划要求，结合指标设计原则，优化开发区域评价考核指标体系包含：全员劳动生产率、服务业增加值占GDP比重、单位土地产出率、科技进步贡献率、城乡基本社会保险覆盖率、单位GDP能耗、主要污染物排放量等七个指标。重点开发区域评价考核指标。重点开发区域实行工业化和城镇化水平优先的绩效评价，综合评价经济增长、吸纳人口、质量效益、产业结构、资源消耗、环境保护等，突出承接产业和人口转移方面的考核。根据规划要求，结合指标设计原则，重点开发区域评价考核指标体系包含：人均地区生产总值、工业增加值占GDP比重、增量土地产出率、一般公共预算收入占GDP比重、城镇化率、单位GDP能耗、主要污染物排放量等七个指标。限制开发区域评价考核指标。限制开发区域实行农业发展优先的绩效评价。要强化对农产品保障能力的评价，适度考虑生态保护能力的评价，弱化对工业化城镇化相关经济指标的评价。根据规划要求，结合指标设计原则，限制开发区域评价考核指标体系包含：现代农业发展水平、农林牧渔业增加值、农产品加工产值与农业产值之比、高效设施农业（渔业）面积比重、农业科技进步贡献率、农业废弃物综合利用率、林木覆盖率、耕地保有量等八个指标。禁止开发区域评价考核指标。禁止开发区域根据法律法规和规划要求，按照保护对象确定评价内容，强化对自然文化资源的原真性和完整性保护情况的评价。根据规划要求，结合指标设计原则，禁止开发区域评价考核指标体系包含：生态红线区域占国土面积比例、自然湿地保护率、生态恢复治理率、污染土壤修复率、林木覆盖率、空气质量达到二级标准以上天数的比例、地表水优于Ⅲ类水质的比例等七个指标。考核评价方法。江苏主体功能区考核评价依据对应的指标体系，采用综合指数法，分别计算水平指数和发展指数。根据各指标的当年实际完成情况计算水平指数，主要反映各地主体功能区建设工作的现实水平；根据各指标比上年的增减情况计算发展指数，主要反映各地过去一年主体功能区建设工作的成效进展情况。计算方法：将各指标作无量纲化处理，分别计算出水平指数和发展指数。具体方法如下：一是水平指数。各指标水平指数=（实际值-最小值）/极差×40+60，上式中，极差=某指标最大值-最小值。对逆向指标，采用取相反数的方法加以处理。本类水平指数=各指标水平指数之和/本类指标个数。二是发展指数。先计算各指标发展速度，再按照上述方法计算各指标发展指数和大类发展指数。考评结果运用。一是建立规范的监测评价制度。建立主体功能区监测考核评价制度，由省委、省政府发文实施，每年开展评价监测，将考核结果纳入地方各级人民政府绩效考核，作为领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容，作为干部选拔任用的重要依据。二是建立督查问责机制。细化主体功能区建设主体的相关责任，开展定期督查，建立督查目标责任制度、通报制度、工作联系制度等，加快推进督查工作规范化、程序化进程。建立主体功能区建设问责制度，坚持有责必问、问责必严，把监督检查、目标考核、责任追究有机结合起来，实现问责内容、对象、事项、主体、程序的制度化、程序化。三是建立生态审计和责任追究机制。生态环境建设是主体功能区建设的核心内容之一。实施主体功能区生态环境损害责任终身追究，建立倒查机制，对发生重特大突发环境事件，任期内主体功能区环境质量明显恶化，造成严重后果的，依法依纪追究有关领导和责任人的责任。（调研组组长：沈和，江苏省人民政府研究室副主任；调研组成员：金世斌、樊徐斌、李宝会、古晶、许刚、吴江）责任编辑：戴群英

      唯实杂志发表 2016年12期

    • 生态保护红线与主体功能区规划实施关系探讨
      作者：谢连科张永臧玉魏马新刚尹建光江红摘要：主体功能区规划是我国土地资源空间管理战略性活动，生态保护红线是生态环境利用的底线。两者对空间环境利用都有不同的要求。为了实现主体功能区与生态环境的和谐发展，本文以国家电力资源在主体功能区的发展为例，深度分析讨论了生态保护红线与主体功能区之间的关系，并进行了相关的论证，其结果可以对制定两者之间相关政府提供理论帮助。关键词：生态保护红线；主体功能区；生态环境；土地资源DiscussionontheRelationshipbetweentheEcologicalProtectionRedLineandthePlanningandImplementationoftheMainFunctionalAreaXieLianke，ZhangYong，ZangYuwei，MaXingang，YinJianguang，JiangHong（StateGridShandongElectricPowerCompanyElectricPowerResearchInstituteShandongJinan250003）[Abstract]themainfunctionalareaplanningisastrategicactivityoflandresourcespacemanagementinChina.Theecologicalprotectionredlineisthebottomlineforecologicalenvironmentutilization.Bothofthemhavedifferentrequirementsfortheuseofspaceenvironment.Inordertoachievetheharmoniousdevelopmentofthemainfunctionalareaandtheecologicalenvironment，thispapertakesthedevelopmentofthenationalpowerresourcesinthemainfunctionalareaasanexample，anddeeplyanalyzestherelationshipbetweentheecologicalprotectionredlineandthemainfunctionalarea，andcarriesoutrelevantarguments.Theresultscanprovidetheoreticalhelpforthedevelopmentoftherelevantgovernmentbetweenthetwo[Keywords]Ecologicalprotectionredline，mainfunctionalarea，ecologicalenvironmentlandresources1研究背景对主体功能区的规划是我国加强土地资源空间管理、开发的战略性活动，而生态保护红线是我们对生态环境利用的底线。两者对目前经济发展下的空间环境利用都有不同的要求，经过整合后发现两者存在信息交互。生态保护红线对主体功能区的规划起到制度性的制约，为了实现主体功能区与生态环境的和谐发展，需要对两者进行分析探讨，分析两者的相互关系。1.1生态保护红线生态保护红线是对我们利用生态环境发展经济的底线，为了保护这个底线需要国家出面制定严格的生态保护制度，对经济发展过程中出现的生态利用、环境质量监督进行更严格的监察，以此实现人与自然、经济发展与自然的双向和谐。生态保护红线作为一个特殊的存在有完整性、约束性、平衡性、增效性的特征，这几个特征贯穿于整个系统中，在经济发展的过程中出现。从完整性的角度来讲，整个生态保护红线的划定和遵守等一系列具体实施必须在国家发展的层面进行思考和设计，然后才有可能在国家范围内进行制定；约束性即指红线一旦确定，就必须严格遵守，用国家的强制力量保障经济发展不会越线；平衡性是对生态保护红线进行调整，依据发展过程中的动态变化和事实情况进行更改或适当调整，保证经济发展中的土地空間资源不被影响、红线的保护性质也不变更。总之，生态保护红线就是对国土资源和经济发展的一道屏障，通过红线的制定满足国家发展和生态环境的平衡。1.2主体功能区主体功能区就是国家对全国各地市中最具代表性且核心的地带进行的划分，让被划分出的地区进行独特性的发展。其种类如果按照层级进行划分就分为国家级和省级两种，如果按照国家的开放方式就分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四种。每个地区因为主体的基本情况不同，相互之间取长补短、分工合作，为了实现共同发展和共同富裕而努力。各自地区的功能是由当地的经济发展状况、自然资源优势和自己当地的综合情况决定的，中国疆土辽阔，所以主体区域之间的会存在发展差异。而对主体功能区的规划要建立在时代发展的基调上，满足现行社会中的要求。2国家政策影响早在2010年年末，国务院就是颁布了《全国主体功能区规划》，这是对我国未来几年国土空间开发制定的战略性决策。到了2011年又颁布了《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》，首先将生态环境这一概念提出，十八届三中全会将这一概念的重要性着重提出，把生态保护红线作为生态环境保护的重点内容。“十三五”规划中亦提出要加快主体功能区的规划与建设，对现有的国土空间资源环境进行优化，加大对生态区域的划分，对禁止开去区着重保护，用国家政权的力量保证生态保护红线能得到有效发展。刚刚结束的十九大中，习近平总书记指出，要进一步加强人与自然、经济与自然的和谐发展。综上，我们能清楚的看到，随着国际形式的转变，国家对生态环境的重视程度已经达到了近几年的一个峰值。为了保护生态环境，需要对现行的主体功能区进行科学合理的规划，保证不越红线。我们以国家电力资源为例，分析两者的关系。党的十八大报告中指出要加强生态文明制度建设。目前输变电工程建设中因跨越法律禁止的生态红线一级管控区或选址选线没有避开居民区引发的纠纷而被迫改线或调整保护区的案例时有发生，造成工程投资浪费、延误工期。究其原因，是输变电工程选址选线、环境影响评价等阶段的环境敏感区识别有遗漏。现阶段环境敏感区识别主要依赖现有资料收集和现场踏勘，但法律禁止跨越的环境敏感区多由政府部门设立，相关资料分属不同组织机构且目前还未实现共享，而现场踏勘又往往难以搜集到全面准确的数据。为了实施可持续发展战略，充分考虑电网规划可能涉及的环境问题，从源头预防环境污染和生态破坏，提出电网规划实施的环境保护对策，必要时提出规划调整的建议，促进经济、社会和环境的全面协调可持续发展，以协调湖北省电网建设与经济增长、社会进步与环境保护的关系，达到电网、社会、环境三者的和谐发展的目的，需要从宏观角度对电网建设进行全面把控。3生态保护红线与主体功能区规划对电力发展的增益上述中已经说到主体功能区的划分有四种，既然对既定的区域进行了规划，那么电网的结构和布置重点肯定也会根据主体功能区的具体情况进行调整优化，笔者认为，这实际上对电网的发展是有所助益的，原因表现在以下几个方面：第一，电力环保将作为重点被强调，电力资源的开发、供应本身就对相关资源进行了应用，如果将生态保护红线与主体功能区相结合，必定会发展电力环保，会进一步增强电力资源的节能效果。目前随着科技的发展，小家电和大家电在普通家庭中都属于比较常见的家用电器，为了缓解用电紧张、电源供应压力的问题，必须对将资源的开发与节约并重，按照减量化、再利用、资源化的原则，退出更多实用性强的节能政策，带动一批在主体功能区的重点节能工程，一定程度上会缓解目前的供电压力，同时也能减少对电力资源的浪费。第二，电力能源的发展结构将会得到明显的改善，因为国家会针对主体功能区的发展突出对能源的综合利用。发电方式需要有所改善，绿色环保装机发电的总占比能有所提高，就像现在已经在推广使用风能、生物能、秸秆发电，未来对这种发电方式只会增加不会减少。第三，供电网络会更加壮大。首先，国家对已经划分出来的主体功能区会给予政策性的支持，会有很多资源上的优惠，电力能源作为目前消耗较大的能源一定会包括在内，所以电力网络的加强是必然趋势。其次，国家已经推行了大型高效环保机组，同时还在主体功能区建设了大型超临界电站和大型空冷电站和单机60万千瓦级循环流化床电站，该项目一旦在主体功能区建成，以前使用的小型火电机组将会逐渐被淘汰。再次，坑口电站和大型煤电基地的建设也是这几年国家发展的重点，同时还配备了天然气发电与核电站发电。早在“十一五”期间就确定了西电东送工程，随着时间的推移，西电东送额规模越来越大，途中建设的核电站与配电网络在之前的基础上更是不断加强，进而推出了南北互济、全国联网的电力系统。省份与省份之间亦加强了电网的建设和改造，极大的扩充了供电的范围。对主体功能区的规划必须建立在生态保护红线的基础上，根据目前的政策制度，电力行业迎来了一个发展上升额契机，未来的多少年国家乃至国际社会对能源节约和环境保护的重视力度只会增加不会减少，所以在生态保护红线和主体功能区规划的战略性实施中，电力行业必须打造绿色节能的电力结构。4电力能源未来发展的渠道面临生态保护红线以及主体功能区的划分，电网的建设需要与时俱进的做出改变，笔者认为需要从以下几个方面剖析：4.1未来电网将集约化开发集约化开发就是未来将实现大煤电、大水电、大核电的开发方式，这种大型的开发方式能提高煤炭的利用效率，进一步提升电力的生产能力，尤其是大型的煤电基地的建设，能增加送电量，缓解主体功能区的用电供应矛盾，用电电压也能获得较大的资源配置。将社会效益最大化。4.2开发基于国网GIS系统的电网规划生态敏感因子的管理系统4.2.1开发国网GIS系统的电网规划生态敏感因子的管理系统的原因电网环境管理有一个重要的前期工作是协同环境功能区规划，其中最重要的要素是地理位置关系的分析。位置关系需要合理分析电网各项性能参数和走向及敏感点的范围和性质。地理信息系统具备强大的位置显示和位置分析功能，開发基于国网GIS系统的电网规划生态敏感因子的管理系统，在地理信息系统平台基础上，对功能区划图进行全图矢量化处理，用点、线、面的展现形式表达地物，并赋予其相关的属性信息。国网GIS系统开发的核心内容是根据生态保护红线规划，统计分析输变电工程环境影响敏感区域的分布数据，研究建立涵盖各类环境敏感区域分布的可更新、拓展的数据库，结合环境敏感区数据库与电网环境敏感区地理信息系统，兼顾其优势，在现有电网环保地理信息系统平台上，实现快速，完整和准且的环境敏感区的识别，完成敏感区的及时避让和精准保护应用方面，开发成果将可以广泛的应用于输变电工程规划、科研、设计阶段的选址选线辅助分析、环境敏感区识别、方案评审等工作，为输变电工程规划和实施提供依据，在成果应用方面，本论文成果适用于应用于输变电工程规划、科研、设计阶段的选址选线辅助分析、环境敏感区识别、方案评审等工作，通过GIS平台为输变电工程规划和实施提供准确的地理信息数据保障和分析服务，进而确保工程建设方案的合理性，避免变电站及线路施工建设过程中跨越法律严格禁止的环境敏感区，减少由于设计疏漏引起的不必要的环保纠纷。可为电网环保管理工作提供新的平台和大量基础数据。成果的应用将全面提升电力走廊通道环境友好性，实现重要环境信息高效统一管理，最终为输变电工程环境风险控制、环保优化设计、电网环保技术监督、环境影响评价、竣工环保验收等实际工作提供强有力的支撑，应用前景广阔。4.2.2国网GIS系统的电网规划生态敏感因子的管理系统的技术实施路线第一步：基于移动便携终端的输变电工程环境敏感区地理信息系统以及移动式电磁环境信息监测系统设计是一项复杂性、综合性、专业性较强的系统工程，整个系统的设计涉及到了数据采集，数据结构设计，数据传输、信号调理、网络与通信、大型数据库技术等多种技术，是一个庞大的巨系统。为实现系统的设计目标，前期需要在数据安全大型地理信息数据库、电磁环境相关理论及实践等方面进行大量的数据积累与技术攻关，从而为后续系统构建与运行提供技术支撑。第二步：研究适用于移动便携终端的输变电工程环境敏感区地理信息系统的基础数据类型、格式以及数据精度要求；研究输变电工程环境敏感点电磁环境采集方法，针对不同的环境敏感区域，研究电磁环境信息采集的内容和方法，分析现场数据测量方法。第三步：研究基于移动终端的环境敏感区地理信息系统总体数据框架、功能以及环境敏感区域移动式电磁环境信息监测系统的体系架构设计和功能组成，确定系统设计方案及有关数据接口方案。第四步：进行基于移动终端的环境敏感区地理信息系统的原型设计和需求优化，进行内外网数据交互形式的研究和平台开发；设计移动式电磁环境监测仪的硬件电路，包括硬件总体结构、单片机外围电路、系统电源、工频磁场的测量电路、工频电场的测量电路、温湿度气压测量电路、数据传输方式的等。第五步：进行基于终端的环境敏感区地理信息系统的总体开发；通过对工频电场、工频磁场、温度、湿度、压强等监测方法进行调研和各类敏感区域移动式电磁环境信息采集方法的理论研究，开发环境敏感区域移动式电磁环境信息监测系统信息；第六步：研究移动式电磁环境信息采集与基于移动便携终端的输变电工程环境敏感区识别与附属设计系统的数据共享技术，实现智能终端现场采集监测数据与输变电工程环境敏感区识别与附属设计系统的数据对接。第七步：进行试点部署、调试和优化，在实践中基于移动终端的环境敏感区地理信息系统以及环境敏感区域移动式电磁环境信息监测系统的可靠性和准确性。对于搭建的移动式电磁环境信息监测系统，其初步系统架构设计如图二所示4.3引导绿色电力消费的良性循环电网的改进和建设最终要为人们的生产生活服务，所以对绿色电力消费观念的引导显得更加重要。首先，倡导绿色电力生产模式，工作人员本身要有这个意思，站在国家可持续发展的战略层次上对可再生发电资源进行利用，比如水电、太阳能等，这不仅仅是为了电网内部的发展，也是电网单位作为一种国家企业的社会责任感。其次，建设绿色电网，这一点上述中已经有提到过，就是建设集约型电网，这一点主要是利用新型的技术，自动优化现有的物质、人力资源。再次，是倡导绿色电力的消费，消费观念的普及涉及推广的作用，宣发节能产品的优点，对节电技术大力推崇，并提高电力使用的经济性，能带动人们电力消费观念的改变。5结语綜上所述，生态保护红线对主体功能区发展是存在制约和促进两个层面的影响，制约体现在对主体功能区资源消耗底线的限制，而促进则是体现在主体功能区结构的优化上。对电力行业而言，经济效益与自然效益都要兼顾，节能减排是发展的首先目标，在国家政策对主体功能区优惠的基础上，使用可再生的能源发电。开发基于国网GIS系统的电网规划生态敏感因子的管理系统用于避免主体功能区内的敏感地带和禁止开发区。笔者相信，经过漫长的发展和改进，主体功能区的电力发展会有更高的优化空间。参考文献：[1].郑姚闽，张海英，牛振国，等.中国国家级湿地自然保护区保护成效初步评估[J].科学通报，2012，57（1）：1-24.[2].江苏省人民政府.江苏省政府关于印发江苏省生态红线区域保护规划的通知（苏政发[2013]113号）[Z].2013.[3].邹长新，王丽霞，刘军会.论生态保护红线的类型划分与管控[J].生物多样性，2015，23（6）：716-724.

      科学与财富杂志发表 2019年16期

    • 海洋主体功能区的理论基础及管控策略论析*
      作者：薛志华      海洋是国家战略资源的重要基地。提高海洋资源开发能力，发展海洋经济，保护海洋生态环境，维护国家海洋权益，对于实施海洋强国战略、扩大对外开放、推进生态文明建设、促进经济持续健康发展，对于实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦具有重要意义。海洋主体功能区规划是海洋空间开发的基础性和约束性规划，是推进形成海洋主体功能区布局的基本依据。研究海洋主体功能区的理论基础影响着科学划定海洋功能分区、优化海洋空间开发格局、统筹海洋空间格局与陆域发展布局等具体工作的开展与落实。本文以海洋主体功能区为研究中心，分析海洋主体功能区理论基础存在的现实价值，考察海洋主体功能区理论发展的思想源流，总结海洋主体功能区的理论内容及其管控方略。一、海洋主体功能区理论基础的现实价值理论的意义在于指导现实。海洋主体功能区的理论基础不仅有助于促进海洋空间的可持续开发利用，也有助于进一步规划海洋开发秩序，推进海洋综合管理，丰富关于全球海洋治理的中国方案。(一)实现海洋空间可持续发展围绕“协调海洋资源人类开发活动”的主题，1992年联合国环境与发展大会通过的《21世纪议程》提出海岸带综合管理的概念。围绕“海洋生态系统的服务功能与价值的持续供给”的主题，2002年全球可持续发展峰会提出生态系统管理的概念。(1)CurtinR.Prellezo，UnderstandingMarineEcosystemBasedManagement：ALiteratureReview，MarinePolicy，Vol.34，2010，pp.821-830.《联合国海洋法公约》(下称《公约》)序言提及，认识到有需要通过本公约，在妥为顾及所有国家主权的情形下，为海洋建立一种法律秩序，以便利国际交通和促进海洋的和平用途，海洋资源的公平而有效的利用，海洋生物资源的养护以及研究、保护和保全海洋环境。同时，《公约》第192条规定：各国有保护和保全环境的义务。由此可见，保护海洋环境，实现海洋的可持续发展是《联合国海洋法公约》确立的国际海洋秩序的应有之义。《2030年可持续发展议程》目标14指出，保护和可持续利用海洋和海洋资源以促进可持续发展。(2)《变革我们的世界：2030年可持续发展议程》，http：//www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/zt_674979/dnzt_674981/qtzt/2030kcxfzyc_686343/t1331382.shtml，登录时间：2018年7月28日。随着全球升温、海平面上升、海洋酸化和其他气候变化产生的影响不断加剧，低洼沿岸国家，尤其是许多最不发达国家和小岛屿发展中国家遭到严重影响，各种维系地球的生物系统的生存受到威胁。实现海洋和海洋资源的可持续利用对于增强国家承受和适应气候变化的能力，提升国家应对环境恶化的能力和水平具有重要意义。作为联合国成立七十周年之际形成的重要文件《2030年可持续发展议程》表明，可持续发展日益受到国际社会的重视，同时也表明国际社会为实现可持续发展确立了行动目标和路线图，以促进可持续发展目标的实现。实现海洋的可持续发展是全面性、整体性、系统性的工程，与其他可持续发展目标紧密相关。具体而言，海洋的可持续发展离不开贫困的消除(目标1)、粮食安全(目标2)、经济增长(目标8)、可持续性的消费和生产模式(目标12)。(3)“ConserveandSustainablyUsetheOceans，SeasandMarineResourcesforSustainableDevelopment”，http：//www.unesco.org/new/en/unesco-liaison-office-in-new-york/about-this-office/single-view/news/conserve_and_sustainably_use_the_oceans_seas_and_marine_res/，visitedon28July2018.而海洋的可持续发展将会创造大量就业机会，促进水产养殖、海洋运输、休闲旅游等产业的发展，进而促进沿海国经济增长，带动全球经济发展。海洋可持续发展对其他可持续发展目标的实现也具有积极作用。(二)推动海洋综合管理理论体系的完备和深化以生态系统为基础进行海洋综合管理是现代海洋管理发展的趋向。美国《海岸带管理法》即在注重联邦与州政府协作管理海洋的同时，强调海洋管理、开发、保护一体化。《欧盟海洋战略框架指令》以先进的生态系统方法为指引，确定良好环境状态，建立一套针对海域环境保护的具体指标，以促进海洋环境改善。我国的海洋管理存在各涉海行业部门实施条块分割式管理，使得不同海洋资源或生态要素及其功能被分而治之，不能根据海洋生态系统的整体性进行综合管理的问题。(4)王琪、邵志刚：《我国海洋公共管理中的政府角色定位研究》，《海洋开发与管理》2013年第4期，第26页。现有的海洋综合管理理论带有明显的“管理性”色彩，注重特定领域的政策支持与制度保障建设，忽视了海洋开发与保护的整体性。现有的管理模式仍以追求经济发展为主，忽略海洋环境效益和社会效益，(5)李滨勇等：《刍议我国新形势下的海洋综合管理》，《海洋开发与管理》2014年第8期，第12页。无视环境资源承载能力，导致海洋经济发展以海洋环境破坏为代价。党的十九大报告提出加快生态文明体制改革，建设美丽中国。海洋综合管理需要与生态文明建设紧密结合起来，需以国家海洋整体利益和海洋可持续发展为目标，综合运用立法、司法、执法、战略规划指引、行政监督检查等手段对国家管辖海域进行管理。同时，中国作为《联合国海洋法公约》的缔约国，还需要根据公约的规定，切实履行在环境保护、国家管辖范围以外资源开发等问题上的义务。(6)于宜法、马英杰、薛桂芳等：《制度〈海洋基本法〉初探》，《东岳论丛》2010年第8期，第164页。海洋主体功能区规划可以有力回应生态文明和美丽中国建设的基本要求，将可持续发展理念融入到海洋综合管理之中，通过法律、政策等多种手段保障实施。同时，海洋开发的系统功效涉及海洋经济发展、海洋生态环境改善、海洋权益维护等多个方面，构建理论体系即是尊重海洋开发与保护的系统性与整体性的实质，为开发、利用、保护海洋资源的实践提供指引方向。(三)规范海洋开发秩序海洋主体功能区的划分遵循自然规律，根据不同海域资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力，合理确定不同海域的主体功能，科学谋划海洋开发，调整开发内容。海洋主体功能区的理论基础可以进一步深化对于不同海域划分依据、划分原则的认识，形成指引海洋空间格局利用、提升海洋空间利用效率、改善海洋可持续能力水平的基本依据。一是有助于提高开发能力和效率。我国海洋资源的开发利用总体水平还比较落后，开发能力在世界仍处于落后地位，目前我国海洋开发的综合指标不到4%，不仅低于海洋经济发达国家水平的14%～17%的水平，而且低于世界平均水平的5%。(7)何强、魏青山：《建设海洋强国须提高资源开发能力》，http：//www.oceanol.com/redian/jujiao/30239.html，登录时间：2018年7月28日。开发利用水平的落后不仅制约了资源的利用效率，也限制了海洋经济和海洋科技的发展，直接影响着海洋强国建设的推进。推进理论基础的研究将为提升海洋开发的能力和效率提供需要遵循的标准，为海洋开发的发展水平和优先方向提供指引。二是有助于推动海洋开发方式由粗放型向循环利用型转变，实现可持续开发利用。当前，我国的海洋开发问题表现为总体开发不足与部分近海资源开发过度，“重开发，轻保护”的惯性思维使近海生态环境恶化，海洋开发利用科技总体水平较低，海洋环境监测和资源开发利用监管能力薄弱。出现这些问题的原因在于在思想认识、技术装备、经济效益及科学管理方面与其他海洋强国仍然存在差距。推动理论基础的研究对于提升保护海洋的思想认识、促进海洋的可持续开发利用、强化科学管理具有现实指导意义。三是有助于构建陆海协调、人海和谐的海洋空间开发格局。海洋是人类生产生活的重要空间和载体，也是地球生态系统的重要组成部分，海洋生态保护价值作为生态文明建设的重要组成部分值得重视。坚持陆海统筹，正确处理人与海洋之间的关系，以可持续发展原则为指引认识海洋、经略海洋，是促进理论基础研究的应有之义，也为加深海洋认识，增强保护海洋的群体认同奠定了基础。(四)贡献海洋治理的中国智慧和中国方案随着全球性挑战增多，加强全球治理、推进全球治理体制变革已是大势所趋。海洋治理的规则与制度固化了发达国家的利益诉求，难以反映当前国际力量对比的变化。推动各国在国际经济合作中权利平等、机会平等、规则平等，推进全球治理规则民主化、法治化，努力使全球治理体制更加平衡地反映大多数国家意愿和利益显得尤为重要。推动全球海洋治理体制变革需要发挥理念引领的作用，需要各国通力合作，携手应对挑战，需要完善已有规则和机制，建立新规则和新机制。这要求各国需要以《联合国海洋法公约》所确立的规则和制度为基本依据，认真履行公约义务，将国内法的相关规定同国际条约责任有机统一起来。但同时，《联合国海洋法公约》仍存在诸多不完善之处，对于《联合国海洋法公约》的解释需要遵循《维也纳条约法公约》有关条约解释的规定，也需要各国在各自国家实践中进一步丰富发展海洋治理领域的规则内涵。构建海洋主体功能区的理论基础即是要正确处理好经济发展同生态环境保护的关系，牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念，坚持天人合一、陆海统筹，转变用海方式，提升用海能力。这不仅对于中国海洋开发、利用、保护具有现实意义，也对于全球海洋治理理念的发展创新具有积极意义。作为世界上最大的发展中国家，中国需要根据《联合国海洋法公约》《联合国气候变化框架公约》等国际条约履行自身的责任，同时也需要为全球海洋治理体制改革贡献自己的智慧和方案。海洋空间规划是当今国际海洋合作交流的热点领域，也是“一带一路”海上合作的重要内容。中国积极推进同21世纪海上丝绸之路沿线国家的海洋规划编制合作。其中，中国—柬埔寨海洋空间规划编制已进入收尾阶段。中国—柬埔寨海洋空间规划合作探索了沿海发展中国家治理海洋的中国方案和中国模式，将有利于推动我国与他国构建蓝色伙伴关系，深度参与全球海洋治理，推进“一带一路”建设的共商、共建、共享、共赢，构建人类命运共同体，与他国一道共创和平、安宁、繁荣、开放和美丽的世界。(8)《让海洋空间规划的方案惠及更多国家》，http：//ocean.china.com.cn/2018-07/25/content_57819522.htm，登录时间：2018年7月28日。海洋主体功能区理论基础将为中国推动全球海洋治理体制改革提供理论依据，在这一理论的指引下，我国进一步开展海洋经济发展、海洋科技进步、海洋权益维护、海洋国家合作等各类活动，从而传播中国理念，发出中国声音。二、海洋主体功能区理论基础的思想源流海洋主体功能区规划受到与反映人地关系、区域经济发展与人的发展、环境生态保护等理论的深刻影响。研究海洋主体功能区理论基础离不开梳理提炼对海洋主体功能区规划具有支持意义的相关理论，借助对各类理论的具体内容及研究局限的剖析，奠定研究理论基础的基石。(一)人地关系地域系统理论“人地关系地域系统”理论认为人同自然界的关系表现为人类社会同自然环境的关系，人类通过生产有意识地改变着自己生存的物质条件，从而改变着周围的外在自然界，在此过程中，为自身和新的自然环境之间带来新的关系。(9)吴传钧：《人地关系地域系统的理论研究及调控》，《云南大学学报(哲学社会科学版)》2008年第2期，第2页。地域功能性、系统结构化、时空变异有序过程以及人地系统效应的差异性及可调控性是这一理论的精髓。(10)樊杰：《“人地关系地域系统”是综合研究地理故居形成与演变规律的理论基石》，《地理学报》2018年第4期，第598页。对人文和经济地理现象空间分布格局及其演变规律的研究，既要充分认识资源环境系统对经济地理格局和过程的影响作用，也不能忽视人文和经济地理现象之间的相互作用关系对自身格局形成的作用。(11)吴传钧：《人地关系地域系统的理论研究及调控》，《云南大学学报(哲学社会科学版)》2008年第2期，第598页。海洋主体功能区规划意在构建陆海协调、人海和谐的海洋空间开发格局，这便要求从自然地理环境和人类生产生活活动之间的耦合及相互关系的作用来规划海洋空间格局，决定人类活动分布。(二)区域发展理论区域发展研究是人地关系地域系统理论探索的重要方面，也是经济地理学的重要内容。(12)陆大道：《中国区域发展理论与实践》，北京：科学出版社2003年版，第18页。区域经济增长并非同时出现在所有的地方，它首先以不同的强度出现在一些增长点上，然后以不同的渠道向外扩散，并最终对整个区域经济产生不同的影响。区域经济增长对周围地区产生的效果包括扩散效应和极化效应。(13)聂华林、鲁地、李泉：《现代区域经济学通论》，北京：中国社会科学出版社2009年版，第754—755页。根据人地关系地域系统理论研究的基本范式，区域发展研究包括三方面内容：一是不同尺度空间内部的发展问题；二是相同尺度空间的差异性规律及其相互作用规律；三是不同空间的基本格局与尺度转换过程中的相关问题。海洋主体功能区规划需要统筹沿海地区经济社会发展与海洋空间开发利用，统筹陆源污染防治与海洋生态环境保护和修复，按照经济发展、生态良好、安全保障的基本要求，加快转变海洋经济发展方式，优化海洋经济布局和产业结构，控制近岸海域开发强度和规模，推动深远海适度开发。(三)生态系统理论生态系统是指在一定时间和空间内，由生物群落与其环境组成的一个整体。各组成要素间借助物种流动、能量流动、物质循环、信息传递和价值流动，而相互联系、相互制约，并形成具有自调节功能的复合体。(14)柳劲松、王丽华：《环境生态学基础》，北京：化学工业出版社2003年版，第89页。生态系统理论包括生态系统管理、生态影响评价等内容。生态系统管理是指在充分认识生态系统整体性与复杂性的前提下，以持续地获得期望的物质产品、生态及社会效益为目标，并依据对关键生态工程和重要生态因子长期监测的结果进行的管理活动，其目标是确保区域自然环境达到最佳的持续利用，持久地维持高度的生物多样性和确实保护至关重要的生境。生态影响评价通过定量揭示和预测人类活动对生态影响及对人类健康和经济发展的作用，分析确定一个地区的生态负荷或环境容量。遵循自然规律，根据不同海域资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力，合理确定不同海域主体功能是海洋主体功能区的基本要求。海洋主体功能区规划同样需要将生态文明建设摆放在更加突出的位置，树立敬畏海洋、保护海洋理念，维护好海域、海岛、海岸线自然状况，保护好海洋生物多样性。(四)福祉地理学理论史密斯提出的福利地理学分析范式是福祉地理学研究的重要理论基石。当前福利地理学向着福祉地理学的方向发展。(15)SmithDM.HumanGeography：AWelfareApproach，London：EdwardArnold，1977，pp.5-10.福利地理学强调对人类福祉所依赖的生产、交换、分配和消费的关注，伴随着人本主义的兴起，研究者对于福祉的关注从关注收入和物质福祉转向重视人的发展和生活质量。福祉地理学的研究也开始在时空尺度下，研究不同时空尺度下福祉与环境、空间的主观和客观关系以及不同时空尺度下福祉的地区差异、动态演变过程等。(16)王圣云、沈玉芳：《从福利地理学到福祉地理学：研究范式重构》，《世界地理研究》2011年第2期，第166页。因此，福祉地理学理论要求海洋主体功能区规划需要注重公平公正，同时也需要重视良好生活状态和生活质量，关注人与人之间的伦理关系。在处理人的福祉与环境之间的关系时，重视福祉关系的空间含义，追求主客观结合的综合福祉。(五)思想源流的研究脉络通过对于思想源流的梳理，初步形成了关于海洋主体功能区规划的研究脉络。其中，区域发展理论和生态系统理论是对“人地关系地域系统”理论的创新性探索；福祉地理学理论是西方针对经济地理格局研究的经典理论。通过对于这些理论的内容研究，可以得出如下概括性认识：第一，无论是陆域空间还是海洋空间，均需要以人与自然的相互影响与反馈作用为研究主线，协调人地关系，从时空维度、组织结构、整体与部分关系等方面探究人地关系系统的优化与调控。第二，不同区域的经济效益、社会效益、生态效益存在差异，这也就成为区域功能形成和演变的重要原因。而区域功能是相对稳定的，其发展演变往往呈现出有序化的特征，在不同的地理区域是存在差别的。针对区域的功能差异、演变的时空差别，相应的管控机制、发展模式也应更具针对性。第三，经济发展推动社会发展和进步，人民对于生活质量的要求将伴随着的经济的发展而不断提升，在发展的同时实现社会公平，在增加物质福祉和非物质福祉的同时，提高人民的客观福祉和主观福祉，是在确定不同区域功能、调控区域间关系时必须考量的因素。这些理论具有较强的指导意义和参考价值，同时也存在自身的局限。区域经济发展理论是在特定的历史条件下形成和发展起来的，其理论内容基本上来源于对欧美区域经济发展过程的实证考察结果，在某种程度上具有一定的普遍适应性，但也应该注意到理论产生的特定环境条件。因此，当我们将这些理论用于分析和规划区域发展实践时，一定要切合本国或本地区的国情或区情。此外，区域发展理论需要具备全球和国内视野，不应仅局限于某个特定区域，而应顺应全球经济向海发展趋势，以沿海经济的先行发展带动近海内陆和整体经济发展。生态系统理论没有充分说明如何处理海洋开发与保护、陆地空间与海洋空间协调、发展与管理之间的关系。这些具体关系的处理则是海洋主体功能区规划重要的理论内容。福祉地理学注意到了在利益重新分配过程中需要实现公平，以确保个人的认同以及整体的稳定，但是并未给出明确的实现与保障公平的路径与对策。理论的价值在于反映现实规律并指导实践。十八大以来，我国经济社会取得了历史性的成就，我国国土面貌和区域发展格局也正在发生着历史性的变化。(17)习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民网，http：//cpc.people.com.cn/n1/2017/1028/c64094-29613660.html，登录时间：2019年10月1日。空间治理能力的滞后与国土面貌正在发生的历史性变化不相适应，(18)樊杰：《新时代“人地关系地域系统”研究刍议》，《地理科学》2018年第4期，第6页。系统研究符合五大发展理念的人地关系调控原理，揭示新时代人地关系变化的新规律，反映当前全球化与逆全球化浪潮碰撞交织的新形势，从中国优秀传统文化中汲取有益因素，已成为新时代人地关系地域系统研究的新命题。海洋主体功能区规划需要回应新时代的发展需求，体现五大发展理念的基本要求，形成以人为发展核心，以可持续发展为目标，以创新发展为动力的新型理论。三、海洋主体功能区理论基础的具象阐释海洋主体功能区的理论基础植根于中国的政治实践，充分考虑与国土空间规划理念的协调衔接，注重对海洋空间不同功能区域的综合保护与开发利用，以形成基于中国国情与各国实践借鉴融合的海洋综合管理理论。(一)“五位一体”海洋主体功能区理论的内容党的十八大报告提出，全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局，促进现代化建设各方面相协调，促进生产关系与生产力、上层建筑与经济基础相协调，不断开拓生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。“五位一体”总体布局虽涉及不同领域，有各自特殊的内容和规律，但它们之间是有机统一、不可分割、相辅相成、相互促进的辩证统一关系。其中，经济建设是根本，政治建设是保证，文化建设是灵魂，社会建设是条件，生态文明建设是基础。(19)《统筹推进“五位一体”总体布局》，http：//theory.people.com.cn/n1/2017/0210/c148980-29072607.html，登录时间：2018年7月28日。生态文明、绿色发展是“五位一体”总体布局的重要抓手。海洋主体功能区建设作为社会主义建设的重要组成部分，同样需要坚持“五位一体”的总体布局，把生态文明建设放在突出地位。这便构成了海洋主体功能区理论基础内容的直接来源。基于“五位一体”总体布局以及海洋主体功能区的思想源流，笔者提出经济、政治、社会、文化、生态系统五位一体的综合性海洋主体功能区理论，用以作为海洋主体功能区的理论基础。这一综合性理论涵盖五个方面，以生态系统为基础，将生态系统方法融入到经济、政治、文化、社会建设之中。第一，人海关系和谐共进、动态发展。人类对海洋具有依赖性，海洋空间和海洋资源是人类赖以生存和发展的重要依托。地理空间的资源环境承载能力、开发利用潜力深刻影响着人类活动。人类具有主观能动性，可以通过技术革新和生产力水平提升，不断拓展对于海洋空间认识的深度和广度，从而为获得更好的生活质量和生活水平创造条件。第二，海洋和人类具有双重属性，相互作用。海洋不仅作为自然地理空间存在，还作为人文地理空间存在，在蕴含着丰富的资源、能源等物质材料的同时，还是人类文明发展的源泉和摇篮。人类是海洋生态系统的重要成员，也可以通过开发利用海洋来发展经济，维护政治稳定，提升人民福祉。第三，海洋生态系统的养护是实现海洋可持续开发利用的前提，海洋开发利用是促进人类经济、政治、文化、社会发展的手段。人海关系形成了循环系统，环环相扣，人类过度利用海洋则会导致循环系统的崩坏。因此，海洋主体功能区规划需要重视时间和空间的变化，考虑海洋环境的承载能力，妥善处理经济、政治、文化、社会与生态系统之间的辩证关系，在开发利用的同时，做到科学管控，同时不断提升应对灾害和治理环境损害的能力。这一理论具有以下特征：第一，注重整体与部分的统一。海洋主体功能区是我国国土资源空间规划的重要组成部分，是实现海洋空间治理和空间结构优化，形成全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系的重要保障。为实现海洋的科学发展，海洋主体功能区需要充分注重与国土资源空间规划的总体协调，强调陆海一体、城乡协调、全域统筹、综合管控，统筹谋划陆海空间，推进陆海开发对接。第二，坚持系统与单元的相容。我国的海洋主体功能区规划根据自然资源禀赋、环境承载能力，将海洋空间划分为优先开发区域、重点开发区域、限制开发区域以及禁止开发区域。承集约开发的原则，实现海洋空间利用与资源环境承载能力相匹配，提高利用效率和效益。同时，重视对海洋空间实施差别化保护，改善生态环境质量，强化城乡统筹和区域协调，促进均衡发展，加强引导和管控，优化国土空间开发结构。第三，坚持普遍性与特殊性相结合。国外运用海洋空间规划手段进行海洋综合管理形成了诸多实践，在探索处理人海关系、发展与保护关系、区域协调发展等问题上具有值得借鉴之处。对于中国而言，一方面，需要积极汲取已有国际和国家实践的积极之处，融入到海洋主体功能区规划之中；另一方，也需要充分考虑本国的特殊国情，实现普遍性与特殊性相统一。(二)海洋主体功能区理论的基本目标国务院2015年印发的《海洋主体功能区规划》是海洋综合管理的整体性、基础性、约束性文件，是合理开发利用海洋资源、有效保护海洋生态环境的法定依据。为深入贯彻落实党的十九大精神，加快建设海洋强国，合理开发利用海洋资源，推动海洋经济发展，保护和改善海洋环境，建设海洋生态文明，提高海洋综合管控能力，依据《中华人民共和国海域使用管理法》《中华人民共和国海洋环境保护法》等法律、法规和国家有关海洋开发保护的方针、政策，分析海洋开发和保护的实际情况，结合区域社会经济发展规划及用海需求，划定海洋主体功能区。海洋主体功能区的理论基础旨在有效指导、约束海洋开发活动，保障海洋开发的社会、经济和生态效益，为海域使用管理和海洋环境保护工作提供科学依据，为国民经济和社会发展提供用海保障。海洋主体功能区的总体目标为依照《全国海洋功能区划(2011—2020年)》，综合评价海域自然条件、开发保护现状和社会经济用海需求，明确海洋开发战略，科学确定海洋资源利用和保护方向与重点，充分发挥海洋功能区划的基础性和约束性作用，进一步规范海域使用秩序，保障国家战略和重大项目的用海需求，引导海洋产业结构和布局进一步优化；加强海域海岸环境综合整治，控制海域环境污染和生态破坏，提高海洋生态环境质量水平；实现海域的合理开发和可持续利用，满足国民经济和社会发展对海洋的需求，保障海洋经济快速健康发展。具体目标为：第一，增强海域管理调控作用。海域管理的法律、经济、行政和技术等手段不断完善，海洋功能区划的整体控制作用明显增强，海域使用权市场机制逐步健全，海域的国家所有权和海域使用权人的合法权益得到有效保障，海域开发和保护格局进一步优化。第二，合理控制围填海规模。发挥区划统筹作用，引导产业合理布局，进一步加强围填海管理，围填海控制面积符合国民经济总体要求和海洋生态环境承载能力，优先保障国家重点基础设施、产业政策鼓励发展项目和民生领域项目的围填海活动。第三，保留海域后备空间资源。严格控制占用海岸线的开发利用活动，划定保留区，并实施严格的阶段性开发限制，为未来发展预留海域空间。第四，加强海洋环境保护。开展海洋环境整治，强化陆源污染控制，局部海域海洋生态环境恶化的趋势得到遏制，坚持开发与保护并重的发展之路，提升海洋可持续发展能力。(三)海洋主体功能区理论的内在机理海洋主体功能区建设需要大力落实生态文明理念，重点放在转变经济发展方式和发展循环经济，同时需要建立起完善、统一的生态文明制度体系，以生态系统方法为基础，将其融入到经济建设、政治建设、社会建设、文化建设之中。海洋主体功能区理论基础的运作机理需要处理好三个关系：一是陆地与海洋的关系。我国既是陆地大国，也是海洋大国。这就决定了在国土空间利用规划中，需要坚持陆海统筹。统筹海洋空间格局与陆域发展布局，不能单纯追求陆地空间拓展，而忽略了海洋空间发展，反之亦然。统筹沿海地区经济社会发展与海洋空间开发利用，以建设海洋洋经济综合试验区为契机，优化海洋产业结构，加快海洋经济向质量效益型转变，强化海洋科技自主创新，打造一系列海洋创新合作平台，形成提升我国海洋国际竞争力的核心区、海洋强国建设的引领区、“一带一路”倡议实施的实践区。统筹陆源污染防治与海洋生态环境保护和修复。坚持陆海一体发展，以江河湖海为重点统筹陆域和海域丰富多样的生态要素，坚持保护和开发并重，实施陆源污染防治与海洋环境整治并举，形成陆海关系和谐的示范区。二是人与自然的关系。以打造海洋生态安全屏障为目标，遵循自然规律，根据不同海域资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力，合理确定不同海域主体功能，科学谋划海洋开发，调整开发内容，规范开发秩序，提高开发能力和效率，着力推动海洋开发方式向循环利用型转变。三是开发与保护的关系。按照经济发展、生态良好、安全保障的基本要求，加快转变海洋经济发展方式，优化海洋经济布局和产业结构。控制近岸海域开发强度和规模，推动深远海适度开发。提高海洋空间利用效率，把握开发时序，统筹城镇发展和基础设施、临海工业区建设等开发活动，严格用海标准，控制用海规模。对区位优势明显、资源富集等发展条件较好的地区，突出重点，实施点状开发。四、海洋主体功能区的管控策略海洋主体功能区管控需服务于国土空间规划体系，注重不同管控层级、管控海洋功能区域和海洋空间地物的统筹结合，完善配套管控政策法规，促进海洋空间开发利用理念落到实处。(一)实现海洋主体功能区与国土空间规划体系的协调融合2019年发布的中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(下称《若干意见》)提出建立“全国统一、责权清晰、科学高效”的国土空间规划体系，为我国构建国土空间用途管制制度提供了基本依据。《若干意见》要求科学有序统筹布局，各类海域保护线，强化底线约束，实现主体功能区战略和各类空间管控要素精准落地，逐步形成全国国土空间规划“一张图”。结合《若干意见》的内容可以发现，海洋主体功能区规划属于国土空间规划体系的组成部分，海洋主体功能区的管控需要同国土空间规划相协调，以期实现“多规合一”。为了确保“多规合一”的切实执行，海洋主体功能区需在规划编制审批体系、实施监督体系、规划协调对接三方面融合国土空间规划的要求。在规划编制审批过程中，各级政府部门在坚持陆海统筹和可持续发展的基础上，对海洋空间的开发保护在时间和空间上作出安排，明确不同海洋区域的功能以及不同海域的要素属性。在实施监督的过程中，强化已经获得审批规划的权威，不得随意更改，同时结合规划内容，健全不同海域的用途管制制度，建立健全国土空间规划动态监测评估预警和实施监管机制，加强上级部门对下级部门的监督检查以及自然资源执法督察。针对规划对接协调，充分实现与上一级和同一层级规划的衔接，在编制海洋主体功能区规划时，留出与其他空间规划相对应的接口。(二)注重“层级”“区域”“要素”三者的统筹结合国土空间规划体系是按照国家空间治理现代化的要求进行的系统性、整体性、重构性构建。(20)《自然资源部：国土空间规划按层级内容分为“五级三类”》，中国新闻网，http：//www.chinanews.com/gn/2019/05-27/8848406.shtml。海洋主体功能区作为国土空间规划体系的组成部分同样需要顺应国家空间治理现代化的需求，围绕不同层级，划分不同区域，关注重点要素。不同层级意味着海洋主体功能区规划的编制要考虑不同级别规划的地位和特点，这些层级可分为国家级、省级、市级、县级、乡镇级。当然不同层级规划的侧重点和编制深度是不一样的，其中国家级规划侧重战略性，省级规划侧重协调性，市县级和乡镇级规划侧重实施性。不同层级的机构在编制具体规划要区分不同区域的功能属性，明确空间的用途管制，在海域空间准入环节、海域用途转用环节、海域利用监管环节强化海洋空间用途管理体系；从用途、效率、景观、海域开发利用、环境保护、防灾减灾等方面构建约束性和引导性相结合的指标控制体系，推进用途管制的科学化；推进海岸带地区在建项目管理，加强对陆海联结处的入海排污口、入海河流、农业点源污染源头的治理，促进跨区域行政单位的执法与监管合作。关注重点要素意味着海洋主体功能区要充分考虑海洋空间的要素属性，这些可以直接反映在水、矿、岛、自然保护地等物上。重点要素管控需要建立弹性调整制度和特殊保护制度。弹性调整制度旨在各区域、各要素坚持管制规则刚性的同时，为适应经济社会发展和自然环境变迁可能做出的调整预留规划空间，运用这些预留的“空白”空间抵消未来影响国土空间利用的不确定性因素。(21)范华等：《给未来留一点白：新加坡“白色用地”规划的经验与启示》，《资源导刊》2016年第11期，第55页。特殊保护制度要求考虑海域空间的独特性，对海岛、自然保护地等特殊地物纳入规划管理，统筹地上地下、陆地海洋空间利用，为可持续发展预留空间。(三)完善海洋主体功能区的配套法规政策当前《国土空间规划法》和《国土空间开发保护法》虽已提上立法日程，但尚未正式颁布，这使得海洋主体功能区与国土空间规划的有机衔接缺乏直接的法律依据。同时，我国的海洋主体功能区规划并未获得相应的法律依据，缺少与之作用相匹配的规划权威，在法律规定不充分的情况下导致对不同对象权利与义务的分配不够明确。(22)杨凌等：《辨析主体功能区：基于区域和要素视角的探讨》，《西部人居环境学刊》2020年第1期，第5页。海洋主体功能区规划需坚持完善空间治理法律制度，在《国土空间规划法》和《国土空间开发保护法》中对海洋主体功能区实施专项规划的法律地位进行界定，明确制定审批规划和监督检查规划实施的主体，明确其与国土空间规划的关系，从层级、区域和要素三个方面着手，在考虑海洋空间特殊性以及陆海统筹的同时，促进海洋空间的可持续利用。此外，对每一类型的功能区域的开发保护活动，需制定精准保护的科学指标，在空间利用上提出明确的量化要求和具体指导意见，促进空间开发利用理念的实施落地。结语海洋主体功能区的理论基础是将生态系统方法融入到经济、政治、文化、社会建设之中，实现经济、政治、社会、文化、生态系统五位一体，协调发展。这一理论基础的研究具有国内和国际双重意义。国内层面，海洋主体功能区的理论基础作为海洋空间规划的科学指导，将海洋生态文明建设与海洋开发、利用有机统一起来，实现差异化管理，分区分类管控，促进绿色发展。国际层面，海洋主体功能区的理论基础是中国对于海洋综合管理理论的重要创新，是中国处理人海关系、统筹陆地空间与海洋空间的重要探索，是中国参与全球海洋治理，同其他国家构建蓝色伙伴关系的中国智慧与中国方案。本文研究海洋主体功能区的理论基础遵循以下路径：从理论层面对反映人地关系、区域发展、环境保护的学术观点进行剖析，分析内容和研究局限，从现实层面结合中国的政治实践和国土空间规划的现状，形成对海洋主体功能区建设的客观认识，最后通过理论与现实相结合，提出“五位一体”的综合性海洋主体功能区理论。

      边界与海洋研究杂志发表 2020年5期

    • 主体功能区战略与优化国土空间开发格局
      作者/许媛   石家庄市国土资源局长安分局河北石家庄050000     在社会主义新时代，国家对主体功能区战略和国土空间开发格局提出了新要求，主张在节约土地资源、保护生态环境的基础上做好城建规划工作，科学构建城市功能分区，完善城镇产业集群。可是，我国城乡规划建设依然存在两大问题，即城乡治理体系须待完善，城乡规划建设的全局战略意识不足。本文将简析这两大问题，论述主体功能区战略对国土空间开发格局的重要作用，并浅谈如何优化国土空间开发格局。1、中国城乡规划建设的现状问题1.1城乡治理体系须待完善当前，我国城乡治理缺乏完善的体系构建，该问题主要表现在两个方面：第一，城乡治理规划工作忽视了群众的参与性，通常是由政府做主，群众无条件地协助政府执行工作；第二，城乡治理工作缺乏严格的法律条文与制度约束，尽管国家已经针对土地征用与开发工作颁布了相关法律法规，可是依然无法避免暗箱操作和非法征用事件。1.2城乡规划建设的全局战略意识不足从总体上分析，推进城乡规划建设是一项规模宏大的工作，需要提前制定全面的战略方案。可实际上，部分区域在城建工作中缺乏全局战略意识和长远的发展眼光，没有制定土地开发利用整体规划，审批流程与《土地管理法》相悖，征地补偿问题处理不当，严重影响城乡规划建设工作的顺利开展。2、主体功能区战略对国土空间开发格局的重要作用2.1主体功能区战略有助于协调周边发展主体功能区战略能够发挥主体作用，带动周边的发展，合理调整国土空间开发格局，实现各应用程序在城市终端的部署。此外，城镇化建设效果与主体功能区战略密切相关。从科学的角度来讲，国土空间开发格局与城镇建设规划并非在主观意识的基础上做空中楼阁，而是在主体功能区战略和城市科学发展布局的前提下，正确认知本区域的经济发展状况、地理位置条件以及其他社会发展因素，对城镇建设工作与发展布局实施有前瞻性的全局战略规划。而且，该项规划必须符合国土空间开发格局与本区域发展的规律。2.2主体功能区战略能够完善产业群体现代主体功能区战略融合创新理念和生态文明建设，结合地方特色，完善各种产业群体。从产业布局来划分，中国目前的产业群体可分为农业群体、制造业群体、高科技产业群体、传统服务业群体、现代服务业群体等。在主体功能区战略背景下，中国已经初步形成了各具特色的产业群体，在广东，农业群体使各城市更加具有组织性，广州的花卉集群就是典型；苏州的纺织业与刺绣等传统制造业群体非常明显，历史悠久，文明中外；中国东南沿海地区的高科技产业尤为瞩目，上海、深圳就成功建设了高科技产业群；传统服务业群体在体现中国传统文化特色的同时成功融合了现代服务模式，通常会根据区域特色提供多样式和一站化服务，类似于古代的“十里一长亭，五里一短亭”；现代服务业群体是依托主体功能区战略和市中心形成的产业，如金融产业集群、白鹿原影视城、国展艺术文化中心等。由此可见，主体功能区战略不仅能够合理开发和充分利用国土空间，而且可以有效提高国土价值，促进各产业的集约发展。2.3主体功能区战略可以有效提升社会公众的自主性主体功能区战略秉承了只有各方都了解相关信息才能有效进行沟通协作的理念，非常重视政府、企业、社会组织与人民群众之间的协商、沟通与合作，当代网络技术也为城乡治理提供了一个全方位的互动平台，使城乡间的交流和协调更加便捷。政府在开放国土空间的过程中，会通过各种有效的交流方式了解群众意见，尊重和维护人民群众的合法利益，鼓励企业协同建设产业集群，在发展经济的同时不以牺牲环境利益为代价，并充分发挥社会组织的主导作用，加强城镇建设规划的宣传与教育，从而有效提升了社会公众的自主性。3、如何优化国土空间开发格局3.1开拓城乡规划新局面优化国土空间开发格局，开拓城乡规划新局面是生态文明建设合理配置土地资源的集中体现。在城乡规划建设中，政府应该立足于主体功能区战略，结合生产要素和国土空间开发格局的规律，推动资本密集型产业群体、知识技术密集型产业群体和劳动密集型产业群体，以此促进城乡建设的协调发展。3.2借鉴发达国家城市治理相关成果目前，不少发达国家通过利用各种先进的技术开展城市规划治理工作，均取得了显著的效果。例如在荷兰阿姆斯特丹，政府非常注重“景观绿心保护”工作，并将其纳入到国土规划体系中；在美国纽约，政府很重视土地利用规划工作，倡导节约土地面积，重塑国土空间。因此，中国的城乡治理工作需要结合实际情况，借鉴发达国家在城市治理方面的相关成果，以提升城乡治理水平。3.3注重复合型人才的培养和发达国家相比，中国主体功能区域战略的应用和国土空间开发工作依然处于初步发展阶段，技术相对落后，因而主体功能区域战略在城乡规划与城乡治理方面的应用发展较为缓慢。因此，需要逐渐关注及重视对基于主体功能区域战略、国土空间开发工作和大数据技术、城市规划和治理方面的复合型人才的培养，为优化国土空间开发格局提供坚持的人才支持。结语：综上所述，主体功能区战略能够发挥主体作用，合理调整国土空间开发格局，实现各应用程序在城市终端的部署，完善城乡治理体系，节约自然资源，实现生态文明建设，促进城乡一体化。优化国土空间开发格局须注重开拓城乡规划新局面，结合生态文明建设理念和信息技术的优势，充分借鉴发达国家城市治理经验，重塑国土空间；为国家培养高素质复合型人才，满足国土空间开发工作对人力资源的需求。

      中国房地产业杂志发表 2018年18期

    • 主体功能区战略指引的空间“多规合一”
      作者：刘亭  2月23日下午，习近平总书记主持召开了中央全深改领导小组第21次会议，安排听取了浙江省开化县关于“多规合一”试点情况汇报。据浙江在线报道，习书记不仅对改革试点所取得的成功予以“点赞”，而且还充满深情地说了一句话：“开化是个好地方，我还是要回去看看的！”总书记想回来看到什么？我想无非是怡然生活在绿水青山中的当地百姓。浙江曾是他多年工作过、生活过的地方。作为省委书记，他走遍了浙江的山山水水，也曾两次亲赴开化调研指导工作。他对浙江人民怀有深厚的情谊。一个是绿水青山，一个是生活富裕，总书记希望再看到的美好愿景，简言之就是一个生态、生产和生活和谐发展的“两美”浙江。这些年来，中国的经济是快速发展了，但环境保护得并不太好。在累积了多年之后，现在已经明显暴露出发展不可持续的毛病。此事关系到国家和民族的前途和命运，这可如何是好？千头万绪抓根本，再烦再难的事也是要理清头绪，分明主次，从根上抓起。而这个“根”，就是政府作为管治依据的各种规划。二从理论上讲，老百姓有多少诉求，国家就有多少事业；而有多少事业，政府就有多少部门；而有多少部门，就会有多少规划。打个浅近的比方，残疾人是社会弱势群体，他们作为人民的一部分就有他们的独特诉求，国家就会有一个残疾人事业，也会相应设立一个残疾人理事会的组织（广义的政府部门），更会编制一个残疾人事业的发展规划。发展规划的由来和功能，这样就很清楚了：我们的政府，为了管好“要做什么”的事，搞了一个发展规划体系，其中包括总体（五年规划纲要）和区域规划以及各类专项规划。但是，无论要做什么事，最后恐怕都回避不了一个很现实的问题：事业的发展，最后总不能是“空中楼阁”吧？总是要解决一个“落地”的问题吧？譬如，为了方便盲人走路，大马路的人行道上会专门辟出盲道；为了发展残疾人的教育和体育，政府会专门建设聋哑学校或残疾人运动训练中心之类的设施。若是没有这些相应的落地空间，怎么去实现美好愿景！所以，我们的政府，为了管好“在哪里做”这一摊子事，多年来又搞了两大空间规划体系。一是业务上归口国土资源部门管理的土地利用规划体系，二是业务上归口住房建设部门管理的城乡建设规划体系。说是“体系”，因为其中还有很多纷繁复杂的品种。譬如城乡规划中有关城镇的就有城镇体系、城市总体（总规）、分区、控制性（控规）、修建性（详规）、概念等多种规划，更遑论在城镇以外还有乡规划、村庄、居民点规划，等等。不能说这些规划编制得不科学、执行得不得力。平心而论，之所以最后出现生态环境破坏严重、发展不可持续的严重后果，除了理念性的原因之外，还有一个体制性的原因。那就是：一方面，政府的发展规划，还缺乏生态文明理念强有力的统领；另一方面，这种偏重于开发建设的发展规划，又是和统筹空间开发活动的空间规划脱节的。保护和发展什么，以及在哪儿发展，成了同床异梦、貌合神离的“两张皮”。在本世纪初党中央提出和践行科学发展观这样一个大背景下，针对上述问题，政府规划体系中又“横空出世”了一个全新的规划品种——主体功能区规划。三主体功能区是基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等，按照区域分工和协调发展的原则，将特定区域确定为特定主体功能定位类型的一种空间单元与规划区域。主体功能区分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四种类型。其中优化开发区是指国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域，要改变依靠大量占用土地、大量消耗资源和大量排放污染实现经济较快增长的模式，把提高增长质量和效益放在首位。重点开发区是指资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域，要充实基础设施，改善投资创业环境，促进产业集群发展，壮大经济规模，加快工业化和城市化。限制开发区是指资源环境承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域，要坚持保护优先、适度开发、点状发展，因地制宜发展资源环境可承载的特色产业，加强生态修复和环境保护，引导超载人口逐步有序转移。禁止开发区是指依法设立的各级、各类自然文化资源保护区域以及其他需要特殊保护的区域，要依据法律法规和相关规划实行强制性保护，控制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合主体功能定位的开发活动。根据这四类地区的定位编制的主体功能区规划，按照国务院文件的定位，“是我国国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划。编制实施《规划》，是深入贯彻落实科学发展观的重大战略举措，对于推进形成人口、经济和资源环境相协调的国土空间开发格局，加快转变经济发展方式，促进经济长期平稳较快发展和社会和谐稳定，实现全面建设小康社会目标和社会主义现代化建设长远目标，具有重要战略意义。”根据全国“十一五”规划，国务院组织国家发改委牵头开展编制主体功能区规划。2006年10月，国务院办公厅下发了《关于开展全国主体功能区划规划编制工作的通知》，并在随后下发的《关于开展省级层面主体功能区划基础研究工作的通知》中，将浙江列为了全国八个先行开展工作的试点省份之首。2007年，国务院正式下发了《关于编制全国主体功能区规划的意见》，同年10月15日召开的党的十七大报告中，三次提及“主体功能区”，要求到2020年全面建成小康社会之际，全国“城乡、区域协调互动发展机制和主体功能区布局基本形成”。2010年10月18日，党的十七届五中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，提出了“实施主体功能区战略”。“基本形成适应主体功能区要求的法律法规、政策和规划体系，完善绩效考核办法和利益补偿机制，引导各地区严格按照主体功能定位推进发展”。2010年12月21日，国务院正式发布《全国主体功能区规划》。2012年11月18日，党的“十八大”又三次提及主体功能区。十八届三中全会全深改《决定》强调：“坚定不移实施主体功能区制度，建立国土空间开发保护制度”。四尽管高层如此接连不断地加以强调和推进，但由于未能同步实施相应的规划体制改革，在地方和相关政府部门层面，事实上仍缺乏有效的进展。直到2013年中央新型城镇化工作会议召开，习总书记明确提出要推动“多规合一”，“形成一个县市一本规划、一张蓝图，持之以恒加以落实”，规划改革才摆上实质性议程。为此，国家发改、环保、国土和建设四部门也联合下发了文件，对改革试点工作进行部署（发改规划［2014］1971号）。浙江的开化县、嘉兴市和德清县，被列入了国家28个试点市县的名单。到目前为止，开化已从众多的试点县市中脱颖而出，成为了规划改革“走在前列”的示范。其突出的亮点和鲜明的特色，就是切实推进以主体功能区战略指引的空间“多规合一”。打开作为“多规合一”成果展现的《开化县发展总体规划》，在明确发展思路和目标之后的紧接一章，就是“以国土空间评价为基础，促进空间结构优化”。该章首先根据“多规合一”空间分区的要求，对开化全域的国土空间进行了综合评价，提炼出“山地丘陵地貌典型”、“地理灾害可控”、“生态资源丰富”、“可利用土地资源有限”和“开发需求分级显著”等五大结论。在此基础之上，结合该县中长期发展趋势研判和县域经济社会发展战略导向，以乡镇为基本单元，结合一定的自然边界，将开化全域划分为城镇发展、农业生产、生态保护三大类空间，形成了统领县域发展的布局总图。譬如，主要承担生态服务和生态系统维护功能的“生态保护空间”，大体位于县域西部及西北片区域，总面积1134平方公里，约占县域国土的半壁江山（50.81%），具体由自然生态红线区和生态缓冲区两大环境功能区域组成。又譬如，主要承担农业生产和农村生活功能的“农业生产空间”，大体位于县域东部、中部和南部区域，总面积918平方公里，约占县域国土的四成（41.1%），包括基本农田和一般农用地，以及全县大部分村庄。再譬如，主要承担二、三产业发展和相应人口集聚功能的“城镇发展空间”，以开化中心城区为核心，包括中心镇建成区、乡镇核心区、重要产业开发区和园区，以及部分市容景观用地和城市发展备用地等，总面积180平方公里，占县域国土不足一成（8.07%）。然后，在着眼于规划期末的总体空间布局，按照“生态优先、全域美化、资源整合、城乡统筹”的原则，推进各功能区的布局调整。一是生态保护空间应落实保护边界，维护高强度保护格局，建立保护体系。二是农业生产空间应落实保护边界，确立基本农田管制要求，维护田园生态格局，提高生产效率。三是城镇发展空间应积极整合空间资源，搭建发展格局，提高城市承载力。在此三大功能分区体系下，再将各乡镇按主体功能分为三类：一是城镇发展主导型，是今后开化县城市化发展的主平台；二是农业生产主导型，是今后开化县农业生产和农林资源保护的主阵地；三是生态保护主导型，是今后开化县生态环境保护的主屏障。五从以上分析来看，我们可以很自然地观察到一个规划延展的逻辑关系：以主体功能区规划为统领，理顺我国空间规划的关系，健全一个科学合理的空间规划体系。主体功能区规划作为国土开发活动中具有“战略性、基础性和约束性”的规划，在空间规划体系中居于统领的地位。它的编制，必须依靠环境（准空间规划）、国土和城乡三大规划的前期成果，这是“源于”三大规划；但在其编制过程中，又必须和发展规划紧密衔接，将发展规划谋划的“做什么事”和空间规划的“在哪里做”合二为一，叠加在一张统一的空间地图上，这是“高于”三大规划。而这个逻辑关系，恰恰是去年秋天党的十八届五中全会通过的“十三五”规划《建议》所昭示的：“发挥主体功能区作为国土空间开发保护基础制度的作用，落实主体功能区规划”，“以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进‘多规合一’”。将主体功能区规划的相关内容，放在《建议》中五大发展理念的“绿色发展”中来展开，说明了党中央在空间规划问题上对“生态优先”方针的强调；将“多规合一”的内容，和“空间性规划”及主体功能区规划一道论述，更说明了党中央肯定了主体功能区规划对于各类空间规划的基础性和战略性的统领作用。而很好地在一个县域作出贯彻这一逻辑的开化“多规合一”试点，之所以能得到总书记的点赞，其深层次原因恐怕也正是在这里。（作者系区域经济学者、浙商智库专家）

      环球市场信息导报杂志发表 2016年8期

    • 主体功能区背景下的甘孜州旅游功能分区研究
      作者：王兴贵(四川民族学院旅游系,四川康定　626001)·生态环境·主体功能区背景下的甘孜州旅游功能分区研究王兴贵(四川民族学院旅游系,四川康定626001)在全国主体生态功能区划中甘孜州为限制开发区，对甘孜州旅游及区域发展提出了新的要求。在分析主体功能区划对甘孜州旅游产业发展影响的基础上，基于旅游产业发展状况、旅游开发适宜性、旅游资源与生态环境保护，将甘孜州分为旅游优化开发区、旅游重点开发区、旅游引导开发区、旅游适度开发区，对促进甘孜州旅游资源有序开发具有十分重要的现实意义。主体功能区；旅游功能分区；限制开发区；甘孜州为解决旅游开发中的资源开发问题，国外学者Pizam[1]、Cooke[2]、BumYongAhn等[3]从不同的角度对旅游区划进行了研究。随着我国旅游业的快速发展，国内学者郭来喜[4]、陈传康[5]、吴必虎[6]、保继刚等[7]对中国旅游资源分区进行了研究。国家“十一五”规划提出主体功能区以来，基于主体功能区视角，安然[8]提出了基于城镇、生态、农村，交通空间布局的旅游发展战略优化，杨振之[9]探讨了建设旅游功能区以引导旅游资源密集区域的产业结构调整和城乡空间形态升级的可能性，刘艳芳[10]提出了“大湘西旅游文化带”的3大功能价值区，董瑞杰[11]将沙漠旅游资源功能分区划分为一大沙漠旅游带、三大沙漠旅游区、七大沙漠旅游圈。甘孜州作为四川民族地区重要组成部分，是四川旅游发展最具潜力的地区，虽然国内学者在旅游方面对其进行了大量的研究，但缺乏主体功能区划背景下的旅游功能区划研究[12～15]。因此，基于主体功能区划背景下对甘孜州旅游功能区进行探索，以便对甘孜州旅游资源进行有序开发提供有益参考，促进甘孜州旅游业可持续发展。1　研究区域概况甘孜州位于四川西部，地处四川盆地与青藏高原的过渡地带，地理位置为东经97°22′～102°29′，北纬27°58′～34°20′。长江上游主要的干支流金沙江、雅砻江、大渡河纵贯甘孜州全境，占长江流域面积的8.5%；州内广阔的森林、草地是长江上游水源涵养、水质保障的生态屏障，半壁河山的“水塔”是生物多样性的宝库和特有资源的中心，是长江上游的“绿色生态屏障”，生态战略地位重要[16]。甘孜州海拔高，气候寒冷，多雪灾；地质结构较为复杂，地壳运动较为强烈，多地震、滑坡、崩塌、泥石流等地质灾害。甘孜州是典型的生态脆弱区，环境容量有限，在全国主体生态功能区划中为限制开发区。四川省主体功能区划中，根据国土资源、环境容量、生态环境重要性、自然灾害危险性、人口聚集度及经济发展水平对国土空间开发综合评价，甘孜州国土面积广阔，大都为不适宜开发的地区，适宜开发的面积较少。因此，甘孜州放弃发展经济的一些利益，保护其独特的生态功能的发挥，是正确的战略选择。但同时应该看到甘孜州2013年GDP为201.22亿元，仅为四川省GDP的0.76%；2013年农牧民人均纯收入5435元，是四川省农村居民人均纯收入7895元的68.84%，是四川民族地区农民人均纯收入6844元的79.41%。甘孜州面临着既要发展经济又要建成长江上游生态屏障的双重任务。因此，充分利用甘孜州丰富的自然生态旅游资源以及文化旅游资源，加快转变经济发展方式，从源头上扭转生态环境恶化趋势，满足全国主体功能区建设需要，促进甘孜州区域经济可持续发展。2　对甘孜州主体功能区划的认识在全国、全省主体功能区划分中总体上甘孜州为限制开发区(重点生态功能区)，是落实科学发展观的重大举措，是正确处理“人地关系”的指导思路。根据《国家发展改革委、环境保护部关于做好国家主体功能区建设试点示范的通知》(发改规划〔2014〕538号)，甘孜州被纳入国家主体功能区建设试点示范建设地区，对甘孜州来说是一次重大的战略机遇，对未来的经济转型发展指明了方向，具有十分重要的现实意义。按照国家、省级主体功能区划分类，甘孜州主体功能区有两种基本类型：一是甘孜州资源环境承载力较弱，在四川省甚至全国具有很高生态功能价值，在四川省主体功能区划中为川滇森林及生物多样性生态功能区，属于限制开发区域，不具备大规模高强度工业化、城镇化条件；二是依法设立的各类自然保护区域，甘孜州现有各类自然保护区45个，其中国家级6个、省级14个、州级4个、县级21个，总面积达401.89万公顷，为禁止开发区域[17]。限制开发区不是限制发展，而是为了更好地保护甘孜州生态环境，实现科学发展。甘孜州主体功能区划应充分考虑藏区农牧民生活居住和生产活动以及旅游活动等对土地资源的要求，高度重视自然生态系统功能和资源环境生态承载力，将生态安全、保护优美的生态环境放在首位，同时积极引导人口和经济在空间上的合理集聚，转变经济发展方式,提升甘孜州发展竞争力。3　主体功能区划对甘孜州旅游产业发展的影响3.1甘孜州主体功能区划的重要意义甘孜州旅游功能区划是在《全国主体功能区规划》背景下提出，在其框架下按照旅游业在甘孜州旅游业发展过中应承担的主要功能和作用，划定旅游功能分区，指导甘孜州旅游发展的空间布局，提升甘孜州旅游竞争力，为甘孜州旅游甚至区域可持续发展打下坚实的基础。3.2主体功能区对甘孜州旅游产业发展的影响3.2.1为甘孜州旅游产业发展提供了新的发展机遇在全国主体功能区划中，国家层面的重点生态功能区与旅游业发展关系密切的重要内容表现在：甘孜州18个县被纳入国家层面的重点生态功能区域，属于“川滇森林及生物多样性生态功能区”的重要组成部分，幅员面积14.96万km2，为四川省国家层面重点生态功能区28.6541万km2的52.2%。四川省主体功能区划中明确提出“适度发展旅游、农林牧产品生产和加工、生态农业、休闲农业等适宜产业。”甘孜州重点生态功能区应合理开发旅游文化旅游资源，发展生态旅游。禁止开发区主要包括各种国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园、国家重要湿地、国家湿地公园和国家地质公园等各种区域。四川省主体功能区划功能定位明确指出在严格保护生态环境的前提下，合理开发优势特色旅游资源，发展生态旅游产业。禁止开发区的各种生态资源是甘孜州旅游业发展的重要资源依托所在，是四川省原生态保存最完好，最具有潜力的地区，极具旅游开发价值。国家和四川省主体功能区划方案的出台和实施，有利于发挥甘孜州重点生态功能区和禁止开发区的生态功能，保护甘孜州脆弱的生态环境，发挥自然和文化旅游资源优势，转变经济发展方式，为甘孜州旅游业发展提供国家层面、省级层面的政策保障。3.2.2促进甘孜州旅游产业转型升级甘孜州重点生态功能区有基本农田保护面积5.37万公顷，占甘孜州国土面积虽少，但是甘孜州农牧民农产品主要产区。因此，充分利用优势特色资源(绿色农业资源、生态旅游资源等)发展绿色产业，提供生态产品，保护优良的生态环境，走绿色发展之路，是甘孜州产业发展的方向。其主体经济形式表现为农业经济和生态经济，旅游业成为其主要产业经济形式，发展农业旅游、休闲度假旅游以及生态旅游等，实现旅游产业从观光向休闲度假旅游和其它综合型旅游转变，实现旅游产业转型升级。3.2.3促进旅游产品开发的多样化在主体功能区划中，按照开发内容和提供主体产品为要求，重点生态功能区以提供生态产品为首要任务，兼顾提供一定的农产品和服务产品，因地制宜开发利用优势特色资源。因此，针对甘孜州重点生态功能区和禁止开发区开发生态观光旅游、生态旅游、环保旅游(自行车旅游)、自驾车旅游、徒步旅游、特种旅游、文化体验旅游产品，实现从“较为单一的观光旅游”向“多元化旅游产品体系”转变。4　甘孜州旅游功能区分析主体功能区划体现区域协调发展和国土空间非均衡开发理念，就甘孜州而言，山川平行相间、江河自北向南纵贯、地域差异明显，州内存在较大的经济发展差异，需要通过主体功能区划来促进州内县域经济间的协调发展。四川省主体功能规划明确指出，在经济社会发展中，各类主体功能区具有同等重要的地位，只是主体功能不同，开发方式不同，保护内容不同，发展首要任务不同，政府支持重点不同。在国家、省级主体功能区划指导下，根据甘孜州自然环境、资源条件、经济发展状况、交通条件等，结合甘孜州旅游产业发展状况、旅游开发适宜性、旅游资源与生态环境保护的角度划分州域内的旅游功能范围，将甘孜州旅游功能区分为：旅游优化开发区、旅游重点开发区、旅游引导开发区、旅游适度开发区。4.1旅游优化开发区主要是指康定、泸定、丹巴等区域，是甘孜州经济社会发展的龙头，是甘孜州经济较好、城镇化程度较高、旅游业发展最早的地区，也是甘孜州重要的旅游目的地(表1)。该区人口规模为260151人，占甘孜州总人口的23.58%，土地面积为18307km2，旅游收入与旅游人数分别为甘孜州的45.51%。表1　2012年康定、泸定县、丹巴县地区生产总值、城镇化率、旅游收入资料来源：甘孜州2013年统计年鉴.该区域区位条件优越，处在川西旅游环线上的重要节点上。旅游资源从数量和种类来看，都是最丰富，有以贡嘎山为中心的国家级风景名胜区，包括海螺沟冰川、燕子沟、雅加埂等，以及红色文化旅游资源—泸定桥等；以康定为中心的旅游资源有跑马山、塔公草原、木格措等；丹巴以自然与人文旅游资源相结合的“古碉·藏寨·美人谷”等。该区域旅游资源的开发潜力巨大，可以带动整个旅游西环线地区旅游业以及相关产业的迅速发展。该区域旅游优化开发需要在确保旅游经济快速发展的同时，注重旅游资源空间优化配置与旅游产业转型升级，进一步增强旅游产业要素和旅游流集聚能力；优化交通、能源、水利、通信、环保、防灾等基础设施的布局和建设，提高基础设施的区域一体化和同城化程度，有效提升该区域旅游整体实力和国际竞争力。4.2旅游重点开发区旅游重点开发区是甘孜州旅游经济增长的重要增长极，促进甘孜州区域协调发展的重要支撑点。该类型主要分布在交通条件较为便利的318、317国道等交通线路附近的区域内，主要包括稻城县(2013年9月空中航线开通、217省道与318国道相连)、雅江县、理塘县、巴塘县、道孚县、甘孜县、炉霍县、德格县、色达县等，是甘孜州未来旅游发展的主要拓展区域。该区域集中了丰富的自然旅游资源和康巴文化旅游资源，由许多旅游中心地(旅游城镇)组成，如，新都桥、八美镇、高城镇、炉霍新都镇等，是旅游发展的主要旅游节点，318、317国道等将旅游城镇串联起来，形成“发展轴线”。2014第五届“C21四川城市发展圆桌对话”上，四川大学中国休闲与旅游研究中心教授杨振之认为“旅游业发展不能再靠一两个景区拉动”[18]。甘孜州处于旅游开发起步阶段，甘孜州旅游业的发展仅靠几个著名的旅游景区难以形成规模效应。因此，需要旅游城镇、旅游轴线的发展带动区域旅游经济发展，实现甘孜州政府提出的“全域旅游”发展。该区域开发过程中，一方面，完善旅游基础设施，统筹规划建设交通、通信、环保、防灾等基础设施，构建完善、高效、区域一体、城乡统筹的基础设施网络，为旅游发展提供服务；把握开发时序，区分近期、中期和远期，近期重点建设旅游开发基础条件好的稻城、道孚县，以及资源吸引力很强格萨尔王故里—德格县文化旅游区，以此为发展引擎，逐步推进，对目前旅游资源禀赋较好尚不能开发的区域，应作为预留发展空间予以保护。4.3旅游引导开发区旅游引导开发区主要分布在甘孜州农牧区，农牧业资源特色突出，民俗文化旅游资源丰富，具有很高的旅游开发价值，主要表现为乡村旅游、村寨旅游等形式，具有一定的旅游资源环境承载力，但目前旅游开发力度不大，旅游经济水平不高，经济基础薄弱，经济水平落后。因此，应坚持“引导开发”的原则，充分发挥政府主导作用，提高政策、资金、技术等在旅游开发方面的扶持力度，为旅游产业的发展提供经济动力和支撑力，拓展多样化的投资、融资渠道，提高从业人员素质，培育旅游专业人才，实现资源优势转化为经济优势。同时，搞好旅游发展规划、生态环境与基本农田保护规划，减少旅游发展对生态环境的影响，避免出现旅游资源无序开发、土地过多占用和生态环境压力过大等问题，实现区域旅游资源保护性开发。4.4旅游适度开发区本区主要是指国家层面的禁止开发区域，其旅游资源独特且丰富，原生态特征鲜明，但生态环境脆弱，容易遭受人为活动干扰而出现生态恶化现象，在严格保护生态环境的前提下，坚持适度开发，实现经济、社会和生态环境效益的协调发展。该适度开发区不同于前3个功能类型区，在甘孜州旅游功能分区中呈点状分散分布，其分布面积较大，数量较多，主要包括国家和省级自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园等(表2)。今后本区应从整个甘孜州旅游生态安全的大局出发，依照自身特色旅游资源，以生态旅游为发展方向，立足于生态环境保护和旅游资源可持续利用，确保不以牺牲生态环境和旅游资源为代价，在充分保护的基础上进行恰当的开发和建设，合理规划旅游饭店、宾馆、交通等旅游基础设施建设布局，并根据旅游环境容量，严格控制游客数量，合理引导当地社区居民参与旅游发展，实现旅游产业、生态环境与社区之间的和谐发展。表2　甘孜州禁止开发区域基本情况续表2资料来源：2013年四川省主体功能区规划。5　结　语甘孜州为典型的生态脆弱区，环境容量有限，在全国主体生态功能区划中为限制开发区。主体功能区划为甘孜州旅游产业发展提供了新的发展机遇，有利于促进甘孜州旅游产业转型升级，促进旅游产品开发的多样化。根据甘孜州旅游产业发展状况、旅游开发适宜性、旅游资源与生态环境保护，将甘孜州旅游功能区分为：旅游优化开发区、旅游重点开发区、旅游引导开发区、旅游适度开发区。甘孜州在旅游发展过程中，要根据各功能区的特点，采取差异化发展策略，因地制宜地采取不同的措施，加快区域旅游产业的发展，从而实现甘孜州全域旅游发展。[1]PizamA.Tourismimpaets:thesocialcoststothedestinationcommunityasperceivedbyitsresidents[J].JouralofTravelReseareh,1978,16(4):8-12.[2]CookeK.GuidelinesforsociallyappropriatetourismdevelopmentinBritishColumbia[J].JournalofTravelReseareh,1982,21(1):22-28.[3]BumyongAhn,BongKooLeeC,ScottShafer.Operationalizingsustainabilityinregionaltourismplanninganapplicationofthelimitsofacceptablechangeframework[J].TourismManagement,2002,(23):1-15.[4]郭来喜.中国旅游资源的基本特征与旅游区划研究[A].中美人文地理研究讨论会文集[C].北京:科学出版社,1988.[5]陈传康.北京旅游发展战略和分区研究[J].旅游学刊,1987,2(1):8-10.[6]吴必虎,俞曦.旅游规划原理[M].北京:中国旅游出版社,2010.[7]保继刚.旅游开发研究—原理·方法·实践[M].北京:科学出版社,2003.[8]安然,张舟,罗静.基于湖北省主体功能区布局的旅游发展战略研究[J].华中师范大学学报(自然科学版),2009,43(1):166-170.[9]杨振之,马琳,胡海霞.论旅游功能区规划—以四川汶川地震灾后恢复重建为例[J].地域研究与开发,2013,32(6):90-95.[10]刘艳芳.基于国家主体功能区视角下的"大湘西旅游文化带"功能价值区分[J].武汉理工大学学报(社会科学版),2014,27(3):400-407.[11]董瑞杰,董治宝,曹晓仪.中国沙漠旅游资源空间结构与主体功能分区[J].中国沙漠,2014,34(2):582-589.[12]赵晓鸿.甘孜藏区生态旅游经济开发研究[J].Ecologicalenconomy,2006,(5):182-184.[13]袁安贵,何光汉.生态旅游产业发展模式创新思路和基本措施探讨—以四川省甘孜州生态旅游发展为例[J].开发研究,2007,(5):100-102.[14]颜军.生态旅游:甘孜藏区旅游可持续发展的实现途径—对甘孜藏区生态旅游开发的思考[J].科技管理研究,2009,(5):243-245.[15]王兴贵,税伟.基于波特钻石理论的四川民族地区旅游产业竞争力研究—以甘孜州为例.云南地理环境研究,2012,24(3):85-91.[16]王兴贵,崔宝禄,高泽斌,唐德华.基于生态足迹的甘孜州生态安全动态研究[J].四川环境,2010,29(5):19-23.[17]甘孜州自然保护区清理取得阶段成果[EB/OL].http://gz.newssc.org/system/20140418/001383422.html.[18]李媛莉.旅游业发展不能再靠一两个景区拉动[N].华西都市报,2014-9-2.StudyonTourismFunctionalZoninginGarzêundertheMainFunctionalZonesWANGXing-gui(DepartmentofTourism,SichuanUniversityforNationalities,Kangding,Sichuan626001,China)Garzêiszonedastherestrictedzoneinthenationalecologicalfunctionzoning,whichputsnewrequirementstotourismandregionaldevelopmentinthisarea.Throughanalyzingtheinfluenceofmainfunctionalzonesontourismdevelopment,andbasedontourismindustrydevelopmentsituation,suitabilityoftourismdevelopment,tourismresourcesandtheecologicalenvironmentalprotection,Garzêisdividedintotourismoptimizingdevelopmentzone,keytourismdevelopmentzone,guidetourismdevelopmentzone,andmoderatetourismdevelopmentzone,whichplaysextremelyimportantandpracticalroleinpromotingthedevelopmentoftourismresourcesinGarzê.Mainfunctionalzones;tourismfunctionalzoning;therestrictedzone;Garzê2015-03-122013年四川省哲学社会科学“四川旅游发展科学专项课题”(SC13LY11)；2014年四川省高校人文社会科学重点研究基地重点项目(CR1412)。王兴贵(1970-)，男，重庆忠县人，2008年毕业于西华师范大学环境科学专业，硕士研究生，副教授，从事区域与旅游可持续发展研究。X171.4A1001-3644(2015)04-0036-06

      四川环境杂志发表 2015年4期

    • 主体功能区视瞰下安徽“三个强省”建设＊
      作者：高淮成（中共安徽省委党校，安徽合肥230022）张宝顺书记在安徽省第九次党代会报告中提出安徽要努力打造“经济强省”、“文化强省”、“生态强省”（以下简称“三个强省”）目标规划，笔者认为安徽“三个强省”的规划思路与国家“主体功能区规划”的思路是高度契合的。把“三个强省”建设与国家主体功能区规划联系起来进行分析，有利于我们清楚认识安徽在全国经济发展这盘棋中的位置；有利于我们了解国家宏观调控的新手段，更好地争取国家宏观层面的支持；还有利于我们更好地领会省委意图，在“三个强省”建设中发挥主观能动性，把各项工作做得更好。一、安徽是国家主体功能区规划中各种规划集中的区域全国主体功能区规划按开发方式，将国土分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发等四类地区；按开发内容，分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区。在将来经济社会发展中国家根据不同地区的功能定位，将采取不同的政策，以实现科学发展的战略目标。1.江淮地区是国家规划的重点开发区，同时是安徽经济强省建设的重要区域《规划》第六章重点开发区域中明确江淮地区是重点开发区。从空间上看，该区域位于全国“两横三纵”城市化战略格局中沿长江通道横轴，包括安徽省合肥及沿江的部分地区。这一区域位置如一个只扁担，一头担着长三角优化开发区的上海市和江苏省、浙江省的部分地区，另一头担着武汉和长株潭等城市区。这一区域，在国家发展战略中居于极为重要的地理区间。根据国家主体功能区规划，这一空间到2020年要建成国家重要的城市化地区，即成为经济集聚、人口集聚的重要的经济增长极。从功能上看，国家重点开发区域的功能定位是：“支撑全国经济增长的重要增长极，落实区域发展总体战略、促进区域协调发展的重要支撑点，全国重要的人口和经济密集区。”《规划》对江淮地区的功能定位是：“承接产业转移的示范区，全国重要的科研教育基地，能源原材料、先进制造业和科技创新基地，区域性的高新技术产业基地。”这一功能定位正是安徽建设经济强省的重要内容。2.全覆盖安徽的两大农业主产区，是安徽建设经济强省和生态强省的重要区间以淮河为界，安徽淮河以北地区属黄淮海平原粮食主产区，淮河以南属长江流域粮食主产区。从开发方式来看，农业主产区属于限制开放区；从开发内容来看，限制开发区的主要产品是农产品。有些同志对国家主体功能区规划的认识有误解，将限制开发与限制发展混为一谈，其实限制开发并不是限制发展，相反是在明确主攻方向和主要产品的基础上加速发展，限制的仅仅是不符合产业定位的工业化和城镇化发展。安徽历来是农业大省，一方面农业的加速发展是安徽整体崛起的重要支撑力，另一方面在绿色发展理念下农业同样是生态发展的重要支撑力。3.相对密集的禁止开发区，是安徽建设文化大省和生态大省的优质资源所在国家禁止开发区包括国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园、国家地质公园等。目前国家禁止开发区域共1443处，总面积约120万平方公里，占全国陆地国土面积的12.5%。安徽有5个国家级风景名胜区，国家级自然保护区6个，国家森林公园23个。较之京、鲁、江、浙等地区，安徽禁止开发区的密度不算高，但国家森林公园、国家地质公园等地面积大，区间范围广；较之东西部其他省份安徽则无论是在密度上还是在范围上都占有极大优势。禁止开发区是自然的馈赠和历史的遗存，从发展态势看，可能有新的遗存被发现，但不可能再造。坐拥数量众多的禁止开发区，是安徽建设生态强省和文化强省的宝贵资源。二、安徽经济在国家功能区规划的过程中得以加速发展回顾安徽“十一五”期间经济发展，我们能明显看出中央在功能区划分中对安徽的功能定位及举措加速了安徽经济发展。2005年是第十个五年规划的收关之年，这一年有一句自嘲的话在安徽干部中流行——“安徽不是东西”，东部大发展，西部大开发，中部省份发展相对不足。同居于中部的几个省份中，安徽省许多大的指标又是居于“锅底”状态，如何崛起？笔者认为中央关于主体功能区划分的思想及实施是安徽崛起的重要外部力量。中央关于主体功能区建设的思想最早见于2005年10月《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》：“各地区要根据资源环境承载能力和发展潜力，按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的不同要求，明确不同区域的功能定位，并制定相应的政策和评价指标，逐步形成各具特色的区域发展格局。”2007年10月在党的十七大报告“关于促进国民经济又好又快发展”部分再次提出“加强国土规划，按照形成主体功能区的要求，完善区域政策，调整经济布局。”2008年2月胡锦涛总书记在安徽视察时指出“安徽要充分发挥区位优势、自然资源优势、劳动力资源优势，积极参与泛长三角区域发展分工”。总书记的这一指示已明确显示，安徽在经济发展功能定位上将要与长三角一体化考虑，安徽省作为重点开发区的端倪已现。紧接着皖江城市带承接产业示范区的规划也在国家发改委的明示下，一步步扎实展开。也就在2008年，美国次债危机严重影响到中国经济发展，拉动经济发展的出口、消费和投资三驾马车中由于出口失衡，整体经济堪忧。为了抵抗出口失衡，国家加大投资力度，这成为安徽功能区建设的重要契机，危机中安徽许多基础建设项目在国家的支持上得以上马，国家财政对安徽投入较大。如表1。在六十年代的三年自然灾害时期和九十年代的东南亚金融危机时期，安徽经济均表现为抗跌性差，经济发展速度落后于全国平均水均，而此次面对国际金融危机安徽的经济发展一反过往，连续数年站在全国平均线之上。如表2。表12009年安徽省财政收支（单位：亿元）表2“十一五”以来安徽与全国经济增长速度比较(单位：%）三、主体功能区视瞰下安徽“三个强省”建设路径建议顺应科学发展的要求，在主体功能区的框架下谋划安徽发展，是我省“三个强省”建设的必然选择。1.根据主体功能区发展要求，明确各个地区在“三个强省”建设中的主要功能定位目前安徽大多数地市拥有三类功能区。比如池州市：有作为重点开发的城市化地区，也有国家级生态保护区，还有大片的长江流域农产品主产区。但不同地区，这三类功能区的范围、多少是有差异的。比如铜陵，也是三类地区俱全，但三种区域的比重有较大的差异。这种差异可以通过三次产业的差异间接得到反映。见表3。池州和铜陵三次产业的差异与他们之间的自然秉赋有相当的关系，所以根据主体功能区的思想不能一概而论要求各地市三次产业结构趋同，要求在“三个强省”每个方面的贡献都相同。从总体上来说，“三个强省”建设对安徽是全覆盖的，但根据全国主体功能区规划的要求，不同区域承担的职责不尽相同。建设“三个强省”，要针对不同的地区作出差别性要求。各地区应结合国家主体功能区规划以及安徽“十二五”发展规划，对自己所在区域作出有利于“三个强省”建设的科学规划。在省级层面应认真分析各地的差异，根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力，统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，确定不同区域的主体功能，并据此明确开发方向，完善开发政策，控制开发强度，规范开发秩序，逐步形成人口、经济、资源环境相协调。2.发挥城市在建设“经济强省”中主要支撑作用，积极探索城市外来劳动力管理问题对经济发展与沿海有相当落差的安徽省来说建设“三个强省”中，重要的是要打造经济强省。根据主体功能区规划要求，就是要做大安徽的“一带一圈一群”城市（即皖江城市带、合肥经济圈、皖北城市带），这是安徽的工业化、城镇化地区，也是安徽经济发展的支撑所在。城市做大的要素主要有土地、产业、劳动者以及公共服务。从土地来说，国家主体功能区规划中对重点开发区的土地有一系列相关规定，如“相对适当扩大重点开发区域建设用地规模”，这对像安徽这样经济需要加速发展的省份来说是重大的支持；从产业来说，十七届五中全会明确，与安徽紧邻的上海等特大城市要“形成以服务经济为主的产业结构”，相应的制造业向安徽等地进行转移；而从城市发展需要的劳动者方面来说，笔者以为这是安徽寻求经济突破性发展的重要方面，也是政府公共服务出政绩的重要方面。全国主体功能区规划要求“积极探索实行城乡之间用地增减挂钩的政策”，“探索实行城乡之间人地挂钩的政策”，“探索实行地区之间人地挂钩的政策”，解决“劳动者和劳动者赡养人口相分离的问题”等，都是安徽城市经济做大做强亟待破解的问题。安徽是农民工输出大省，解决好农民工在安徽城市就业和生活的问题，不仅关系安徽城市发展的用地问题，而且关系农村土地流转、产业结构调整、内需及社会和谐等各项经济社会发展中的重要问题。通过改革公共服务，实现安徽农民工的就近转移，还可以降低农民工的务工成本，有利于当地企业在用工方面获得更多优势，从而产生更大的竞争力。所以说，管理好城市外来劳动力可以形成城市用地增加、产业发展、城市做大的良性循环。3.重视限制开发区和禁止开发区的发展和保护，争取更多的国家宏观层面的支持从国家的层面看，在主体功能区建设中国家财力的主要着力点是限制开发区的发展和禁止开发区的保护问题。十七大报告中就明确指出“按主体功能区要求和基本公共服务均等化原则，深化财政体制改革，完善公共财政体系。”不仅是财政政策，全国主体功能区规划还就投资、产业、土地、农业、人口、民族、环境、应对气候变化等九个方面逐一作了的政策部署。从农业来说主体功能区安排的投资，主要用于支持国家重点生态功能区和农产品主产区，而且特别是中西部国家重点生态功能区和农产品主产区的发展，包括生态修复和环境保护、农业综合生产能力建设、公共服务设施建设、生态移民、促进就业、基础设施建设以及支持适宜产业发展等。逐步加大政府投资用于农业、生态环境保护方面的比例。生态环境保护投资，要重点用于加强国家重点生态功能区特别是中西部国家重点生态功能区生态产品生产能力的建设。农业投资，要重点用于加强农产品主产区特别是中西部农产品主产区农业综合生产能力的建设。对重点生态功能区和农产品主产区内国家支持的建设项目，适当提高中央政府补助或贴息比例，降低省级政府投资比例，逐步降低市(地)级和县(市)级政府投资比例。了解和研究中央相关政策，获得更多一些来自中央政府的支持，对我们打造生态强省和文化强省有极其重要的意义。我们应充分梳理安徽各地的相关资源，一方面形成争取中央支持的一、二、三梯队，另一方面也为省级政府各项政策支持形成一个分清轻重缓急的战略管理沙盘。表32011年池州市与铜陵市三次产业差异4.在世界经济危机尚未走出阴影，经济复苏乏力的情况下，关注国家新的功能区定位2008年爆发世界金融危机以来，沿海经济发达省分出口受到打击，中央在中西部地区培育形成了安徽皖江城市带、广西北部湾地区、重庆两江新区等一批新的经济增长极，成为有效抵御国际金融危机的中流砥柱，为国民经济可持续发展提供了持久动力。当前国家统计局数据显示宏观经济预警指数处于新一轮下行之中。面对这一形势，2012年8月7日上午，国家发改委《中原经济区规划》编制启动。《中原经济区规划》从总体上说涵盖河南全域、晋东南的晋城、长治、运城，鲁西南的聊城、菏泽、泰安市东平县，冀南的邯郸、邢台，皖北的淮北、亳州、宿州、蚌埠、阜阳及淮南市凤台县，区域面积达28.9万平方公里，涉及人口1.7亿。但根据规划大纲初稿，政策将支持中原经济区培育豫东、皖北“三化”协调发展先行区。在国家规划和支持下安徽皖北地区将继皖江城市带承接产业转移示范区之后成为新的经济增长极。作为粮食主产区和新兴工业区域，中原经济区更为重要的意义在于其在工业化、城镇化与农业现代化协调发展的尝试。我们要与国家规划相适应，积极探索加快城乡一体化建设的制度和路径，推动城乡经济社会发展融合，统筹土地利用和城乡规划，统筹城乡产业发展，统筹城乡基础设施建设和公共服务，统筹城乡劳动就业，统筹城乡社会管理。通过创新发展，使安徽经济社会发展的洼地，成为中原地区经济发展的高地。5.发展与改革并重，设计与国家功定区定位相吻合，有利于“三个强省”建设的考核制度全国主体功能区规划要求各部门和各地方政府，“根据本规划调整完善现行政策和制度安排，建立健全保障形成主体功能区布局的法律法规、体制机制、规划和政策及绩效考核评价体系。”建设与主体功能区相匹配的“三个强省”同样需要相应的考核制度设计，把推进“三个强省”主要目标的完成情况纳入对地方党政领导班子和领导干部的综合考核评价结果，作为地方党政领导班子调整和领导干部选拔任用、培训教育、奖励惩戒的重要依据。从某种程度上可以说建立和完善分类评价和分类考核的评价体系是安徽实施“三个强省”建设的关键。中央要求重点开发区域，实行工业化城镇化水平优先的绩效评价，综合评价经济增长、吸纳人口、质量效益、产业结构、资源消耗、环境保护以及外来人口公共服务覆盖面等内容，弱化对投资增长速度等指标的评价。对安徽这样处于中西部地区的重点开发区域，还要弱化吸引外资、出口等指标的评价。主要考核地区生产总值、非农产业就业比重、财政收入占地区生产总值比重、单位地区生产总值能耗和用水量、单位工业增加值能耗和取水量、二氧化碳排放强度、主要污染物排放总量控制率、“三废”处理率、大气和水体质量、吸纳外来人口规模等指标。对限制开发的农产品主产区，实行农业发展优先的绩效评价，强化对农产品保障能力的评价，弱化对工业化城镇化相关经济指标的评价，主要考核农业综合生产能力、农民收入等指标，不考核地区生产总值、投资、工业、财政收入和城镇化率等指标。限制开发的重点生态功能区，实行生态保护优先的绩效评价，强化对提供生态产品能力的评价，弱化对工业化城镇化相关经济指标的评价，主要考核大气和水体质量、水土流失和荒漠化治理率、森林覆盖率、森林蓄积量、草原植被覆盖度、草畜平衡、生物多样性等指标，不考核地区生产总值、投资、工业、农产品生产、财政收入和城镇化率等指标。对禁止开发区域，根据法律法规和规划要求，按照保护对象确定评价内容，强化对自然文化资源原真性和完整性保护情况的评价。主要考核依法管理的情况、污染物“零排放”情况、保护对象完好程度以及保护目标实现情况等内容，不考核旅游收入等经济指标。中央政府考核指标体系的变革，无疑将引起地方政府工作重心、工作方法以及各项投入的重大变化。跟上这种变化和适应这种变化并根据安徽的现实作出创造性发展，是我们“三个强省”建设必须直面的问题。由于目前从安徽各地市的角度看，各地市基本三种类型的功能区兼而有之，因此，安徽对考核指标的设计，还应考虑鼓励各地市分主体功能考核的问题，以及不同行政区划间合作共建的问题。目前从基层实践的层面来看，功能区的思想或者说“三个强省”尚没有被充分认识。目前安徽的辖县被分为三类，但无论那一类县，GDP的增长速度仍然是最重要的考核指标。在GDP的指挥棒下，各县纷纷建设开发区，争上开发区的级别，包括那些山清水秀、工业基础条件较差的山区县。各地方建设“小而全”明显，优势资源分散，园区建设分散，缺乏功能定位，功能各异的地区间发展趋同性增加。通过规划明确一个地方发展的一个或几个主要功能并通过考核指标指标加以引导，促进同一产业或是相关联产业向同一地区、同一城市或同一园区集聚，对“三个强省”建设有重要的积极促进作用。产业通过在空间上聚集，可以使生产和销售的规模上升，在全国同类产品中占有相当份额，这是提高区域竞争力的要求；产业在一个空间内集聚，使专业化分工以一种独特的方式获得了空前发展，这是降低生产和销售成本、供应链管理的要求；同行集聚，信息互享，行为互动，这是产业进步的要求；在一定空间内基础设施集中建设，排污集中整治，这是公共产品的效益最大化的要求，是建设“生态安徽”的必然选择。在目前考核指标以行政区划为单位的情况下，可以先行考虑考核对象与空间区位相分离的办法，先使园区尽量集中开发，即园区在某一空间集聚，产业在某一园区集聚，但成绩分属不同行政区划的考核办法。通过园区整合，力争实现省“十二五”规划的10个千亿元核心园区、50个百亿元特色园区建设目标。通过园区整合，甚至城市整合，在支撑起安徽经济发展的同时，实现效益提高、环境优化等多重发展目的，实现安徽“三个强省”建设的战略目标。[1]全国主体功能区规划[Z].国发（2010）46号文件，2010-12.[2]张宝顺.在中国共产党安徽省第九次代表大会上的报告[R]﹒2011-10.[3]国家统计局.统计信息http://www.stats.gov.cn/tjsj/.[4]安徽省统计局.统计信息http://www.ahtjj.gov.cn/.

      中共合肥市委党校学报发表 2012年3期

    • 新时代主体功能区视域中的供给侧结构性改革
      作者：龚万达（江苏省社会主义学院科研处，江苏南京210007）新时代主体功能区视域中的供给侧结构性改革龚万达（江苏省社会主义学院科研处，江苏南京210007）主体功能区制度在生态文明制度体系中具有重要地位。供给侧结构性改革必须贯彻“绿色”发展理念。供给侧结构性改革与推进形成主体功能区共融、共进的目标是按最集约化的方式来畅通人和自然之间的物质变换，纠正资源错配。这符合新时代中国特色社会主义政治经济学的要求。推进主体功能区战略为供给侧结构性改革指明了方向。根据不同主体功能区的定位，通过供给侧结构性改革进行产业结构调整，推进形成主体功能区。制度供给是供给侧结构性改革的关键，主体功能区制度就是供给侧结构性改革的战略性制度供给之一。推进形成主体功能区的主要目的是推动区域协调发展，这也是新时代推进供给侧结构性改革要达到的长远战略目标。新时代；十九大报告；政治经济学；主体功能区；供给侧结构性改革；产业结构调整党的十九大报告（以下简称《报告》）提出，“必须从理论和实践结合上系统回答新时代坚持和发展什么样的中国特色社会主义、怎样坚持和发展中国特色社会主义。”[1]围绕这个重大时代课题，中国共产党形成了习近平新时代中国特色社会主义思想。《报告》强调：“新时代中国特色社会主义思想，明确中国特色社会主义事业总体布局是‘五位一体’”，“必须坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。”[1]《报告》在第五部分“贯彻新发展理念，建设现代化经济体系”中指出，“建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标。必须坚持质量第一、效益优先，以供给侧结构性改革为主线。”[1]也就是说，在以供给侧结构性改革为主线建设现代化经济体系的过程中，应贯彻包括“绿色”在内的五大发展理念，注重生态文明建设。《报告》指出，在过去五年，“生态文明制度体系加快形成，主体功能区制度逐步健全”，“生态文明建设成效显著”[1]，充分说明主体功能区制度在生态文明制度体系中的重要地位。因此，供给侧结构性改革贯彻“绿色”发展理念必须和主体功能区战略相配合。这种配合是以新时代中国特色社会主义政治经济学为理论依据的。一、从马克思主义政治经济学到新时代中国特色社会主义政治经济学：供给侧结构性改革的理论指导自2015年11月习近平首次提出供给侧结构性改革以来，研究者们对此作出了包括凯恩斯主义经济学和新自由主义经济学在内的各种不同的解读。习近平对此正本清源：“我们讲的供给侧结构性改革，同西方经济学的供给学派不是一回事，不能把供给侧结构性改革看成是西方供给学派的翻版。”“从政治经济学的角度看，供给侧结构性改革的根本，是使我国供给能力更好满足广大人民日益增长、不断升级和个性化的物质文化和生态环境需要，从而实现社会主义生产目的。”[2]2014年7月，习近平指出：“各级党委和政府要学好用好政治经济学”。2015年11月，习近平强调，要不断开拓当代中国马克思主义政治经济学新境界。紧接着，同年12月，习近平在中央经济工作会议上提出，要坚持中国特色社会主义政治经济学的重大原则。这是习近平首次正式提出“中国特色社会主义政治经济学”这一概念。它的提出具有鲜明的时代意义。从“政治经济学”、“当代中国马克思主义政治经济学”到“中国特色社会主义政治经济学”，充分说明习近平所说的“政治经济学”指的就是马克思主义政治经济学，也充分说明新时代中国特色社会主义政治经济学是对马克思主义政治经济学的继承和发展。所以，只有坚持以马克思主义政治经济学为指导，把研究的出发点建立在马克思主义政治经济学特别是新时代中国特色社会主义政治经济学的相关理论和基本方法上，才能正确解答供给侧结构性改革中出现的一系列重大问题。马克思主义经典作家创立的马克思主义政治经济学，阐明了人类社会支配物质资料的生产、分配、交换和消费等经济活动的规律，阐明了人类社会的经济活动是遵循着不以人们意志为转移的客观经济规律，表现为一种自然历史过程。在《资本论》中，马克思在很多情况下用“劳动”一词来泛指人类社会的经济活动，用“物质变换”来阐明人类社会的经济活动是一种自然历史过程。“劳动首先是人和自然之间的过程，是人以自身的活动来引起、调整和控制人和自然之间的物质变换的过程。”[3]（P201-202）“交换过程使商品从把它们当作非使用价值的人手里转到把它们当作使用价值的人手里，就这一点说，这个过程是一种社会的物质变换”[4]（P122）。也就是说，“劳动”是在生产过程中形成的人与自然界之间和人与人之间的相互关系的体系，它包括“人和自然之间的物质变换”和“社会的物质变换”两方面，这就是马克思主义政治经济学物质变换理论的基本观点。马克思对“劳动”中的生产、分配、交换和消费四个环节中的“生产”这一环节尤为重视。马克思指出：“我们得到的结论并不是说，生产、分配、交换、消费是同一的东西……生产既规定着生产的对立规定上的自身，也支配着其他要素。”[5]每一个生产过程总是从“生产”这一环节重新开始的，在生产过程中“交换”和“消费”不起支配作用，作为产品分配的“分配”也不起支配作用，而作为生产要素的分配，其本身就是生产的要素之一。2016年1月，习近平进一步提出了供给侧结构性改革的具体任务，就是“要在适度扩大总需求的同时，去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板，从生产领域加强优质供给，减少无效供给，扩大有效供给，……使供给体系更好适应需求结构变化。”[6]从习近平提出的供给侧结构性改革的具体任务来看，重视和强调在“生产”这一环节上的改革是对经典作家观点的继承发展和实际运用。“劳动”中的“生产”这一环节，是自然形态的物质以人类劳动为中介，通过人与自然之间的物质变换不断向社会物质进行转变。当在人类不合理的生产方式下，自然物质向社会物质转化、社会商品进行内部交换与消费，就会出现无效供给。从供给侧来看，表现为传统制造业产能普遍过剩、房地产库存大增，企业和政府等主体不得不通过向金融机构借贷或发债等加杠杆的行为来维持政府运转和企业经营。如果这种状况得不到改善，杠杆率过高，债务增速过快，还债的压力就会反过来增大金融风险甚至拖累发展。这种无效供给特别是在钢铁、水泥、电解铝等高消耗、高排放行业尤为突出，这又与房地产业的过快和超前发展紧密相关。房地产开发的“过热”，使得这些建材和能源的生产必然也跟着急剧扩张。房地产库存增加，这些行业的产能也必然过剩。通过加杠杆对此类行业的维持，必然造成对自然资源过度地开采利用以及污染物的大量集中排放，严重超出所在地区的环境承载力，必将造成自然物质变换过程受到扰动甚至是破坏，导致自然生态环境自我修复能力急剧降低，形成“物质变换裂缝”，并进一步影响到社会物质变换过程。马克思主义政治经济学物质变换理论揭示了作为中介的人类“劳动”使得自然与社会的物质变换过程联系在一起，“劳动就是为了满足人的需要而占有自然因素，是促成人和自然间的物质变换的活动。”[7]也就是说，劳动有着鲜明的目的性，是人与自然之间的物质变换的调节者，具有鲜明的生态意蕴。在这里，从前文所引习近平关于从政治经济学的角度看供给侧结构性改革的论述可以看出，新时代中国特色社会主义政治经济学重视和强调在“劳动”中最为重要的“生产”这一环节上的改革，这也是供给侧结构性改革的鲜明特征，具有使我国供给能力更好满足广大人民包括生态环境在内的需要的根本属性，是新时代人和自然间的物质变换的活动。因此，供给侧结构性改革应该高度重视马克思主义政治经济学，尤其是新时代中国特色社会主义政治经济学的理论建构。二、供给侧结构性改革与推进形成主体功能区战略共融：新时代中国特色社会主义政治经济学的现实向度2015年11月，习近平在中央政治局第二十八次集体学习时指出：“党的十一届三中全会以来，我们党把马克思主义政治经济学基本原理同改革开放新的实践结合起来，不断丰富和发展马克思主义政治经济学，形成了当代中国马克思主义政治经济学的许多重要理论成果。”[8]中共十八届五中全会审议通过的《十三五规划建议》（以下简称《建议》）中就体现了许多当代中国马克思主义政治经济学的重要理论成果。《建议》提出：“完善发展理念。实现‘十三五’时期发展目标，破解发展难题，厚植发展优势，必须牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。”《建议》就树立“绿色”发展理念而强调的重要举措之一就是“加快建设主体功能区”。“发挥主体功能区作为国土空间开发保护基础制度的作用，落实主体功能区规划，完善政策……推动各地区依据主体功能定位发展。以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进‘多规合一’。”[9]主体功能区是国土空间开发保护的基础制度，而主体功能区思想落实到国土空间开发中的主要途径是通过经济结构性调整来实现，经济结构性调整在当前的主要任务就是供给侧结构性改革。习近平在2015年11月首次提出供给侧结构性改革这一重大任务的同时，特别强调“推进经济结构性改革，……要牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念……在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率，增强经济持续增长动力，推动我国社会生产力水平实现整体跃升。”[10]也就是说，包括“绿色发展”在内的五大发展理念也是供给侧结构性改革必须树立和贯彻落实的内在要求。习近平说：“绿色发展，就其要义来讲，是要解决好人与自然和谐共生问题。”[2]因此，供给侧结构性改革必然要与作为“绿色发展”重要举措的“加快建设主体功能区”相配合。这就要求必须在推进形成主体功能区的过程中通过供给侧结构性改革“三去一降一补”纠正资源错配。那么当前这种资源错配是如何形成的呢？是借鉴、学习甚至是抄袭西方工业化和城市化模式带来的。作为像中国这样具有十几亿人口的超大规模的发展中国家如何走工业化和城市化的道路，没有现成的经验可以参考，走西方大城市化驱动型的发展道路就成为当时可以借鉴的模式。城市化驱动的投资型发展道路，是存在诸多条件限制的，美国、加拿大等国土面积大、人口不多的国家才可以走“大城市化”的道路。中国的人口资源条件决定了城市“摊大饼”式的发展必然会带来资源、环境等的约束。原因是大城市化使人口、资源过度集中在大城市，一些城市的经济增长主要依赖房地产领域的投资拉动，“在地方的税里面，有40%是房地产关联的税收。我们整个国家的税收是17万亿，地方税总的10万亿，有4万亿与房地产关联，再加上土地出让金，预算外资金，叠加起来，将近8万亿。”[11]土地、资源的过度消耗和土地价格的猛涨又会衍生经济泡沫，为了维持这样的投资发展模式，又必然会叠加各种金融杠杆，当杠杆率过高，债务增速过快之时，紧缩性的调控政策出台就成为必然，经济发展由此可能陷入滞涨。马克思早在撰写《资本论》第1卷时就结合物质变换理论对此进行过阐述。马克思指出：“到目前为止存在过的一切生产方式，都只在于取得劳动的最近的、最直接的有益效果。那些只是在以后才显现出来的、由于逐渐的重复和积累才发生作用的进一步的结果，是完全被忽视的。在西欧现今占统治地位的资本主义生产方式中，这一点表现得最完全。”[12]（P521）由于资本主义生产必须高度集中大量人力，这样就使得生产中心汇集在城市，城市人口也越来越占优势，这样，城市就成为社会发展的动力，而资本主义大生产在生产社会发展的动力的同时又成为破坏人和土地之间物质变换纯粹自发形成的状况的元凶，最为关键的是，资本主义大生产依靠其已经形成的巨大优势又强制地把这种人为地不符合自然规律的物质变换作为调节整个社会生产的规律，并将之同人的发展相适合的形式上系统地捆绑起来[4]（P552-553）。我国由于人口、资源空间分布不平衡，大城市化驱动型的发展道路已经难以持续。以北京为例，国家统计局的数据显示，2004年，北京年末常住人口为1493万人，到了2015年人口已达2171万人。而北京人均水资源量长期低于全国人均水资源量的十分之一。以2015年为例，全国人均水资源量为2039.25立方米/人，北京人均水资源量为124.01立方米/人。北京人均水资源量仅是全国人均水资源量的6.1%。京津冀地区本来并不缺水，但随着这几十年工业与人口的聚集，这一地区开始变得缺水。为了缓解2000多万人的特大城市和周边地区的缺水状态，不得不进行南水北调工程。根据2002年国务院批复的《“南水北调”工程总体规划》，“南水北调”东线、中线一期主体工程估算总投资1240亿元，其中东线一期320亿元，中线一期920亿元。但工程进展过程中，随着经济社会发展，成本一涨再涨，国务院南水北调办最新公布的数据显示，截至2017年4月底，已累计下达南水北调东、中线一期工程投资2627.4亿元[13]。这些巨额投资是我们为“大城市化”不得不付出的成本。所以，中国的发展不能再走西方的老路。恩格斯曾指出：“经过长期的常常是痛苦的经验，……我们……也渐渐学会了认清我们的生产活动的间接的，比较远的社会影响，因而我们就有可能也去支配和调节这种影响。”[12]（P520）因为“生产资料的社会占有，不仅会消除生产的现存的人为障碍，而且还会消除生产力商品的明显的浪费和破坏。”[14]（P757）那么，在生产资料为社会占有的公有制社会为什么能够避免西方大城市化驱动型的发展道路从而有利于人类社会的可持续发展呢？那是因为“社会化的人，联合起来的生产者，将合理地调节他们和自然之间的物质变换，……靠消耗最小的力量，在最无愧和最适合于他们的人类本性的条件下来进行这种物质变换。”[15]社会主义市场经济体制的优势，已具备“消耗最小的力量、最适合于人类本性”的初始条件，决不是要到了生产者已经实现共产主义社会才开始合理地调节人类社会和自然之间的物质变换。因为这种调节是一个漫长的历史过程，所以这种合理调节将贯穿在从社会主义走向共产主义的过程之中。社会主义市场经济包含“市场在资源配置中起决定性作用”和“更好发挥政府作用”两个方面。它可以吸收市场配置资源的优势，又能尽量避免市场机制固有的盲目性的力量，在政府作用和社会主义市场经济两者的共同作用之下，根据马克思所说的“消耗最小的力量、最适合于人类本性”的原则，以最集约化的方式来畅通和实现人与自然之间的物质变换。这就需要在供给侧结构性改革过程中“推进形成主体功能区，就是要根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力，……确定不同区域的主体功能，并据此明确开发方向。”[16]三、区域协调发展：从供给侧推动产业结构调整与推进形成主体功能区战略共进马克思在《资本论》第一篇的第一章《商品》中说：“劳动生产力是由多种情况决定的，其中包括：工人的平均熟练程度，科学的发展水平和它在工艺上应用的程度，生产过程的社会结合，生产资料的规模和效能，以及自然条件。”[3]（P53）这五个方面的有机组合和合理配置决定了社会生产力的发展水平。恩格斯对此进一步解释道：“只有按照一个统一的大的计划协调地配置自己的生产力的社会，才能使工业在全国分布得最适合于它自身的发展和其他生产要素的保持或发展。”[14]（P646-647）《全国主体功能区规划》中我国国土空间按开发方式将主体功能区分为四类，即优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发区域。习近平总书记在中共中央政治局第六次集体学习时强调，“要坚定不移加快实施主体功能区战略，严格按照优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发的主体功能定位，划定并严守生态红线，构建科学合理的城镇化推进格局、农业发展格局、生态安全格局。”[17]我国生态类型多样，但生态脆弱区域面积广大，并且脆弱因素极其复杂，中度以上生态脆弱区域总计占全国陆地国土空间的55%。脆弱的生态环境，使大规模高强度的工业化城镇化开发只能在适宜开发的有限区域集中展开。推进形成主体功能区战略为供给侧结构性改革指明了方向。区分不同国土空间的主体功能，根据不同主体功能区的定位，确定开发的主体内容和发展的主要任务，通过“三去一降一补”，进行产业结构调整，把不适合本功能区尤其是不适合在限制开发区域和禁止开发区域的已经存在的产能出清。根据资源环境中的“短板”因素确定可承载的人口规模、经济规模以及适宜的产业结构。这就意味着只有通过主体功能区的规划、产业园区的布局，推动生产过程的生产力要素的结合水平，促进生产资料的规模和效能，提升利用自然条件的质量与效益等，才能有效化解过剩产能，优化产业重组，降低企业成本。当前存在将供给侧结构性改革简单化理解的倾向，认为供给侧结构性改革就是去产能、去库存、去杠杆、降成本和补短板这“五大任务”。事实上，“五大任务”只是这一改革的阶段性目标，供给侧结构性改革需要从三个方面解决供给问题，即要素的集约节约化供给、产品的有效优质供给和制度的有效供给，其中制度供给最为关键。在供给侧结构性改革的论域中，经济发展取决于社会总供给结构优化，而唯有进行产业结构调整升级才能实现社会总供给结构的优化。因此，从供给侧来推动产业结构调整和优化升级就成为现阶段推动经济健康发展的根本[18]。推进形成主体功能区就是从供给侧推动产业结构调整的战略性制度供给。十八届五中全会公报指出：“促进人与自然和谐共生……推动建立绿色低碳循环发展产业体系。加快建设主体功能区，发挥主体功能区作为国土空间开发保护基础制度的作用。”[19]因此，当前供给侧结构性改革的导向就是要按照推进形成主体功能区进行产业结构调整，也就是说经济再生产的总需求和自然再生产的总供给要实现平衡。实际上，这是一个生态经济再生产的实现过程。生态经济学家刘思华认为，生态经济再生产要求平衡协调发展经济再生产的总需求和自然再生产的总供给，两者的平衡协调发展要受到社会产品价值组成部分比例关系和物质形态比例关系的双重制约。所以，生态经济再生产过程中的消耗，能够从社会产品中得到实物和价值的补偿，就要求社会产品必须保持一个相应的实物构成和价值构成，使之符合生态经济再生产的客观要求，生态经济再生产才能顺利地进行。现代生态经济系统的基本矛盾运动集中到一点，就是经济再生产无限扩大的趋势和自然再生产相对缩小的趋势，形成生态经济系统运行中经济系统的总需求大于生态系统的总供给，生态再生产提供的生态产品不能满足物质、精神和人口再生产的需要，使总需求和总供给的矛盾尖锐化。因而，社会产品的价值构成和实物构成如果不符合生态经济再生产规律的客观要求，就会导致生态经济再生产陷入严重的困难境地。这种不符合生态经济再生产规律的要求，就必然使经济增长陷入严重的生态与经济极不协调的困境。因此，要实现生态与经济相协调的经济增长，就必须对一切消耗尤其对生态消耗进行实物上和价值上的补偿。协调好物质补偿关系和价值补偿关系，是我国生态经济再生产实现的必要条件，即是我国生态与经济相协调的经济增长的实现条件[20]。这也就是为什么要按照推进形成主体功能区从供给侧推动产业结构调整和优化升级的原因。推进形成主体功能区的主要目的是推动区域协调发展，这也是推进供给侧结构性改革要达到的长远战略目标。2014年中央经济工作会议指出：“要完善区域政策，促进各地区协调发展、协同发展、共同发展。西部开发、东北振兴、中部崛起、东部率先的区域发展总体战略，要继续实施。各地区要找准主体功能区定位和自身优势，确定工作着力点。要重点实施“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带三大战略。要通过改革创新打破地区封锁和利益藩篱，全面提高资源配置效率。”[21]从战略定位上来看，这“四大板块和三大战略”从起始就是向制度要空间、向改革要红利，从起始就带有供给侧改革的意蕴。如果说推进形成主体功能区是总的发展方向和纲领，“四大板块和三大战略”就是推进形成主体功能区在当前阶段的具体实施。“四大板块和三大战略”是中国未来经济社会发展的“新引擎”，当前供给侧结构性改革正是要为这个新引擎注入新的动力。从战略定位上来看，实施区域协调发展战略也是向供给侧结构性改革要红利。如果说推进形成主体功能区是总的发展方向和纲领，区域协调发展战略就是推进形成主体功能区在当前阶段的具体实施，当前进行的供给侧结构性改革正是服务于此。在全面建成小康社会决胜阶段、中国特色社会主义进入新时代的关键时期，必须完全克服社会经济发展和自然生态发展相脱离的纯粹的社会经济发展观，以新时代中国特色社会主义政治经济学为理据，坚持新发展理念，按照推进形成主体功能区进行产业结构调整，建设现代化经济体系，满足人民日益增长的美好生活需要，这就是供给侧结构性改革的导向。[1]习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[N].人民日报，2017-10-28.[2]习近平.在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话[N].人民日报，2016-05-10.[3]马克思恩格斯全集（第23卷）［M］.北京：人民出版社，1972.[4]马克思.资本论（第1卷）［M］.北京：人民出版社，1972.[5]马克思恩格斯全集（第12卷）[M].北京：人民出版社，1962.749-750.[6]习近平主持召开中央财经领导小组第十二次会议[N].人民日报，2016-01-27.[7]马克思恩格斯全集（第47卷）[M].北京：人民出版社，1979.39.[8]习近平.立足我国国情和我国发展实践发展当代中国马克思主义政治经济学[N].人民日报，2015-11-25.[9]中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议[N].人民日报，2015-11-04.[10]习近平主持召开中央财经领导小组第十一次会议[N].人民日报，2015-11-11.[11]黄奇帆.建立房地产调控五大长效机制[N].第一财经日报，2017-05-31.[12]马克思恩格斯全集（第20卷）[M].北京：人民出版社，1971.[13]国务院南水北调工程建设委员会办公室.2017年4月南水北调工程投资进展情况［EB/OL］．http：//www.nsbd.gov.cn/zw/zqxx/tzjh/201705/t20170510_482792.html.2017-05-19.[14]马克思恩格斯选集（第3卷）[M].北京：人民出版社，1995.[15]马克思恩格斯全集（第25卷）[M].北京：人民出版社，1974.926-927.[16]国务院.全国主体功能区规划[M].北京：人民出版社，2015.序言.[17]习近平.坚持节约资源和保护环境基本国策努力走向社会主义生态文明新时代[N].人民日报，2013-05-25.[18]邱兆祥.从供给侧推动产业结构优化升级[N].人民日报，2016-08-24.[19]中共十八届五中全会在京举行[N].人民日报，2015-10-30.[20]刘思华.生态马克思主义经济学原理[M].北京：人民出版社，2006.345.[21]中央经济工作会议在北京举行[N].人民日报，2014-12-12.TheSupply-sideStructuralReformfromthePerspectiveofMainFunctionAreaintheNewEraGONGWan-da(DepartmentofAcademicResearch，JiangsuInstituteofSocialism，Nanjing,Jiangsu,210007)Theinstitutionofmainfunctionalareasplaysanimportantroleinecologicalcivilizationsystem.Inthesupply-sidestructuralreform,wemustpursue“green”development.Thesupply-sidestructuralreformandpromotingintegrationandmutualadvancementofmainfunctionalareasisdrivenbytherequirementsofsocialistpoliticaleconomywithChinesecharacteristicsinthenewera，correctingresourcemisallocationandsmoothingmaterialexchangebetweenhumanandnatureinthemostconcentratedway.Thestrategyofpromotingtheformationofmainfunctionareasgivesthedirectionforthesupply-sidestructuralreform.Accordingtothepositioningofdifferentmainfunctionalareas，theindustrialstructureadjustmentiscarriedoutthroughthesupply-sidestructuralreformtopromotetheformationofthemainfunctionalareas.Institutionalsupplyisthekeytothesupply-sidestructuralreform，andpromotingtheformationofmainfunctionalareasisoneofthestrategicinstitutionalsuppliesforthesupply-sidestructuralreform.Thefundamentalpurposeofpromotingtheformationofmainfunctionalareasistopromotebalanceddevelopmentamongregions,whichisalong-termstrategyforthesupply-sidestructuralreforminthenewera.newera;thereportofCPC’s19thNationalCongress;politicaleconomy;thesupply-sidestructuralreform;industrialstructureadjustment;mainfunctionareasF202A1000－260X（2017）06-0009-062017-10-28龚万达，法学博士，公共管理博士后，江苏省社会主义学院科研处副教授，主要从事公共管理、中国政治研究。【责任编辑：来小乔】

      深圳大学学报（人文社会科学版）发表 2017年6期

    • 主体功能区划分下的民族地区基本公共服务均等化对策研究
      作者：常亚南（信阳师范学院经管院，河南信阳464000）主体功能区划分下的民族地区基本公共服务均等化对策研究常亚南（信阳师范学院经管院，河南信阳464000）如何在主体功能区划分的大背景下实现民族地区的基本公共服务均等化是当前一个重大的现实问题。当前民族地区基本公共服务均等化存在供给能力总体偏低、供给不均衡和供给效率低、水平趋同等问题。文章从标准界定、范围界定、财政体制以及生态补偿机制等方面探讨了主体功能区划分下的民族地区基本公共服务均等化的路径。主体功能区；民族地区；基本公共服务；均等化；路径一、主体功能区与民族地区之间的关系主体功能区的划分是根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。这必然与我国按照民族集聚而划分的民族地区产生重合和重叠，那么，二者之间是否有必然的相关性，也即，如何定位主体功能区和民族地区之间的关系，或者说，主体功能区划分对民族地区究竟能带来什么样的影响，这是需要我们认真思考和探讨的一个重大现实问题。限制开发区域是指关系国家农产品供给和生态安全，不适宜大规模、高强度工业化和城镇化开发的区域。这类区域包含的类型多样，主要涉及五大类地区：草原湿地生态功能区、荒漠化防治区、森林生态功能区、水土严重流失区和其他特殊功能区域（比如水源补给生态功能区、蓄滞洪区、自然灾害频发地区、水资源严重短缺地区等）。这类区域大多是偏远和交通不便地区，人口分布相对稀疏、经济发展相对落后、基础设施条件差，同时，不少地区由于长期存在不合理的经济社会活动和对资源的过度开发，区域开发强度超过了资源环境超载能力，导致产生一系列的生态问题，致使局部地区自然生态系统功能退化，并危及其他区域的生态安全。因此，限制开发区域是我国生态环境最为脆弱、人与自然矛盾最为突出的地区。限制开发区的定位和发展方向可以简单地概括为：依靠政策支持和加大保护力度，通过促进超载人口有序外迁和适度开发，加强生态修复保护与扶贫开发，建设成为保障国家（地区）生态安全的重要区域。禁止开发区域是指依法设立的各级、各类自然文化保护区域。这类区域要依据法律法规规定和相关规划实行强制性保护，控制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合主体功能定位的开发活动。这类区域主要包括自然保护区、世界文化自然遗产、重点风景名胜保护区、森林公园、地质公园等，它基本上是自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种、自然景观、人文景观集中分布区，具有重要的自然生态功能和人文价值功能。与前三种主体功能区不同，目前我国有关禁止开发区域的设立、划定和管理体系相对成熟。禁止开发区的定位和发展方向可以简单地概括为：依靠完善相关法规、政策和加强管理，通过严格禁止人为活动对自然文化遗产的负面影响和实施强制性保护，有限发展与禁止开发区功能相容的相关产业，切实保护自然文化遗产，切实保持自然文化遗产的原真性、完整性，建设成为保护自然文化遗产的重要区域。由限制开发区域和禁止开发区域基本概念可以清楚地了解到这两类主体功能区的基本要求和特点，根据我国民族地区的生态环境现实情况，可以说，我国民族地区绝大部分都处于限制开发区域和禁止开发区域主体功能区。我国五大民族自治区及少数民族集聚较为集中的云、贵、青、川四省，所处区域绝大部分都是高寒、荒漠或者崇山峻岭遍布的地区，这种特殊的地理状况使得其生态环境特别脆弱。我国全部的沙漠、绝大部分正在沙化的土地、很大一部分水土流失严重的区域都集中民族自治地方。因此，“民族地区主要属于限制开发区、禁止开发区。国家‘十一五’规划纲要划定的22个限制开发区，西部民族地区占17个。我国禁止开发区具体包括243个国家级自然保护区、31处世界文化自然遗产、187个国家重点风景名胜区、565个国家森林公园、138个国家地质公园，它们中的很大一部分都在民族地区。”[1]也就是说，本研究更注重的是如何实现限制开发区域和禁止开发区域主体功能区下的民族地区基本公共服务均等化的路径。推行主体功能区的思想，打破了传统的区域经济发展思路和发展模式，这是符合区域协调发展战略的科学内涵的，同时，在主体功能区建设过程中，人口转移、产业选择、经济布局和生态建设等行为，也是对人口、资源、环境有效配置的过程。因此，主体功能区规划战略给我国民族地区的社会、经济可持续发展带来了巨大的机遇和挑战。我国民族地区面临着许多社会和经济发展机遇。首先，主体功能区战略规划为我国民族地区生态保护提供了机遇，有利于加快建立生态补偿机制。其次，有利于民族地区特色优势产业的发展，可以积极培育和扶持民族特色产业和优势产业的发展，促进限制开发区和禁止开发区经济效益和社会效益的统一。再次，有利于民族地区地方政府能力建设。在主体功能区规划中的制度设计和政策构想中，作为限制开发区和禁止开发区中的民族地区将得到大量的财政支持和优惠政策扶持，可以提高各级地方政府能力。最后，有利于民族地区社会和经济可持续发展。由于主体功能区规划使得民族地区将得到大量实实在在的优惠政策扶持，这将缓解民族地区的社会和经济发展压力，化解民族地区内的民族矛盾，有利于民族地区和谐社会的构建。与此同时，它也为我国民族地区带来挑战。首先，增加了民族地区发展的成本和难度。在目前配套措施还不完善的情况下，根据主体功能区规划，大部分民族地区的发展受到很大的限制，如一些重大工业项目发展受到限制，资源开采和开发受到限制等等，这也导致民族地区的剩余劳动力不能在本地区被吸纳，增大就业压力。其次，短期内严重影响到民族地区的居民增收。在主体功能区规划政策框架里，民族地区的发展短期内受到了限制，也相应地减少了民族地区居民增收的途径和机会。最后，短期内各级地方政府财政能力会更加困难，更加制约了各级地方政府推进民族地区的基本公共服务均等化能力。二、我国民族地区基本公共服务均等化存在的问题及原因分析（一）我国民族地区基本公共服务均等化存在的问题1.我国民族地区基本公共服务供给能力总体水平偏低。目前，我国民族地区经济总量小，在全国经济总量中所占份额偏低，财政收入规模相对较小。财力的严重不足极大地限制了我国民族地区基本公共服务均等化能力，具体表现为对基本公共服务投入的增长速度落后于总体财政增长速度，基本公共服务发展速度落后于整体经济增长速度，基本公共服务供给数量和质量落后于公众的现实需求。2.我国民族地区基本公共服务供给不均衡。目前，民族地区的公共财政支出结构与基本公共服务均等化的目标要求还存在很大的差距。根据《中国财政统计年鉴》（2009）有关资料整理得知，2008年，我国民族地区用于基本建设的投资支出占到民族地区财政支出的14.13%，公共财政被政府部门消耗的比例过大，八个民族省区的平均政府公务支出达到公共财政总支出的22.53%，高于全国平均水平。由此可见，我国民族地区公共财政支出的公共性还不够强，公共财政用于经济建设的投入比例非常高，致使八个民族省区的公共财政在教育、公共卫生和社会保障等领域的投入受到局限，这种不合理的财政支出进一步限制了民族地区基本公共服务均等化的能力。3.我国民族地区基本公共服务供给效率低，水平趋同。主要表现为各地区基本公共服务投入与产出的相对效率没有明显差异，政府对基本公共服务供给整体上属于“投入型”而非“效率型”，各地区间基本公共服务差距主要表现为投入差距。（二）民族地区基本公共服务均等化存在问题的原因分析1.民族地区经济发展落后和地方政府财政实力薄弱导致基本公共服务投入严重不足。改革开放以来，由于国家实行了重视沿海地区发展的非均衡发展战略，使得沿海地区得到了迅猛发展，而西部民族地区发展却远远落在了后面，也导致了我国沿海地区与西部地区发展差距日益扩大。这种经济发展的落后也体现在民族地区各级地方政府财政实力薄弱，也即政府提供基本公共服务能力不足。2008年，全国地方财政收入合计286497896万元，民族地区地方财政收入为26835169万元，占全国地方财政收入的9.37%，这个比例与民族地区人口占全国总人口13.3%的比例相比，差距是很明显的。所以，民族地区经济水平和地方财政水平在全国都处于比较低的状态。在同等条件下，财政实力雄厚的东部沿海地区地方政府投入基本公共服务的财力则远远高于财政实力薄弱的西部民族地区地方政府投入。2.民族地区地方政府能力较弱导致基本公共服务效率低。基本公共服务的有效供给，不仅需要充足的财政实力，还需要一个有能力的政府。政府行政能力的高低对政府提供基本公共服务的水平产生重要影响。我国民族地区地方政府存在着观念陈旧、行政效率低等问题，严重制约了基本公共服务供给效率和效果。3.财政转移支付制度不健全导致民族地区基本公共服务投入方式单一。我国现行的转移支付制度存在很多问题，转移支付的形势比较单一，多头管理，操作欠规范，过程透明程度低。现行的转移支付还是以专项补助的形式为主。2008年中央对西部地区财力性转移支付中，一般性转移支付只占到24%，专项补助占76%。其中，专项补助更多地用于地方经济项目补助、各种灾害补助和增编经费的保留补助等，投向教育、医疗、社会保障、公共安全、公益文化和生态建设等基本公共服务领域的资金比例偏小。还有，参与中央转移支付资金分配的部门多达37个部门，转移支付中交叉重复现象比较严重。4.不对称性财政结构导致民族地区基本公共服务投入不足。目前，我国由于中央与地方关系还没有理顺，尤其是权、责、利划分不清晰，中央与地方之间事权与财权关系不顺。1994年实行分税制后，中央政府提高了财政分配比重，却把事权和责任向下级地方政府转移，导致中央政府与地方政府事权和财权范围、责任不清，使我国推行基本公共服务均等化面临着体制性的问题。具体而言，这种体制性障碍表现为在非对称性财政结构状况下，地方政府往往需要自行解决基本公共服务领域的投入，民族地区各地方政府财政实力较差，也造成了民族地区基本公共服务投入严重不足。三、主体功能区划分下的民族地区基本公共服务均等化的对策我国民族地区主要集中在限制开发区域和禁止开发区域这两类主体功能区中，那么具体选择什么样的治理模式，必须充分考虑这两类主体功能区的属性和政府与市场发挥作用的不同程度。随着我国市场经济体制的不断完善，市场机制在资源配置中日益发挥着主导作用。在主体功能区按照区域分类管理过程中，由于区域的环境承载能力和开发适宜度是由该区域具体的资源环境和各种要素的丰裕程度、质量、比较优势、供求关系和开发潜力等因素决定的，这些要素在一个健全有效的市场环境中，可以通过价格机制对该区域的未来开发方向和开发程度进行调节，从而促进区域形成主体功能区内涵要求的理想的空间开发结果或状态。因此，注意建立和完善有利于市场机制发挥作用的条件和环境，即通过市场增进，充分依靠市场的调节作用，是促进形成理想的空间结构的基础手段。与此同时，由于市场失灵的存在，仅仅依靠市场机制还难以保障形成理想的空间开发结构，特别是对于限制开发区域和禁止开发区域这两类具有很强的公益性和正外部性的主体功能区来说，需要好好发挥政府作用，对一些主体功能区的开发活动进行引导和规制。主体功能区形成机制分类原则如上所述，主体功能区规划就是由以往强调控制区域间经济总量的差距，转向强调缩小不同地区间的公共服务和居民收入水平的差距，体现了“以人为本”的发展理念。主体功能区划分下的我国民族地区基本公共服务均等化，要求规范各级政府职能，政府从市场已经具备的经济调节领域退出来，转向主要提供公共产品和服务；财政资金从生产性和盈利性领域退出来，投向教育、医疗、社会保障、环境保护等公共事业。随着财力的增长还需要加大国家中央财政对民族地区的转移支付力度。（一）基本行动逻辑基本公共服务均等化是推进和形成限制开发区域和禁止开发区域这两类主体功能区的重要基础，也是这两类主体功能区建设的核心目标。那么，对于如何保证我国民族地区，即限制开发区域和禁止开发区域这两类主体功能区的基本公共服务均等化，笔者认为，其基本行动逻辑是：优先减人、制定标准、确保财力、强化监督，以力求基本公共服务均等化。1.优先减人：民族地区基本公共服务均等化的前提。就是指优先减少限制开发区域和禁止开发区域内的人口承载压力，增强这些地区的自然生态自我恢复功能。其中，对限制开发区域这类主要为生态功能区和农业作业区的地区，要加快生态移民和剩余农业劳动力转移；对于禁止开发区域，原则上对所有长期住户均实施生态移民，可以考虑将少部分的确不能转移的住户逐步转变为禁止开发区域的一般管理人员。要实现这种移民式减人，需政府在财政方面给予明确支持：给移民家庭直接经济补偿和短期生活补贴；增强移民人员在异地从事生产生活的能力，增强移民教育和技能培训的资金支持力度；加强接受移民地区基本公共服务能力和安置基本条件建设，确保移民得到妥善安置，对接受移民的重点开发区域给予专项资金支持。2.制定标准：民族地区基本公共服务均等化的关键。就是指要制定国家级基本公共服务标准，明确基本公共服务的范围、基本支出标准、基本服务质量和水平，并将这一标准的执行情况作为地方政府政绩考核的重点，明确要求所有地区提供的基本公共服务都必须到达这个最低标准以上的水平。同时，可以根据这一标准，结合我国民族地区各地实际人口规模、密度以及服务的单位成本差异等因素，为转移支付资金的分配提供更合理的依据。3.确保财力：民族地区基本公共服务均等化的根本。在减人、制定标准的基础上，将现行转移支付制度没有考虑的“基本公共服务支出标准因素”引入到“标准支出”中，根据因素法测算的标准收支差和转移支付系数分配财力性转移支付资金，确保我国民族地区各类基本公共服务支出，这样可以使民族地区的基本财力得以保障。4.强化监督：民族地区基本公共服务均等化的保障。就是要强化转移支付资金使用的监督考核和绩效评估，一方面要保证转移支付资金确实被优先用于基本公共服务的提供，防止转移支付资金被挪作他用，甚至用于搞形象工程；另一方面加强资金使用绩效监督和评估，纠正“重投入、轻产出；重分配、轻管理”问题，切实提高转移支付资金的使用效率。（二）战略行动与政策建议基于以上分析，结合我国民族地区的现实情况，需要分层次、分阶段推进基本公共服务均等化，更需要采取一揽子行动。1.合理界定民族地区基本公共服务范围，分阶段和层次推进。充分认识我国民族地区公共服务发展的阶段特征，确定工作的优先顺序，逐步推进均等化。我国民族地区在经济上属于欠发达地区，市场经济发展缓慢，政府财力薄弱，中央与地方财权与事权关系不清，限制了地方政府无力也不可能按照“摊大饼”式对所有类别的公共服务全面推开，那样起到的效果只能适得其反，需要民族地区地方政府立足本地区现状，因人制宜、因地制宜、因时制宜地制定有针对性的公共服务均等化政策。同时，根据各类公共服务在均等化推进过程中所表现出来的轻重缓急，分清民族地区对公共服务的需求偏好，寻找公共服务的重点突破口。制定一个明确的行动时间表和路线图，这个时间表和路线图中要清楚地标明哪类公共服务和哪些项目需要优先实施均等化。另外，还要迅速制定各类基本公共服务均等化的目标标准，并明确目标实现的时间框架。2.科学认定民族地区基本公共服务标准，实现规范化管理。在目前我国各级政府事权划分不清的状况下，基本公共服务均等化过程中涉及到服务对象构成复杂、多重供给主体和各级政府层次，这就导致了在服务程序支出标准、服务质量等方面是千差万别、参差不齐，缺乏统一的标准，导致我国公共服务管理的规范性和问责性不足。因此，我国民族地区在推进基本公共服务均等化过程中，虽然要重视各级政府和各供给主体的创造性和灵活性，但更要重视科学合理地认定民族地区基本公共服务标准，提高公共服务管理的规范性，减少政策实施中各种各样的偏差，减少政策实施中的各种主观随意性。应根据纳入基本公共服务的层次和范围，分类制定公共服务的统一标准，明确服务的目标、内容、对象、基本程序、资金来源、质量控制、公众参与以及绩效评估等内容，为民族地区各类基本公共服务均等化的推进建立一个基本参照体系，实现规范化管理。3.明确提供方式的总体原则，注重政府和市场供给方式的协调。有效的公共服务供给体制既要发挥政府的主导作用，又要适当引入市场机制，利用社会各方面的积极性提高公共服务的覆盖面和效率。随着我国经济体制的不断完善和政府职能的转变，政府与企业、政府与民间组织的关系出现重大变化，公民社会初见端倪。建立以政府主导的公共服务供给多中心治理模式已经初步具备组织资源和社会基础。这种多中心治理模式，首先需要充分利用现有的政府服务网络，创新政府基本公共服务财政投资体制，强化政府责任，发挥政府的主导供给作用；其次，需要充分利用民间社会组织的公益性、社会性和非盈利性，鼓励民间社会组织在其他主体无法发挥作用的某些基本公共服务供给环节发挥更重要的作用；最后，需要放宽基本公共服务投资的准入限制，鼓励社会资本参与基本公共服务项目建设，在公共服务领域引入市场机制，消除体制性障碍，构建政府与企业、政府与社会的合作伙伴关系，这将在一定程度上改变基本公共服务供给的垄断局面，提高公共服务供给效率。4.推动政府内部组织进行以公共服务为导向的重组与创新。我国当前的公共服务主要由政府部门、事业单位、国有企业等负责提供，但是，这些公共服务提供主体却存在大量的问题，在我国民族地区尤为严重，如行政体制尚不完善，提供主体之间缺乏有效的分工和协作，另外，公共服务的支出、管理和监督等职能也没有有效分离，出现提供者也是监督者这种既是“运动员”又是“裁判员”的尴尬局面，使得公共服务的提供缺乏透明度，效率整体低下。还有缺乏政府公共服务的综合管理机构，导致出现公共服务部门化趋势，这就需要成立公共服务委员会，负责制定基本公共服务标准；负责对各主要公共服务提供者进行绩效考核；负责推广基本公共服务最佳经验，指导基本公共服务项目，培训有关管理人员。5.建立健全公共财政体制，着力推进政府财政能力均等化。改革开放以来，我国在政策导向上一直强调“以经济建设为中心”，政府将财政收入的大部分用于建设性投资，公共支出格局带有浓厚的“建设财政”的特点，所以，要转变政府职能，建立健全公共财政体系，强化政府的公共服务职能，增强政府对社会公平的责任。在主体功能区规划初期，对我国民族地区来说，具有最重要意义的就是调整和完善财政转移支付制度。针对限制开发区域和禁止开发区域特征，增设相应转移支付项目。一方面，由于限制开发区域和禁止开发区域的划分，使这些地区对经济社会的贡献主要体现在农业和生态功能上，即这些地区放弃了工业化和城镇化的发展机会，其直接效果是这些地区财政收入减少。类似于现行财力转移支付中的“退耕还林还草”和“天然林保护工程”的设置，在财力性转移支付中，应对这两类主体功能区设置更为综合的“生态建设和恢复”转移支付，同时归并现有的这两项转移支付。另一方面，在清理和压缩现行部分专项转移支付的同时，增设“生态移民”专项转移支付，根据生态移民规模和成本，对移民家庭进行直接补贴，对于推进移民和接受移民的地区进行资金支持。6.建立“起点公平”的生态补偿机制。要重视我国民族地区的基础条件和单位服务成本差异对基本公共服务改善的影响，应建立起“起点公平”的生态补偿机制，这种补偿机制本质上是一种利益调整和补偿。由于我国民族地区在主体功能区规划中大部分集中在限制开发区和禁止开发区，也属于经济欠发达地区，并且基本公共服务均等化具有周期长、见效慢等特点，需要明确生态补偿的范围、标准，同时还应把生态补偿机制建成一种长效机制。可以把生态补偿分为三个部分：基本补偿部分、产业结构调整补偿部分和生态效益外溢补偿部分。其中基本补偿部分和产业结构调整部分主要以中央财政转移支付为主，生态效益外溢补偿部分则以建立受益者付费的横向转移支付为主，这是对限制开发区和禁止开发区为了全国或区域性生态安全付出的发展机会成本进行的补偿。生态补偿长效机制的有效建立还需要有合理的措施和方法加以落实，这就要求各级政府既制定各类政策加以引导，又逐步应用多种市场化手段，提高补偿的效益和效率。7.逐步建立和完善“结果导向型”绩效评估体系与激励机制。加强公共服务绩效考核是改进政府管理方式的重要手段，有利于建立以结果为导向的公共服务管理新方式。绩效评估已经作为提升行政效率、改善政府与公众关系的重要措施，这就要求主体功能区划分下的我国民族地区各级地方政府在理念上不仅对公共服务机构利用资源的积极性、效率性、效果性进行合理评价，还要考虑到公共服务成本的大小以及公共服务项目对公众的影响。在方法上，公共绩效评估应引入多元评估主体，按照经济、效率、效能和公平等指标，设计并运用新的考核办法，将定量方法与定性方法有机结合，综合运用平衡记分卡、360度绩效反馈评估法、标杆管理评估、绩效行为量表法等考核方法；在体系上，需要对评估主体、评估对象、评估指标与方法等进行系统的创新，以确保多元评估主体对社会公共服务进行全面、科学的评估，从而促进政府对社会公共服务高质量、高效率的供给。与此同时，还要建立基本公共服务均等化政府问责制。首先，是将基本公共服务均等化作为政府问责的重要指标；其次，构建全流程、立体式的问责机制，使基本公共服务的决策、执行都纳入问责范围，使行政系统内部问责、立法机构与参政机构问责和社会舆论问责有机地结合起来。[1]杜黎明.在推进主体功能区建设中增强区域可持续发展能力[J].生态经济,2006,(5).[2]宏观经济研究院国土所课题组.限制和禁止开发区域利益补偿基本思路[J].宏观经济管理,2008,(6).[3]覃朝晖.民族地区发展如何“巧借”国家主体功能区划分之“东风”[N].中国民族报,2008-01-08.[4]王琪.实施差别化财政政策推进主体功能区建设[J].宏观经济管理,2008,（7）.[5]王元京.刘立峰.如何实施主体功能区基本公共服务均等化政策[J].宏观经济管理,2008,（1）.[6]国务院发展研究中心课题组.主体功能区形成机制和分类管理政策研究[M].北京：中国发展出版社,2009.[7]2009年世界发展报告.重塑世界经济地理[M].北京：清华大学出版社,2009.C916A1002-7408（2011）05-0036-04国家社科基金课题“国家主体功能区划分背景下民族地区公共服务均等化研究”（08XMZ005）的阶段性成果。常亚南(1979-)，女，河南济源人，硕士，信阳师范学院经管院讲师，研究方向：公共服务和公共管理。[责任编辑：宇辉]

      理论导刊发表 2011年5期

    • 海南自贸区差异化主体功能区战略的产业政策
      (海南大学法学院海南海口570228)一、制定立足于主体功能区差异化的产业竞争政策主体功能区的差异化建设，是一种区域产业长期化差异化建设的制度。从宏观调控的角度来看，在后发展的主体功能区尚未形成绝对优势的差异化产业竞争优势前，区域间产业竞争政策的制定必须要向后发展地区进行倾斜。在经济学领域，对产业差异化发展的阶段性竞争政策研究，以观察成本粘性为主要的研究路径。根据成本粘性理论学者们的研究成果，后发展地区如果要在区域间的产业市场竞争中，形成自己的产业竞争力，必须在发展的早期对后发展地区的产业进行粘性成本的剥离。(一)粘性成本剥离。针对粘性成本过高的剥离方法，经济学上提出了两套理论性的方案。第一种方案即区域产业差异化发展战略，第二种方案为成本优先战略。两种粘性成本剥离的方案具有各自的优势，但从平衡区域产业竞争优势的角度看，两种方案是适用于不同的竞争环境下的战略。在区域市场竞争规则相对成熟环境下，企业之间的竞争无论是差异化的竞争策略、还是成本优先的竞争策略，在竞争结果上都会促进市场资源配置的效率与价格公平。但是在主体功能区制度规划与建设尚处于平衡阶段发展导向的背景下，主体功能区之间的产业竞争市场尚未成熟。若此时允许先发展地区与后发展地区的产业之间，进行成本优先层面的策略竞争，无益于后发展地区在人才劳动力吸引与培养、资金金融投资、运输成本、知识产权科学技术上，相对于先发展地区毫无竞争优势。因此，主体功能区建设的平衡性阶段目标，为我们提供给海南主体功能区、自由贸易区、自由港，区别于先发展的、竞争优势成熟的主体功能区的差异化产业政策以正当性的论证支持。二、生态产业的原产地开放与保护的空间政策立足于差异化的正当性竞争立场，在海南自由贸易区(港)的原产地竞争政策的制定中，需要十分注重对原有区域资源产业投入和竞争力的塑造。生态产业与纯粹的生态保护不同，虽然目前对生态产业尚未形成统一的概念，但是从经济学产业竞争的视角上，依旧可以对生态产业进行准确的理解。首先从经济学上最基本的市场理论，市场产生最基础的动因是人们最复杂多样的期望值需求。在经济学构建的人类需求模型中，从生存到高质量生活、再到高质量体验，形成了一套阶层划分明晰的消费需求层级模型。在现实生活中，从生存到高质量、高体验的进路过程中，每一个阶层的基本需求在现代社会中都无法实现个体的自给自足。这也就意味着人们必须从他人的劳动中获取满足自己需求的产品。在产业划分理论进行重构后，可以发现原来所理解的三个产业的划分，仅仅是依赖于满足存粹个体之间的需求的物质生产加工为标准，尤其是工业产业理论也因此面临巨大的挑战。在很多现代经济学家的理论中，产业理论不仅仅应当再局限于市场互易的物质产品加工，而是以满足人们需求的产品，存在流程化的从无到有的制作、加工工序的存在为现代产业理论的新标准。由此可以发现，在满足人们各个需求层次的上的产品生产及产品服务链的形成，在很多领域都离不开对自然物质、生态环境的科技研究、生态环境的公共服务、生态环境科学的知识体系等一系列具有市场价值的产业资源。生态产业与纯粹的生态保护不同就在于生态产业行为的高价值产出与体系化的知识理论体系。三、海南自贸区(港)的区域经济政策体系(一)生态资源的产业组合政策。海南区域范围内的生态资源分布和地理特点，决定了海南土地空间范围大部分的空间尺度都具有一定的生态资源保护区的建设价值。生态性区域的划定本质上是对生态资源在区域范围内的使用的一种组合方式。根据前述的生态产业概念，国家最新提出的生态性区域建设制度为“国家公园制度”。该制度的最大进步性在于从生态保护的经济性价值立场出发，对生态资源区域保护的组织制度进行了产业化的解释和理论构建，使得“保护”一词在经济意义上的理解可以不再与发展的意义相互对立。因此在生态资源的产业组合政策上，规划科学和环境科学领域的研究者和制度的假设者们需要在经济和制度意义上以长远的发展目标作为引领，研究国家公园制度的海南自贸区(港)的区域产业政策价值，并加以完善。(二)知识性价值产出的原产地政策。相对于以往以自然资源加工开发作为主要发展动力的经济发展模式而言，知识的加工和产出产生的新的区域经济发展模式。在经济学层面上的研究发现，知识产生、加工和产出的投入也具有区域分布的特点。决定该区域分布特点的主要因素，是由教育机构、企业研究机构、公共研究机构、生产组织机构共同组成的区域结构关系的分布。所以海南自贸区(港)所走的差异化的生态产业，在生态产品上除了具有重要的生存环境和物质的价值产出外，基于生态研究产生的知识性信息产品的经济政策至关重要，因为该政策会直接决定海南自贸区(港)整体的市场竞争的激励规则。(三)劳动力就业与社会保障政策。基于区域产业规划建设的立场上看，人口因素在区域产业规划与发展问题上的意义，在于产业空间尺度范围内的综合规划，需要通过立足于产业发展的就业激励因素判断一段时间内人口因素的变化，并以人口变动的模型为基础构建产业发展的容量，和相应的人口基本保障需求。但是不能忘记，产业激励会带来的人口变化是该项经济政策根本分析的立足点和出发点。(四)区域产业市场间的价格体系政策。产业发展的产出的产品，在市场上的价值转移是通过价格系统的运作形成的机制。但是由于市场主体整体认识的缺陷和不对等信息的竞争环境，导致现有的市场价格机制更加僵硬。在外部影响上，使得海南自贸区(港)主体建设生态产业价值及衍生的产品价值，难以通过现有的价格系统在跨区域市场内进行有效的价值信息交流。这也与价格系统运作的经济性有关，即一个人会认为自己只需要掌握很少的信息，便可以在市场范围内和交易对象之间议定产品的交易价格。问题就在于，多数时候有限的信息难以真实地反映产品的价值意义与产业价值，需要通过在市场博弈中不断地对信息进行更正，但是这种信息封闭的博弈却会耗费大量的社会经济资源，这与生态产业全局性的经济发展政策和目标相矛盾。因此，海南自贸区(港)的原产地的产品输出，必须要伴随着正确的价格系统的信息通讯。但是在区域之间建立价格通讯机制，会带来区域之间争夺产品价值解释权的问题，因此该项政策体系不仅是局限于海南地区自身的能力可以解决的问题，而是需要在地区之间平衡产业价值解释权的问题。因此必须在国家总体政策上进行主导，在学术研究、市场信息解释与产业价值解释权的问题上平衡区域间的权力分布。区域产业发展的国土空间规划政策。国土资源作为具有重要支配性成本的经济要素，在海南有限的土地与海洋国土资源的尺度范围内，建立有序高效、信息互通的国土空间规划体系是一切经济产业政策落实和产业发展的基础。因此，海南自贸区(港)的产业用地规划，需要立足于国土空间规划的制度架构基础上，在省域层面管理的立足点上，制定融贯中央国家的国土规划制度和地区产业发展之间的省域国土空间规划政策规范。

      福建质量管理杂志发表 2020年3期

    • 安徽省重点开发区域主体功能区建设对策研究
      作者：张贝尔孙京禄陆贝贝徐鑫摘要：建设主体功能区是我国经济发展和生态环境保护的大战略，目前主体功能区建设进入全面实施阶段。重点开发区域以提供工业品和服务产品为主体功能，是新型工业化城镇化开发的主战场。本文总结近5年安徽省重点开发区域主体功能区建设成效和不足，从完善规划体系、优化空间格局、构建现代化产业体系、推动绿色低碳发展、强化要素保障、完善绩效考核制度等方面，提出进一步推动安徽省重点开发区域主体功能区建设的对策建议。关键词：主体功能区制度重点开发区域区域协调发展[HJ1.3mm]推进主体功能区建设，是我国经济发展和生态环境保护的大战略。中共中央、国务院印发《关于完善主体功能区战略和制度的若干意见》（中发〔2017〕27号），提出到2020年按照不同主体功能定位的差异化协同发展格局趋于完善，国土空间开发保护质量和效率全面提升。重点开发区域以提供工业品和服务产品为主体功能，是支撑经济增长的重要增长极，人口和经济密集区，落实区域发展总体战略、促進区域协调发展的重要支撑点。加快推动重点开发区域主体功能区建设，是实现主体功能区战略精准落地的重要任务，也是促进经济社会高质量发展的重要抓手之一。安徽省重点开发区域集中分布于皖江城市带承接产业转移示范区，并在皖北、皖西和皖南各市部分市辖区呈点状分布。包括41个市辖区和7个县，国土面积335万平方千米，占全省2387%。一、安徽省重点开发区域主体功能区建设成效（一）集聚能力显著提升重点开发区域是全省人口重要承载区和经济重要集聚区。重点开发区域用2387%的国土承载了全省40%的人口，贡献了全省60%以上的GDP，经济密度比全省平均水平高15倍，城镇化率比全省平均水平高近20个百分点。2013—2017年五年间，重点开发区域内城镇化率提升近8个百分点（见表1），城镇化工业化集聚发展特征明显。（二）国土开发效率提高重点开发区域内可开发利用土地资源丰富，开发强度比全省平均水平高5个百分点左右，2013—2017年开发强度小幅增长，年均增长026个百分点。土地利用效率逐年提升，亿元生产总值建设用地降低至4439公顷（见表1），比全省平均水平低45%左右，年均降低265%。（三）产业创新要素集聚加快全省重点开发区域内集聚有19个省级战略性新兴产业集聚发展（试验）基地、57个战略性新兴产业重大工程/重大专项，分别占全省总数的79%和89%以上。形成全省战略性新兴产业集聚发展高地和创新策源地，对全省产业转型和供给侧结构性改革形成引领带动作用。（四）生态环境质量稳中有升随着安徽省重点开发区域产业结构调整加快和能源结构优化升级，大气环境质量恶化趋势得到遏制。各市市区2013年以来二氧化硫年均浓度和酸雨率大幅下降，二氧化氮和PM10年均浓度略有上升，2015年以来PM25年均浓度基本稳定。水环境状况显著改善，流经重点开发区域的主要河流中，水质优良水体比重由45%上升至56%。长江干流水质保持为优。二、安徽省重点开发区域发展面临的突出问题（一）建设用地结构性短缺安徽省重点开发区域正处于高增长向高质量发展转变关键阶段，必须保障高质量的生活空间、高效的生产空间和完善的配套基础设施空间，对建设用地需求旺盛。目前重点开发区域开发强度高，后备可供新增的建设用地资源严重不足，以合肥市重点开发区域为例，后备可利用土地资源不足04亩/人，部分地区发展受土地要素制约严重。与此同时，重点开发区域开发时间长、程度深，长期以来积累的国土空间开发不合理和土地粗放利用状况尤为突出。大量不合理、低效率、与主体功能契合度低的建设用地占用了重点开发区域宝贵的建设用地资源，导致建设用地出现结构性短缺，严重影响了重点开发区域新型城镇化工业化建设和重大项目落地实施。（二）产业低层次同质化竞争近年来安徽省围绕重点开发区域打造了一批战略性新兴产业集聚发展基地和现代服务业集聚区。但总体来说，重点开发区域依然存在资源型产业占比较高、产业层次低、同质化程度高、产业创新能力不足等短板。以重点开发区域内的省级以上开发区产业发展方向为例，有25%以上的开发区将化工、建材、有色、钢铁等资源型产业作为主导产业，30%以上的开发区将服装、轻纺、食品、农副产品加工等劳动密集型产业作为主导产业，产业层次不高且存在路径锁定效应风险。40%以上开发区将电子信息作为主导产业，近60%的开发区将装备制造作为主导产业，产业同质化竞争现象严重。（三）资源环境超载风险加大重点开发区域承载我省最高密度的人口和经济，较高强度的工业化建设和城镇化开发，对资源环境造成较大压力。主要表现在以下方面：一是长江干流沿线与重点开发区域高度重合，该区域开发园区众多，工业企业特别是重化工企业较多，美丽长江（安徽）经济带生态功能重要，对生态环境和绿色发展要求较高，预期未来该区域资源环境提升任务艰巨。二是皖北各市城区水资源禀赋严重不足、地表水环境较差，受资源型缺水与水质型缺水双重影响，水资源和水环境已难以承载持续增长人口规模和工农业用水需求，存在较高资源环境超载风险。三是环巢湖地区人口密集、工农业发展较快，污染物排放强度较高，水环境和大气环境超载相对严重，随着工业化城镇化建设推进，预期未来该区域资源环境承载压力将持续加大。三、加快推进安徽省重点开发区域主体功能区建设的对策建议（一）完善规划体系一是适时开展规划修订。《安徽省主体功能区规划》已颁布实施近6年，国内外、省内外环境发生巨大变化，生态文明思想进一步确立，长江经济带绿色发展成为区域发展共识，区域协调发展向更高水平、更高质量迈进。应以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，落实新发展理念，对《安徽省主体功能区规划》和已公布实施的市级主体功能区规划进行相应的修编，调整完善主体功能分区和发展目标任务。二是加快形成国家—省—市三级主体功能区规划体系，进一步发挥主体功能区制度在国土开发中的基础性和统筹性作用。三是启动各级国土空间规划编制，实现主体功能战略的落地实施。为重点开发区域的国土开发行为划定空间、限定强度、确定内容、排好时序。（二）优化开发格局在各市辖区核心区和老城区，以盘活和调整存量建设用地为主，逐年减少建设用地增量，以“增功能、增空间、增活力”为导向，有序实现城市有机更新。优化布局公共服务和基础设施空间、着力增加城市生态空间和公共活动空间、适度扩大现代服务业和高技术产业发展空间、改造提升居住空间，逐步置换调减区内工业用地。在城市周边、省级以上开发区和产业新城，适度扩大城镇建设空间，保障战略性新兴产业和现代服务业发展空间，控制资源型产业生产空间，增加公共服务空间，严守生态空间。引导产业向园区集中，促进产业集聚发展。优化农村居民点布局，有序清退空闲地和超标宅基地，促进低效土地二次开发。控制开发强度和开发时序。（三）提升集聚能力围绕合肥都市圈、沪宁合主轴带、G60科创走廊等发展潜力大、资源环境承载能力相对较高的区域，增加重点开发区域比重。在资源环境可载前提下，适度提升国土开发强度，重点布局一批战略性新兴产业集聚发展基地，培育一批安徽省战略性新兴产业重大工程、重大专项，打造一批功能完善的产业新城和城市新区。进一步提高人口和产业集聚能力;在皖北、皖西、皖南等限制开发区域连片分布的区域，以省级重点开发区域为重点，依托要素成本等优势，承接优化开发、国家重点开发区域产业转移，以限制开发区域内的省重点开发乡镇为重点，依托资源优势，集聚发展农林产品深加工、资源深加工等产业。就近承載并集聚限制开发区域迁出产业和人口，进一步完善“据点式”开发模式。（四）推动绿色低碳发展进一步提高产业集中度和“含绿量”。落实产业准入与淘汰制度，控制高污染、高能耗、高排放企业进入，加大工业三废治理力度，实施主要污染物排放总量控制，加大对违法排污企业处罚力度。促进企业集聚、园区优化，推进园区循环化和生态化改造。大力发展绿色低碳技术，切实推动绿色发展、循环发展、低碳发展。强化环保基础设施建设，实现企业园区污水处理全覆盖、环保设备运行全覆盖和环保数据监测全覆盖。加强长江、淮河等岸线资源保护和管理，促进岸线资源合理高效利用。（五）完善配套政策目前各类主体功能区中，重点生态功能区已相继出台财政转移支付、横向生态补偿、产业准入负面清单等配套政策，并取得良好政策效应。但重点开发区域主体功能配套政策尚存在短板，应从进一步强化要素保障、推动产业及人口集聚、资源环境承载能力综合管控等方面出台相应的配套政策，推动重点开发区域主体功能区战略和制度落地实施。实施差别化土地管理政策，创新投资金融政策等，实现要素保障能力与主体功能定位相适应。落实精准产业政策，学习广东等省经验，谋划覆盖各类主体功能区的产业准入负面清单或产业发展指导目录，按照各县市区主体功能定位明确鼓励、限制、禁止类产业，推动重点开发区域产业和人口集聚。参考文献：[1]国家发展和改革委员会全国及各地区主体功能区规划[M].北京：人民出版社，2015[2]安徽省人民政府办公厅安徽省人民政府关于印发安徽省主体功能区规划的通知[DB/OL].http：//xxgkahgovcn，2013—12—04[3]樊杰我国空间治理体系现代化在“十九大”后的新态势[J].中国科学院院刊，2017（04）.[4]高国力新时代背景下我国实施区域协调发展战略的重大问题研究[J].国家行政学院学报，2018（03）.[5]肖金成，杨开忠，安树伟，梁琦国家空间规划体系的构建与优化[J].区域经济评论，2018（05）.[6]朱松丽区域发展与主体功能区划的协调性分析及建议[J].中国经贸导刊，2018（26）.[7]张贝尔，蒋旭东等加快安徽主体功能区建设的几点思考[J].淮南师范学院学报，2016（03）.[8]张贝尔，蒋旭东等安徽省区域生态安全动态评价与预警分析[J].中国农学通报，2018（27）.[9]安徽省经济研究院安徽经济发展研究（2018年）[M].合肥：合肥工业大学出版社，2019〔本文系安徽省发展和改革委员会“安徽省资源环境承载能力监测预警研究”项目阶段性成果〕（张贝尔、孙京禄、陆贝贝、徐鑫，安徽省经济研究院）

      中国经贸导刊发表 2019年14期

    • 主体功能区规划与城乡规划、土地利用总体规划相互关系研究
      作者：容伟民    摘要：本文主要从现今空间规划间的关系、现有空间规划和主体功能区规划之间的关系两个方面对主体功能区规划、城乡规划、土地利用总体规划三者之间的关系进行研究分析，希望能够为相关的研究提供一定的理论依据。关键词：空间规划；主体功能区规划；城乡规划前言土地利用规划与城市规划的技术和理论基础都非常的完善、成熟，在现今，对于空间规划发挥着重要的作用，如今正在实施的主体功能区规划是一种为了使得国土开发秩序更为规范的空间规则，从全国来看，对于某一个空间我们往往从三个不同的角度来分析，来实施三种不同的空间规划，这样就会使得工作程序和规划的内容在某一方面产生重叠，因此很有必要从管理、实施、任务、目标等方面研究这三种空间之间的关系，以便我们能够根据三者之间的关系，建立起一种协调的、融合的共同机制，使得空间规划体系越来越科学、合理，确保这三类规划能够各自发挥自己的作用。1.现今空间规划间的关系1.1土地利用规划土地利用总体规划是一种由地方各级人民政府或者国家，根据社会规划和国家经济、资源保护要求和国土治理、土地的供给能力的大小以及国家的建设项目对于国内土地的需求，来编制的一种总体利用规划。很明显，协调各部门的用地需求、能够有效的利用土地资源、为我国经济市场的发展和社会的发展提供所必要的土地是土地利用的总体规划的主要目标。1.2城乡规划城乡规划是一种空间规划，它具有悠久的历史，城乡规划把城市中的部分物质形态作为对象，把某一个时期的社会和经济的发展作为目标指导，通过确定城市的发展方向、规模、性质，对城市向实体发展的过程中所涉及的建筑物、基础设施、产业、道路系统以及城市的功能的单元，能够对这些部分在空间上做出合理的安排，使得城市的各种功能的空间布局之间，能够协调的安排，达到城市土地的合理利用，使得城市空间的开发更为合理、有序的进行，城市规划是管理城市和建设城市的最为基础的依据。1.3土地利用总体规划和城乡规划的关系社会的发展规则与国民经济，这两者都是土地利用规划和城乡规划的发展依据，并且对于规划区内的土地，应该做出合理的安排，根据相关的法律规定，城市的人民政府基本都是编制的主题，城乡的规划主要是从满足城市的某一功能需要来考虑的，按照这一需要合理的安排城市的空间布局，它把项目作为空间的载体来对空间进行必要的规划。2.现有空间规划和主体功能区规划之间的关系2.1主体功能区规划的定性和定位当今的社会实行主体功能区规划的主要的目的是希望能够明确每个城市区域的开发强度、开发秩序、开发方向、开发的政策，能够形成一种合理的空间开发格局，现在的区域间客观的基础不同点是发展的潜力、开发的密度、资源的承载能力，这些事确定区域的主题功能的基础，在这些基础之上，并且根据全国的城镇化发展格局、国土空间利用、全国人口分布等因素，全面的考虑每个空间区域，在我国发展中的主要责任，并且对于每个区域中的主体的功能能够做出合理、有效的安排，这样主体功能区规划就形成了。2.2规划的完美衔接与融合机制城市总体规划和土地利用总体规划的本质是没有多大的区别的，两者都是对要使用的土地空间结构提出自己的建议，两者只见明显的区别在于城区规划的对象间的土地的利用性质有很大的差别，所以在规划的过程中两者研究所要考虑的因素也有很大的区别。主体功能区规划是我国空间规划体系的基础，它主要包括：区域规划、城市总体规划、城镇体系规划、土地利用规划等，从相关的理论上进行考虑，应该对主体功能区规划所对应的每个区域制定不同的区域规划，主要包括区域城镇体系的空间结构、人口、基础设施的合理布局、土地利用，现在对于区域规划还没有明确的法律进行相应的支撑，应该仍然保持城镇体系规划、土地利用的总体规划和区域规划的相对独立，以土地利用为核心主体功能区划作为指导如图1所示。2.3主体功能区规划与土地利用、城乡规划之间的关系现今，城市总体规划和土地利用总体规划都是对相应的目标地块的性质提出合理的建议，但是两者谈论的角度有所不同，土地的利用规划是从土地块的角度来谈论的，确定每个土地快的不同功能，用这个来达到对图进行划分的目的：城市的规划从城市的功能的角度进行划分的，根据城市的不同功能实现对城市的规划，这两者进行切入的角度不同，所以在规划的过程当中所要考虑的因素也就不同。3.结束语现在城乡规划、土地的利用规划是空间规划的重要部分，它们有各自的法律依据，主要的功能区划是对我国国内的土地进行相应的分类，本文研究主体功能区规划、城乡规划、土地利用总体规划三者之间的关系，希望对人们提供一定的帮助。

      建筑建材装饰杂志发表       2016年10期

    • 基于GIS的主体功能区评价指标计算方法研究
      作者：刘梦牵  曾微波   张贝尔  孙京禄         摘要：自主体功能区战略实施以来，指标计算体系总是显得过于庞大。为了更准确、合理、快速的对主体功能区评价指标进行分析计算，本文针对功能区评价指标体系的特点，提出將所有指标分类后从数据源获取、配置计算方法、计算过程流程化等方面进行规范化计算的方法。该方法在运算思维的条理性、计算的简便性、后期修改的灵活性方面有大幅提升。这种基于GIS的主体功能区评价指标计算方法可以极大的简化系统程序，同时对于加强程序的独立性以及计算功能的简便灵活方面具有较强的意义和较高的应用价值。关键词：GIS；主体功能区；指标计算中图分类号：TU982文献标识码：A文章编号：1671-2064（2018）22-0036-021数据来源与处理1.1数据内容要实现主体功能区域从划分、规划到监测、调控的实施，需要相对完备的、连续的、精度相对较高的数据系统支撑。其中，数据类型包含多种，如：矢量数据、影像数据、统计数据、文本数据与成果数据。（1）矢量数据：主要为境界数据、土地利用数据、交通数据等基础地理数据、气象数据、大气与水环境数据以及森林空间分布数据等资源环境矢量数据。气象数据选取的是安徽省各气象站点数据，包括日数据、月平均和年平均数据，数据逐月更新，通过空间插值方法可获取到用于土壤侵蚀、水资源量等指标计算的数据。土壤图为基础底图，数据来源自安徽省农委的土壤二次普查数据，或分县土种志，需要人工数字化。森林数据包括森林统计和森林分布，其中森林统计数据包括分县的面积、覆盖率、蓄积量等，以上数据均来源自安徽省森林普查。（2）影像数据：包括低分、中分、高分三种，用于土地利用、自然地理等数据的修正与更新、灾害与突发情况应急监测与监督、高分辨率制图等。（3）统计数据：主要包括人口、经济、产业等经济社会数据以及土地资源调查数据、基本农田数据、森林统计数据等资源环境统计数据。基于精度要求，统计数据要落实到县域行政单元。故数据为分县数据，年度更新。其中经济社会数据来源为统计年鉴。土地资源调查数据、基本农田数据为统计数据，统计每年分县各类土地利用面积和基本农田面积，数据来源为国土局年度统计数据（现有合肥市部分数据），未来考虑补充永久基本农田分布图，作为基本农田红线用于决策支持。（4）文本数据：主要包括规划文本、专题研究报告、主体功能区政策文本等。（5）成果数据：主要包括分县监测数据、分县单项评价数据、分县综合评价数据、预警结果数据以及自定义的其他成果数据。1.2数据处理对于统计数据的处理，仅需按照数据种类设计出数据表的不同结构，基本结构包括年份，行政区代码，行政区名称以及对应指标的数据，再将统计数据录入对应数据库，以实现提取数据时可以准确定位到每张表每个行政区的每一年。对于矢量和影像数据的处理，利用GIS软件中的配准工具，对行政区划、地形地貌、土地利用等空间地图数据进行有效配准，根据统一的空间参考、投影方式和椭球体整合数据，按照数据的层次存入FileGeodatabase。空间数据中的栅格数据根据后续的评价方法要求，使用栅格化、重采样、重分类、领域分析等工具，将不同的栅格数据进行转换、分类、统计处理。最后将该地理数据库和统计数据的数据库进行关联形成整个系统的最终数据库。2指标计算通过将计算方法与指标相分离，从而加强系统的灵活性。届时需要综合考虑不同指标计算涉及的数据源、计算公式及指标之间的相互依赖关系，因此，通过配置文件进行指标计算数据源和计算公式的灵活配置，再利用C#的动态编译技术，创建配置文件，在该文件里配置指标计算所需相关内容，如该指标的名称、数值单位、计算公式等。2.1数据源配置与直接获取数据针对只需提取结果数据的简单指标，若该项数据已录入Access数据库，只要在配置文件里配置好取出数据的SQL索引语句，运行代码即可自行提取数据并将结果输出显示在系统内。因此类简单指标用SQL语句将数值提取出来即可，无需计算，且提取数据的SQL语句框架大致相同，所以在配置文件里，就可以在这些指标后配置相同框架的SQL语句如："SELECT{0}FROM{1}WHERENF='{2}'ANDXZQDM='{3}'"，只要在该指标下同时配置出数据所存在的表名、字段名，就可从表里选取某年某个行政区该指标的值。此类指标的配置情况如下：其中aliasname是指标的中文名，formula为计算公式，因该指标是直接提取所以没有计算公式，function即为SQL语句，itemname为存有此值的数据表的表名，fieldname为数据表里该指标的字段名。而在代码里对应的逻辑过程就是：读取配置文件，遍历寻找到指定指标的节点，到function节点时，如果function里包含“SELECT”，必含有SQL语句，就可继续向下读取子节点里的数值。根据表名，继续获取字段名，然后根据SQL语句将获取的字段名，表名，年份，行政区代码对应放进框架的{0}、{1}、{2}、{3}中，一条完整的SQL语句编写完成，而此时，结果值就可从数据库里取出并利用系统的输出功能得以显示。2.2利用公式的计算方法配置（1）公式动态编译。大多指标计算后得出的值可以作为最终结果直接存入结果数据库的数据表，而有些指標计算后只是得出数值并不能作为最终结果，需要根据文件中描述的规则分出值域得出最终结果，例如水源涵养功能指数的要求是将值分为小于1，大于1小于12.5，大于12.5的三个值域，分别对应水源涵养功能指数高、中、低三个层级，针对不同指标的计算公式不同，得出结果的要求也不尽相同，此时为了避免将混乱的公式计算过程放入系统主代码影响逻辑，就可以利用C#动态编译的方法，创建一个只用于存放计算公式函数的对象，将每一个指标的相关计算函数写入，赋上不同的函数名以便调用。在系统运行时，选中不同的指标，就可以调用不同的函数，代入参数运行公式计算。（2）配置方法。对于需要配置计算公式的指标，分两种情况：一种是从某个数据表中获取计算所需各项参数然后代入公式计算，另外一种是某个指标的计算依赖于另外一个指标的计算结果，即获取另一个指标的计算结果作为此指标计算公式中的参数。此类指标的计算都有固定的计算公式，因此编写该类指标的配置文件时，就需要配置出公式，同时不再需要SQL语句，而是通过不同的函数名找到对应的函数执行公式进行计算。以指标“土地资源利用效率”为例，Le代表该指标，GDP和L为计算所需参数，而function后的GetEfficiency就是执行计算公式时的函数名，在系统里通过这个函数名可以查找到函数的具体内容。基于以上配置方法，若所有参数都是数据库直接获取的，就可在编历配置文件时获取存有参数的数据表名和参数的字段名，放入框架SQL语句，拼好的SQL语句可直接提取出参数值放入内部存储空间，即可根据函数名找到对应函数传入参数进行计算。若计算参数是依赖于另一个指标的计算结果，那么在配置文件里并无差异，但因所有计算结果的值都统一存入结果数据库的表里，所以存有该类参数的表，表名一致。在代码里仅需判断遍历到的表名是否为此表名：如果是，就说明计算参数为某个指标的结果值。此时的SQL语句框架即为"SELECTJSJGFROMB_SJ_ZBJSJGWHEREZBMC='{0}'ANDNF='{1}'ANDXZQDM='{2}'"，将参数名，年份，行政区代码对应放入即可获取该类指标的参数。2.3基于ArcGISModelbuilder的流程化计算随着GIS技术的改进，空间分析由原来的图形与属性分离逐步转变为空间数据与属性数据的一体化。而在评价指标中，有一类指标的计算过程非常复杂，只靠查找统计年鉴等相关资料无法获取，它的计算正是需要通过对矢量和影像数据的属性及图形进行空间操作，才能得出较为准确的指标值。例如土地资源压力指数、土地建设开发适宜性等指标，就需要先将多种矢量数据栅格化重分类之后再通过栅格计算器将这些数据集成得到强限制因子和较强限制因子。将两个因子相乘得到土地开发适宜性评价。如下为利用ArcGISmodelbuilder工具对强限制因子进行建模的过程：通过对基本农田、湿地、生态保护红线和水工建筑的矢量数据进行栅格化处理，将得到的栅格数据进行重分类。其中，湿地_重分类与生态保护红线_重分类结果带入栅格计算器后筛选出生态保护红线_栅格计算结果；最终将基本农田_重分类数据与湿地_重分类数据与生态保护红线_栅格计算结果带入栅格计算器后得出强限制因子。将以上建模过程运行得出处理结果并检查无误后，即可按此模型过程在代码中调用GP工具编写程序，点击每一步的功能按钮即可将复杂的操作在后台执行完成，最后顺利得出指标值。3结语本文以主体功能区评价指标计算方法为主题进行研究，提出将庞大指标体系中的所有指标进行分类从而简化计算过程和计算难度。将所有需要统计数据的指标均配置在一个配置文件中，利用C#动态编译法将相关函数存入新建对象，从而可以在需要修改时进行具有针对性的细微调整。对于复杂的流程化操作指标，也可利用辅助工具进行建模，最后与代码关联一次性完成操作和计算，大大加快了计算速度的同时也使逻辑更加清晰。因目前利用统计数据简单计算的指标较多，而流程化计算的指标极少，所以在对矢量数据进行操作时步骤会比较复杂，且会出现前一步操作失误导致后续结果不准确的情况，因各地矢量数据不完整，没能进行多次实验来加强操作准确性，日后将深入探讨搜寻数据以完善程序的完整性。参考文献[1]杨瑞霞，张莉，闫丽洁，等.省级主体功能区规划支持系统研究地域研究与开发[J].地域研究与开发，2009，28（1）：22-26.[2]李雯燕，米文宝.地域主体功能区规划研究综述与分析[J].经济地理，2008，28（3）：357-361.[3]王传胜，朱珊珊，樊杰，刘慧.主体功能区规划监管与评估的指标及其数据需求[J].地理科学进展，2012，31（12）：1678-1684.

      中国科技纵横杂志发表     2018年22期

    • 海洋主体功能区生态预算治理PSR评价
      作者：向鲜花   石意如       【摘要】我国海洋环境治理绩效评价存在“四重四轻”现象，导致绩效评价机制与海洋环境治理模式错位，严重影响海洋环境治理效果及海洋主体功能区生态预算治理PSR评价。借鉴发达国家（地区）海洋环境治理绩效评价实践的成功经验，基于陆海统筹视阈，对不同海洋主体功能区生态预算治理PSR设计差异化指标，建立将海洋环境治理動态绩效与预算治理能力纳入评价范畴的区域海洋综合绩效评价体系。【关键词】四重四轻；成功经验；海洋主体功能区；生态预算治理；PSR评价【中图分类号】F812.2【文献标识码】A【文章编号】1004-0994（2020）01-0151-5【基金项目】国家社会科学基金一般项目“主体功能区生态预算绩效评价体系研究”（项目编号：14BJY150）海洋环境治理乱象较多、海洋环境问题难以标本兼治，从而导致海洋生态环境不断恶化，严重影响海洋生态系统的安全与稳定，一是因为海洋环境自身治理机制存在缺陷，二是因为海洋环境治理绩效评价机制存在缺陷。学术界与实务界对前者关注度较高，但对后者重视不够。而一个好的评价机制可以实现以评促建、以评促改，因此本文尝试构建与海洋环境治理模型匹配的海洋环境治理绩效评价机制。一、海洋环境治理绩效评价存在的缺陷许阳[1]对我国1996～2015年海洋环境治理相关政策文本进行分析，发现“评价”两个词在国家相关海洋环境治理政策文本中出现的频率越来越高，可见国家对海洋环境治理绩效的评价越来越重视。国内学术界就海洋环境治理绩效评价提出了海洋生态承载力评价[2]、海洋生态安全动态评价[3]、海洋环境质量综合评价[4]三种思路，实践中基本是围绕这三种思路展开的。但是实施效果很难达到预期，主要是因为我国海洋环境治理绩效评价中“四重四轻”现象较严重，导致海洋环境治理绩效评价机制与海洋环境治理模式错位。1.重行政区轻生态系统。海洋环境治理绩效评价没有立足于生态系统，主要表现为：①割裂海洋生态系统与陆地生态系统的关联。海洋环境污染与海洋生态环境质量下降，表面上是海洋生态系统自身存在问题，实际上是海洋生态系统与陆地生态系统这一个大生态系统存在问题，只有着力于陆海大生态系统，建立整体的环境治理机制，才能全面解决海洋环境问题。在海洋环境治理绩效评价实践中，当海洋环境出现问题时，通常只评价海洋环境治理，却没有将陆地生态环境治理纳入绩效评价范畴，从而将原本互为一体的两个生态系统割裂开来，仅针对某一个生态系统独立地构建环境治理绩效评价体系。②无视生态系统与行政区的边界差异。为了便于环境治理绩效评价的推进，现有的海洋环境治理绩效评价以行政区为评价的基本单元，人为将生态系统与行政区、经济系统的空间边界视为相同的边界，经常用行政边界替代生态系统边界，实际上三者的边界是不一致的，从而导致海洋环境治理绩效评价无形地破坏海洋生态系统的整体性。2.重政府轻企业。管理变迁为治理是一种升华，治理的核心之一是合作，是一种多中心、高参与度的管理模式，能更加有效地解决日益繁杂、利益主体众多而导致的既相互依赖又互相冲突的海洋问题。在海洋环境治理中，需多元主体广泛参与，各自履行不同的职责，相互联动，因此既需国家、政府等宏观主体的主导，也需企业、居民等微观主体的广泛参与。我国现有海洋环境治理绩效评价更重视宏观主体的影响，忽视微观主体的作用，如宏观层面政策绩效、问责机制评价的力度不断加大，对微观主体参与环境治理的效果评价却较少。只有将参与海洋环境治理的宏观、中观与微观主体全部纳入绩效评价范畴，才是完整的海洋环境治理绩效评价体系。3.重静态轻动态。静态绩效是指某一时点的绩效，动态绩效是指某一时期的绩效。海洋环境治理动态绩效主要表现在两个方面：一是海洋环境治理时段性绩效；二是海洋生态系统内部的动态平衡过程。在海洋环境治理绩效评价实践中，一般评价某一时点或多个时点的环境治理状态，通过对多个时点状态进行对比，在此基础上分析其时段绩效，且每一时段间隔比较长，有其一定合理性，但没有触及到深层次的动态绩效。因为不管是某一点的绩效，还是某一段的绩效，都是由海洋生态系统的动态平衡过程决定的，只有海洋生态系统内部环境资产与负债之间的动态转化效率才是深层次的动态绩效，海洋环境治理绩效评价一定要触及到这一层面。4.重要素轻能力。完整的海洋环境治理由治理硬件与治理软件组成，如投资建设的海洋环境保护、维护、减排、污染治理的设备、资金与信息等属于海洋环境治理硬件设施，是海洋环境治理必须具备的资源要素；如何有效配置、利用各类资源治理海洋环境等属于海洋环境的软实力，在海洋环境治理中显得尤为重要，是支撑海洋环境治理过程与结果的基础。但我国海洋环境治理绩效评价在实践中更重视评价是否具备并满足这些治理要素，而对这些治理要素综合配置基础与能力的评价非常薄弱。随着海洋治理模式的变迁，海洋环境治理绩效评价机制不断优化，只有将海洋环境治理绩效评价机制与治理模式进行耦合，才能更好地发挥绩效评价的职能。二、国外海洋环境治理绩效评价实践成功经验1.国外海洋环境治理绩效评价实践。海洋生态环境属于公共物品，具有很强的外部性，加上其流动性、开放性，使得海洋环境管理模式不断变迁，经历了传统环境管理、参与式管理、环境治理三个阶段。其中，传统环境管理关注具体管理技术、政府规制行为及产权划分等对环境的影响，参与式管理突出地方和公众参与环保的力量，环境治理则强调通过多元组织参与解决复杂环境问题[5]。从海洋环境管理到海洋环境治理，主体、客体、工作方法与权力运行向度都发生了变化。海洋环境治理主体呈现多元化；海洋环境治理客体除了海洋环境，还包括影响海洋环境的各种人类活动与行为；海洋环境治理由多元治理主体以协商为基础，通过法律和非正式契约约束。海洋环境治理的权力运行既可自上而下，又可自下而上或是平行等多向度开展，由此产生了府际海洋环境治理、区域海洋治理、海洋生态安全治理、海洋环境微治理、海洋环境综合治理等模式。随着海洋生态环境综合治理的开展，海洋环境质量评价已从以往单一的污染状况评价发展到海洋生态环境质量综合评价，美国、日本、欧盟作为全球的海洋大国（地区），开展海洋环境治理绩效评价比较早，在海洋环境治理绩效评价中积累了比较多的成功经验，三大发达国家（地区）海洋环境治理绩效评价中既有共同的特征，也突显了各国自身的特質，对我国构建海洋环境治理绩效评价体系、开展海洋环境治理绩效评价有一定的借鉴价值，如表1所示。2.成功经验借鉴与启示。上述三大发达海洋国家（地区）一般都采取结果导向的海洋环境治理绩效评价，开展绩效评价之前要制定系统的绩效评价标准，广泛发动多元主体参与评价，充分利用海洋科技评价海洋环境治理绩效，评价对象非常完整。综合考虑三国（地区）海洋环境治理绩效评价的共性与个性，从自然资源资产与负债角度看，对我国重构海洋环境治理绩效评价指标主要有五点借鉴价值。（1）立足陆海大生态系统。西方国家（地区）海洋环境治理绩效评价没有独立于陆地生态系统开展，而是将陆地与海洋置于一个整体，视为一个大生态系统，在此基础上开展海洋环境治理绩效评价，通过绩效评价容易找到海洋环境治理低效的源头，可以标本兼治海洋环境长期恶化不能明显抑制的“病灶”，大幅度提升海洋环境治理绩效。这为我国开展海洋环境治理绩效提供了一个新的切入点，即评价须立足并服务于陆海大生态系统。（2）致力于海洋空间差别化治理。对不同的海洋空间，根据其功能定位设计差别化环境治理绩效评价标准和评价体系，可以很好地解决海洋环境治理绩效评价“一刀切”的现象，使得绩效评价更加具有针对性、可操作性，从而提高海洋环境治理绩效评价的适应性与有效性。我国在开展海洋环境治理绩效评价过程中要充分考虑不同海域的功能定位差异，可以依据我国《海洋主体功能区规划》对海洋区域划分的不同海洋主体功能区，设计不同的海洋主体功能区环境治理绩效评价标准和评价体系。（3）突出海洋环境治理动态绩效地位。在长期实践中，海洋发达国家（地区）已意识到只评价静态绩效是有缺陷的，从而转向全面评价海洋环境治理动态绩效。通过动态绩效评价，可实时掌握生态系统的动态平衡程度，并识别海洋环境治理决策与执行过程中的风险，及时调整海洋环境治理政策，优化海洋环境治理流程。由于我国海洋环境治理起步较晚，海洋环境治理流程还不是很完善，片面追求海洋环境治理动态绩效可能过快，可以先兼顾评价静态与动态绩效，在海洋环境治理流程比较成熟之后，再重点评价动态绩效，但不能只停留在表层。（4）强调多层面治理兼容。发达国家（地区）几十年的经验说明，海洋环境治理需要多元主体广泛参与，其设计的海洋环境治理绩效评价体系层次比较分明，既涵盖了宏观政府与国家，也覆盖了有义务参与的企业与公众。我国在设计海洋环境治理绩效评价体系时可以参考以上做法，兼顾宏观与微观主体。（5）重视海洋环境治理能力支撑。发达国家（地区）认为只有具有海洋环境治理能力，才能保证高质量海洋环境治理的持续推进，因此将海洋环境治理能力这一软实力也纳入海洋环境治理绩效评价范围，这说明发达国家（地区）已将海洋环境治理绩效评价体系深深植入海洋环境治理体系。我国在海洋环境治理绩效评价中，也可尝试将海洋环境治理能力等软实力纳入评价范围，使海洋环境治理绩效体系能同时评价海洋环境治理的硬件和软件。海洋发达国家在海洋环境治理绩效评价中立足于陆海统筹的大生态系统，根据不同海域的功能差异设计了不同的海洋环境绩效评价标准与评价体系，既评价海洋环境治理的静态绩效，也评价海洋环境治理的动态绩效，并对海洋环境治理的硬件、软件进行评价。但存在以下不足：①对治理绩效的把握不够准。对海洋环境治理绩效的评价主要关注资金使用效率，易被误认为环境治理等同于环境财务治理，其实其是海洋环境财务治理与业务治理的高度融合。②对动态绩效的理解较片面。海洋环境治理动态绩效与静态绩效相对应，是一段时期的绩效变化，有其合理的一面，但这只是表层的理解，因为一段时期的环境治理绩效主要取决于这一段时期环境资产与负债的动态转化效率，因此对海洋环境治理动态绩效的评价实质上是对环境资产与负债转化效率的评价。三、海洋主体功能区生态预算治理PSR评价框架、指标和应用条件1.海洋主体功能区生态预算治理PSR评价框架。本文针对我国海洋环境治理绩效评价中存在的缺陷，借鉴发达国家（地区）海洋环境治理绩效评价实践的成功经验，提出海洋主体功能区生态预算治理PSR（压力—状态—响应模型）评价。该评价立足于陆海大生态系统，应用预算治理理论，对不同海洋主体功能区制定差异化评价标准，全面系统地评价海洋生态预算治理的压力、状态与响应，是一种重点评价海洋环境治理动态绩效与治理能力的海洋环境治理绩效评价模式。压力—状态—响应模型（PSR）是生态系统健康评价中常用的一种评价模型，于1979年由加拿大统计学家DavidJ.Rapport和An？thonyMarcusFriend提出，20世纪八九十年代由经合组织与联合国环境规划署共同发展起来并用于研究环境问题。海洋主体功能区生态预算治理PSR评价的思维逻辑是：海洋经济发展会消耗自然资源并产生各种污染物，而居民需要越来越多的高质量海洋生态服务，对海洋环境资产、负债以及两者之间的转化状态产生负面影响，政府应积极提高自身的海洋环境治理能力，以改善海洋环境资产质量、降低海洋环境负债水平、提升海洋环境资产与负债的转化效率。只有对海洋生态预算治理的压力、状态与响应进行全面系统的评价，才能有效识别海洋生态预算治理各环节存在的风险，并及时补短。海洋主体功能区生态预算治理PSR评价基本框架见下图。与我国传统的海洋环境治理绩效评价、发达国家（地区）海洋环境综合治理评价比较，海洋主体功能区生态预算治理PSR评价是一种全过程、全方位、多视角的评价，具有陆海统筹、宏微互动、动静兼容、软硬兼顾、业财融合五大特质。①陆海统筹。立足于陆海大生态系统，在分析预算治理压力时，既考虑海洋自身环境污染，也考虑陆地入海污染，在设计优先重点开发区生态预算治理PSR评价指标时，將陆海视为一个整体。②宏微互动。从政府与企业治理互动视角，既评价国家政府层面的海洋环境治理绩效，也评价企业等微观主体的海洋环境治理绩效。③动静兼容。既评价海洋环境资产与负债的转化效率等动态绩效，也评价环境资产质量、环境负债水平等静态绩效。④软硬兼顾。既评价海洋生态预算要素、结构、透明度、参与度等软件，也评价海洋环境治理的配套基础设施等硬件。⑤业财融合。既分别评价海洋环境业务治理、财务治理，也评价两者的融合度。2.海洋主体功能区生态预算治理PSR评价指标。由于不同海洋主体功能区的主体功能定位不同，其PSR也存在一定的差异，考虑到海洋优先开发区、海洋重点开发区的主体功能定位比较相似，海洋限制开发区与海洋禁止开发区的主体功能定位比较相似，本文只划分优先重点开发区、限制禁止开发区两类，并分别设计PSR评价指标。（1）海洋主体功能区生态预算治理压力（P）指标。在我国海洋强国战略背景下以及保证海洋生态环境质量不下降的条件下，积极发展高质量海洋经济。海洋优先重点开发区的主体功能是发展海洋经济，其预算治理压力主要来源于海洋生态系统产生的污染物、陆地入海污染物，因此用陆地入海污染物总量、滨海湿地植被减少面积来评价。海洋限制禁止开发区的主体功能主要是提供海洋生态服务，其压力主要来源是海洋生态系统良性循环受到威胁，因此用监测区内浮游植物种类减少数、监测区内浮游动物种类减少数两个指标来评价。（2）海洋主体功能区生态预算治理状态（S）指标。海洋主体功能区生态预算治理状态可以分为静态与动态，一般可以用治理结果替代，海洋环境治理的直接结果表现为海洋环境资产、负债状态以及海洋环境资产与负债的转化效率，其中海洋主体功能区的海洋环境资产、负债状态是静态的，海洋环境资产与负债的转化效率是动态的。石意如[6]将环境资产进一步划分为自然资源资产与经济性资产，将环境负债划分为阈值内环境负债与超阈值环境负债。其中：自然资源资产是指海洋空间领域内的各种自然资源，可以用价值量与实物量计量；经济性资产是指投资于海洋生态环境基础设施、环境污染治理、减排等各个领域的资金，包括宏观政府投入资金和微观企业投入资金；环境负债阈值是指超过某一临界值且会影响海洋生态系统平衡的环境负债水平，超过这一阈值的环境负债为超阈值环境负债，低于这一阈值的环境负债为阈值内环境负债。海洋优先重点开发区主要关注经济性资产状态与超阈值环境负债状态，在此基础上计算经济性资产与超阈值环境负债的转化效率。海洋限制禁止开发区主要关注自然资源资产状态以及阈值内环境负债状态、自然资源资产与阈值内环境负债的转化效率。环境资产与负债的转化效率根据多投入多产出模型计量，用环境资产作为投入、环境负债作为产出。（3）海洋主体功能区生态预算响应（R）指标。面对海洋环境预算治理压力，国家将通过提升海洋生态预算治理能力来持续保证海洋环境资产与负债的高效转化。可以从量与质两个维度来衡量海洋主体功能区生态预算治理能力，对于量用海洋生态预算法律制度完善度、海洋生态预算系统结构完整度来评价，对于质则用海洋生态预算透明度、相关主体参与度来评价。本文参考相关文献，设计各类海洋主体功能区生态预算治理绩效的压力、状态与响应三个维度的具体评价指标，见表2。3.应用海洋主体功能区生态预算治理PSR评价的条件。（1）海洋环境治理市场是一个成熟的竞争市场。只有海洋环境市场是一个成熟的竞争市场，海洋环境治理能力才能成为影响海洋环境资产、负债及海洋环境资产与负债转化效率的关键因素，海洋环境治理能力、海洋环境资产与负债的转化、海洋环境污染之间才会存在明显的传导机制，海洋环境预算治理压力、状态与响应之间才能形成一个完整的良性循环。在成熟的竞争市场中，政府与企业在海洋环境治理过程中借助市场机制进行分工，使得政府海洋环境治理与企业海洋环境治理有机地融为一体。（2）海洋环境负债的阈值可计量。由于优先重点开发区海洋环境资产与负债转化中采用超阈值环境负债，限制禁止开发区海洋环境资产与负债转化中采用阈值内环境负债，只有环境阈值能明确计量，才能量化这个临界值，因此，需要积极利用环境会计确认与计量的方法与思路解决阈值计量问题。否则，会导致不同主体功能区的环境资产与负债转化效率的计算结果不准确，从而难以反映真实的主体功能区海洋生态预算治理状态。（3）海洋环境生态预算治理PSR评价主体具备较高的专业水准。海洋环境生态预算治理PSR评价涉及生态、绩效评价、治理、预算等多个领域，没有专业水准比较高的专家组成的团队是很难完成绩效评价的。因此，国家需要积极培养复合型绩效评价人才，为开展高质量海洋环境生态预算治理PSR评价储备充足的人力资本。四、小结目前我国海洋环境治理绩效评价“四重四轻”的现象比较严重，导致海洋环境治理绩效评价与治理模式不匹配，严重影响了海洋环境治理效果。发达国家（地区）海洋环境治理绩效评价实践的成功经验表明，海洋环境治理绩效评价需要陆海统筹，对不同的海域采取差别化绩效评价标准，重点评价动态绩效与生态预算治理能力这一软实力。本文提出的海洋主体功能区生态预算治理PSR评价就具有这样的优势，因此该评价体系是具有明显特质的海域环境综合评价体系。【主要参考文献】[1]许阳.中国海洋环境治理政策的概览、变迁及演进趋势——基于1982-2015年161项政策文本的实证研究[J].中国人口·资源与环境，2018（1）：165～176.[2]狄乾斌，张洁，吴佳璐.基于生态系统健康的辽宁省海洋生态承载力评价[J].自然资源学报，2014（2）：256～264.[3]宫敏丽，孙硕.基于AHP和PSR的海洋生态安全动态评价研究[J].青海社会科学，2017（6）：96～102.[4]李飞，徐敏.海州湾保护区海洋环境质量综合评价[J].长江流域资源与环境，2014（5）：659～666.[5]SmithZ.A.Theenvironengtalpolicyparadox[J].Routledge，2012（5）：36～41.[6]石意如.主体功能区环境资产与负债的转化及评价[J].财会月刊，2019（7）：69～74.[7]丁黎黎，郑海红，刘新民.海洋经济生产效率、环境治理效率和综合效率的评估[J].中国科技论坛，2018（3）：48～57.

      财会月刊·上半月发表 2020年1期

    • 主体功能区建设的财政政策研究——以老河口市为例
      
      作者：龚文斌  刘俊礼  邹丰朗（老河口市财政局，湖北441800）    深入落实中央关于编制全国主体功能区规划的决定，明确主体功能区的范围、发展方向、功能定位，财政政策作为影响最为深远、效果最为直接的宏观调控工具，发挥其在主体功能区中的作用，实现基本公共服务均等化，已经成为一项重要的课题。一、老河口市主体功能区建设现状及存在的问题（一）建设现状老河口市属鄂西北版图小市，国土面积只有1032平方公里，而人口则有53万，人口密度高达513人/平方公里，是相邻的谷城县的2.4倍、全国的3.7倍；市内超过80%的国土为丘陵岗地，干旱少雨，土壤环境较差；加之市区紧邻南水北调中线取水源头丹江水库，汉江穿城而过，使得老河口市肩负着为下游9县市1200万人口保护水源的重任。人口、岗地、水源保护等制约因素，共同构成为老河口市生态环境压力大、可持续发展客观条件差的现状。针对这一状况，近十年来，老河口市积极贯彻科学发展理念，坚持不懈地推动经济社会全面协调可持续发展，使得基于主体功能区视角的国土空间开发模式已初具雏形。自2000年王甫洲水利枢纽工程建成后，汉江老河口段形成一个景色优美的巨大人工湖泊“梨花湖”，老河口以梨花湖的生态环境和汉江水源保护为重点，对城市空间布局进行了重大调整。鉴于梨花湖上游沿岸生态环境比较脆弱，下游沿岸承载能力较强，老河口按照“北轻、南重、中绿”的国土空间开发总体思路，在城区北部不再新增工业项目，着重对现有老工业企业进行优化升级，强化环境保护措施；对城区南部、梨花湖下游距离汉江1.5公里、资源环境承载力较强的平原地带，则进行重点开发，建成若干绿色生态工业园，形成产业聚集区，在提高环境准入门槛前提下，承接市内外产业要素转移，打造支撑全市经济发展的重点产业带；老城区和新辟的“城南新区”则规划建设成为集商贸、文化、行政、人居、生态等多种功能于一体的滨江绿色园林城市；城区及重点产业带以外的所有区域，着重发展生态农业和生态文化旅游业。由于国土空间开发理念较为超前，老河口市主体功能区建设已取得初步成果，为可持续发展奠定了较好的基础，老河口因此被列为国家级生态建设示范市和省级可持续发展实验区。（二）存在的问题老河口市主体功能区建设也面临着一系列困难和问题，主要表现为五个方面：1.功能分区尚不够完善。目前的功能分区只是局部性的、零散性的，还没有根据资源环境状况，形成一个覆盖全市所有国土面积、并与省一级相衔接的主体功能区规划。没有一个科学的整体性的规划以及与之配套的政策保障机制，各功能区之间的功能互补和分工协作便无法体现，基于全市范围的整体功能的最大化也就难以实现。2.城乡差距依然较大。由于功能分区体系不完整，同时没有建立起配套的差别化的保障政策，致使城乡均衡化发展受到制约，城乡差距依然比较大。如市区的城市化进程较快，水平和质量都比较高，而乡镇的城镇化进程则比较慢，质量较低。城乡居民的收入和社会福利差距也比较大，据2010年统计数据显示，城镇居民人均收入是农村居民的近2倍，城镇的养老保险覆盖率是农村的近12倍。3.产业结构不尽合理。2009年的统计数据显示，老河口市第一、二、三产业占GDP比重为25.9∶53.71∶20.39，服务业占GDP比重较全国平均水平低23个百分点，较欧美发达国家低50个百分点以上。4.生态环境仍面临较大压力。据2009年统计数据显示，老河口市单位GDP能耗为1.38吨标准煤/万元，远高于全国同期平均值1.08吨标准煤/万元，节能减排形势依然十分严峻。生态农业发展比较缓慢，农业面源污染问题较为突出，土壤退化现象比较严重；占全市国土面积80%的丘陵岗地，森林覆盖率比较低，干旱频发，水资源匮乏；受南水北调中线工程影响，沙化、石漠化土地将会呈扩大趋势。总体上看，老河口市生态环境仍然面临着较大的压力。5.财税政策的保障力偏弱。由于地方可用财力不足，以及上级财政针对主体功能区建设的转移支付制度还不够完善，导致财税政策对主体功能区建设的保障力偏弱。二、推进老河口市主体功能区建设的总体思路如前述，老河口市基于主体功能区划的可持续发展已取得初步成效，但同时也面临一系列问题和挑战，特别是主体功能区规划还不够完整，配套的政策体系特别是财税政策体系尚未建立，因此需要作进一步调整和完善，以形成覆盖全部国土面积的完整的主体功能区规划。参照国家及湖北省主体功能区规划精神，我们认为，老河口市主体功能区规划建设应遵循如下总体思路：通过实施优化、重点、限制和禁止四种开发模式，对全市国土面积进行相应的分区划分，明确各分区主体功能定位，建立政策保障机制，构建起以城市生活圈（社会）、农业与生态旅游圈（生态）和重点产业带（经济）为基本主体功能区，并覆盖全部国土面积的功能互补、互为依存的“两圈一带”大格局，推动经济、社会、生态全面协调可持续发展。根据上述总体思路，现就基于主体功能区视角的老河口市国土空间开发类型及功能定位作如下划分（见表1）。（一）优化开发区域：城市及城镇带范围为：市区和市区以外8个乡镇中心集镇以及其间相联的公路网，呈网状分布，约占全市国土面积的11%。该区域开发现状为：开发密度较高，污染物排放量较大，环境质量有待提高，产业结构布局有待优化。该区域主体功能定位为：实行优化开发，重点发展高新技术产业，促进产业结构优化升级，减少污染物排放总量，降低单位能耗，提高环境质量，加快发展现代服务业，提高市区和城镇环境建设水平，提升公共服务能力，为市域范围内人口梯度转移提供优良平台。该区域核心功能为：社会发展。（二）重点开发区域：西南部平原表1主体功能区视角下老河口各区域功能定位表（三）限制开发区域：农业及生态地区范围为：市区和8个乡（镇）中心集镇及禁止开发区域以外所有区域，包括农业地区和生态地区，成片分布，约占全市国土面积的70%。该区域属鄂北岗地的一部分，以丘陵平岗地貌为主要特征，植被稀少，森林覆盖率低，有“天晴一把刀，下雨一团糟”之说，是有名的“旱包子”地带，生态环境比较脆弱，应限制开发。除天然林、生态林、防护林、河流水面以及滩涂、苇地、草场等呈点状分布于其间的生态区域外，其余的广阔区域属农业地区。该区域主体功能定位为：发展现代农业，调整农业结构，推动农业产业化经营，发展特色优势产业，逐步扩大生态农业覆盖面，保障优质农产品供给；保护各类生态资源，降低农业面源污染，提升区域整体生态环境质量，提供大众化生态旅游休闲产品。该区域核心功能为：生态发展。（四）禁止开发区域：自然文化资源包括梨花湖、汉江、六股泉、森林公园等自然风景区、水库水源区以及文物古迹，呈点状分布于限制、优化开发区内，约占全市国土面积的14%。此类区域的生态及文化服务功能突出，生态环境敏感度高，具有特殊的保护价值。其主体功能定位为：依据法律法规和相关规划对其实行强制性保护，同时提供较高品质的文化、生态和旅游产品。该区域核心功能为：对全市经济、社会、生态发展品质予以提升。三、推进主体功能区建设的财政政策建议按照上述主体功能区建设总体思路和四类分区的主体功能定位，我们认为，老河口市财政政策的作用方向，应包含以下三个方面：第一，合理引导要素流动。促进生产资料和劳动力等经济要素自然有序流动，使之逐步从限制和禁止开发区域转移出去，在优化开发区域实现更高层次的组合，在重点开发区域实现更大量上的集中。第二，强化生态建设维护。促进限制和禁止开发区域生态建设，主要是在这两类区域实现生态功能对现有经济功能的逐步替代。第三，促进公共服务均等化。实现不同区域基本公共服务的均等化，即无论是承担经济功能还是生态功能，居民都可以享受与全市经济发展水平相一致的公共服务。根据以上目标要求，现就老河口市推进主体功能区建设发展提出如下财政政策建议（见表2）。表2主体功能区视角下老河口各区域财政政策调整表（一）城市及城镇带优化开发区域：实行保障－激励型财政政策本区域属城市生活圈，是人口聚集和定居的中心地带，其定居落户的人口在未来将占到全市人口的90%以上（含西南部重点产业带部分就业人口），因此应突出社会发展功能，适宜于实行“保障-激励型”财政政策。主要包括五个方面内容：1.保障基本公共服务能力建设支出。进一步调整财政支出结构，把更多资金投向该区域基本公共服务领域。加大财政在教育、卫生、文化、就业、社会保障、公共基础设施、社会治安等方面的投入；加强对重点支出项目的保障力度，使之向社会事业发展的薄弱环节倾斜，以促进基本公共服务的均等化，减少人口迁移的障碍和成本。2.支持城镇化建设。目前正值城镇化快速扩张阶段，也是财政应加大投入的“非常时期”，建议设立统筹推进城镇化财政专项资金，并积极争取上级财政资金支持，同时构建良好的城镇化建设投融资机制，争取信贷资金支持，积极引进战略投资者，全面推进城镇基础设施、污水处理、垃圾收运体系、保障型住房等公共设施和公益性工程项目建设，为引导市域内人口梯度转移搭建优良的硬件平台。3.支持服务业发展。在三大产业中，服务业所承载的社会发展功能最为完整、比重也最高。发展服务业，是吸纳就业人口、推动人口梯度转移、消除城乡贫富差别的最佳途径，也是现代型城市发展的大趋势。建议仿效中央、省级财政，设立服务业发展引导资金，并逐步扩大规模，引导社会资金加大对服务业的投入，重点支持服务业关键领域、薄弱环节发展和提高自主创新能力。4.奖励技术创新和节能减排。针对本区域内现有的一大批老工业企业，应实行激励性的财税政策，以促使其进行技术创新和节能减排。财政方面，政府在财政预算中安排一定资金，采用补助、奖励等方式，支持节能减排重点工程和产品，推广节能新机制。同时，采取激励性的节能减排资金筹资政策。政府除安排必要的启动资金以外，还应运用财政担保和财政贴息等方式引导企业投入。此外，要大力推行政府“绿色采购”。政府采购应向环境标志产品倾斜，引导企业加强清洁生产、资源再利用和自主创新。在税收方面，可实施激励性的税收政策。如，实行税收减免，对节能产业和产品减税或免税，扶持节能产业的发展。但是从长远看，本区域内对环境影响较大的企业，在条件具备的情况下，应逐步迁移至西南部重点开发区。5.实施项目招入地与所在地税收共享。原则上，本区域应限制乃至禁止工业产业扩张。对于本区域招入的工业产业项目，其落户地应选在西南部重点开发区，但招入地可享受税收分成，以激励本区域积极推进招商引资。（二）西南部重点开发区域：实行引导－激励型财政政策本区域属重点产业带，担负着承接由其他三类功能区及市域外转移过来的产业要素的功能，是产业高密度聚集区，也是全市经济发展的核心支撑，因此应突出经济发展功能。对于本区域的发展，在强调应遵循市场规律的前提下，政府还应辅之以“引导-激励型”财政政策予以扶持。该项政策主要包括三个方面内容：一是引导支持基础设施建设。地方财政在安排一定的启动资金基础上，还应加大对相同性质的各项资金的整合力度，并积极争取省级财政针对县市重点开发区域的基础设施建设专项转移支付，充分发挥上述财政资金“四两拨千斤”作用，引导社会资本投入，推进重点开发区域基础设施建设，打造优良投资创业平台。二是以优惠的财税政策扶持企业发展壮大。通过实行贴息贷款、注入生产调度资金（周转金）、各类专项补助以及减免税收等优惠政策，扶持园区企业特别是特色、高新产业企业做大做强。同时，政府安排一定资金，大力支持各园区组建企业联盟、商会、产业链上下游合作协会等协会组织，引导该区域企业加强产业配套能力建设，增强吸纳产业转移和自主创新能力，形成高效聚集、抱团发展的良好态势。三是引导激励企业绿色发展。该项政策与上述优化开发区域第四项政策基本一致；此外，还应加大财政基本建设投资向节能环保项目的倾斜力度，推动园区企业实行清洁生产和绿色发展。（三）农业及生态限制开发区域：实行支持-补偿型财政政策本区域属“农业及生态旅游圈”，承载着为全市提供优质的农产品和生态产品的功能，适宜于实行“支持-补偿型”财政政策。政策内容包括四个方面：1.提高农业综合开发支出水平。扩大农业综合开发支出规模，支持农田水利、农村道路等公共设施建设，提高农业机械化程度，延伸农产品加工产业链条，深化加工程度。通过农业生产效率的提高，引导农村富余人口逐步从该区域转移至优化和重点开发区域，减轻人口对生态环境的压力，为生态环境自我修复功能的发挥创造条件。该方面的支出主要由中央和省级财政负担。2.补贴支持生态农业发展。结合机械化水平的提高和人均实际耕种面积的扩大，政府应安排补贴资金，大力支持有机农业发展，降低乃至消除农业面源污染，逐步恢复土地、土壤的原真性，提升农业的生态功能，促进农业可持续发展，同时为城市和集镇营造开敞清新的绿色空间。该方面的支出主要由中央和省级财政负担。3.增加一般性转移支付。上级政府应提高本区一般性转移支付系数，加大转移支付规模，实现本区域政府财力的均等化，保证基本公共服务的提供。4.建立生态补偿横向转移支付。本区域承担着生态环境建设维护的功能，市级政府在通过整合退耕还林、防护林、生态林等专项资金并加大投入的基础上，还应通过完善横向转移支付体制，给予该区域以生态补偿，作为对优质生态环境的一种“购买”。（四）自然文化资源禁止开发区域：实行保障-补偿型财政政策本区域属生态环境高度敏感区域，应严禁不符合主体功能定位的开发活动，适宜于实行“保障-补偿型”财政政策。该政策主要包括四个方面内容：1.保护、管理支出纳入市本级预算。本区域内各风景名胜区、自然保护区和文物保护单位，其人员工资和运转经费纳入市本级财政预算，同时省级财政应加大对省以下自然保护区的财政支持力度。2.政府适度补贴旅游产品开发。本区域在维护生态环境和文物保护的基础上，可适度开发生态和旅游产品，市财政予以一定补贴。3.增设综合生态修复转移支付。针对禁止和限制开发区特征，中央、省级财政应增设相应转移支付项目，在财力性转移支付中，对这两类地区设置更为综合的“生态修复”转移支付。4.增设生态移民专项转移支付。中央、省级财政应增设生态移民专项转移支付，根据该类区域生态移民规模和成本，对移民家庭进行直接补贴，对于推进移民和接受移民的地区给予资金支持，引导人口合理流动、有序迁移，缓解人与自然关系紧张的状况。

      地方财政研究杂志发表 2012年6期

    • 主体功能区空间管治规避环境悬崖研究
      作者：杜黎明，孙晓雅（四川大学马克思主义学院,成都610207)主体功能区空间管治规避环境悬崖研究杜黎明，孙晓雅（四川大学马克思主义学院,成都610207)摘要：环境悬崖是环境风险长时期积累，环境容量陡然下降，环境问题集中爆发，环境系统的自我修复、恢复能力遭受毁灭性破坏，环境的人口承载能力近乎为零的地理空间。环境悬崖是特定空间长时期不当开发、过度开发的结果，现实表现为区域经济社会不可持续发展。环境悬崖是人类的文明问题，也是一个空间问题，还是一个经济社会发展模式选择问题；环境悬崖倒逼人类生产生活方式转变，倒逼社会转型发展。主体功能区空间管治，用差异化民生供给引导人口流动与理性行为选择，用差异化土地政策管控区域经济活动种类和强度，用差异化环境保护政策消解既有的环境悬崖风险，建构了“环境风险分散—环境问题增量控制—环境问题存量化解”三位一体的环境悬崖规避机制。关键词：主体功能区；空间管治；环境悬崖；民生供给；土地政策环境悬崖是对异常的自然力作用,或者人类长时期的不合理行为积累的环境问题、环境风险突然集中爆发,导致经济社会不可持续发展的形象描述。“环境悬崖”这一术语重在形象、直观地凸显环境污染的严重性和环境治理的紧迫性,其现实性和合理性主要表现在两个方面。首先,如果对环境问题缺乏足够的警醒与重视,环境风险、环境问题量的积累引发环境质的突变、危及人的生存之时,也就是环境悬崖形成之时。其次,人具有环境适应性,在其不合理行为产生环境污染的过程中,人对环境问题的耐受能力在增加,对环境污染的敏感度在降低,日益积累的环境污染超越人的耐受力极限之时,也就是人跌入环境悬崖之时。中国局部区域已经濒临环境悬崖,如何规避环境悬崖已经成为不得不认真面对、谨慎求解的现实问题。基于对环境悬崖的理论分析,本文对主体功能区空间管治规避环境悬崖进行了初步的探索。一、环境悬崖的理论分析环境是影响人类生存和发展的各种天然或经过人工改造的自然因素的总体。环境悬崖主要是人为的悬崖,是环境问题长时期积累,环境容量陡然下降,环境问题集中爆发,环境系统的自我修复、恢复能力遭受毁灭性破坏,人口承载能力近乎为零的地理空间。（一)环境悬崖形成的理论分析人类的环境需要表现在三个方面,一是需要环境作为生产生活的物质要素投入（E1),二是需要环境系统消纳生产生活产生的废物（E2),三是需要环境满足人的舒适性、享受性需要（E3)；三者之和为环境总消耗E［1］,即E＝E1+E2+E3。E1＝g［L1（t),K1（t),S（t),t］,其中,L1（t)表示影响环境需要的劳动力投入规模,K1（t)表示影响环境需要的资金投入规模,S（t)表示影响环境需要的自然资源消耗规模,t为时间。E2＝∑αitSityt+γM,其中,yt代表影响环境需要的t时期经济产量,Sit表示经济系统中i部门对经济总量的贡献；αit表示经济系统中i部门污染物排放系数,其大小取决于技术水平；M表示经济系统中的人口规模,γ为人口生活污染产生系数。E3＝βCYt,其中β是由消费习俗决定的环境消费占总消费的比例,C是由人的发展水平、发展层次决定的边际消费倾向,Yt是现期持久收入水平。环境具有一定的自我修复、恢复能力,当环境需要小于某一门槛规模,环境修复能力大于人类环境需求引发的环境破坏,环境被视为无限供给。当环境需要超过门槛规模,自然及人为的环境修复和恢复所带来的环境改善对人类生存和发展至关重要。环境改善函数H（t)可以定义为H（t)＝h［L2（t),K2（t),S（t),t］；其中,函数值H（t)表示在特定技术条件下t时期内的环境改善状况；L2（t)表示为修复、恢复环境而投入的人力规模,K2（t)表示为修复、恢复环境而投入的资金规模,S（t)表示环境系统容纳经济社会发展的环境容量。环境改善H（t)和环境消耗E的关系决定人类生存和发展状态。当H（t)＞E时,人类处于环境可持续发展状态；当H（t)＝E时,人类处于环境恶化临界点,跌入环境悬崖的风险开始显现和积累,风险大小取决于区域既有环境容量S（t)；当H（t)＜E时,人类面临跌入环境悬崖风险,风险的长期积累导致环境容量S（t)函数值由零转负,并迅速朝负值区间移动,人类则跌入环境悬崖。图1　环境悬崖形成过程模型示意图环境悬崖首先是人生产生活方式问题,不加节制的资源浪费、环境污染型生产生活方式最终必然导致环境悬崖。环境悬崖也是经济社会发展模式问题,是经济社会不公平发展的结果；正是因为部分人、部分群体获取、掌握了过度开发利用自然资源的权利,且其污染环境的行为没有得到有效遏制才导致环境悬崖；在形成环境悬崖的过程中,必然伴随着财富占有、人的发展水平及发展程度上的两极分化。环境悬崖还是人的文明问题,是工业化发展引致的问题。（二)环境悬崖的区域空间属性分析人总是在特定地理空间内生存和发展,环境悬崖是特定空间长时期不当开发、过度开发的结果,现实表现为区域经济社会不可持续发展。本文试图以封闭区域孤立推进空间开发过程中的环境演变历程揭示环境问题由量的积累引发环境质的突变,最终形成环境悬崖的机理,以揭示环境悬崖的区域空间属性。定义区域开发初期为分析初始状态,这时区域集聚的人口规模小而环境容量大；定义区域开发导致资源环境容量巨减以至于濒临环境悬崖为分析最终状态,人口集聚规模巨大,资源过度开发是导致这种状态的基本原因。用P表示区域集聚的人口规模,T表示影响区域环境资源开发利用的技术条件,R表示随时间推移而动态变化的环境资源禀赋,Z表示影响区域环境开发利用的其他因素,Y表示特定时期区域开发利用环境资源的强度。一般而言,Y的取值与P、T、R、Z存在正相关,定义区域环境资源开发强度函数Y＝f（P,T,R,Z),定义区域环境承载力1／A＝Y／R,在区域开发历程H＝f（1／A)中形成的环境悬崖如下图所示。在技术进步不明显,或者人为放大技术进步时滞的条件下,曲线L可用于表示在区域开发强度逐渐增加、人口规模逐渐壮大的过程中,环境质量由量变积累引发质变的轨迹。这个轨迹揭示了区域由环境良好的初始状态——大规模开发积累环境风险——区域经济系统崩溃（跌入环境悬崖)的历程。曲线OB揭示环境极度脆弱区域一旦启动大规模区域开发就濒临环境悬崖的现实。OCB揭示环境演变的两条轨迹、两种情况:一种情况是区域初始状态的环境承载力就较弱,区域根本不能长时期承载大规模的开发,区域一旦启动大规模开发就迅速濒临环境悬崖；另一种情况是,虽然区域初始状态的环境承载力较高,但由于开发方式过于粗放导致环境资源浪费过于严重,经过短暂的大规模开发,区域就濒临环境悬崖。I象限:资源开发强度小,环境消耗E很小,环境容量和环境承载能力都很大,象限内的点可以看成区域开发的初始时点。II象限:环境作为生产要素投入E1加大,人口集聚和区域开发导致环境消耗E迅速增加,但对E的快速增长引发的环境问题认识不足,环境改善投入不大,函数值H（t)朝负数值区间变化；由于经济社会活动积累的污染规模还没有超越生态系统消纳废物的阈限,环境容量S（t)还可以继续承载大规模的区域开发。III象限:环境作为生产要素投入E1很大,环境消耗E急剧增加,虽然环境改善H（t)投入大大增加,但由于人口过度集聚和区域过度开发,函数值朝负数值区间加速变化；环境容量S（t)迅速下降、直逼近0；区域环境承载力锐减,难以继续承载大规模区域开发。IV象限:尽管作为生产要素投入E1迅速递减,环境改善H（t)也有较大程度的提高,但与区域不能及时疏散过度集聚的人口,生态系统消纳废物的阈限已经被经济社会活动产生的污染规模大大突破,函数值S（t)小于0［2］,结果导致区域环境承载力急剧下降,濒临环境悬崖。环境悬崖是环境污染、环境问题长时期没得到有效治理,环境风险长时期积累,环境质量长时期量变引发环境质量质的突变的结果；环境悬崖这一术语以直观形象的方式警醒人对环境污染、环境风险积累的严重性,环境治理的紧迫性予以高度重视。区域一旦濒临环境悬崖,尽管区域开发会因可投入环境要素E1迅速减少被迫降低强度,但如因不能及时疏散过度集聚的人口导致E2、E3难以迅速减少,跌入环境悬崖的风险必将变成现实。模型中四个象限所表示的区域往往在较大尺度的地理空间内同时存在,这使得通过区域合作、区域联动规避环境悬崖成为可能。规避环境悬崖的最好方式是改变环境污染型的生产生活方式,避免环境风险和环境问题量的积累。区域一旦濒临环境悬崖,一方面要悬崖勒马,限制区域开发强度,规范开发秩序,大幅降低E1,同时采取有效措施促进环境改善H（t)快速增长,另一方面要推进区域合作、区域联动,引导人口在大尺度地理空间内有序流动,合理转移,以调节E2、E3的空间分布,疏缓濒临环境悬崖区域的环境风险。二、主体功能区空间管治规避环境悬崖的机理规避环境悬崖必然倒逼人类调整行为选择,改善粗放掠夺式地开发利用自然资源、肆意污染环境的生产生活方式,推动社会转型发展。科学技术发展、制度创新是人类规避环境悬崖不可或缺的条件。不管是i部门的污染物排放系数αit,还是i部门对整个经济活动的贡献系数Sit,都直接受到科技水平及创新能力的影响；制度安排一方面对αit和Sit施加间接影响,另一方面对现期持久收入水平Yt和环境消费占总消费的比例β施加直接影响。中国主体功能战略力求通过大尺度地理空间的空间管治,规范区域开发活动,引导人口区际间合理人口流动,有针对性地治理区域环境问题,在规避环境悬崖的过程中实现对环境悬崖的跨越。（一)主体功能区战略核心和实质主体功能区,是根据不同区域的发展潜力和资源环境承载能力,按区域分工和协调发展的原则划定的具有某种主体功能的规划区域［3］,主体功能区战略的核心和实质在于强化经济社会发展的空间管治。优化开发区建设的重点在于提升区域国际竞争力,重点开发区建设的重点在于促进产业和人口集聚,推进新型工业化和城镇化进程。限制开发的农业地区建设的重点在于保障国家粮食安全和重要农产品供给；限制开发的生态地区建设的重点在于增强生态服务功能,保障国家生态安全；禁止开发区建设的重点在于严格控制人为因素对自然生态和文化自然遗产原真性、完整性的干扰。实施主体功能区战略,力图通过区域单元间分工与联动实现大尺度区域系统的复杂功能,避免强求区域系统中特定区域单元的功能全面性而危及区域系统功能的发挥。重点开发区和优化开发区推进高质、高效、高强度空间开发,推进经济和人口集聚,意在为限制开发区和禁止开发区环境系统修养生息创造条件；而限制开发区和禁止开发区生态产品生产、生态功能提升则意在为优化开发区和重点开发区构筑经济、人口安全发展的生态屏障。空间的属性和功能凸显空间管治的必要性和重要性。空间本身是一种难以通过区际贸易克服稀缺性的宝贵资源。空间管治是空间管制和过去空间开发遗留问题治理的集合。空间管制是政府为了明确空间开发中什么可以做,什么不可以做,为了提高空间开发效益,使单位空间能够最大限度地满足人类的需求,利用规划、政策等手段,对空间开发利用主体的行为选择、空间开发活动的种类和强度进行的特定限制。空间开发遗留问题治理是要政府利用空间管制手段,化解过去空间开发对当前、对未来空间开发的负面影响。主体功能区空间管治,一方面要求引导人口有序流动,使人口在空间内合理分布；另一方面要求用区域主体功能限制区域经济活动的种类和强度,并立足区域实际推进环境修复和区域问题治理。（二)主体功能区空间管治的方向主体功能区空间管治,力求通过大尺度地理空间内的区域分工合作、区域联动化解资源环境问题,提高区域可持续发展能力。区域资源环境承载力现状、区域科技创新能力和制度创新能力是决定区域可持续发展能力的重要因素,在函数SD（t)＝N（t)+C（t)+I（t)中,SD（t)表示区域可持续发展能力；N（t)表示区域的资源环境承载能力,这既包括区域资源禀赋状况,也包括区域自然系统被人类经济社会活动改变的程度,还包括区域自然系统被干扰后自我恢复和维持的能力；显然,N（t)是决定区域可持续发展能力的关键因素；C（t)表示区域科技创新能力,这既包括由区域内受教育人口规模和人口受教育程度决定的人力资本素质,也包括区域技术创新能力以及区域经济活动的技术含量。科学技术是第一生产力,区域可持续发展能力的提高最终依赖于科技进步。I（t)表示由正式制度安排和非正式制度安排共同决定的区域制度创新能力。就空间管治提高区域可持续发展能力、规避环境悬崖而言,制度创新和技术创新不可或缺,没有制度创新做保障,技术创新难以实现,就是取得的技术创新成果也难以推广普及,发挥其应有的作用；没有技术创新刺激、引导,提供物质保障,制度创新也难以实现。制度创新和技术创新不存在谁比谁重要的命题,二者同等重要,只不过在特定的时空条件下,存在技术和制度谁更紧迫的命题。利用区域可持续发展能力和环境悬崖分析工具,主体功能区空间管治方向如下:1.禁止开发区国家依法设立的禁止开发的各类自然保护区位于模型图的I象限。禁止开发区空间管治围绕E＝E1+E2+E3～0展开。一方面严禁不符合功能定位的开发活动,借助于L1（t)、K1（t)、αit零值调控,使E1＝g［L1（t),K1（t),S（t),t］～0、E2＝∑αitSityt～0；另一方面借助于β零值调控,通过实施生态移民工程,使E3＝βCYt～0。生态环境、生态工程研究项目往往布局在禁止开发区中,实施这些项目往往需要较大的L2（t)、K2（t)投入,这可以使函数H（t)＝h［L2（t),K2（t),S（t),t］的值为正,且呈上升趋势；禁止开发区大规模的L2（t),K2（t)投入同时也能使N（t)、C（t)、I（t)的值为正,且呈上升趋势。禁止开发区空间管治使SD（t)＝N（t)+C（t)+I（t)成为正值区间内的增函数,区域可持续发展能力不断得以提高。2.重点开发区重点开发区包括位于I象限内的蕴藏有大量具有经济开发价值的矿产资源、生态资源的资源富集区和位于II象限的高环境承载力区域。位于I象限内的重点开发区尽管当前的L1（t),K1（t)投入很小,但随着区域开发的深度推进,L1（t)、K1（t)快速大规模投入导致E1＝g［L1（t),K1（t),S（t),t］快速增长；人口集聚以及收入水平提高又导致E2和E3较快增长。这类区域空间管治围绕三条线索展开:一是H′（t)＞E′（t)（其中H′（t)表示资源承载力改善函数对时间t的一阶导数,其余类推),二是△C（t)+△I（t)＞△N（t),三是SD′（t)～0。实施空间管治,就是要使函数E＝E1+E2+E3和H（t)＝h［L2（t),K2（t),S（t),t］成为正值区间内的增函数,确保区域环境改善增量快于环境消耗增量,即科技、技术改善带来的可持续发展能力增长大于因经济开发、人口集聚而导致的区域可持续发展能力衰减。首先,加大L2（t)、K2（t)投入,确保H（t)快于E增长,竭力避免N（t)发生大规模的衰竭。其次,通过科技投入、高新技术应用、循环经济发展、资源开发效益提升,在减缓E1增速的同时降低αit,以收到减小E2并快速增加C（t)的双重效果。第三,着力推进资源节约和环境友好型社会的建设,在降低β、放缓E3增速的同时实现I（t)的增加。位于II象限的重点开发区虽然已经初步形成较为完整的产业体系,L1（t)、K1（t)、L2（t)、K2（t)有着较大的当期投入,但区域工业化和城市化水平仍有较大的提升空间。这类重点开发区由于具有很大的资源环境承载能力,其吸纳资金、技术、产业和人口集聚的能力还有较大的增长空间,区域开发的重点仍然落脚到加快工业化和城市化步伐,提高工业化和城市化的质量。除了落实与I象限内的重点开发区相同的空间管治要求外,位于II象限的重点开发区的空间管治还要控制资源环境消费的总体规模,通过技术创新、制度创新消解经济集聚、人口集聚带来的环境风险,使E′（t)＝0,△N（t)＝0、△C（t)＞0、△I（t)＞0、进而确保SD（t)＞0。这类区域一方面要主动吸纳优化开发区转移出来的技术成熟产业、资源密集型产业,另一方面又要主动吸纳限制开发区、禁止开发区转移出来的人口和无法长期承载的产业,增强对限制开发区的辐射带动能力。3.优化开发区优化开发区分为两类:一是位于III象限内,区域经济发达,科技创新能力强,但区域的资源环境承载力已经开始下降的区域；二是位于IV象限,区域经济发达,技术创新能力强,且区域的资源环境承载力衰减的风险尚未凸显的区域。优化开发区当前投入的L1（t)、K1（t)和L2（t)、K2（t)很大,并且E＝E1+E2+E3＞H（t)＝h［L2（t),K2（t),S（t),t］。推进优化开发区建设,一是要着力提高产业技术水平,增强区域自主创新能力,化解资源环境瓶颈制约；二是提高区域参与全球竞争的能力,提升参与全球竞争的层次,使区域真正成为带动全国经济发展的龙头和中国参与经济全球化的主体,成为带动全国产业结构优化升级的发动机。优化开发区,一方面需要有序推进技术成熟的产业、劳动力密集型和资源开发型产业向重点开发区内转移；另一方面需要以高新技术产业为主导,加快发展技术和知识含量高的制造业和现代服务业。优化开发区空间管治重点集中在三个方面:第一,产业转移、科技进步、循环经济发展、资源节约型和环境友好型社会建设等措施并举,确保资源环境消费总体规模逐步降低,即使E′（t)＜0；第二,加大科技投入和资金投入,着力提高资源环境承载力改善速率,即使H′（t)＞0；第三,科技投入和制度创新并举,充实区域自主创新能力提升的物质基础,即使△C（t)＞0,C′（t)＞0,C＂（t)＞0（C＂（t)表示科技创新能力函数对时间t的二阶导数,其余类推)；SD（t)＞0,SD′（t)＞0。4.限制开发区限制开发区位于IV象限,一般而言,其经济欠发达、生态环境脆弱、集聚经济和人口条件不够好。由于E（t)＞H（t),且E′（t)＞0而H′（t)＜0,限制开发区如果不实施空间管治,不转移过载人口,资源环境承载力必将急剧恶化,结果使区域经济系统陷于崩溃的边沿。限制开发区建设的重点在于加强生态环境治理,提高区域资源环境承载能力。限制开发区空间管治重点表现在三个方面:一是围绕E3＜0、E3′（t)＜0推进人口转移,减少对资源环境的舒适性和享受性投入；二是围绕E1′（t)＜0、H′（t)＞0推进产业转移,减少L1（t),K1（t)的投入,同时加大L2（t),K2（t)的投入；三是围绕△C（t)＞0、△I（t)＞0和△SD（t)＞0推进科技创新和制度创新。限制开发区空间管治既要落实生态环境整治等工程性措施,又要因地制宜地发展本地资源环境可承载的特色产业,引导过载人口、经济资源平稳有序地向重点开发区和优化开发区域转移,以此来缓解人与自然关系紧张的格局。三、主体功能区空间管治规避环境悬崖的现实选择中国“十一五”规划就明确部署了主体功能区建设任务；2010年12月正式颁布实施《全国主体功能区规划》；党的十八届三中全会再次强调,“坚定不移实施主体功能区制度,建立国土空间开发保护制度,严格按照主体功能区定位推动发展”。遵照国家主体功能区建设的统一要求和总体部署,国务院各部委依据部门职责,地方政府依据区域主体功能定位,相继制定实施了主体功能区专项政策、主体功能区地方规划。主体功能区空间管治规避环境悬崖:一是以人口合理流动和民众行为理性选择分散环境悬崖濒临地区的环境风险；二是以土地开发管制规范区域开发秩序,控制区域开发强度,以防止环境风险进一步集聚,严控环境问题增量；三是分区分类推进环境问题治理,化解环境问题存量。（一)主体功能区民生供给引导人口流动与理性行为选择民生供给是直接关系民众个体发展水平和发展能力提升的产品或服务供给。市场经济条件下,民生供给往往是影响人口流动和行为选择的重要因素。主体功能区战略提出的“空间均衡”、“依据资源环境承载能力开发”、“提供生态产品”、“调整空间结构”、“控制开发强度”［4］等理念都必然在主体功能区民生供给引导人口合理流动,引导民众行为理性选择中得到体现和落实。人口合理流动引发环境消耗的空间分布和社会利益格局调整,引导民众行为理性选择,这既化解环境问题存量又严控环境问题增量,阻止环境问题量的积累进程,进而规避环境悬崖。民生需求具有明显的层次性。低层次民生保障人的基本生存需求；较高层次民生保障民众能够获取有尊严地生存的条件和机会,使民众在获取这些发展机会的过程中形成持续稳定的发展能力；高层次民生保障民众能够获取追求享受和实现自我价值的机会。主体功能区民生供给特性表现在两个方面［5］:一方面以基本公共服务均等化的方式,实现基础民生在国土空间内的无差异供给,确保全体民众共享发展成果,充分体现共享发展的要求；另一方面通过高层次民生的差异化供给,引导人口有序流动和理性选择,为区域发挥主体功能创造良好的区位条件。主体功能区民生差异化供给重在体现两个倾斜:一是较高层次民生供给向限制开发区和禁止开发区倾斜；二是高层次民生供给向优化开发区和重点开发区倾斜。确定差异化民生供给的具体内容,需要在体现两个倾斜要求的基础上,综合考虑区域主体功能发挥和区域落实主体功能战略理念的具体要求两个方面的因素。借助于民生供给对民众行为选择的引导,发挥区域主体功能、规避环境悬崖的现实要求被细化、落实到民众日常行为中,这为主体功能区战略落实、环境悬崖规避奠定坚实的基础。（二)主体功能区差异化土地政策管控区域经济活动种类和强度土地开发利用规制,重在通过管控区域经济活动种类和强度,进而管控环境问题增量,扭转环境恶化和环境风险集聚的趋势,进而规避环境悬崖。主体功能区空间管治落实到土地资源开发利用时,首先以目标为导向、以弹性引导为主的空间功能规划确定土地的开发利用方向,然后再通过空间管制,对土地资源开发利用进行刚性控制,在有效化解过去土地资源开发利用对当前、未来的土地资源利用形成的制约的基础上,实现资源开发效益的最大化。主体功能区土地政策的重点在于,用土地供应数量和土地供应结构引导经济主体的行为,规范空间开发秩序,通过土地用途控制,保障区域主体功能的发挥［6］。优化开发区针对土地资源稀缺性高、土地资源利用结构有待优化等问题设计土地政策,重在强化市场机制的作用,诱导目前过量的基础设施用地和工业用地向城市用地的配置；严格控制建设用地增量、优化土地资源利用结构、强化土地资源节约与集约利用多头并举,充实区域发挥主体功能的条件。重点开发区针对土地资源需求及投入量大,供需潜在矛盾突出,土地经营潜在风险高,土地用途监管的难度大、任务重等等问题设计土地政策,重在警惕和防范政府经营土地风险,利用价格机制保证稀缺土地得到最优利用。限制开发区和禁止开发区针对基本农田保护、生态用地用途监管难题设计土地政策,重在构建财政保障土地用途的资金池,法制惩戒土地用途转换的制度约束体现。（三)主体功能区差异化环境保护政策消解环境悬崖风险失序的区域开发已经集聚了一定程度的环境悬崖风险,主体功能区环境政策要消解这种风险,必须竭力解决环境保护不力,区域经济活动选择违背环境保护的要求,环境的自我恢复受到人为干扰和影响等问题。优化开发区制定实施环境保护政策,一是要实行比重点开发区、限制开发区更为严格的水耗、能耗、污染物排放和环保标准；二是要实施强制性标准,对不同行业的资源回采率、综合利用率、回收率以及污染废弃物综合处理率等提出具体而明确的要求。重点开发区制定实施环境保护政策,需要以环境容量及其分布倒逼经济社会活动种类、规模及区位选择,以保持环境承载能力,真正做到增产减污。限制开发区制定实施环境保护政策,必须坚持保护优先,细化资源消耗、环境影响、生产规模、工艺技术等方面的强制性约束标准,确保生态功能的恢复和保育。禁止开发区制定实施环境保护政策,一是必须明确区域人口容量,明确建筑、旅游、探险等开发活动的标准；二是需要加强法律、执法、舆论、公示、听政等监管体系建设,实行游客数量控制、人类活动超载预警制度。在主体功能区空间管治中,力图构建“环境风险分散——环境问题增量控制——环境问题存量化解”三位一体的环境悬崖规避机制,并驱动规避机制有效运行,必将成为推动经济社会可持续发展、美丽中国建设的重要途径。参考文献：［1］周海林.可持续发展理论［M］.北京:商务印书馆,2004:320-335.［2］杜黎明.推进形成主体功能区研究［D］.成都:四川大学博士论文,2007.［3］马凯.《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》辅导读本［M］.北京:科学技术出版社,2006:234-235.［4］杨伟民,袁喜禄,等.实施主体功能区战略,构建高效、协调、可持续的美好家园［J］.管理世界,2012,（10):1-17.［5］杜黎明.我国主体功能区民生供给研究［J］.区域经济评论,2014,（3):115-119.［6］高国力.美国区域和城市规划及管理的做法和对我国开展主体功能区划的启示［J］.中国发展观察,2006,（11):52-54.［责任编辑：王春］·经济理论与经济建设·AStudyontheMainFunctionalRegions'SpaceGovernancetoCircumventtheEnvironmentCliffDULi-ming,SUNXiao-ya（SchoolofMarxism,SichuanUniversity,Chengdu610207,China)Abstract:Environmentalcliffisthegeographicalspace,inwhichtheenvironmentalriskaccumulatesforalongtime.Asaresult,theenvironmentalcapacitydropssteeply,theenvironmentalissuesoutbreak,theenvironmentalsystem'sabilityofself-repairingandself-restoringsuffersfromdevastatingdestructionandthepopulationcarryingcapacityoftheenvironmentisalmostzero.Environmentalcliffistheresultoflong-termimproperexploitationandoverexploitationinthespecialspace,anditsrealityisthattheregionaleconomicsocietyisunsustainabledevelopment.Environmentalcliffistheproblemofhumancivilization,theproblemofspace,alsotheselectionproblemofeconomicandsocialdevelopmentmodel,anditforcedthehumanproductionandlifestyletochangeandthesocialtransformationanddevelopmenttotakeplace.Withthedifferentiatedsupplyofpeople＇slivelihoodtoguidethepopulationflowandrationalbehaviorchoice,withthedifferentiatedlandpolicytocontrolthetypeandintensityoftheregionaleconomicactivityandwiththedifferentiatedenvironmentalprotectionpoliciestoeliminatetheexistingriskofenvironmentalcliff,themainfunctionalregions＇spacegovernanceconstructsthetriunehedgingmechanismofenvironmentalcliff,includingenvironmentalriskdispersion,theincrementalcontrolandstocksolutionofenvironmentalproblem.Keywords:themainfunctionalregions；spacegovernance；environmentalcliff；thepeople＇slivelihoodsupply；landpolicy作者简介：杜黎明（1973-),男,四川达县人,教授,经济学博士,从事区域经济学、马克思主义基本原理研究；孙晓雅（1992-),女,河南淮阳人,硕士研究生,从事马克思主义基本原理研究。基金项目：国家社会科学基金后期资助项目“中国特色社会主义的民生改善长效机制研究”（14FKS011)收稿日期：2015-10-04中图分类号：B82-058文献标志码：A文章编号：1009-1971（2016)01-0120-07

      哈尔滨工业大学学报（社会科学版）发表      2016年1期

    • 论软法视野下的主体功能区规划创制与实施
      作者：吕中国，强昌文（安徽大学法学院，安徽合肥230039）所谓主体功能区，是指根据不同区域的发展潜力和资源环境承载能力，按区域分工和协调发展的原则划定的具有某种主体功能的规划区域。作为我国第一部全国空间开发规划，《全国主体功能区规划》的出台经历了一个漫长的过程。主体功能区构想最早是在2002年《关于规划体制改革若干问题的意见》中提出的；2006年3月国务院通过的国家“十一五”规划《建议》提出了主体功能区的战略构想；2007年7月国务院发布《国务院关于编制主体功能区规划的意见》（国发［2007］21号），明确了规划定位、规划原则、主要任务以及制定两级规划(国家和省级)、划分4类主体功能区等重大问题；2010年12月21日，历时四年的《全国主体功能区规划》发布；在2011年全国两会上通过的国家“十二五”规划纲要明确了今后五年推进主体功能区建设的主要任务，至此，主体功能区规划正式上升至战略层次，统领今后的区域政策具体目标与政策工具的选择。主体功能区规划按层级划分分为国家和省级两个层面；按开发方式的不同，我国国土空间可分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域四类；按开发内容的不同，上述四类主体功能区又可以分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区三类；其主要着力构建我国国土空间的“三大战略格局”：一是构建“两横三纵”为主体的城市化战略格局；二是构建“七区二十三带”为主体的农业战略格局；三是构建“两屏三带”为主体的生态安全战略格局［1］。主体功能区规划旨在解决同质化政府对异质区域进行同质化管理引发的区域发展不协调的问题［2］。其最根本的任务在于改变过去国土开发的无序、无度和盲目状态，实现地区经济发展与人口、资源、环境相协调，同时有望解决空间规划、国土规划和经济社会发展规划等方面的矛盾和冲突。当前是省级主体功能区规划创制与全国主体功能区实施启动阶段。本文拟以软法理论为基础，结合主体功能区创制与实施情况，着力明确主体功能区的法律属性，设计主体功能区规划的运行机制，增强制度供给，满足制度需求，进一步推动主体功能区规划在操作层面上的落实。一、主体功能区规划的软法性特征软法是相对于硬法而言的，所谓硬法是指国家立法当中的那些具有命令——服从行为模式、能够运用国家强制力保证实施的法律规范［3］。但这种传统意义上的法概念难以囊括现代经济生活中客观存在的大量规范性文件，比如国家机关依法创制的纲要、指南、标准、规划、裁量基准、办法等等。特别是随着经济全球化、协商民主的新思维与公共治理的新实践的兴起，“当硬法的发展仍然明显滞后于公域的扩张，无法有效满足公域之治的时候”［4］，软法应运而生。以罗豪才教授为代表的北京大学软法研究中心率先展开并引领了国内软法研究，越来越多的学者关注到软法现象，软法基本理论及相关专题的研究业已展开。关于软法的概念，国内学者频繁引用法国学者《欧洲法律杂志》主编弗朗西斯·施尼德(FrancisSnyder)的定义：“软法是原则上不具有法律约束力，但却具有实际效果的行为规范。”此定义清晰，而国内学者中罗豪才对软法的界说同样被国内学者广泛引用，他认为：“‘软法’是指那些效力结构未必完整、无需依靠国家强制保障实施、但能够产生社会实效的法律规范”［5］。主体功能区规划的法律属性定位一直比较模糊，这不利于主体功能区规划的创制与实施，也不利于主体功能区建设的推进及规划功能的实现。曾有学者指出规划具有仅次于法律的、规范社会行为的“第二”准则功能［6］。虽认为规划近似于法，但不属于法律范畴。而软法研究者以其鲜明的立场将规划纳入软法的外延当中，很好地解决了主体功能区规划的创制与实施当中的法律问题，有学者通过对规划“非法律性”的反驳，因规划以其特有的方式体现法的共性特征，推导出规划是法，并且是软法的一种典型形式［7］。罗豪才教授也明确指出，我国的计划、规划有别于一般法的结构，又不被视为是法，但在实践过程中，它却一直在我国公共治理中起着举足轻重的作用。计划、规划等总体上虽然没有传统上所说的法律约束力，但是却被当做政府权力的重要行使方式，对国民经济发展、公共行政等起着规范、调节、指导的作用，因此，它们一般不是硬法，是软法，在公共治理法治化的过程中必须对其加以充分重视和合理利用［8］。主体功能区规划恰是政府机关公共治理的新实践，其关注基本公共服务均等化、环境保护、资源综合利用、区域协调平衡以及重大基础设施的布局，提倡多元化主体参与与协商民主，其创制与实施过程所体现的前瞻性、引领性、科学性、可持续性、可操作性、可接受性等理念与软法强调的平等互利、合作共治、柔性管理、富含人文关怀、非国家强制性、利益诱导、社会舆论、组织自律等特征具有高度的契合之处。因此，主体功能区规划当属软法范畴。至于软法的特征，罗豪才教授归纳了软法以不同于硬法的方式体现公共性、规范性、普适性等共性特征，同时也论述了软法严格区别于硬法的个性特征，诸如制度安排富有弹性、不能依靠国家强制力保障实施、非司法中心主义、法律位阶不甚明显，以及载体形态的多样化与文本叙事方式的独特性等［9］。朱国华、程信和等学者更是专注于经济领域论述软法的特征。朱国华结合将经济领域软法的特征归纳为以下八个方面：形成主体的多元性；形成程序的开放性；载体形态的多样性；规范结构的随意性；效力位阶不明显；机构化或组织化；实施方式的非国家强制性；救济方式的非司法中心主义［10］。程信和认为，经济领域方面的软法指国家法之外的，与国家法类似具有规范性、公共性、权力（权利）性和约束力的行为规则。任何规则都必须同时具备这四个特征要素［11］。综合上述观点，结合具体实践，作为软法的主体功能区规划具备以下突出特征：（一）主体功能区规划的创制方式与制度安排富有弹性软法推崇柔性治理，主体功能区规划出于快速回应实践的需要及其在国土空间开发的战略性、基础性和约束性地位，其内容规定比较原则、抽象，全国主体功能区规划文本中“原则”达49处之多。制度规定也较为笼统、灵活，“六编十三章”中大都建议性、指导性、激励性、宣示性规定，较少作具体制度规定。此外，根据荷兰和日本的经验，随着规划背景与条件的改变，限制开发区、优化开发区和重点开发区可能会发生比较大的变化，有一定的动态性，需要适时调整，保持一定的弹性。（二）主体功能区规划的创制和实施具有更高程度的协商民主性软法强调创制与实施主体多元化、实施过程开放化、实施结果“双赢”化，在公共治理实践大有用武之地。主体功能区规划在创制与实施过程，中央与地方政府、政府与企业、政府与市场、政府与社会、政府与中介机构之间应有反复的协商，广泛征求专家和公众的意见，及时回应社会上的质疑，回归规划创制权至社会公权力手中；在充分协商的基础上为异质性的区域制定分类政策，加强分类指导，以适应复杂多变的具体情况。（三）主体功能区规划实施方式的非国家强制性实施方式的非国家强制性是软硬法形式划分的分水岭。作为软法的主体功能区规划对于规划制定者及规划组织、实施者具有约束力，但往往不是直接运用国家强制力保证实施，往往通过社会舆论、政治组织自律等压力迫使相关主体自觉依照规划实施；更重要的方式是依靠激励机制，以侧重为相关主体的行为选择提供利益诱导的方式促进软法效力的实现，虽为软约束，但却可推动规划目标的实现。（四）主体功能区规划效力实现的非司法中心主义由于软法的“非司法中心主义”，所以软法的实施多依赖“谴责——丢面子”带来的“出局”压力来实施，违反软法的人必须承担“出局”的责任后果。主体功能区规划不排除司法适用，但其效力往往通过社会强制力的彰显、国家强制力的暗示与影响、政治组织的适用或者通过相关主体的自愿服从或者习惯性服从来实现，并且与硬法重视事后的司法救济不同，主体功能区规划更注意事前与事中的引导，重“实施”而非“适用”环节。相关主体在绩效考核与政绩评价机制所带来的“谴责——丢面子”带来的“出局”压力下“自觉”、认真地创制、实施主体功能区规划。二、主体功能区规划的软法性缺陷由于软法与生俱来的不足，加之主体功能区创制与实施经验不足，主体功能区规划创制与实施过程中可能存有若干不足与缺陷，造成主体功能区规划的实然与应然状态之间差距明显，尚存较大的完善空间。（一）规划裁量空间过大富有弹性的规划创制与制度安排具有很强的灵活性，给行政主体在形成、变更、执行规划的过程中拥有较大的裁量空间，这样便于规划对于国家经济体制的灵活回应。但国家层面的规划具有长期性、指导性和约束性等特征，一经制定，就不能轻易更改，否则就会失去规划的本来意义。因此，为避免随意而为、“上有政策下有对策”的情形及克服主体功能区规划的制度弹性所带来的松紧不一与强弱不等，需要给予制定与实施主体以行政规划裁量的约束。行政规划裁量一般是指行政机关形成规划的裁量权、变更规划的裁量权以及执行规划的裁量权［12］。涉及制定规划、变更规划以及执行规划的全过程，其对政府的相关行政行为，特别是企业等微观主体有很强的约束力与影响力。行政规划裁量可以使不确定的法律规范通过结合事实、考量多重因素确定化，便于执行与操作；但行政规划裁量本身易存在裁量空间过大、裁量标准不一的问题，可能使地方政府的规划裁量走向任意，如从地方利益出发规避规划、消极不作为等。因此需要制定更加明确和可操作的规划裁量基准，设定主体功能区规划创制与实施的合理区间，建立健全相关明确的指标体系，确保主体功能区规划的科学性和可操作性。这是功能区规划创制与实施的基础。（二）协商民主实效欠缺主体功能区规划的创制与实施过程要求利益主体各方充分参与、充分协商，唯此才能加强规划的可接受性与执行力度，但实践中的主体之间的协商民主程度存有不顺畅的地方。首先涉及中央与地方两级政府之间的磋商。中央与地方的磋商抑或是博弈一度相当激烈，由于对主体功能区理念的理解偏差、主要是由于对地方利益的维护，主体功能区规划在地方政府一度遭到“冷遇”，原预计一两年即可编制完成的主体功能区规划为何一推再推，在“十一五”收官之年的2010年才经国务院审议并原则通过？其主要原因在于许多地方政府对主体功能区理念认识的偏差，认为限制开发即“限制发展”，禁止开发即“禁止发展”，地方经济发展与生活水平会因此大打折扣，因此许多地方都希望能列入国家重点开发区域，不愿意所在地区划入限制发展区域与禁止发展区域，加之对于重点开发与限制开发的认定有一定难度，因此围绕“重点开发”区域与“限制开发”区域的划定，中央有关部门与地方展开了拉锯式的博弈，成为主体功能区规划创制与实施的难点。当然，也有一部分长期欠发达地区希望被划入国家级限制开发区，意在通过获取国家转移支付来缓解经济压力。此类博弈应以有效的协商民主为有效路径。其次，我国的各类规划众多，如国家和地方经济和社会发展规划、国土规划、城市规划、各类区域规划及各种专项规划，因此各规划之间的位阶排列及衔接问题尤为重要。主体功能区规划作为我国第一部国上空间开发规划和战略性、基础性、约束性规划，在一定程度上弥补了上位空间规划的功能，在规范空间开发秩序方面，应该成为制定其他相关规划的基础，而且对其他相关规划的空间布局内容具有约束性作用。但我们也应当看到，由于几乎各省都有国家级重点开发区，有的还与主体功能区规划严重冲突，主体功能区有被利用、被冲击、被肢解、被边缘化的潜在危险。另外，由于各级各类规划的审批主体不明确、不对称，事实上由部门主导的规划在决策时，因缺乏规范的协调机制，当部门间存在不同意见时，要想通过规划，只能是“抹平”各种不同意见，结果使规划内容大打折扣，失去应有的功效［13］。最后，创制与实施当中的协商民主需要调动各主体功能区所涉及的地方政府、企业、本地居民的积极性，但当前公众参与机制在我国较为薄弱，规划的创制与实施往往只是决策者与专家的事，最大范围内的公众参与尚待形成。因此，大力促进各主体的协商民主是主体功能区规划创制与实施的保证。（三）利益平衡点难以寻求主体功能区规划的非国家强制性利于规划对社会现实的快速回应，但也正是由于这个原因，使得主体功能区对于相关利益主体的权利义务缺乏明确配置，也没有相应的责任追究机制，影响规划设定目标的实现。这种不确定性，需要一个平衡点的确定，而利益平衡成为配置利益主体权利义务的主要方式。可以想象，当一些地方被划入限制或禁止开发区，发展受限，如果国家没有给予足够的补偿，这样的规划很难得到满意的实施；按照规划，限制和禁止开发区中的人口要实施生态移民，如果不能给予移民满意的安置与相应的利益补偿，规划受抵触的可能性就会很大。因此，各级政府、各民族、各公民的正向行为总会基于利益补偿机制所能保证带来的经济利益再分配及对于发展的成果的共享。各利益主体追逐自身的利益无可厚非，但只强调自身的权利，忽视他方的权利，其结果就会造成利益主体之间权利义务之间的失衡，对于地方政府来说，就会出现地方政府改变经济发展方式动力不足，固守原有GDP至上的发展思路，忽视市场机制的基础性作用，放任短视行为等现象。最近安徽望江县与江西彭泽县就鄱阳湖生态经济区“头号工程”——彭泽核电项目引起的环保争端应主要由于望江县等区域受项目负面影响但却没有利益补偿举措导致［14］。事实上，发展工业生产、增加GDP与涵养水源、保持生态平衡、发展农业生产同样是对国家经济发展作贡献，后者由于其不可替代性往往贡献更大。以水源地开发为例，对大江大河上游限制开发的同时，由于其对下游重点开发或优化开发的正外部性，必须要建立相应的利益补偿机制对其进行补偿，否则大江大河源头的生态保护将无法得到保障。正面的案例是美国纽约市饮用水90%来源于美国卡茨基尔河和特拉华河流域，为了解决微生物污染严重的问题，20世纪80年代后期，纽约市决定每年为该流域农场主提供4000万美元，补偿其改善水质的成本，以生态补偿机制成功协调流域上下游利益［15］。因此中央政府需要根据主体功能区的不同定位要求制定与完善相应的财税、土地、人口等配套政策，完善利益诱导机制，这是主体功能区规划创制与实施的平衡点所在。（四）内部驱动乏力主体功能区规划效力实现的非司法中心主义决定了规划不能得到司法认可，不能成为法院判案依据，在涉及争端解决方面，不能依据规划追究相关主体的责任，更不具有终极裁决的意义。作为软法，主体功能区规划给相关主体强加的“谴责——丢面子”带来的“出局”压力可能不至于转化为相关主体的自觉行动，这种内部建立的激励与惩罚机制可能失之标准化与可预测性，相关主体的行为往往缺乏衡量标准，影响对相关利益主体行为的公正评价，同时也影响到对规划权威的尊重。因此，从规划外部建立相应的监督机制，进一步制定明确绩效考核指标，明确评价机制，形成“考核－谴责－丢面子－出局”的责任承担形式，确保主体功能区规划效力的实现，这是主体功能区规划创制与实施的动力所在。总之，着力从基础、保证、平衡、动力等方面建立长效机制，这是保障作为软法的主体功能区规划合理创制、顺利实施的必要条件。三、完善主体功能区规划的软法机制主体功能区规划的创制与实施依赖于主体功能区理念的普及、配套制度的设计、相关机制的构建。在实践层面上，软法机制的构建与实施有利于主体功能区公共治理目标的实现。（一）基础：规划裁量基准形成机制规划裁量需要裁量基准的约束，一般意义上的裁量基准，是指行政机关在法律规定的裁量空间内，依据立法者的意图以及行政法上的基本原则并结合执法经验，按照裁量涉及的各种不同事实情节，将法律规范预先规定的裁量范围加以细化并设以相对固定的具体判断标准［16］。这种规划裁量基准本身也是软法的具体体现。主体功能区规划创制与实施中的裁量基准来源于完善的指标体系形成。主体功能区规划目标的确立、区域类型的划分、规划变更的区间的把握、规划实施过程的监管以及规划实施效果的考评，都依赖于明确的定量可比的各类指标以及相应的标准。就主体功能区划分的指标体系来说，其涉及资源环境承载能力、现有开发强度和来来发展潜力，此类指标为主体功能区的具体实施提供重要依据。以安徽省为例，为通过指标数值计算实现对国土空间的评价和主体功能区域的划分，安徽省发改委规划组经过近半年的努力，完成了可利用土地资源、可利用水资源、环境容量、生态系统脆弱性、生态重要性、自然灾害危险性、人口集聚度、经济发展水平、交通优势度和战略选择等10大项中前9项可计量的指标项的计算工作，并得出单项指标的评价结果［17］，为安徽省主体功能区域划分打下了科学的基础。指标体系务必简明和通用，增强其连续性、稳定性、导向性和可比性，其建立依赖于发改、统计、国土、建设、财税、环保等部门协调配合，不断完善主体功能区规划与决策基础数据库，建立信息收集、共享、交互机制。指标体系为主体功能区的创制与实施提供重要的数据支撑与保障。因此，必须建立基于指标体系基础上的各行政机关的规划裁量基准形成机制，在制定规划、变更规划以及执行规划的不同阶段，规划的组织者（国务院和省级政府）以正确、翔实、动态的数据为依据建立规划裁量的基准，把握基准标准和阈值，保持对主体功能区规划创制、变更、执行过程中相关行政裁量行为的全程调控与监管。（二）保证：协商民主机制首先，为防止地方绑架中央，中央与地方首先要做好纵向磋商，要大力加强主体功能区理念的宣传，在充分沟通与商谈的基础上就主体功能区的创制与实施进行相关利益调整，当然此类调整应当建立在遵循上述“自下而上”形成的科学指标体系。其次，各地方政府之间要做好横向协商，特别是对于相同主体功能区内不同的同级行政区，保持相邻地区的主体功能定位和开发方向的完整与一致以及主体功能区内的公共服务的供给主体、供给比例与方式等事项都需要各方充分协调与商谈。其次，为促进主体功能区规划、专项规划和区域规划之间的衔接与协调，加强各级政府、政府各相关部门协作，推动主体功能区规划的顺利实施，可以考虑设立主体功能区规划监管机构，负责科学制定、协商沟通和有效实施主体功能规划，国务院组建国家级主体功能规划委员会，负责主持国家级主体规划各项工作，建立健全部门协作机制，整合现有区域管理机构，促成主体功能区规划与其他规划之间的衔接协调。以安徽省为例，省级政府可以建立由省政府领导牵头的省推进主体功能区建设领导小组办公室，组织各级、各部门参与主体功能区规划，完善协调机制，衔接各级国土空间规划［18］。最后，公众参与是确保政策法规符合民意及合法化的根本途径。国外的空间规划广泛强调公众参与，强调自上而下与自下而上两种规划制定与实施方式的结合。为加强主体功能区规划的科学性与可操作性、可接受性，要大力提倡主体功能区规划主体的多元化，不仅需要政府机构、专业技术人员的参与，而且更需要代表普通公众的非政府组织和人员参与，给普通公众一个表达其意愿的渠道；在互联网时代，更要重视网络民意，网络民意折射出公众民主与权利意识的勃兴及对社会正义的追求［19］；此外，要加强主体功能区理念的宣传与引导，培养公众参与的理性、提高公民参与的技术，全面加强公众参与主体功能区规划的广度与深度。（三）平衡：利益补偿机制（1）财政转移支付。马克思曾指出：“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关”。协商民主的成功与否与实现程度往往取决于利益补偿机制的科学设定。为平衡各利益主体的利益，应发挥财政转移支付政策在利益补偿中的基础性作用。转移支付可分为纵横两个层面：一是纵向补偿。中央财政或省级财政通过一般及专项转移支付给限制开发区和禁止开发区的政府与人民群众适当补偿，发挥转移支付政策在主体功能区之间利益补偿的基础性作用。此类财政转移支付，实际上是政府为了公共需要，使用财政性资金购买工程或服务的行为，是政府向社会提供的一种公共产品，是政府的一种采购行为，通过这种行为使这些地区的生态财富生产行为能持续进行下去［20］。二是横向补偿，即生态受益地区要拿出一部分财力对限制和禁止开发区进行补偿。可以按照生态环境建设“谁投入、谁受益；谁受益、谁补偿”的原则探索建立地区间横向转移支付机制，促进地区间公共服务的均等化。同时生态环境受益地区应采取资金补助、定向援助、对口支援等多种形式，对重点生态功能区因加强生态环境保护造成的利益损失进行补偿。（2）发挥市场机制作用。市场机制的基本作用是通过机制要素的变化调节市场经济活动，使市场上的经济人在经济利益诱导下自动采取适合市场需要的经济行为。我国在主体功能区规划实施过程中的生态补偿机制，不应局限于转移支付，可积极探索市场化生态补偿模式，考虑通过排污权交易与生态服务的商品化，借助市场的力量完善利益补偿机制，引导社会各方参与环境保护和生态建设。发挥市场机制的作用，就要求进一步理顺政府与企业、市场、社会组织、中介机构的关系，政府在主体功能区规划实施中，须尽量减少行政强制，重在制定配套政策，加强信息引导，用利益补偿机制诱导市场主体行为做出符合各主体功能定位的行为。因此，可以借鉴国外较为成熟的相关机制，探索建立符合我国市场经济体制的利益补偿机制。比如，在土地保护方面可以借鉴美国州政府的做法探索建立市场驱动型的各主体功能区域之间的土地开发权流转机制，土地开发权流转是一种基于市场机制的土地政策，根据主体功能区规划，划定保留区（一般称之为“发送区”）和开发区（一般称之为“接受区”），开发权通过市场交易在两区之间转移，一旦“发送区”的土地开发权被买走，该地块将永远不能被开发，但土地所有者却可以从开发权流转中获得经济补偿，从而分享土地开发的收益。这种做法可以保护大型的生态敏感地区，为保留区和开发区的用地业主提供经济动力，鼓励开发区的开发商扩大本区现有的容量［21］。当然，交易平台的建立及如何预防地方政府的短视行为需要进一步的探索。此外，许可证交易、用途价值税评估等政策同样是利用市场机制调控经济活动空间布局的有效手段，值得我们学习和借鉴。（四）动力：绩效评价和政绩考核机制为激励各地方政府自觉遵循主体功能区定位，需赋予地方政府以相应的发展权、相应的利益获取同时要约束地方政府各种非理性的政绩冲动。这当中最关键的是要有一个恰当的、合理的绩效评价和政绩考核制度，对于各级政府，考评至关重要。因为各地方政府是独立的利益主体，要在激励与约束相容的框架下设计地方政府的权责与行为。《全国主体功能区规划》明确提出，对不同主体功能区各有侧重的绩效考核评价结果将作为地方党政领导班子和领导干部选拔任用、培训教育、奖励惩戒的重要依据。因此对政府的绩效评价与政绩考核不能简单沿用考核经济组织的指标和方法，不能唯GDP马首是瞻，要加强对提供公共服务的质量、促进就业、控制人口、提高资源环境承载力、促进区域合作等方面的指标考核，实行各有侧重的绩效评价与政绩考核办法。对优化开发区域，实行转变经济发展方式考核优先；对重点开发区域，实行工业化和城市化水平优先；对限制开发的农产品主产区，实行农业发展优先，对限制开发的重点生态功能区，实行生态保护考核优先；对禁止开发区域，按照保护对象确定评价内容。综上，主体功能区规划的创制与实施应以绩效评价与政绩考核机制为动力，以利益补偿机制为平衡，以规划裁量基准形成机制为基础，以协商民主机制为保证，协同作用，推动我国主体功能区建设。四、结语本文探讨了作为主体功能区规划的软法属性、特征、缺陷及机制保障，旨在从加强协商、增强动力、利益平衡、指标体系形成等方面进一步推动主体功能区规划的创制与实施。但需要指出的是，强调软法，并不代表忽视硬法的重要性，《全国主体功能区规划》多次提及要完善法律法规，众多学者撰文强调主体功能区规划的法治化（硬法化），有学者借鉴国外经验，指出无论是英美法系抑或是大陆法系，这些国家均已为保障规划的制定和实施建立了一套相对完善的法律制度，为其规划的制定和实施提供了法律上的依据和保障［22］。有学者提出要发挥主体功能区规划作为上位空间规划的功能，必须解决的就是加快我国国土空间规划的立法，在法律层面明确主体功能区规划的法律地位、相关的责任主体、应承担的法律责任、管理机制、责任追究等事项，为主体功能区建设提供法律保障［23］。有学者试图构建包含宪法、规划基本法、区域规划法、地方区域发展规划条例在内的区域规划法律体系［24］。但当前我国并未制定出类似《国上空间开发法》、《主体功能区法》等法律法规来对主体功能区规划的创制与实施进行实体、程序、监督与救济三方面的规制。因此，当前必须有力推动主体功能区建设的软法之治，寻求更多协商、更少强制、动力更强、自由更高的法治目标的实现；当然，这绝不是硬法之治未能完备的权宜之计，软法具有硬法不可替代的作用，即在硬法成熟的法制环境中也有其可以胜任的领域。基于现代法治软硬并举的事实，在宪法统率之下硬软法的有机整合应成为经济领域法治模式发展的方向［25］。［1］国务院关于印发全国主体功能区规划的通知（国发〔2010〕46号）［EB/OL］.（2011-06-08）［2012-02-10］.http://www.gov.cn/zwgk/2011-06/08/content_1879180.htm.［2］邓玲，杜黎明.主体功能区建设的区域协调功能研究［J］.经济学家，2006（4）：60.［3］罗豪才，宋功德.软法亦法—公共治理呼唤软法之治［M］.北京：法律出版社，2009.［4］罗豪才，宋功德.认真对待软法—公域软法的一般理论及其中国实践［J］.中国法学，2006（2）：18.［5］罗豪才等.软法与公共治理［M］.北京：北京大学出版社，2006.［6］杨伟民.规划体制改革的主要任务及方向［J］.中国经贸导刊，2004（20）：8.［7］曾明，陈乃新.论规划的软法属性及其硬法化［M］//吴志攀.经济法学家［M］.北京：北京大学出版社，2007：151.［8］罗豪才.直面软法的问题（代序）［M］//罗豪才.软法的理论与实践，北京：北京大学出版社，2010：2.［9］罗豪才，宋功德.软法亦法—公共治理呼唤软法之治［M］.北京：法律出版社，2009.［10］朱国华，倪天伶.经济软法论纲［M］//北京市法学会.中国经济法三十年，北京：中国法制出版社，2008.［11］程信和.软法真谛论纲——主要以经济领域为视角［M］//中山大学法学理论与法律实践研究中心：中山大学法律评论（第7辑），北京：法律出版社，2009.［12］孟鸿志.行政规划裁量与法律规制模式的选择［J］.法学论坛，2009（9）：39.［13］杨伟民.发展规划的理论和实践［M］.北京：清华大学出版社，2010：11.［14］陈良飞.安徽望江县上书发改委要求取消邻县核电项目［N］.东方日报，2012-02-08（A10版）.［15］杨海霞.解读全国主体功能区规划——专访国家发展改革委秘书长杨伟民［J］.中国投资，2011，（4）：20.［16］杨建顺.行政规制与权利保障［M］.北京：中国人民大学出版社，2007.［17］省主体功能区规划指标评价基本完成［DB/OL］.（2008-9-1）［2012-02-10］.http：//www.ahpc.gov.cn/showfgyw.jsp?newsId=10053310.［18］杨庆.推进形成安徽省主体功能区的思考［DB/OL］.（2011-11-04）［2012-02-10］.http：//www.ahpc.gov.cn/showfgyw.jsp?newsId=10104274.［19］吕中国，杨玉洁.网络民意的法理学思考［J］.法治论丛，2009（5）：11.［20］杜黎明.主体功能区区划与建设［M］.重庆：重庆大学出版社，2007：149.［21］陈秀山，张若.主体功能区从构想走向操作［J］.决策，2006（6）：11.［22］孙雯.论发展规划的法律规制—兼论德国规划立法例之启示［J］.南京财经大学学报，2009（6）：61.［23］贾若祥，侯晓丽.实施主体功能区规划研究［J］.宏观经济管理，2011（10）：22.［24］杨丙红，刘新跃.我国区域规划的法律问题研究［J］.学术界，2011（7）：109.［25］邓小梅.经济领域中的软法规律性初探［J］.武汉大学学报（哲学社会科学版），2011（6）：108.

      华东经济管理杂志发表 2013年4期

    • 湖南省地州市主体功能区划分指标体系构建
      作者：董婷，曹冰玉（长沙理工大学经济与管理学院，湖南长沙410001）湖南省地州市主体功能区划分指标体系构建    根据湖南省14个地州市的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力，利用因子分析，对数据进行降维，用已降维的数据再进行聚类分析，确定不同区域的主体功能：按开发方式分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区，并据此可以提出明确开发方向，完善开发政策，控制开发强度，规范开发秩序，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局的建议。湖南省；功能区划分；因子分析；聚类分析随着我国经济的高速增长，工业化、城镇化程度不断提高，区域发展所面临的矛盾也逐渐突显，空间结构失衡、国土开发无序、资源过度利用等问题逐渐成为国人关注的焦点。为了解决区域问题，化解区域间矛盾，2011年6月13日发布的《全国主体功能区规划》按开发方式，将国土空间划分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域。这是新中国成立以来我国第一个全国性国土空间开发规划[1]。关于主体功能区划分已有相关方面的研究，但在主体功能区的划分，原则和依据等方面尚未明确，尤其是划分标准方面，还没有形成一套成熟的体系[2]。本文研究湖南省14个地州市主体功能区划分的方法，尝试建立划分指标体系，并对14个地州市进行划分，可以据此划分，对不同的区提供不同的发展政策，综合提高湖南省的竞争地位。一、湖南省主体功能划分指标量化方法的选择本文在中经网上下载的2014年湖南省14个地州市的所有指标，选取了51个相关性较强的指标，主要反映农业、工业和建筑业、固定资产投资、国内贸易、对外经济、交通和邮电、财政金融、教育、资源环境及人民生活和社会保障等方面的基本信息，来综合评价各个地州市的区域发展状况。由于评价湖南省各市区功能的指标过多，研究者选取了因子分析，对数据进行了降维，综合评价湖南省市区的资源环境承载力、现有开发密度和发展潜力等因素是划分主体功能区的关键标准[3]。其中，资源环境承载能力反映了资源环境对经济活动的支撑能力，是该市区经济可持续发展的基础；现有开发密度则代表该市区的开发水平，反映现实的社会经济对资源的影响程度和压力大小。此外，一个地区的长远发展和功能地位，除分析现实状态外，还应兼顾其发展潜力[4]。对已降维的数据再进行聚类分析，划分出湖南省各个市的不同功能：优化开发区域，国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域；重点开发区域，资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域；限制开发区域，资源承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域；禁止开发区域，依法设立的各类自然保护区域。二、湖南省主体功能区划分指标体系因子分析(一)资源环境承载能力的因子：环境承载力；资源承载率；可持续发展能力本文根据相关研究者的分析，选取与资源环境承载能力有关的12个变量，进行提取公共因子，用主成分法求解公因子。表1资源环境承载力因子Bartlett的检验Bartlett的球形度检验，sig.≈0.000，通过检验，说明12个原始变量间之间有较强的相关性进行因子分析是合适的。因此本人通过对传统直板PBL连接件进行结构改进，提出了一种新型PBL连接件——波形PBL连接件，如图2所示.同时本文仅对贯穿钢筋在波形PBL连接件中的影响进行研究.由表2给出了采用主成分法提取公因子后的各变量共同度的信息，可以看到，包括各变量对应的初始共同度和提取公因子以后的再生共同度（均大于0.6），说明公因子对每一个原始变量的解释能力都较强。由表3可知，当保留三个公因子时，公因子可以解释原始变量84.667%的方差。这样就把一个十二维指标降至三维。由于未旋转的公因子实际意义不好解释，本文首先对公因子进行方差最大化旋转，而此时公因子对每万人拥有公共汽车电数（x20）和全年用电量（x49）这两个原始变量的解释仍存在不令人满意的地方。本文为了让公因子实际意义更容易解释，放弃了公因子之间互不相关的约束而进行了斜交旋转方法，选择了Promax方法，因而得到了更为简洁的形式。给三维指标的命名见表4：表2资源环境承载能力因子的共同度表表3资源环境承载能力的总方差解释表表4资源环境承载力三维指标（二）现有开发密度的因子：社会经济基础；区域优势本文根据相关研究者的分析，选取与现有开发密度的23个指标，进行公共因子提取。表5现有开发密度因子Bartlett的检验Bartlett的球形度检验，sig.≈0.000，通过检验，说明12个原始变量间之间有较强的相关性进行因子分析是合适的。由表6给出了采用主成分法提取公因子后的各变量共同度的信息，可以看到，包括各变量对应的初始共同度和提取公因子以后的再生共同度（均大于0.7），说明公因子对每一个原始变量的解释能力都较强。表6现有开发密度因子的共同度表由表7可知，当保留三个公因子时，公因子可以解释原始变量83.279%的方差。这样就把一个二十三维指标降至二维。本文进行公因子提取时，初始因子解的人口密度（x7）和年末城镇登记失业人数（x8）的典型代表变量不是很突出，容易使因子的意义含糊不清，不便于对实际问题进行分析。本文采取了方差最大化正交旋转，找到了意义更明确，实际意义更明显的公因子。给二维指标的命名见表8：表7现有开发密度总方差解释表表8现有开发密度二维指标（三）发展潜力的因子分析：地区生产总值增长率；经济活力；教育水平；医疗水平在进行因子分析之前，对于非正定矩阵本文通过了解变量之间的相关性来判断，进行因子分析是否适合。由输出的结果的相关矩阵，可以看出，除了医院数（x35）这一指标与其他指标的相关性较低时，其他指标之间均有较强的相关性（全部大于0.6），可以尝试进行因子分析。将所有变量全部进行因子分析时，公因子方差表给出了该次分析从每个原始变量中提取的信息，地区生产总值增长率（x3）的信息在25.4%左右被提取，相关性较弱，不适合做因子分析。本文将此指标单独处理，不做因子分析，单独作为影响发展潜力的一个指标。表9发展潜力相关系数矩阵表10发展潜力因子的共同度表本文将剩下15个指标仍继续进行因子分析。由表12可知，当保留三个公因子时，公因子可以解释原始变量94.122%的方差。这样就把一个十五维指标降至四维。给四维指标的命名见表13：表11优化后发展潜力因子的共同度表表12优化后发展潜力因子的总方差解释表表13发展潜力因子四维指标（四）主要因子用这9个指标代替原始数据的51个指标，浓缩信息达80%以上，符合因子分析的要求。优化开发区是经济发达、人口较密集、开发潜力高，应该优化进行工业化城镇化开发的城市化地区，这样的地区明显特征表现为地区生产总值增长率较快，社会经济基础高，区域优势比较大，总体来说，综合水平较高，因此因子平均得分要较高。重点开发区是有一定基础、资源环境能力较强，发展潜力较大，经济条件较好，要在保护好环境的基础上发展经济，可持续发展能力较高，资源承载能力强，环境承载能力强，地区生产总值增长率存在攀升的趋势，因此平均因子得分波动大。限制开发区强调对农业综合生产能力的考核，强化对于生态功能的保护，其环境承载力较低，地域有明显的特征，社会经济基础波动明显，受到环境的制约。其平均因子普遍来说很低，需要根据环境保护才能提高经济活力。三、湖南省主体功能区的划分方案主体功能区划分中，已经明确指出禁止开发区包括国务院和有关部门正式比准的国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园和国家地质公园等，而对于优化开发、重点开发和限制开发区，划分方法在明确划分指标体系后，进行聚类分析。对于小样本，采取系统聚类方法，进过尝试，满足Demirmen曾经提出的树状结构图分类的准则：准则一，任何类都必须在邻近各类中是突出的，即各类重心之间距离必须大；准则二，各类所包含的元素都不应过多；准则三，分类的数目应该符合使用的目的；准则四：若采用几种不同聚类方法处理，则在各自的聚类图上应发现相同的类。多次尝试之后，此分类采取质心聚类法，度量的区间为欧式距离。图1湖南省地州市主体功能区划分树状图表14因子平均得分结合树状图和主体功能区划分标准，得出湖南省主体功能区划分方案。表15湖南省主体功能区划分方案四、主要结论及分析优化区位于湖南省东部，包括长沙、湘潭、衡阳，是湖南省重要城市，该地区经济水平较高，具有良好的发展潜力，但资源承载力已经趋于饱和。经济发展水平高，国土开发密度大，资源环境制约程度相对较高是优化开发区的主要特点，优化开发区是全省经济发展的龙头，同时，优化开发区目前已进入“两型社会”建设试验区行列，逐步改善经济结构，提高经济增长质量和效益是优化开发区的当务之急，必须进一步改变依靠大量占用土地、大量消耗资源和大量排放污染的现状，优化土地、资源的布局[5-8]。重点开发区位于湖南省的西部和北部包括怀化、郴州、邵阳、张家界、娄底，其自然环境还没有受到经济的明显迫害，重点开发区是提升湖南省在全国的竞争力的最重要的区域。在较高的资源环境承载力的条件下，需要稳步地提高经济发展速度，围绕优势产业壮大经济规模，以带动总体的发展战略。限制开发区主要是株洲、岳阳、益阳、常德、永州，分布比较分散，应按照可持续发展的方针，加强环境整治，提高保护环境意识，适度发展，走集约发展的道路，因地制宜发展特色产业，重点制订投资政策与财税政策，来支持公共服务设施建设、生态环境保护和扶持特色优势产业的发展，建立规范可行的生态补偿机制，制订强制性产业准入门槛；同时，弱化考核评价，突出对生态环境保护；此外，还应引导部分人口、资源转移到重点开发区和优化开发区，进而缓解人与自然关系紧张的状况，实现人与自然的和谐发展。[1]廖建祥,周庄.湖南省国土资源生态保护红线的划定与实施[J].中南林业科技大学学报（社会科学版）,2015,9(3)：10-12.[2]柴志阳,范琰,董淼.基于土地利用的县域主体功能区划分研究——以湖南省北湖区为例[J].上海国土资源,2013,(23)：78-80.[3]黄淑琳.基于主体功能区思想的荆州市国土空间划分研究[J].规划师,2013,(12)：22-26.[4]刘传明,李伯华,曾菊新.湖北省主体功能区划分方法探讨[J].地理与地理信息科学，2007,23(3)：64-68.[5]曹冰玉.关于湖南经济发展问题的思考[J].中南林业科技大学学报（社会科学版），2015,9(3)：5-7.[6]张尧庭，方开泰.多元统计分析引论[M].北京：科学出版社，1982.[7]邱皓政.量化研究与统计分析[M].重庆：重庆大学出版社，2009.[8]赵亚静,王艳舫.中小企业知识产权建设及政策体系构建[M].北京：中国社会科学出版社，2015.TheClassifiedIndexSystemConstructionoftheMajorFunctionoftheRegionsinHunanDONGTing,CAOBing-yu(schoolofeconomics&management,ChangshaUniversityofScience&Technology,Changsha410004,Hunan,China)AccordingtotheresourcesandenvironmentofHunanprovince,theexistingdevelopmentstrengthanddevelopmentpotential,thepaperusesthefactoranalysisanddatadimensionreduction;withthedatadimensionreductionandclusteringanalysis,itdeterminesthedifferentpartsofthebodyfunction.Accordingtothedevelopingwayitisdividedintooptimaldevelopmentzones,keydevelopmentzones,restricteddevelopmentzonesandprohibiteddevelopmentzone,anditputsforwardacleardevelopmentdirectiontoimprovethedevelopmentpolicy,controldevelopmentintensity,standardizetheorderofdevelopment,andgraduallyformtheharmoniousspacedevelopmentpatternofpopulation,economy,resourcesandenvironmentinharmony.Hunan;divisionoffunctionalarea;factoranalysis;clusteringanalysisF207A1673-9272(2016)03-0024-0610.14067/j.cnki.1673-9272.2016.03.005http：//qks.csuft.edu.cn2016-04-05董婷，硕士研究生。曹冰玉，教授；E-mail：caobingyu2006@126.com。董婷，曹冰玉.湖南省地州市主体功能区划分指标体系构建[J].中南林业科技大学学报(社会科学版)，2016,10(3)：24-29.[本文编校：罗列]

      中南林业科技大学学报(社会科学版) 发表   2016年3期

    • 从新疆煤炭产业布局看我国主体功能区规划实施
      作者：王玮荔  赵芳  杨常青(环境保护部环境发展中心，北京100029)1研究背景新疆煤炭资源丰富且分布范围广，形成吐哈、准噶尔、伊犁、库拜四大区域为重点的煤炭基地，是国家重要的资源储备接替区。但是煤炭资源与环境禀赋呈现明显的逆向分布，新疆矿区大多分布在国家级农产品主产区，生态本底脆弱，水资源匮乏、土地荒漠化、风蚀、盐渍化等生态问题较为突出，是水源涵养、水土保持、绿洲服务、防沙固沙、地表水水源的重要生态功能区，因此分区引导煤炭产业布局是实现可持续发展急需解决的问题。2010年国务院发布了《全国主体功能区规划》［1］，这是我国第一部全国空间开发战略规划，具有重要战略意义。规划按开发方式，将全国国土开发划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发区四类主体功能区;按开发内容，划分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区。旨在推进形成人口、经济和资源环境相协调的国土空间开发格局，加快转变经济发展方式，促进经济长期平稳较快发展和社会和谐稳定，实现全面建设小康社会目标和社会主义现代化建设长远目标。按照省级主体功能区规划编制要求，2012年新疆自治区发布了地方层面的《新疆维吾尔自治区主体功能区规划》［2］。纵观主体功能区规划推出以来，正是国家第十二个五年规划发展之际，新疆自治区“十二五”提出充分发挥矿产资源优势，在优势产业率先跨越式发展，加快煤炭资源开发和转化，延长煤炭产业链［3］，在2010年煤炭生产14193万吨的基础上，规划到2015年和2020年煤炭生产规模依次达到41122万吨、63891万吨［4］。由此看出，新疆经济发展对煤炭资源依赖程度愈发强烈，在限制开发区大力发展矿区及煤电化，不可避免地使资源环境承载压力加剧，使主体功能区规划实施效果大打折扣。在这一背景下，为了促进主体功能区规划在我国经济发展中发挥更有效的作用，本文从新疆煤炭产业现状及“十二五”、“十三五”发展布局入手，分析主体功能区规划实施中的问题，并提出改进建议2主体功能区规划及产业布局空间关系2.1主体功能区规划划分依据《全国主体功能区规划》划分是基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和未来发展潜力，以是否适宜或如何进行大规模、高强度的工业化城镇化开发为基准。新疆主体功能区规划是在根据国家主体功能区开发的理念，结合新疆独特的自然地理状况和新时期跨越式发展的需要，将新疆国土空间划分为重点开发区、限制开发和禁止开发区域三类区2.2新疆主体功能区划新疆重点开发区域包括国家层面重点开发区域主要指天山北坡城市或城区以及县市城关镇和重要工业园区，总面积65293.42km2，占全区总面积的3.92%，自治区层面重点开发区域主要指区内点状分布的承载绿洲经济发展的县市城关镇和重要工业园区，总面积3800.38km2，占全区总面积的0.23%。新疆禁止开发区域是指依法设立的各级各类自然文化资源保护区域及其他禁止进行工业化城镇化开发、需要特殊保护的重点生态功能区，包括:各级各类依法成立的自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、国家级湿地公园、国家水产种质资源保护区等。新疆禁止开发区面积共计233692.4km2，占全区比重14.03%。新疆限制开发区分为农产品主产区、重点生态功能区两类区域。新疆重点生态功能区由3个国家级重点生态功能区，以及9个自治区级重点生态功能区形成“三屏两环”的生态安全战略格局，包括阿尔泰山地森林草原生态功能区、塔里木河荒漠化防治生态功能区、阿尔金山草原荒漠化防治生态功能区等，总面积865119.81km2，占全区总面积的51.97%;涉及24个县市，总面积316399.65km2，占全区总面积的19%。2.3新疆煤炭产业布局与主体功能区规划空间关系分析根据《新疆维吾尔自治区煤炭工业“十二五”发展规划》［5］，本文研究对象为新疆煤炭产业现状、“十二五”及“十三五”重点发展的33个矿区。结合《新疆维吾尔自治区主体功能区规划》，本文绘制了新疆煤炭产业分布矿区分布与主体功能区规划关系位置示意图，具体见图1。通过分析，新疆重点发展的33个矿区中，其中7个矿区全部或部分位于重点开发区域，25个矿区涉及限制开发区，占煤炭产业重点矿区总数的76%，2个矿区局部区域涉及禁止开发区域，乌鲁木齐松树头矿区部分区域涉及新疆照壁山国家森林公园，温宿博孜敦矿区部分区域涉及新疆托木尔峰国家级自然保护区，禁止开发区内严禁煤炭资源开发。3新疆主体功能区规划实施中存在的问题本文从新疆煤炭产业布局分析主体功能区规划实施中存在以下几个方面问题:(1)地方政府推进规划缺乏内部驱动力和外部有效支撑，农产品和生态资源区位优势未得到充分的发挥和提升，限制开发区正成为地方突破资源环境制约的重点产业发展区。中央与地方层面的主体功能区规划对煤炭产业布局政策尺度松紧不一，产业规划布局合理性目前还只能依靠规划环境影响评价等技术文件的资源环境影响数学模型预测分析和资源环境承载能力等方法论证。国家主体功能区规划中指出“限制开发区是限制高强度的工业化城镇化的面开发，但并不限制能源和矿产资源的点上开发的区域。”新疆主体功能区规划更是进一步提出“限制开发区并不是限制能源和矿产资源的开发，这类区域中的能源和矿产资源，仍然可以依法开发，资源开采的地点仍然可以定义为能源或矿产资源的重点开发基地。”主体功能区规划作为政策性文件，属于非强制性执行的“软法”范畴，为了追求GDP增长对未纳入相关法律法规的限制开发区政策地方与中央存在不一致。根据主体功能区规划，新疆可供重点开发的国土面积仅占全区的4.15%，禁止开发区域比重高达14.03%，其余绝大部分国土被划到了限制开发区，煤炭开发及资源就地转化的下游相关产业煤电、煤化工产业多数都分布在限制开发区内。新疆经济基础薄弱，产业转型条件尚不完备，经济发展模式短期内不会发生根本性改变，而目前又缺乏完善的生态补偿机制及激励机制来弥补地方保护生态环境而造成的经济发展损失，因此在经济利益驱动下地方主体功能区规划对煤炭产业来说红线仅是禁止开发区，是相关法律法规中已经明确禁止的区域，限制开发区产业布局的指导性不强。(2)主体功能区规划没有分区决策裁量标准，参照执行可操作性不强。规划中对工业化城镇化开发强度和开发规模的表述笼统、抽象，以“大规模”、“高强度”开发及“点”或者“面”开发定性描述来衡量是否进入禁止开发区和限制开发区，而且未考虑区域多个大规模井田成面的开采和转化，造成的叠加性、累积性环境影响及辐射效应加速周边城镇化。以新疆煤炭产业颇具代表性的准东煤田为例，区域为将军戈壁硅化木、卡拉麦里有蹄类动物保护生态功能区和古尔班通古特沙漠化敏感及植被保护生态功能区，属于限制开发区。准东煤田是大型煤炭基地，区域连续分布有五彩湾(面积901km2、规划规模115Mt/a)、西黑山(面积849km2、规划规模145Mt/a)、大井(面积1341km2、规划规模175Mt/a)3个已批复大型矿区，周边规划其它多个大型矿区。开发方式以露天煤矿开发为主，每个矿区内都有多个井田、大型煤电厂和煤制气、煤制油、煤焦化、煤制合成氨等煤化工项目。虽然煤田单从每一个建设项目的角度，均属于主体功能区规划中支持的“点”上开发，但是产业基地密集分布的建设项目的叠加开发规模和强度达到了“面”式开发的后果:1、在矿产资源开发与禁止开发区关系上，邻近的卡拉麦里山有蹄类动物自然保护区、奇台荒漠自然保护区因压矿问题被调减保护区范围。2、煤炭开发利用大量的水资源需求势必压减挤占其它产业发展用水，特别是农业用水、生态用水。3、露天矿将使当地特有的荒漠植被群落的生物多样性、分布和数量发生变化，加剧风蚀程度。4、多矿井联合开采造成区域一定范围内地下水位降深漏斗，周边水源井水位下降，水资源量减少。5、煤电、煤化工项目集聚使得区域大气环境SO2、NOx等环境压力增大。6、煤炭基地开发导致野生动物的栖息地遭到破坏，不断挤压野生动物的生存空间，野生动物可能会迁离原栖息地，对其生存与繁衍产生不利影响。7、周边奇台县、吉木萨尔县、木垒县在产业集聚的带动下加速城镇化，带来相应的资源环境压力。(3)主体功能区规划制定依据基于现状年的资源环境承载能力、开发强度情况，没有考虑规划期环境增污与减排同时作用下环境质量动态变化情况和趋势。煤炭矿区规划编制现行主体功能区规划理念，但是煤矿矿区规划期长达到几十年上百年，即使是主体功能区规划允许煤炭产业准入的区域，也可能在未来主导产业过快无序扩张，环境整治措施与监管未落实到位、措施减排空间有限等情况导致局部区域无充足的剩余环境容量，使区域成为事实上不适宜开发利用的区域。主体功能区规划是现有资源环境不变的情况下对未来发展的规划，需要适时调整。4主体功能区规划改进建议(1)建立生态保护区多样化的资金补偿通道，将区域优质的农产品和生态资源区位优势转化为社会经济发展的内部驱动力。改变农业和生态优势区却往往是社会经济贫困区的现状才能真正调动起地方保护生态积极性。首先，中央财政转移支付制度作为最基础的平衡地方财政的保障手段。其次，尽快建立跨地区的横向生态补偿机制，按照“使谁开发谁保护、谁受益谁补偿原则，明确受益与受损地区对应关系，建立开发地区—生态保护地区、受益地区—生态保护地区协商平台。开发者、各类生态受益主体及代表受益区的各级政府应履行生态补偿义务，向限制开发区和禁止开发区支付合理的生态补偿资金，提供必要的技术、培训、人力等支持，使生态资源保护者得到有效补偿。另外，借鉴先进国家的经验，利用市场化手段生态补偿，运用碳汇交易、生态产品服务标志、排污权交易、水权交易等补偿方式多渠道筹措生态补偿资金。(2)建立与主体功能区规划定位相协调的地方政府绩效考核机制，避免地方官员片面的追求GDP增长。在考核体系中赋予主体功能区规划落实情况相对高的权重，限制开发区和禁止开发区率先绿色GDP考核机制。按照主体功能区定位，分别在农产品主产区和重要生态功能区侧重以农产品、生态产品提供质量为考核要务。生态禁止开发区以生态保护对象为考核首要目标。(3)完善主体功能区规划反映不同区域特点的量化指标体系，建立决策裁量基准。建立量化的指标体系是制定决策裁量基准的重要前提。规划指标体系即要考虑全国不同地域之间指标的统一性和可比性，又要考虑区域差异性特点［6］，在全国主体功能区规划的要求的框架下，各省可根据地域特点增加代表性、典型性二级和三级指标。在反映资源环境承载能力、现有开发强度和来来发展潜力的一级指标下优化下层级指标的内涵和权重。另外，各省应建立统一共享基础数据平台［7］，作为决策制定、评价与调整的重要技术支撑，避免不同来源的基础数据不一致或者精度不够等问题带来的整合困难。(4)建立主体功能区规划动态跟踪反馈与调整机制。我国主体功能区规划是国内外首创的具有中国特色的国土空间战略规划和特定区域管理相结合的综合性规划，国外没有成熟经验可以完全照搬，即使是在日本、德国、荷兰等有着悠久空间规划历史的发达国家也会在实践中进行必要的调整。因此主体功能区规划作为公共政策决策实施遵循实事求是、与时俱进，组织中期跟踪评价，反馈，调整与修订，跟踪评价……的循环，对科学完善政策是必要的。规划的跟踪评价是政府委托专门的评估机构开展，评估需要主体功能区规划涉及的区域人口、社会经济、资源环境等各项指标强大的动态数据库支持。根据发达国家经验，跟踪评价结果规划需完善，或规划目标、规划理念、规划背景与条件等发生较大变化时，规划需要适时通过一定的程序进行调整与修订。5结语新疆煤炭资源丰富且分布范围广，形成吐哈、准噶尔、伊犁、库拜四大区域为重点的煤炭基地，是国家重要的资源储备接替区。但是煤炭资源与环境禀赋呈现明显的逆向分布，新疆矿区大多分布在国家级农产品主产区，生态本底脆弱，水资源匮乏、土地荒漠化、风蚀、盐渍化等生态问题较为突出，是水源涵养、水土保持、绿洲服务、防沙固沙、地表水水源的重要生态功能区，因此分区引导煤炭产业布局是实现可持续发展急需解决的问题。国家主体功能区规划推出正是国家第十二个五年规划发展之际，新疆自治区“十二五”提出充分发挥矿产资源优势，在优势产业率先跨越式发展，加快煤炭资源开发和转化，延长煤炭产业链。由此看出，新疆经济发展对煤炭资源依赖程度愈发强烈，在限制开发区大力发展矿区及煤电化，不可避免地使资源环境承载压力加剧，使主体功能区规划实施效果大打折扣。在这一背景下，为了促进主体功能区规划在我国经济发展中发挥更有效的作用，本文从新疆煤炭产业现状及“十二五”、“十三五”发展布局入手，分析主体功能区规划实施中的问题，并提出改进建议:第一，建立生态保护区多样化的资金补偿通道，将区域优质的农产品和生态资源区位优势转化为社会经济发展的内部驱动力。改变农业和生态优势区却往往是社会经济贫困区的现状才能真正调动起地方保护生态积极性。第二，在考核体系中赋予主体功能区规划落实情况相对高的权重，限制开发区和禁止开发区率先绿色GDP考核机制。按照主体功能区定位，分别在农产品主产区和重要生态功能区侧重以农产品、生态产品提供质量为考核要务。生态禁止开发区以生态保护对象为考核首要目标。第三，在全国主体功能区规划的要求的框架下，各省可根据地域特点增加代表性、典型性二级和三级指标。在反映资源环境承载能力、现有开发强度和来来发展潜力的一级指标下优化下层级指标的内涵和权重。第四，根据发达国家经验，跟踪评价结果规划需完善，或规划目标、规划理念、规划背景与条件等发生较大变化时，规划需要适时通过一定的程序进行调整与修订。［1］国务院《国务院关于印发全国主体功能区规划的通知》［R］.2012，12.［2］新疆自治区发展和改革委员会《新疆维吾尔自治区主体功能区规划》［R］.2012，10.［3］新疆维吾尔自治区第十一届人民代表大会《新疆维吾尔自治区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》［R］，2011，1.［4］《新疆维吾尔自治区发展改革委新疆维吾尔自治区能源发展“十二五”规划》［R］.2012，6.［5］新疆维吾尔自治区发展改革委《新疆维吾尔自治区煤炭工业“十二五”发展规划》［R］.2012，6.［6］赵永江，董建国，等.主体功能区规划指标体系研究—以河南省为例［J］.地域研究与开发，2007，26(6):39-42.［7］王传胜，朱珊珊，等.主体功能区规划监管与评估的指标及其数据需求［J］.地理科学进展，2012，31(12):1678-1684.

      环境与可持续发展杂志发表    2014年5期