国土名片】点睛导读 |国土经济、自然资源、空间优化研究文选要目（十）

中国生态农业学报(中英文) 发表   2019年1期

山东农业大学学报（社会科学版） 2021年3期发表

财会月刊·下半月 2019年7期发表

农业现代化研究杂志发表 2011年3期

山东农业工程学院学报 2017年1期2017-04-13 14:38:39

理论导刊杂志发表 2009年4期

生态学报杂志发表 2020年21期

中国煤炭杂志发表 2014年8期

华南师范大学学报（自然科学版）发表： 2022年3期

中共郑州市委党校学报发表 2010年2期

绥化学院学报发表 2013年9期

生态学报杂志发表 2022年21期

河南师范大学学报（哲学社会科学版）发表： 2013年6期

区域经济评论杂志发表： 2023年1期

经济研究导刊 2021年24期2021-09-15 18:09:02

哈尔滨商业大学学报（社会科学版）发表： 2013年3期

商业经济研究杂志发表： 2009年4期

中国国土资源经济杂志发表： 2017年3期

青年时代杂志发表 ： 2019年15期

周口师范学院学报发表： 2022年1期
 

• 以开发区整合提升为契机加快构筑浙北主体功能区
  作者/中共长兴县委书记、中共长兴经济开发区管委会党委书记刘国富         近年来，在浙江省委、省政府的正确领导和各级部门的关心支持下，长兴开发区坚持“以机制为保障、以规划为引领、以平台为基础、以产业为支撑”，不断提升发展层次，拓展发展内涵，经济社会取得了较快发展，已连续6年跻身浙江省“十强开发区”，成为长兴县域经济发展的主阵地和动力源。为主体功能区建设提供战略支点长兴地处浙北，“三省通衢”，战略区位十分重要，特别是省委十二届五次全体（扩大）会议提出“长兴可作为建设浙北主体功能区的试点”，对长兴的建设与发展提出了更高的要求，开发区整合提升也为长兴经济社会的快速发展提供了最好的契机。长兴所面对的苏南各县区，凭着先发和政策优势，都发展成为经济大县、产业强县，使太湖变得“倾斜”，北重南轻。长兴应该承担起强化南太湖流域经济发展的重任。长兴县委、县政府深刻感受到，开发区的整合关系到长兴的“二次发展”，要跳出浙北局限，立足南太湖流域，全力打造一个更具优势的平台，与苏南同台竞争，通过机制创新、资源整合、布局优化，着力将长兴开发区打造成为经济结构合理、产业特色鲜明、高新技术汇聚、块状经济崛起的一流工业强区和一座滨湖畔水、宜业宜居的现代化活力新城，成为向申、苏、皖、赣等地展示浙江“创业富民、创新强省”的窗口。为主体功能区建设提供体制保障体制创新是开发区整合的灵魂，一直以来长兴不断创新和完善开发区的管理和运行机制。——在组织体制上，建立由县主要领导任组长的开发区领导小组，并由县委书记亲自挂帅，兼任开发区党委书记，将第二办公室设在开发区，每月召开开发区工作会议。县长、县委副书记、分管副县长分别兼任开发区工业功能区党委书记，实现靠前指挥，有效提高了对全县资源的调配能力。——在运行机制上，创设了管委会、招商局、街道办三个正科级单位协同管理的机制，县招商局专注大项目的洽谈引进，管委会统筹开发区发展规划和项目推进、企业服务，街道办负责辖区社会事务管理和征地拆迁，“三驾马车”分工明确、各司其职、相互协助、高效运行。——在资源协同上，实现招商人员的协同管理、优秀干部的协同调配、引进项目的协同安排、土地指标的协同分配，并成立八大投融资公司，实施开发区基础设施建设资金的筹集和保障，全力支持开发区建设和发展。为主体功能区建设提供承载平台长兴就是开发区，开发区就是长兴。10多年来，无论领导怎么变化，但长兴“举全县之力建设开发区”的理念没变，建设“长三角一流开发区”的信念没变。2007年以来，长兴就默默地对开发区整合进行了探索，按照“统一规划、联动建设、集聚开发、错位发展”的思路，相继成立了城东、城南、城西、城北、城中和林城六大开发区工业功能区，对开发区实行了“1+4+2”的管理运行模式，不求所有，但求所为。此次整合提升，进一步完善了长兴“一区八园”的整合方案。既以产业为导向，以项目为支撑，以道路为网络，依托现有功能配套和产业基础，加倍珍惜并利用好现有的每一份资源，集中精力在开发区核心区域发展商贸物流、企业总部、服务外包和品牌研发项目。按照“一区一业”的要求，将工业项目引入八大园区，加快推动新能源、新材料、机械装备、电子电源等特色产业的集群集聚、配套关联和互动发展。为主体功能区建设提供基础设施按照“节能环保、内涵延伸、功能拓展”的要求，赋予平台建设新的内涵。——在硬件配套上。加快实施中水回用工程改造，加快“清水入湖”行动推进，建设开发区区域非电空调系统，创建国家森林城市，把开发区建设成“投资环境最美、创业环境最优、人居环境最佳”的生态型开发区。——在功能配套上，启动建设了总部经济园、汽配工业园、海信工业园、日资工业园、科教创业园等特色园区，投入4.6亿元兴建长兴综合物流园，形成500万吨/年的货运吞吐能力。——在生活配套上，精心安排金融、医疗、学校等公共配套，引进并建成法国欧尚、汽运中心、家俬灯具等一批重点商贸项目，新建农村安置小区24万平米，开发人才和职工公寓、高管商居多处，努力将开发区打造成城市新区。——在要素配套上，着力培育全国十大职业教育基地，并先后引进浙大科技园、中科院空间信息产业园、长三角—波罗的海国际技术转移中心等智力项目，全力为主体功能区建设提供要素支撑。为主体功能区建设提供产业支撑项目是发展的根本，产业决定经济的未来。长兴坚定不移地将大项目引进、推进作为“一把手”工程，实行开放招商、效率推进，为园区的转型升级提供支撑。一是开放招商。坚持打好品牌招商战略，连续成功举办了九届“太湖明珠—长兴国际经济贸易洽谈会”和“中日经济讨论会”、“中国新能源论坛”等节会活动，累计邀请国内外企业和知名人士1.2万人次来长兴考察洽谈，引进项目100多个。在国内以上海为基点，常年派出9大产业招商小组，在日本、韩国、欧洲设立了常驻招商办事处，着重开展对海外的源头招商，节会招商和源头招商已成为长兴招商最靓的品牌。二是效率推进。坚持深化服务内涵，精心营造对外服务品牌，以“最优质、最快捷、最高效”的外商投资服务环境，“零费用、零距离、零障碍”的项目服务保障，以及投资审批中的系列服务、项目建设中的全方位服务、开工投产后的经常性服务的“三条主线”服务，努力把开发区建设成为服务最好、效率最高的投资区，依靠服务来推进项目。在金融危机的背景下，海信惠而浦、红旗仪表、空气化工等一批龙头企业相继建成，美国江森、中钢、中建等重点项目快速推进，将为浙北主体功能区建设提供有力支撑。三是大项目引领。相继引进了美国江森自控、美国惠而浦电器、美国工业气体、美国德尔福汽配和法国欧尚、德国海涅尔凯莱集团等6家世界500强企业，还有日本波路梦、化药、高田、三山实久和美国KSS等著名企业，央企中钢集团、中国建材集团，以及海信空调、物产集团、正泰集团、华欣纺织、九川集团知名企业入驻，开发区累计实现外商投资总额21.3亿美元，其中投资额超过1000万美元的项目113个。2009年，开发区实现合同外资2.26亿美元，实到外资1.46亿美元，外资利用情况在浙江省级开发区中名列第二，对外项目引进继续保持较快增长，将为浙北主体功能区建设提供有力支撑。长兴开发区在机制创新、资源整合、产业提升等方面做了一些探索，在此过程中，得到了各级领导和部门的关心与厚爱，也借鉴了各兄弟开发区的宝贵经验。我们将继续解放思想，不断创新思路，以开发区整合提升为契机，加快浙北主体功能区建设，使长兴开发区真正成为浙北地区“创业富民、创新强省”的窗口。

  浙江经济杂志发表： 2010年2期

• 对主体功能区评估调整方法的探讨
  ——基于比较优势的识别
  作者：浙江省国土空间规划研究院王维维  孙宇婷  吕冬敏        推进主体功能区建设是党中央、国务院作出的重大战略部署，是中国经济发展和生态环境保护的大战略。自2010年《全国主体功能区规划》发 布至今，中国的经济社会形势发生了很大的变化，部分地区的原主体功能定位可能已不再适应地方实际，因此需要对原主体功能分区进行评估调整。本文以浙江省为例，基于对地区比较优势的识别，探讨对主体功能区评估调整的方法，以期为进一步完善主体功能区战略和制度提供参考和借鉴。一、浙江省主体功能定位根据《全国主体功能区规划》中的分类，主体功能区按照开发方式分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域；按照开发内容，分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区；按照层级分为国家级和省级。根据《浙江省主体功能区规划》（2013年），浙江省主体功能区布局如下：优化开发区域主要分布在长三角南翼环杭州湾地区；重点开发区域主要分布在沿海平原地区、舟山群岛新区和内陆丘陵盆地地区；限制开发区域分为农产品主产区、重点生态功能区和生态经济地区，分布于产粮大县、山地丘陵和海岛地区。禁止开发区域分布于优化开发区域、重点开发区域和限制开发区域内。按照区县统计，位于“优化开发区域”和“重点开发区域”的区县有60个，占区县总数的三分之二，位于“限制开发区域”的区县有30个，占区县总数的三分之一”。因此，从国家层面来看，浙江省总体的主体功能定位应为“城市化地区”，浙江省作为长三角的重要省份，承担着带动全国经济发展的功能。二、比较优势与RCA指数主体功能区战略的意义在于引导各地根据自身区域特征和资源禀赋条件，发挥各自比较优势，合理分工、优化发展，形成优势互补高质量发展的区域经济格局。因此，地方的主体功能定位问题，就转变为识别该地的比较优势的问题。本文采用“显示性比较优势指数”（RevealedComparativeAdvantageIndex，简称RCA指数）来衡量一个地区的比较优势。RCA指数是由美国经济学家巴拉萨于1965年提出的，该指标用来衡量一个国家或地区生产产品占该国或该地区全部产品的比例与全球所有国家生产i产品占全球所有国家生产全部产品的比例之比。一般将RCA=1作为界定一个国家（或地区）某产品是否具有显性比较优势的临界值，RCA＞1时说明该产品具有显性比较优势；当RCA≤1时说明该产品不具有显性比较优势。当RCA＞1时，数值越大表示比较优势越大。因为本文讨论主体功能区定位问题是从全国范围内进行讨论的，所以，下文计算RCA指数时，将比较的基准从全球替换成中国，即分母中将全球的数值替换为中国的数值。由于产品可以加总为行业，RCA指数同样适用于对行业比较优势的分析。比较优势不是一成不变的，它会随着生产技术水平的变化而发生变化，原因在于技术水平的变化会导致相对生产成本的变化。本文主要思路是，利用RCA指数分析比较优势的变化，根据比较优势的变化情况来确定比较优势产业，与原主体功能定位进行对照，若原主体功能定位与比较优势产业相适应，则无需调整，反之则需进行调整。▲图12000-2020年浙江省三次产业RCA指数变化情况三、识别比较优势及其变化本文以浙江省为研究对象，分析2010—2020年间浙江全省、各地级市和分区县三次产业的比较优势及变化，通过逐级分析明确各区县的比较优势产业，与原主体功能定位进行对照，进而给出评估调整的结论。（一）全省层面从全国各省三次产业RCA指数的计算结果来看，大多数省份在2010—2020年间的比较优势产业变化不大，与其他省份相比，浙江省在全国各省份中属于RCA指数变化幅度较小的省份，如图1所示，对比2000—2010年和2011—2020年两个时期浙江省三次产业RCA指数的变化，可以看出浙江省第一产业RCA指数1且变化不大，一直处在1.1以上，说明浙江省第二产业在全国范围内具有相对明显的比较优势；第三产业的RCA指数略有提高，且RCA指数从小于1，提高到大于1，说明相比2000—2010年，2011—2020年浙江省第三产业从不具有比较优势，变为具有显示性比较优势。从浙江省分行业的RCA指数变化趋势来看，工业的RCA指数高于建筑业的RCA指数，且差距在扩大。2020年浙江省第三产业中的批发和零售业具有明显的比较优势，住宿和餐饮业、金融业、房地产业在全国范围内也具有一定的比较优势。因此，就主体功能定位来说，浙江省总体应保持不变，仍应被定位为“城市化地区”。需要说明的是，全省层面RCA指数变化较小，并不表示每个地级市（区县）都变化较小，不排除部分地级市（区县）在2010—2020年间比较优势发生了明显的变化。因此，接下来对地级市层面和区县级层面的比较优势进行分析，筛选出比较优势变化较为明显的地区。（二）地级市层面地级市层面，三次产业RCA指数十年间的变化是相当显著的。如图2所示，舟山市第一产业RCA指数在十年间发生了非常明显的变化，由2010年的1.05提高到2020年的1.32，说明舟山市第一产业的比较优势明显增强。除了舟山市和台州市以外，其余九个地级市第一产业RCA指数在2010—2020年间均明显下降。这与前文中浙江省第一产业RCA指数不断下降的趋势是一致的。在第二产业和第三产业RCA指数的前后变化方面，杭州市、嘉兴市和湖州市表现最为明显。对比2010年和2020年三次产业RCA指数，杭州市第三产业RCA指数显著提高，由1.12变为1.25；第二产业的RCA指数显著降低，由1.02变为0.79，说明杭州市第三产业的比较优势增强，而第二产业不再具备比较优势。由第二产业RCA指数的变化可以看出，嘉兴市和湖州市的第二产业RCA指数显著提升，分别是由1.27上升为1.37，由1.24上升为1.31，说明它们第二产业比较优势增强，但比较优势产业未变，仍为第二产业。金华市、衢州市、丽水市的三次产业RCA指数在十年间有小幅变化，但比较优势产业未变，仍为第二产业和第三产业。衢州市第二产业RCA略有下降，由1.14下降到1.07，第三产业RCA指数略有提高，但仍小于1，比较优势产业不变，仍为第二产业。丽水市第二产业RCA指数由1.02下降到0.95，第三产业RCA指数由0.98上升到1.05，第二产业失去比较优势，比较优势产业变为第三产业。其余的宁波市、温州市、绍兴市和台州市的三次产业RCA指数十年间变化不大，比较优势产业也未发生明显变化。由于主体功能区划分是以区县为单元的，接下来展开对区县的分析，篇幅所限，仅列出对部分典型区县的分析结果。（三）区县级层面RCA指数变化较大但比较优势产业未变，无需调整的单元。舟山市2010—2020年间第一产业RCA指数上升，主要是由于嵊泗县第一产业RCA指数由2.06上升到3.95所导致。十年间嵊泗县三次产业RCA指数虽然变动较大，但比较优势产业未发生明显的变化，比较优势产业仍为第一产业和第三产业，因此，原主体功能定位无需调整。建议由“限制开发区域”调整为“重点开发区域”的单元。平湖市2010—2020年间第一产业RCA指数由0.51下降为0.24，第二产业RCA指数由1.37上升为1.54，第三产业RCA指数变化不大，由0.71变为0.73。可见，平湖市的第一产业并不具备比较优势，第二产业具有比较优势且比较优势在增强，第三产业亦不具备比较优势。海盐县的情况与平湖市类似。平湖市与海盐县的原主体功能定位均为“农产品主产区”，建议调整为“重点开发区域”。建议由“优化开发区域”调整为“重点开发区域”的单元。德清县和长兴县第一产业不具备比较优势，第二产业具备比较优势且在不断增强，第三产业也不具备比较优势。德清县和长兴县原主体功能定位为“国家优化开发区域”，但德清县和长兴县的七普人口城镇化率分别为62.19%、63.87%，显著低于全省平均水平，并不符合“优化开发区域”的特征，建议将德清县和长兴县的主体功能定位调整为“重点开发区域”。建议由“重点开发区域”调整为“优化开发区域”的单元。义乌市的比较优势产业一直为第三产业，且第三产业的比较优势非常显著且在不断增强。从具体行业看，义乌市批发和零售业、住宿和餐饮业、交通运输仓储和邮政业、金融业RCA指数均大于1，四个行业尤其是批发和零售业具有非常显著的比较优势。义乌市经济发达、人口密集、开发强度较高、资源环境问题较为突出，原主体功能区定位为“省级重点开发区域”，建议调整为“优化开发区域”。▲图2浙江省各地市三次产业RCA指数2010年与2020年对比建议由“重点开发区域”调整为“限制开发区域”的单元。象山县2010—2020年间第一产业RCA显著上升，由1.71上升为1.90，第二产业RCA指数由1.05上升为1.10，第三产业RCA指数基本没变。从2020年分行业的RCA指数来看，象山县工业RCA指数为1.01，建筑业RCA指数为1.57，住宿和餐饮业的RCA指数为1.07。可见，象山县的工业并不具有明显的比较优势，第二产业RCA指数大于1是由于建筑业所拉动。农林牧渔业和住宿餐饮业RCA指数均大于1，说明象山县的比较优势在于农林牧渔业和生态旅游业。象山县原主体功能定位是“省级重点开发区域”，考虑到象山县的自然地理格局、资源禀赋、区位特征等条件，建议将其调整为“生态经济地区”。四、结语本文基于显示性比较优势指数（RCA指数），通过分析《全国主体功能区规划》颁布后浙江省各区县在全国范围内的比较优势及其变化，来判断浙江省各区县的主体功能定位与地区比较优势是否匹配，进而明确主体功能定位是否需要调整及如何调整，为主体功能区评估调整提供了一个新的思路。具体调整原则总结如下。如果比较优势产业为第一产业，则该地区应被划分为“限制开发区域”。如果比较优势产业是第二产业，则应结合地区实际，划为“优化开发区域”或者“重点开发区域”。如果比较优势产业是第三产业，则应区分具体的比较优势产业是生态旅游业，还是其他服务业。若是生态旅游业具有比较优势，则应将其定位为“限制开发区域”。若某地区是由于经济发展水平较高，进入后工业化时代，导致地区比较优势产业由第二产业变为第三产业的，则应将该地区划为“优化开发区域”。本文讨论的对主体功能区进行评估调整的方法，有利于各地区更好地发挥各自的比较优势，实现分工协作，优势互补，促进区域协调发展，形成开发有序的国土空间格局。

  浙江国土资源杂志发表： 2022年6期

• 基于政策工具的主体功能区环境管治框架分析
  ——以湖南省为例
  作者：唐常春/罗昭稚/张伟娜（1.长沙理工大学建筑学院，湖南长沙410076；2.湖南省国土资源规划院，长沙410007）0引言为解决城市快速发展过程中出现的土地和自然资源开发利用不合理问题，克服传统城市总体规划和土地利用总体规划“布局式”分配资源的缺点，2006年国家“十一五”规划纲要首次提出划定主体功能区，逐步建立起以区域主体功能为指导的分区管治理论。主体功能区战略是我国区域协调发展战略重要的具体化手段之一，它具有维护国家经济安全、粮食安全、生态安全等多重功能[1]。主体功能区规划是典型的空间政策分区管治规划，它打破了传统的区域经济发展思维与发展模式，平衡了“开发”与“保护”的关系，为达到“效率”与“公平”双重目标提供了有效手段[2-3]。但实现主体功能区规划的多元目标需要差异化、系统化的政策工具组合支撑，且政策效率与政策工具间的协同度直接关联[4]。在主体功能区规划发布之初，针对功能区特征和问题突出区域制定的配套政策多为方向性政策。随着《关于贯彻实施国家主体功能区环境政策的若干意见》出台，环境政策成为主体功能区配套政策体系中首个发布的部门政策。2021年10月，国务院印发《2030年前碳达峰行动方案》，提出“各地区要结合区域重大战略、区域协调发展战略和主体功能区战略，从实际出发推进本地区绿色低碳发展”[5]。在加快推进生态文明建设和实现双碳目标背景下，主体功能区战略及其配套政策依旧肩负着平衡城乡发展与生态保护的重任。环境分区管治政策能够通过政策倾斜促进区域高质量可持续发展，是建设生态文明、维护生态安全的重要保障措施之一。本文以湖南省为例，从政策工具视角构建2011—2021年主体功能区环境管治政策框架，运用文本分析法从主体功能区和政策工具两个维度分析环境分区管治政策的特征与不足，研判现有环境政策与主体功能区战略发展需求的适配性，并据此提出完善主体功能区环境管治的政策建议。1理论基础及有机联系1.1主体功能区规划理论主体功能区规划是基于不同资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力来确定区域发展的基础性、约束性的空间规划。目前，基于不同视角,区域类型主要分为以下几类（表1）：按开发方式，分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区；按开发内容，分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区；按层级，分为国家和省级两个层面[6]。表1主体功能区划分类型与特点《全国主体功能区规划》（以下简称《规划》）要求构建科学开发的利益机制，形成含财政、投资、产业、土地、农业、人口、环境、应对气候变化及绩效考核的“9+1”政策体系，并在排污管控、产业准入、开发建设、环境税、水资源保护等方面提出了相关环境政策制定建议。根据区域不同功能定位采用差异化的政策[7],如图1所示，粗实线表示对该主体功能区实施如“禁止”“不允许”等严格管控；实线表示对该主体功能区实行了一定强度的管治；虚线表示该主体功能区在此方面管治程度相对宽松。结合主体功能区环境分区管治政策目标：①城市化地区（包括优化开发区与重点开发区）实行较为宽松的管治政策，在防治生态环境恶化的同时，给予城市建设发展一定空间，其中，优化开发区更为注重提高资源利用效率、优化空间结构，环境管治政策要严于重点开发区。②限制开发区在排污管控、产业准入、开发建设等方面更为“谨慎”，从严管控可能造成环境破坏的开发建设活动。产业准入方面，由于农产品主产区和重点生态功能区提供的主要产品不同，以地力或生态保育为原则实行不同产业准入标准。③禁止开发区主要为部分重点生态功能区和其他特殊地块，环境管治政策最为严苛，按照强制保护原则设置产业准入环境标准，开发旅游资源的同时，仅允许建设相关基础设施。此外，提出探索适用于主体功能区的环境税运用方法，暂未纳入区域性管治政策。图1主体功能区环境政策体系示意图1.2政策工具理论政策工具作为贯彻执行政策的基本途径，直接影响到政策执行效力和政策目标的实现程度[8]。欧文·E·休斯将政策工具定义为“政府的行为方式，以及通过某种途径用以调节政府行为的机制”[9]。政策工具在学术界有多种分类方法，林德布罗姆将政策工具分为规制性和非规制性两个体系[10-11]；罗斯维尔等将政策工具划分为供给型、环境型、需求型三类[12]；豪利特和拉米什提出依据政府权力介入程度将政策工具分为强制性、自愿性与混合性三大类[13-14]；胡德根据使用的资源不同将政策工具划分为权威型、信息型、财政型和组织型[15]。国内学者在区域政策工具方面也已开展研究，赖华东、蔡靖方按奖励和控制两种功能将区域政策工具细分为拨款、优惠贷款、禁止等8类，并运用区域政策工具分类方法，构建主体功能区区域政策工具选择与组合模型[16]；杨悦等将现有环境政策按目的分为空间管控、环境准入、综合治污、污染减排、生态保护、环境经济等类别，同时发现在环境政策上存在政府财政资金投入多，而市场化手段运用不足的问题[17]。为更直观地分析主体功能区规划发布以来，国家、省（自治区、直辖市）及相关部门出台的主体功能区环境管治政策作用机制，且考虑到主体功能区战略作为国家顶层设计具有自上而下传导的特性，本文采用豪利特和拉米什政策工具分类方法进行研究，其分类依据是政府权力介入程度，具体分为：①强制性政策工具，指通过法律法规、公共企业部门、直接投资或直接采购等方式达到管治目的，含规划控制、行为规则、法律责任、直接提供等方式。②自愿性政策工具，指市场或民间力量基于本体利益或精神自愿完成政策目标，按照参与主体不同分为个人、企业、组织自愿三种。③混合性政策工具，介于强制性政策工具和自愿性政策工具之间，既可以以政府为主，也可以通过发动市场与民间力量完成政策目标，含税费和使用费、产权出让、补贴、公司伙伴关系、信息和劝诫等方式（表2）。表2政策工具类型与主体功能区环境政策对应表主体功能区环境政策中，划分生态保护红线或功能区、制定产业准入标准、明确生态环境损害责任、加大投资力度等属于强制性政策工具，开展个人、企业或组织自愿环境保护活动属于自愿性政策工具，实施环境税、落实生态补偿制度、开展建设项目环境影响评价等属于混合性政策工具。为实现主体功能区环境政策目标，选择适配性良好的政策工具尤为重要。2现行主体功能区环境管治政策分析本文所采用的政策数据来源于国务院、湖南省人民政府及相关部门门户网站、北大法易网、中国法律法规信息系统数据库等，将收集的2011—2021年主体功能区配套环境政策筛选整理并建立相关文本数据库。本文所筛选的政策同时符合以下三条原则：①作用在主体功能区划基本单元上；②体现分区管治理念，即根据功能区定位实行不同的标准、原则等；③与《规划》中所列环境政策内容相关或互为补充。此外，考虑到主体功能区政策具有较强传导性，将湖南省与国家层面政策进行对应分析，以反映湖南省层面是否已经颁布相应政策或因地制宜制定主体功能区环境政策（表3）。湖南省没有优化开发区，主体功能区包含重点开发区、农产品主产区、重点生态功能区、禁止开发区四类，为与时俱进体现国家新型城镇化发展的新要求，将重点开发区以城市化地区视角进行讨论。表3主体功能区环境管治政策传导分析2.1城市化地区环境政策响应《关于贯彻实施国家主体功能区环境政策的若干意见》要求，湖南省在促进环长株潭城市群城市化地区资源节约集约利用和环境保护的基础上，推动落实“三高四新”战略，推进新兴产业发展，打造国家重要先进制造业高地。《湖南省人民政府关于推进全省产业园区高质量发展的实施意见》明确提出，鼓励园区循环化改造和创建绿色生态园区，鼓励开展污染第三方治理等措施。《湘南湘西承接产业转移示范区发展规划》强调，严禁转入“三高”产能（高能耗、高污染、高排放），积极发展绿色循环经济。城市化地区环境政策重点主要包括：①根据环境容量逐步提高产业准入环境标准。②加强工业污染和城镇生活污染治理，严格控制开发过程中新增的环境污染和生态破坏。③构建和完善产业排污监测体系、排污权交易机制和建设项目环境风险评估制度，严把污染源头控制关。2.2农产品主产区环境政策国家相关政策文件明确提出农产品主产区应基于资源禀赋，针对性地提高农业综合生产能力，建设规模化、现代化农业商品生产基地，推进农业农村现代化。湖南省贯彻落实农产品主产区功能定位时采取的环境政策措施主要有：①环洞庭湖平湖农业区开展土壤环境与生态环境整治工作，确保稳定供应优质农产品；湘中南丘岗农业带发展节水农业，建设成为粤、港、澳农产品重要供应基地；武陵雪峰南岭罗霄山脉山地农业带在做好封山育林、提升生态环境质量、保护生物多样性工作的同时发展特色山地生态农业。②建立环境质量监测网络与考评机制，控制污染物排放总量，发布土壤环境质量定期监测结果和相关信息。③湖南省人民政府《关于探索建立涉农资金统筹整合长效机制的实施意见》提出，统筹涉农资金用于农业基础设施建设，鼓励和引导社会投资农业农村，助推乡村振兴。2.3重点生态功能区环境政策重点生态功能区是提升国土空间生态服务能力和建设美丽湖南的关键区域，湖南省在区域环境政策制定时严格落实国家关于健全生态保护补偿机制、重点生态功能区生态环境质量考核及产业准入负面清单等多项政策，主要有：①内容上包含逐步实现“零排放”、发展适宜的生态产业与第三产业、加强生态环境评估与绩效考核等方面。②具体措施上包含严禁不符合重点生态功能区定位的项目进入，对于不适合定位的现有产业进行梯度转移、淘汰或改造为生态型等。③形成了较为完善的生态补偿转移支付制度和政绩考核制度，包括生态功能调查与评价指标体系及生态功能评估技术规程，其评价结果作为转移支付资金分配的重要依据，并与政府部门绩效考核挂钩。④制度上明确了生态环境损害赔偿制度管理办法并推进改革试点。2.4湖南省主体功能区环境管治政策述评总体而言，湖南省主体功能区环境管治政策已有一定基础，其中重点生态功能区的管治措施较优，率先开展了跨地区横向补偿机制和生态环境损害赔偿制度试点，但城市化地区与农产品主产区管治措施相对笼统，基于主体功能角度的政策较为缺乏。政策文件方面，湖南省省级政策基本承接了2015年环境保护部与国家发展和改革委员会《关于贯彻实施国家主体功能区环境政策的若干意见》的落实工作，具体包括明确不同功能区排放、行业准入等标准，建立环境质量考核评估、生态保护补偿等制度。此外，湖南省在《支持长江全流域建立横向生态保护补偿机制的实施方案》《湖南省长株潭城市群生态绿心地区保护条例》《湖南省最严格水资源管理制度实施方案》等政策中也体现了环境分区管治思想，但体系尚不完整。3环境分区管治政策框架识别与构建本文将城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区环境管治措施归为规划控制、行为规制、直接提供、权力出让等政策工具类别。以三类功能区为主体，按政策工具分类方法，识别并构建湖南省主体功能区环境管治政策框架，同时考察相关治理措施是否已经具备操作性较强的意见、办法、方案等实际政策文件，参考各功能区规划实施后发展情况，综合研判政策响应程度（表4）。在此基础上，从主体功能区整体、类别、政策工具使用频次三个维度，进一步探讨当前湖南省主体功能区环境管治政策体系的特征、问题与机制，并结合“三高四新”等重大战略，以建设美丽新湖南为导向，提出新时期环境分区管治政策优化建议。表4湖南省主体功能区环境管治政策框架构建分析3.1政策工具使用整体特征综合来看，湖南省主体功能区环境管治政策运用的政策工具是复合的，其区域差异化体现在设定政策目标、制定原则和管控强度上，涉及内容具有一致性。湖南省主体功能区环境管治使用强制性和混合性两类政策工具：①强制性政策工具在主体功能区管治中居首位，以行为规制措施为主导，提供资金、负法律责任等措施为辅助。资源环境承载力是主体功能区划分的重要依据，也是区域高质量发展的底线支撑，因此，湖南省主体功能区环境管治需要依赖政府干预性强的政策工具来监督落实，确保运用强制性手段守住发展底线。②混合性政策工具在主体功能区管治中居次要位置，包括信息、劝诫和补贴等，一定程度上要依靠地方政府激励引导（如出台绿色金融支持生态产品的政策意见）、企业的社会责任意识和自律性市场行为（如采取节能减排的策略行动、披露环境信息等）。随着市场化进程不断加快，国家推进排污权有偿使用和交易试点、湖南省环境保护税管理等政策相继出台，权力出让、税费等混合性工具迈入探索阶段，但目前尚未以主体功能区为基本单元施行分区管治。此外，相关部门划定水功能区、环境功能区等规划控制措施进一步明确了区域水质与环境标准[18]，但存在各类功能区划分自成体系、协调衔接不够等问题，影响综合管治绩效。3.2政策工具分区管治异同城市化地区与农产品主产区实行的环境政策在控制排污总量等方面具有相同点，在管治区域、领域、要素、方向及重点等方面存在明显差异性。由于区域主体功能和发展定位不同，两类区域管治方式存在差异化。①城市化地区引导产业集中高质量发展，针对突出问题和重点领域开展环境整治工作，投资重点是高新产业、创新产业和公共服务设施建设等领域。②农产品主产区重点加强土壤环境与水源检测治理，以保障农产品质量，投资集中在发展现代农业、提升农村公共基础服务水平方面。③重点生态功能区则是严禁不符合定位的产业进入，淘汰已有非生态型产业，在生态环境指标上执行最严格的标准，并已形成较为完善的生态环境考核制度。生态保护补偿机制为重点生态功能区提升生态环境水平提供了初步制度保障，《支持长江全流域建立横向生态保护补偿机制的实施方案》将探索实施横向补偿机制作为未来政策的重点。3.3政策工具使用强度差异通过对政策工具使用情况与管控程度进行综合分析，得出湖南省主体功能区环境政策管控强度排序为：重点生态功能区＞农产品主产区＞城市化地区，基本符合主体功能区定位与环境政策目标（图2）。①重点生态功能区的生态稳定关系到省内及国家较大范围的生态安全,环境政策工具使用强度最高,管控政策措施最为严格,此外，重点生态功能区还有较高含金量的补贴扶持类政策支持。②主体功能区战略实施以来，农业农村现代化和农村环境治理一直是政府工作的重点，湖南省先后发布了《关于探索建立涉农资金统筹整合长效机制的实施意见》《湖南省农村人居环境整治村庄清洁行动实施方案》等文件，加强农业农村基础设施建设，保障农产品数量与质量，农产品主产区环境管治政策较为严格。③城市化地区政策工具强度相对较弱，缺乏针对区域禀赋的激励性政策，金融绿色化和企业参与的市场化程度较低[19]。图2湖南省环境管治政策工具使用强度分析3.4新时期管治框架优化完善建议总体而言，湖南省主体功能区环境管治政策框架已初步形成，但仍存在以下问题：①多种类型的功能区规划之间衔接不足，弱化了政策框架整体性及实施效果。湖南省位于长江流域中游，呈现“一江一湖三山四水”生态格局，为保护好生态环境，先后颁布了《湖南省主体功能区规划》《湖南省水功能区监督管理办法》《湖南省人民政府关于实施“三线一单”生态环境分区管控的意见》等，但主体功能区、水环境功能区与生态功能区管治之间尚未形成有机衔接与协同。②考核评估体系不完善，省级层面对城市化地区和农产品主产区的生态环境保护考核评估有待完善。与此同时，重点生态功能区生态环境质量评估指标应与时俱进，根据国家重大发展战略及时加入碳排放等相关指标。③市场参与度不高，“政府－市场－社会”三位一体的环境治理逻辑框架尚处于探索阶段。主体功能区战略在促进生态环境保护方面更多的是依靠政府的强制性政策工具，还需通过财政倾斜、绿色金融等方式引导市场加入生态环境治理，市场与社会的自觉响应仍需进一步提升。④差异化趋弱，环境保护、生态补偿等政策在分区管治上贯彻力度不足。环境税等政策发布时间较短，尚未实现差别化管理，与主体功能区战略结合不紧密。因此，基于新时期国家战略要求和湖南省实际情况，应着力加强基于主体功能区的环境综合分区管治，并从多个方面对现有政策框架进行优化和完善：一是深化分区，协调发展。探索不同尺度主体功能区划分，如划分流域主体功能区等，并根据地理要素特性制定更具针对性的区域政策，实现精细分区管治，为缩小区域经济差距、促进上中下游协调发展和实现国土空间有序开发提供有效途径和重要保障[20-22]。二是夯实基础，创新政策。巩固行之有效的分区管治政策，完善土地、水等自然资源保护与治理政策，并根据新时期生态环境保护和高质量发展目标更新产业清单、考核指标及标准[23]，尝试采用“正面清单+负面清单”形式，鼓励发展清洁环保产业、生态产业等。三是完善机制，扩大市场。一方面，应完善法规、细则和技术指导，如在《湖南省主要污染物排污权有偿使用和交易管理办法》基础上，结合主体功能制定差异化基准价格，逐步扩大市场交易范围，鼓励农产品主产区、重点生态功能区相关指标向城市化地区流转。另一方面，促进绿色金融与主体功能区战略有机结合，如在城市化地区加快低碳技术研发创新和绿色基础设施建设，在农产品主产区推进绿色产品研发、生产、运输及配送体系构建，在重点生态功能区引导绿色金融扶持“生态+”产业及生态基础设施建设。四是因地制宜，体现差异。对税费、使用费等混合性政策工具，应根据区域主体功能定位，设计符合湖南省实际的差别化方案，如在《湖南省环境保护税核定计算管理办法》基础上，对重点生态功能区和农产品主产区实施高于城市化地区的排污特征值系数，进而实现阶梯式环境税率。4结论与展望本文基于国家与湖南省主体功能区环境政策文本，运用政策工具分类方法搭建湖南省主体功能区环境管治政策框架，进而研讨现状特征与问题，并针对问题提出政策优化建议。湖南省主体功能区环境管治政策总体以强制性政策工具为主，通过政府干预较强的规划控制与行为规制约束开发建设行为。其次是混合性政策工具，结合财政和公布监测信息等手段激励政策实施，混合性工具在城市化地区和农产品主产区仅作为辅助措施，力度不如重点生态功能区。具体内容上，基本包含了管控排污总量、制定产业准入负面清单、构建生态保护转移支付制度、编制生态环境损害赔偿办法等，但各类主体功能区在管治区域、领域、要素、方向及重点等方面存在明显差异性，同时排污权等权利交易制度和环境税制度目前尚未实行主体功能分区管治。未来政策优化应当从宏观层面上持续提升生态文明意识，坚持统筹部署与分区管治有机结合，着力加强基于主体功能区的环境分区管治；中观层面上引导生态环境从政府治理走向社会治理，形成跨区域协助、社会共同参与的环境治理体系，通过产业生态化（如生态产品生产供给）、金融绿色化（如银行发行绿色债券）、生态补偿多元化（如企业投资自然基础设施和有机农业）等促进区域高质量一体化发展；微观层面上探索适用不同类型和尺度主体功能区的多样化环境政策，组合运用市场化与非市场化工具，实现主体功能区环境治理精细化。

  中国国土资源经济杂志发表： 2022年12期

• 基于国家主体功能区定位的水生态补偿机制探索
  作者：杨晴，张梦然，邱冰，李林（水利部水利水电规划设计总院，100120，北京）建立生态补偿机制是贯彻落实科学发展观、推动资源在市场经济中起决定作用的重要举措，也有利于推动生态环境保护工作实现从行政手段为主向综合运用法律、经济、技术和行政手段的转变，有利于推进资源的可持续利用，加快环境友好型社会建设，实现不同地区、不同利益群体的和谐发展。生态补偿涉及复杂的利益关系调整，目前对生态补偿的原理性探讨较多，针对具体地区、流域的实践探索较少，尤其是缺乏经过检验的生态补偿技术方法与政策体系。因此，开展生态补偿研究工作，探索建立生态补偿范围、生态补偿标准、生态补偿的资金来源、补偿方式、补偿对象等，为生态补偿实施提供技术支撑具有重要意义。一、基于国家主体功能区定位的水生态补偿内涵1.国家国土空间划分2010年12月，国务院以国发〔2010〕46号正式印发了《全国主体功能区规划》，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发4类。优化开发区域是经济比较发达、人口比较密集、开发强度较高、资源环境问题更加突出，从而应该优化进行工业化城镇化开发的城市化地区。重点开发区域是有一定经济基础、资源环境承载能力较强、发展潜力较大、集聚人口和经济的条件较好，从而应该重点进行工业化城镇化开发的城市化地区。优化开发和重点开发区域都属于城市化地区，开发内容总体上相同，开发强度和开发方式不同。限制开发区域分为2类：一类是农产品主产区，即耕地较多、农业发展条件较好，尽管也适宜工业化城镇化开发，但从保障国家农产品安全以及中华民族永续发展的需要出发，把增强农业综合生产能力作为发展的首要任务，从而限制进行大规模高强度工业化城镇化开发的地区；另一类是重点生态功能区，即生态系统脆弱或生态功能重要，资源环境承载能力较低，不具备大规模高强度工业化城镇化开发的条件，把增强生态产品生产能力作为首要任务，从而限制进行大规模高强度工业化城镇化开发的地区。禁止开发区域是依法设立的各级各类自然文化资源保护区域，以及其他禁止进行工业化城镇化开发、需要特殊保护的重点生态功能区。国家层面禁止开发区域包括国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园和国家地质公园，省级层面的禁止开发区域包括省级及以下各级各类自然文化资源保护区域、重要水源地以及其他省级人民政府根据需要确定的禁止开发区域。国土空间中各类主体功能区，在全国经济社会发展中具有同等重要的地位，只是在国家战略层面中其主体功能定位不同，国家对于空间利用的方式有所区别，既要支持对开发利用区的经济可持续开发，也要支持对重要生态功能区的各类资源的可持续保护。对于不同的主体功能区，国家支持的侧重点有所不同，其核心目的是达到资源、环境、经济、社会等协调、有序、可持续发展。对城市化地区主要支持其集聚人口和经济，对农产品主产区主要支持其增强农业综合生产能力，对重点生态功能区主要支持其保护和修复生态环境。《全国生态功能区划》根据区域生态系统格局、生态环境敏感性与生态系统服务功能等空间划分要求，将国土空间区域划分为不同生态功能的地区，依据生态系统服务功能重要性，划分9个生态功能类型。生态调节功能包括水源涵养、生物多样性保护、土壤保持、防风固沙、洪水调蓄5个类型；产品提供功能包括农产品和林产品提供2个类型；人居保障功能包括人口和经济密集的大都市群和重点城镇群2个类型。我国国土空间开发利用，要依据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，对国土空间进行功能用途划分，构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度，在不同空间实行差异化管理措施。2.我国水资源权属与初始水权分配水生态空间具有重要的资源功能和生态功能。与水相关的自然资源产权确权主要是确定水域、岸线等水生态空间范围及所有权，分清水资源所有权、使用权及使用量，明晰相关产权的所有人职责和权益、使用权的归属关系和权利义务。水权制度由水资源所有制度、水资源使用制度和水权转让制度组成。水资源所有权是由国家所有制形式决定的，是水资源的所有制在法律上的表现。《中华人民共和国宪法》规定，水流属于国家所有，即全民所有；《中华人民共和国水法》明确规定，水资源属于国家所有，水资源的所有权由国务院代表国家行使。农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各农村集体经济组织使用。水资源使用权确权是以区域用水总量控制指标和江河水量分配方案为依据，在水资源使用权中，要充分考虑水资源作为自然资源资产的特殊性和属性。《中华人民共和国水法》《取水许可和水资源费征收管理条例》规定国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度。直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权。拥有水资源使用权的用水户，按照有关法律法规和政策接受水行政主管部门和流域管理机构的监督管理。如遇特殊情形（如干旱年份），具有管理权限的水行政主管部门或流域管理机构可以依法对取用水量予以调整。因此，水资源所有权是归国家所有，水资源使用权首先由流域机构组织制定流域分水方案，分配到各个省区。在此基础上，各地方水行政主管部门对其所拥有的水资源使用权进一步分配，确定各地市所有的初始水资源使用权。3.基于水权制度的水生态补偿的内涵目前，我国尚未针对生态补偿问题出台专门的法律，有关内容分散体现在有关法律法规中。《中华人民共和国水法》确立了水资源有偿使用制度。《中华人民共和国水土保持法》对国家在治理水土流失方面的责任和义务、建设过程中发生的水土流失责任以及水土保持补偿费等进行了规定：因生产建设活动损坏水土保持设施、地貌植被不能恢复水土保持功能的，应当缴纳水土保持补偿费；第三十一条还规定，国家加强江河源头区、饮用水水源保护区和水源涵养区水土流失的预防和治理工作，多渠道筹集资金，将水土保持生态效益补偿纳入国家建立的生态效益补偿制度。《中华人民共和国水污染防治法》第八条规定，国家通过财政转移支付等方式，建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制。《中华人民共和国环境保护法》规定国家建立、健全生态保护补偿制度，国家加大对生态保护地区的财政转移支付能力。水生态补偿的内涵是：以保护水生态系统服务功能、促进人水和谐为目的，运用财政、税费、市场等手段，调节水生态保护相关利益方的经济利益关系，以公平分配相关各方的责任和义务，并实现生态环境与经济社会发展良性循环的一种机制。从水生态主体功能保护与维护角度出发，水生态补偿具体含义是：为保障水生态系统的水生态服务功能（如生态调节、提供产品等）可持续，避免人类活动对其产生干扰，水生态系统服务功效下降、衰退甚至丧失，水生态功能区的保护者为了修护、维持水生态系统服务功能所需付出的代价。从保证水资源使用权合理流转角度出发，水生态补偿具体含义是：在水资源使用权初始分配完成后，为了发挥市场在资源配置中起决定作用，通过建立水权交易市场，水权受让方向水权转让方付出的获取水资源使用权的成本。二、水生态补偿范围与补偿内容分析基于水生态补偿的内涵和补偿要求，水生态补偿范围的确定主要涉及与水相关的各方损益共同体。补偿范围确定的原则首先要考虑水生态空间使用和功能保护的产责权利等关系，也要考虑水生态功能保护与维护的具体需要。1.水生态补偿范围确定原则①产责权利统筹性原则。在确定生态补偿范围时，要首先明确水资源的产权、使用权的归属关系；其次在统筹公正、公平的前提下，按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的总体要求，明确水资源开发利用责任和义务；依据相关规划和有关技术标准，划定水域、岸线、水源涵养、水土保持等功能区划，明确水生态功能分区用途和管理要求，落实水生态环境保护责任；坚持统筹协调，围绕水资源开发利用与保护过程中的损益关系，厘清相关方的利益关系。②生态保护系统性原则。在确定补偿范围时，根据生态文明体制改革总体方案要求，牢固树立山水林田湖草是一个生命共同体的理念；按照生态功能的整体性、系统性及其内在规律，统筹考虑自然生态各要素，对水域、岸线、水源涵养区等进行整体保护、系统修复、综合治理；维持区域整体水生态系统健康稳定；增强水生态系统循环能力，使水生态系统服务功能具有可持续性；按照系统治理的要求，考虑不同区域对保护水生态功能的相互作用，维护生态平衡。③生态维护针对性原则。水生态补偿范围的确定，一方面要体现聚焦对整体水生态系统功能发挥起关键作用的核心区域，聚焦补偿措施实施社会效益、经济效益、生态效益最优的区域；另一方面要充分体现水生态功能保护者应获得的权益，充分调动保护者对生态功能保护的自觉意识和积极性。新安江水库韦凤年摄2.水生态补偿对象分析生态补偿的出发点是恢复和保障流域的水生态空间、水量、水质稳定，使区域整体的水生态系统服务功能在可持续的情况下，还能够有所提升。生态补偿的落脚点是通过落实对具体“个体”的补偿，调整“个体与个体”的关系来实现对重点水生态功能的保护和维护。从水生态主体功能保护与维护的对象看，主要是从事区域水源涵养与保护、已退化的水生态系统修复和建设活动，向下游区域和其他利益相关方输出水生态服务产品的行为主体，包括水生态功能区所在地方政府，在功能区内及周边生活、生产的居民和从事水源涵养与保护、水生态系统修复和建设活动的企业等。这些“个体”需要肩负水生态功能保护与维护的重要责任。从水资源使用权流转的对象看，初始水权拥有的“个体”在转让水资源使用权后，成为水权受让方需要补偿的主要对象。3.水生态补偿措施内容分析水生态的核心元素包括水生态空间以及水量（流量过程）、水质等。要保证水生态系统服务功能的稳定，就意味着要保证水生态空间、水量、水质稳定，为此需承担的生态保护责任、相应增加的生态保护成本应纳入水生态补偿内容。为保障水生态系统服务功能的可持续，既要采取措施保证水生态空间相对稳定，还要体现水资源节约与开源并举、污染物防控与监管并重等。维护水生态空间稳定，需要采取的措施主要有：界定水生态空间，划定水生态保护红线，开展生态移民、退耕还林，逐步恢复被侵占的水生态空间；对禁止开发区域实施封育保护，开展饮用水水源地保护区划界和隔离防护；实施重要水域水生生物关键栖息地生境功能修复和增殖放流等管控措施；开展流域水量、水质监测监控系统建设；协调制定流域、区域水生态空间管控制度体系。维持河流天然水量稳定，需要采取的措施主要有：开展上游地区植树造林、水土保持，积极提高流域上游地区水源涵养和保持水土的能力；加强流域内节水型社会建设，促进产业转型升级，推进高耗水工业结构调整，加大工业节水改造力度，建设节水型园区，鼓励企业间的串联用水、分质用水、一水多用和循环利用；完善灌溉供水体系，加强已有灌区节水改造与续建配套建设，发展低压管道输水、喷灌、微灌等高效节水灌溉；加大雨洪资源、海水、中水、矿井水、微咸水等非常规水源开发利用力度，实施再生水利用、雨洪资源利用、海水淡化工程，把非常规水源纳入区域水资源统一配置；在有条件的情况下，开展云水资源开发利用工作。保障河流水质稳定，需要采取的措施主要有：调整区域产业结构，淘汰可能对水质造成影响的产业，严格环境准入，制定产业准入清单；优化产业布局与结构，推进产业升级，推进工业产业园建设，采取污水集中收集、集中处理、集中排放措施，全面控制污染物排放入河、入渠；实施雨污分流，完善城镇污水管网配套，建设城镇生活污水集中处理设施并向农村延伸，实施农村清洁工程；对污水处理厂进行提标改造，加强中水回收利用；推进河流水环境综合整治，开展入河排污口整治、河道清淤、生态护岸建设等。三、水生态补偿费用测算水生态补偿费用，既要包括符合水生态主体功能定位要求的、为维护生态功能的建设项目投资成本，也要包括维持生态功能项目可持续发挥作用的运行成本支出。1.水生态功能维护项目建设对于特定的水生态空间区域，为维护水生态空间主体功能而产生的全部费用均应纳入水生态补偿费用，例如水生态保护红线范围内的生态修复工程、饮用水水源保护区的生态移民等等。对具有综合开发利用功能的建设项目，应首先对区域水生态功能维护所需的费用进行分摊，不符合水生态功能的建设费用不应纳入水生态补偿费用。例如灌区节水改造后的结余水量用于灌区自身经济发展，其所需的投资不应纳入补偿费用。2.水生态补偿工程的年运行费为了使特定区域水生态维护项目功能得到可持续利用，且使水生态效益最大化，仅考虑水生态保护与修复等补偿工程建设是不够的，还应加强对生态补偿工程的运营管理。鉴于生态补偿工程大都是具有社会公共服务功能，属于社会公益性质的项目，无财务收入或者财务收入难以支撑生态补偿工程项目年运行费用，因此需要建立长效水生态补偿基金，支付水生态补偿工程的年运行费，保障水生态补偿工程可持续利用。3.水权交易水权在不同的用水户之间具有不同的价值增值是水权交易的根本动因，水权交易是水资源由低效益、低效率的“个体”向高效益、高效率的“个体”流转，水权出让方的水资源使用价值是水权交易价格和交易费用的基础。水权出让方采取相应节水措施节约的水资源转让给受让方时，节水措施投入及运行费用应纳入水权交易价格和费用。此外，水权交易过程中所需缴纳的税金也应纳入水权受让方支付的补偿费用。四、水生态补偿方式研究在行为主体和利益相关者确立生态补偿关系之后，需要根据补偿主体和受偿对象选取适宜的补偿方式。生态补偿方式影响补偿对象获得的补偿，从而影响补偿对象保护修复生态的积极性和可持续性。因此，科学合理设计生态补偿方式可确保生态保护顺利推行和实施。考虑到生态补偿机制处于探索阶段，生态补偿方式宜以政府补偿为主导，已建立水权市场的地方鼓励水权受让方补偿。1.补偿原则①权责统一、合理补偿。科学界定保护者与受益者权利义务，推进生态保护补偿标准体系和沟通协调平台建设，形成受益者付费、保护者得到合理补偿的运行机制。②政府主导、市场参与。发挥政府对生态环境保护的主导作用，水生态补偿主要由流域上下游地方政府承担，中央财政对重点生态功能区生态保护补偿给予引导支持，对重点生态功能区内的基础设施和基本公共服务设施建设予以倾斜。积极培育水权交易市场，推进水权交易，引导水权受让方合理进行水生态补偿。③机制先行、分步推进。加强制度建设，完善法规政策，创新体制机制，推动建立水生态补偿长效机制。按照一次规划、分步实施的思路，逐步推进水生态补偿项目实施。2.水生态补偿方式水生态补偿以政府补偿为主，同时考虑水权受益方补偿。政府补偿的具体方式采取财政转移支付等政策补偿与项目补助相结合的方式。①政策补偿。国家通过财政转移支付等形式，对从事水生态功能保护区域的水源涵养与保护、已退化的水生态系统修复和建设活动付出的代价给予相应的补偿，通过地方政府对该区域内从事生态工程建设和保护的企业、团体和个人给予相应的补偿。另外，对水生态保护和建设作出贡献的企业、团体和个人，也应给予相应的补偿性补助。《中央对地方重点生态功能区转移支付办法》（财预〔2017〕126号）明确，中央转移支付的范围包括：限制开发的国家重点生态功能区所属县和国家禁止开发区域，以及京津冀协调发展、“两屏三带”、海南国际旅游岛等生态功能重要区域所属重点生态县域；国家生态文明试验区、国家公园体制试点地区等试点示范和重大生态工程建设地区；选聘建档立卡人员为生态护林员的区域。②项目资助。中央政府对生态保护功能区域范围内节约用水、水资源保护以及水土保持生态建设、清洁生产、人才培养、技能培训、解决就业等以生态修复项目的方式给予补助。③探索水权交易。通过建立水权交易平台，构建水权交易机制，水权获得者通过产业升级、节水改造等方式结余出水权指标，通过协商或拍卖等形式推动水权交易实施，水权受让方付出的资金用于水生态补偿。3.水生态补偿资金的来源国土资源部等部委联合颁布的《自然生态空间用途管制办法》第二十四条规定：市县级及以上地方人民政府应当建立健全生态保护补偿长效机制和多渠道增加生态建设投入机制，采取资金补助、技术扶持等措施，加强对生态空间保护的补偿。国家鼓励地区间建立横向生态保护补偿机制，引导生态受益地区与保护地区之间、流域下游与上游之间，通过资金补助、产业转移、移民安置、人才培训、共建园区等方式实施补偿，共同分担生态保护任务。《中央对地方重点生态功能区转移支付办法》明确提出，为推进生态文明建设，引导地方政府加强生态环境保护，提高国家重点生态功能区等生态功能重要地区所在地政府的基本公共服务保障能力，中央政府设立重点生态功能区转移支付。按照上述要求，水生态补偿资金的来源主要包括4类：一是中央政府对生态保护地区地方政府以及省级地方政府对辖区内生态保护地区的下级地方政府的财政转移支付，又称纵向补偿转移支付；二是水生态受益地区地方政府对水生态保护地区地方政府的财政转移支付，又称横向补偿转移支付；三是社会范围内以市场规则为基础的水权购买付费；四是水资源费等税费收入用于水生态补偿。（1）纵向转移支付在现阶段的生态补偿资金构成中，以财政转移支付为主要手段的政府资金投入占首要地位。在各种形态的生态补偿财政转移支付中，上级政府对生态保护地区下级地方政府的纵向补偿转移支付是生态补偿资金机制稳定和持续的资金来源的重要保障。2011年中央财政正式设立国家重点生态功能区转移支付制度，2017年9月财政部印发的《中央对地方重点生态功能区转移支付办法》提出，重点补助对象为重点生态县域，要求省级财政部门应当根据本地实际情况，制定省对下重点生态功能区转移支付办法。此外，还可根据有关政策，争取江河湖库水系综合整治、水污染防治专项、山水林田湖草生态保护修复等资金来源。（2）横向转移支付从受益区的地方各自财政收入中提取一定比例的专项资金，设立生态补偿专项资金（基金），通过横向转移支付用于生态补偿。浙江省与安徽省之间开展的新安江流域生态补偿，是我国第一个进入实践阶段的跨省级行政辖区的流域生态补偿试点。2011年9月，财政部、环保部发布的《新安江流域水环境补偿试点实施方案》，设立新安江流域水环境补偿资金。资金额度为每年5亿元，其中中央财政出资3亿元，安徽、浙江两省各出资1亿元。（3）水权交易水权交易是按照水权交易制度，水权受让方通过水权市场交易，从水权出让方得到水权，并付给水权出让方相应的费用。水权交易主要包括区域水权交易、取水权交易、灌溉用水户水权交易等形式。区域水权交易：以县级以上地方人民政府或者其授权的部门、单位为主体，以用水总量控制指标和江河水量分配指标范围内结余水量为标的，在位于同一流域或者位于不同流域但具备调水条件的行政区域之间开展。取水权交易：获得取水权的单位或者个人（包括除城镇公共供水企业外的工业、农业、服务业取水权人），通过调整产品和产业结构、改革工艺、安装节水设施等措施节约水资源的，在取水许可有效期和取水限额内向符合条件的其他单位或者个人有偿转让相应取水权的水权交易。灌溉用水户水权交易：已明确用水权益的灌溉用水户或者用水组织之间的水权交易。（4）税费按照“开发者保护、受益者补偿”和“资源环境有偿使用”的原则，由开发利用水资源的受益主体，通过依法缴纳相关税费的形式来分摊生态补偿成本。如水资源费及水电、水产、能源化工、旅游、矿产冶炼等企业开发利用水资源与水环境的税金、收费或受益分成等。五、结语国务院办公厅印发的《关于健全生态保护补偿机制的意见》明确，到2020年，实现森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等重点领域和禁止开发区域、重点生态功能区等重要区域生态保护补偿全覆盖。由于水流的特殊性，生态补偿机制涉及面广、影响较大，各地开展了一些试点但都没有广泛推广。本文从全国主体功能区定位和生态功能区划、水资源权属制度出发，探索了水生态补偿机制，从技术层面回答了谁补谁、补什么、补多少、怎么补的几个关键问题，为日后建立水生态补偿机制提供参考。[1]国务院.关于印发全国主体功能区规划的通知[EB/OL].(2011-06-08)http://www.gov.cn/zhengce/content/2011-06/08/content_1441.htm.[2]环境保护部，中国科学院.关于印发《全国生态功能区划（修编版）》的公告[EB/OL].(2015-11-23)http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bgg/201511/t20151126_317777.htm.[3]殷会娟，张文鸽，张银华.基于价值流理论的水权交易价格定价方法[J].水利经济，2017，35（2）.[4]舒曼.论生态补偿资金的来源与构成[J].南京工业大学学报（社会科学版），2015（1）.

  中国水利杂志发表：2018年3期

• 省级主体功能区人口分布格局探讨
  ——以宁夏回族自治区为例
  作者：刘正广 马忠玉 殷平(1.中国人民大学环境学院,北京100872;2.北京交通大学经济管理学院,北京100044)省级主体功能区人口分布格局探讨——以宁夏回族自治区为例刘正广1马忠玉1殷平2(1.中国人民大学环境学院,北京100872;2.北京交通大学经济管理学院,北京100044)人口分布、资源环境和经济布局的空间协调是主体功能区划分和规划的重要基础和依据。合理的区域人口分布格局要实现不同的主体功能区容纳和发展适度规模的人口,这不仅受到人口自身数量的变化规律影响,而且还受到区域资源环境的约束,以及经济发展对生活水平的限制。本文以宁夏为例,在预测县级行政区人口数量的基础上,根据城市经济发展水平、建设用地面积、城市供水量和农村经济发展水平、粮食产量和农村供水量分别计算各县域内城市地区和农村地区的最优人口容量,将人口预测与人口容量进行综合分析,动态研究宁夏的人口分布格局。结果表明,宁夏北部川区人口自然增长的速度较慢,大部分县级行政区人口容量受土地因素的限制比经济发展和水资源的限制大,人口增长和人口容量的对比分析显示,此地区人口容量大,是未来人口集聚的主要地区;相比而言,南部地区人口自然增长速度较快,而人口容量受水资源和经济发展的限制较大,人口容量低,是需要转移人口的重点地区。此结果为主体功能区的划分和区域人口管理政策的制定提供了依据。主体功能区;人口分布格局;人口预测;人口容量;宁夏我国“十一五”规划指出,要统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局,将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区,形成合理的空间开发结构。合理的区域人口分布格局是主体功能区划分和规划的重要内容之一,不仅要考虑人口数量的变化,而且要实现人口分布与资源环境、经济布局的空间一致性。在已有文献中,区域的人口预测一直是人口学研究的重点内容[1-4],人口预测方法以人口现状(人口数量、性别和年龄结构等)为基础,考虑社会经济、资源环境等条件对人口相关因素(出生率、死亡率、迁移等)的影响,通过时间序列、生命表等模型来测算未来某个时期人口的状况[5-7]。此外,由于资源的日益紧缺,人口容量(资源承载力)领域的研究也逐渐增多[8]。人口容量通常是指一定生产力水平下区域能够承载某一生活水平的适度人口数量,研究内容主要集中在经济容量、土地承载力、生态承载力、水资源承载力等几个方面[8-11]。但是,目前较少有研究将人口预测与人口容量结合起来动态分析整个区域的人口空间分布。本文以宁夏为例,在预测各地区未来人口数量的基础上,综合各地区的资源环境条件和经济社会发展水平,计算一定生活标准下的人口容量,以此探讨各地区可继续容纳人口或超载人口的数量,作为主体功能区划分的指标之一,为制定四类主体功能区人口自愿平稳转移政策和人口管理政策提供依据。1研究思路与框架以县级行政区为研究单元[12]确定省级主体功能区人口分布格局。研究框架(见图1)包括三个步骤。第一,根据各县人口现状,预测各县2020年的人口数量。同时,计算各县的人口容量。由于各县城市地区和农村地区的经济发展水平和资源约束不同,因此,分开计算各自的人口容量值,取各自最小值加总作为各县的理想人口容量;第二,比较各县的人口数量和人口容量值,得出各县仍可承载人口的数量或转移人口的数量;第三,根据计算结果,建议哪些区域可作为哪类主体功能区,并根据需转移的人口规模,最终得出主体功能区人口分布的相关结论。图1省级主体功能区人口分布格局研究框架Fig.1Researchframeworkofpopulationdistributionofmainfunctionalorientedareainprovincelevel2研究方法和数据说明2.1各县人口预测和数据来源使用生命表分析方法作为各县人口统计分析与应用的分析工具[13-14]。根据2000年人口普查数据建立生命表,对年龄别人口的存活概率予以估计,构造存活转移矩阵,建立生育模型预测各县人口[13]。2.2各县人口容量计算由于经济增长的不平衡和地域分异规律,区域的适度人口数量受到土地、水等资源环境条件和经济发展阶段的主要影响因素不同。因此,将城市地区(城关区)人口容量的主导制约因素选定为经济发展水平、建设用地面积和供水量;农村地区(城关区以外)人口容量的主导制约因素选定为经济发展水平、粮食产量和供水量(见图1)。分别从经济发展水平、社会公共基础设施和资源环境三个方面反映两者的人口容纳能力。每个县域的总人口容量,计算过程如下:式中,EPCi为i县城市地区经济总量下的人口容量;CAPCi为该县建设用地限制下的人口容量;WPCi为该县城市地区水资源承载力;SGi为该县城市地区目标年份的经济总量;sg为该县目标年份的城镇居民人均可支配收入;CAi为该县城市地区规划的建设用地面积;ca为该县目标年份人均建设用地面积;Wi为该县城市地区的供水能力;w为该县城市居民人均用水量。农村地区的人口容量计算如式(3),式中,APCi为i县农村地区经济总量下的人口容量;FPCi为该县农村地区的土地承载力;WPC′i为该县农村地区水资源承载力;AGi为该县农村地区的经济发展水平;ag为该县目标年份的农民人均纯收入;FQi为该县农村地区的粮食产量;fq为该县目标年份人均粮食消费量;W′i为该县农村地区的供水能力;w′为该县农村居民人均用水量。2.3人口分布格局的确定县级行政区可继续容纳或需转移的人口数量SPi计算如下:如果SPi≤0,显示该县人口超载的数量;SPi＞0,显示该县还可继续容纳SPi数量的人口。3宁夏主体功能区人口分布格局分析3.1宁夏各县人口预测使用生命表分析方法对宁夏各县的人口进行预测与分析,结果见表1。可以得出,到2020年宁夏总人口和各县人口都会持续增加。其中,西吉县、海原县等南部山区①按照自然环境条件和习惯,宁夏北部川区包括:银川市、石嘴山市、灵武市、利通区、永宁县、贺兰县、平罗县、青铜峡市、中卫城区、中宁县共13个县级行政区,南部山区包括:原州区、西吉县、隆德县、泾源县、彭阳县、盐池县、同心县、红寺堡、海原县共9个县级行政区。县域人口增长速度明显高于北部川区的银川市、石嘴山市等县。更重要的是，人们关注这个问题，不仅是担心新生代外部审美的娘性倾向，更担心新生代内部精神失去阳刚之气。孟子曰：“我善养吾浩然之气。”这种浩然之气，就是阳刚之气，既有“天行健，君子以自强不息”的自立，也有“不阿权不阿世”的刚正，还有“咬定青山不放松，立根原在破岩中”的坚毅，以及“长风破浪会有时，直挂云帆济沧海”的自信乐观。如果我们的民族失去了这样的精神品质，如果我们的男孩子失去了这样的价值导向，很可能就是一个悲剧的开始。3.2宁夏各县人口容量计算第一步,计算各县城市人口容量。各相关数据的选择依据为:采用时间序列预测方法和规划目标值综合确定各县二三产业的经济总量;按照发展规划,预计到2020年,宁夏城镇居民人均可支配收入达到3800美元(按2000年汇率计算为30400元);按照规划确定各县城镇建设用地面积;依据城市用地标准,确定银川市和石嘴山市的人均建设用地面积为90m2,其他各县为75m2。代入到式(2)中,得出城市地区经济总量下和建设用地限制下的人口容量(见表2)。表1宁夏2020年各县人口预测值(万人)Tab.1PopulationprojectionsofeachcountyinNingxiaat2020a(10thousand)第二步,计算各县农村人口容量。相关数据的计算和选择为:采用时间序列方法预测2020年各县第一产业产值;按照发展规划,预计到2020年,宁夏农村人均纯收入达到1200美元(按2000年汇率计算为9600元);依据规划,得到各县的粮食播种面积,预测各县每亩耕地粮食平均生产量,计算得出各县粮食产量;人均占有粮食量定为500kg的标准①1996年《中国的粮食问题》白皮书预测,2000年我国人均粮食占有量385kg。研究表明,人均粮食370kg就能够基本满足目前的食品消费需要,按照宁夏全面小康社会建设目标,确定人均粮食500kg,南部山区人均400kg。。代入式(3)分别计算得出农村地区经济的人口容量和土地承载力(见表2)。第三步,分别比较各县城市地区和农村地区各自两个人口容量的大小,取小值作为他们的人口容量值,将其加总得出各县总人口容量,结果见表2。对比得出,宁夏银川市、永宁县、灵武市、青铜峡市等县域建设用地对人口的限制比经济发展对人口的限制大,而贺兰县,石嘴山市、中卫市等县域经济发展对人口的限制比建设用地对人口的限制大,而所有农村地区人口容量主要是受经济发展的限制。第四步,计算各县水资源承载力。由于各县城市和农村的水资源数据分开获取较难,因此,把各县的水资源承载力进行独立计算。水资源承载力的计算如式(5):式中,W是生产和生活耗水量;WP为生活用水量;WGDP生产用水量;P为水资源承载力的人口;Q1为人均生活用水量;GDPP为人均GDP;QGDP为万元GDP耗水量。根据《宁夏节水型社会建设规划》,到2020年,宁夏耗水量将达到39.9亿m3,生态耗水量为1.1亿m3,那么生活和生产总耗水量为38.8亿m3,生活用水量为45m3,即约125升/人·日,人均GDP采用全面小康标准值,万元GDP耗水量达到300m3(南部山区采用450m3)[15]。按照2006年各行政区供水量的比例,将耗水量按此比例分配到各县行政区,最终得到各县2020年人口水资源承载力。结果见表2。第五步,取经济、土地人口容量和水资源承载力的较小值得到各县最终人口容量。结果显示,银川市、石嘴山市和青铜峡市这两项的结果相差不大,表明水资源对这些县域人口的限制与经济和土地对这些县域人口的限制水平相当;盐池县、原州区、西吉县、隆德县、泾源县和彭阳县等11个县域水资源对人口的限制较大,这些地区主要集中在自然环境脆弱的南部山区;利通区、中卫城区、中宁县等5个地区经济和土地对人口容量的限制较大,这些县主要集中在北部川区。3.3宁夏合理的人口空间分布格局按照式(4)计算出2020年各县实际人口和人口容量的差距大小,结果见表3。研究表明,到2020年,银川市可继续容纳人口的数量最多,几乎占可容纳人口总量的50%,石嘴山市、利通区等县也可以进一步吸收人口,从地域上看,这些县主要集中在热量丰富、引黄灌溉设施较好、经济发展水平较高的北部川区。相比之下,同心县、原州区、西吉县和海原县等县的预测人口远远高于可容纳人口的数量,这些地区主要位于水土流失严重、生态环境脆弱、经济发展水平低的南部山区。总体需转移的人口数为负值,意味着超载人口数大于可容纳人口数,表明宁夏建设全面小康社会和完成各项发展规划还面临着很大压力。此外,人口容量数据显示,到2020年,宁夏北部川区人口总量应占到总人口的80%以上,不断吸纳南部山区转移出的人口。表2宁夏县级行政区2020年城市和农村地区的人口容量(万人)Tab.2PopulationcapacityincityandruralareaofcountiesinNingxiaat2020a(10thousand)表3宁夏2020年人口分布格局(万人)Tab.3OptimalpopulationdistributioninNingxiaat2020a(10thousand)4方法讨论与结论4.1方法讨论通过人口生命表分析和人口容量计算,得出了各地区人口数量、制约人口的主要影响因素和适度人口数量,对比结果较好地识别出银川、石嘴山市等北部川区可吸收较多人口,而原州区、西吉县和海原县等南部山区需转移大量人口。但是,由于宁夏区内外人口流动的规模不大,预测人口时,忽略了基期人口增长在省内的迁移,也未考虑省外迁入人口和区内迁出人口的数量,其他人口流动性大的省份在应用该方法时要对此进行修正。此外,人口容量的预测标准主要是以宁夏各类发展规划和干旱半干旱区的一般需求来确定的,与其他地区的平均生活标准和资源拥有量不同,随着科技进步和管理水平的提高,这些标准值也要适当调整,以便更合理地预测人口容量值。4.2结论(1)宁夏自治区未来人口增长的压力依然较大。南部山区人口的增长速度明显高于北部地区,这主要是因为南部地区是少数民族集中的地区,生育政策较宽松,同时经济发展水平不高,水资源短缺,对人口的增加有一定影响。因此,应当继续控制人口的增长,特别是加强南部山区人口的管理。(2)整个自治区人口容量和人口预测值的差距较大,北部川区人口容量主要受土地因素的限制,而南部地区主要受水资源和经济发展的限制。人口容量的计算表明,北部地区要在节约用水的基础上,加强土地和经济的快速发展,南部山区要在控制土地的基础上,点状发展,适度开发,积极提高经济发展水平和水资源利用率,平稳有序转移出一部分人口到其他地区。从计算标准和不同地区超载的人数来看,到2020年宁夏基本达到全面建设小康社会目标,但是南部山区的生活水平仍低于北部川区。因此,北部川区要加快发展,吸收南部山区的劳动力转移,使人口分布与资源环境、经济布局相适应。(3)依据人口预测值和人口容量值,可以将银川市、贺兰县、石嘴山市等县划分为重点开发区,将永宁县、盐池县、同心县等县划分为限制开发区。在具体划分各类主体功能区时,还应综合各县现有开发密度、发展潜力、经济发展和交通条件等因素,最终决定四类主体功能区的分类。(编辑:田红)References)[1]蒋正华.全国和分地区人口预测[M].北京:中国人口出版社,1998.[JiangZhenghua.PopulationProjectionsofChinaandDifferentZones[M].Beijing:ChinapopulationPress,1998.][2]王桂新.区域人口预测方法及应用[M].上海:华东师范大学出版社,2000.[WangGuixin.RegionalPopulationProjectionsMethodsandApplication[M].Shanghai:EastChinaNormalUniversityPress,2000.][3]曾毅.中国人口分析[M].北京:北京大学出版社,2004.[ZengYi.ChinesePopulationResearch[M].Beijing:PekingUniversityPress,2004.][4]尹春华,陈雷.基于BP神经网络人口预测模型的研究与应用[J].人口学刊,2005,150(2):44-48.[YinChunhua,ChenLei.StudyandApplicationofPopulationProjectionsModelBasedonBPNeuralNetwork[J].PopulationJournal,2005,150(2):44-48.][5]陈卫.中国未来人口发展趋势:2005-2050年[J].人口研究,2006,30(4):93-95.[Chengwei.DevelopmentTrendofPopulationofChinaintheFuture:2005-2050a[J].PopulationResearch,2006,30(4):93-95.][6]范柏乃,刘超英.中国人口总量预测模型新探——与赵进文教授商榷[J].中国人口科学,2003,(6):73-76.[FanBonai,LiuChaoying.NewMethodoftheTotalPopulationProjectionsModelofChina:DiscussionwithProf.ZhaoJinwen.[J].PopulationScienceofChina,2003,(6):73-76.][7]朱再清.运用GM(1,1)模型对湖北省人口发展趋势的预测[J].统计与决策,2006,(8):63-65.[ZhuZaiqing.UsingGM(1,1)ModeltoProjecttheDevelopmentTrendofPopulationinHubeiProvince[J].StatisticsandDecision,2006,(8):63-65.][8]谢高地等.我国自然资源的承载力分析[J].中国人口·资源与环境,2005,15(5):93-98.[XieGaodietal.CarryingCapacityofNaturalResourcesinChina[J].ChinesePopulation,ResourcesandEnvironment,2005,15(5):93-98.][9]徐琳瑜,杨志峰等.城市适度人口分析方法及其应用[J].环境科学学报,2005,23(3):355-359.[XuLinyu,etal.SeekingOptimalUrbanPopulation:ACaseStudyinGuangzhou[J].JournalofEnvironmentalSciences,2005,23(3):355-359.][10]张保成.自然资源承载力问题研究综述[J].经济经纬,2006,(6):22-25.[ZhangBaocheng.ReviewoftheResearchofNatureResourceCapacity[J].EconomicSurvey,2006,(6):22-25.][11]郭秀锐,毛显强等.国内环境承载力研究进展[J].中国人口·资源与环境,2000,10(3):28-30.[GuoXiurui,MaoXianqiang,etal.ResearchProgressinEnvironmentalCarryingCapacityinChina[J].ChinesePopulation,ResourcesandEnvironment,2000,10(3):28-30.][12]国家发展改革委宏观经济研究院国土地区研究所课题组.对我国主体功能区划分及其分类政策初步研究[J].宏观经济研究,2007,(4):3-10.[ProgramTeamofGraduateSchoolofLandExploitureandRegionEconomyofAcademyofMacroeconomicResearchSDPC.PilotStudyofMajorFunctionOrientedZoningandItsClassifyPolicies[J].JournalofMacroeconomicResearch,2007,(4):3-10.][13]曾毅.人口分析方法与应用[M].北京:北京大学出版社,1993.[ZengYi.PopulationResearchMethodsandApplication[M].Beijing:PekingUniversityPress,1993.][14]查瑞传.人口普查资料分析技术[M].北京:中国人口出版社,1991.[ChaRuichuan.AnalysisTechniqueofPopulationCensusData[M].Beijing:ChinaPopulationPress,1991.][15]曾肇京,石海峰.中国水资源利用发展趋势合理性分析[J].水利规划与设计,2000,(3):45-48.[ZengZhaojing,ShiHaifeng.RationalityResearchoftheDevelopmentTrendofWaterResourceUtilizationinChina[J].WaterResourcePlanningandDesign,2000,(3):45-48.]AbstractTheoptimalpopulationdistributionisoneoftheseriouselementsconcernedtothezoningandplanningofmainfunctionalorientedareas(MFOA).ArationalpopulationdistributionofMFOAnotonlyconsidersthequantityanddistributionofpopulation,butalsocaresaboutthespatialcoordinationofpopulationwithlocalnaturalresource,environmentandeconomicdevelopment.ThisarticletakesNingxiaforexamplebasedonpredictingofpopulationguantityofcountiesinNingxia.Ontheonehand,theamountofeachcounty'spopulationwasprojectedinnormalgrowth.Ontheotherhand,theoptimalpopulationcapacitiesofeachcountyweredeterminedseparatelybycomparingeconomiccarryingcapacity,landcarryingcapacity,andwaterresourcecarryingcapacityinurbanandruralareas.ItisconcludedthatpopulationinthenorthNingxiaincreasedslowly,andthelimitoflandismoreobviousthanthelimitsofeconomicdevelopmentandwaterresourceforthepopulationcarryingcapacityinmostcountiesofthisregion,whichmaybetheleadingareaforpopulationagglomeration.Onthecontrary,populationinthesouthincreasedrapidly,andwaterresourceandeconomicdevelopmentarethemainlimitedfactorsforpopulationcarryingcapacitythere,whichissupposedtoemigration.Inaddition,theresultofpopulationincreaseandpopulationcarryingcapacityisusefultothezoningofMFOAandestablishsuitablepopulationmanagementpolicies.Keywordsmainfunctionalorientedareas;populationdistribution;populationprojections;populationcapacity;NingxiaResearchontheOptimalPopulationDistributionofMainFunctionalOrientedAreasinProvincelevel:ACaseStudyofNingxiaProvinceLIUZheng-guang1MAZhong-yu1YINPing2(1.SchoolofResourceandEnvironment,RenminUniversityofChina,Beijing,100872,China;2.SchoolofEconomicsandManagement,BeijingJiaotongUniversity,Beijing100044,China)C924.23A1002-2104(2010)05-0169-0610.3969/j.issn.1002-2104.2010.05.0282009-07-30刘正广,博士生,主要研究方向为人口、资源与环境经济学。马忠玉,教授,博导,主要研究方向为区域发展、自然资源管理。

  中国人口·资源与环境杂志发表： 2010年5期

• 四川省体育旅游主体功能区空间结构对比及布局模式
  作者：周咏松(乐山师范学院体育学院，四川乐山614000)随着社会经济的快速发展、产业经济的快速转型、第三次产业革命的冲击与调整、人民群众基本需求与诉求的提高,以及休闲体育与体育旅游文化的渗透，对生态旅游和自然原貌旅游与游憩的开发和布局已成为世界各国研究的热点[1]。休闲旅游与休闲游憩日益上升为人民生活水平质量提升判定的标准，以体育旅游与游憩文化为代表的第三产业在城市发展中越加突出，甚至成为判定城市居民文化素质修养与精神文化提升的判定标准[2]。2016年12月5日，国家发展改革委员会发布《国家旅游局关于实施旅游休闲重大工程的通知》，明确提出要引导建设自驾车房车旅游、温泉旅游、滑雪旅游、健康旅游等新型旅游、旅游小镇旅游、城镇特色旅游区、环城游憩带等休闲度假产品为一体的配套设施项目，标志着我国户外体育旅游开发迈入了一个新的征程，预示着我国户外体育旅游项目开发即将进入一个新的产业格局和空间结构布局[3]。近年来随着经济水平的逐步提高、人民生活水平的逐步完善以及“文旅兴市”导向的逐步推广，立体交通网络逐渐强大，基础条件的配套设施逐步走向齐全，但目前旅游项目开发停滞在以“观光旅游”为主，景点之间缺乏相互衔接，旅游产品相对单一，产业联动性较差，客户群体的消费选择较少，游览观光层次落差较小，景区停留时间较短，项目开发亟需进行产业结构重新布局的状态[4]。本文就四川省现有体育旅游资源进行梳理归纳，以主体功能区空间结构的核心载体与衔接钮带等要素展开辨析，在此基础上探讨四川省体育旅游主体功能区布局模式的发展特征。1体育旅游定义与类别目前，国内学者对体育旅游的定义尚未给出一个明确解释，大部分学者和专家认为体育旅游是“体育”和“旅游”两者词汇衍生出来的新生词汇，短时期内相关学科专家尚未归纳出清晰的定义范围。本文通过查阅相关参考文献资料发现，目前国内外的学者对体育旅游的定义主要停留在时间维度、空间维度、动机维度三个层面。早在1996年,日本学者野川就在时间维度上把体育旅游定义为“在特定休闲时间的人们的行为方式表达，如假期，部分因特殊自然吸引物或人工体育和户外休闲设备，或度假过程中涉及参与和观战的体育旅游活动”[5]，这一观点与后续专家学者的观点基本一致，充分肯定了体育旅游是离开办公室和人居地展开的一种非正式的商务、游憩活动的综合体。美国休闲体育旅游的先驱者Gibson在1998年提出体育旅游应该是“人们短时期内离开居住地去参与体育娱乐活动，观看体育活动，或是游览与体育活动相关的场域，主旨是以休闲为目的的旅行”[6]，他这里强调的是参与者离开家庭场域到达另一个区域，一定程度上圈定了体育旅游是摆脱空间维度的束缚到达另外区域展开的休闲活动。后续学者国内的陆光兆认为体育旅游是“旅游的一个组成部分，是以体育旅游资源和一定体育设施为基础条件，以旅游商品的形式为消费者在旅游过程中提供便利性服务的活动”，国外学者韦德认为体育旅游是一种协同现象，是不同人在特殊场域下相互交往过程中衍生的一种社会、经济和文化现象[7]。2000年以后，国内外的专家和学者普遍认为体育旅游应该分为三个类别，参与性体育旅游、观赏性体育旅游、怀旧型体育旅游[8]。其中参与性体育旅游主要是通过为旅游者提供运动便利的基础性条件设施，满足旅游者身体进行运动性体验的过程，达到健身、休闲、娱乐、舒心的目的；观赏性体育旅游则是以通过观看体育竞技赛事、民间传承体育赛事、节庆赛事等竞技体育比赛为载体的活动，注重观赏性、娱乐性为目的；怀旧型体育旅游主要是借助旅游者内心的归属感和诉求为出发点，在怀旧类体育旅游项目中主要是发挥其教育和传承目的[9]。2四川省体育旅游主体功能区空间结构驱动力对比分析旅游客户消费群体的客观要求促使了旅游城市之间的合作与交流，在空间上不同旅游功能区之间相互配合，形成联动效应，展开旅游主体功能区空间结构的研究是挖掘体育资源的基础也是先驱[10]。本研究试从核心载体、链接纽带、环境氛围三大要素进行阐述，尝试解析四川省体育旅游主体功能区空间结构各要素之间的诱因与驱动力。2.1核心载体旅游区各要素的对比分析核心载体旅游区是展开体育旅游主体功能区空间建设的基础与先驱，涵盖旅游区发展要点、核心吸引点、吸引物、资源配置等诸多要素之间的相互配合与提升[11]。“旅游区”是将旅游吸引物和旅游要素、旅游活动地和消费者相对集中的场域进行的定义与重命名[12]。在全域旅游经济体系思维的带动下，新生的体育旅游逐步朝向以全域要素提升为重点的模式，因此从全要素、全行业、全过程、全方位、全社会、全部门、全游客等诸多要素进行全域分析，尝试分析出影响旅游核心区吸引力和驱动力的动因。表1核心载体旅游区新旧各要素之间的对比类别主题核心吸引配置要素传统新型传统新型参与型体育旅游冰雪草地体育旅游纯天然、原生态化多元化、新奇性、配套演艺娱乐基础性原生态建筑主体化、休闲化的基础性配套设施山地与空中体育旅游极限运动、娱乐节目引入节庆添加、构建美食吸引项目运行的基础设施吃、住、行、游、乐、购的基础性设施水域体育旅游体育赛事、民众休闲节庆体育、民间自发、赛事IP基础性沿江、河开展休闲性娱乐设备城市名片、文娱体育观赏型体育旅游赛事体育旅游高规模赛事承办、新型项目引入娱乐节目推广、配套娱乐设施跟进政府主办、民间群众参与全域全民参与、俱乐部成员节庆体育旅游藏羌少数民族传统体育节、传统赛事改编版、娱乐版、潮流版、进化版等景区+社区区域特色+现代技术推广+区段联合红色旅游政策性活动、民众性、群体性活动红色基地马拉松、骑行、休闲徒步景区景点传承+政府补贴+旅游地资源补充主体化、高端化、生态化、精准扶贫化表1中罗列出新旧模式之下的体育旅游空间结构核心载体的异同，对各个要素之间进行相互对比分析。以四川省冰雪草地体育旅游项目空间建构为例，西岭雪山主要是借助纯天然和原生态的自然资源为基础条件进行旅游资源开发，在新型全域旅游、体育旅游等新政策的鼓励之下，新型的体育旅游核心载体主要趋向是以多元化、新奇和娱乐元素为主旨的核心功能区建构，摒弃了传统型的体育旅游资源开发模式，逐步走向平民化、全民化、休闲化的基础设施建设，使得配置要素更为全面。在节庆体育旅游资源开发挖掘中，逐步从原始的藏羌少数民族体育传统体育项目延伸到以娱乐版、潮流版等为趋势的传统体育项目研发，在资源配置方面更改了过去传统型的以“景区+社区”为一体化的发展模式，逐步跟随时代潮流趋势，把区域特色资源打造与升级、现代化科学技术运用与提升、区段联动等诸多要素进行合体化的态势升级包装，形成了全新的核心载体旅游区主体功能区。2.2链接纽带旅游廊各要素的对比分析四川省体育旅游资源丰富，山地资源富庶，海拔5000m以上的生态旅游区有20多个，对外开放的雪山诸多，主要涵盖贡嘎、四姑娘、雪宝顶等，优渥的地理资源条件为体育旅游资源的开发与挖掘提供了先天的基础性保障[13]。旅游廊是体育旅游主体功能区资源开发各要素之间衔接的纽带，以旅游和观光的形态促使消费者与诸要素之间进行协同，形成线性化发展的旅游空间。表2链接纽带旅游廊新旧各要素之间的对比类别基础特色旧新旧新冰雪类硬件齐全硬件顶尖、软件雄厚原生态、体验新奇现代化技术引入、贴切区域和大众心理需求山地特种类常见类基础设施新奇、新颖项目、体验类、高精尖项目普及化区域大众化、区域化、亲民化项目注重品牌包装、区域形成产业文化水域水体类休闲娱乐基础设施服务升级、产业集聚区域特色传统基础性娱乐设施依托现代技术水平和生产要素赛事类传统型体育运动会必备性器材休闲类、竞技类、高水平类基础与顶尖配备以民族、区域特色、新奇类项目组合体验为主综合体验度舒适、自由度较高、小付出大收益民族节庆类少数民族体育传承项目基础简单设施涵盖娱乐、竞技、传承为核心的体育基础设施民族类、区域类、娱乐性、大众性、竞技性简易版、大众版、娱乐版为主旨,添加娱乐节目为要素康体保健类自然资源基础性与人工基础性建设以多个学科研究领域的基础性设施进行组合联动康养、静养、修身养性、健心秉承传统型特色,添加体验性、娱乐性、参与性元素进入表2中罗列出四川省体育旅游空间结构中链接纽带旅游廊之间各要素的互补关系，呈现出彼此之间的变化趋势。以四川省体育旅游冰雪类体育旅游资源链接纽带旅游廊为例，传统型的体育旅游开发在基础性建设上过多地注重本土化、区域化的建设风格和习惯，促使基础设施具有局限性和区域性，在新兴科学技术和生产要素的促生之下，新型的基础设施逐步朝向以科学技术为引领趋势，迈向以硬件设施顶尖和软件实力雄厚为先决条件的建设风格；在旅游廊特色项目建设中逐步继承原有的原生态体系化建设和体验式建设风格，过渡到以现代科学技术引领和大众心理需求为趋势的布局格式，形成了全新的发展格局。康体保健类也是如此，基础性条件设施建设继承原有的原生态化建设，进行元素之间的互补和驱动，形成以康养体验、参与、娱乐等诸要素为一体化的全域性建构[14]。2.3环境氛围旅游场域各要素的对比分析体育旅游空间结构布局中环境氛围营造是场域建设的先决条件，是丰富旅游娱乐载体建设、拓宽行业横向发展渠道、丰富文化建设等诸要素的基础性条件。四川省素有“天府之国”的美誉和“天下山水在于蜀”的说法[15]。“旅游场域”不直接承载旅游活动，仅仅是向旅游区和旅游廊输送生态化的背景、文化要素、产业分工协同等诸要素。常见的是旅游场域建设生态文明保护区、遗址遗迹观澜区、休闲体验园、赛事观察区等[16]。表3罗列出城市型旅游场域、城郊型旅游场域、乡村型旅游场域等在内的三个场域新旧背景之下的状况，可以清晰地看出三者场域的异化与趋势。以四川省城市型体育旅游环境氛围营造旅游场域为例进行剖析，原有的城市型体育旅游资源主要是倾向于基础性条件设施建造，把控各个要素之间的互动与平衡，力争为特色旅游搭台唱戏，但新生的城市型体育旅游资源空间建设主要是以服务型为主，更加倾向于服务；两者在发展要点上也有所迥异，但从经济效益和全民全域的战略性发展角度审视，新型的城市型旅游场域则更加系统和权威地解释了品牌的打造与升级、城市文化氛围的营造才是发展的关键。表3环境氛围旅游场域新旧各要素之间的对比场域类别城市型旅游场域城郊型旅游场域乡村型旅游场域旧新旧新旧新特色优势基础设施服务优势区位交通优势土地资源整合生态环境乡土浓厚发展要点注重商业实体发展品牌打造、城市文化氛围招商引资力度全民全域性、工业旅游新生态乡村改造升级基础设施建造培育乡土节庆积极挖掘观光旅游综上所述，四川省体育旅游空间结构布局发展态势良好，通过新旧模式的对比可以系统性地查找出前后时间维度、空间维度、结构维度等多个层次之间的差异，较系统和权威地解读了四川省体育旅游主体功能区各要素之间的关系。3四川省体育旅游主体功能区布局模式趋向3.1全域全要素参与的模式新型的市场化正在无声无息地冲击着市场，新型的体育旅游发展模式也在悄无声息也变革[17]。四川省自然资源独特，拥有“古蜀甲天下”的美誉，新型的市场化冲击过程正在把大众化、散客化、自驾化、多元化等要素纳入到旅游资源开发与挖掘的整理工作中去，形成了一个全新的发展模式——全域旅游[18]。近年来，四川省承办了多个级别的体育赛事、博览会、节庆体育活动、大型群众性体育活动等，对于四川省体育旅游空间结构的发展模式提供了宣传和展示的契机，一定程度上助推了体育旅游资源全要素参与模式的快速发展。3.2“核心—边缘”的发展模式“核心—边缘”理论是马太效应的一个缩影，市场机制是一个动态的变化过程，体育旅游空间结构布局模式亦是如此[19]。区域旅游资源的整合性、趋同性、协调性等发展模式已是大势所趋，但由于先天的资源问题使后天的经济发展水平受限，造成旅游地景区布局模式形成“核心—边缘”的格局。近年来四川省体育旅游空间结构也正在逐步升级改造，在城市体育旅游资源空间架构上，逐步形成了“一城四湖两亭”、“一廊两中心三湖”等诸个核心区、多个边缘配合要素搭台唱戏的发展模式。3.3效用最大化的发展模式休闲人口的日益增加和交通网络的飞速发展，无形中加速了整个国民的消费与体验的时间，致使消费者在旅游区滞留时间缩短、旅游观光体验度下降、旅游体验区费用支出额度下滑，形成了一种全新的效用最大化的主体功能区空间建构模式[20]。近年来四川省体育旅游人群明显增多、旅游区观光消费人次、消费额度、消费频次等要素逐步提升，无形中迫使旅游区在满足人民日益增长的快节奏生活方式之下形成新的发展模式，形成了“时间额度”、“体验频次”、“奖金券”等诸多运营模式的发展态势。4结语四川省体育旅游资源丰富，近年来体育赛事旅游、观光旅游、水域水体类、雪山体验类等优势项目发展较快，相关联动机制逐步形成，市场可开发空间态势一片大好，存在巨大的开发空间。新型的发展模式与布局态势对四川省体育旅游空间结构的布局是契机也是挑战，现阶段应该抓住我国正在进入以旅游为重要动力的后工业时代的主旨要求，分析体育旅游资源空间结构布局带来的供需结构失衡与旅游监管矛盾之间的出路，进而抓住市场需求的大众化、散客化、自驾化、多元化，以及产业供给带来的战略化、融合化、规模化、民生化的双动力趋势，解决发展过程中存在的实际问题，以求实现体育旅游主体功能区空间结构建设的最优化和效益最大化。[1]金银日，姚颂平，蔡玉军.上海市居民休闲体育时空行为特征研究[J].体育科学，2015(3)：12-19.[2]叶小瑜，李海.中国休闲体育研究进展及热点评析[J].上海体育学院学报，2016(6)：37-44.[3]刘梦华，易顺.从旅游管理到旅游治理——中国旅游管理体制改革与政府角色扮演逻辑[J].技术经济与管理研究，2017(5)：97-103.[4]张厚美.在新型城镇化过程中怎样加强生态城镇建设?——以广元市为例[J].资源与人居环境，2013(12)：54-56.[5]Nogawa，H.，Yamguchi，Y.，Hagi，Y.AnempiricalresearchstudyonJapanesesporttourisminSport-for-AllEvents：Casestudiesofasingle-nighteventandamultiple-nightevent[J].JournalofTravelResearch，1996(35)：46-54.[6]Gibson，H.，Attle，S.，andYiannakis，A.Seg-mentingthesporttouristmarket：Alifespanperspective[J].JournalofVacationMarketing，1998(4)：52-64.[7]Standevan，J.，DeKnop，P.sporttourism.Champaign[M].IL：HumanKinetics，1999.[8]Standevan，J.Sporttourism：Jointmarketing-Astartingpointforbeneficiasynergies[J].JournalofVacationMarketing，1998(4)：39-51.[9]何国民.居民体育旅游消费需求结构定量分析：兼与张贵敏先生商榷[J].体育科学，2005(1)：80-82.[10]邓爱民.中国大城市旅游圈的构建与发展[J].财贸经济，2003(12)：26-28.[11]李若凝.森林旅游区生态文明建设理论框架与实现途径研究[J].林业经济问题，2013(6)：548-554.[12]潘竟虎，从忆波.基于景点空间可达性的中国旅游区划[J].地理科学，2014(10)：1161-1168.[13]佚名.以农会友促城乡互动.文旅结合推乡村旅游—廊下镇打造乡村旅游特色[J].上海农村经济，2010(10)：15-17.[14]邹红，谢忠萍.体育旅游文化资源开发战略研究[J].体育成人教育季刊，2017(6)：37-40.[15]赵琦.川西高原造就了“天府之国”[J].四川地质学报，2001(2)：116-121.[16]朱玲，惠蜀，张国力，等.发展壮大四川省体育旅游产业的研究[J].体育科学，2006(2)：18-21.[17]钟菊华.四川省休闲体育产业与旅游产业融合模式研究[J].西南师范大学学报：自然科学版，2015(8)：147-151.[18]于洁，胡静，朱磊，等.国内全域旅游研究进展与展望[J].旅游研究，2016(6)：86-91.[19]卞显红.城市旅游核心—边缘空间结构形成机制——基于协同发展视角[J].地域研究与开发，2009(4)：67-71.[20]尹少华.旅游消费行为与效用最大化[J].旅游研究与实践，1997(1)：8-9.

  体育教育学刊发表： 2018年3期

• 新发展阶段省域主体功能区分区管治政策及传导体系构建
  作者：唐常春，谢昀霏，张伟娜（1.长沙理工大学建筑学院，长沙410076；2.湖南省国土资源规划院，长沙410007）主体功能区战略呼应新时期的新理念和新格局，尤其是明确了以区间效益等值为基本目标，立足地域功能分异、兼顾长期与短期效益最优的高质量区域发展方式。[1]主体功能区的实施离不开政策体系的作用，Meijers等认为在政策制定过程中对复杂“跨界问题”的管理既超越了现有政策领域的边界，也需要多元主体的协同，[2]Cools等提出政策协同需要不同部门通过差异化的政策措施实现政策目标。[3]国内关于主体功能区政策的研究，主要关注了对政策体系构建、政策核心内容、政策导向、实施机制及政策工具选择等方面的探讨。如郭凯对山东省域主体功能区进行了政策设计分析。[4]操小娟等对主体功能区土地政策调控工具进行了研究。[5]王青云等分析投资政策并探讨了不同功能分区投资方案。[6]刘金龙等对国家重点生态功能区的农业政策进行了探析。[7]唐常春等研究了构建长江流域主体功能区差异化政府绩效考核体系。[8]国内已有学者对主体功能区管治及传导体系进行了初步探索，其中孟召宜等对主体功能区管治思路进行了总体探讨，提出了“双层制多中心”主体功能区管治模式的基本架构。[9]陆海等以云南省为例，梳理生态环境分区管治政策及与主体功能区战略的匹配情况，构建了分区管治政策框架。[10]毛蒋兴等对南宁市国土空间总体规划中主体功能区战略传导路径进行了探索。[11]张洪芬等针对存在的问题，对主体功能分区设置与传导机制提出优化建议。[12]总体而言，已有研究系统性地按不同地域功能分区整体构建管治政策体系的研究较为缺乏，且管治传导体系构建亟待加强和深入。当前我国已进入新发展阶段，基于高质量发展与区域协调发展双重目标，构建基于主体功能的分区管治政策及传导体系，谋求制度作用的整体最优，有助于更好地塑造我国国土空间治理格局、实现治理能力与治理体系现代化。本文从省域尺度开展分析，旨在为深化和推进省域主体功能区制度研究，促进实现区域高质量协调发展提供借鉴。一、新发展阶段主体功能区战略定位与发展目标立足于高质量发展阶段要求，明确主体功能区的基础制度地位并依据各分区地域分异性特点提出发展定位与方向。（一）国土空间格局优化中基础制度地位的明确与发挥1.在治理体系中发挥协调各类规划的基础制度作用在推进国土空间治理体系改革的大进程中，主体功能区规划与制度因其独特的视角与作用，依然要发挥其基础战略性、指导性的制度作用，是指引并调控我国国土空间合理开发与布局、促进治理体系现代化、推进生态文明建设及我国伟大复兴进程的基础长期制度。针对规划体系混乱、职权界定不清、“多规打架”等问题，国家推进国土空间规划体系改革，形成了“一张蓝图做到底”的规划理念，其中主体功能区将发挥其战略引领作用，以综合地理区划的方式，作为协调发展类规划与布局类规划的旋转门，构建目标导向与问题导向相结合的战略体系和制度安排。[13]2.生态文明建设中塑造国土空间规划蓝图的新理念生态文明建设在十八大中被提出并自此之后贯彻实施到国家治理与实践的方方面面。近年来，樊杰研究提出可考虑用“主体功能区”替代四大板块战略，通过主体功能区对第二个百年奋斗目标的国土空间“一张图”进行表达。[13]我国幅员辽阔，国土空间是生态文明建设的重要载体，主体功能区制度在其中发挥着明确的指导作用，通过对不同类型功能区的划分，合理开发与布局生产生活活动，谋求最优综合效益。同时考虑地区分异性特点，制定不同发展策略与政策框架，实现合理化管控和现代化空间治理。（二）基于地域功能分异的分区功能定位与发展方向1.城市化地区功能定位与发展方向城市化地区新时期功能定位为集聚人口、经济、产业，实现城镇化协调发展，合理集聚生产要素与资源配置，实现土地高效集约、经济可持续、社会文明的区域。其发展方向可依循以下几个视角，包括促进产业结构协调优化、推进人口城镇化进程、优化城镇体系结构、促进人口—经济—社会—环境复合系统耦合协调发展。2.农产品主产区功能定位与发展方向农产品主产区定位为保障粮食安全、提供优质农产品、强化农产品生产能力、建设宜居宜业宜游的美丽乡村的区域。其发展方向可依循如下几个维度：发展优势特色农业，促进农业产业化；保障优质农产品的供给、粮食安全与耕地资源；提升农业规模化水平，加快转变农业发展方式；完善公共服务设施体系建设。3.重点生态功能区功能定位与发展方向重点生态功能区定位为保护区内生态系统原真性和完整性，促进生态系统可持续发展，促进人与自然、社会和谐共生的区域。其发展方向可包含：结合不同省情及区域特征，维护生态安全格局及生物多样性；依据地域特色，针对性地发展特色产业；合理布局城镇，将城镇化建设开发限制在资源环境承载力范围之内。4.禁止开发区功能定位与发展方向该区功能定位为保护自然文化资源的重要区域，实行强制性保护和特殊保护，严禁任何不符合主体功能定位的开发活动。其发展方向主要包括保护自然生态、文化遗产等的原真性和完整性；引导人口有序转移；加大生态补偿力度，构建明确合理的生态环境保护监督管理体制。二、不同领域的分区政策体系与管控机制构建主要依据“9+1”政策框架，创新构建分区政策体系与管控机制，以实现最优化管治效益。（一）财政与投资政策1.作用机制及构建导向财政政策在政策框架中发挥“金钱袋”作用，对主体功能区发展产生重要影响，其分配者为政府，调控者为市场主体，作用对象为功能区内居民等。投资政策更偏向对配套设施的供给，保障功能区正常运转，同时通过资金融通，在不同分区内引导企业等多元主体从事生产经营活动。2.不同功能分区财政与投资政策体系构建城市化地区经济基础较好，资源环境承载力较强，其财政与投资政策供给要向基础设施与医疗教育配给等方面倾斜，强化基础与公共服务设施体系建设。应充分发挥市场主导作用，实施激励导向型的财政政策，通过财政拨款、财政补贴、税收等政策工具，促进经济可持续健康发展。投资政策应侧重于促进产业集聚、增强做大增长极、优化城镇体系布局、完善公共服务设施体系等。农产品主产区承载重要的农业功能，不适宜大规模地集聚经济与产业，应积极发挥政策调节干预作用，并与市场机制有机配合。财政与投资政策供给方面应向耕地保护倾斜，支持并补偿农业发展。从巩固并维护农业生产能力、推进高效化现代化农业生产、保障农业基础设施体系建设、促进农林牧渔产业结构优化、加强农业生态环境保护、提升农民生活水平等方面进行政策调控，包括设立专项资金、投资补助、财政补贴等。[6]重点生态功能区的定位为保护生态环境，推进生态系统可持续发展，其财政与投资政策要在保障区域生态功能的基础上，加大对生态系统的保护与修复，实施补偿保障型的财政与投资政策，从生态系统保护与修复、提升公共服务配给水平、开展特色生态产业等方面进行管控。禁止开发区内禁止开发活动，严格限制一切人为因素对自然环境的干扰与破坏。财政与投资政策要发挥政府的宏观调控作用，加大生态保护投入，设立专门的经营建设管理制度，由国家财政拨款，根据禁止开发区的面积、管理人员配备等确定预算及拨款额度，保障稳定的资金投入。（二）产业政策1.作用机制及构建导向在主体功能区制度体系中，产业政策（包括农业政策）一般与投资、财政政策协同发挥作用，优质的产业结构与政策供给可为主体功能区管理打下坚实基础。政府通过产业管理，推进适宜主体功能发展的产业在各区内集聚，通过市场机制调控资源，企业依据产业政策调整经营决策，促进产业在各类区域间协调发展。本文将农业政策整合到产业政策中进行分析阐述。2.不同功能分区产业政策体系构建城市化地区产业多元化，产业结构体系发展基础较好。产业政策要与财政与投资政策结合，强化产业配套体系建设；鼓励并承接优势产业转移；促进“产学研”一体化，通过吸引人才和技术来扶持地区产业发展；推进产权制度改革，探索都市农业发展模式，支持民营、外资企业发展。农产品主产区和重点生态功能区分别以农业生产和生态安全功能为主，区内一些开发利用活动必须限制，有些产业必须退出，需建立并完善补偿机制。应探索生态功能与产业功能在区域空间上的置换，建立“产业飞地”；培育发展特色农业与生态产业，开发特色农产品及生态产品；设立产业扶持基金，加大对农业及农产品的补贴。在禁止开发区内，通过制定严格的法律体系控制在该区内的开发活动和产业建设等；与投资政策相结合，探索多源资金投入渠道，除各级政府外，还可以采取社会资金介入等方式，鼓励社会资金投入促进生态旅游发展；加强动态预警与监控机制，对过度开发的行为予以禁止。（三）人口与土地政策1.作用机制及构建导向人口政策承担着调控不同分区的人口转移、引导人口合理化流动等功能，人口政策构建主要包括人口迁入迁出政策、公共服务配套政策、少数民族人口政策等。土地政策在主体功能区政策体系中起着基石作用，通过分配空间资源，对不同功能分区的用地布局进行调控，主要作用体现在调节土地关系、人地关系矛盾和用地矛盾上。2.不同功能分区人口与土地政策体系构建城市化地区首要命题是加快人口与经济要素集聚、促进土地资源最优化配置和提升资源开发利用效率。人口政策侧重于引导人口合理化流动、完善公共服务设施体系、进行户籍制度改革、重视人口综合素质与人力资源的提升等。土地政策侧重于提升土地利用综合效益及加强土地资源集约开发与保护两个维度（见表1）。农产品主产区是提供粮食与农产品的主体区域，人口政策要侧重于鼓励与推进人口向城市化地区转移、引导人口在农业空间合理布局、推进优生优育、稳定生育率等方面。土地政策应落实在严格保护耕地特别是永久基本农田、促进现代农业发展、保障土地资源可持续供给、提升农业综合生产能力及区域高质量发展能力等方面。重点生态功能区是维护生态系统功能、提供重要生态产品的区域，土地承载力较低，不适宜大规模开展城镇化建设活动。因此该区域的人口与土地政策设计要以保护生态系统为核心，以强制性政策为主，侧重于维护生态系统结构和功能的稳定性，鼓励人口迁移，促进“人—地—产”协调。同时与投资、环保、财政等政策共同发挥作用，强化土地生态保护。禁止开发区以保护生态环境与生态资源为首要任务，该区应对不同年龄、职业及教育水平的人口实施差异化的人口政策，鼓励人口迁出的同时解决迁出人口的就业问题。政府发挥主导作用，保障对教育、医疗卫生、教育等方面的投入。土地政策应落实在加大生态补偿力度、加强区域综合治理等方面，重点保障生态效益。（四）环境政策1.构建导向与核心内容环境政策在生态文明建设与治理现代化大背景下日益重要，应在资源环境承载力评价基础上，分类引导，分区管控，依据环境现状特征、环境容量、气候特征等制定差异化环境政策，包括推进生态环境保护与修复、生态环境综合治理、环境准入制度设立、低碳试点区县建设等。2.不同功能分区环境政策体系构建城市化地区应加大对生态环境的维护与修复，遵循环境标准，严格把控污染性企业进入；对生态环境受到破坏及污染的区域，利用环境税、财政补贴等开展污染治理，维护生态系统可持续稳定性；推进低碳产业发展及生态园区试点建设，运用先进技术，围绕能源、电力、工业、交通、建筑等产业实现减污降碳科技攻关。农产品主产区环境政策应在优化农业生产布局的基础上，推进农业绿色、集约、高效化发展；加强对农业污染源治理与防控工作，开展土壤环境监测与整治；推进低能耗低碳高效的农业生产运作体系，推进低碳农业县试点建设。重点生态功能区应严守生态保护红线不动摇，推进生态系统保护与修复工程；退出对生态环境有破坏性的产业，实行严格的环境准入政策，推进低碳产业发展；健全环评机制及动态监测预警体系；设立生态补偿基金、生态补偿税等。禁止开发区要严格控制人类活动对生态环境的干扰，执行最为严格的生态环境保护制度，制定严格的法律法规，实行强制保护。同时推进生态保护补偿机制以及建立监督预警机制，利用生态补偿资金开展区域生态修复与治理，保障区域生态环境质量、生态安全和生物多样性。（五）民族政策1.构建导向与核心内容近年来，随着国家对民族地区扶持力度的不断加大，少数民族地区经济社会发展成绩显著，已初步具备全面建成小康社会的基本条件。目前在主体功能区政策体系中，民族政策制定不足，少数民族传统文化丰富，地域特色鲜明，社会经济基础相对较为薄弱，必须依据不同分区地域特征及少数民族类型，制定实施差别化的少数民族政策，包括实行优惠补贴、优先开展帮扶项目、促进劳动力转移就业等，助推民族地区发展。2.不同功能分区民族政策体系构建民族政策的制定要以民族团结为宗旨，充分尊重各少数民族的生活习惯、民族风俗和宗教信仰。城市化地区经济基础较好，应加大对贫困少数民族区县的财政与投资补贴，缩小经济发展差距；同时制定保障就业的民族政策，提供更多就业机会；与产业政策结合，予以少数民族产业及企业优惠待遇，鼓励和支持民族地区产业发展。农产品主产区及重点生态功能区应制定促进劳动力转移就业的民族政策，同时促进基本公共服务均等化，缩小区域差距，提升可持续发展能力。（六）应对气候变化政策在“9+1”政策体系中，气候政策不可或缺，应发挥一定的制度作用。当前，基于“双碳”目标和理念，加快制定气候政策、建设低碳试点示范城市和气候适应型城市刻不容缓，同时应推进低碳区县建设。由于不同功能分区发展现状及特点各异，气候变化也存在显著的区域差异，因此，既要在纵向上加强制度设计，发挥不同层级政府的管治效益，也应在各主体功能区尤其是城市化地区，大力实施试点建设，由点及面推进减污降碳高效治理。同时加强科技能力创新，围绕耗能产业推进减污降碳技术发展。推动实施有利于企业绿色低碳发展的价格、财税与金融等政策，引导经济绿色低碳转型。（七）绩效考核评价体系应依据不同功能分区的发展定位，制定科学、合理、可行的绩效考核指标体系。考核指标主要包括领域层指标和内涵层指标两个级别。其中领域层指标主要包含经济增长、经济结构与效益、社会保障与进步、生态环境保护与人民生活。经济增长指标可下设GDP、工业发展与城市化水平指标；经济结构与效益指标可下设高新技术产业发展、第三产业发展和地均GDP指标；社会保障与进步指标包含基础设施建设、公共服务水平与社会保障体系指标；生态环境保护指标包含生态保护、环境质量和生态产业发展指标；人民生活指标包括城乡居民人均收入、恩格尔系数和人均教育支出指标。[8]三、基于空间治理现代化的省域主体功能区制度传导体系构建基于空间治理现代化目标，从不同层级政府、不同地域功能分区、各类政策的传导与协同三个方面构建制度传导体系。（一）不同层级政府之间的制度传导主体功能区制度是谋划我国国土空间布局的宏观调控制度，也是多层级政府实现空间治理的制度。区域主体功能的发挥离不开各级政府的管理与政策体系的有效实施。承载某一主体功能的行政区划单元，需要自上至下的制度传导实现管治，同时各类政策的实施亦需要不同层级政府之间的传导，其中财政政策、土地政策与投资政策等显得较为突出。例如从生态补偿角度讲，通过上一级政府对下一级政府进行财政转移支付，对公共物品供给等方面予以财政支持，地方政府再将其补贴给生态服务提供者，其拨款方式包括专项拨款、非专项拨款和方案拨款等。在土地政策的制定中，要注意中央与地方的协商与合作，中央政府既要考虑整体，也要考虑地方政府的合理需求，谋求中央与地方的总体权益最大化。（二）不同地域功能分区间的制度传导城市化地区通过完善落实财政、投资、产业等政策集聚经济与产业，加大资金投入带动区域高质量发展，同时通过人口与土地等政策协同配合，引导人口、土地等资源合理化配置。通过环境政策等设计，加快引进绿色高新技术，发展环保产业，为区域可持续发展提供优质生态环境。农产品主产区通过实施补偿—支持型财政与投资政策，增加对耕地保护与农业发展的补偿力度，加强对农业基本建设的支持，提升农业综合生产能力与市场竞争力。构建人口转移的长效机制，引导超载人口向区外转移。科学构建与优化农业产业布局，大力发展特色农业。土地政策方面，加强基本农田保护，确保耕地数量与质量。重点生态功能区应加大生态环境补偿力度和转移支付力度，完善生态补偿机制，推进生态环境保护与治理工程，加强公共服务设施配套体系建设。实行严格的土地用途管制和环保政策，严控生态空间被占用。引导超载人口逐步向区外转移，加强迁入迁出地之间的对接。因地制宜，积极发展生态旅游与特色产业。禁止开发区要大力加强生态环境补偿，加强生态保育和环境保护，实施强制性政策，严禁任何不符合主体功能定位的开发活动。同时引导人口与产业向区外转移，保障区域资源环境可持续发展与人地系统协调。加强协调、统一管理，落实管理职能，提升管治效率与力度。（三）各类政策在政策体系中的传导与协同由于主体功能区“9+1”政策体系多元复杂，集成多元利益主体，各类政策在政策体系中各司其职，同时也分工协作、相互影响和共同发挥作用。例如，财政政策通常与投资政策、产业政策协同发挥效能，同时产业（包括农业）政策亦与投资政策、环境政策等共同作用，各类政策在政策体系中相互传导与协同。上级政府通过将每一类政策的发展要领及导向要求传导至下级政府，落实到不同主体功能区，实现政策的精准落地。依据不同主体功能定位调整完善管治政策，通过各类政策的协同发挥与相互作用，以及约束性指标与引导性指标有机结合，分类调控，实现空间资源配置及制度体系实施效能的整体最优。四、结论高质量发展阶段，要明确主体功能区战略在优化国土空间开发保护格局中的基础制度地位，基于不同地域功能特点，构建“整体最优+分类调控+差异协同”的省域主体功能区制度框架体系，为调控与优化区域发展格局奠定基础。其中，财政政策要在各类功能区之间协调好政府干预与市场配置的作用，使用不同类型的财政工具实施差异化政策。投资政策要针对不同功能分区制定不同投资方案，选择其侧重的投资领域。人口政策实施核心在于合理化调配人口资源，包括人口转移与流动、少数民族人口政策等。土地政策应着力解决人地关系矛盾。产业政策需解决区域产业发展不平衡、资源要素分配不均、产业结构不优等问题。环境与气候政策旨在生态文明建设与“双碳”背景下落实生态环境保护，实现经济、社会、生态系统协调发展。基于空间治理体系现代化要求，应综合考虑自然与人文因素共同作用、社会与环境复合系统，在综合地理区划基础上，构建和完备主体功能区制度体系及传导体系，实施分类区域政策，实现分区分级管治，充分发挥每个地域的主体功能，塑造主体功能区新发展格局，谋划国土空间布局新蓝图及实施新路径。

  城市学刊发表： 2022年5期

• 基于土地利用的县域主体功能区划分研究
  ——以湖南省北湖区为例
  作者：柴志阳，范琰，董淼（湖南省国土资源规划院，长沙410007)基于土地利用的县域主体功能区划分研究——以湖南省北湖区为例柴志阳，范琰，董淼（湖南省国土资源规划院，长沙410007)在城镇化进程加快、区域土地结构急剧变动的背景下，以土地利用为研究对象，从资源环境承载力、现有开发强度和发展潜力三方面，选取13个指标构建主体功能区划分指标体系，运用熵值法、多目标线性加权函数法等数理方法对县域主体功能区进行分区研究。以湖南省北湖区为例，进行了实证研究，划分为优化开发区、重点开发区、适度开发区、限制开发区、禁止开发区五类主体功能区，并结合当地实际，提出了各功能分区土地利用的主导方向与建设策略。土地利用；主体功能区划分；指标体系；实证研究现行土地利用总体规划中的管制分区和用途分区方案，对土地利用产生了积极效果，有效控制了建设用地规模，落实了国家土地宏观调控政策。但是随着我国现代化进程的加快，城镇化加速推进，大量农村人口从农村转移到城镇，增加了区域内的城镇居住、基础设施、公共服务等建设用地和生态用地需求，这必将引起土地结构的急剧变动，同时也对我国土地利用结构的优化提出了新要求[1]。国内一些学者也从各个方面展开研究，余德贵等从社会发展、经济发展、生态环境和土地利用现状和效益五个方面，构建指标体系，对江苏泰兴市进行土地利用主体功能区划[2]；刘瑞卿等基于土地利用规划新增建设用地指标的角度，从生态环境重要性、社会经济支撑力和土地利用承载力三个方面，选取14个评价因子对河北卢龙县进行主体功能区划分[3]。但从总体上说，对主体功能区的划分方法，我国学术界尚未达成共识，规划技术方法需要进一步深化研究。在研究尺度上，以县为单位研究的比较多，而以乡镇为单位研究的比较少[4]。本文认为乡镇是我国经济建设的最基本单元，以乡镇为单位展开研究，能更深刻揭示出人口、经济、资源、生态各因素之间的复杂关系，找出其发展规律，从而更好地指导区域经济发展。北湖区是郴州市政治、经济、文化中心，中国石墨之都，湖南省发展县域经济十强县市区之一。在2012年11月发布的湖南省主体功能区规划中，北湖区被规划为省级重点开发区域。在城镇化进程中，北湖区经济建设与土地之间的矛盾表现得尤为突出，对其主体功能区划分进行研究，在湖南省也更具典型性和代表性。本文以北湖区为例，以乡镇为单位，以土地利用为研究对象，从生态、宏观和可持续的视角对区域内的主体功能区进行分区研究，以统筹区域的土地利用及功能定位，使区域内的土地利用分区更为科学，进而为当前北湖区土地利用总体规划（2006～2020年）中期评估和修改中的分区方案提供有益指导和借鉴。1土地利用主体功能区及其划分原则1.1主体功能区划分基于土地利用的主体功能区划分，是以土地利用为研究对象，从促进人口、经济、资源和环境协调发展以及综合效益最大化的角度出发，根据空间功能区划的原则和方法，确定一定时间范围内的功能区划分标准，划定区域内各类功能区的边界。它将传统地理学的资源、环境要素的分析方法与经济学的成本效益、供给需求等研究思路相结合，从可持续发展的角度，分析资源环境基础、开发潜力、利用成本及其对人口和经济活动的承载力；探讨其区位及经济社会基础、增长动力、发展收益和开发需求，以确定特定空间的开发强度和方向；并且通过各区域比较优势的分析，将各个评价单元归并为各种类型的空间适宜性区域。这不仅体现了自然与经济的高度综合、突出发展导向与空间控制的一体化，也有利于实现人口、经济、资源和环境的空间均衡[5]。国家“十一五”规划《纲要》提出了把国土空间开发结构划分为四类主体功能区，分别是优化开发区、重点开发区、限制开发区、禁止开发区。本文根据区域的实际特征，把国土空间开发划分为优化开发区、重点开发区、适度开发区、限制开发区、禁止开发区五类主体功能区。优化开发区是指开发强度高、发展潜力大，但资源环境承载力开始减弱的区域；重点开发区是指开发强度一般，但资源环境承载力较强、发展潜力较大、经济和人口集聚条件较好的区域；适度开发区是指生态环境相对脆弱、不宜集聚大量人口和经济的区域；限制开发区是指开发强度比较低，发展潜力比较小，生态重要性明显，不适宜大规模开发的地区；禁止开发区是指基本农田保护区、生态控制区、风景名胜区等国家实行强制性保护的区域[6]。1.2划分原则主体功能区的划分，要注意以下基本原则：（1）一致性原则。主体功能区的划分要与区域的发展战略相一致，与区域的“十二五”规划相协调，符合其空间战略布局的思路和要求，同时与区域的土地利用总体规划相配合。（2）差异性原则。不同区域的自然资源和社会经济条件各不相同，也造成了地区间土地利用的方式、特点和方向的差异。在进行主体功能区划分时，也必须充分考虑到地区间的这种差异性，并以此作为分区的基础。（3）可持续性原则。主体功能区的划分必须要从区域的可持续发展出发，考虑土地利用方式的延续性，兼顾经济、社会、和生态效益，兼顾整体与局部利益、眼前与长远利益。2指标体系的建立与划分方法2.1指标体系的建立按照科学性、代表性、可比性、易操作性等指标选取原则，依据国家“十一五”规划纲要对主体功能区划分指标的要求，在参考前人研究成果的基础上[7～11]，并考虑到地区的实际情况，建立了包括3个二级指标、13个三级指标的指标体系（表1）。2.2划分方法在划分主体功能区的过程中，首先要确定各个指标的权重。确定指标权重的方法有很多，主要有熵值法、主成分分析法、层次分析法、德尔菲法和聚类分析法等[12]。主观赋权法如德尔菲法，客观赋权法如熵值法、主成分分析法和聚类分析法等。根据多层次多指标的特点，本文主要通过熵值法来确定各个指标的权重，其步骤如下：表1主体功能区划分指标体系Table1Theindicatorsystemofdivisionofmajorfunctionalzones2.2.1数据的标准化（1）选取n个样本，m个指标，则Xij为第i个样本的第j个指标的数值（i=1,2…,n；j=1,2,…,m）。（2）数据的标准化处理本文采用极值法对原始数据进行标准化处理。在这里，定义是对应于Xj的接近度，对于正向指标：对于负向指标：则为第i个样本的第j个指标的数值（i=1,2…,n；j=1,2,…,m）。为了方便起见，仍记数据。2.2.2计算指标权重（1）计算第j项指标下第i个样本占该指标的比重Pij，定义其标准化值为Pij：（2）计算第j项指标的熵值：（3）计算第j项指标的差异系数。对第j项指标，指标值的差异越大，对方案评价的影响就越大，熵值就越小，定义差异系数：（4）求权值：2.2.3计算主体功能区划分指标得分采用多目标线性加权函数法对各个样本主体功能区划分指标得分进行测算：式中，Si为i乡镇主体功能区划分的综合得分，Wi为j项指标的权重，Pij是j项指标无量纲化后的值。然后依据测算的主体功能区划分综合得分的高低，结合各个乡镇的实际情况，划定县域主体功能区划分标准，综合确定县域内的主体功能区划方案。3实证研究3.1研究区概况北湖区位于东经112°41′34″～113°05′11″、北纬25°25′53″～25°52′49″之间，地处湖南省南部，郴州市中部，南岭中段骑田岭北麓，东北与苏仙区相连，南与宜章县和临武县接壤，西与桂阳县毗邻。土地总面积81853.31hm2：农用地74375.27hm2，其中耕地12380.68hm2，占土地总面积的15.13%，林地57741.14hm2，占土地总面积的70.54%；建设用地总规模6596.32hm2，其中城乡建设用地5572.86hm2，占土地总面积的6.81%，交通水利用地951.83hm2，占土地总面积的1.16%；未利用地881.72hm2，其中可以开发利用的后备土地资源580.73hm2，占土地总面积的0.71%。2011年末，辖区总人口42.28万人，其中城镇常住人口33.52万人，城镇化率79.28%。辖5个镇9个乡，共14个乡镇（为了便于横向对比分析研究，本文暂不考虑3个街道办事处）。表2北湖区各乡镇主体功能区划分指标得分Table2TheindicatorscoresofdivisionofmajorfunctionalzonesforeverytowninBeihudistrict3.2北湖区主体功能区划分以2011年相关统计年鉴、土地台帐及第二次全国土地利用变更等原始数据为基础，依据上述过程和方法，计算得到北湖区各乡镇的资源环境承载力得分、现有开发强度得分、发展潜力得分及综合得分（表2、图1）。根据表2的计算结果，综合考虑北湖区各乡镇的实际情况、规划要求和专家意见，确立北湖区主体功能区划分标准，通过定性研讨与定量分析相结合的方法，对北湖区14个乡镇进行主体功能区划分（图2）。其中，优化开发区包括2个乡镇，重点开发区包括5个乡镇，适度开发区包括6个乡镇，限制开发区包括1个乡镇及一部分生态重要性明显的区域，禁止开发区则根据湖南省及郴州市的有关要求来确定，不划定具体的行政单元。图1北湖区各乡镇主体功能区划分指标得分对比Fig.1ThecomparisonofindicatorscoresofdivisionofmajorfunctionalzonesforeverytowninBehudistrict图2北湖区主体功能分区Fig.2DivisionofmajorfunctionalzonesinBeihudistrict（1）优化开发区：从图1可以看出，该区域综合发展水平高（得分＞10.00，现有开发强度高（得分＞6.00），发展潜力较大（得分＞1.50），但资源环境承载力开始减弱（得分＜2.00）的地区；或综合发展水平和现有开发强度高，但因资源环境承载力的束缚，导致发展潜力受到限制（得分＜2.00），亟待优化调整的地区。主要包括郴江镇和市郊乡2个乡镇。郴江镇和市郊乡的现有开发强度最高，2010年其地均GDP分别达到275.48万元/hm2、84.46万元/hm2，分别居全区第一和第二名；两乡镇的城镇化水平也分别达到98.50%和97.50%，遥遥领先其他乡镇。但是两乡镇资源环境承载能力较低，郴江镇和市郊乡的人均耕地面积仅有0.0004hm2/人和0.0016hm2/人，是全区最低的。（2）重点开发区：该区域综合发展水平较高（得分＞7.00），开发强度一般（2.00＜得分＜6.00），资源环境承载力较强（得分＞2.00），发展潜力较大（得分＞1.00），经济和人口集聚条件较好的地区。主要包括同和乡、大塘瑶族乡、石盖塘镇、华塘镇和鲁塘镇，共5个乡镇。同和乡的资源环境承载力最高，其水域面积比重高达1.55%，是全区最高的；石盖塘镇的现有开发强度是比较高的，人口密度达10.69人/hm2，地均GDP达到48.50万元/hm2，城镇化水平也达到80%。（3）适度开发区：该区域综合发展水平一般（7.00＞得分＞4.00），开发强度较低（得分＜2.00），发展潜力一般（得分一般小于2.00），资源环境承载力较强（得分一般大于2.00）的地区。主要包括保和乡、江口乡、芙蓉乡、永春乡、万华岩镇和月峰瑶族乡，共6个乡镇。如江口乡、保和乡和永春乡的人均耕地面积达0.24hm2/人、0.11hm2/人、0.16hm2/人，人均耕地面积都比较高。（4）限制开发区：该区域综合发展水平较低（得分＜4.00），开发强度较低（得分＜2.00），发展潜力较小（得分＜1.00），资源环境承载力一般，生态重要性明显，不适宜大规模开发的地区。主要包括南溪乡及一部分生态重要性明显的区域：主要的农产品基地，耕地面积较大，具备较好的农业生产条件的地区；资源环境承载力弱，关系城镇整体生态安全格局的区域；基本农田保护区以外的各类宜农土地、坡度在15～25°之间的山地、生态脆弱区域。南溪乡的发展潜力最低，其人均GDP仅有2.12万元/人，是全区最低的；但是其资源环境承载力比较高，其森林覆盖率高达86.16%，是全区最高的，生态用地比重也达到96.40%。（5）禁止开发区不划定具体的行政单元，依据湖南省及郴州市的有关要求来确定。主要包括国家规定严格保护，禁止开发的地区；饮用水源保护地、自然保护区、森林公园、湿地公园、重点公益林、坡度25°以上的山地及高丘区、著名风景区、泄洪区、重要湿地、集中连片的基本农田保护区等。3.3各主体功能区土地利用方向各区域的土地利用特点决定着其功能定位与未来土地利用方向，体现了各区域土地的协调利用和统筹安排[13]。（1）优化开发区在主体功能区划分中，只有郴江镇和市郊乡属于优化开发区，其综合得分分别达到了15.80和10.61，远远超过其他各乡镇，并且现有开发强度高，发展潜力大，不足之处便是资源环境承载力较低，处于一般水平。因此，应根据这两个乡镇的实际情况进行开发。郴江镇位于郴州市的城市中心城区和开发前沿，是典型的城中镇，同时国道107、郴资桂高等级公路、京深高铁、京广铁路和京港澳高速公路纵横镇域，交通发达。其农业经济属城郊型，商品率高，农业机械化程度高。所以应该积极发展商业、服务业等第三产业；逐步淘汰一些高污染、高能耗产业，合理引导第二产业从市区退出；同时依托交通优势，把湘南国际物流园打造郴州市的现代物流中心；推进城中村改造，对农民实行公寓式安置和社区化管理；同时依据国家产业发展政策和土地资源环境条件，合理制定产业用地政策，科学配置不同类型和不同规模的企业用地。市郊乡属城郊型农业经济，境内农副产品丰富多样，商品率高，农业机械化程度高，交通发达。应积极推进农业产业化经营，发展都市休闲农业；同时实行集约化经营，提高建设用地的集约水平和产业的发展层次；大力提高企业的技术装备水平，提高生产效益。根据这两个乡镇资源环境承载力较低的情况，两地应严格贯彻国家保护耕地和基本农田的政策，提高森林覆盖率，保护生态环境，提高本区域的资源环境承载力。（2）重点开发区主要包括同和乡、大塘瑶族乡、石盖塘镇、华塘镇和鲁塘镇5个乡镇，该区域综合得分比较高，开发强度较大，资源环境承载力较高，是北湖区的重点开发区域，但发展潜力一般。所以对于这些区域应该：积极引进外地资本和企业投资办厂，加快区域发展，壮大经济规模；同时加快推进工业化和城镇化进程，提高城镇化水平；合理调整产业布局，重点发展先进制造业和有色金属冶炼业,提高企业装备水平，促进产业集群发展；针对该区域发展潜力较低的问题，应加快完善交通网络、能源等基础设施建设，提高区域的基础设施水平，以吸引更多人口和产业的集聚。（3）适度开发区本区域主要包括保和乡、江口乡、芙蓉乡、永春乡、万华岩镇和月峰瑶族乡6个乡镇。该区域综合得分一般，开发强度和发展潜力一般，但资源环境承载力较高。对于该区域的发展应该：实行优先保护、适度开发的方针，严格保护耕地和基本农田，守住国家的耕地红线；实行严格的土地用途管制措施，进一步优化土地利用结构，提高土地集约化利用水平；因地制宜地发展蔬菜、粮食、果树等特色农业开发，努力提高农民收入；同时加强生态环境整治，提高区域环境质量。（4）限制开发区主要包括南溪乡及一部分生态重要性比较明显的区域。南溪乡位于骑田岭西北坡，地势东南高西北低，海拔600～1400m。地貌是花岗岩中山，地面坡度较陡，多在20°以上，土地利用比较困难。乡域内人均耕地面积较低，森林覆盖率较高，达86.16%，人均GDP较低，仅为2.12万元/人。南溪乡以农业为主，主产稻谷、红薯、畜禽、楠竹、木材等。境内四条溪流，溪水落差大，适宜开发小型梯级水电站。其中丰富的楠竹、水利资源是该乡的两大亮点。考虑到本区域生态环境的重要性，对本地区不宜进行大规模的经济建设，严格控制生态破坏大、环境污染重的产业活动，抓紧治理被破坏的山体、植被、水系等，保护好本地区的生态环境；同时建立健全生态补偿机制，对该区域加大生态补偿力度。（5）禁止开发区禁止开发区是依法设立的各类保护区域，不划定具体的行政单元，依据湖南省及郴州市的有关要求来确定。就北湖区来说，主要包括城市生态绿地，国家森林公园、基本农田保护区、生态湿地等国家禁止开发的区域。在该区域内要进行严格的空间管制，加强生态环境建设，控制人口流入，鼓励企业和居住人口迁出，严禁不符合功能定位的开发建设活动，维护生态系统和功能的完整性。同时，加大监管控制力度，推行生态补偿机制，严厉打击各类违法行为，确保区域生态安全。4结语主体功能区是政府实施区域土地宏观调控的重要工具和手段，可以有效优化区域空间开发结构。本文以土地利用为研究对象，从资源环境承载力、现有开发强度和发展潜力3方面，构建了包括13个三级指标的主体功能区划分指标体系；采用熵值法对北湖区14个乡镇进行了主体功能区划分，得出了优化开发区、重点开发区、适度开发区、限制开发区和禁止开发区的分区方案；并根据各区域的特点，提出了土地利用的主导方向和发展措施。本研究对于指导北湖区目前所开展的土地利用总体规划中期评估和修改实施方案的制定和完善，具有一定的现实意义，对于今后其他县市土地利用分区方案的制定，也具有一定的参考价值。但是由于目前国内外并没有相对成熟的主体功能区划分模式可以借鉴，本文只是从土地利用的角度对北湖区主体功能区划进行探讨，未能全面深入地考虑各乡镇的发展愿望、发展战略和政府决策等主观因素的影响，今后无论是在理论水平上，还是在研究方法上，都有待于进一步探索和研究。References)[1]朱传耿,马晓冬.地域主体功能区划理论·方法·实证[M].北京:科学出版社,2007.ZhuCG,MaXD.Thetheory-method-empiricalofgeographicalmajorfunctionalzones[M].Beijing:SciencePress,2007.[2]余德贵,吴群,赵亚莉,等.土地利用主体功能分区方法与应用[J].农业系统科学与综合研究,2008,24(2):196-200.YuDG,WuQ,ZhaoYL,etal.Theapplicationofmainfunctionofdistrictmethodforlanduse[J].SystemSciencesandComprehensiveStudiesinAgriculture,2008,24(2):196-200.[3]刘瑞卿,朱伟亚,许皞,等.基于主体功能区的土地规划新增建设用地指标调控研究—以河北省卢龙县为例[J].中国生态农业学报,2012,20(4):507-512.LiuRQ,ZhuWY,XuH,etal.Studyonnewconstructionlandregulationinlanduseplanningbasedonmajorfunction-orientedzoning:AcasestudyofLulongcounty,Hebeiprovince[J].ChineseJournalofEco-Agriculture,2012,20(4):507-512.[4]曹伟,周生路,姚鑫,等.县域主体功能分区研究—以江苏宜兴市为例[J].长江流域资源与环境,2011,20(5):519-524.CaoW,ZhouSL,YaoX,etal.Functionorientedzoningofcountyadministrativeregion:AcaseofYixingofJiangsuprovince[J].ResourcesandEnvironmentintheYangtzeBasin,2011,20(5):519-524.[5]樊杰.我国主体功能区划的科学基础[J].地理学报,2007,62(4):339-350.FanJ.ThescientificbasisofmajorfunctionalzonesinChina[J].ActaGeographicaSinica,2007,62(4):339-350.[6]朱翔,贺清云,徐美,等.长株潭城市群主体功能区划分研究[J].湖南大学学报(社会科学版),2012,26(5):59-62.ZhuX,HeQY,XuM,etal.StudyonthedivisionofmajorfunctionalzonesinChansha-Zhuzhou-Xiantanurbanagglomeration[J].JournalofHunanUniversity(SocialSciences),2012,26(5):59-62.[7]张玮,陈基伟,刘雯,等.上海市主体功能区划分中可利用土地资源评价[J].上海地质,2009,30(3):32-34.ZhangW,ChenJW,LiuW,etal.EvaluationofexploitativelandresourcesinmajorfunctionzoningofShanghai[J].ShanghaiGeology,2009,30(3):32-34.[8]刘传明,李伯华,曾菊新.湖北省主体功能区划方法探讨[J].地理与地理信息科学,2007,23(3):64-68.LiuCM,LiBH,ZengJX.DiscussionsonmethodsaboutregionalizationofmajordevelopmentfunctioninHubeiprovince[J].GeographyandGeo-InformationScience,2007,23(3):64-68.[9]邵一希,李满春,施玉麒,等.基于GWR和改进CLUE-S模型的区域土地利用格局模拟研究—以浙江省桐庐县为例[J].上海国土资源,2011,32(4):31-37.ShaoYX,LiMC,ShiYQ,etal.TheresearchonlandusepatternsimulationusinggeographicallyweightedregressionandimprovedCLUE-S[J].ShanghaiLand&Resources,2011,32(4):31-37.[10]顾朝林,张晓明,刘晋媛,等.盐城开发空间区划及其思考[J].地理学报,2007,62(8):787-798.GuCL,ZhangXM,LiuJY,etal.ThedevelopmentspatialregionalizationofYanchengcityandrelevantconsideration[J].ActaGeographicaSinica,2007,62(8):787-798.[11]任偲,熊巍,赵言文,等.马鞍山市主体功能区划分研究[J].江苏农业科技,2010,(1):342-345.RenS,XiongW,ZhaoYW,etal.StudyonthedivisionofmajorfunctionalzonesinMaanshancity[J].JiangsuAgriculturalScienceandTechnology,2010,(1):342-345.[12]苏晶文,姜月华,李云峰,等.区域地质环境功能区划方法研究[J].上海国土资源,2013,34(1):10-13,18.SuJW,JiangYH,LiYF,etal.Geologicalenvironmentfunctionzoning[J].ShanghaiLand&Resources,2013,34(1):10-13,18.[13]曹卫东,曹有挥,吴威,等.县域尺度的空间主体功能区划分初探[J].水土保持通报,2008,28(2):93-98.CaoWD,CaoYH,WuW,etal.Subdivisionofdevelopmentfunctionregionalizationatcountyscale[J].BulletinofSoilandWaterConservation,2008,28(2):93-98.Astudyofthedivisionofmajorfunctionalzonesincountiesbasedonlanduse:BeihuDistrict,HunanProvinceCHAIZhi-Yang,FANYan,DONGMiao(HunanPlanningInstituteofLandandResources,Changsha410007,China)Againstabackgroundofincreasinglyrapidurbanizationanddramaticchangesinlanduse,thisthesisapplies13indicatorstothedevelopmentofamajorfunctionalzoningindicatorsystem.Itusestheentropyweightmethod,themultiobjectivelinearweightingfunctionmethod,andothermathematicaltechniques,toanalyzethreeaspectsoflandusechange:resourcesandenvironmentalcarryingcapacity,existingdevelopmentdensity,anddevelopmentpotential.ThestudysiteforthisresearchistheBeihudistrictinHunanprovince,andthisareaisdividedintofivetypesofmajorfunctionalzone:optimizationdevelopmentzones,keydevelopmentzones,moderatedevelopmentzone,restricteddevelopmentzones,andprohibitedzones.Takingintoconsiderationthelocalconditions,thisthesisproposesdevelopmentdirectionsandconstructionstrategiesforlanduseineachofthemajorfunctionalzones.landuse;divisionofmajorfunctionalzones;indexsystem;demonstrationresearchF301.2A2095-1329(2013)04-0062-0510.3969/j.issn.2095-1329.2013.04.0142013-10-222013-11-18柴志阳(1986-),男,硕士,主要从事土地利用与土地规划.电子邮箱：344085498@qq.com联系电话：0731-85512094

  上海国土资源杂志发表： 2013年4期

• 我国主体功能区理论研究进展与述评
  ——“一带一路”分类区域调控的启示
  作者：姜莉(黑龙江科技大学马克思主义学院，哈尔滨150022)市场经济论坛我国主体功能区理论研究进展与述评——“一带一路”分类区域调控的启示姜莉(黑龙江科技大学马克思主义学院，哈尔滨150022)我国2011年正式出台了《全国主体功能区规划》，国内学者在主体功能区内涵、功能、调控政策等方面做了深入研究，其成果对主体功能区建设也起到了积极的推动作用。然而，通过系统文献梳理，无论是在研究范围上还是在研究深度上，现有研究成果仍远远不能满足主体功能区建设的需要，尤其是主体功能区的重大创新，其实质是突破传统经济理论“无空间维度”分析范式，而将具有空间特征的区域经济承载主体(资源约束、环境特征)纳入理论分析之中，故而继续沿袭旧有理论分析范式必然无法适应新发展观下的主体功能区建设。因此，在系统分析过往研究不足的基础上，认为揭示主体功能区形成机理和宏观调控机制，其破题之路在于重构传统经济学的空间维度分析框架。主体功能区；空间经济；宏观调控机制一、主体功能区划内涵研究(一)主体功能区划的界定主体功能区划是我国区域经济发展观的重大创新。然而，尽管我国于2011年就正式出台了《全国主体功能区规划》，但是国内学者对主体功能区的内涵仍没有达成统一的认识。虽然多数学者认可主体功能区划是根据我国不同区域的环境承载能力、现有资源禀赋以及区域开发密度和发展潜力等条件，按照区域专业化分工和区域协调发展原则划定的具有某种或某些特定主体功能的空间单元，但是国内学者对主体功能区的内涵却仍有较大分歧。魏后凯(2007)认为，对于主体功能区应从规范和优化区域空间开发秩序等方面进行界定，即主体功能区应是按照某种特定指标来划定，从而承担特定功能定位的地域单元[1]。冯德显(2008)等学者则强调，定位主体功能区需要统筹考虑各个区域经济发展态势、人口集聚情况、国土资源利用的科学性及有效性、城镇化格局发展变化情况以及生态功能的演变等因素，因此主体功能区是强调国土空间优化开发，并具有某种特定主体功能的规划区域与空间单元[2]。李宪坡(2008)等学者也认为主体功能区的内涵界定显著区别于其他区域规划，主体功能区是地域空间、职能空间以及政策空间集一体的复合型空间功能单元[3]。然而，陆玉麒、林康(2007)等学者则认为，我国进行的主体功能区划虽然在某种程度上具有均质区域属性，但其所附带的功能区属性则更加浓厚，社会经济开发密度和整体经济、社会发展水平会对主体功能区功能定位产生至关重要的影响，因此主体功能区必然具备类型区和功能区双重属性[4]。张可云、刘玉(2007)等学者则进一步认为，主体功能区侧重内部均质性，而非其内部功能联系，因此主体功能区究其本质应该属于类型区(均质区)范畴，而并非仅是具有综合功能的功能区[5]。尽管国内学者关于主体功能区内涵仍存争议，但学者们对其理论贡献却有着共同的认识，即主体功能区突出强调经济发展中应兼顾经济、社会、生态、资源等各方面因素，从而形成科学合理的发展秩序，因此主体功能区拓展了空间资源的价值内涵，深化了区域发展规律认识，并为衡量区域经济发展提供了多元化和科学化的测度指标。在探索主体功能区内涵的过程中，国内很多学者也对主体功能区与生态功能区划之间的区别与联系进行了深入研究。部分国内学者认为，由于主体功能区划主要以资源环境承载能力为其基础，因而生态功能区划是主体功能区划的重要内容。但是，生态功能区和主体功能区二者之间还存在差别，即两种功能区划的目的不同。生态功能区以加强环境保护为主要功能导向，强调通过自然生态系统的维护来实现生态功能区域的可持续发展；而主体功能区则主要从区域的合理开发角度着手，通过规范区域开发秩序，形成开发强度适当的区域发展格局，进而实现资源、社会、经济的协调发展。可见，主体功能区是区域空间的功能属性，而生态功能区是区域空间的自然属性，二者之间既相互区别又相互联系。关于主体功能区划与行政区划之间的关系，多数学者认为行政区划主要是在一定地域范围内确定行政区域规划，并对该区域内的国民经济以及土地利用进行总体部署。从行政区划的涵盖范畴来看，行政区划包含着主体功能区划所有的内涵要素，但其自然属性除外。因此，行政区划与主体功能区划仍然存在着显著差异。同时，由于行政区划横向联系并不紧密，缺乏水平联系和渗透，这无疑会造成以行政区划为区域布局的国民经济各部门在协调和合作等方面产生困难，形成不可避免的经济联系割裂。而主体功能区划则统筹考虑了包括自然空间属性在内的所有因素，其目标旨在为国民经济各部门的决策从宏观调控的战略高度进行服务，因此主体功能区划是行政区划的横向渗透与纵向延伸的有效整合(樊杰，2007[6])。(二)主体功能区划的指标及方法研究主体功能区的划分指标是进行主体功能区划的重要依据。虽然我国《十一五规划》明确提出了国土空间开发格局的四类主体功能区划分(见表1)，并于2011年就在《全国主体功能区规划》中完成了对国土空间的主体功能区划，但是国内学者对主体功能区划指标的选择却并没有达成共识。由于我国各地区之间在经济及社会发展等方面存在着巨大差距，因此主体功能区划的四类别划分方法能否适应我国当前较为复杂的区域发展特征，我国学者也有着不同看法。许多学者认为，笼统的分类并不利于区域经济的长期协调发展，为利于纵向规划管理和横向开发合作，主体功能区划应该进一步建立细分标准。如樊杰(2007)在主体功能区四类型划分基础上提出了更为具体的主体功能区二级分类标准，即对四类型主体功能区进行更加详细的分级[6]；王敏、熊丽君(2008)等学者也以主体功能区的优化开发区为例，依据经济发展特征和潜力，将优化开发区进一步细分为三大类、次五类[7]；赵永江、董建国、张莉(2007)等学者通过对河南省具体情况的分析，明确提出“适宜性”是划分主体功能区的关键，并在全国主体功能区划的15个指标体系基础之上又提出了一个更加适合河南省省情的指标体系[8]；郝大江(2011)则进一步根据主体功能区的动态演进规律，提出主体功能区划虽然在较长时期内可以保持相对稳定，但随着要素条件累积变化、资源环境承载能力的转变，主体功能区应该进行动态的阶段性调整[9]。表1主体功能区类别特征资料来源：《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》而高国力(2007)等学者则认为，我国主体功能区规划应包含国家和省级两个层次，并以县级单位为规划基本单元设立主体功能区划分体系，这一体系能够重点突出、目标明确且简明实用，同时可以将中央及省级的主体功能区规划政策进行分类设计和管理[10]。同时，部分国内学者也借助地理信息系统、遥感和全球定位系统等3S技术和方法对主体功能区划分指标体系进行了研究。如曹卫东、曹有挥(2008)以县域尺度为基础，对主体功能区划分方法进行了探索，该方法以GIS技术作为支撑，从经济开发支撑和自然生态约束两个方面，选择了人均资源拥有量、人口、学历层次、GDP等多个评价因子，并通过象限图划分了主体功能区[11]；张广海、李雪(2007)则以山东省17个地市为基本空间单元对主体功能区划的指标体系进行了修正，并以区域承载力指标作为基础确定了主体功能区划指标体系[12]。二、主体功能区的功能及其推进问题研究(一)主体功能区的功能研究主体功能区建设是我国首次提出的特殊国土空间规划，其实践价值和理论意义得到了国内学者们的广泛认同。魏后凯(2007)认为，由于主体功能区建设旨在优化我国国土空间开发秩序，因此主体功能区的作用主要表现为转变经济发展方式、强化生态保护、优化资源空间配置、便于分类管理和调控等方面[13]。刘玉(2007)分析了主体功能区建设的区域效应，认为推进主体功能区建设可以优化区域产业布局、调整城镇化与经济发展的空间格局、重塑区域间关系、实现区域长期综合效益[14]。在区域协调方面，张杏梅(2008)认为，主体功能区建设是区域协调发展的创新，主体功能区建设有利于提高资源环境的承载能力，并通过促进产业政策与区域政策的结合，缩小区域差距，从而促进区域经济与社会的协调发展[15]。高同彪(2007)认为主体功能区划除了能够实现以上功能之外，还可以促进人口与经济的合理分布[16]。邓玲、杜黎明(2006)、李红伟(2007)等学者则通过构建基于区域经济可持续发展的主体功能区划模型，指出主体功能区建设通过深化区域分工和协作，使得区域政策能够与产业政策有效地结合在一起，从而对增强区域经济可持续发展具有重要的推动作用[17][18]。在政府职能转换与科学管理方面，陈潇潇、朱传耿(2006)通过将主体功能纳入区域管理评价体系，指出主体功能区的划分不仅将产业政策与区域发展政策有效地结合在一起，还可以消除原有经济发展的一些弊端，特别是对于行政管理职能人员的监督管理十分有利[19]。邓玲、杜黎明(2006)则认为，过往同质化的政府管理使得异质化的区域经济发展表现为不协调现象，主体功能区对政府管理的差异化要求，可以有效促进区域经济的可持续发展，使得区域经济发展模式适应区域资源与环境的特征[20]。主体功能区不仅是我国区域发展观的重大创新，而且相当程度上也是对现有区域经济发展理论的一种创新，其理论价值也得到了国内学者的关注。孙珊珊、朱传耿(2006)等学者认为，主体功能区划是我国区域发展理论的创新，一方面主体功能区划为区域定位提供了更好的方法，提出了衡量区域经济发展的综合性、多样化指标；而另一方面主体功能区划的提出也为区域间经济的协调发展提供了新思路[21]。梁佳(2013)、范婧媛(2014)等学者则借助空间经济建模技术对主体功能区协调机制进行了深入研究，丰富了区域经济发展理论[22][23]。(二)主体功能区的推进问题研究主体功能区是我国区域发展观的重大创新，因此这种创新从理论走向实践的过程必然会面临很多问题。主体功能区建设不同于一般的功能区建设，在实际操作中会面临由谁负责主体功能区划、区划过程中的基本空间单元是什么、选择何种指标体系、同类主体功能区的政策是否应一致、主体功能区是否需要有层级划分、是否需要定期调整等具体问题。樊杰(2007)在探索我国主体功能区规划功能和作用时，就对制约我国主体功能区发展的因素进行了分析。樊杰认为，总体部署与实施方案不稳定、战略目标不清、认识观念存在偏差以及缺乏保障机制是影响我国主体功能区建设顺利实施的重要因素[24]。李荐(2007)等学者也从实际操作角度分析了推进我国主体功能区建设的制度性障碍，并对管理机构设置问题、立法问题、基本空间单元与层级关系问题、识别指标与动态调整机制问题以及分类区域管理政策等诸多问题提出了建设性意见[25]。此外，我国主体功能区建设，无论是理论上的创新，还是实践中的推进，这些都对政府职能管理产生了全新的要求，继续沿袭过往区域经济管理经验必然无法满足主体功能区建设的需求。国内多数学者认为，我国推进主体功能区建设的主体包括政府和市场，政府虽然在初期处于主导地位，但主体功能区建设最终还取决于市场作用。然而，在主体功能区建设初期阶段，如何准确厘定政府角色和作用成为学者们关注的重点。张孝德(2007)认为，在主体功能区建设过程中，高度同构的行政管理机构以及地方政府单纯追求经济增长的管理目标与主体功能区建设并不适应，并指出深化行政管理体制改革是落实全国主体功能区划建设的必然要求[26]。同样，张可云(2007)也指出，促进主体功能区建设必须要处理好“谁管”和“管谁”这两个问题，主体功能区划是区划、规划、政策和考核“四位一体”，主体功能区划是基础和前提，主体功能区规划是关键环节，相关配套政策和绩效考核是保障条件[27]。韩晶晶(2007)则认为，很大程度上重塑地方政府职能是顺利实施主体功能区建设的根本保障。这就要求地方政府树立新的政绩观，创新政绩考核指标体系，结合本地区实际做好主体功能区划，加强主体功能区内各行政区间的合作[28]。在实践层面上，丁鸿君、游惟淼(2008)以优化开发区为例探讨了主体功能区内地方政府的考核机制，认为制定符合主体功能区发展的地方政府考核机制是推进主体功能区形成的重要内容[29]。陈俐艳(2008)则以省域主体功能区建设为例，提出了以科学空间评价为基础，处理好开发与发展，各类主体功能区间、行政区与主体功能区间的稳定与协调问题[30]。而关于主体功能区的长期建设问题，郭钰、郭俊(2013)则通过论述主体功能区建设中的利益冲突，提出应淡化原有的行政区域划分，应使各区域之间建立有效的协调机制，通过财税政策健全生态补偿机制，加强各类区域间的生态合作[31]。总体而言，目前国内学者对于主体功能区推进问题研究相对全面，这些研究无论是从理论角度还是从实践角度都对主体功能区建设可能遇到的问题给予了相应的研究与探索。然而，通过主体功能区推进问题的研究综述也可看出，目前国内多数学者都是对完善主体功能区管理机制进行了有益探讨，然而对主体功能区形成机制及其演进机理仍缺乏系统的研究。三、主体功能区调控政策研究从实践角度看，宏观调控政策是主体功能区建设顺利实施的根本保障。然而，沿袭传统的宏观调控模式及其政策，必然无法适应新发展观下的主体功能区建设。因此，主体功能区宏观调控政策研究也是国内学者关注的核心和重点。一般而言，新凯恩斯宏观经济学是目前主流宏观调控理论的重要基石。新凯恩斯宏观经济学认为，产品市场和货币市场的一般均衡是国家宏观调控的重要目标，在此基础上国家对宏观经济进行干预和调控，主要可以选择财政、货币两大政策体系，并可以辅助应用产业政策、环境政策、人口政策、土地管理等具体政策手段。由于新凯恩斯宏观经济学是目前各国宏观管理实践的重要理论依据，因此，国内学者关于主体功能区宏观调控政策研究，基本上是基于新凯恩斯宏观经济学理论体系展开的。(一)主体功能区的财政政策研究财政政策作为宏观调控的重要手段，在国家干预和调节宏观经济运行中起着至关重要的作用。国内学者普遍认为，财政政策因其在刺激经济以及优化公共服务等方面具有明显的调节作用，因此财政政策同样是主体功能区建设的重要调控手段。贾康、马衍伟(2008)等学者认为，财政政策作为政府宏观调控主功能区建设的重要手段，其实施目标应该包括：(1)确保四类主体功能区基本公共服务均等化；(2)引导要素合理流动；(3)保护环境；(4)实现区域经济一体化。因此，对于优化开发区应采取创新型财政政策，对于重点开发区采取激励型财政政策，对于禁止开发区采取保障补偿型财政政策，对于限制开发区采取支持补偿型财政政策[32]。同样，唐建华(2009)也认为，主体功能区建设实际上是不同区域间利益调整的一个过程，在这种利益调整过程中，财政政策是实现这种利益调整的尤为重要的保障[33]。由于限制开发区的发展方向为强化农业生产和生态保护，而禁止开发区不涉及任何经济发展。因此，限制开发区和禁止开发区的经济开发活动受到很大限制。然而，主体功能区建设绝不是让资源环境承载能力较弱地区失去发展的机会，为实现各类型主体功能区基本公共服务均等化，很多学者有针性地提出了促进主体功能区形成的财政转移政策。如王梦炜、韩莉(2007)认为，财政转移支付可以发挥为生态财富买单、实现公共服务均等化的功能[34]；钱勤英(2005)认为，应该建立标准统一、目标明确的转移支付体系，从而体现不同主体功能区国土功能的差异化发展目标[35]。在具体的实施环节中，陈辞(2009)等学者认为应包括两个层次：第一个层次是国家层次，由国家根据各功能区功能定位确定标准并进行转移支付，确保四类主体功能区基本公共服务均等化；第二个层次是主体功能区地方政府层次，即由重点开发区和优化开发区地方政府根据限制开发区和禁止开发区提供的生态服务功能进行地区间转移支付[36]。同时，赵桂芝(2008)也指出，财政转移支付政策可以作为中央政府减缓各地区间经济发展差距、推进主体功能区建设的重要政策手段，但要准确把握主体功能区建设与财政转移支付之间的内在逻辑性，更好地发挥转移支付的均等化功能[37]。此外，实施主体功能区战略，限制开发区和禁止开发区必然会因强化农业生产和生态保护而失去经济发展机会。这就客观上产生了生态补偿问题。政府建立完善的财政转移支付制度可以有效补偿因主体功能区规划而使部分区域丧失的发展机会成本。任勇(2006)认为，生态补偿机制是生态系统服务功能实现的基本保障，是不同区域利益分配关系的调整，只有注重区域利益分配的生态补偿机制，才能有助于提高特定区域恢复和保护生态环境的积极性和主动性[38]。同样，孟召宜(2008)也指出，主体功能区生态补偿不仅是一种新型生态补偿方式，而且在某种程度上能够促进政策配套性发展，所以在主体功能区生态补偿过程中，应遵循注重科学、政府主导、规范有序以及协商一致原则，同时在规章制度、规划、财政预算、配套政策等方面要做到有序、合理[39]。然而，尽管国内学者对于主体功能区生态补偿制度的重要功能有着共识，但是在具体实施环节上，生态补偿机制研究仍然表现为应用上的不足。虽然燕守广(2010)等学者对主体功能区生态补偿标准、张成军(2009)对主体功能区生态补偿方法都做了较为细致研究[40][41]，但总体而言，国内学者对主体功能区生态补偿的产权确定、补偿方法以及生态补偿标准等问题仍没有形成统一认识。(二)主体功能区的金融政策研究新凯恩斯宏观经济学认为，产品市场和货币市场的一般均衡是国家宏观调控的重要目标，国家对宏观经济进行干预和调控主要可以选择财政、货币两大政策体系。因此，国内一些学者也主张利用合理的货币政策推进实施主体功能区建设。由于货币政策在实施过程中无法实现不同类型主体功能区间的差异化，即便行政区不同，但也会执行相同的货币政策，所以国内学者普遍认为各类型主体功能区应采用利率政策、银行制度以及信用制度等金融政策进行宏观调控。如石红英(2007)认为，结合不同类型主体功能区的特征，实施利率不同、信贷程序多样化的贷款支持，有利于促进区域经济的活力，促进要素在不同类型主体功能区间的合理流动，使得各类型主体功能区获得特定发展模式[42]。同时，依据各种类型主体功能区自身特点而设置不同类型的银行制度，也可以成为不同类型主体功能区宏观调控的重要手段。如王新(2001)认为，从资源承载力和发展潜力来看，重点开发区的发展方向是工业化、城镇化。然而，工业化和城镇化必然需要巨大的资金支持，仅依靠政策性金融机构并不能解决重点开发区的资金需求，因此，增加地方性商业银行的进入可以有效弥补重点开发区资金缺口问题[43]。(三)主体功能区的土地政策研究国内土地政策参与宏观调控的研究早已存在。事实上，土地作为特殊的生产要素，其与劳动、资本要素的根本区别在于其是一切经济活动的空间载体。土地要素的空间开发用途和结构布局，以及土地要素所承载的产业结构和开发速度都对主体功能区形成和演进起着至关重要的作用。从这个角度上说，合理有效的土地政策是推进主体功能区科学发展的重要手段。因此，在主体功能区宏观调控政策研究中，国内学者也特别关注土地政策的作用。如覃发超(2008)对土地利用分区指标体系与主体功能区划指标体系的关系进行了研究。覃发超认为，主体功能区划与土地利用分区使用了相似的原理，但与微观层面上的土地利用分区不同的是，主体功能区划侧重于土地利用的宏观指导[44]。杜黎明(2010)则从空间管制的角度对土地政策与产业结构优化以及经济布局调控的内在关系进行了论证，并认为空间管制加强的关键在于差异化的土地供给政策[45]。而梁佳(2013)则以规模报酬递增和非完全竞争为基本分析范式，初步探索了土地政策在主体功能区宏观调控中的作用机制[46]。由于西方国家的土地私有制，以及主流宏观调控理论并未涉及土地政策在宏观经济调控中的作用，因此，西方国家并没有将土地政策作为可以进行宏观经济调控的重要手段。然而，鉴于我国特殊的土地管理制度，土地政策事实上已经成为我国宏观调控的重要手段，在国家干预和调节宏观经济运行中起着至关重要的作用。尤其是主体功能区建设过程中，通过制定差异化的土地政策，可以有效刺激产业布局演进，从而实现国土空间格局的优化，因此，土地政策同样是主体功能区建设的重要调控手段。但由于缺乏土地政策参与主体功能区宏观调控的机制分析，目前国内学者对于主体功能区建设中的土地政策研究仍停留在政策导向阶段，对土地政策参与主体功能区建设的作用机制、政策效果、使用方式都缺乏足够的探索。事实上，创新和完善新凯恩斯宏观经济学，将土地市场均衡纳入主流宏观调控理论，通过构建土地市场、产品市场和货币市场的一般均衡分析框架，深刻揭示土地政策参与主体功能区宏观调控的运行机制，准确厘定土地政策干预宏观经济的路径和效果，正是主体功能区宏观调控机制及其政策研究的一个核心和重点，同样也是研究的重要理论创新所在。(四)主体功能区的其他政策除传统财政政策、金融政策、土地政策之外，国内学者对促进主体功能区建设的人口政策和环境政策也进行了深入研究。如张耀军(2010)，李江苏(2009)等学者认为，人口均衡发展是主体功能区划顺利开展的关键因素，也是主体功能区规划的重要目标之一。在各类主体功能区内实施差异化的人口政策，并配合使用合理的公共政策，可以促进主体功能区间人口合理流动，从而实现主体功能区划的顺利实施和区域间的协调发展[47][48]。而程克群、王晓辉(2009)等学者则探讨了主体功能区建设中的环境政策[49]。这些学者认为环境政策在推进主体功能区建设中起着至关重要的作用，国家应该建立环境保护与经济发展相适应的统一规则并细化指标，改革现有的环境污染收费制度，建立有效的环境监管体系以及环保问责制度来保障主体功能区建设的顺利实施。同时，很多学者也突出强调推进主体功能区建设中产业政策的作用。这些学者认为，产业结构的优化和升级是区域经济发展的重要内容和特征，因此合理有效的产业政策是推进主体功能区建设的重要内容。如米文宝(2009)以西北地区为例，根据西北地区的资源条件和发展潜力，提出了西北地区推进主体功能区建设的产业政策[50]；李靖宇、张潇(2008)等学者以推进东北优化开发主体功能区建设为例，探讨了产业集群政策的作用，认为产业集群的发展对于优化主体功能区建设具有重要意义，尤其是东北老工业基地作为现代工业基地发展的主要对象，必须加强各产业之间的联系[51]。另外，部分学者也论述了投资政策的作用。如姜莉(2013)认为，通过合理的控制投资规模以及优化投资布局和投资结构，可以有效刺激产业布局演进，从而实现国土空间格局的优化，因此，投资政策同样是主体功能区建设的重要调控手段[52]。(五)主体功能区的实例研究在主体功能区实例研究方面，国内学者主要从两个方面进行了经验检验：一是对主体功能区划指标体系的进一步例证；二是对特定主体功能区存在问题的解读和应对。如曹有挥、陈雯等(2007)以安徽省沿江地区为例，将沿江的41个县市作为基本规划单元，通过GIS技术将该地区进行了四大类型的区划[53]；王强(2009)等学者以福建省为例，探讨了主体功能区划分的方法和技术路线，通过评价空间单元选择、因子权重赋值、指标体系构建以及集成计算技术构建了福建省主体功能区划的基本指标[54]；李知默、刘岩(2013)等学者以三亚市为例，探讨了海南省海岸带主体功能区二级区划评价指标体系构建，并从海岸带开发强度、海岸带资源环境承载力以及海岸带发展潜力等三个方面构建了主体功能区二级区划的指标体系[55]。在第二个方面，李靖宇，宋洋(2008)对东北地区优化开发主体功能区进行了论证，并论述了东北地区作为优化开发主体功能区的主要制约因素，并对东北地区的优化开发区的主要产业方向提供了建议[56]；柳杨(2014)以湖北省为例探讨了主体功能区建设中存在的问题，以及针对这些问题所应采取的对策[57]；鄢一龙、唐娜(2009)以青海省为例，探讨了主体功能区建设具体实施的基本原则及技术方法，并提出了具体实施的划分方案[58]；熊鹰、李艳梅(2010)以湖南省为例，通过对湖南省14个市县基本空间单元的状态空间分析，探讨了主体功能区划的策略以及湖南省主体功能区发展的战略方法[59]。四、文献述评与研究展望综上所述，虽然国内学者在主体功能区内涵、功能、调控政策等方面做了深入研究，其成果对主体功能区建设也起到了积极的推动作用，但无论是在研究范围还是在研究深度上，这些研究成果仍远远不能满足主体功能区建设的需要。尤其是主体功能区宏观调控机制基础理论准备不足，明显缺乏主体功能区宏观调控政策导向研究。这种状况不仅不利于我国主体功能区建设的深入展开，而且也难以实现主体功能区对区域经济理论以及宏观经济理论的创新作用。主体功能区是我国区域经济发展观的重大创新。然而，尽管我国于2011年就正式出台了《全国主体功能区规划》，但是我国主体功能区建设仍然缺乏基础理论支撑，尤其是主体功能区的形成机理和调控机制研究明显滞后于现实需求。各种主体功能区宏观调控政策无论是在使用方式的选择上还是在实施效果的控制中都存在着无以为据的尴尬现象，这些政策和建议相互割裂、互不支撑，无法全面地反映主体功能区的内在本质。因此，现有的关于主体功能区调控的政策研究和对策建议，往往也只有应对之力而缺乏指导之功。任何经济活动都同时具有空间维度和时间维度，缺少时空维度的经济问题研究是没有现实应用价值的。主体功能区的重大创新，其实质就是突破传统经济理论“无空间维度”分析范式，而将具有空间特征的区域经济承载主体(资源约束、环境特征)纳入理论分析之中。因此，主体功能区未来理论研究必然应以空间分析为其基本范式，深入揭示主体功能区形成及其调控的内在本质和基本规律。另一方面，我国目前正在推进实施的“一带一路”建设，其实质是世界上跨域最大的区域经济一体化战略格局，其目的是通过区域经济一体化来实现不同国家和地区的共同发展和共同繁荣。由于“一带一路”建设涵盖亚欧非大陆60多个国家和地区，其“空间维度”特征非常显著，故而继续沿袭旧有理论分析范式必然无法适应“一带一路”建设的实践需要。因此，深刻分析“一带一路”沿线国家区域经济特征，准确厘清各种国际经济合作宏观调控政策之间的冲突、耦合与联动，从而为“一带一路”建设提出符合现实需求的区域分类宏观调控政策建议，这是国内学者研究“一带一路”宏观调控机制和政策研究的破题之路。只有这样，“一带一路”沿线国家才能实现更有效率、更具包容性的增长，才能实现“一带一路”促进共同发展、共同繁荣的合作共赢内在本质。[1]魏后凯．对推进形成主体功能区的冷思考[J]．中国发展观察，2007，(3)：28-30．[2]冯德显．基于人地关系理论的河南省主体功能区规划研究[J]．地域研究与开发，2008，27(1)：1-5．[3]李宪坡．解析我国主体功能区划基本问题[J]．人文地理，2008，(1)：20-24．[4]陆玉麒，林康．市域空间发展类型区划分的方法探讨：以江苏省仪征市为例[J]．地理学报，2007，62(4)：351-363．[5]张可云，刘玉．主体功能区的操作问题与解决办法[J]．中国发展观察，2007，(3)：26-27．[6]樊杰．我国主体功能区划的科学基础[J]．地理学报，2007，62(4)：339-350．[7]王敏，熊丽君．上海市主体功能区划分技术方法研究[J]．环境科学研究，2008，21(4)：205-209．[8]赵永江，董建国，张丽报．主体功能区规划指标体系研究[J]．地域研究与开发，2007，26(6)：39-42．[9]郝大江．基于要素适宜度视角的区域经济增长机制研究[J]．财经研究，2011，(2)：104-123．[10]高国力．如何认识我国主体功能区划及其内涵特征[J]．中国发展观察，2007，(3)：23-25．[11]曹卫东，曹有挥．县域尺度的空间主体功能区划分初探[J]．水土保持通报，2008，28：(2)93-97．[12]张广海，李雪．山东省主体功能区域划分研究[J]．地理与地理信息科学，2007，23(7)：57-60．[13]魏后凯．主体功能区并非能“包治百病”[N]．中国改革报，2007-05-24．[14]刘玉．主体功能区建设的区域效应与实施建议[J]．宏观经济管理，2007，(9)：16-19．[15]张杏梅．加强主体功能区建设促进区域协调发展[J]．经济问题探索，2008，(4)：17-21．[16]高同彪．关于加强主体功能区建设的若干思考[J]．长春金融高等专科学校学报，2007，(3)：8-18．[17]邓玲，杜黎明．主体功能区建设的区域协调功能研究[J]．经济学家，2006，(4)：60-64．[18]李红伟．推进主体功能区建设促进区域协调发展[J]．资源与人居环境，2007，(6)：41-42．[19]陈潇潇，朱传耿．试论主体功能区对我国区域管理的影响[J]．经济问题探索，2006，(12)：21-25．[20]邓玲，杜黎明．主体功能区建设的区域协调功能研究[J]．经济学家，2006，(4)：60-64．[21]孙珊珊，朱传耿．论主体功能区对我国区域发展理论的创新[J]．现代经济探讨，2006，(9)：73-76．[22]梁佳．土地政策参与宏观调控的机制分析—基于主体功能区调控视角[J]．经济与管理，2013，27(3)：22-24．[23]范静媛．土地流转与现代农业综合配套改革—农产品主体功能区建设的启示[J]．经济与管理，2014，28(1)：11-16．[24]樊杰．解析我国区域协调发展的制约因素探究全国主体功能区规划的重要作用[J]．中国科学院院刊，2007，22(3)：194-201．[25]李荐．从操作问题看主体功能区的制度基础建设[J]．无锡商业职业技术学院学报，2007，7(3)：47-57．[26]张孝德．建设与主体功能区相适应的区域开发模式[J]．国家行政学院学报，2007，(6)：34-37．[27]张可云．主体功能区的操作问题与解决办法[J]．中国发展观察，2007，(3)：26-27．[28]韩晶晶．主体功能区建设中的地方政府职能重塑[J]．时代经贸，2007，5(72)：14-17．[29]丁鸿君，游惟淼．以主体功能区的视角来看地方政府考核机制：以优化开发区为例[J]．中国商界，2008，(1)：86-97．[30]陈俐艳．如何推进省级主体功能区建设[J]．宏观经济管理，2008，(8)：63-64．[31]郭钰，郭俊．主体功能区建设中的利益冲突与区域合作[J]．人民论坛，2013-12-15．[32]贾康，马衍伟．推动我国主体功能区协调发展的财税政策研究[J]．2008，(7)：45-47．[33]唐建华．推进主体功能区建设的财政政策研究[J]．求索，2009，(11)：42-43．[34]王梦炜，韩莉．论完善推进主体功能区建设的转移支付制度[J]．广东行政学院学报，2007，(4)：51．[35]钱勤英．进一步完善政府间财政转移支付制度[J]．资料通讯，2005，(3)：35-36．[36]陈辞．推进主体功能区建设的财政政策研究[J]．财会研究，2009，(19)：6-12．[37]赵桂芝．主题功能区战略下我国财政转移支付均等化功效探析[J]．社会科学辑刊，2008，(3)：110-112．[38]任勇．建立生态补偿机制的战略与政策框架[J]．环境保护，2006，(10)：18-26．[39]孟召宜．我国主体功能区生态补偿思路研究[J]．中国人口、资源与环境，2008，18(2)：139-144．[40]燕守广．重要生态功能区生态补偿研究[J]．中国人口、资源与环境，2010，20(3)：1-4．[41]张成军．绿色GDP核算的主体功能区生态补偿[J]．求索，2009，(12)：16-18．[42]石红英．区域经济发展差异与金融制度因素研究[J]．河南金融管理干部学院学报，2007，(2)：109-113．[43]王新．关于商业银行中间业务的中外对比[J]．河南税务，2001，(12)：14-16．[44]覃发超．浅析主体功能区与土地利用分区的关系[J]．国土资源科技管理，2008，25(2)：25-28．[45]杜黎明．主体功能区配套政策体系研究[J]．开发研究，2010，(1)：12-16．[46]梁佳．土地政策参与宏观调控的政策工具研究：基于主体功能区建设的理论探索[J]．经济与管理，2013，27(4)：13-15．[47]张耀军．区域人口均衡：主体功能区规划的关键[J]．人口研究，2010，34(4)：8-18．[48]李江苏．主体功能区格局下中国人口再布局[N]．中国人口报，2009-04-20．[49]程克群，王晓辉．安徽省推进形成主体功能区的环境政策研究[J]．生态经济，2009，(3)：41-51．[50]米文宝．西北地区主体功能区划研究[C]．中国地理学会百年庆典学术论文摘要集，2009：149．[51]李靖宇、张潇．东北优化开发主体功能区建设进程中的产业集群问题探讨[J]．太平洋学报，2008(10)：52-67．[52]姜莉．主体功能区优化开发区激励机制问题研究[J]．哈尔滨商业大学学报：社会科学版，2013，(3)：34-39．[53]曹有挥，陈雯．安徽沿江主体功能区的划分研究[J]．安徽师范大学学报：自然科学版，2007，30(3)：383-389．[54]王强．福建省域主体功能区划分实践[J]．地理学报，2009，64(6)：725-735．[55]李知默，刘岩．海南省海岸带主体功能区二级区划评价指标体系构建：以三亚市为例[J]．中国矿业，2013，(22)：195-200．[56]李靖宇，宋洋．关于东北优化开发主体功能区建设的战略定位论证[J]．东北亚论坛，2008，17(3)：65-72．[57]柳杨．基于主体功能区建设的湖北区域均衡发展探讨[J]．统计与决策，2014，(11)：166-168．[58]鄢一龙，唐娜．如何推进省级主体功能区建设：以青海省为例[J]．生产力研究，2009，(21)：121-135．[59]熊鹰，李艳梅．状态空间法在省域主体功能区划中的应用：以湖南省为例[J]．生态与农村环境学报，2010，26(2)：109-113．[责任编辑：邹学慧]OntheSummaryoftheMajorFunctionAreaTheoryandItsDevelopment——TheEnlightmentoftheRegulationandControlof“theBeltandRoad”JIANGLi(SchoolofMarxism,HeilongjiangInstituteofScienceandTechnology，Harbin150022，China)Thecountry’soutlineforthemajorfunctionareahasbeenproposedforover5years.Theeconomistshavepaidgreatattentionontheconcernedresearchregardingtothetheory’scontents,function,macro-controlsystemandthereforeitspolicies.However,thefulltheorysystemforthemajorfunctionareasisnotyetcompleted.Especiallyfortheinnovation,mostofthepapersarenotconcernedonitsnature,thatis,themajorfunctionareatheoryisbasedonthespatialdimension.Therefore,thestudyofthethereoftheorymustbebasedonthespatialdimension.Andthekeypointofthefutureresearchisalsoproposedinthispaper.MajorFunctionAreaTheory；SpatialEconomics；Macro-controlSystem2016-10-25国家社科基金项目“一带一路”战略的国际文化认同及其经济影响研究(16BJL099)姜莉(1977-),女，黑龙江哈尔滨人，副教授，硕士生导师，研究方向为区域经济。F062.2;F062.9A1671-7112(2017)01-0069-08

  哈尔滨商业大学学报（社会科学版） 发表：2017年1期

• 海南省海岸带主体功能区二级区划评价指标体系构建：以三亚市为例
  作者：李知默，刘岩，涂志刚，李近元，胡克（1.中国地质大学（北京）海洋学院，北京100083；2.国家海洋局海洋发展战略研究所，北京100860；3.海南省海洋开发规划设计研究院，海南海口570203；4.中国国电龙源电力集团股份有限公司，北京100034）海岸带主体功能区划是主体功能区划的一种，它按照资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力三项指标，划分重点开发区、限制开发区、优化开发区和禁止开发区四类区域［1］，并根据功能区定位来完善空间开发格局，调整区域发展政策，实现社会与自然的和谐发展的综合性区划，对促进我国经济社会全面协调可持续发展具有重要的意义［2］。海岸带主体功能区划除了遵循现有主体功能区划原则外，还要按照海陆统筹的原则，将海洋纳入国土主体功能区划［3］。海南省海岸带主体功能区一级区划是以整个海南省海岸带为划分范围，按照海岸带主体功能区划分原则与方法划分而成的。一级区划将海南省海岸带区域划分为若干空间区域，每个区域均属于重点开发区、限制开发区、优化开发区或禁止开发区中的一种，笔者将其称为一级区划功能单元。在研究海南省海岸带主体功能区划分时，按照海岸带主体功能区划的方法与技术划分成的一级区划功能单元往往涵盖一个或几个市县的海岸带区域，这些区域的承载力、潜力和现状虽然十分相近，但经济发展与自然状况仍有一定的差异性，并不适宜采用完全相同的发展策略，因此需要对这些区划单元进行进一步的划分，即二级区划。建立一套既适合海南省情又体现海岸带特点的海岸带二级区划评价指标体系，是进行海南省海岸带主体功能区二级区划的基础工作，对于实现海南省海岸带区域资源合理开发，促进社会经济和自然生态协调发展，具有重要作用和深远意义。1海南省海岸带主体功能区二级区划内涵海南省海岸带主体功能区二级区划是以海南省海岸带主体功能区一级区划中非禁止开发区的功能单元为划分范围的空间划分，属于对一级区划的补充与完善。在海南省海岸带主体功能区划中，一级区划功能单元往往包括一个市县或临近多个市县的海岸带区域，这些区域的社会经济和自然状况往往有所差异。随着经济社会的发展，一级区划功能单元内部的差异逐渐变大，若只进行一级区划，对一级区划功能单元采取均一发展的方式，则无法体现一级区划功能单元内部区域的优势与实际发展需要，也不利于真正实现当地的全面协调可持续发展。因此，需要在一级区划的基础上，将一级区划功能单元细分，这些细分的区域，在总体功能定位上与一级功能区划相同，但侧重点有所不同，即在服从一级区划的定位的基础上，体现一级区内的差异和现状。这样才能更加高效合理的分配资源，实现海南省海岸带区域的和谐发展。2指标体系构建原则海南省海岸带主体功能区二级区划评价指标体系是建立在可持续发展理论和海陆统筹理论基础之上，描述和评价一级区划功能区内部承载力、现状和潜力的指标集合。根据二级区划的目的和海岸带主体功能区划总体要求，海南省海岸带主体功能区二级区划评价指标体系设计应遵循以下原则。2.1科学性原则选取指标要求名称简单，内涵科学准确［4］。海南省海岸带主体功能区二级区划评价指标体系应当充分体现和反映被划分区域的地区特性，从科学的角度系统而准确地理解和把握一级区划功能单元的特点，着重反映一级区划功能单元的内部差异，独立性较强，涵盖角度全面，可以体现被划分区域的资源环境承载力、开发强度与现状或发展潜力。2.2可操作性原则选取指标要考虑数据取得的难易程度和可靠性。海南省海岸带主体功能区二级区划评价指标体系选取的指标数据来源于最近10年的海南省统计年鉴、中国海洋统计年鉴和当地实测数据，或通过年鉴数据、实测数据简单运算而得。评价指标的数据计算量适中，可检验性强。2.3主导功能原则海南省海岸带主体功能区二级区划的目的是在一级区划的基础上区分内部差异，需要服从一级区划的整体定位①因为二级区划不涉及一级区划的禁止开发区，所以一级区划的整体定位包括限制开发区、重点开发区和优化开发区三类。。一级区内部的差异主要体现在该区域主导产业的优化、限制和重点上，即划分的结果反映的是该区域主导产业的功能性差异。2.4“留白”原则二级区划划分范围不完全覆盖一级区划功能单元，只针对一级区划中最重要的陆地与海上区域进行差异性分析，以便更好的区分一级区内部的差异，突出二级功能区的特点。一级区划功能单元是针对海南省海岸带整体情况划分而成的，为了更好地管理和发展海南省的海域，一级区划将海南省的领海完全包含在研究区内部，但海南领海大部分的海域内部差异非常小，大多属于渔业开发区域，是限制开发区的一种，因此在区分一级区划功能单元内部差异时，只需针对一级区划功能单元的陆域和近岸海域进行划分，即对其余的海域“留白”。3指标选取依据在参照全国主体功能区规划和海洋主体功能区区划技术规程指标的基础上，结合海南海岸带区域自然地理、生态环境和社会经济等特征，与海南省海岸带主体功能区一级区划的指标形成继承与互补，选取能反映海南一级区划功能单元内部差异性的二级区划评价指标。二级区划指标包括海岸带资源环境承载力、海岸带开发强度/现状和海岸带发展潜力3个子系统。3.1海岸带资源环境承载力子系统海岸带资源承载力是指海岸带区域资源的数量和质量对该区域经济发展的支撑能力。环境承载力是指在一定时期、范围与自然环境的条件内，以维持环境系统及其结构不发生质变并且环境功能不被破坏为前提，环境系统能承受的人类社会经济活动的阈值［5］。海岸带资源环境承载力要综合考虑海岸带资源承载力和环境承载力的指标。海南主要发展方向是国际旅游岛，其中生态旅游是国际旅游岛建设的重要环节［6］。此外，海岸带主体功能区二级区划范围为一级区划功能单元，即已经为具有相当程度共性的区域。因此，二级区划中海岸带资源环境承载力指标主要从生态系统角度进行评价，将一级区划功能单元进一步细化。湿地面积是直接反应资源供给的一项海岸带承载力指标［7］。在海南海岸带区域，湿地主要包括湖泊、水库、河流、海岸滩涂、海草床、红树林和珊瑚礁等［8］。在这些湿地中，海草床、红树林和珊瑚礁是海南特有的典型生态系统。这三种生态系统在海南海岸带区域分布面积广泛，各区划单元均有涉及，也是海南旅游观光的重点区域，最能反应该区域的特征，并且不同区县的典型生态系统资源并不平均，适宜作为区分一级区划功能区内部区域的指标。森林资源是反映自然资源承载力中重要生态系统状况的一项重要指标［3］。海南拥有全国最大的热带雨林资源，生态环境良好［9］。海南人均有林地面积0.21hm2，蓄积9.95m3，稍高于国家平均水平（面积0.14hm2，蓄积9.36m3），但仅相当于世界人均水平的20%和12.5%，所以海南仍属于森林资源较贫乏的区域之一。并且资源分布不均，天然林主要分布在三亚、万宁、乐东、琼山等7市县，人工林主要分布在琼山、万宁、琼海、澄迈、文昌、儋州等6市县［10］。因为这个指标既体现了海南省海岸带区域的自然资源状况，又有分布不均匀、能体现一级区划功能区内部差异的特点，所以该指标是重要的评价指标。3.2海岸带开发强度/现状子系统海岸带开发强度反映的是海岸带区域开发的情况，其中最主要的是土地开发强度，是综合反映区域内土地总体利用程度和承载密度的指标类别［11］。海岸带开发现状主要从资源利用情况、社会经济发展角度考虑，并重点考虑旅游业情况。海岸带开发强度/现状即综合考虑海南海岸带的开发强度和开发现状。与全国海岸带区域相比，海南省土地开发强度仅海口市接近平均水平，其他市县强度均处于较低水平［15］，水资源等开发强度相对全国其他沿海地区也较低。因此，海南省海岸带开发强度/现状子系统重点从开发现状方面选取划分指标，着重从海洋经济和旅游角度考虑。主要海洋产业是海南省重要的经济支柱，不仅现在极其重要，在“以海兴琼，建设海洋大省”的海洋开发战略中也占有重要的地位［12］。海南各市县的海洋产业侧重点不同，如东部发展旅游业的沿海区域中，文昌以航天城为重要发展项目，琼海博鳌重点发展会务［13］，各相邻区域发展侧重不同会导致主要海洋产业的增速有一定差异，可以用来区分一级区划功能单元。因此，分析主要海洋产业对区分一级区划功能单元内部差异性和反映当地经济发展情况有着重要的作用。产业结构是一个反映区域经济发展状况的重要指标。国际实证表明，随着经济发展和人均收入提高，第一产业比重呈不断下降趋势，第二产业比重呈先快速上升后下降趋势，第三产业则呈上升、震荡、再上升的过程［14］。海南省各市县产业结构差异性较大，海口地区的第三产业总值达66.2%，但昌江县只有17.7%，约为海口地区的1/4，而且第三产业比重高的地区GDP总值普遍较高［15］。因此，分析海南产业结构既可以体现一级区划功能单元内部差异性，又能准确反映当地经济发展水平。经济密度是衡量海岸带开发的重要指标［3］，海南未来建设方向为国际旅游岛，旅游业是海南省的支柱产业，旅游产业的收入是区分各规划区域的重要指标。海南省沿海区域的旅游资源并不平均，2008年，三亚市旅游收入约为64969万元，但排名第二的陵水县旅游收入只有5975万元，最少的文昌县只有10万元，差异巨大［15］。因此经济密度是非常重要的二级区划评价指标。3.3海岸带发展潜力子系统区域发展潜力指区域系统在维持可持续发展前提下，支撑体系正常运转所具备的潜在能力［16］。海岸带发展潜力即研究海岸带区域的发展潜力，其指标主要有海陆统筹优势指标和其他指标两大类［3］，具体到海南海岸带主体功能区二级区划，指标主要从旅游潜力、交通状况和能耗情况考虑。海南拥有度假滨海旅游区、观光滨海旅游区、生态滨海旅游区、休闲渔业旅游区、游艇码头旅游区和综合海岛旅游区六大类型共65个潜在旅游区，而且这些潜在旅游区的分布不均，各市县有一定的差异性［17］，旅游业又是海南主要发展方向，因此潜在旅游资源是重要的潜力指标。交通密度指的是单位面积内公路（航运）的总里程数。交通基础设施与区域内全要素生产率呈正相关性关系，与区域人均收入增长同样呈正相关关系。并且各个地区在发展早期阶段从基础设施投资中获得的收益更大［18］。海南基础设施建设相对其他沿海区域薄弱，基础设施对当地发展潜力影响较大，并且现阶段海南各市县交通密度不均，拥有较大的差异性，因此该指标适宜作为海南省海岸带主体功能区二级区划的评价指标。单位GDP能耗反映了能源的使用效率［19］，是反应能源消费水平和节能降耗状况的主要指标。海南未来的定位是进行生态文明建设和和谐旅游岛建设，集约发展新型工业，单位GDP能耗的高低对规划区域的发展潜力有一定影响。海南省东部主要发展旅游产业，而且各市县主要发展方向有一定差异；西部主要发展工业，各市县发展的具体产业也不相同［13］。这种发展产业的差异导致各区域的单位GDP能耗有一定的差异。因此，单位GDP能耗适合作为海南海岸带主体功能区二级区划的发展潜力指标。4指标体系构建海南省海岸带主体功能区二级区划评价指标体系共包括海岸带资源环境承载力、海岸带开发强度/现状和海岸带发展潜力3个子系统（表1）。表1海南省海岸带主体功能区二级区划评价指标体系海岸带资源环境承载力子系统包括典型生态系统和森林资源2项指标，这2项指标重点考察海南省海岸带主体功能区一级区划功能单元内部区域的生态系统差异性。海南省是以旅游业为主要发展方向的国际旅游岛，无论重点开发区、限制开发区、优化开发区还是禁止开发区都有一定程度的旅游开发，这各子系统主要考察各一级区划功能单元内部区域是否适宜大规模的旅游开发，以及能承受的生态开发的程度。海岸带开发强度/现状子系统包括主要海洋产业、产业结构和旅游产业经济密度3项指标，这3项指标重点考察海南省海岸带主体功能区一级区划功能单元内部区域的社会经济差异性。海南省各沿海市县经济均不相同，发展情况有较大差别，为实现一级区划的整体功能定位，各市县的发展现状决定该区域是应保持或加强现有开发强度，还是需要进行限制和优化。海岸带发展潜力子系统包括潜在旅游资源、交通密度和能源利用状况3项指标，这3项指标重点考察海南省海岸带主体功能区一级区划功能单元内部区域的发展潜质差异性。海南省海岸带区域发展潜力巨大，随着时间的推移，发展潜力巨大的区域可能因过快的发展而需要对发展定位进行微调，因此需要根据这种潜质综合判断该区域的情况，预见性的确定该区域的功能定位与发展方向，完善一级区划的整体功能定位。5三亚市海岸带区域主体功能区二级区划实例研究三亚市是海南省重要的旅游城市，在海南省海岸带主体功能区一级区划中属于优化开发区域，二级区划要符合其定位，但侧重点有所不同。由于三亚市是不设区的地级市，所以二级区划的划分范围选择了三亚市旅游业最集中的三个区域：亚龙湾、三亚湾和这两个湾之间的其余三亚市沿海地带，陆域界限为三亚行政区边界，海域界限为最大低潮线。根据构建的指标体系，带入相应数据，可以得到这三个地区的数据矩阵（表2）。表2三亚市海岸带区域原始数据矩阵利用熵权法，对原始数据进行处理，首先进行标准化处理（表3）。标准化公式为根据标准化矩阵的数据，计算熵和熵权。指标计算中，第i种指标的熵定义为指标计算中，第i种影响因素的熵权wi定义为当i固定而j取不同的值时，yij的值相差越大，表明该指标传递的信息越多，作用也越大，其权值也越大。将标准化矩阵X＝（xij）m×n与熵权相乘即得到加熵权的标准化矩阵。得到加熵权的标准化矩阵后，根据待选区域的数据选定理想解。然后，分别计算最小评价单元指标值与理想值的距离和贴近度，利用贴近度的指标统一极大值和极小值之间的差异。待选区域指标值到理想值的距离d为待选区域指标值到理想值的贴近度T为利用上述公式分别对最小评价单元的承载力、现状和潜力计算，根据算出的贴近度T值，对最小评价单元进行承载力、现状和潜力的排序，T值最小的区域就是最佳区域；若T值相等，则用d加以区别，选择d值小的区域，最终得到关于承载力、现状和潜力的三大类别排序（表3）。表3三亚海岸带区域熵权法计算结果通过计算，三亚湾区域海岸带资源环境承载力最低，开发现状最好，发展潜力最好，需要对当地进行优化处理。这与三亚湾区域是三亚市市区所在区域有关，当地旅游业已经得到了充分的发展，需要严格遵循一级区划的整体定位，对该区域进行优化开发。三亚其他沿海区域海岸带资源环境承载力最好，开发强度/现状最差，发展潜力最差，需要限制其开发。据海南908专项调查资料显示，由于人为影响较大，该区域内大东海处的珊瑚礁覆盖率已经出现下降［20］，凤凰岛的建设可能会进一步加大该区域的环境压力，因此不适宜进行大规模的开发，是需要限制开发旅游业的区域。亚龙湾区域海岸带资源环境承载力中等，开发强度/现状中等，发展潜力中等可以进一步开发。亚龙湾是近年来开发迅速的区域，并且还有大量的开发潜力，适宜在服从一级区划整体定位的基础上重点发展旅游业。三亚市的海岸带主体功能区二级区划实证研究证明该方法可以区分一级区划的内部差异，并且与当地实际情况相符，该指标体系有一定的科学性和代表性。6结论海南省海岸带主体功能区二级区划评价指标是划分海南省海岸带主体功能区二级区划的基础，也是完善和补充海南省海岸带主体功能区一级区划的必要保障，对当地的划分实践有一定的参考意义。笔者在剖析海南省海岸带主体功能区二级区划内涵与意义的基础上，确立了海南省海岸带主体功能区二级区划评价指标体系的设计原则，阐述了指标体系中具体指标的选取依据，构建了海南省海岸带主体功能区二级区划评价指标体系，并以三亚市为例进行了实例划分，以期为海南省海岸带主体功能区二级区划提供理论基础，为海南海岸带区域综合区划提供依据和支撑。然而，海岸带作为一个复杂的系统，要素众多，要素之间关系错综复杂，因此在研究海南省海岸带主体功能区二级区划时，既要考虑单一因素的影响，又要考虑各种因素之间的相互作用，还要确保选取的指标能体现一级区划功能单元的内部差异。另外受基础资料的影响，可能会降低最终选取的指标体系的代表性与科学性，影响结果的准确性，具体问题尚有待进一步深入研究。［1］樊杰.解析我国区域协调发展的制约因素探究全国主体功能区规划的重要作用［J］.战略与决策研究，2007，22（3）：194-201.［2］吴箐，汪金武.主体功能区划的研究现状与思考［J］.热带地理，2009，29（6）：532-538.［3］石洪华，郑伟，丁德文.海岸带主体功能区划的指标体系与模型研究［J］.海洋开发与管理，2009，26（8）：88-92.［4］王忠蕾，张训华，许淑梅，等.海岸带地区环境承载能力评价研究综述［J］.海洋地质动态，2010，26（8）：28-34.［5］曾维华，王华东，薛纪渝.环境承载力理论及其在湄洲湾污染控制规划中的应用［J］.中国环境科学，1998（S1）：70-73.［6］王斌.论海南国际旅游岛的蓝色生态屏障建设［R］.中国生态前沿报告，2010：27-29.［7］刘康，霍军.海岸带承载力影响因素与评估指标体系初探［J］.中国海洋大学学报：社会科学版，2008（4）：8-11.［8］周祖光.海南国际旅游岛建设中的湿地旅游发展思路［C］.国家战略与国际旅游岛建设理论研讨会论文集，2009：395-397.［9］周祖光.海南森林旅游景观特色与开发利用［J］.中国水土保持，2008（6）：21-23.［10］陈磊夫.海南省森林资源动态变化及可持续性评价研究［D］.海口：华南热带农业大学，2007.［11］尧德明，陈玉福，张富刚.海南省土地开发强度评价研究［J］.河北农业科学，2008，12（1）：86-87.［12］杨坤汉.海洋产业——海南发展之路［J］.海洋开发与管理，1996（2）：15-18.［13］中国共产党海南省委员会，海南省人民政府.海南国际旅游岛建设发展规划纲要（2010―2020）［EB/OL］.http：//www.hainan.gov.cn/data/news/2010/06/105367/，2010-06-21/2012-6-10.［14］彭志龙.从国际比较看我国第三产业比重［J］.统计研究，2001（3）：22-27.［15］海南省统计局，国家统计局海南调查总队.海南统计年鉴2009［M］.北京：中国统计出版社，2009.［16］马仁锋，王筱春，沈玉芳，等.区域发展潜力理论研究：现状与展望［J］.科技管理研究，2009（11）：118-130.［17］陈扬乐.国家海洋局908专项——潜在滨海旅游区评价与选划［R］.海南大学，2010.［18］符安平.基础设施对我国区域经济增长的影响研究［D］.武汉：华中科技大学，2011.［19］蔡锋伟，储东涛，严斌剑.单位GDP能耗、全要素生产率与工业化［J］.常熟理工学院学报，2008（1）：72-79.［20］王道儒.海南省热带典型生态系统调查报告［R］.海南省海洋开发规划设计研究院，2009.

  中国矿业杂志发表： 2013年1期

• 绿色转型视角下限制开发类主体功能区现代化进程评估研究
  作者：韩斌，翟妤晴（1.云南行政学院，云南昆明650111；2.云南大学工商管理与旅游管理学院，云南昆明650500）2011年，国务院出台《全国主体功能区规划》，提出要构建高效、协调、可持续的国土空间开发格局，并根据区域开发现状、发展潜力、资源环境承载力等做出总体定位，将其划分为重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域等类别。在现代化发展进程中，不同主体功能区域将依托各自功能定位，在推进经济结构战略性调整、统筹生态环保与经济发展、实现现代化长远目标等方面发挥重要作用。限制开发类主体功能区是重要生态安全区域，在生态系统中有着不可替代的核心作用。但是，由于其资源环境承载能力较弱、规模集聚经济和人口条件较差，导致经济社会发展滞后，现代化发展进程困难重重。限制开发区域面积共计约385.9万平方千米（占全国国土面积的40.2%），人口共计约1.1亿（占全国总人口的8.5%）。2020年前，限制开发区域多为深度贫困地区，其现代化进程对全国整体的现代化进程和质量有着重要影响。《全国主体功能区规划》自2011年出台至今（2022年）已有10余年，限制开发区域在环境污染、生物多样性下降、发展粗放等方面的问题仍然明显[1-2]，在人口与资源、资源开发与环境保护、经济发展渴求与资源环境约束等方面的矛盾关系依旧突出。“十四五”规划提出的要“促进经济社会发展全面绿色转型，建设人与自然和谐共生的现代化”，为解决限制开发类主体功能区发展瓶颈提供了“绿色指引”，着力促进此类地区在实现全面建成小康社会的背景下进一步提升绿色发展水平，与全国同步实现现代化。本文尝试从绿色转型视角构建限制开发类主体功能区现代化进程评估体系，并通过区域实证分析进行现代化进程评价，找准关键问题与实现难点，提出针对性改善策略，对于限制开发类主体功能区明确主体功能定位、控制区域开发强度、实现生态经济效益统一具有重要意义。1文献回顾与问题提出1.1文献回顾1.1.1限制开发类主体功能区研究《全国主体功能区规划》对国家自然资源整体状况进行了综合评价，通过分析突出问题和研判发展趋势，提出以区分主体功能定位来确定开发内容与发展任务，将国土空间按开发方式细分为优化开发、重点开发、限制开发与禁止开发四种区域。限制开发类主体功能区属于资源环境承载能力较弱、集聚人口和经济条件较差的区域，同时也具备农业发展条件较好、生态功能重要的突出优势，需进一步把握好经济发展与区域开发间的平衡关系，才能实现农业综合产品与生态环境的协同发展。基于此，国内学者对限制开发类主体功能区进行了深入分析和研究。在政策优化方面，提出以区域补偿政策推进限制开发区域建设，以人地关系理论形成系统性规划政策[3-4]。在经济发展方面，从宏观角度提出通过建立利益补偿机制、整合资源与产业、衍生主导产业链条等途径推进限制开发区域经济发展，从微观研究角度提出针对限制开发区的资源开发与经济协调发展策略，用于解决地方在经济发展水平、生态环境保护、资源开发效益等方面存在的突出问题[5]。在指标评价方面，以限制开发区发展目标为导向，从地域功能、政府绩效、生态预算绩效等方面构建评价体系，为区域整体情况评估提供了多维度测量标准。1.1.2现代化及其评估体系研究关于现代化的定量研究，普林斯顿大学的布莱克从经济发展水平和社会流动角度提出了10项标准。英格尔斯标准是目前国际上应用较多的现代化指标体系，主要指标包括人均GNP、能源消费、劳动就业比例等[6]。联合国开发计划署（UNDP）提出的人类发展指数（HDI）则选取预期寿命、成人识字率及人均GDP的对数来揭示一个国家或地区的发展状况[7]。联合国千年发展目标（MDGs）指标体系更加强调消除贫困和饥饿，保障困难群体的生存，保护生态环境[8]。随着2020年全面建成小康社会目标的实现，我国开启了加快实现社会主义现代化的新征程。部分研究机构和学者都在探索构建关于评估社会主义现代化进程的指标体系，如中国科学院可持续发展战略研究组进行了长期研究并先后发布了《中国可持续发展战略报告2001》《中国现代化报告》等，并构建了现代化指标评价体系[9-10]；中国农业科学院和苏州市发布了《苏州市率先基本实现农业农村现代化评价考核指标体系（2020—2022年）（试行）（3.0版）》[11]；广东省社科院的学者也对欠发达地区现代化程度进行了评估[12]。1.1.3绿色转型与现代化实现研究绿色转型视角下实现现代化，不仅强调生产生活方式向绿色低碳循环转型，更重要的是要遵循人与自然和谐共生的发展理念，摒弃只看经济利益和眼前利益的错误导向，突破绿色发展就是“只保护不发展”的认识局限，践行“绿水青山就是金山银山”的发展理念，努力实现经济社会发展与生态环境保护的协调统一，从政治、经济、社会、文化和生态五个维度推进绿色导向决策体系、产业优化升级方式、以人为本城镇化模式、绿色发展价值观等向绿色进行转型[13-14]。在限制开发类主体功能区现代化建设过程中，能否准确把握绿色转型机遇，因地制宜规划绿色发展路径，是现代化实现的重要影响因素。在实证研究中，部分限制开发类主体功能区在绿色发展水平方面均保持着持续增长的良好态势，但由于人均GDP水平、城镇化率等因素制约，其绿色发展水平增速缓慢且发展方式粗放，亟须转变发展思路、调整发展模式、推动绿色转型，才能确保经济增长和环境保护两不误，从而加快推进现代化发展进程[15]。1.2研究背景与问题提出Y省地处中国西南部，具备独特的地理区位、丰富的自然资源和多样的生态环境条件，但在经济社会发展进程中，仍存在人口、经济与资源环境空间分布不够协调，生态功能退化，区域发展差距明显等突出问题。据统计，川滇森林及生物多样性生态功能区、桂黔滇喀斯特石漠化防治生态功能区面积共计约37.9万平方千米（占限制开发类主体功能区面积总量的9.8%），人口约2000万（占限制开发类主体功能区人口总量的14.0%），分别涉及Y省7个州市、18个县（2020年前均为国家级贫困县[16-18]）。立足发展新阶段，Y省坚持绿色发展理念，准确把握省情特点，在“十四五”规划中对全省经济发展、生态文明建设、社会文明程度、边疆治理能力等方面进行系统规划，着力推进社会主义现代化建设。本文从Y省中选取X州（该州共3县市，限制开发类主体功能区涉及2个县）、N州（该州共4县市，限制开发类主体功能区全部涉及）、D州（该州共3县市，限制开发类主体功能区全部涉及）和W州（共9县市，限制开发类主体功能涉及5个县），通过系统构建现代化评估体系，并实施现代化评估分析，深入探究上述区域的发展现状和存在问题，有针对性地提出优化对策和建议，为其在绿色转型背景下全面推进现代化建设提供参考。2限制开发类主体功能区现代化评价指标体系构建及评估2.1指标体系构建2.1.1评价指标选择限制开发类主体功能区多为生态脆弱地区，因此，该类地区追求现代化不能只盲目关注发展经济，更不能重复过去“发展—污染—治理”的老路。一方面，必须践行新发展理念，充分遵循“五位一体”总体布局，匹配经济社会发展新趋势、新要求和新特点，在指标体系选取时需要从多角度、全方位地综合反映现代化建设进程的全貌。另一方面，该类地区基础薄弱、发展受限，虽然与全国同步实现了全面建成小康社会，但发展水平仍然较为滞后，其现代化的实现要尤其注意与全面建成小康社会的衔接过渡，重点聚焦在全面建成小康社会中如何补齐存在的短板，有针对性地选取指标。基于上述考虑，本研究采用质性研究方法，基于扎根理论，运用Nvivo12Plus对党的十九大以来国家、Y省和各州市出台的有关现代化、主体功能区规划、“十四五”发展规划和生态环境保护等方面的政策文本进行逐句编码和整理[19-20]。首先，对政策文本中关于现代化建设目标和发展规划的详细内容进行搜集汇总并对高频词进行分析，形成标志词语云（图1），同时依据对现代化进程的相关描述，整理形成1120个编码参考点。其次，将政策文本提及的“促进产业绿色转型”“提高人民生活质量”“提高生态产品供给能力”等作为编码内容，并进行分类归纳。具体包括：将“生态文明建设实现新进步”“生态环境明显改善”编码合并纳入现代化建设目标“资源环境现代化”，将“生态脆弱且生态功能退化，需要限制大规模高强度开发”“提高生态产品供给能力”编码合并纳入现代化发展规划“资源环境方面”等（表1）。最后，对体现现代化内涵的核心要素进行提炼，即“经济发展”“人民生活”“民主法治”“文化教育”“资源环境”。表1现代化政策文本编码统计图1现代化政策文本标志词语云2.1.2指标体系构建采用德尔菲法（Delphimethod）和层次分析法（AHP）来确定各层级指标的分值，同时为体现“富强、民主、文明、和谐、美丽”等现代化内涵，满足“绿色转型”“共同富裕”为导向的高质量发展要求，适当降低经济发展方面指标的权重，同时提高人民生活、资源环境等方面的指标权重。现代化程度是总体目标（即为1），经济发展、人民生活、民主法治、文化教育、资源环境等5个子目标是准则层，并进一步分解成29个评估指标。分析历史数据并参考联合国、中科院和国内部分省份提出的相关预测数据，通过结合Y省经济社会发展实际情况，利用ARIMA模型预测2035年Y省各项指标，如人均GDP、常住人口城镇化率、居民人均可支配收入等发展情况，确定本文所用评估体系中29项指标的目标值。在29个指标中，有24个是正向指标，而城镇登记失业率、城乡居民收入比、每万名公务人员检察机关立案人数、单位GDP用水量、单位GDP建设用地使用面积等5个指标是逆向指标（表2）。根据层次分析法与德菲尔法组合加权，测评采用的计算方法如下：表2限制开发类主体功能区现代化进程评估指标体系对于正向指标（即指标值越高，现代化水平越高）：对于逆向指标（即指标值越高，现代化水平越低）：式中：Mi为各项指标的实际得分（即某指标的现代化进程评分）；Xi为各项指标的实际值；Xm为某指标的目标值；Wi为各项指标的权重。2.2现代化进程实现程度测算2.2.1数据选取党的十九大报告对全面建成社会主义强国的实现路径与时间节点做出详细规划，将其系统分为两个阶段。第一阶段为2020—2035年，基本实现社会主义现代化；第二阶段为2035年至21世纪中叶，建成社会主义现代化强国。本文选用2019年度的统计数据进行研究，旨在深入分析和总结开启全面建设社会主义现代化国家新征程关键节点的区域现代化进程实现程度，精准定位地方现代化发展的短板弱项，进一步厘清发展思路、突出发展重点、优化发展策略，助力地方加快现代化建设进程。2.2.2评估结果根据评估指标体系，对应指标查找Y省及各地统计年鉴相关数据，按照指标影响方向、权重进行测算，综合评估X州、N州、D州、W州现代化进程实现程度，同时以Y省数据作为参照标准，选取省会城市K市数据进行对比研究。评估结果如表3所示。表3限制开发类主体功能区现代化进程实现程度单位：%3限制开发类主体功能区现代化进程评价3.1现代化进程实现程度总体情况如图2所示，Y省现代化进程为57.1%，整体相对滞后。从实证数据看，2019年Y省经济社会综合发展指数为70.97，低于国家经济社会综合发展指数2.73个百分点，位列全国第22位，与测度结果具有较高一致性。其中，宏观对标分析结果显示，Y省2019年的综合指数、居民收入消费和社会保障指数、资源环境和应急管理等指标高于国家同类别指数分值，固定资产投资指数等指标低于国家同类别指数分值。综合来看，Y省在纵向对比中一直处于快速发展阶段，在经济增长、民生福祉提高、改革开放深化、生态环境改善等方面取得较好成效，但在横向对标中仍处于全国的中等偏下位置，现代化发展水平仍需进一步提升。图2现代化进程总体实现程度K市作为省会城市，在现代化进程实现方面具有突出优势，其现代化进程较Y省高7.4%，较N州高13.2%。从实际发展状况来看，K市于2019年首次入围国家新一线城市名单，该市在“生活方式多样性”“未来可塑性”等方面的发展情况相较于全国有显著提升，在经济发展水平、人口集聚趋势等方面优势突出，现代化进程推进迅速。从整体发展规划来看，Y省将K市定位为全省经济社会发展的排头兵，对其建设成为区域性国际中心城市的实施路径进行了全面系统规划，为K市现代化发展提供了有力保障。X州、N州、D州、W州的现代化进程实现程度相较全省平均水平落后2.6～5.8个百分点。其中，X州与W州现代化进程基本一致，D州和N州属于高寒偏远山区，对标差距明显。从实际发展状况来看，X州拥有国内最完整的热带生态系统，是全国热点旅游城市之一，也是橡胶、大叶种茶的主要生产基地，在生态示范区和风景名胜区建设方面具备明显优势，绿色经济发展水平位于全省先进行列。W州具有独特的资源禀赋和良好的区位优势，在高原特色农业、现代农业产业、绿色食品产业发展中不断取得突破，生产总值提升迅速，位列全国民族自治州的“第一方阵”。D州与N州位处高寒地区，境内资源富集，开发潜力巨大，但区域内仍存在贫困制约因素，如缺乏持续增收产业、存在基础设施短板、教育与医疗服务能力不足、长远发展根基薄弱等，掣肘其现代化进程。3.2经济发展现代化实现程度差异经济发展现代化是生产力和生产方式现代化的集中体现，也是社会主义现代化的物质前提，在推进社会主义现代化建设中起到关键作用。从经济发展现代化进程来看，经济结构主线已由传统农业转向现代工业和服务业，驱动要素由土地、劳动力、资本等转向人力资源和科技创新，区域经济由不平衡梯度发展转向区域协调均衡发展。从图3（a）来看，Y省区域经济发展不平衡现状明显。其中，N州和D州经济发展现代化程度分别落后全省平均水平8.5和7.4个百分点，X州和W州落后全省平均水平0.6和3.5个百分点，与K市差距显著。从地理位置看，4个州均位于省内边缘地区，人口集聚能力较弱，劳动年龄人口较少，难以利用自身人力资本优势促进经济发展。其中，N州与D州地质地貌复杂，在建设中心城市、打通交通要道等方面存在较大困难，经济发展受限。从产业结构看，4个州的产业结构相对单一，传统农业和旅游业占主导地位，个别地区高新技术产业仍处于起步阶段，城镇化进程缓慢、科技创新能力缺乏、生产形式单一、生产技术落后、经济基础薄弱等问题日益凸显。从经济发展来看，4个州在人均GDP、常住人口城镇化率、服务业增加值占GDP比重、研究与试验发展经费投入强度等评价指标与全省平均水平差距明显，经济现代化发展任重道远。图3现代化实现程度差异比较3.3人民生活现代化实现程度差异“以人民为中心”的根本理念确立了“全体人民共同富裕”的社会主义现代化实现目标，人民生活更加美好，人的全面发展、全体人民共同富裕成为我国现代化实现的重要特征。从图3（b）来看，Y省在改善人民生活水平、补齐社会民生短板方面取得了一定成效。其中，X州和W州的数值分别高于全省平均水平2.1和0.6个百分点，N州和D州分别低于全省平均水平4.1和2.2个百分点，4个州均与K市存在较大差距。2013年推进精准扶贫以来，4个州作为脱贫攻坚主战场，农民收入大幅增加；随着健康扶贫、科技扶贫、社会扶贫等政策的实施，居民人均可支配收入、每万人科技人员数、每千人口执业（助理）医师数、每千人养老床位数、每万人拥有社会组织数等指标值均得到大幅提升，与省内平均水平的差距显著缩小。对标省会城市来看，4个州仍存有明显差距，亟须在健全社会保障体系、提升高质量就业水平、提高居民收入等方面持续发力。3.4民主法治现代化实现程度差异民主法治是现代化全局性、系统性与协调性的集中体现，是现代化实现的政治保障，也是治理体系和治理能力现代化的基本要求。加强国家治理体系和治理能力现代化建设，是实现高质量发展和高品质生活的核心保障，也是提高资源配置效率和调动全社会积极性的重要举措，有利于持续增强地方发展动力、释放发展活力。从图3（c）来看，Y省整体在推进边疆民族地区治理体系和治理能力现代化方面取得一定成效。其中，W州领先全省平均水平0.3个百分点，X州、D州和N州分别略低于全省平均水平1.4、1.1和3.4个百分点。自“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”提出以来，Y省在社会主义政治建设、法治建设方面处于相对均衡水平，每万人拥有律师数、每万人拥有社会组织数指标值持续提高，助力全省社会治理效能不断提升，推动“中国之治”平安建设迈上新台阶。3.5文化教育现代化实现程度差异健全现代文化产业体系、加快推进教育现代化是促进文化产业、教育事业高质量发展的基本要求，也是推动社会主义文化强国、教育强国的核心内容，在提高国民素质和社会文明程度、增强文化软实力方面具有突出作用。从图3（d）来看，4个州的文化教育发展明显落后，与省会城市差距较大。从数据统计来看，4个州的文化教育相关指标均落后全省平均水平4.8～10.1个百分点，明显超出经济发展、人民生活、民主法治、资源环境等其他四个方面指标与全省平均水平的差值；区域现代化实现程度为52.6～70.8，极差为18.2。从具体指标来看，劳动年龄人口受教育年限最高为W州的9.2年，最低为N州的6.1年，分别落后全省平均水平（9.9年）0.7年和3.8年，差距明显。综合来看，4个州均为少数民族地区，在推进民族文化建设方面优势突出，但受资金投入不足、教育观念滞后、产业发展局限等因素影响，其文化教育现代化实现程度明显滞后。3.6资源环境现代化实现程度差异推动经济社会发展全面绿色转型，是协调推进经济高质量发展和环境高水平保护、实现中华民族永续发展的迫切需要，也是建设现代化经济体系的重要内容。此外，经济、社会和环境保护的协调发展也是实现现代化进程的关键环节。从图3（e）来看，Y省资源环境条件优越，肩负着争当生态文明建设排头兵的政治责任。从数据统计来看，4个州的资源环境指标均高于省会城市，在资源环境发展方面优势明显。其中，X州、N州显著高于省内平均水平，D州、W州略高于省内平均水平。总体来看，4个州均为生态资源丰富地区，城市空气质量、森林覆盖率等指标均超过全省平均水平。在森林覆盖率方面，W州通过水土流失和石漠化治理，生态环境质量大幅提升，森林覆盖率由2015年的41.8%提高至2019年的46.4%；X州、N州和D州的指标分别超过现代化目标值的36.0、33.1和31.6个百分点。与此同时，受发展方式粗放、发展效率低下等因素影响，4个州的单位GDP用水量、建设用地面积等逆向指标值明显偏高，拉低了资源环境评价整体数值。如W州的单位GDP用水量分别为目标值的2倍、全省平均水平的0.9倍和省会K市的2.8倍。此外，该类地区环境保护形势依然严峻，如X州存在城市空气质量污染天数偏高、部分流域地表水水质不断下降等问题。在现代化建设过程中，应进一步完善生态文明领域统筹协调机制，持续提升经济发展质量和生态系统建设质量，努力构建生态文明体系，推动经济社会发展全面绿色转型。4限制开发类主体功能区现代化实现制约因素探析4.1“美丽”与发展平衡度较低4个州地处澜沧江、怒江等河流的上游或源头，生物多样性保护、水土涵养、自然灾害防治、环境污染等方面问题事关全国及周边国家发展大局。随着经济社会发展加速，与“美丽”发展背道而驰的问题也不断凸显。例如，W州岩溶地貌占其国土面积约53.4%，石漠化面积占岩溶面积的71.1%，是全国岩溶分布和石漠化程度最严重的地区，但是近年来矿产资源开发和水电开发又带来了严重的生态破坏，部分自然保护地内还存在不符合生态功能布局的项目；X州是世界上生物多样性最丰富的地区（分布着中国野生动物种类总量的25%，高等植物总量的20%），但是在国家级自然保护区内长期存在违法违规开发建设活动，近3年其境内两条河流水质由Ⅱ类变Ⅲ类，城市景观湖体中两个湖泊水质分别从Ⅲ类下降到Ⅳ类、Ⅳ类下降到Ⅴ类，且出现了史无前例的重污染，连续两年的全年污染天数都超过20天。4.2产业发展思路较为局限以依赖资源为主的开发利用方式是该类地区的传统发展思路，在划入限制开发类主体功能区后，很多地区实施了“退二进三”的措施，将第三产业（特别是旅游业）打造成为主导产业。当前发达地区产业集群程度和一二三产业融合程度正在持续提升，并不断依靠创新来拉伸产业链两端以加快形成全产业链，而该类地区的产业发展仍然停留在对资源低端初级的开发利用，无法适应引领发展方向、促进产业聚集的高质量发展要求，距离构建以实体经济为核心主体、以创新驱动为核心动力、以民族生态文化等资源为核心优势的现代化经济体系越来越远。从产业结构来看，4个州产业结构中占比最高的都是旅游服务业，但是无论游客人次、旅游收入，还是产品结构、游客结构，都无法同旅游业态丰富的内地旅游发达城市相比，而且部分地区还出现了“旅游地产化”危机，最终出现资源丰富与落后欠发达并存、发展潜力大与发展进程慢并存的局面。在4个州中，以旅游业增加值最高的X州来看，2019年人均GDP为4.8万元，仅为全国平均水平的66.7%，全州城镇常住居民人均可支配收入、农村常住居民人均可支配收入为1.4万元、3.2万元，仅为全国平均水平的72.6%、87.5%。近年来，其商业化开发过度导致旅游地产泛滥、民族文化流失、旅游业停滞不前、经济发展后续乏力的问题愈发突出。4.3财政支撑能力薄弱现代化是多个维度发展诉求的集中体现，随着城镇化加快，该类地区社会民生、民主法治、文化教育等短板将愈发突出，迫切需要通过提升公共服务水平、改善基础设施、加大教育投入等来补齐这些短板，而该类地区税源单一、地方财力极为有限，主要都是依靠各级财政转移支付，将难以适应现代化建设中经济、社会、文化、生态等各方面的需求。X州、W州、D州、N州财政平衡率分别为24.8%、17.1%、9.4%、9.2%，整体平均值低于全国各地市平均水平约11.8个百分点，财政收支矛盾突出，对转移支付和上级补助依赖程度过高。4.4人的现代化进程缓慢中国特色社会主义现代化，其核心是“人的现代化”，最终目标是实现生产生活方式现代化、发展观念现代化，这不仅需要科学技术的现代化、群众物质基础的现代化，更需要实现人的思想观念和心理状态从传统向现代的转化。4个州都为少数民族自治州，根据第七次人口普查结果，X州、W州、D州、N州文盲率分别为8.4%、4.7%、10.8%、9.7%，虽然比第六次人口普查有明显提高，但均远高于全国平均水平（2.7%），实现人的现代化难度极大。5绿色转型背景下限制开发类主体功能区现代化推进对策5.1突出干部考核中“绿色转型”导向2016年中共中央办公厅和国务院办公厅印发了《生态文明建设目标评价考核办法》，并在2017年首次公布了2016年度各省份“绿色发展指数”考核结果。“绿色发展指数”从资源利用、环境治理、环境质量、生态保护、绿色生活等五个方面设计了具体指标。“绿色发展指数”综合评测前10名，多为北京、福建、浙江、上海等发达省份，西部地区仅入围2个省份而且排名靠后，其中重庆排名第5，Y省排名第10，但各地对此类考核导向的转变并没有充分认识。现行的干部考核体系中生态文明指标权重较低，“唯GDP论”仍然占据主流，而这不仅体现在干部选拔任用上，还体现在财政补贴和转移支付等奖励型帮扶政策导向中，导致很多限制类开发区域为争取上级表彰奖励和项目落地，仍然把工作重点放在“紧盯GDP”“狠抓大项目”上，对加快“绿色转型”、谋划长远发展动力不足，即使在2011年国家出台《全国主体功能区规划》后，很多欠发达地区被划为限制或禁止开发区域，但是在盲目追求GDP的政绩观导向下，仍然出现了环境污染、发展粗放等不可持续问题。随着我国把“碳达峰”“碳中和”作为“十四五”乃至2035年的重要战略目标，承担着重要生态功能的地区将扮演愈发重要的角色。在环境保护标准不断提升、人民群众对“美丽”愈发向往的今天，政绩考核不应仅局限于重视环境保护，而应从“绿色转型”的角度建立全面系统的政绩考核评估指标体系并赋予较高权重。针对该类地区，要把单位GDP建设用地使用面积、单位GDP用水量、城市建成区绿地率、地表水达到或好于Ⅲ类水体比例、非化石能源占能源消费总量比重、服务业增加值占GDP比重、战略性新兴产业占GDP比重、研究与试验发展经费投入强度、每万人科技人员数等指标纳入重点考核内容，并考虑将部分指标的权重设置高于经济发展指标。5.2加快构建绿色产业体系限制开发类主体功能区多为生态脆弱的欠发达地区、群体返贫易发区，长期以来又承担着国土整治、生态环境改善和生物多样性维护的重大职责。基于绿色转型视角，探索如何将资源优势转变为产品优势、产业优势，将资源的比较优势转化为竞争优势，从而形成经济发展的优势，实现群众收入增加和区域综合实力提升，这是其加快实现现代化的必然选择。总体来看，该类地区资源禀赋突出，如生物、矿产、水能、生态环境、民族文化等都是具有比较优势的资源，但是一方面由于发展方式粗放，多呈现“双高”特点（高污染、高消耗）；另一方面由于持续停留在对资源低端、粗放、单一的利用上，导致其发展态势仍不符合高质量发展的新要求，如在经济发展方面，产业结构过于单一，产品生产多为低端供给，单位GDP用水量、非化石能源占比指标偏高，导致资源环境方面的潜在风险剧增，取得的发展质量和效益却极低。从4个州的人口、土地、GDP占比看，共有人口557万人，占全省常住人口的11.9%；土地面积共计10.9万平方千米，约占全省土地总面积的27.9%，但对全省的经济贡献微弱，2019年GDP合计为0.2万亿元，仅占全省GDP总量的9.0%。因此，要加快突破“资源陷阱”，避免以牺牲环境作为代价，跳出现有发展思维，坚持以市场需求为导向，抢占产业链和附加值的前沿。一方面，要加大研发投入来增强科技创新能力，围绕健康养生、低碳环保等市场需求变化，重点对生物、矿产、水能等优势资源开展前瞻性基础研究，力争在引领性原创成果上实现重大突破，形成一批特色产品，培育一批有竞争力的企业，最终形成区域性的优势产业。另一方面，要加快产业融合，挖掘生态资源的多重价值。从广义角度来讲，“绿水青山”（生态系统的存量价值）可以源源不断带来“金山银山”（生态系统的流量价值，如生态服务功能提供的农产品、生态旅游等），要探索把“山水林田湖草”这些生态系统要素转化为发展生态农业、生态工业、生态旅游的经济系统要素，加快形成“绿色+特色文化”产业体系，打造“生态农业—有机农产品加工—药食同源产品开发—深度体验旅游”的全产业链。5.3抢抓多维政策带来的机遇现代化是涉及经济、政治、社会、文化和生态等多个维度的现代化，现代化的建成是一项科学系统的工程，各个维度之间互相影响、互相制约、互相促进。因此，加快该类地区的现代化进程不能仅仅局限于补齐某个方面的短板，而应依靠全面系统的多维政策来统筹推进。我国高度重视欠发达地区的发展并出台了一系列帮扶政策，要抢抓这些措施带来的多维机遇。如围绕乡村振兴战略的实施，要切实巩固和拓展脱贫攻坚成果，在确保不出现大规模返贫的基础上，围绕特色产业发展、生活条件改善、教育医疗条件提升等方面来加快缩小发展差距，补齐各个维度短板。另外，新一轮西部大开发战略也给该类地区带来了前所未有的发展机遇，在第一轮西部大开发（2000—2019年）的20年间，西部12省份的经济总量增长约11.6倍，贵州省增长约14.8倍，重庆市增长约11.9倍，Y省增长约9.3倍。2020年，中共中央、国务院正式出台《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》，这标志着新一轮西部大开发的顶层设计已经形成，将为该类地区缩小与发达地区差距、加快实现共同富裕构筑更好的发展基础。总之，从中央到地方在生态环境、公共服务、基础设施、科技创新等方面不断推出帮扶政策，有助于加快缩小该类地区城乡发展差距、区域发展差距，补强农村基础设施薄弱、产业发展基础薄弱、农业人口就业能力薄弱、高等院校和研究机构缺乏等短板，为加快绿色转型和实现现代化提供有力物质基础和人才支撑。5.4加快提升人口素质人口素质偏低是制约“人的现代化”的关键。一方面，要以优先发展教育为首要任务，提高全民素质，加强文化、教育、宣传等事业的建设，加大教育投入，加大成人教育普及力度，推出倾斜性措施来进一步提升人口的高等教育毛入学率、高级职称研究人员数比重等。另一方面，要加大公共文化投入，创新利用互联网时代新的宣传引导方式，在全社会倡导科学、文明、健康的绿色生活方式，促进人的素质、观念、行为的现代化转型。

  生态经济杂志发表： 2022年12期

• 基于CVM调查的主体功能区生态补偿意愿研究
  作者：张旋，全良（东北林业大学经济管理学院，哈尔滨150040）基于CVM调查的主体功能区生态补偿意愿研究张旋，全良（东北林业大学经济管理学院，哈尔滨150040）选择条件价值评估法对黑龙江省主体功能区进行生态补偿意愿调查，建立二元离散选择模型，以此来分析黑龙江省主体功能区的生态补偿情况，得出生态补偿实施过程中影响居民生态补偿的因素，计算生态补偿支付额度，并总结生态补偿的障碍。研究表明：在黑龙江省主体功能区生态补偿实施过程中，居民的性别、年龄、文化程度、对生态补偿以及环境重要性的了解程度的变动，都会对居民生态补偿有所影响，而且计算得出居民的生态补偿支付额度偏低，为357.04元/年，对此提出相应的对策建议。条件价值评估法；Logit；生态补偿Abstract：SelecttheconditionvalueevaluationmethodtoinvestigatetheecologicalcompensationwillingnessofthemainfunctionareaofHeilongjiangprovince.EstablishthebinarydiscreteselectionmodelandanalyzetheecologicalcompensationsituationofthemainfunctionareainHeilongjiangprovince.Analyzethefactorsthatinfluencetheprobabilityofecologicalcompensationintheimplementationprocessofecologicalcompensation.Calculatethelineofecologicalcompensationpayment.Summarizetheobstaclesofecologicalcompensation.Thestudyshowsthatthegender,age,culturelevel,levelofunderstandingtoecologicalcompensationandenvironmentalimportancehavesomeeffectsonthewillingnessofecologicalcompensationintheimplementationprocessofecologicalcompensation.Andthecalculationresultsshowthattheamountofecologicalcompensationpaymentis357.04yuan/year.Thenaccordingtothespecificimpact,putforwardsomesuggestions.Keywords：ContingentValuationMethod（CVM）；LogitModel；paymentforecosystemservices1引言随着环境问题日益严峻，各国对生态环境的关注迅速增强，而我国将生态文明建设写入了十八大报告中。现阶段，我国的生态补偿以政府为主导[1]，主要采用转移支付、设立专项生态补偿基金等形式补偿[2]，但这一机制下生态补偿的效率低，所以应在优化政府补偿模式的基础上，鼓励和引导市场补偿模式的发展，实现生态补偿的政府主导和市场调节相结合的模式[3-4]，并且采用“谁受益，谁补偿”的补偿原则[5-8]。现有研究中显示，现阶段居民生态补偿情况并不乐观，所以在生态补偿实施中过程中居民生态补偿意愿的影响因素有哪些？如何提高居民生态补偿意愿、支付意愿？这是生态补偿有效实施的关键。黑龙江省拥有我国最大的国有林区，对我国的生态环境起着至关重要的作用，而且在2016年习近平总书记在第十二届全国人大四次会议以及在黑龙江省考察结束时的讲话中多次提到要加强黑龙江省生态文明建设，划定生态保护红线，加大环境治理力度，所以选择林区以及林区周围的居民进行随机抽样调查，研究黑龙江省生态功能区生态补偿意愿情况。现有研究中生态补偿多数涉及流域、景区[9]、森林[10-11]等，少有针对具体主体功能区生态补偿情况的研究，而且在研究方法的选择上考虑到居民生态补偿意愿是一个愿意或者不愿意的二元选择问题，所以选择二元离散型选择模型。基于上述分析根据条件价值评估法收集数据，建立二元选择离散Logit模型，分析黑龙江省主体功能区生态补偿的影响因素、障碍，为政府提高生态补偿意愿和生态补偿支付意愿提供参考。2材料与方法2.1调研方法基于CVM对黑龙江省林区居民随机抽样调查，最终选择5个区域进行问卷发放，发放问卷250份，回收有效问卷210份，回收率为84%。条件价值法是目前流行的一种对具有无形效益公共物品的价值进行估计的方法，在1963年Davis首次提出并将其用于森林生态补偿的研究[12]，发展至今，条件价值评估法（CVM）主要被应用于生态经济领域[13]。如王勇等[14]利用CVM收集数据，计算出有支付意愿的岷江流域居民对岷江上游森林生态补偿平均支付意愿为每户每年44元；刘超等[15]利用CVM对江西省矿区森林景观的经济价值进行了估价；张旋等[16]基于CVM问卷调查，研究居民生态补偿的影响因素。条件价值评估法原则下的问卷主要包括：被调查者的基本信息、对生态补偿的认知情况、生态补偿支付意愿和受偿意愿。2.2分析方法Logit模型是一种离散型选择模型，也被称为“分类评定模型”或“逻辑回归”。离散型选择模型是在1860年由费希纳在进行动物条件二元反射研究中首次提出，沃纳于1962年首次将其应用于经济研究[17]。此后，离散型选择模型得到快速发展，广泛应用于社会学、心理学、计量经济学等多个领域，旨在揭示决策或选择结果等一些离散型因变量与影响因素之间的因果关系，并可用于预测。研究中调查所获得的数据包含离散型数据，而且所研究的因变量为只有两种选择的使用0和1表示的变量，故建立二元选择模型Logit模型对黑龙江省生态功能区生态补偿意愿进行研究。梳理总结已有文献，发现在现有的生态补偿意愿研究中，学者通常将居民的基本特征如性别、年龄、职业性质、文化程度、家庭年收入、收入来源等，生态补偿的认知情况如生态补偿了解程度、对环境现状的看法、环境重要性的等因素引入，作为生态补偿的影响因素定性或建立模型定量分析其对生态补偿的影响因素。地域不同，其社会文化背景便不同，进而居民对事物的看法就会有所差异。借鉴已有研究中选取的自变量结合调研所选择区域的特点，建立Logit模型，并根据检验统计量不断调整模型，得到最终模型，且其涉及的变量及其定义如表1所示。?根据解释变量建立Logit模型为：其中y*是生态补偿意愿y的估计值。研究中Logit模型选用的是最大似然估计法，而模型是否与实际情况相吻合的判断指标主要有[18]：①系数的z统计量与其伴随概率。z统计量的伴随概率P小于显著水平α，表示其所对应的解释变量对被解释变量有显著的影响，反之，影响不显著。②LR统计量。原假设为各个因素的系数均为0，即各因素对因变量无显著影响。③Hosmer-Lemeshow统计量。Hosmer-Lemeshow的原假设为模型完全充分拟合，其通过因变量的实际值和拟合值分组比较，若两者之间的差异较大，拒绝原假设，认为拟合不够充分；若其伴随概率大于显著性水平则不能拒绝原假设，可认为模型对实际情况的拟合效果较佳。④Andrews统计量。其伴随概率小于显著性水平，则表明模型整体拟合效果较好。H-L统计量与Andrews统计量对原假设的判断结果决定于检验水平的大小。⑤预测平均绝对百分比误差MAPE。若预测平均绝对百分比误差MAPE大于10，则表明Logit模型的预测效果一般。3结果分析3.1调查样本的描述性统计选择生态功能区的核心区域为研究调研区域，而林区内的工作人员以男性为主，所以在所调查的居民中男性受访者约占3/4；年龄分布在41～50岁的占49%，20～30岁的仅占10%；被调查者中初高中文化程度的占到44.3%，本科及本科以上的占到1/5，总体文化程度偏低；在被访者对生态补偿的认知情况不理想，有1/5的受访者表示对生态补偿非常了解，近一半的受访者表示对生态补偿不了解甚至一无所知；大于1/3的受访者认为生态环境的好坏与自己的生活并无关系；有生态补偿意愿的受访者占受访者总数的3/5；对于生态补偿零意愿的受访者表示造成生态补偿零意愿的主要原因为担心支付的金额并不能达到改善或者停止破坏环境的效果，而且有补偿意愿的居民其支付意愿并不高，愿意每年支付500元以上的仅为10%。总体而言：受访者对生态补偿了解程度低，补偿意愿不理想，而且补偿支付意愿也不高。3.2Logit模型回归系数估计与检验经过一系列的修正，以及根据H-L统计量、Andrews统计量以及平均绝对百分比误差MAPE等检验指标的大小对多个模型的拟合效果进行比较，最终得到模型如表2所示。从表2中各个影响因素系数的z-统计量以及z-统计量的伴随概率得出：在0.05的显著性水平下，各系数z-统计量的伴随概率均小于0.05，说明文化程度X3、家庭年收入X4、生态补偿认知情况X5、环境的认知情况X6均通过了显著性检验，即表明各个因素对生态补偿意愿均有显著影响，而且比较各系数发现家庭年收入对生态补偿意愿的影响最小。?根据表2的结果，将Logit模型整理为:模型整体拟合优度检验结果显示：LR统计量值较大，其伴随概率等于0.0000，小于显著性水平0.05，而且H-L统计量相应概率为0.2842，大于显著性水平0.05，Andrews统计量的伴随概率为0.0000，小于显著性水平。根据检验统计量的伴随概率与检验水平的比较结果得出：模型的整体通过检验，即模型整体拟合度高，适用于分析黑龙江省林区居民对生态功能区生态补偿意愿的研究；再者，将样本观测值分为10组，10组中预测值与实际观测值的H-L统计量值只有2个大于1，其余的均小于1，表明预测数与实际数的差异较小，进而说明模型的拟合效果良好，预测准确率高；平均绝对百分比误差MAPE等于9.3289，小于10，再次验证了模型的预测效果良好。3.3主体功能区生态补偿情况分析第一，性别和年龄未通过检验，即性别和年龄对生态补偿意愿无显著的影响，这是源于时代的发展使得男女在生态补偿上的思想差异并无显著差异，而年龄更多的是对见识有所影响，对生态补偿的影响并不显著。再者，根据研究建立的模型特点：二元选择模型中的系数不代表自变量对因变量的边际影响，仅仅可以根据系数的符号判断影响的方向。从模型系数符号可以得出：同等情况下，随着文化程度的提高，对于事物的理解、接受能力提高，社会责任感增强，故而生态补偿意愿的概率随之提高，将受访者以文化程度分组，发现在受访者中小学及小学以下文化程度的居民有生态补偿意愿额的仅占该文化程度组的7%左右，高中文化程度的受访者中有生态补偿意愿的居民占所在组的78%，本科文化程度的占所在组的81.6%，研究生及以上文化程度的占所在组91.7%；家庭收入对生态补偿意愿有正向影响，但影响程度最小，家庭收入在更大程度上影响着支付意愿的大小，建立交叉表显示：在非零意愿的被访者中，家庭收入的高低与支付意愿的大小呈正相关关系，即家庭年收入越高的居民，愿意支付的金额越多；生态补偿认知情况对生态补偿意愿的影响程度最大，环境与生活关系密切程度的认知情况对生态补偿意愿也存在较大的正向影响，根据意识决定行为这一哲学理论可以解释这一现象，只有充分认识到事物的本质，才会为之付诸行动，只有当被访者充分了解生态补偿，以及认识到环境与自己的生活息息相关，更要认识到生态补偿不仅是国家、政府以及企业的责任，也是每个居民的责任；同样，生态补偿的受益者不仅是政府、企业，居民个体也是生态补偿的受益者。第二，根据Logit模型的原理，对模型中的系数取反对数得出机会比率。从机会比率的大小可以得出：在其他条件不变的情况下：居民的生态补偿的认知程度每上升一个水平，其产生生态补偿意愿的可能性增大7倍；居民认知里环境与生活的密切程度每提高一个层次，其生态补偿意愿的可能性提高3倍；居民收入的提高，对生态补偿意愿产生的可能性的影响不大，但对生态补偿支付意愿影响较大，整理数据发现在有补偿意愿的居民中，随着收入的增加，其支付意愿增加。第三，整理调研数据发现：在有补偿意愿的居民中其支付意愿并不高，支付意愿主要集中于500元以下，而愿意支付金额在100元以下的居民数占有支付意愿总人数的27.34%，而愿意支付500元以上的占1/5。非零支付意愿的期望值为357.04元/年。4结论与建议4.1结论文化程度、家庭年收入、生态补偿认知情况、环境与生活关系的认知情况对居民生态功能区的生态补偿意愿均有影响。文化程度、家庭年收入、生态补偿认知程度、环境与生活关系的认知程度对生态补偿认知情况的变动对生态补偿意愿产生的可能性影响最大；收入对生态补偿的影响不大，但对支付意愿有明显的正影响。整体而言，生态补偿意愿不理想，支付意愿亦偏低，而且据调研数据显示造成生态补偿意愿低的另一个重要的原因为：居民担心自己进行了补偿却无法达到自己所期待的效果，生态环境并未有所改善，破坏行为没有被制止。4.2建议根据以上分析，主体功能区的生态补偿情况不理想，生态补偿意愿、支付意愿均偏低，对此提出如下四点对策建议：第一，扩大宣传内容，加大宣传力度。logit模型结果显示，生态补偿认知程度的提高对生态补偿意愿产生的可能性影响幅度最大，但是居民对生态补偿的了解程度并不高；再者，居民对生态环境重要性认识程度低，大于1/3的受访者认为生态环境的好坏与自己没有关系，以至于居民并不认为自己需要对生态环境进行补偿，大于1/2的居民认为生态补偿的责任主体为政府与企业；最后，居民在短期内看不到生态补偿的效果，也是其不愿意进行补偿的原因之一。所以在生态补偿宣传过程中，不仅要加大宣传力度，还要扩大宣传的内容，让居民了解生态环境的重要性以及生态环境与生活的密切程度，生态补偿的运行机制和流程，消除居民的顾虑，提高居民生态补偿意识，增强居民的责任感。第二，对于教育的投入不仅是资金方面的投入，还应该加强有关政策法规的监督。首先，要加强教育设施的资金投入，保障教育的实施；再者，适龄儿童在九年义务教育阶段的有受教育权利和义务，不得剥夺其受教育的权利，也不可以任其不履行其相应义务。通过加强对教育的资金投入，加强监管，提高教育质量，进而提高居民整体文化程度。第三，在实施生态补偿时，可以有选择性的动员。针对居民对生态补偿的态度，有选择性的对居民进行宣传动员，以使投入发挥最大的效益，减少不必要的投入。第四，开办职业培训机构，提高居民的劳动力能力。提高居民的劳动能力，进而提高劳动力的竞争力，提高居民的收入，进而可以提高生态补偿意愿，最重要的是可以提高支付意愿。[1]聂倩.国外生态补偿实践的比较及政策启示[J].生态经济,2014(7):156-160.[2]马国勇,陈红.基于利益相关者理论的生态补偿机制研究[J].生态经济,2014(4):33-36,49.[3]聂倩,匡小平.公共财政中的生态补偿模式比较研究[J].财经理论与实践,2014(2):103-108.[4]舒旻.论生态补偿资金的来源与构成[J].南京工业大学学报(社会科学版)，2015(1):54-63.[5]李庆江,姚文英,郝利.基于农业生态补偿的农产品质量安全问题研究[J].安徽农业科学，2010(34):19742-19744.[6]徐劲草,许新宜,王红瑞,等.晋江流域上下游生态补偿机制[J].南水北调与水利科技，2012(2)：57-62.[7]葛颜祥,梁丽娟,接玉梅.水源地生态补偿机制的构建与运作研究[J].农业经济问题,2006(9):22-27,79.[8]马兴华,崔树彬,安娟.水源区生态补偿机制理论框架研究[J].南水北调与水利科技,2011(4):87-90.[9]杨主泉.基于游客支付意愿的旅游生态补偿研究：以桂林市阳朔县为例[J].学术论坛,2015,38(5):64-69.[10]李文华,李世东,李芬,等.森林生态补偿机制若干重点问题研究[J].中国人口·资源与环境，2007(2):13-18.[11]李芬,陈红枫.海南省森林生态补偿机制的社会经济影响分析[J].中国人口·资源与环境,2007,17(6):113-118.[12]DAVISR.K.Recreationplanningasaneconomicproblem[J].NaturalResourceJournal，1963(3):239-249.[13]唐增,徐中民.条件价值评估法介绍[J].开发研究,2008(1):74-77.[14]王勇,何勇,张健,等.岷江上游森林生态系统服务条件价值评估[J].林业经济问题,2009(5):428-433.[15]刘超,程胜高,曾克峰,等.江西星子县大排岭矿区森林景观的价值评估[J].林业经济问题,2011(5):420-423.[16]张旋,全良.居民生态补偿意愿影响因素研究[J].林业经济问题,2016(5):429-433.[17]李子奈,潘文卿.计量经济学（3版）[M].北京：高等教育出版社,2009.[18]樊欢欢,刘荣,等.EViews统计分析与应用（2版）[M].北京：机械工业出版社,2014.［责任编辑：鹿鸣］StudyonEcologicalCompensationofMainFunctionAreaBasedonCVMInvestigationZHANGXuan，QUANLiang（CollegeofEconomicsandManagement，NortheastForestryUniversity，Harbin150040,China）F205A1673-5919（2017）04-0020-0410.13691/j.cnki.cn23-1539/f.2017.04.0052017-06-04张旋（1991-），女，山西朔州人，硕士研究生。全良（1971-），男，山东费县人，副教授，博士。研究方向：技术创新及管理，产业发展及演化。

  中国林业经济杂志发表： 2017年4期

• 基于国家主体功能区视角下的“大湘西旅游文化带”功能价值区分
  作者：刘艳芳    摘要：依据国家主体功能区发展战略，通过“大湘西旅游文化带”的构建，探求了“大湘西旅游文化带”的民族文化旅游功能、区域经济发展功能、社会保存认知功能、教化启智审美功能以及规范融通凝聚功能等五大功能价值元素，进而提出了“大湘西旅游文化带”的三大功能价值区，即怀化市的核心功能价值区、吉首市的主体功能价值区以及张家界市的边际功能价值区。通过深入剖析三大功能价值区划分单元、划分条件及划分作用，提出了实现旅游文化功能价值的四维目标——环境保护目标、经济发展目标、文化保存目标和均衡发展目标。关键词：国家主体功能区；“大湘西旅游文化带”；五大功能价值元素；三大功能价值区中图分类号：F592.1；F592.7文献标识码：A国家“十一五”规划首次提出主体功能区的发展战略，将国土空间分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。按照国家主体功能区规划，湖南武陵山区整体为限制开发区和禁止开发区，基本功能为生物多样性及水土保持生态功能区。武陵山区大多植被丰富，森林茂密，是三峡库区和长江中下游地区的生态屏障。大湘西地区是武陵山区的一部分，属于限制工业农业开发，进行生态旅游开发的地区，“大湘西旅游文化带”的构建，就是体现生态旅游开发的这一基本特点。基于国家主体功能区视角下的“大湘西旅游文化带”功能价值区分，就是依据整体保护、点状发展的原则，将“大湘西旅游文化带”划分为三大功能价值区：核心功能价值区、主体功能价值区和边际功能价值区。一、“大湘西旅游文化带”功能解析功能是系统的对外输出，一般表现为被考察主体的目标效用＼[1＼]，“大湘西旅游文化带”功能价值，则是指“大湘西旅游文化带”所发挥的主要效能，也就是“大湘西旅游文化带”对大湘西旅游的实际功效，对大湘西旅游发展的意义和作用。旅游功能指的是旅游发展在社会、经济、文化等方面发挥的有利作用＼[2＼]；而旅游功能系统，事实上就是寻求平衡旅游供给与旅游需求的合理空间的相互作用体系，通过旅游规划实现旅游功能系统的良好运行，寻求建立最优的旅游作用空间体系＼[3＼]。“大湘西旅游文化带”就是这样的一种旅游规划，通过“大湘西旅游文化带”的构建，寻求大湘西地区旅游供给和旅游需求的动态平衡空间体系。“大湘西旅游文化带”是一种旅游文化区域地带，是指世代居住在大湘西地区的各族人民共同创造的具有显明的民族特质的物态文化、制度文化、行为文化、心态文化的总和，并作用于吃、住、行、游、购、娱旅游活动过程中的一种特殊文化区域形态。它是一种“以民族的核心分布区和一级旅游中心城市及王牌景区景点为依托，以交通干线为引导”的空间架构体系。具体是指在北起张家界市的慈利县，南至怀化地区的通道侗族自治县，其宽度为垂直于焦柳铁路线及其100～150km的地带，构建以张家界为龙头，以吉首为中心，以怀化为次中心，以名山、名水、名人、名城、名镇、名寨等为结点，采取点轴模式，形成由点带线，由线成圈的格局。它主要包括北、中、南三个民族文化旅游圈：北部是土家族文化旅游圈，以张家界市为中心，包含龙山、永顺、桑植、慈利四县；中部是苗族文化旅游圈，以吉首为中心，包含凤凰、花垣、古丈、保靖、沪溪、沅陵、麻阳、辰溪、溆浦九县；南部是侗族文化旅游圈，以怀化市为中心，包含新晃、芷江、洪江、会同、靖州、通道六县。由此形成点—轴—圈—带的层序性框架，从而构成“丰”字形的大湘西旅游文化格局＼[4＼]。“大湘西旅游文化带”既是一种民族文化沉积旅游带，又是一种经济文化市场旅游带。其具有很强的地域特色，民族特质明显，文化特效分明，其功能价值合理，适宜，增效，具有1+1+1>3的效能。摘要：依据国家主体功能区发展战略，通过“大湘西旅游文化带”的构建，探求了“大湘西旅游文化带”的民族文化旅游功能、区域经济发展功能、社会保存认知功能、教化启智审美功能以及规范融通凝聚功能等五大功能价值元素，进而提出了“大湘西旅游文化带”的三大功能价值区，即怀化市的核心功能价值区、吉首市的主体功能价值区以及张家界市的边际功能价值区。通过深入剖析三大功能价值区划分单元、划分条件及划分作用，提出了实现旅游文化功能价值的四维目标——环境保护目标、经济发展目标、文化保存目标和均衡发展目标。关键词：国家主体功能区；“大湘西旅游文化带”；五大功能价值元素；三大功能价值区中图分类号：F592.1；F592.7文献标识码：A国家“十一五”规划首次提出主体功能区的发展战略，将国土空间分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。按照国家主体功能区规划，湖南武陵山区整体为限制开发区和禁止开发区，基本功能为生物多样性及水土保持生态功能区。武陵山区大多植被丰富，森林茂密，是三峡库区和长江中下游地区的生态屏障。大湘西地区是武陵山区的一部分，属于限制工业农业开发，进行生态旅游开发的地区，“大湘西旅游文化带”的构建，就是体现生态旅游开发的这一基本特点。基于国家主体功能区视角下的“大湘西旅游文化带”功能价值区分，就是依据整体保护、点状发展的原则，将“大湘西旅游文化带”划分为三大功能价值区：核心功能价值区、主体功能价值区和边际功能价值区。一、“大湘西旅游文化带”功能解析功能是系统的对外输出，一般表现为被考察主体的目标效用＼[1＼]，“大湘西旅游文化带”功能价值，则是指“大湘西旅游文化带”所发挥的主要效能，也就是“大湘西旅游文化带”对大湘西旅游的实际功效，对大湘西旅游发展的意义和作用。旅游功能指的是旅游发展在社会、经济、文化等方面发挥的有利作用＼[2＼]；而旅游功能系统，事实上就是寻求平衡旅游供给与旅游需求的合理空间的相互作用体系，通过旅游规划实现旅游功能系统的良好运行，寻求建立最优的旅游作用空间体系＼[3＼]。“大湘西旅游文化带”就是这样的一种旅游规划，通过“大湘西旅游文化带”的构建，寻求大湘西地区旅游供给和旅游需求的动态平衡空间体系。“大湘西旅游文化带”是一种旅游文化区域地带，是指世代居住在大湘西地区的各族人民共同创造的具有显明的民族特质的物态文化、制度文化、行为文化、心态文化的总和，并作用于吃、住、行、游、购、娱旅游活动过程中的一种特殊文化区域形态。它是一种“以民族的核心分布区和一级旅游中心城市及王牌景区景点为依托，以交通干线为引导”的空间架构体系。具体是指在北起张家界市的慈利县，南至怀化地区的通道侗族自治县，其宽度为垂直于焦柳铁路线及其100～150km的地带，构建以张家界为龙头，以吉首为中心，以怀化为次中心，以名山、名水、名人、名城、名镇、名寨等为结点，采取点轴模式，形成由点带线，由线成圈的格局。它主要包括北、中、南三个民族文化旅游圈：北部是土家族文化旅游圈，以张家界市为中心，包含龙山、永顺、桑植、慈利四县；中部是苗族文化旅游圈，以吉首为中心，包含凤凰、花垣、古丈、保靖、沪溪、沅陵、麻阳、辰溪、溆浦九县；南部是侗族文化旅游圈，以怀化市为中心，包含新晃、芷江、洪江、会同、靖州、通道六县。由此形成点—轴—圈—带的层序性框架，从而构成“丰”字形的大湘西旅游文化格局＼[4＼]。“大湘西旅游文化带”既是一种民族文化沉积旅游带，又是一种经济文化市场旅游带。其具有很强的地域特色，民族特质明显，文化特效分明，其功能价值合理，适宜，增效，具有1+1+1>3的效能。摘要：依据国家主体功能区发展战略，通过“大湘西旅游文化带”的构建，探求了“大湘西旅游文化带”的民族文化旅游功能、区域经济发展功能、社会保存认知功能、教化启智审美功能以及规范融通凝聚功能等五大功能价值元素，进而提出了“大湘西旅游文化带”的三大功能价值区，即怀化市的核心功能价值区、吉首市的主体功能价值区以及张家界市的边际功能价值区。通过深入剖析三大功能价值区划分单元、划分条件及划分作用，提出了实现旅游文化功能价值的四维目标——环境保护目标、经济发展目标、文化保存目标和均衡发展目标。关键词：国家主体功能区；“大湘西旅游文化带”；五大功能价值元素；三大功能价值区中图分类号：F592.1；F592.7文献标识码：A国家“十一五”规划首次提出主体功能区的发展战略，将国土空间分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。按照国家主体功能区规划，湖南武陵山区整体为限制开发区和禁止开发区，基本功能为生物多样性及水土保持生态功能区。武陵山区大多植被丰富，森林茂密，是三峡库区和长江中下游地区的生态屏障。大湘西地区是武陵山区的一部分，属于限制工业农业开发，进行生态旅游开发的地区，“大湘西旅游文化带”的构建，就是体现生态旅游开发的这一基本特点。基于国家主体功能区视角下的“大湘西旅游文化带”功能价值区分，就是依据整体保护、点状发展的原则，将“大湘西旅游文化带”划分为三大功能价值区：核心功能价值区、主体功能价值区和边际功能价值区。一、“大湘西旅游文化带”功能解析功能是系统的对外输出，一般表现为被考察主体的目标效用＼[1＼]，“大湘西旅游文化带”功能价值，则是指“大湘西旅游文化带”所发挥的主要效能，也就是“大湘西旅游文化带”对大湘西旅游的实际功效，对大湘西旅游发展的意义和作用。旅游功能指的是旅游发展在社会、经济、文化等方面发挥的有利作用＼[2＼]；而旅游功能系统，事实上就是寻求平衡旅游供给与旅游需求的合理空间的相互作用体系，通过旅游规划实现旅游功能系统的良好运行，寻求建立最优的旅游作用空间体系＼[3＼]。“大湘西旅游文化带”就是这样的一种旅游规划，通过“大湘西旅游文化带”的构建，寻求大湘西地区旅游供给和旅游需求的动态平衡空间体系。“大湘西旅游文化带”是一种旅游文化区域地带，是指世代居住在大湘西地区的各族人民共同创造的具有显明的民族特质的物态文化、制度文化、行为文化、心态文化的总和，并作用于吃、住、行、游、购、娱旅游活动过程中的一种特殊文化区域形态。它是一种“以民族的核心分布区和一级旅游中心城市及王牌景区景点为依托，以交通干线为引导”的空间架构体系。具体是指在北起张家界市的慈利县，南至怀化地区的通道侗族自治县，其宽度为垂直于焦柳铁路线及其100～150km的地带，构建以张家界为龙头，以吉首为中心，以怀化为次中心，以名山、名水、名人、名城、名镇、名寨等为结点，采取点轴模式，形成由点带线，由线成圈的格局。它主要包括北、中、南三个民族文化旅游圈：北部是土家族文化旅游圈，以张家界市为中心，包含龙山、永顺、桑植、慈利四县；中部是苗族文化旅游圈，以吉首为中心，包含凤凰、花垣、古丈、保靖、沪溪、沅陵、麻阳、辰溪、溆浦九县；南部是侗族文化旅游圈，以怀化市为中心，包含新晃、芷江、洪江、会同、靖州、通道六县。由此形成点—轴—圈—带的层序性框架，从而构成“丰”字形的大湘西旅游文化格局＼[4＼]。“大湘西旅游文化带”既是一种民族文化沉积旅游带，又是一种经济文化市场旅游带。其具有很强的地域特色，民族特质明显，文化特效分明，其功能价值合理，适宜，增效，具有1+1+1>3的效能。

  武汉理工大学学报(社会科学版) 发表：2014年3期

• 博弈论视角下生态补偿探析——基于青海省主体功能区
  
  作者：孙喜涛    一、主体功能区规划及青海省主体功能区定位主体功能区规划指依据区域发展基础、资源环境承载能力以及在不同层次区域中的战略地位等，对区域发展理念、方向和模式等进行类型化的政策和制度。国务院《全国主体功能区规划》中明确将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。主体功能区规划是我国国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划，是深入贯彻落实党的十八大精神关于生态文明建设的重大战略举措，对于协调人口、经济和资源生态环境，转变经济发展方式，优化产业结构，促进经济增长，维护社会和谐稳定，实现全面建设小康社会及社会主义现代化建设长远目标，具有重要战略意义。二、生态补偿的博弈分析（一）问题的提出青海地处世界第三极,是“三江源头”、“中华水塔”，是维系中下游地区生态安全的天然绿色屏障。根据《青海省主体功能区规划》安排，青海省域限制开发区域占全省国土面积的58.79%，禁止开发区域占31.03%，二者合计占比达89.82%。这表明青海省应限制大规模高强度的工业化城镇化开发，承担起生态环境保护的主要责任，因为这不仅关系到青海的自身发展，还关系到全国的可持续发展和中华民族的长远发展。探索对青海生态补偿的必要性，使其在实现自身可持续发展的同时，更好地为全国提供生态服务功能，对我国区域协调发展和可持续发展战略的顺利实施意义重大。生态补偿涉及生态功能区与生态受益区的利益协调，实际上是一场双方的利益博弈。基于此，本文拟通过博弈理论相关原理，模型化主体功能区利益相关者的补偿机理，为生态补偿机制的实施提供理论依据。（二）智猪博弈的基本模型博弈论(GameTheory)，也称为对策论，或赛局理论，是研究多个个体或团队之间在特定条件制约下的对局中利用相关方的策略，而实施对应策略的理论，现已成为经济学的标准分析工具之一。为分析方便，我们将青海主体功能区简称为生态区，将中下游经济发达受益地区简称为受益区。前文提到，生态区极其重要的生态地位加之经济财力有限引致生态建设与保护机会成本巨大，我们假设该生态环境保护的成本为6个单位（为便于模型化分析问题，此处所列数值为相对数，其相对大小代表了博弈方的相对收益或成本，下同）。而作为辐射受益区，总体经济相对发达，政府财力充足，居民基本生活需求得到满足后，对诸如清洁的空气、良好的水质、怡人的自然景观等更好的生态环境有更高的支付意愿。给定这个条件，我们假设受益区从良好的生态环境中得到10个单位的效用，生态区得到5个单位的效用。生态区有两种策略选择，一种策略是重点进行生态保护，另一种策略是重点进行经济开发，即忽视生态保护。受益区也有两种策略选择，即对生态保护区进行生态补偿或者选择不补偿以免费搭生态效益的便车。双方博弈的收益矩阵如下。生态区-受益区博弈的收益矩阵收益矩阵中数字表示的是生态区和受益区享受到的生态服务的效用，或者满意程度。具体分析如下:(-1,10)表示的是受益区不对享受到的生态服务进行补偿，而生态区付出巨大成本进行生态环境建设时双方的收益。此时受益区对零成本享受到的生态效益最为满意，得到10单位的效用；虽然生态区也从生态环境中得到5个单位的收益，但由于独自承担生态保护6个单位的成本，且收益被他人无偿享用，总体满意度很低，效用为负值。(5,4)表示的是相反的情况，受益区补偿生态保护的所有费用时双方的收益。此时双方均享受到生态环境的效益，生态区得到5个单位的效用值，受益区得到10个单位的效用值。受益区支付6个单位的成本后，最终收益为4个单位效用值。(2,7)表示的是双方同时出资保护环境的情况。此时双方也均可享受到生态环境的效益，但要扣除共同分摊的生态保护成本。经试验，双方如何分摊成本不影响结果分析，此处不妨假定双方平均分摊成本，即各自承担3个单位的成本。最终，生态区得到2个单位的效用值，受益区得到7单位的效用值。(0,0)表示的则是极端情况。此时受益区不进行生态补偿，生态区也不去提供生态服务，最终两者从生态环境中得到的效用值均为0。从收益矩阵中可以看出，该博弈实际是一场生态环境保护的智猪博弈。运用画线法，收益矩阵显示生态区存在一个占优策略，即不论受益区补偿与否，生态区的占优策略都是不保护。因为两种情况下理性选择不保护得到的收益都比选择保护时得到的收益高（5大于2，0大于-1）。当生态区选定占优策略时，受益区的最优选择是进行生态补偿，因为此时得到的效用值为4，大于不保护的效用值0。由于受益区是在给定生态区的最优选择后做的最佳选择，因此该均衡是一个纳什均衡，均衡结果为（保护，不保护），也就是说要由经济受益区出资来保护生态环境，这时没有人会去主动打破这种均衡。三、结论及建议智猪博弈分析的纳什均衡结果表明，鉴于生态资源的外部性，经济发达地区对诸如青海省这样的生态重点保护区进行生态建设补偿，实际上更符合自身的利益诉求。2012年，十八大报告专门将生态文明建设独立成篇，特别提出建立生态补偿制度，也彰显出生态补偿的重要性。从经济学原理看，生态环境具有外部性，生态补偿机制问题实质是通过制度产权安排探求生态环境外部性的内部化途径问题。综合上述智猪博弈分析结果及各研究成果，本文拟提出建立横向与纵向转移支付两条生态补偿道路的政策建议，并完善相关法律保障措施。（一）建立省际生态补偿共同基金，探索横向转移支付模式纳什均衡结果表明，经济受益发达省区应从自身利益出发积极探寻省际之间的横向生态补偿机制。借鉴德国以州际财政平衡基金模式实现横向转移的方法，建议通过依靠流域内地区政府间的合作，建立流域区际民主协商制度，实现生态保护外部效应的内部化。具体实施，可于青海生态环境建设区与东部中下游受益省区之间建立省际生态补偿共同基金，由受益区政府与居民直接向生态保护区政府和居民给予资金补偿。该基金通过横向转移支付方式实现生态在省际同级次政府区域间的有效交换，改善与协调不同地区间既得利益格局。该基金可采取准市场模式运作，由相关地方政府联合招标，通过计划与市场两种手段，以“抽肥补瘦、共担责任”为原则，委托公司进行生态产业化经营，并严格应用于绿色项目，共同聘任管理经营者，合力决定重大的生态产业投资事项，同时避免体现单一政府、公司或组织意志，保证资金投入的准确性和有效性，实现生态基金的长期稳定与保值增值。（二）完善政府生态税收体系，强化纵向转移支付力度政府纵向转移支付的主要理论依据是征收庇古税。通过对污染产品征税，使污染环境的外部成本转化为内在税收成本，使外部性内部化。我国现行税收体系中庇古税主要有:流通税（如消费税、资源税）、行为税（如土地增值税、城市维护建设税）和所得税。建议通过合理征收庇古税完善现行纵向转移支付制度，解决地方政府生态补偿资金不足的问题。具体可探索开征一些针对青海生态环境的绿色税种，如水资源税和碳税等，并由从量征收改为按占有资源量或从价征收；积极推动土地出让金制度改革，比如将一定比例的出让金作为生态补偿资金支出，由中央和地方政府共享，既可以在一定程度上弥补青海地方政府生态事权与财力的不匹配问题，又可以强化中央政府的转移支付以及对三江源重点流域的生态补偿能力；依据青海高原特征将海拔、国土面积、生态功能区、现代化指数、农牧民比例等相关生态补偿因素纳入转移支付体系，扩大支付比例。（三）构建和完善生态建设补偿法律法规体系上述建立生态横向、纵向转移支付制度需要以立法的形式统筹规范生态补偿行为，完善相关配套法律体系。建议严格按照“谁受益、谁补偿”的原则，在环境法中增设生态补偿制度内容，使污染物的排放者、资源产品的消费者和生态环境的受益者，均对生态环境的自身价值予以补偿，以体现消费者最终承担和受益者负担两个符合现代市场经济规则的基本准则，增强环境保护法的普适性。针对诸如青海这样重要的生态地域制定生态补偿的自然资源单行法，明确地方政府职责和权力，就生态补偿的目的、方针、原则、重要措施、主体和对象、生态效益的评估、方式和标准、补偿额的确定以及如何协调青海生态地区与其他区域的关系、如何使生态补偿制度在确保全国公正的前提下实现局部公正等方面作详细的规定，使之更具操作性和科学性。加强和完善听证制度，建立高效的环保立法、司法和监督机制，强化监督，严格处罚违规行为，真正反映利益相关者诉求，为省际横向转移支付和国家纵向转移支付生态补偿工作奠定法制化、规范化、制度化、科学化保障，提高制度执行力。

  北方经济杂志发表： 2015年10期

• 多规融合导向下地级市主体功能区划分研究*
  ——以丽水市为例
  作者：庞国彧 华晨  李利  黄杉      多规融合导向下地级市主体功能区划分研究*——以丽水市为例庞国彧华晨李利黄杉摘要为应对地级市主体功能区划分中的单元划分、限制开发区两难、多规冲突等问题，通过“多规融合”构建了主体功能区三级分区框架，一级分区对接国家、省级主体功能区战略布局，二级以乡镇、街道为单元划分市级主体功能区划，三级分区将国土的自然状态划分为四类空间单元，应用于丽水市主体功能区划分中，使主体功能区的框架性、基础性、约束性和政策性落实到基层行政单元和国土空间层面上。关键词多规融合；地级市；主体功能区划分；三级分区框架庞国彧，华晨，李利，等.多规融合导向下地级市主体功能区划分研究——以丽水市为例[J].西部人居环境学刊,2016,31(02):71-76.*国家自然科学基金青年基金项目（51508306）庞国彧：浙江大学建筑工程学院，博士研究生，88498625@163.com华晨：浙江大学建筑工程学院，教授，博士生导师李利：浙江大学建筑设计研究院有限公司，规划师黄杉：浙江大学建筑设计研究院有限公司，高级工程师Abstract:Todealwiththedifficultiesinmainfunctionalareadivisionofprefecturelevelcity,forinstance,unitdivision,dilemmaoflimit-developmentzoneandmultiplanningconflict,thispaperconstructsathree-leveldivisionframeofthemainfunctionalareaplanningbyfusionofmulti-planning.Thefirstlevelpartitionjointthenationalandprovincialmainfunctionalareastrategiclayout,thesecondlevelpartitiondividethemainfunctionalareaintotownsastheunit,andthenaturalstatusoflandwouldbedividedintofourtypesofspaceunitsbythethirdlevelpartition.Thenitutilizedthethree-leveldivisionframeinthemainfunctionalareadivisionofLishuiCityinordertocombinetheframework,basic,bindingandpolicyofthemainfunctionalareawiththebasicadministrativeunitsandlandspace.0引言自国家在“十一五”规划中提出主体功能区规划战略至今，全国多数省、自治区、直辖市已完成主体功能区规划。在这期间，学界从区域协调发展［1-2］、功能区划分方法［3-10］、政策机制［11-13］、多规协调［14-17］、实施和管理［18］等多方面，在国家和省级层面围绕主体功能区规划开展了大量研究和探索。但随着目前主体功能区规划的实施进入地、县级市层面，地方政府遇到了诸如单元划分、限制开发区困境和国土空间的多规冲突等问题亟需解决。本文以多规融合为导向，结合浙江省丽水市的实践，尝试提出地级市主体功能区的划分研究。1主体功能区规划基本内涵1.1内涵解读主体功能区规划是促进区域协调发展的一个新思路［2］，在理念上要求在布局经济活动的同时，深入研究资源环境与社会经济活动的关系，立足于人口、经济、环境资源在国土空间中的分布状况，保障粮食生产安全，保护生态环境，纠正对GDP盲目崇拜的价值观念，促进人口与经济的合理布局，提高空间资源利用效率，推动区域基本公共服务均等化和可持续发展［3］；技术和方法上要求结合区域资源环境承载能力、发展潜力、现有开发密度和生态重要性，对国土空间进行划分并赋予优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能；政策上要求以财政、投资、土地、农业、人口、民族、环境及施政考评等一系列政策构建支撑体系。1.2主体功能区相关研究评述主体功能区制度确立以来，基本单元划分和指标体系一直是研究的热点。在省级主体功能区层面，包晓雯在比对了江苏和浙江两省的主体功能区划分方法后的逻辑差异后指出，类型阈值的确定是主体功能区划分的关键，她同时认为基本单元越小，划分越趋于合理［4］；张广海在山东省主体功能区研究中借助状态空间法，以地级市为单元构建指标体系［3］；赵永江从指标遴选和因子优化角度构建了河南省主体功能区指标体系［5］；王利等学者在辽宁省主体功能区中以县为单元，采用了一套定性判断和指标体系定量分析相结合的划分流程［6］；马仁峰等将主导因素—综合指数法为核心的“整体判断—主导因素与综合指数评价—参与式协商—方案确定”区划方法应用于云南省主体功能区分区实践［7］。在地、县级市层面，魏宗财从战略和战术两个层面剖析了广州市主体功能区指标体系［8］；陈焕珍引入系统聚类法进行县域尺度主体功能区划分，采取变异系数法确定权重，以乡镇为单元对胶州市进行了实证分析［9］；林锦耀立足于空间自相关理论，利用遗传算法改进传统聚类方法自动划分主体功能区，在以东莞市主体功能区划分的实验中以“十二五”规划作为验证，结果较为吻合［10］。总体来看，目前主体功能区划分研究聚焦于指标体系构建、因子权重、数学算法的科学性和可行性，这固然为主体功能区分区打下更坚实的科学基础，但未能从根本上改善主体功能区“重政策轻空间”的失衡。还有一些学者从多规协调角度着手，如韩青、顾朝林从空间界限、功能定位、指标控制等角度揭示主体功能区规划与城市总体规划空间管制分区功能空间的相似性和差异性，并对两者进行解构与重组，尝试探索了城市总体规划和主体功能区规划管制空间的耦合关系［14］；钟海燕等以鄱阳湖区土地利用分区为实例探索了土地利用分区与主体功能区规划的协调关系［15］；刘传明提出主体功能区规划成为城市规划向政策引导型规划、综合目标型规划、宜人特色型规划和主动引导型规划转型的主要驱动力之一［16］；张可云在主体功能区实施问题的研究基础上指出多规协调是主体功能区目标实现的必要条件［17］。2地级市主体功能区规划的难题2.1基本单元的确定主体功能区规划注重空间单元、管制措施和支持政策的三位一体，实施过程很大程度上仍然要依赖现有行政区划和政府推动，因此根据行政区划来划分基本单元。省级主体功能区规划通常划分至县一级，根据县域的综合资源环境承载能力、发展潜力、开发密度三个因素来决定，但未能反映出功能单元内社会经济和生态等要素在县域国土空间中的复杂分布和构成，相应的各类政策也没有就各乡镇的资源环境差异和发展水平高低而有所区别，无法满足众多乡镇异质化的发展需要，甚至引起不必要的利益冲突和竞争［18］，不利于协调区域内部的竞争使之成为利益共同体。2.2限制开发区的两难困境在国家和省级主体功能区规划要求划分的四类分区中，优化开发区、重点开发区和禁止开发区的开发指引和重点任务通常十分明确，而限制开发区的实施则需要更谨慎地探索。通常省级主体功能规划为最大化争取发展权利，将限制开发区再划分为三类亚区：（1）有条件适度推进城镇化、工业化的生态经济亚区；（2）以提供生态产品为主的生态功能亚区；（3）粮食主产区。然而在限制开发区落实过程中，关于生态型产业的界定、适度工业化的判断，以及对限制类型产业的详细归类，地方政府并无十足把握，势必造成项目审批和落地的困难；另一方面，由于财政支付转移政策和生态补偿机制的相对滞后，限制开发区既缩减了自身的发展机会，又需要在粮食生产保障、水源涵养、生态保护区建设等方面大举投入，这样的两难处境致使数量众多的限制开发区在经济发展、基础设施建设、基本公共服务均等化方面也相应滞后；再者，对部分重点生态功能区鼓励人口下山脱贫和外迁内举的政策，将产生对城市化与就业的实际需求，因此需要以更审慎的态度进行规划和政策配套。2.3国土空间管制中的多规冲突国土空间规划的“多头管理”现象和“龙头争夺”由来已久。长期以来，土地利用规划、区域规划、城乡总体规划、生态环境功能区规划等，由于受到各部门“条块分割”管理模式的影响，其编制过程缺少沟通衔接，存在自成体系、目标分歧、内容交叉、标准矛盾、缺乏衔接等问题，直接导致了开发管理上的混乱和建设规划成本的增加，不仅浪费了开发和资源，不能有效起到空间统筹、优化开发和耕地保护的作用，更使实施部门无所适从［19］。在近年来如火如荼的“三规合一”和“多规合一”的基础上，主体功能区规划的出台具弥补了发展规划对城乡空间管制技术支撑和布局研究的缺乏，在“多规合一”体系中作为的框架性规划，有宏观综合性、基础性和约束性特征，强调区域整体目标，指导后续的开发建设相关规划政策的制定［20］。然而在多规融合的技术层面，主体功能区与土地利用规划、城乡规划和生态环境规划等都进行了“四区”划分，但概念和基本单元差异较大，自成体系，需要梳理相互映射关系并有效整合。3多规融合导向下丽水市主体功能区划分丽水市位于浙江省西南山麓地区，山多地少，是浙江省的生态屏障，坐拥绿水青山，但经济发展相对落后。在《浙江省主体功能区规划》中，丽水市下辖的七县一市一区中，除中心城区所在的莲都区以外均被划分为限制开发区。尽管GDP不再作为丽水的政绩考核因素，但如何在不利于发展的区域条件下找到保护与开发的平衡点和适合自身的可持续发展道路，是丽水市主体功能区规划急需解决的问题。3.1基本思路和分区总体框架丽水市主体功能区划分的思路是在国家和省级主体功能区的布局框架下，明确经济开发与生态保护的边界，在守护绿水青山的基础上建设生态文明，最大程度为自身争取发展权利。具体做法是以“多规融合”为导向，整合土地利用总体规划、市县城市总体规划、生态环境功能区划规划，梳理各类规划空间单元的映射关系，构建主体功能区三级分区框架（图1）。一级分区主要与浙江省主体功能区规划进行对接，以县一级为分区基本单元，包含重点开发区、生态经济地区和重点生态功能区。二级分区是对一级分区的再划分，包括城市功能核心区、城市功能外延区、城镇经济培育区、生态经济发展区、生态保护发展区和生态涵养保护区共六类功能区，以乡、镇、街道一级为基本单元，充分调动乡镇政府资源调配、空间管制和公共服务的能力与积极性；技术上综合依据各乡镇经济、社会、自然生态等影响因子，通过对“自然约束指数—经济社会潜力指数”进行矩阵分析，结合市域城镇体系规划，统筹安排各乡镇单元的主体功能，是丽水市主体功能分区的主要部分。三级分区是集中体现多个规划融合成果的环节，以国土空间的自然状态为单元，结合国土、规划、环保等部门对国土空间的划分基础，协调多规之间的冲突，将市域国土空间划分为优化、重点、限制和禁止四类开发单元，作为各级政府开发和保护的依据，并对二级分区的划分反馈调整。禁止开发区的划分则延续了上位主体功能区的要求，为国家和省级自然保护区、森林公园、水源保护地和风景名胜等区域的范围。图1　丽水市主体功能区总体框架Fig.1frameofthemainfunctionalareaplanningofLishuiCity3.2二级分区“约束—潜力”指数评价地级市市域包含的乡镇一级行政单元众多，确定各乡镇、街道主体功能分区的方法是通过“自然约束—开发潜力”模型的综合指数评价。研究运用GIS平台建立以乡镇、街道为单元数据库，并构建指标体系评价模型（表1）。“约束”方面是指通过分析地区自然生态本底特征，确定地区自然生态开发约束要素，并测算单元自然生态开发约束指数；“潜力”方面在对地区社会经济发展空间分析基础上，计算地区社会经济发展潜力指数。随后将地区自然生态开发约束等级分区与地区社会经济发展潜力等级分区进行矩阵分析并得出综合指数，得分偏高的单元更倾向于开发，指数偏低的单元倾向于生态环境保护。最后，将指数评价结果代入分区总体框架，并根据三级分区的反馈调整，得出主体功能区二级分区方案（具体计算过程较为繁复，本文不再赘述）。表1　以乡镇（街道）为单元的丽水市主体功能区划指标体系Tab.1theindicatorsystemofmainfunctionalareapartitionbythetownunit3.3三级分区与多规空间单元的映射关系（1）与城乡总体规划对接市县域城乡总体规划层面主要安排的是城乡建设用地的规模和布局，因此城市建成区部分主要对应优化开发单元和重点开发单元，适宜建设区域即未来新增用地和规划用地对应重点开发单元，如图2所示。总体规划中的限制建设区和禁止建设区原则上应与限制开发单元、禁止开发单元一一对应，但在少数情况下可能发生交叉（图中虚线）。图2　三级分区与总体规划的映射关系Fig.2mappingrelationshipbetweenthethirdlevelpartitionandthecitygeneralplan（2）与土地利用总体规划对接土地利用总体规划主要的管控对象为非建设用地和新增建设用地的规模，尤其是对基本农田的保护。在映射关系上（图3），允许建设区和有条件建设区对应优化开发单元和重点开发单元。限制建设区原则上对应限制开发单元，但由于土地利用规划并不涉及重大基础设施用地的布局安排，因此城镇村及工矿发展区在发展需要或基础设施建设时有可能调整为重点开发单元（图中虚线）。土地利用规划中的禁止建设区应与禁止开发单元严格对应。图3　三级分区与土地利用总体规划的映射关系Fig.3mappingrelationshipbetweenthethirdlevelpartitionandthegeneralplanforlandutilization（3）与生态环境功能区规划对接生态环境功能区划将国土空间划分为人居安全保障区、环境优化准入区、生态功能保障区、农产品环境保障区和自然生态红线区。并对这五大分区划分了更为细致的二级分区。对于基本农田项，应以土地利用规划所划定的范围为准结合，并纳入禁止开发单元。而对于环境功能区划的人居安全保障区和环境优化准入区，与三级分区中的优化开发单元与重点开发单元两项之间存在完全的交叉关系。如图4所示。图4　三级分区与生态环境功能区划映射关系Fig.4mappingrelationshipbetweenthethirdlevelpartitionandtheecologicalenvironmentfunctionzoning3.4丽水市主体功能区划分结果3.4.1一级分区丽水市主体功能区规划的一级分区（图5）基本延续了浙江省主体功能区划并稍做调整。其中，由于云和县各乡镇、街道单元在“约束—潜力”模型中综合评价较高，且考虑其与中心城区的联系较紧密，具备较好的开发建设条件，因此将省级主体功能区划中云和县的重点生态功能区定位调整为生态经济地区（表2）。3.4.2二级分区至2014年，丽水市共包含176个乡镇、街道行政单元，结合“约束—潜力”模型的指数分析评价结果、总体分区框架的布局和三级分区中各类空间单元空间分布的反馈及修正，结合市域城镇体系规划的统筹安排，确定丽水市主体功能区二级的结果（图6）。城市功能核心区：丽水市中心城区，为市域产业发展和城市化的中心和焦点，是承接人口和产业转移的核心区域，共7个单元。图5　丽水市主体功能区一级分区Fig.5thefirstlevelpartitionofthemainfunctionalareaplanningofLishuiCity表2　丽水市主体功能区一级分区与省主体功能区分区对照表Tab.2thecomparisonbetweenthefirstlevelpartitionofthemainfunctionalareaplanningofLishuiCityandtheprovincialmainfunctionalareapartition城市功能外延区：中心城区近郊受经济辐射和城市服务影响的主要城镇，是未来承接人口转移和培育新生产业的重点潜在区域，也是进行城乡关系统筹协调的重要区间，共3个单元。城镇经济培育区：各县（市）中城镇人口、产业、服务功能的集聚区，包括县城中心所在和重点镇，是各县（市）进行城镇化、经济建设、产业发展和服务配套的重点，也是未来城镇化和现代化的主战场，共43个单元。生态经济发展区：具备一定的发展潜力和开发条件，可适度推进工业化和城镇化的地区，是重点发展生态经济和保障农产品、生态产品供给，同时注重生态保护的地区，需明确准入产业和负面清单，共40个单元。生态保护发展区：具备较好的生态环境、资源承载能力较弱，具有一定的人口集聚和产业发展潜力，是突出体现生态文明建设和人居环境和谐程度的区域，也是经济社会发展和保护生态环境并重的区域，共38个单元。生态涵养保护区：具有相当重要的生态安全地位，包含大量基本农田、公益林地、水源地、自然生态保护区、森林公园和风景名胜，是市域中社会经济和城镇发展相对较落后的地区，也是保护优于发展的区域，共45个单元。3.4.3三级分区三级分区主要通过整合“多规”来划定国土空间的自然单元，作为各乡镇街道进行开发、保护的边界指引和政策制定的空间依据。以《丽水市土地利用规划（2006—2020）》、丽水下辖各市县域总体规划、《丽水市生态环境功能区规划2014》为基础，建立三级分区与“多规”的四区映射关系，通过GIS技术整合并于市县域边界叠加，进而将市域国土空间划分为优化开发单元、重点开发单元、限制开发单元和禁止开发单元（图7）。图6　丽水市主体功能区二级分区Fig.6thesecondlevelpartitionofthemainfunctionalareaplanningofLishuiCity图7　丽水市主体功能区三级分区Fig.7thethirdlevelpartitionofthemainfunctionalareaplanningofLishuiCity优化开发单元：仅占国土面积的1.06％，约183.36km2，为中心城市和中心镇已建区，主要进行局部渐进的方式调整、优化用地结构和产业升级为主，减少大规模城市和产业园区的开发建设活动。重点开发单元：仅占国土面积的3.68％，月636.57km2，为中心城市和中心镇规划区、产业园区及适宜进行大规模开发建设区域，具有较好的资源环境承载能力，是人口转移、城镇建设、产业集聚的重点新增区域；以上两类空间单元的面积总和不及市域国土面积的5％，且分布零散，决定了丽水必须谨慎且高效地进行开发利用。限制开发单元：占国土面积的68.94％，约11925.24km2，为生态环境较好而资源环境承载能力较弱的地区，根据各地的资源环境条件和经济发展水平，进一步划分“生态功能保障区”和“农产品环境保障区”，并根据各地情况制定相应的准入产业政策和负面清单。禁止开发单元：占国土面积的26.31％，约4551.1km2，包含国家级、省级禁止开发区，同时纳入重要生态功能区、保护区、公益林地、水源保护地、基本农田区域、地质灾害多发区等，划定自然生态红线范围，禁止一切城镇和工业项目开发建设活动，有序引导人口转移。3.5 划分实践评价经由三级分区框架划分的丽水市主体功能区，将省级主体功能区规划的定位和战略安排逐层消化，并根据丽水市的实际发展需要，有区别、有针对地分解到乡镇、街道一级行政单元，在确保了上位规划的到位落实的同时，也充分发挥地方基层政府行政能力和积极性，促进各单元的差异化发展和利益协调，在条件允许的情况下争取更多发展机会，从单元分区和主体功能定位层面为限制开发区的两难寻找出路。对肩负重要生态功能的丽水而言，“面上保护，点上开发”是其必由的发展策略，以“极限规划”思路进行城镇开发［21］，但相较于城市地区，数量众多的乡镇更缺乏对城镇增长边界、基本农田、生态保护区的保护和管制技术，而通过多规融合对国土空间划分的自然单元三级分区，恰好弥补了这一缺陷，自然单元的边界为乡镇域国土开发和保护的红线提供了参考，为区域政策的制定奠定了规划基础，使地方政府对开发的“余地”和“极限”更有把握。4结语地级市主体功能区是将国家和省级主体功能区规划的空间战略布局和安排落到实际国土空间中的重要环节，必然要将主体功能区的框架性、基础性、约束性和政策性与基层行政单元和国土空间结合起来。从丽水市的实践来看，通过多规融合构建三级分区框架是主体功能区的划分的关键所在，为我国众多地级市实施主体功能区划分提供了可行的借鉴。长远而言，由于主体功能区规划是一项庞大复杂的系统工程，不仅需要各类空间规划在法律地位、标准规范、部门事权等多方面的协调统筹，更依赖有效的管理和政策支持，因此未来主体功能区的划分和调整，应与管理实施和政策紧密结合。参考文献：[1]王凯.国家空间规划体系的建立[J].城市规划学刊,2006(01):6-10.[2]马凯.《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》辅导读本[M].北京:北京科学技术出版社,2006.[3]张广海,李雪.山东省主体功能区划分研究[J].地理与地理信息科学,2007(23):57-61.[4]包晓雯,曾刚.我国主体功能区规划若干问题之管见[J].改革与战略,2008(24):47-50.[5]赵永江,董建国.主体功能区规划指标体系研究——以河南省为例[J].地域研究与开发,2007(06):39-42.[6]王利,张卓,王丹,等.辽宁省主体功能区划分方法研究[J].地域研究与开发,2010(29):8-11.[7]马仁峰,王筱春,张猛,等.云南省地域主体功能区划分实践及反思[J].地理研究,2011(30):1296-1307.[8]魏宗财,肖荣波,唐勇,等.广州市主体功能区规划管制指标体系研究[J].现代城市研究,2012(06):26-37.[9]陈焕珍.县域尺度主体功能区划分研究[J].现代城市研究,2013(07):88-93.[10]林锦耀,黎夏.基于空间自相关的东莞市主体功能区划分[J].地理研究,2014(33):349-357.[11]成为杰.主体功能区规划“落地”问题研究[J].国家行政学院学报,2014(01):51-58.[12]王晓玲.主体功能区协调发展的保障机制研究[M].北京:经济日报出版社,2014.[13]郭培坤.主体功能区环境政策体系构建初探[J].中国人口·资源与环境,2011(21):34-37.[14]韩青,顾朝林,袁晓辉.城市总体规划与主体功能区规划管制空间研究[J].城市规划,2011(10):44-50.[15]钟海燕,赵小敏,黄宏胜.土地利用分区与主体功能区协调的实证研究——以环鄱阳湖区为例[J].经济地理,2011(09):1523-1527.[16]刘传明,卢中辉.主体功能区规划驱动下的城市规划转型[J].规划师,2012(28):13-17.[17]张可云,刘琼.主体功能区规划实施面临的挑战与政策问题探讨[J].现代城市研究,2012(06):8-11.[18]方忠权.主体功能区建设面临的问题及调整思路[J].地域研究与开发,2008(27):29-33.[19]杨玲.广东“三规合一”规划实践三阶段——从概念走向实施的“三规合一”规划[C]//城乡治理与规划改革——2014中国城市规划年会论文集.北京:中国建筑工业出版社,2014.[20]张泉,刘剑.城镇体系规划改革创新与“三规合一”的关系——从“三结构一网络”谈起[J].城市规划,2014(10):13-27.[21]刘贵忠.极限规划的实践与探索——以忠县城市规划为例[J].西部人居环境学刊,2015,30(02):99-102.图表来源：图1-7：作者绘制表1-2：作者绘制（编辑：申钰文）FunctionalAreaDivisionResearchofPrefecture-LevelCityUndertheMulti-PlanningFusion—ACaseofLishuiCityPANGGuoyu,HUAChen,LILi,HUANGShanKeywords:FusionofMulti-Planning;Prefecture-LevelCity;MainFunctionalAreaDivision;Three-LevelPartitionFrame中图分类号TU984.11文献标识码B文章编号2095-6304（2016）02-0071-06DOI:10.13791/j.cnki.hsfwest.20160214作者简介收稿日期：2015-11-23

  西部人居环境学刊发表： 2016年2期

• 主体功能区规划视野下民族地区环境规制与环境绩效问题探讨
  作者：孙志梅  李秀莲  张旭丽(大连民族学院国际商学院，辽宁大连116600)全国主体功能区规划的出台，为民族地区工业化城镇化赋予了新的背景和含义，经济发展应与环境保护相平衡，城市空间应与农业空间、生态空间相平衡。区域规划不同，环境保护的侧重也不同，结合环境容量，依据区域的主体功能定位，确定环境规制的方式，并将环境保护与绩效评价相结合，将可持续发展、环境质量等纳入绩效评价体系中。一、主体功能区的划分国务院于2010年12月21日印发了《全国主体功能区规划》，规划中指出我国正处于城镇化加快发展阶段，东部地区资源环境承载能力逐步饱和，满足中西部地区的建设空间需求面临挑战。而我国脆弱的生态环境，使大规模高强度的工业化城镇化开发只能在适宜开发的有限区域集中展开。对国土空间进行主体功能区分，根据主体功能定位确定开发的主体内容和发展的主要任务。从提供产品的角度将不同空间的主体功能进行定位，如以提供工业品和服务产品为主体功能，以提供农产品为主体功能，以提供生态产品为主体功能。对城市化地区主要支持其集聚人口和经济，对农产品主产区主要支持其增强农业综合生产能力，对重点生态功能区主要支持其保护和修复生态环境。农产品主产区和生态功能区不适宜进行大规模高强度的工业化城镇化开发。基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和未来发展潜力，以是否适宜或如何进行大规模高强度工业化城镇化开发为基准，将国土开发空间划分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域。其中，限制开发区域分为两类:一类是农产品主产区，尽管也适宜工业化城镇化开发，但从保障国家农产品安全的需要出发，必须把增强农业综合生产能力作为发展的首要任务;一类是重点生态功能区，即生态系统脆弱或生态功能重要，资源环境承载能力较低，不具备大规模高强度工业化城镇化开发的条件，必须把增强生态产品生产能力作为首要任务。禁止开发区域是依法设立的各级各类自然文化资源保护区域，以及其他禁止进行工业化城镇化开发、需要特殊保护的重点生态功能区。二、不同主体功能区环境政策和环境绩效评价(一)不同主体功能区的环境政策在工业化城镇化开发过程中，不可避免会对环境产生影响，在污染物排放总量控制、产业准入环境标准、排污许可证和排污权交易、污染控制措施等方面，根据资源和环境承载能力的不同，对优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域、禁止开发区域四类不同的主体功能区，采取不同的环境政策。详细内容见表1所示。此外，研究开征适用于各类主体功能区的环境税，积极推行绿色信贷、绿色保险、绿色证券等。表1不同主体功能区的环境政策(二)不同主体功能区的环境绩效评价按照不同区域的主体功能定位，实行各有侧重的绩效考核评价办法，优化开发区域实行转变经济发展方式优先的绩效评价，重点开发区域实行工业化城镇化水平优先的绩效评价，限制开发区域弱化对工业化城镇化相关经济指标的评价，其中限制开发的农产品主产区实行农业发展优先的绩效评价，强化对农产品保障能力的评价，限制开发的重点生态功能区实行生态保护优先的绩效评价，强化对提供生态产品能力的评价。禁止开发区域根据法律法规和规划要求，按照保护对象确定评价内容，强化对自然文化资源原真性和完整性保护情况的评价。表2不同主体功能区的环境绩效主要考核指标三、民族地区环境规制的制度安排在国家主体功能区规划下，民族地区多为限制开发区域和禁止开发区域，因此实施的环境政策应更加严格，建立有效的环境规制制度安排。就环境规制的方式而言，包括命令控制型和市场控制型，我国当前环境规制的手段总体上以行政命令型规制手段为主，环境规制的执行成本较高(黄民礼，2011)。我们认为，应根据民族地区城镇化发展水平和建设力度，根据不同的主体功能区划和定位，确立不同的环境规制机制，降低环境规制的执行成本。其中，限制开发区域和禁止开发区域应以行政命令型环境规制为主，并充分发挥市场型环境规制的作用。(一)行政命令型环境规制1．项目“三同时”制度。在限制开发区域，要切实落实项目“三同时”制度，建设项目中防治污染的措施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用，防治污染的设施必须经原审批环境影响报告书的环保部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或者使用。2．关停并转排污企业。在限制开发区域，治理、限制或关闭污染物排放企业;在禁止开发区域，关闭所有污染物排放企业。对高耗能、高污染的企业通过政策引导和扶持逐渐关、停、并、转，同时妥善处理土地收回、职工安置、税收等相关问题。3．实行污染物排放总量控制。在限制开发区域，通过污染物排放总量控制实现总量持续下降;在禁止开发区域，实现污染物零排放。根据不同区域、不同时期的环境质量要求，推算出达到该目标的污染物最大允许排放量，然后将污染物排放量作为指标合理分配给各个污染源。4．设置产业准入的环境标准。限制开发区域中，农产品主产区按照保护和恢复地力原则设置环境标准，生态功能区按照生态功能恢复和保育原则设置环境标准;禁止开发区域按照强制保护原则设置环境标准。5．排污许可证。民族地区应从分别按限制开发区域或禁止开发区域，从严控制排污许可证的发放或不发放。6．矿山环境治理恢复保证金制度。为了保证矿山企业在采矿过程中以及矿山停办、关闭或闭坑时，切实履行矿山生态环境保护与恢复治理义务，矿山企业应按国土资源行政主管部门和财政部门确定的标准，预提并单独存储专门资金，用以矿山环境治理和生态恢复。限制开发区域应提高矿山环境治理恢复保证金的提取标准。(二)市场型环境规制1．环境税。企业的排污行为产生了较大的外部性，民族地区由于其生态脆弱性，应基于市场对二氧化硫、污水、固体废弃物等适时开征环境税，依照“谁污染，谁交税”的原则，采取税收手段使外部成本内部化、社会成本私人化。2．征收排污费。直接向环境排放污染物的单位和个体工商户，应缴纳排污费，包括大气污染、水污染、固体废弃物污染和环境噪声污染。3．排污权交易。在一定的区域内，在污染物排放总量不超过允许排放量的前提下，内部各污染源之间通过货币交换的方式相互调剂排污量，从而达到减少排污量、保护环境的目的。四、民族地区环境绩效评价(一)一般理论环境绩效从不同层次可以分为项目环境绩效、企业环境绩效和政府环境绩效等。通常，我们可以将环境绩效理解为环境管理活动所产生的效果，包括可计量的有形收益与无形收益。就企业环境绩效而言，全球报告倡议组织(GRI)分别于2000年、2002年和2006年发布了三版《可持续发展报告指南》，从经济、环境、社会3个方面，提出了反映企业可持续发展的核心指标和附加指标。从环境方面来看，GRI3．1版本从原材料、能源、水、生物多样性、温室气体排放与污水固体废弃物的处理、产品与服务、违反环境法规的影响、产品运送的环境影响、环保支出等方面共列出了30个环境绩效指标(EnvironmentPerformanceIndicators，EPIs)，其中包括17个核心指标和13个附加指标。就政府环境绩效而言，美国耶鲁大学环境法律与政策研究中心与哥伦比亚大学国际地球科学信息网络中心共同研究出环境绩效指数(EPI)。其发布的《2010环境绩效指数(EPI)报告》对163个国家的25个绩效指标进行了排名，这25个绩效指标涉及10项政策范畴，不仅包括公共环境健康，还涵盖生态系统活力。我国的环境绩效得分较低，为49分，在亚太地区排名为19位，全球排名为121位。关于民族地区环境绩效评价的研究，我国学者曹颖等(2006)基于OECD提出的“压力——状态——响应”模型，从土地退化、生物多样性、森林资源、内陆水污染、废弃物管理、水资源和自然灾害等方面构建了云南省环境绩效评估指标体系。智颖飙、邱爱军等(2010)利用资源环境绩效指数(REPI)对中西部地区的环境绩效水平进行了一系列的研究，具体包括内蒙古、宁夏、新疆、西藏、陕西等省区，研究发现，这些地区的环境绩效水平在全国范围内处于相对较低的水平。刘丽娜(2012)运用层次分析法，从环境综合发展、三废减量排放、自然灾害防治、农村建设投入4个方面构建了我国民族地区环保绩效改善的评价指标体系，并对这些地区环境保护绩效综合评价指数进行了排序，从高到低依次为内蒙古、新疆、青海、云南、甘肃、海南、广西、宁夏、贵州。我们认为，衡量民族地区的环境绩效，应从项目环境绩效与政府环境绩效、企业环境绩效三个不同的层次进行衡量，且评价指标体系略有不同，按照科学性与可操作性相结合的原则构建适用于不同主体和对象的评价体系。(二)民族地区环境绩效的趋势分析我们根据统计年鉴的数据资料，对民族地区主要污染物化学需氧量和二氧化硫的排放情况以及工业“三废”的产生及处理情况进行了趋势分析，从而对民族地区的环境绩效具有一个浅显的认识(见表3)。表3民族地区化学需氧量与二氧化硫排放量(2002年－2010年)从民族地区化学需氧量的排放来看，2003－2007年绝对排放量较大，2008年以来排放量逐渐降低，但是民族地区占全国的比例2002－2010年呈逐渐上升的态势。从二氧化硫的绝对排放量来看，2003年较2002年大幅上升，2005年－2007年一直高位运行，2008年以后略有降低，但是也处于相对较高的水平，从相对比例来看，基本呈逐年上升的态势。因此，可以看出，民族地区减排的压力是比较大的。表4民族地区工业“三废”产生及处理利用情况(2006年－2010年)从表4可以看出，工业废气排放量逐年增长，且在2010年大幅攀升，占全国的比例则呈U型变化;工业废水排放量各年基本持平，变化不大;工业固体废弃物产生量和综合利用量基本呈逐年上升的趋势，但各年占全国的比例呈N型变化;“三废”综合利用产品产值呈逐年上升的趋势，占全国的比例各年逐年下降(2009年除外)。从中可以看出，民族地区工业“三废”的产生量逐年上升，在经济增长的同时应注意环境影响及发展的可持续性。［1］刘丽娜，李波，李海鹏．民族地区环境保护绩效评价与思考［J］．华中农业大学学报(社会科学版)，2012，(1)．［2］史锦华．民族地区能源、经济与环境系统协调评价研究［J］．广西民族研究，2009，(3)．［3］李晓曼．多民族地区资源环境保护评价［J］．中国乡镇企业会计，2009，(12)．［4］江珂．我国环境规制的历史、制度演进及改进方向［J］．改革与战略，2010，(6)．［5］覃朝晖，刘志颐，李琴，和贵红，苗竹佳，全兴林．民族地区发展如何“巧借”国家主体功能区划分之“东风”［N］．中国民族报，2008，1(8)．

  财经理论研究杂志发表： 2012年6期

• 面向国土空间规划的省级主体功能区调整优化研究
  ——以陕西省为例
  作者：李炬霖，杨华，高旭鹏，任婉颖，姜小雨，李同昇(1.西北大学城市与环境学院,陕西西安710127;2.陕西省情研究院,陕西西安710127)为落实国土空间精细化管控要求,加强规划体制机制改革,2019年国务院发布了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》。《意见》指出:“建立国土空间规划体系并监督实施,将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划,实现‘多规合一’,强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用”[1]。十年来的应用实践表明,主体功能区战略和制度提升了国土空间开发保护功能的管控能力和格局优化的政策地位,落实主体功能区战略和制度已成为国土空间规划的主题和主线[2]。在国土空间规划中,主体功能区是“三区三线”划定的基础,也是系统整合不同层级、不同部门各类空间规划的实用平台[3],坚持主体功能区战略和制度引领将是保障国土空间规划顺利实施的重要遵循和基本抓手。目前,国内对主体功能区战略和制度研究在理论、方法、实践等方面进行了一系列的探索。理论基础方面,主要涉及到科学发展观、可持续发展理论、人地关系地域系统理论、地域功能理论等[4-6],特别是地域功能理论已经成为主体功能区划和建设的重要思想基础[5];区划单元方面,多以市域[7]、县域[8]或乡镇[9]为基本单元,或者综合应用两种尺度单元[10],也有学者尝试着以村域或栅格为划分单元[11-12],但在具体操作上面临很大困难;功能类型方面,实践中主要划分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区4类[13],但理论研究中主体功能类型更加丰富和具体,如有学者提出将其细分为城市化核心区、农业生产核心区、生态功能核心区、城市农业过渡区、城市生态过渡区、农业城市过渡区和生态城市过渡区[14];区划方法方面,通过运用主成分分析法、系统聚类法[15]、矩阵分类法[16]、三维魔方图[11]、空间自相关[9]、综合指数法、景观格局法[17]、多源数据法[18]、基于规则的分类模型[19]等,结合GIS等软件平台对国家级[20]、省级[21]、市域[22]、县域[23]、流域[24]等不同尺度和类型的地域主体功能区划进行研究;空间结构解析与优化方面,聚焦于全国主体功能区中城市化格局、农业发展格局、生态安区格局和自然岸线格局的研究,如有学者不仅分析了“四大格局”在国土空间开发适宜性评价、资源环境承载状态评价等多指标维度的空间特征[25],而且又引入点轴系统结构、核心边缘结构,分析城市化地区、农业发展地区、生态安全地区的空间结构,并进一步提出优化建议[26-28];政策制度配套方面,集中于对不同主体功能区的差别化税收政策、生态补偿优先次序以及意愿等的研究[29-31],如在生态补偿优先次序上,有学者以湖北省为例,在测算生态系统服务价值的基础上,界定生态受偿与补偿支付主体,确定生态受偿与补偿支付等级与次序[30];监测预警与评估方面,包括主体功能区规划实施成效监管和评估指标体系设计、国土空间开发利用效率评估以及资源环境承载能力预警研究等,如有学者以县级行政区为评价单元,按照超载预警和过程预警的思路,通过基础评价和专项评价,确定不同类型主体功能区资源环境承载能力的超载类型和预警等级[32-33]。总体而言,已有研究围绕主体功能区的基础理论、区划单元、功能类型、区划方法、空间结构、政策制度配套、监测预警与评估等方面形成了相对完善的成果,但是对现有主体功能区划定位进行调整优化的研究却鲜有见到。由于主体功能定位随着战略地位、地理环境、人类需求等影响,表现出一定的动态变化特征[26],而且，主体功能定位又是国土空间规划中“三区三线”划定、指标任务分解等的重要参数。因此,面向国土空间规划重大需求,适时调整和优化主体功能区就显得十分必要。鉴于此,本文尝试提出面向国土空间规划的省级主体功能区调整优化思路与方法,并以陕西省为例进行实证研究,以期为我国省级主体功能区调整优化提供参考依据,并助力省级国土空间规划的编制和实施。1省级主体功能区调整优化思路与方法1.1省级主体功能区划分思路的继承与创新为适应国土空间规划需要,在传承原省级主体功能区划思路基础之上,改变分区类型和命名方式、衔接资源环境承载能力和国土空间开发适宜性(下文简称“双评价”)评价结果是省级主体功能区调整优化研究的基本思路。在主体功能区分类和命名上,传统以“开发”方式进行分类和命名在一定程度上容易弱化国土空间的“保护”地位。本次采取以功能类型命名的方式,将其划分为两级三类,即城市化发展区(国家级、省级)、农产品主产区、重点生态功能区(国家级、省级)[34]。原有主体功能区划主要是从宏观层面以县域为基本单元，利用多种方法集成识别出国土空间开发类型,而“双评价”则是从微观层面，以斑块为基础对国土空间资源的摸底调查及其开发适宜性的预判,可以作为主体功能区划的基础数据,也是校验区划方案的重要参考[35]。本次调整优化力图将宏观研究与微观评价相结合,不仅能验证主体功能区划的准确性并提高应用能力,也可以更好地服务国土空间规划。1.2省级主体功能区调整优化的基本思路经过综合研判,提出面向国土空间规划的省级主体功能区调整优化的基本思路(见图1),具体步骤和方法如下:图1省级主体功能区调整优化的基本思路Fig.1ThebasicideasofadjustmentandoptimizationofprovincialMFOZ1)综合评估近10年来原省级主体功能区方案实施成效与存在的问题。2)构建“9+1”的地域功能识别指标体系,提出基于地域功能识别指标体系的主体功能区划分方案。首先,构建由可利用土地资源、可利用水资源、环境容量、自然灾害危险性、生态系统重要性、生态系统脆弱性、人口集聚度、经济发展水平、交通优势度和战略选择组成的“9+1”的地域功能识别指标体系;然后,对地域功能识别指标进行单项评价,同时基于单项评价结果开展综合评价,形成不同方法下的主体功能区划备选方案;最后,根据多方案综合集成规则,将区划备选方案进行综合集成,提出基于地域功能识别指标体系的划分方案。3)利用资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价结果,通过“双评价”集成函数与规则判别各县域单元的主体功能,形成基于“双评价”分析的主体功能分区方案。4)通过耦合分析,得到省级主体功能区调整优化方案。耦合分析包括方案耦合和战略耦合。方案耦合主要是将基于地域功能识别指标体系的划分方案与基于“双评价”分析的分区方案进行耦合。若对于某县域单元而言,两者主体功能定位相同,则耦合；反之，则不耦合。对于不耦合的地域单元,结合其战略目标、发展趋势以及生态环境保护要求等判定其主体功能定位;对于地理环境差异明显等导致主体功能定位难以明确的研究单元,则进一步利用“双评价”结果,以乡镇为基本单元,运用“双评价”集成函数与规则判断其主体功能定位。战略耦合主要是与国家、省级等区域重大战略、规划进行衔接,并综合协调相关部门意见,反复校验主体功能定位,最终形成省级主体功能区调整优化方案。1.3集成函数与集成规则1)多方案综合集成规则。以县域为基本单元,分别采用指数评价法、判别评价法和主导因素法对省域国土空间开发适宜性进行综合评价,得到3种国土空间开发适宜性备选方案。将3种备选方案综合集成为省级主体功能区划调整方案,设定集成规则如下:对某一县域而言,当3种方案的地域功能类型均相同时,则以该地域功能类型为其主体功能;当只有两种方案的功能类型相同时,则以两种相同方案下的地域功能类型为其主体功能;当3种方案下地域功能类型均不相同时,按照邻近性原则和集中连片原则,判断其主体功能定位(即以其相邻县域单元，或者邻近同类型且集中连片县域单元的地域功能类型为其主体功能定位);同时,考虑战略选择情况以及自然灾害、环境容量等要素对国土开发的约束作用,对县域主体功能定位进行微调,如图2所示。图2省级主体功能区划中多方案综合集成规则Fig.2RulesofmultischemeintegrationofprovincialMFOZ2)“双评价”集成函数与规则。通过参考王亚飞等学者对格网单元的地域功能优化的研究[35],提出适用于省级主体功能调整优化的“双评价”集成函数与规则。由于城镇、农业、生态的空间比例关系一般符合主体功能定位的相对关系,所以根据不同功能空间比例情况可以判定主体功能定位。假设某地域i中城镇建设、农业生产和生态保护适宜性中最高等级的面积比例分别为Ri、Ai、Ei,则地域i的功能组合可能存在4种组合情况,判定其主体功能定位的函数可以表示为(1)2陕西省主体功能区调整优化实践2.1研究区概况与数据来源1)研究区概况陕西省位于我国内陆中心腹地,下辖10个地级市、107个县,总面积约20.56万km2。全省地域狭长,地势南北高、中间低,形成了三大典型的地貌单元,自北向南为黄土高原、关中平原和秦巴山地。黄土高原地区能矿资源富集、工业基础良好,产业发展与环境生态矛盾一直较为突出;关中地区地势平坦开阔、土壤质地优沃,历来都是全省人口经济和粮食生产集中区;而作为全国重要生态安全屏障的秦巴山区林木繁盛、水源丰富,但区内崇山峻岭,地质环境复杂,滑坡、泥石流等灾害频发。2019年,全省常住人口约3876万人,城镇化水平为59.43%,分别比2010年增长了3.8%、13.73%;实现生产总值24438.32亿元,经济总量位居全国第14位,相比2010年增长了2.5倍,位序上升3位(见表1)。表1陕西省经济社会主要统计指标情况Tab.1ThemaineconomicandsocialstatisticalindicatorsofShaanxiProvince2)数据来源本文以《省级主体功能区划分技术规程》[13]和《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价指南(试行)》[36]为指引,收集相关空间数据和基础数据,建立起陕西省主体功能区调整优化空间数据库。其中,行政边界类空间数据主要来源于中科院资源环境科学与数据中心,部分则通过矢量化得到；土地利用现状、DEM、遥感影像等空间类数据采用陕西省各相关职能部门提供的权威数据;人口与社会经济等基础数据来源于陕西统计年鉴,并以各地市统计年鉴和统计公报等为补充。数据基期一般为2018年,人口经济等部分数据更新到2019年。2.2陕西省主体功能区调整优化过程2.2.1陕西省主体功能区方案实施评估为加快推进生态文明建设,科学合理高效利用国土空间,陕西省组织编制了《陕西省主体功能区规划》。从2013年方案实施以来,相继出台了《陕西省国家重点生态功能区产业准入负面清单》《陕西省完善主体功能区战略和制度的实施方案》《陕西省国家重点生态功能区县域生态环境质量监测评价与考核暂行办法》《陕西省秦岭生态环境保护总体规划》等规划和政策文件,使得全省主体功能区建设体制机制更加完善。①地域功能识别指标体系中可利用土地资源、可利用水资源、环境容量、自然灾害危险性、人口集聚度、经济发展水平、交通优势度单项指标计算方法参照《主体功能省级主体功能区划分技术规程》(2008)。由于部分数据缺失,生态系统脆弱性和生态重要性直接参考《陕西省生态环境承载能力与生态空间格局研究(含生态红线划定)》的研究成果。其中,战略选择是评估不同地区政策和战略指向的差异性和影响程度,为全局调控性指标,不涉及指标算法问题,其他为可计量性指标。近10年来,随着城市经济集聚能力的增强和基础设施环境的改善,全省城镇空间结构不断优化,“一极四核两轴”的城市化战略格局基本形成;耕地保有量已超过预期目标,达到3.9万km2,粮食安全与农产品供给也得到有效保障,“五区十八基地”的农业战略格局整体稳定;森林覆盖率逐渐提高,森林蓄积量超额完成,生态质量得到明显好转,“两屏三带”生态安全战略格局更加稳固。虽然全省国土空间开发保护总体格局日益清晰,但是，局部地区主体功能定位问题也逐渐凸显。一方面,受城市经济辐射效应的影响、交通体系的完善以及撤县设市设区等政策导向作用,部分限制开发地区经济和区位优势越加明显,战略地位也得以提升,导致其发展定位和方向与原主体功能定位适应性不足；另一方面,地理环境内部差异较大的县域经济发展和生态保护矛盾较为突出,特别是对秦巴山区和黄土高原南北过渡地区而言,亟需以乡镇为基本单元细化其主体功能定位。2.2.2基于原有区划技术规程的方案调整遵循原省级主体功能区划技术规程进行调整，可以保证区划方案的延续性和可比性。首先,根据《省级主体功能区划分技术规程》(2008)构建了由可利用土地资源、可利用水资源、环境容量、生态系统脆弱性、生态重要性、自然灾害危险性、人口集聚度、经济发展水平、交通优势度、战略选择组成的“9+1”地域功能识别指标体系。其次,通过单项评价和综合评价对国土空间开发适宜性进行评价[20]。前者主要是对可利用土地资源、可利用水资源等进行评价①,探索各指标要素的空间格局特征及其相互之间的分布关系；后者以单项评价为基础,统筹考虑未来国土空间开发和保护格局、人口经济分布趋势等。结合定量和定性方法,综合分析地域功能适宜性指向及其主体功能类型,形成不同方法下的省级主体功能区划备选方案。最后,通过多方案集成规则,将各个备选方案进行综合集成，得到基于地域功能识别指标体系的陕西省主体功能区划分方案(见图3)。图3基于地域功能识别指标体系的分区方案Fig.3ThepartitionplanofMFOZbasedontheregionalfunctionidentificationindexsysteminShaanxiProvince从图3可以看出,国家级城市化发展区主要以关中平原和陕北长城沿线风沙区为核心,各区域性中心城市及其周边地区则属于省级城市化发展的重点地区;农产品主产区多集中连片布局于黄土高原与关中平原的过渡区域,包括大荔、合阳、澄城等陕西省传统农业生产基地;作为全国重要生态安全屏障的秦巴山区和黄土高原地区是陕西省国家级和省级重点生态功能区的集中分布区。2.2.3基于“双评价”结果的分区方案“双评价”可以全面认知国土空间开发保护的冲突与矛盾,是国土空间规划的基础前提,也是支撑主体功能区战略精准落地的手段和工具[37]。“双评价”给出了基于斑块单元的城镇建设、农业生产、生态保护等功能指向的适宜性等级和承载能力。由于不同类型主体功能区中城镇、农业和生态空间的比例具有一定的位序关系,因此，根据地域内不同功能适宜性的空间比例关系可以确定其主体功能类型。鉴于此,合理利用“双评价”结果,并通过“双评价”集成函数与规则设定,可以得到基于“双评价”分析的陕西省主体功能分区方案(见图4)。从图4中可以发现，基于“双评价”结果的城市化发展区集中分布于关中平原、宝塔靖边和榆阳神木一带;农产品主产区主要嵌套于关中平原城市化发展区周边,数量相对较少;秦巴山区和陕北黄土高原大部分地区的生态重要性高,适宜作为陕西省重点生态功能区。图4基于“双评价”结果的分区方案Fig.4Thepartitionplanbasedontheresultof"doubleevaluation"2.2.4耦合分析耦合分析是陕西省主体功能区调整优化的关键环节。一方面,将基于地域功能识别指标体系的分区方案与基于“双评价”结果的分区方案进行耦合分析,以摸清和筛查功能定位不一致的县域单元,并作为后续主体功能定位及其结构调整的参考依据。耦合后发现，在107个县域单元中,有80个县域单元的主体功能定位相同,耦合度为74.77%,有27个县域单元的主体功能定位不一致,大多分布于地理环境差异明显的黄土高原南北地貌过渡区，以及秦巴山区内峡谷盆地之间。考虑到县域单元区位条件、发展基础以及政策导向等因素的作用,判别其主体功能定位。对于蓝田县、靖边县、定边县等地理环境差异较大导致主体功能定位难以明确的县域单元,则进一步利用“双评价”结果,以乡镇为基本单元,根据集成函数与规则细分其主体功能定位。另一方面,在方案耦合基础之上开展战略耦合分析,主要与黄河流域生态保护与高质量发展战略、“一带一路”、新一轮西部大开发战略、重点开发轴线(带)、关中平原城市群、呼包鄂榆城市群等重大战略规划相衔接,并积极与陕西省相关主管部门和地方政府沟通协调,反复核验和优化主体功能定位,最终形成陕西省主体功能区调整优化方案(见图5)。图5陕西省主体功能区调整优化方案Fig.5TheplanofadjustmentandoptimizationofMFOZinShaanxiProvince2.3陕西省主体功能区调整优化方案从图5中可以发现:作为全国重要经济增长极的关中平原城市群，和全国重要能源化工基地的榆林北部地区是国家级城市化发展区的核心,而各区域性中心城市是省级城市化发展区的重点选择;农产品主产区主要集中连片布局在关中平原城市群北部区域,包括关中粮食主产区和渭北粮果农牧区,涉及到乾县、礼泉、大荔、合阳等传统农业生产基地;陕南秦巴山区和陕北白于山区黄河西岸一带的生态重要性和生态系统脆弱性较高,且对于维护我国生态安全格局具有重要作用,因此，该地区基本定位为国家级重点生态功能区,黄土高原的黄龙山、子午岭片区以及陕北长城沿线风沙区则大多属于省级重点生态功能区的集中分布区。总体来说:①经过调整优化后的陕西省主体功能区划方案约束在资源环境承载能力范围之内,农产品主产区面积为1.45万km2,占全省农业生产最大承载规模的23.85%;城市化发展区面积为5.06万km2,低于城镇建设最大承载规模约4.41万km2。②城市化发展区、农产品主产区、重点生态功能区的面积占全省国土面积的比重分别为24.61%、7.03%和68.37%,面积比例关系接近于3∶1∶9。其中,国家层面的城市化发展区和重点生态功能区的国土面积比重为18.64%、46.26%。③与2013年公布的《陕西省主体功能区规划》相比,在本次方案中除农产品主产区面积比重缩减之外,城市化发展区和重点生态功能区面积比重均增加,变化比例分别为8.17%、4.41%、3.77%。④整体上,全省国土空间开发保护总体格局变化较小,涉及到调整优化的县区34个,乡镇210个,调整优化面积占全省国土面积的比例为17.69%。3结语与讨论主体功能区在国土空间规划中具有基础作用和战略价值,调整和优化原有主体功能区方案是省级国土空间规划中面临的主要任务之一。鉴于此,本文提出了省级主体功能区调整优化思路,并以陕西省为例开展实证研究。首先，综合考量和评估主体功能区战略实施10年来的成效和问题,基于原有的省级主体功能区划技术流程与规则,得到基于地域功能识别指标体系的划分方案;其次，利用“双评价”成果，通过一定集成函数与规则,形成基于“双评价”分析的分区方案;最后,将两个方案进行耦合分析,最终形成面向国土空间规划的陕西省主体功能区调整优化方案。研究发现:基于“双评价”分析的主体功能分区方案与基于地域功能识别指标体系的划分方案的耦合度较高,达到70%以上;利用“双评价”成果能够很好地识别地理环境内部差异性较大的县域单元,可为以乡镇为单元的主体功能区细化提供有力支撑。本研究在传承原有省级主体功能区划基本思路地基础上,充分考虑近10年来陕西省国土空间开发和保护的变化趋势,紧密结合国土空间规划的科技需求,利用“双评价”结果对主体功能区划方案进行修正和校验,是省级主体功能区调整优化研究的一种新思路和新方法。但是,由于微观尺度向宏观尺度的数据转换机制较为复杂,通过汇总统计和不同功能最高适宜等级面积占比等情况，将微观尺度的“双评价”结果集成为宏观尺度的主体功能分区方案,具有一定的科学性,总体结果也比较符合客观现实。但对集成方法和过程研究还不够深入,未来还需要加强对“双评价”集成函数与规则、耦合分析等关键过程与方法的进一步深化和细化。另外,由于生态系统脆弱性指标中相关数据的缺失,本次研究采用生态环境敏感性指标代替生态系统脆弱性指标,也可能对省级主体功能区划分结果的准确性产生一定的影响,今后需要进一步完善空间监测站点布局,持续对相关基础数据进行监测、调查和采集,以增强成果数据的空间匹配性和时间衔接性[34]。

  西北大学学报（自然科学版）发表： 2022年3期

• 中国主体功能区规划下的区域发展金融支持研究
  作者：谭波  邓远建  黄鹂(1.中南财经政法大学经济学院，湖北武汉430073；2.中南财经政法大学工商管理学院，湖北武汉430073)在改革开放进程中，金融支持客观上对中国经济的崛起发挥了重要作用，尤其是对区域产业发展布局的合理引导和战略措施的顺利实行提供了资金保证。随着对转变经济发展方式、金融作用认识的不断深入，以及国家宏观调控方式和手段的持续改进，区域发展金融支持的内容和方式也面临新的问题。2011年6月，国务院正式颁发首个全国性国土空间开发规划——《全国主体功能区规划》，依据这一规划，中国区域功能将进行重新定位。如何在新形势下规范区域发展的金融支持行为，提高金融支持力度和效率，促进区域经济社会全面、协调、可持续发展将是一个重要课题。一、金融支持区域发展的理论分析(一)文献回顾西方金融理论对金融支持区域发展的研究主要包括区域经济增长中的市场与政府干预、区域金融资源流动、区域金融市场发展、区域金融发展与经济增长关系等方面。在市场和政府对区域经济增长的作用方面，西方经济学者认为政府干预是必要的。如贡纳尔·缪尔达尔认为，市场的作用通常是增加而不是减少区域差异；阿尔伯特·赫希曼指出，如果没有周密的政府干预，区域差异会不断扩大。他们均主张发展中国家要实行不平衡发展战略，政府要进行一定的干预。在区域协调发展研究方面，已经深入到更多领域和更高层次，拓展到了区域联系、区域性经济一体化等多方面。在金融支持的内涵方面，张玉喜认为，狭义的金融支持是指金融对产业的支持，依靠的是非市场力量，主要体现政府政策导向，而非市场导向，是根据某种特定的目标来运作的一种信贷政策或货币政策。金融对产业和经济发展的支持作用可以由市场推动，也可由政府力量调节，因此可分为市场性金融支持和政策性金融支持。从根本上说，在市场经济条件下，经济增长、产业发展主要依靠市场机制，因此，市场性金融支持是基础性的支持机制，而政策性金融支持是对市场性金融支持的一种利用与引导[1](P2—3)。杨圣奎认为，区域金融支持的内涵，是通过一定区域范围内金融机构与金融市场的发展，为区域发展提供综合性金融服务的各类金融活动的总和[2](P55)。在金融支持主体功能区建设方面，王卉彤和石刚提出，要立足不同主体功能区分工不同、发展战略和模式不同，结合政府职能以及财政、金融政策的不同特点，在引导方式和范围上，协调搭配、有机配合财政政策和金融政策的使用，为推进形成主体功能区构建一个目标明确、手段多样、现实可行的财政金融支持体系[3]。张继华和姜旭朝介绍了美国海洋优先发展区的金融支持实践情况。美国湾区的FOCUS项目对不同海洋优先发展区(PDAs)的资金获取进行区别对待，规划的湾区优先发展区可以申请基础设施建设资金、规划款项和技术援助，而潜在的优先发展区则只能申请规划款项、技术援助，而不能获取基础建设资金[4]。(二)金融支持的概念与类型综观国内外学者对金融支持与经济发展关系的研究和金融支持概念的界定，较为一致的观点是金融支持对经济的发展起着重要作用，金融的发展深度直接影响经济的持续增长。但是，对金融支持这一概念则无统一表述，各有所指，各有侧重。根据国内金融支持实践，并借鉴一些学者的研究成果，笔者认为金融支持主要包括两层含义:广义的金融支持和狭义的金融支持。广义的金融支持是由金融机构通过融资，并按照一定的规律或要求向特定产业、企业注入资金的过程。与一般意义上的金融融资不同的是，金融支持遵循的不单是市场经济规律，还要遵循一定的社会政治规律。而狭义的金融支持是在特定的条件下，金融机构不按市场原则而根据政府行政导向，以放松信贷等业务准入条件或放弃部分甚至全部的盈利向客户提供金融服务的一种非市场化经营方式。从主动性来划分，金融支持可分为机构需求型和政府主导型，而政府主导型又可分为中央政府主导型和地方政府主导型；从结果来划分，可分为可持续性的支持和不可持续性的支持；从调控手段来划分，可分为行政性支持和市场性支持，而行政性支持又可分为指导性支持和专业化支持。二、中国区域发展金融支持的演变与趋势(一)金融支持在区域发展政策不断完善中得到加强1.区域发展战略在国家宏观政策调控下不断完善，主要经历了三个阶段。一是合理布局阶段。1987年党的十三大提出，“在产业发展的地区布局上，既要重点发挥经济比较发达的东部沿海地区的重要作用，又要逐步加快中部地区和西部地区的开发，使不同地区都能各展所长，并通过相互开放和平等交换，形成合理的区域分工和地区经济结构。”二是优先发展部分地区阶段。1992年党的十四大提出，优先建设长三角、广东、福建、海南、环渤海湾地区，要求实施“以发达地区带动不发达地区发展”的梯度发展战略；1997年党的十五大提出“促进地区经济合理布局和协调发展”的要求；1999年制定了西部大开发战略；2002年党的十六大提出振兴东北老工业基地和中部崛起战略。三是可持续协调发展阶段。2007年党的十七大提出“推动区域协调发展，优化国土开发格局”；2007年7月，国务院办公厅下发了《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》，正式提出区域发展的主体功能概念。全国主体功能区规划由国家主体功能区规划和省级主体功能区规划组成，分国家和省级两个层次编制。2010年，通过了《全国主体功能区规划》，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类。《全国主体功能区规划》是新中国第一部全国性国土空间开发规划，是区域发展的顶层设计，也是区域发展模式和调控方式的一个重大转变。2.金融改革不断深入，支持力度不断加强。区域发展的金融支持也经历了三个阶段。一是全面支持阶段。党的十三大报告指出，“深化金融体制改革，加强银行在宏观经济调节体系中的地位和作用，按照货币流通规律适当控制信贷规模和货币供应量；以中央银行为领导，国家银行为主体，发展多种金融机构，运用多种方式和多种金融工具，聚集和融通资金，以推动经济的协调增长和经济结构的调整。”随后，分别成立工、农、中、建四大国有独资专业银行，分别支持工业、农业、外贸出口和国家大型建设项目。在此阶段，金融支持行为接近财政行为，对国家建设进行全面支持。二是金融支持市场化阶段。1994年，在四家专业银行政策性金融业务的基础上，成立了国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行三大政策性银行，四大专业银行开始向商业性银行转变，股份制银行以及各类中小金融机构相继成立，证券业和保险业也不断发展壮大，形成了较为完善的金融组织体系。1998年，中国人民银行进行体制改革，推行大区行体制，全国成立九大区行，目的是减少地方政府对金融的干预，使金融进一步市场化。同时，国家在布局区域经济发展中，也选择市场化与政策性相结合的手段。三是商业化下的行政管理阶段。在此阶段，各地相继建立了金融管理机构，参与对地方金融的全面管理，逐步形成了地方主导金融支持的局面。(二)区域经济在金融支持中持续高速发展截至2011年末，我国已经建立了以5家大型商业银行为主体，拥有政策银行、中小股份银行、中小农村金融机构以及外资银行等多元化的银行组织机构。它们的功能定位逐步明确，即在自主经营的原则下，国有商业银行重点支持国家大型项目建设和发展，政策性银行则专注于政策性较强的农业或国家非盈利事业的建设项目，股份银行重点服务于中心城市，而农村信用社和村镇银行等中小农村金融机构则重点服务“三农”。截至2011年12月份，银行业金融机构本外币资产总额为113.3万亿元，负债总额106.1万亿元[5]。从保险业来看，自1980年恢复国内保险业务以来，中国的保险业保持了持续、快速、健康发展的良好势头。2011年，全国实现保费收入1.43万亿元，同比增长10.4%。其中，财产险保费收入4617.9亿元，同比增长18.5%；人身险保费收入9699.8亿元，同比增长6.8%；保险公司总资产达到5.9万亿元。2011年，保险赔款和给付3910.2亿元。农业保险、养老健康保险、责任保险和出口信用保险等险种的覆盖面不断扩大[6]。从证券业来看，自1990年成立上交所和深交所以来，中国资本市场迅速发展，市场规模不断扩大，制度不断完善，中介机构和投资者不断成熟。以股票市场为例，2011年底共有上市公司2342家，沪深两市总市值21.5万亿，占当年GDP的45.56%[5]。从区域经济发展情况来看，以广东、上海、东北地区的GDP和贷款关系为例，广东2011年GDP为52673.59亿元，比1996年增长7.1倍，同期各项贷款增长8.2倍；上海2011年GDP为19195.69亿元，比1996年增长5.7倍，同期各项贷款增长9.8倍；东北3省2011年GDP合计为44929.7亿元，比1996年增长5.5倍，同期各项贷款增长4.4倍，见图1。(三)中国金融支持的趋势与特点1.金融支持是一种政府直接干预行为，与产业政策的关联性强。从政治体制上看，中国是中央集权的社会主义公有制国家，无论是机构主动型还是政府行政型的金融支持，都是在政府强有力的管理下形成的。机构主动型的金融支持也是金融机构基于当前政府部门拥有较强的行政审批权和国家资源绝对控制的状况下采取的一种改善与政府关系的手段。中国社会主义市场经济处于完善阶段，市场调节作用有限，金融支持是当前必不可少的一种行政干预手段，尤其是2008年美国次贷危机爆发后，金融行政干预在世界范围内不断升温。从干预的方式来看，西方发达国家的金融支持更多体现在改善实体经济的经营环境和运用财政补贴等间接手段方面，而中国的金融支持在总体上还是处于直接干预的阶段。2.金融支持的行政性正在不断减弱。中国的金融支持曾一度是财政手段，虽然2008年美国次贷危机促使各国重新思考国家干预的必要性，但总体而言，金融支持的行政性在不断下降。一方面，国有绝对控股银行和政策性银行的数量、占比在下降。如原来四大国有商业银行已经成功上市，政府不是唯一股东。另一方面，国有控股的金融机构的资产总量在下降。更重要的是，政府越来越重视采用间接调控手段。图1广东、上海和东北地区贷款与GDP增长情况(1996～2011年)3.金融支持的内容和方式正向合理化转变。随着中国金融机构经营状况的不断改善，它们的社会责任感也不断增强，会采取更加积极主动的态度参与国家区域发展战略的实施，被动的金融支持也逐渐转化为自身对社会责任的主动承担，金融支持逐步向机构需求型转变。同时，金融支持的内容也从信贷准入条件的放宽或审批效率的提高，不断扩大到无偿的资金捐赠和为区域经济的可持续发展提供专业的金融服务支持等方面。三、中国区域发展金融支持存在的主要问题(一)地方政府对金融支持的认识有待改进由于路径依赖的原因，地方政府对金融支持的理解存在三大误区，尤其在主体功能区规划出台后的区域经济发展过程中表现突出。1.金融支持是行政命令，可能成为地方政府控制和操纵地方金融的工具。这种情况主要体现在中央关于金融体制改革的决策与地方政府的执行不统一方面。首先，在行政管理体制上，5家大型商业银行和政策性银行以及网点分布最广的邮储银行、农村信用社都是国字号银行机构，其高管任职带有明显的官本位性质，行政管理依然浓厚。其次，地方政府不断强化金融管理，陆续成立金融管理局或金融办等机构，在形式和内容上将本已相对独立的地方金融机构甚至金融机构的分支机构纳入行政管理体系，这在形式上也形成了一种行政管理习惯。再次，地方政府当前面临经济快速增长的需求与资金短缺的矛盾，迫使地方政府采用强硬的行政手段干预金融机构的日常经营，以获取区域发展所需资金。地方政府与中央政府在利益博弈中的冲突导致地方金融机构的违规。政府融资平台也正是在这样的条件下不断发展壮大的。据银监会的数据显示，至2010年末，地方政府融资平台贷款的规模约为9.1万亿元。地方金融机构的发展离不开当地经济的发展，在当前的绩效考核体制下，金融机构被迫向地方政府妥协，否则在当地的业务竞争中将处于劣势地位。2.金融支持应该是无条件或是无偿性的，可能导致金融支持的低效率。从本质上讲，金融支持是金融机构无偿让渡部分利益的一种方式。从金融机构的角度来看，适当的金融支持是可以忍受的。但是，如果金融支持条件过宽或者金融支持的风险超过机构的承受能力，违反了金融审慎经营原则，金融机构的积极性将受到打击，那么金融支持的效率将是非常低的。随着金融监管的进一步加强，责任追究制度强化，金融机构更趋于审慎，金融机构的让渡空间有限。因此，金融支持不是完全无条件或无偿的。3.金融支持是单向的，可能导致金融支持的不可持续性。金融与经济的关系决定了金融与经济应该是良性互动的，是作用与反作用的。如果政府一味在经济发展需要的时候要求金融支持，而不是改善经济运行环境，促进经济可持续发展，以可持续的经济发展反哺金融，那么这种金融支持的后果只能是银行机构的坏账增加，最终导致金融支持的退出。(二)金融机构未能较好地解决政策性与商业性之间的矛盾1.金融组织体系本身的不完善导致金融支持不到位或与自身利益发生冲突。随着经济的快速发展和城乡一体化建设进程的加快，现行的金融组织体制出现了许多新问题。一方面是政策性金融机构的功能商业化，如国开行、农发行、进出口银行、农信社都不断增加商业性贷款业务，甚至改造成商业银行；另一方面，商业银行也重新开始承担行政任务，如中国农业银行新设“三农事业部”。金融支持的组织体制不明确，导致金融支持成为一种口号。一些地方性金融机构，如农村商业银行、村镇银行等，在机构设置、人员管理方面会直接受到地方政府强烈的干预。在主体功能区规划背景下，必然使更多的金融资源集中在优先开发区和重点开发区两大区域，要实现高效率的金融支持，对完善原来的金融组织体系提出了更高的要求。2.金融机构在不科学的绩效考核制度下，可能会导致金融支持过度，形成金融风险。当前地方经济发展如火如荼，而金融机构的服务手段有限，地方尤其是欠发达地区的优质项目有限，在银行流动性过剩的情况下，银行放贷的积极性高，使得本来应该是政策性贷款的项目也商业化，大量信用贷款出现，仅凭政府担保，同时本来是商业化的贷款政策化，违规发放贷款。这样，银行短期获得效益，政府也得到经济发展资金扶持，但金融风险巨大。(三)金融支持的可持续性亟待加强从中国金融业的发展历史来看，金融支持在1997年前达到高峰，之后出现大量的金融风险，大量的金融支持资金成为地方经济发展的成本，在持续了近十年的金融监管后，曾经出现金融“脱媒”现象，金融支持力度大大下降。这在一定程度上造成金融支持的不可持续性，主要体现在三个方面:一是信用环境建设滞后。当前，一些政府部门不讲信用、企业不诚信，经济主体不按规则办事的现象仍然存在，直接影响金融业的健康发展。二是行政干预过度与金融支持过度同时存在。三是金融生态环境尚未改善。四、主体功能区规划下提高区域发展金融支持效率的政策建议国家层面的主体功能区战略提出，构建城市化地区、农业地区和生态地区“三大格局”与优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类开发模式。这一战略把国家生态安全作为国土空间开发的重要战略任务和发展内涵，充分体现了尊重自然、顺应自然的开发理念，对于在现代化建设中保持必要的“净土”和绿色生态空间，实现区域可持续发展具有十分重要的战略意义。(一)把握金融支持的真正含义，实现发展观念质的转变金融机构也是盈利机构，必须遵循市场经济规律，商业性的贷款不能作为一种金融支持手段，应该是银企合作的一种方式。因此，要重新认识金融支持的内涵:第一，金融支持是一个有中国特色的行政色彩浓厚的概念，是与社会主义公有制国家这一经济体制相适应的。第二，金融支持就是一个行政管理的概念，体现了国家的干预内涵。国家宏观调控是保证当前经济平稳发展的必要条件，但它毕竟是一个国家行为，必须掌握好度，有效确定干预边界，一旦超过界限就会重走计划经济的老路。第三，金融支持是一个发展的概念。它不仅随着国家宏观调控方式和手段的变化而变化，还将随着金融机构实力的不断增强由被动妥协向主动承担转变。第四，金融支持是一个双向性的概念。金融支持经济，经济必须反哺金融，两者发展密切相关。国家主体功能区规划的提出，是国家实现区域经济、社会、生态协调可持续发展的一个重要举措，金融支持必须转变以往重量轻质的观念，在促进区域可持续发展的基础上，不断完善金融支持的内容和方式，增强金融支持的可持续性。(二)合理规划金融体制改革，做好金融支持的科学安排从当前金融体制改革的内容上看，要从组织功能、风险监管、经营管理三个层次来进行。一是进一步明确金融机构的功能定位，避免金融服务重复或出现空白。主体功能区规划实施后，国家对禁止开发和限制开发的地区将加大财政转移支付力度，因此，金融业务尤其是银行业应当适当控制当前银行过度商业化的进程，仍应保留政策金融的生存空间，并逐步完善这些政策性金融的补偿机制。如进一步优化财税制度、贴补息制度、贷款保险制度等，以有效的机制来吸引金融机构进入非商业化的金融领域，确保落后地区得到相同的金融服务资源。二是进一步完善金融监管体制，有效防范金融风险。有效控制风险是金融有效支持区域发展的前提，而金融机构的趋利性和地方政府的干预同样使违规风险不断增加。同时，随着我国金融体制改革的不断深入，多元化的金融组织体制已基本建立，监管对象不断增加，业务范围不断扩大，监管要求不断提高，亟待建设一个完善而强大的金融监管体制，尤其是重新恢复并加强县域监管力量是十分必要的。三是进一步完善国有控股银行的治理结构，发挥国有控股银行在金融支持中的主力军作用。(三)系统推进金融支持的环境再造工程，增强金融支持的可持续性区域经济可持续发展的一个基本条件是所投入的要素是可持续的，而不是短期的。由于经济与金融的互动作用，构成区域经济可持续发展的金融支持的可持续性也要依赖金融运行要素的可持续性，体现为一个系统的相互推进的过程。首先，金融支持需要有效推进区域产业的可持续发展。实体经济可持续发展所需要的政治、法制以及人口、资源、环境的良性发展都将是金融支持有效发挥作用的不可或缺的因素。其次，金融支持的可持续性来自良好的区域金融生态环境。金融生态环境建设是经济可持续发展中的一个重要子系统，金融支持的有效性更加强调在保持正常健康的银政关系和银企关系的基础上，具备更强的风险防御能力。第三，金融支持的有效性还取决于金融企业自身的科学发展。金融机构只有拥有较强的经济实力才能具备支持的能力和资格，如果金融机构本身负债累累，风险管理不到位，自身都需要救助，那么金融支持则无从谈起。(四)以金融支持的差别化缩小区域可持续发展的资源差异性一是建立金融支持专业化路径。促进金融支持专业化，主要是实现金融支持在操作层面的专业化。除了建立政策性金融机构实行国家金融支持外，还可以设立至少两种其他支持方式:一种是金融支持的“慈善捐赠”方式，即所谓的非政策性金融机构也要承担社会责任；另一种是实行金融支持的风投模式，适当放开利率管制，对于支持风险较高的但又符合国家经济、产业政策的项目，可以允许自行提高信贷风险利率，或者采取其他防控风险的手段。二是建立市场化金融支持的引导和支持机制。一方面通过专业的政策性支持，提高金融支持效率，另一方面也要积极完善市场管理机制，降低金融机构进入的成本和风险。如对于风险较大的农业，除了必要的财政补贴外，还可建立专业的农业经济协会制度、农业担保基金制度以及市场信息交换机制等，从而有效降低行业的风险。三是建立完善的政策性支持制度。政策性金融支持完全听从国家行政命令，不以盈利为目的，能够充分发挥金融支持的作用。从国外政策性金融机构发展的经验来看，设立政策性金融机构是对市场化金融机构的一种重要补充，是促进区域协调发展的有效途径。[1]张玉喜.我国产业政策的金融支持体系研究[D].哈尔滨:哈尔滨工程大学，2006.[2]杨圣奎.中国区域金融支持问题研究[D].长春:吉林大学，2010.[3]王卉彤，石刚.促进主体功能区规划实施的财政金融政策研究[J].生产力研究，2008，(12):40-42.[4]张继华，姜旭朝.国际海洋经济区建设中的金融支持[J].山东社会科学，2012，(2):55-59.[5]中国银行业监督管理委员会.中国银行业监督管理委员会2011年报[EB／OL].(2012-04-24)[2012-04-26]http:／／www.cbrc.gov.cn／chinese／home／docView／4DE6AD136C6E4F99B9883B7672674FC3.html.[6]项俊波.在全国保险监管工作会议上的讲话[EB／OL].(2012-01-09)[2012-02-20]http:／／www.circ.gov.cn／web／site0／tab459／i189687.htm.

  中南财经政法大学学报发表： 2012年3期

• 地方高校特色发展战略抉择之可能
  ——对接主体功能区的视角
  作者：徐正林（丽水学院发展规划处，浙江丽水323000  ）扎根中国大地办大学的实质就是高校在对接主体功能区规划、继承文化传统、把握发展趋势的基础上，按照高等教育发展规律，办人民满意的大学。在我国目前已有的2914所高等院校中，绝大部分院校存在办学特色不彰显，组织趋同等现象，地方高校组织趋同现象则更为严重。有学者认为组织趋同是高等学校设置评议、专业设置权的政策规制、本科教学评估、大学排名以及政府资源依附等[1]客观原因造成的，笔者认为高校组织趋同除以上客观原因外，也有高校自身未考虑区域经济文化类型以及特色办学意识主体性不强等主观原因。从对接主体功能区视角审视地方高校发展战略，或可引导地方高校趟出一条特色办学的新路子。一、主体功能区与高等教育区域发展2010年国务院正式发布了《全国主体功能区规划》，这是我国第一个具有战略性、基础性、约束性的国土空间开发规划。随后，各省、自治区、直辖市先后发布实施各省级主体功能区规划。中央和地方两个层级的主体功能区规划对国土空间开发与经济社会发展进行了全面、系统规划，使之成为其他规划在空间开发和布局上的基本依据，这不仅对经济社会发展具有鲜明导向作用，对高等教育区域发展也将产生深度影响，吴岩等著《高等教育强国梦——中国高等教育区域发展新论》系统论述了主体功能区与高等教育区域发展间的关系。全国主体功能区是国家根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力进行划分的，它将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类，其目的是要按照国土空间结构特征和经济社会发展阶段，打破行政区划界限，推进经济结构战略性调整，推进区域协调发展，促进人口、经济、资源环境的空间均衡，促进资源节约和环境保护等。高等教育区域发展是在国家主体功能区发展的大格局下，以区域为基本单位，打破行政区划，加强和改善区域调控，丰富和创新高等教育区域协调发展的新模式，形成与主体功能区相匹配的中国高等教育发展的新格局，为地方高等教育提供更好的发展空间，为建设高等教育强国提供结构性支撑。[2]大学是一种既集聚高素质人才，又怀抱理想且务实推进社会进步的组织，主体功能区内应有与之相适应的大学支撑。对于地方高校来说，从对接主体功能区视角谋划大学未来发展既符合高等教育区域发展新要求，也是地方高校“求生存，图发展，创特色”的战略抉择。二、地方高校对接主体功能区之SWOT分析1.地方高校对接主体功能区之优势（Strengths）地方高校是指隶属于各省、自治区、直辖市等地方政府，接受地方主管部门领导，依赖地方资源办学，根据地方经济社会发展目标，着力培养地方为主体需要的高素质应用型人才，面向需求开展应用研究，参与地方社会事业建设，传承地方特色文化的一类高校。地方高校主动适应主体功能区办学有三点优势。一是地方高校较好地继承了地方文化传统。一方水土养育一方人，地方高校具有鲜明的地方属性。它们在依托地方资源办学过程中，不可避免地与地方文化形成互动发展。地方需要高校挖掘整理地方文化，特别是需要借助高校高级知识分子的智力优势，推动地方文化创造性转化、创新性发展。地方高校在参与地方文化建设活动过程中，进一步增进了对地方文化的理解，研之愈深，爱之愈切，地方高校逐渐形成了具有地方文化特色的校园文化。二是地方高校比较熟悉地方综合发展情况。地方经济社会发展是全方位的综合性发展，涉及国民经济和社会事业方方面面。地方政府根据国家、区域发展战略和上级要求，扎实有效推动着区域内经济、政治、文化、社会和生态文明建设等各项事业向前发展。自美国威斯康星理念诞生以来，大学全方位直接为社会提供服务就成为大学基本职能之一。从大学服务社会的结果来看，无论是大学为政府提供决策咨询报告，还是为企业解决技术难题，抑或大学直接参与创办企业，服务于地方经济发展，高校服务者首先需要熟悉区域发展情况。三是地方高校在区域范围形成了较好口碑。大学当之无愧的是一个地区的文化中心，它融入所在地而又不随波逐流。从我国高等教育发展历程以及地方高校发展实际来看，地方中上阶层或多或少与区域内高等学府有着千丝万缕的联系。在大学所在地民众看来，大学始终秉持高贵的办学理念，在为社会输送人才的同时，也带动了区域发展，尽管有时在大学工作的实际报酬不及其它行业，但大学周边的人们还是以在大学工作为荣。2.地方高校对接主体功能区之劣势（Weakness）地方高校对接主体功能区的困境在于主体功能区与现行行政区划间存在位移。主体功能区更多考虑地是自然禀赋，产业历史和区域可开发强度，有意突破行政区划概念。而地方高校管理受制于现行行政管理体制，它们严重依赖于行政区划内政府的投入，具有明显的资源依赖属性。某种程度上说，地方高校一旦离开地方政府的办学支持，它们将迅速面临“关门”之窘境。3.地方高校对接主体功能区之机遇（Opportunity）不同区块的国土有不同的主体功能如人有个性差异一样，不同秉性之人必有自身擅长之处，高校也一样。及时调整办学定位，主动对接主体功能区发展要求，不乏成功案例。宁波大学面向海洋的发展战略使它迅速入选“双一流”高校，成功跻身中国一流大学行列。吉首大学面向武陵山区办学，使一个名不见经传的地方薄弱高校发展成为拥有本硕博完整学位序列的地方综合性大学。尽管国家层面的主体功能区文件早在2010年就已经发布实施，各省级层面的主体功能区规划文件也先后向社会公布，这样一种重大且具有战略指导意义的政策文件，对我国家经济社会发展已经产生了深刻影响并还将继续产生影响。而作为社会“晴雨表”的大学，特别是蛰居在大学里的高等教育研究者和实际办学者却并没有对如此重大的国家战略引起足够重视，及时开展有组织的研究，并将研究成果应用于指导高等教育工作实际，这不能不说是一种遗憾。当然，遗憾也可能就是一种机遇。4.地方高校对接主体功能区之挑战（Challenge）地方高校主动适应主体功能区除前文言及的管理体制困境外，对自身深化改革也提出了全面挑战。在笔者看来，主体功能区的提出更多的是发展理念问题，它突出强调科学发展、有序发展，人与自然和谐发展，地方完全遵照主体功能区的思路进行发展需要适应期。因为地方经济社会发展在一定程度、一段时期内还会存在路径依赖，适应新的发展模式需要地方政府以“壮士断腕”之决心大力推进区域全面深化改革，淘汰对区域有重大贡献而又与区域主体功能不相适应的产业，同时推动部分产业转型升级。而地方高校的学科专业设置很大程度上受原来地方产业影响，某些学科专业将与地方产业转型升级一样面临改造阵痛。与学科专业直接相关的是部分教师和学生，对教师个体的影响尤为巨大，一位教师对一个学科的坚守有时不仅仅是为了一份工作，为了对这个学科的热爱，有时还是为了撑起一个家庭。若因学校发展战略转型需要，那些被“砍掉”的学科专业教师将成为地方高校转型升级的牺牲品，这在现实操作层面有较大难度。有所不为有所为，在“砍掉”一部分与主体功能区发展“不相适应”学科专业之后，新增与主体功能区发展相适应的学科专业，对于地方高校来说，在没有较大人力、财力和物力投入的情况下，这又谈何容易。三、地方高校对接主体功能区之个案探析——以丽水学院改革发展为例丽水学院地处浙江省丽水市。丽水市位于浙江省西南部，处在中国南方丘陵地带、内陆低海拔山区、浙闽赣皖省际结合部，自然特征是“九山半水半分田”。社会特征是“大山区、小流域；大农村、小城镇”，经济特征是“大生态、小生产；大产业、小产品”，民族特征是“大杂居、小聚居；大迁徙、小融合”。根据《全国主体功能区规划》和《浙江省主体功能区规划》，浙江省丽水市属于典型的生态功能区，从“优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发”这四类开发标准来看，丽水属于限制开发区。丽水学院的办学历史可追溯到1907年经学大师孙诒让先生指导创办的处州初级师范学堂。1978年12月，经国务院批准设立丽水师范专科学校。2014年5月在丽水师范专科学校和丽水职业技术学院合并的基础上，经教育部批准成立。2010年5月通过教育部本科教学合格评估，2016年11月通过教育部本科教学工作审核评估，教育部审核评估专家组组长谈哲敏院士认为丽水学院走出了一条地方高校特色发展的新路子。丽水学院早在2011年就开始主动对接国家主体功能区的战略，其具体举措如下：表1丽水学院二级学院组织结构变迁表1.破立并举重组二级学院对接主体功能区发展的关键就是要引导学校转型，转型是痛苦的蜕变，特别是对像丽水学院这种刚升格为本科院校的新建地方高校来说，基础差、底子薄是其典型特征。它一方面要转变发展思维，去掉原有专科甚至中专办学模式的思维桎梏，模仿其他高校办好本科，逐步完善自己的本科教育体系；另一方面，它又需要主动对接主体功能区，不断调整办学定位，采取超常规手段，努力为地方经济社会转型发展提供科技支撑和人才保障，以求得办学经费的供给，办学空间的拓展，办学层次的提高。丽水学院采取了外科手术式的院系调整方式，打破按学科设置二级学院的惯例，以适应主体功能区和地方产业发展需要为导向，重新设置了二级学院。（具体组织结构变迁情况见表1）表2丽水学院近八年新增专业一览表2.精准发力调整学科专业对接主体功能区的痛点是顺应区域产业结构调整趋势，聚焦行业产业发展需求，调整学科专业布局，优化课程体系，搭建产学研合作平台，构建引领生态功能区绿色发展的人才培养体系。（1）利用专业设置自主权以及学生自主转专业机制，形成具有鲜明地方特色、区域适应性和竞争力较强的专业布局围绕生态产业集群，增设了生态学、生物制药、应用化学、园艺等专业；围绕休闲（养生养老）产业增设了护理学、口腔医学、康复治疗学等专业；围绕丽水特色文化产业，设置了民族学、视觉传达设计（青瓷方向）、环境设计、摄影、工业设计等专业；围绕工业产业的转型升级，设置了材料成型与控制工程、数字媒体技术等专业，并与浙江山蒲照明电器有限公司共同举办光源与照明专业。（丽水学院近八年专业新增情况详见表2）（2）全面实施专业人才培养方案论证，构建契合山区适用人才培养目标的课程体系出台将专业人才培养方案的论证权收归学校层面、2年之内不能通过论证的专业暂停招生两项政策措施，开展“专业人才需求调研”和“课程设置契合能力培养分析”两项活动，落实“精准就业领域、精确能力要求、精细培养方向”三项要求，全面制订“定位合适、质量可测、结构合理、安排弹性、特色鲜明”的专业人才培养方案，确保课程体系契合产业行业企业对山区适用人才能力的实际需要。如汉语言文学专业将本专业的就业领域定为“新媒体和网络”；计算机科学与技术专业要求学生具备山区特色信息化系统建设的初步能力，开设农业信息系统概论、林业信息系统概论、旅游信息化导论、山区应用软件项目综合实践（一级项目）、山区应用虚拟现实项目开发综合实践（一级项目）等特色课程来支撑；视觉传达设计专业发展出青瓷方向；针对遂昌的赶街模式，电子商务专业精细为农村电子商务方向；和景宁畲族自治县定向联合委培民族学专业学生。（3）和地方政府深入合作，搭建产学研平台，在实践教学中充分利用地方产业行业资源与丽水市发改委合作共建中国（丽水）两山研究院；和丽水市政府合作组建丽水市农村电子商务学院；和青田县合作建设华侨学院；和丽水市教育局合作共建教师教育学院；和丽水市委宣传部合作共建马克思主义学院、丽水市瓯江文化研究中心；与浙江省地勘局、浙江省第七地质大队和丽水市国土局合作共建浙南地质灾害防治研究院。搭建了浙江省2011龙泉青瓷协同创新中心、浙江省丽水中药产业技术创新服务平台、工业技术研究院等产学研合作平台。3.特色发展提升综合实力丽水学院立足自身实际，坚持深耕大丽水、服务大山区、对接大战略，主动适应主体功能区，深入贯彻“两山”重要思想，按照“适应、服务、引领”区域经济社会发展的思路，围绕“一个目标”，开展“两大行动”，采取“三项举措”，抓牢“四条战线”，实施“五步推进”策略，以提高教育教学质量为主线，以优化学科专业结构为抓手，以聚焦科学研究方向为重点，以提升国际教育水平为难点，以增强社会服务能力为关键，建设“两山”（“绿水青山就是金山银山”简称“两山”）战略最需要的新兴大学，努力为区域经济社会发展提供理论参考、智力支持、科技支撑和人才保障。一个目标：建设“两山”战略最需要的新兴大学。两大行动：一是坚持“特色办学、创新兴校”行动；二是坚持打造“最关爱学生”大学行动。三项举措：化生态优势为发展优势、化山区特色为学科特色、化地方资源为办学资源。四条战线：教学质量提升线，科研水平提高线，社会服务增效线，改革创新突破线。五步推进：2011年实施“深入丽水，研究丽水，服务丽水”行动；2013年开展“特色办学、创新兴校”行动；2015年提出建设“两山”战略最需要的新兴大学；2016年推行“化生态优势为发展优势、化山区特色为学科特色、化地方资源为办学资源”举措；2017年出台《贯彻“两山”思想指导意见》，参与浙江（丽水）绿色发展综合改革创新区建设，全面融入主体功能区，加快建设服务和助推绿色发展的高水平应用型大学。2016年教育部本科教学工作审核评估专家组评价其“走出了一条地方高校特色办学的新路子”。2017年4月，艾瑞深中国校友会网《2017中国大学评价研究报告》显示：丽水学院服务山区、特色发展成效显著，教学质量排行名全国344位，全省17位。与上年度相比，学校全国排名名次进步95位。2018年《2018中国大学教学质量评价报告》显示：丽水学院教学质量名列校友会2018中国大学教学质量排行榜第320位，名列2018浙江省大学教学质量排行榜第17位，其中全国排名较去年上升24位。四、结论与启示地方高校主动对接主体功能区，建设“两山”战略最需要的新兴大学之于丽水学院，就是要从生态规律和教育规律的角度，借鉴绿水青山转化为金山银山的方法论，对外明确学校的生态位，在新一轮的地方院校转型升级中找准自己的特色和方向；对内重构校园生态系统，坚持生态化教育理念，按照“开放性、动态性、多样性、竞争性”相统一的原则，让所有人才、制度、政策、文化、资源等方面的办学活力竞相迸发，让所有师生创新创业的源泉充分涌流；因材施教激发学生学习动力，得其所宜激发教师创造活力，营造人才各尽所能、资源合理配置、能量有序流动、信息充分共享、管理廉洁高效、文化包容和谐的生态化发展环境，全面促进学生成人成才、教师成长发展、学校转型升级与跨越发展。

  成都中医药大学学报(教育科学版) 发表：2019年2期

• 加强区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略协同实施
  作者：高国力【关键词】区域重大战略 区域协调发展战略 主体功能区战略【中图分类号】F123.3              【文献标识码】A【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.14.013党的十九届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称“十四五”规划建议），为开启全面建设社会主义现代化国家新征程明确了阶段性目标和任务。“十四五”规划建议提出优化国土空间布局，推进区域协调发展和新型城镇化，其中明确强调坚持实施区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略，这为“十四五”乃至更长时期我国区域经济发展和布局提供了方向和支撑。系统对比三大区域战略的提出背景、内涵特征及实施重点，明确相互关系及协同推动战略实施的对策举措，具有较强的战略意义和现实意义。区域重大战略的实施重在强化不同类型战略功能区的示范引领区域重大战略是十九届五中全会首次提出的国家区域发展战略，是对党的十八大以来相继实施的京津冀协同、长江经济带、粤港澳大湾区、长三角一体化、黄河流域生态保护和高质量发展、海南自贸港、成渝地区双城经济圈等若干重大区域发展战略的总结提升。党的十九届五中全会通过的“十四五”规划建议对于区域重大战略的相关表述为“推进京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展，打造创新平台和新增长极。推动黄河流域生态保护和高质量发展。高标准、高质量建设雄安新区”。区域重大战略的提出体现了实践先行、与时俱进的理论提升和现实需求，为新时代全面建设社会主义现代化国家的区域战略体系增添了新的内容和动力，为构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局提供了新的战略视角和支撑，为落实新发展理念、推动高质量发展构建了新的空间格局和功能板块。区域重大战略的提出及实施基于新的国际国内环境变化特征和趋势要求。迄今为止已经实施的7个战略重点区域发展规划都承载着各自不同的战略引领功能，在构建优势互补、高质量发展的区域经济布局中发挥着重要作用。7个战略重点区域大致分为两大类型，一类是点状区域，包括京津冀、粤港澳、长三角、海南、成渝5个区域;另一类是轴带状区域，包括长江和黄河两大流域。因此，可以说区域重大战略是经济地理学中点轴开发理论的具体实践，充分考虑了我国国土空间类型多样、差别巨大的客观实际，旨在以不同空间尺度和类型为基础发挥对区域经济发展和布局的示范引领和辐射带动作用。5个点状战略重点区域除海南省以外均为经济发展和对外开放水平相对较高的板块，也是城市群和产业集群密集分布的重要区域，更是未来支撑高质量工业化和城镇化的战略引领区。京津冀协同发展重点在于打破行政区划分割壁垒，推动要素有序流动和资源合理配置，探索经济和人口密集地区优化发展的路径和模式。粤港澳大湾区发展重点在于发挥湾区经济特色优势，促进不同制度、货币和语言的经济体之间优势互补，打造开放、包容、多元发展的示范样板。[1]长三角一体化发展重点在于依托工业化、城镇化和基本公共服务相对均等化的国土空间，加强不同层级地区、行业和领域间全方位协同互动，积累推广区域一体化和同城化发展的先进经验。[2]成渝地区双城经济圈發展重点在于强化西部地区资源富集、市场潜力大、腹地广阔的比较优势，推动成都、重庆双城协同互动，探索要素集聚增效、产业分工协作、城乡融合发展的多样化路径模式。海南自贸港建设不同于上述4个战略重点区域，作为改革开放前沿但又相对落后的海岛型经济特区，其发展重点在于强化区位、资源、体制等独特优势，借鉴国际先进自贸港开放合作模式，为全国更高水平开放型经济发展提供先行先试的鲜活样板。[3]2个轴带状战略重点区域即长江流域和黄河流域，均是贯穿我国东中西的重要区域，事关国土空间生态安全格局和区域协调发展全局，对于全国生态优先、绿色发展的生态文明建设具有战略引领和示范意义。长江经济带发展重点在于统筹经济发展和生态保护，引导上中下游航运、防洪、产业、城市协同发展，探索大江大河流域生态优先、绿色发展的可行性体制机制。[4]黄河流域生态保护和高质量发展重点在于加强水资源合理开发利用和水沙关系调节，促进全流域生态环境治理、产业和城市布局、文化保护传承相协同，推动流域经济和行政区经济相互耦合下的区域经济高质量发展。区域协调发展战略的实施旨在推动区域间差距缩小、分工协作和优势互补区域协调发展战略于2017年10月党的十九大报告首次提出，是对改革开放以来实施的区域非均衡发展战略、新世纪以来实施的区域发展总体战略的集成和提升。2018年11月，《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》正式发布，进一步充实完善区域协调发展战略配套机制和举措。“十四五”规划建议中与区域协调发展战略相关的表述为“推动西部大开发形成新格局，推动东北振兴取得新突破，促进中部地区加快崛起，鼓励东部地区加快推进现代化。支持革命老区、民族地区加快发展，加强边疆地区建设，推进兴边富民、稳边固边。”区域协调发展战略的提出既与我国相继实施的不同阶段区域发展战略一脉相承，又体现了对新时代区域经济发展战略布局调整的与时俱进，对于缩小地区间发展差距、解决区域间不平衡不充分发展、构建高质量的国土空间开发格局具有重要支撑作用。区域协调发展战略的内涵既不同于改革开放以前以“三线”建设为代表的均衡发展战略，也不同于改革开放以来以沿海率先发展为代表的非均衡发展战略，而是充分考虑我国区域差别和特征，承认区域发展差距的客观存在，更加注重统筹效率与公平关系，强调区域差异化发展路径与模式，合理控制区域发展差距，将区域间通达程度、收入水平、基本公共服务的大致均等化作为区域协调发展的可行目标。我国区域发展战略经历了新中国成立初期沿海与内地的“两分法”、改革开放以后东、中、西部的“三分法”、新世纪以来东、中、西、东北的“四分法”，而进入新时代，为适应高质量发展要求应着力构建“4+7”区域协调发展战略新格局。“4”是指继续优化完善西部开发、东北振兴、中部崛起和东部率先四大板块差别化协同发展的区域发展总体战略。西部开发战略的优化重点应强化沿边区位、资源富集、市场潜力等比较优势，发挥西部陆海新通道的南北向经济联系辐射带动效应，促进区域政策西北、西南板块多尺度精细化落地，形成沿边开放前沿高地、生态保护绿色发展重要屏障、产业人口城市集约高效协同发展示范区。[5]东北振兴战略的优化重点应挖掘、提升资源禀赋、产业基础、城镇化水平等优势，着力以增量促存量破解产业结构、所有制结构两大难题，推动政府、企业和居民多主体思维观念转变和营商环境提升，建成东北亚开放合作前沿高地，以及先进装备、大农业、冰雪产业等现代特色产业基地，加强国家粮食、生态、国防安全的战略屏障。中部崛起战略的优化重点应提升区位优势和产业配套能力，加强中部板块省市间全方位经济联系与合作，培育壮大内生型、嵌入式产业体系和集群，建设承接国内外产业和功能转移的集中高地、粮食和原材料战略保障基地、特色优势产业绿色发展集聚区。东部率先发展战略的优化重点应强化综合系统优势发挥，全面提升创新能力和开放水平，深化体制机制改革，打造更高水平开放型经济排头兵、自主创新驱动发展样板引领区、世界级产业集群和城市群重點承载区。“7”是指全面推动革命老区、民族地区、边境地区、相对贫困地区、生态退化地区、资源枯竭型城市、老工业基地等七大特殊类型困难地区振兴发展的区域补短板发展战略。前4类属于我国长期以来一直存在的欠发达或落后地区，后3类属于工业化进程中，特别是改革开放以来经济发展中出现的问题区域。革命老区振兴发展的重点应强化红色基因渗透扩散效应，推动红色历史文化保护、传承和转化，促进红色旅游、文化创意等特色产业培育壮大。[6]民族地区振兴发展的重点应弘扬民族团结和文化交融，提升民族手工业、民俗风情旅游等特色产业竞争力，推进交通、信息等硬件设施现代化与医疗、教育等公共服务均等化统筹协同。边境地区振兴发展的重点应巩固提升兴边富民建设成效，加大通边、抵边、安边的基础设施和公共服务补助扶持力度，拓展边境地区的政府购买范围和人口稳定居住规模。相对贫困地区振兴发展的重点应将巩固拓展脱贫攻坚成效与实施乡村振兴相衔接，聚焦重点区域、群体和领域，实行重点帮扶，稳步提高贫苦地区不同群体的就业机会、收入水平和生活质量。生态退化地区振兴发展的重点应在尊重和顺应自然前提下遏制生态退化态势，加快发展生态友好型生产和生活模式，推动形成纵横结合、形式多样的生态保护综合补偿机制。资源枯竭型城市振兴发展的重点应加快资源依托型产业转型升级，集中力量培育非资源型特色替代产业，推动资源型产业转型、城市转型和社会转型协同发展。老工业基地振兴发展的重点应加大利用新技术、新业态、新模式、新消费培育壮大战略性新兴产业，带动传统产业改造、升级、提效，激活科技创新活力和人才聚集动力，挖掘与焕发老工业基地产业体系再造的优势潜力。主体功能区战略的实施意在构建差别化、集约型、可持续的资源环境保护和国土空间保护开发格局2011年3月，国家“十二五”规划纲要首次提出实施主体功能区战略，党的十八大报告进一步明确要求加快实施主体功能区战略，十八届三中全会又提出了坚定不移实施主体功能区制度，此后其一直是指导我国国土空间保护开发的重大战略。十九届五中全会进一步强调坚持实施主体功能区战略，明确要求“立足资源环境承载能力，发挥各地比较优势，逐步形成城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间格局，优化重大基础设施、重大生产力和公共资源布局……形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局。”主体功能区战略的提出和实施首先尊重和顺应了我国国土空间差别巨大和相对脆弱的基本国情，同时又体现了因地制宜、分类发展的科学发展观，与改革开放以来我国一直倡导的可持续发展战略、建设资源节约型和环境友好型社会、促进绿色低碳循环发展、推进生态文明建设等是一脉相承的。从区域类型来看，主体功能区战略分为并依据城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大类型区推进差别化发展的重点和任务。城市化地区功能定位为工业化、城镇化的主要承载区和要素资源的重要聚集区，发展重点应是在严控增长边界前提下，优化重大生产力和基础设施布局，加强资源节约、集约利用和生态环境保护建设，构建集约紧凑生产空间、文明共享生活空间和绿色宜人生态空间，提升综合承载能力和开放安全的整体竞争力。农产品主产区功能定位为粮食和农业安全战略保障区和乡村振兴建设主战场，发展重点应是严守永久性基本农田保护红线，加大农业生产技术升级改造和推广应用，强化农业生产、生活和生态环境保护与土地、水资源节约，推进农业规模化、专业化生产经营方式和新型业态发展壮大，全面提高以农业发达、农民幸福、农村兴旺为目标的农产品主产区的综合吸引力和现代化水平。生态功能区功能定位为国家生态安全战略屏障区和绿色低碳可持续发展的源头支撑区，发展重点应在坚守生态保护红线前提下严格控制开发强度，加大生态综合补偿力度和纵横向财政转移支付规模，引导人口和产业合理有序内聚外迁，稳步提升基本公共服务均等化和人均收入水平，确保生态产品规模不断扩大和生态服务功能不断增强。从发展方式来看，主体功能区战略分优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四大方式落实差别化发展路径和模式。[7]优化开发和重点开发地区是以发展为主导的空间，与城市化地区相对应;限制开发和禁止开发地区是以保护为主导的空间，与农业主产区和生态功能区相对应。优化开发是指人口和经济布局过密地区合理调整发展方式和空间结构的过程，发展重点应是更加突出质量、效益和可持续性，加快提升科技创新驱动发展和开放型经济发展，率先探索高质量发展路径模式，引领示范新发展格局的构建。重点开发是指加强发展条件和潜力较好地区要素聚集和功能承载的过程，发展重点应是高标准加大基础设施和公共服务建设，高水平吸引人口和产业聚集，强化新产业、新技术、新业态、新模式推广应用和后发优势发挥，推动建设工业化和城镇化高质量发展的主力军和支撑区。限制开发是指合理调控和限制承担农业和生态安全地区开发强度的过程，发展重点要严控增量、优化存量、限制大规模高强度开发活动，依托比较优势和承载能力发展特色优势产业，强化产业和人口集中、集约布局，有力保障农产品和生态产品安全供给。禁止开发是指严格管控不同类型重要生态空间人类生产生活行为的过程，发展重点应是坚守生态安全红线，加大政府生态服务购买力度，保障生态保护和建设投入，打造成为生态安全战略屏障和绿色低碳发展重要支撑。协同推动区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略的实施区域重大战略侧重于从效率角度以战略重点区域率先发展辐射引领全国区域经济社会发展，是提升國家新型工业化和新型城镇化水平、引领全面建设社会主义现代化国家的重要支撑。区域协调发展战略侧重于从公平角度发挥区域比较优势控制区域差距扩大，是促进区域间基本公共服务均等化、解决区域不平衡不充分发展的重要举措。主体功能区战略侧重于从可持续角度采取并实施区域差别化发展路径和方式，是加强资源环境集约利用、维护生态安全和粮食安全、推进绿色循环低碳发展的重要保障。区域重大战略实施为区域协调发展战略实施和主体功能区战略实施提供物质基础和动力支撑;区域协调发展战略实施为区域重大战略实施和主体功能区战略实施提供目标导向和催化润滑;主体功能区战略实施为区域重大战略实施和区域协调发展战略实施提供方式遵循和安全保障。三大区域战略的实施角度不同、各有侧重，实施过程相互关联、相互影响，因此应全方位、全过程加强三大区域战略实施协同，推动战略实施互相支撑、互相促进。一是规划协同。加强三大区域战略总体规划和专项规划、中央各部门和地方各级政府规划间的衔接，推动规划期限趋同化、规划过程公开化、规划方式专业化。做好京津冀、长江经济带、粤港澳大湾区、长三角、黄河流域等战略重点区域规划纲要或实施方案的全流程衔接，进一步优化调整“十四五”西部开发、东北振兴、中部崛起等实施方案的重点领域和可行任务，促进主体功能区规划全面对接、融入国土空间规划。强化雄安新区、长三角生态绿色一体化发展示范区、虹桥国际开放枢纽等现代化建设战略功能区规划或方案的协调，建立与所在大尺度区域规划动态对接调整办法，加快形成点面结合、远近结合、上下结合的区域战略规划协同体系。二是政策协同。系统集成三大区域战略中央和地方各部门、各领域相关政策，着力提高政策合力效应。紧盯动态变化的国内外经济形势，及时做好政策的更新调整，完善针对不同场景的政策包储备，创新政策工具和组合方式。长三角、粤港澳、成渝双城等区域政策协同应瞄准更高水平开放型经济发展目标，加快制度性开放与国际接轨进程，西部开发、东北振兴等区域政策协同应加大财政转移支付、生态综合补偿等政策创新力度，优化开发、重点开发等主体功能区区域政策协同则要集中围绕新型工业化和新型城镇化提升市场配置资源的决定性作用，构建符合国际惯例、适应国内情况的多元、立体、动态区域战略政策协同体系。三是机制协同。优化提升区域重大战略、区域协调发展战略相关重点区域领导小组省部沟通协调机制，建立健全主体功能区战略对接融入国土空间规划机制，支持地方各级政府探索构建形式多样的区域性合作机制。创新地区间对口帮扶、援助和合作机制，加强市场化机制的引入，更加强调发挥比较优势实现合作共赢，提升区际合作稳定性和可持续性。统筹考虑地区自然、经济和社会特征，探索建立配套支撑的区际利益协调、分配和调节机制，引导形成权利收益共享、责任风险共担的相对公平合作机制。优先改进中央到地方各级纵向财政转移支付效率效益，探索流域上下游、水源地与受水地间横向财政转移支付路径办法，加快重大生态屏障区、重点生态功能区的生态补偿机制、生态产品价值实现机制的试点试验，推动形成架构支撑、重点带动、纵横互促的区域战略机制协同体系。四是评估协同。加强现有各部门、各领域区域性评估对接整合，提升评估的规范性和科学性，推广加强专业性第三方评估独立性和权威性。建立预评估、中评估、后评估全流程评估体系。预评估重点论证实施前瞻性、可行性问题;中评估重点论证实施进展、问题及趋势;后评估重点论证实施成效、评估反馈和政策调整，不断畅通全面评估、有效反馈、及时调整的通道。以强化完善生态环境领域评估为突破口，拓展完善能源、水利、土地、安全生产、重大灾疫、社会稳定等领域评估办法，加强不同领域评估过程和结果的对接、整合、共享。推动建立战略评估、规划评估、项目评估自上而下多层互动评估机制。战略评估重在宏观层面的全局性和长远性;规划评估重在中观层面的阶段性和操作性;项目评估重在微观层面的工程性和落地性，逐步构建纵横联动、领域多元、保障有力的区域战略评估协同体系。五是法治协同。结合区域战略实施及时推动相关法律法规内容优化调整，分类、分阶段促进法律制度废改立统筹，促进相关领域法律法规的配套支撑和衔接协调。完善中央和地方不同领域、不同部门法律法规、规章条例等衔接机制，调动地方政府因地制宜实行区域法治的创造性和主动性，严格落实立法必依、执法必严、违法必究的全过程法治规定要求。重点督查检视《土地管理法》《城乡规划法》《环境保护法》《长江保护法》《海南自由贸易港法（草案）》《自然保护区条例》《风景名胜区管理条例》等法律法规的执行情况，做好执法检查和滚动修订论证。择机推进《区域协调发展法》《发展规划法》《生态补偿法》《黄河保护法》的立法研究论证工作，聚焦国土空间开发保护、新型城镇化与都市圈、乡村振兴与城乡融合、开放型经济与自贸区等现实需求，支持率先出台保障先行、先试的专门法规规章，不断完善原则性与特殊性兼顾、长远目标与现实需求结合的区域战略法治协同体系。注释[1]《粤港澳大湾区发展规划纲要》，http：//www.gov.cn/zhengce/2019-02/18/content_5366593.htm#1。[2]《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，http：//www.gov.cn/zhengce/2019-12/01/content_5457442.htm。[3]《中共中央国务院印发海南自由贸易港建设总体方案》，http：//www.gov.cn/zhengce/2020-06/01/content_5516608.htm。[4]《长江经济带发展规划纲要》，2016年9月。[5]《中共中央国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》，http：//www.gov.cn/zhengce/2020-05/17/content_5512456.htm。[6]《国务院关于新时代支持革命老区振兴发展的意见》，国发〔2021〕3号，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2021-02/20/content_5587874.htm。[7]《国务院关于印发全国主体功能区规划的通知》，国发〔2010〕46号，http：//www.gov.cn/zwgk/2011-06/08/content_1879180.htm。责编/桂琰

  人民论坛杂志·学术前沿发表： 2021年14期
   

  • 生态功能区与绿色发展
    作者：王雄军生态功能区与绿色发展◎王雄军绿色可持续发展是在生态环境容量和资源承载力的约束下，追求发展模式更科学、发展路径更合理、发展质量更优质的经济增长与社会进步，是对传统发展模式的深刻变革和创新。绿色可持续发展是生态文明建设的重要内容，是中国特色社会主义事业的重要组成部分。生态功能区建设是实现绿色可持续发展的重要方面。生态功能区建设有利于促进生态环境的保护和修复，为国民提供公平普惠的生态产品，提升国民的生活品质和幸福感，促进国家的生态文明建设。当前，中国经济发展已进入新常态，加快结构调整和动力转换，提高经济发展的质量和效益，更好地坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，实现经济社会的绿色可持续发展，是“五大发展”理念的重要组成部分，也是中国特色社会主义事业的重要内容。一、绿色可持续发展的基本内涵20世纪60、70年代开始，随着经济的长期增长，以及生态环境面临越来越大的压力，追求经济增长与生态环境的相互协调，逐渐成为世界各国，尤其是发达国家关注的重点。如德内拉·梅多斯（DonellaMeadows）等人在1972年发表了《增长的极限》，对人口爆炸、粮食与能源短缺、环境污染等问题，以及探索新的发展目标、发展思路，提出许多影响广泛，但具有争议性的观点。1.（美）德内拉·梅多斯、乔根·兰德斯、丹尼斯·梅多斯著：《增长的极限》，机械工业出版社，2013年6月。1980年，联合国向全世界发出呼吁：“必须研究自然的、社会的、生态的、经济的、以及利用自然资源过程中的基本关系，确保全球持续发展。”1983年，联合国成立世界环境与发展委员会（WECD）。1987年，WECD向联合国大会提交了《我们共同的未来》，提出了可持续发展的模式。进入20世纪90年代以后，绿色可持续发展受到越来越多的关注，并逐渐成为世界各国的共识。关于绿色可持续发展的基本含义，许多权威的机构和专家，都提出了相关的界定。如世界自然保护联盟、联合国环境署、世界自然基金会在1991年共同发表的《保护地球——可持续性生存战略》一书中提出：在生存不超出维持生态系统容纳能力的情况下，改善人类的生活品质。世界银行在《世界发展报告》（1992年）提出：建立在成本效益比较和审慎的经济分析基础上的发展和环境政策，加强环境保护，从而导致福利的增加和可持续水平的提高。1992年的《里约宣言》认为：人类应享有以自然和谐的方式过健康而富有成果的生活的权利，并公平地满足今世后代在发展和环境方面的需要，求取发展的权利必须实现。……虽然各类机构和专家对绿色可持续发展的定义有一定差异，但也存在较高的共识度，即都认为在经济增长和环境保护之间，寻求更加和谐、共融的发展道路和发展模式。因此，我们认为，绿色可持续发展是在生态环境容量和资源承载力的约束下，追求发展模式更科学、发展路径更合理、发展质量更优质的经济增长与社会进步，是对传统发展模式的深刻变革和创新。具体而言，绿色可持续发展，至少包括几个层面的内容。首先，绿色可持续发展是人类社会共同追求的经济社会发展新模式。与传统过多强调经济增长的发展模式相比，这种发展模式更加具有公平性、包容性、可持续性，更加关注经济、社会、生态的综合平衡，以及当期利益与远期利益的平衡。其次，把资源环境作为经济社会发展的内在要素。资源环境不仅是经济社会发展的成本和约束条件，也是实现经济社会可持续发展的内在要素，是促进经济增长和社会进步的重要内容。再次，绿色可持续是经济社会活动的指导原则和发展目标。经济社会活动要坚持“绿色化”、“生态化”的原则，并把绿色可持续作为发展的主要内容和目标。二、绿色可持续发展是中国特色社会主义事业的重要内容改革开放以来，中国的经济增长和社会进步取得了举世瞩目的成就。但是，传统的经济增长主要是粗放式、高排放、低效率的，这种经济增长方式，不但使我国能源、资源不堪重负，而且造成越来越严重的环境问题，如水体污染、大范围的雾霾、土地荒漠化和土壤重金属超标、固体废物污染、生物多样性减少等。伴随经济的高速增长，我国的生态环境更加脆弱，生态系统破坏严重，生态保护与经济社会发展矛盾突出，已经成为约束经济社会可持续发展的主要因素，并对国民的生活质量改善和人民群众幸福感的提升，产生了诸多负面影响。与此同时，中国经济社会发展进入新阶段。一方面，经济发展进入新常态，传统的经济增长方式难以为继，经济增速总体趋缓。中国进入经济结构调整和产业结构升级的关键时期，经济增长的动力，从主要依靠要素驱动、投资驱动，转向创新驱动。另一方面，随着经济社会发展水平的提升，人民群众对生存环境、生活品质也提出了更高要求。我们不仅要实现经济的增长，更要实现绿色、生态、可持续的发展。在这种情况下，促进经济增长与环境改善的协调，实现绿色可持续发展，成为中国经济社会发展的重要目标。2003年，党中央提出科学发展观，把以人为本，人与自然和谐发展作为经济社会发展最重要的目标。2012年，党的十八大报告提出“全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局，促进现代化建设各方面相协调”，明确“必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。”2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》把“加快生态文明建设”作为重点改革任务，进行整体设计和系统部署。2015年，《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》颁布实施，明确提出“生态文明建设是中国特色社会主义事业的重要内容，关系人民福祉，关乎民族未来，事关‘两个一百年’奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的实现”“把生态文明建设放在突出的战略位置，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，……大力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，弘扬生态文化，倡导绿色生活，加快建设美丽中国，使蓝天常在、青山常在、绿水常在，实现中华民族永续发展。”三、生态功能区建设是实现经济社会绿色可持续发展的重要内容通过完善国土空间规划，推进形成主体功能区，实现人口、经济、资源环境相协调的开发格局，是基于我国国情，借鉴国际经验作出的重大战略安排，是促进经济社会可持续发展的重要部署。生态功能区是主体功能区规划的重要组成部分，是在生态调查基础上，根据区域生态特征、生态系统服务功能、以及生态敏感性空间分布规律等，确定以保护生态环境、提供生态产品为主要功能的区域。早在1999年，国家环境保护总局在《全国环境保护工作要点》中，就提出要在黄河、长江源头特殊生态功能区建立特殊生态功能保护区，并加强监测和预警工作。2000年，国务院印发《全国生态环境保护纲要》，正式提出生态功能保护区的概念。此外，相似的概念还有重要生态功能区、生态脆弱区等。现行的生态功能区规划，主要以2010年国务院颁布《全国主体功能区规划》，以及2015年环境保护部、中国科学院修编的《全国生态功能区划》为基础。根据《全国主体功能区规划》，国家重点生态功能区（限制开发区）分为水源涵养型、水土保持型、防风固沙型和生物多样性维护型四种类型。2016年经扩展后，全国重点生态功能区的县市区数量达到676个，占国土面积的比例达到53%。3.中国经济网：“国家调整重点生态功能区范围数量增至676个”，http://finance.ifeng.com/a/20160929/14912803_0.shtml此外，国家依法设立的各级各类自然文化资源保护区域，如各级各类自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园和国家地质公园等禁止开发区域，也都属于重点生态功能区。在国家整体的主体功能区规划中，生态功能区普遍具有生态系统脆弱或生态功能重要、资源环境承载能力较低等特点，不具备大规模、高强度的工业化和城镇化开发的条件，但是在保护和修复生态环境、提供生态产品等方面，具有重要地位，是实现经济社会绿色可持续发展的重要保障。四、生态功能区建设对实现经济社会绿色可持续发展的重要意义以主体功能区规划为基础，确立和加强生态功能区建设，是我国生态保护工作由经验型管理向科学型管理转变、由定性型管理向定量型管理转变、由传统型管理向现代型管理转变的一项重大基础性工作4.环境保护部、中国科学院：《全国生态功能区划》，2008年7月。，对于构建生态安全屏障，促进生态文明建设，保障经济社会绿色可持续发展，具有十分重要的意义。（一）生态功能区建设有利于保护和修复生态环境，提升生态服务价值以国家主体功能区规划为基础，通过加强和完善生态功能区建设，有利于促进生态环境的保护和修复。首先，生态功能区建设有利于减少环境污染，提高环境质量。生态功能区普遍属于限制开发或禁止开发区域，对区域内的产业发展，特别是对水源、土壤、空气等容易产生污染的产业，有严格限制，在减少环境污染，保持和提高环境质量等方面，具有重要作用。其次，生态功能区建设有利于保护和修复生态系统，提高生态服务功能。不同的生态系统，具有不同的生态服务功能，特别是林地、草地、沼泽、湿地等，具有重要的生态服务价值，在涵养水源、防风固沙、土壤保持、生物多样性维护等方面，具有重要功能。加强和完善生态功能区建设，有助于阻止生态系统退化，更好地保护和修复生态环境，提升生态服务价值。（二）生态功能区建设为国家整体的经济发展提供资源环境基础生态功能区是全国主体功能区规划的重要组成部分，是事关国家经济社会发展全局的关键环节，是推进生态文明建设的重要举措。当前及今后一个时期，我国正处于经济发展方式转变，经济社会建设全面推进的转型阶段。一方面，要实现经济持续适度增长，工业化和城镇化深入推进，人民生活持续改善等目标；另一方面，又要保障生态安全和人民健康，应对水资源短缺、环境污染、气候变化等诸多挑战。生态功能区建设，是在国家的统筹规划和综合布局下，以保护生态环境，提供生态产品为主要功能的区域。从国家整体布局看，生态功能区为国家整体的经济社会发展提供了资源环境的基础和空间，但是在其自身的经济发展、资源利用等方面，做出了让渡和牺牲。因此，生态功能区建设对生态环境的保护和修复，对自然资源的有序开发与产业合理布局，以及推动我国经济社会与生态保护协调、健康发展，具有重要意义。（三）生态功能区建设在产业模式方面的探索创新，有利于其自身的健康发展，也可以增加国家的经济活力在国家主体功能区规划的制度约束和宏观指导下，在生态环境和生态系统得到有效维护的条件下，许多生态功能区根据地方的生态条件和区域优势，积极探索新的发展模式和发展道路，并出现许多与地方特色相结合，生产生活生态相融合，人口资源环境相和谐的新的发展路径和产业模式，如生态旅游、特色农牧产品生产及加工产业、特色林下经济、可持续的绿色工业，等等。这些探索和创新，不仅推动了生态功能区自身的建设和发展，也为其他地区的经济社会发展提供了有益的经验借鉴，并增强了国家的经济发展活力。（四）生态功能区建设有利于改善人民群众的生活品质，提高国民幸福感生态环境与国民的生活品质紧密相关。改革开放以来，经过近40年的持续增长，社会经济发展水平显著提升，人民物质生活条件极大改善，但是生态环境的质量却明显下降，特别是水体污染、大面积雾霾等，对国民的日常生活产生直接影响。在这种情况下，人民群众对改善生态环境、提升生活品质的要求更加迫切。习近平总书记多次提到，空气质量直接关系到人民群众的幸福感，环境就是民生，青山就是美丽，蓝天也是幸福。要像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境。[习近平参加十二届全国人大二次会议（2014年3月）贵州代表团审议、十二届全国人大三次会议（2015年3月）江西代表团审议时的讲话。]实践表明，良好的生态环境，是最公平、最普惠的民生福祉。干净的水、清新的空气、安全的食品、优美的环境，是幸福生活的重要组成部分。生态功能区建设提供普惠性的生态产品，是对民生福祉的重要贡献。总体而言，当前我国的生态文明建设水平还与经济社会发展不相协调，生态环境保护与经济社会发展矛盾突出，是制约绿色可持续发展的重要瓶颈。生态功能区建设是平衡生态保护与经济发展关系的重要举措，对生态保护和修复，保障经济社会的绿色可持续发展，以及保障国民福祉和民族未来，具有重要意义。●王雄军，国务院发展研究中心社会发展研究部。2.周敬宣主编：《可持续发展与生态文明》，化学工业出版社，2009年，第9页。（责任编辑张亮）

    绿叶杂志发表： 2017年9期

  • 沙县林地保护利用规划主体功能区划分探讨
    作者:吴长铨(福建省沙县林业局，福建沙县365500)1引言沙县地处福建省西北部，闽江支流沙溪下游，于三明、南平两市之间，在闽中重要交通枢纽的位置。这里气候温和，土壤肥沃，资源丰富，自古以来作为闽西北重要商品集散地，素有“中国竹子之乡”和“中国竹席之乡”的美称。同时，沙县是全国南方48个重点林业县之一，是全国首批的福建省唯一的全国林业工作站建设示范县，全国森林资源和林政管理示范点。近年来，沙县一方面紧抓森林资源管理，一方面建设林业生态，同时落实林业扶持政策和措施，为林业的飞速发展提供了一个更大的舞台，在资源培育、林农收入、产业发展等方面都取得了长足的进展。社会经济快速发展对县域生态建设及林地保护利用提出了更高要求，林地保护利用任务艰巨，且意义重大。2沙县林地资源现状沙县整体地貌以丘陵为主，主要山脉属武夷山脉和戴云山脉，地势由两侧向中部倾斜，东南部与西北部有部分中山，中部属低山丘陵。土壤可以分为:红壤、黄壤、紫色土、冲积土、石灰性土、山地草甸土和水稻土等，其中红壤分布最为广泛，占土地面积的75.3%。若按照植被区划，沙县隶属南岭东部山地常绿槠类照叶林区，主要植被类型有常绿阔叶林、落叶阔叶林、常绿针叶林、针阔混交林、毛竹林经济林、灌丛、灌草丛等。沙县地处中亚热带，属亚热带湿润季风气候，年平均气温在15.6～19.6℃之间，而整体气温却是由中部向四周扩散，呈由高到低的趋势，年平均降雨量为1510～1840mm。沙溪河贯穿整个沙县，水资源总量可达15.5亿m3。沙县整体的气候温和、四季分明，还有足够的降雨量，满足林木生长时期的光、热、水、气等条件［1］。在林地面积中，沙县林地资源利用现状数据显示见表1。3沙县林地主体功能区划分概况沙县在《福建省林地保护利用规划》定位为“支持重点开发区域发展与生态建设同步推进”。根据《沙县土地利用总体规划(2006—2020年)》、《沙县第十二个五年规划纲要》、《沙县生态县建设总体规划纲要》、《沙县林业“十二五”发展规划》，将全县林地划分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区4个主体功能区，各区域范围及开发重点分述如下。3.1优化开发区其中优化开发区是以风岗街道所辖的8个村、虬江街道所辖的3个村以及高砂镇下的龙慈村为中心，占地面积6651.15hm2。优化开发区主要的林地应用见表2。表2优化开发区林地情况%针对此优化开发区，依照《沙县林业“十二五”发展规划》和其实际的林地状况，主要进行优化工业化和城镇化的开发，可以发展老城区，开发新城区，并且要努力保护绿色的生态环境，同时进行林地扩张，为今后的发展创造条件［2］。3.2重点开发区重点开发区是以富口镇所管辖的5个村，虬江街道所管辖的7个村，高砂镇所管辖的6个村，青州所管辖的5个村等，以及金沙园开发区二期、金谷园开发区二期、金谷园后底开发区、金谷园高砂渡头开发区、金谷园高砂龙慈开发区、金谷园高砂樟墩开发区、金谷园高砂林场开发区、金谷园高砂下坑开发区、高砂硅产业园、乔丹生物产业园和夏茂镇、高桥镇乡镇周边为主。该区域主要在保障国家基础设施、公益类建设项目使用林地，规范商业性经营使用林地前提下，重点进行工业化和城镇化开发，并同步推进生态建设(表3)。表3重点开发区林地情况%在此重点开发区内，进行“生态立县”的战略措施，在规划林地面积和林木数量的同时，发展工业和城镇的建设，实现此区域内的可持续发展与林地面积的双重平衡。一方面，调整林地的使用情况，对林地的结构重新划分，提高林地的利用率。另一方面，保证国家基础建设和公益建设的使用林地，进行绿化，扩大可利用的林地面积，同时也可在此区域内进行高科技的开发。3.3限制开发区限制开发区以保护和修复生态环境、提供生态产品为主，增强水源涵养、维护生物多样性、水土保持等提供生态产品的能力，因地制宜发展资源环境可承载的适宜产业，引导超载人口逐步有序转移，给生态环境一个休养生息的时间。限制开发区是保障林产品供给安全的重要区域，是农民安居乐业的美好家园，是社会主义新农村建设的示范区(表4)。表4限制开发区实际林地情况%该区域主要进行发展集约商品林、笋竹两用丰产林、木本油料林、森林药材林、茶叶等基地，适度开展林下非木质资源利用，开发森林旅游等;引导城乡建设、重大基础设施建设节约集约使用林地，限制进行大规模高强度工业化和城镇化开发，并保障区域生态用地需求。适度支持环境友好型的特色产业、服务业、公益性建设及资源环境承载能力较强的中心城镇建设使用林地;禁止可能威胁生态系统稳定、生态功能正常发挥和生物多样性保护的各类林地利用方式和资源开发活动;禁止城、镇、村建设，控制线型基础设施和独立建设项目用地，逐步减少城市建设、工矿建设和农村建设占用林地数量，形成点状开发、面上保护的空间格局，使开发强度控制在规划目标之内。3.4禁止开发区该区域范围包括富口镇所辖荷山、堆积坑、郭墩、山氽、盖竹等5个村，凤岗街道所辖际岩、垅坑、三姑、灵元等4个村，以罗卜岩省级自然保护区、大佑山省级森林公园、洞天岩水源保护区为主，既要考虑到它们的资源优势也要考虑劣势，在此区域内建设自然保护区，提供一个舒适的生长和生活环境，让野生动植物能够更好的生长、栖息繁衍。不能忘记人与自然的和谐相处，和生物多样性的发展是息息相关的。保证水资源的安全，不能够进行工业和城镇的开发［3］(表5)。表5禁止开发区的林地情况%4沙县林地保护利用规划主体功能区划分时应注意的问题林地是国家重要的自然资源和战略资源，是森林赖以生存与发展的根基。在林地保护利用规划主体功能区划分这一项目工程上，沙县林业主管部门高度重视、周密部署、精心组织，但在工作当中我们还要注意其他一些方面。(1)积极保护并扩展优化开发区绿色生态空间。该区域以县城老城区、金沙园开发区、金谷园开发区一期、海西物流开发区和三明沙县机场为主，主要进行优化工业化和城镇化开发。因此，在该区的开发建设过程中，应大力支持高新技术产业、循环经济产业和现代服务业节约集约使用林地。同时，对建设用地要进行严格的控制，对那些占地多、消耗高的加工业、劳动密集型产业和各类开发区使用林地要进行限制。(2)支持重点开发区发展与生态建设同步推进。重点开发区主要是在保障国家基础设施、公益类建设项目使用林地，规范商业性经营使用林地前提下，重点进行工业化和城镇化开发，并同步推进生态建设。对高能耗、高污染产业占用林地进行限制，鼓励高标准森林公园、郊野公园的建设，积极支持城镇化、工业化及城市基础设施建设用地需求，支持主导产业及配套建设、循环经济产业占用林地，尽力保障中心城市建设对林地的需求。(3)保障限制开发区生态用地需求。禁止可能威胁生态系统稳定、生态功能正常发挥和生物多样性保护的各类林地利用方式和资源开发活动，适度支持环境友好型的特色产业、服务业、公益性建设及资源环境承载能力较强的中心城镇建设使用林地，限制进行大规模高强度工业化和城镇化开发，并保障区域生态用地需求。(4)严格保护禁止开发区的林地资源。该区域主要以生物多样性保护，水资源保护为目的，应严禁任何有悖于保护目的的各项林地利用活动，禁止开发区内各类建设项目，确需占用林地的，要组织论证评估，尽量缩小使用林地规模，禁止各类项目占用Ⅰ级保护林地，严格控制人为因素对禁止开发区自然生态的干扰，禁止进行工业化和城镇化开发，对区域的林地资源要实行严格保护。(5)做好各项保障措施。加强组织管理，落实林地保护利用规划专项工作经费，搞好协调指导，项目组的具体工作要明确分工，各项任务落实到人，项目组各项任务承担者要定期进行自查，发现问题及时汇报并妥善处理，确保工作任务的圆满完成;加强质量管理，重视技术支撑。林地保护利用规划技术性强，要求标准高。项目组成员要认真学习有关材料，适时组织成员进行技术培训，使项目成员明确抓获质量管理对林地保护利用规划工作的重要意义，强化质量意识。严格工作部署，确保规划进度。林地保护利用规划准备工作复杂多样，涉及面广，要注意与县属各有关单位和部门的工作协调，争取他们的大力支持。按照《县级林地保护利用规划编制要点》安排规划进度，确保林地保护利用规划工作的顺利进行。5结语加强林地保护、提高林地利用效率，对于发展现代林业、保障国土生态安全、建设生态文明和应对全球气候变化，具有重要意义。沙县林业正处于高效的发展时期，针对其进行的林地保护利用规划主体功能区的划分与初探，要注意它的现实状况和实际问题，考虑其森林资源的潜力，在注重经济效益的时候，关注生态效益和社会效益，做到“三不误”，切实利用每一个区域的优势和弊端，依照上述合理的方法，坚持严格保护、积极发展、科学经营、可持续利用的方针，统筹协调林地的保护与利用，充分发挥森林的生态、经济和社会效益，为经济社会可持续发展奠定坚实基础。［1］万青.金沙县天然林资源保护工程封山育林区调查分析［J］.城市建设理论研究，2010(1):67～68.［2］牛宗岭.集体林权制度改革背景下的合作林场研究——以福建沙县L村林场为例［D］.武汉:华中师范大学，2010.［3］王洪帅.济南市森林资源现状分析与评价［D］.泰安:山东农业大学，2007.

    绿色科技杂志发表 2012年8期

  • 从土地资源优势区配置到主体功能区管理：一个国土空间治理的逻辑框架
    作者：陈磊，姜海（南京农业大学公共管理学院，江苏南京210095）1引言国土空间治理是优化生态环境保护、保障粮食安全、促进国土资源节约集约利用的国家意志导向，是推进中国生态文明建设的关键举措。改革开放以来，随着中国城镇化和工业化水平不断提升，作为自然资源禀赋稀缺而经济水平发展快速的国家，在取得举世瞩目成就的同时，面临着一系列可持续发展问题。随着对不同类型自然资源整体认识深化，城镇与农村资源要素配置内在联系和城乡统筹发展战略意义的凸显，生产、生活、生态空间冲突与协调发展机制的重新认识，土地综合开发利用与资源修养、生态修复关系的重新平衡，均要求建立整体性、空间性、包容性更强的国土资源管理体制与模式。主体功能区战略是中国国土资源管控的重要创新，是优化国土空间格局的战略重点，对调整国家和区域空间结构、协调经济社会发展与土地资源利用、统筹国土空间开发与保护布局具有基础性作用。基于主体功能区与传统区位理论内在关系思考，从土地资源优势区配置出发，以演化路径、现实论断、现实选择为研究思路，分析自发、完全市场化的土地资源优势区配置方式到有效干预、追求综合效益最大化功能区管制的演进规律，结合国外规划分区空间治理经验启示，提出新时期中国国土空间治理中如何充分发挥主体功能区管理功能，解释现行国家治理模式下主体功能区对中国国土空间治理影响的理论逻辑。2优势区：传统土地资源空间配置方式2.1优势区的概念化传统区域经济认为区位是经济活动场所[1]。对区位的理解：一是位置，客观事物标定场所；二是位置选择，确定客观事物活动场所的行为；三是位置布局，对客观事物占据地点布置。这一概念力图阐释客观事物分布位置及行为选择，并逐步趋之理论化，即关于经济活动最优空间分布及空间选择关系的学说——传统区位理论（LocationTheory）。优势区（AdvantagedLocation）概念源自传统区位理论，属传统区域经济学概念。在自给自足农业社会，土地（耕地）资源是经济发展基础，其肥沃程度决定农产品数量和质量，与运输条件、市场距离等要素共同决定土地比较优势及利用方式，是一种综合性概念。工业革命时期，技术革新、市场显化，生产活动由工业初期资源禀赋、劳动力和交通运输等传统要素导向发展到知识经济时代生产技术、市场资本等优势要素主导，是一种动态发展概念。因此，优势区可理解为在国家或区域经济发展过程中具有综合客观优势条件的空间单元，受自然要素、地理位置等固定因素和劳动力、资本等流动因素综合影响。2.2早期优势区土地资源空间配置思想的形成人类社会发展进程中，利用优势区位开展农事活动，进行经济建设的思想可追溯到古代文明。远古时期，地理环境优越的黄河流域诞生了华夏农耕文明，开启人类文明史。《管子》主张“因天才，就地利”，依据地区自然要素、资源环境特点规划城镇和布局产业。《尚书·禹贡》以山川、植被、土壤等自然资源禀赋优势条件将全国划为“九州”。这都体现了明显的区域地理优势意义，萌芽了朴素优势区发展早期思想。资本主义早期，优势区发展思想体现在协调城市化、工业化与生存环境关系中。英国欧文“新协和村”、莫尔“乌托邦”等空想社会主义城市设想，针对城市膨胀、生态生活环境恶化等问题提出按区域优势统筹城乡发展规划设想，是早期优势区开发理念。受该理念影响，霍华德《明日的田园城市》提出在工业化进程中城市与宜居条件矛盾下强调城乡结合，突出区域优势和生态保护。格迪斯《进化中的城市》主张城市规划应基于优势条件，注重环境潜力与限度对用地布局和经济体系的影响。随后，美国芒福德提出区域整体发展理论[2]，使突出区域特征的经济建设与区划理念更清晰。1933年国际现代建筑协会第四次会议通过的《城市规划大纲》指出“城市要与其周围影响地区成为一个整体来研究”，应考虑地区差异，注重整体建设与局部优化。至此，早期优势区发展思想在全球城市建设与区位布局中逐步显化。2.3传统优势区土地资源空间配置理念的产生传统优势区理念是在工业革命后为解决城市无序扩张、工业急剧膨胀导致的经济社会问题而产生的。特别是受二战影响，经济萎靡、区域布局不协调等问题凸显，世界各国（特别是饱受战争破坏的国家）亟需恢复经济。受主流思想发展经济学的影响，经济建设与产业布局成为当时关注重点，传统区位理论也就为优势区土地资源配置理念奠定了基础。传统区位理论研究人类活动区位选择，形成于19世纪初—20世纪中期[3]。传统区位论中如何合理选择优势区或最佳位置进行人类生产活动的理念成为各国首要考虑问题，认为各地区应依据自身优势，扬长避短，合理布局产业，突出优势产业配置发展，以促进区域经济恢复与发展（表1）。因此，各国开始注重经济建设比较优势区，在优势资源条件选择与开发基础上，进行产业合理布局。表1传统区位理论及其优势区开发理念Tab.1Traditionallocationtheoryanditsdevelopingideaofadvantageousareas这一过程中，各国着眼资源、交通、区位等享有优势的地区开发条件，以区域经济发展为目标，强调优势区域优先发展，探寻实现效益最大化的产业布局优势区位、空间结构和发展选择战略模式，以最终实现区域优势要素统筹与整体协调，促进经济稳定恢复，使得优势区开发与建设理念得到深入发展。3优势区功能转型：主体功能区空间管制理念3.1主体功能区的实践背景及其理论价值改革开放以来，中国按照优势区逻辑推进东中西部土地资源空间配置向优势区集中，用最小成本实现了最大发展效益，实现了规模经济、集聚经济效应。但这一过程中，传统优势区（如京津冀等城市群）凭借区位等先天优势和产业基础等后天优势，以及与中央关系优势（财政与政治贡献）不断强化经济建设，使其长期维持土地发展权指标竞争优势地位，导致区域经济发展不平衡。同时，生态环境、粮食安全定价机制不完善，造成优势区内部生产、生活、生态空间配置失衡。加之地区无差别竞争考核激励体系下，无工业化优势的地区，降低供地门槛、压低供地价格等人为“制造”比较优势，以“高投入、高耗能、高污染”为代价，降低了土地资源空间配置效率，造成自然生态环境破坏、空间布局极不协调等矛盾。在面对因自发、无序和盲目经济发展带来的一系列可持续发展问题，人们开始对传统优势区开发理念进行反思，逐步摈弃以经济增长为主导的传统发展观，突出生态环境保护的重要性。因此，区域经济发展以经济、社会、生态协调推进的可持续发展新理念成为了当今世界发展主流思想，积极探索经济建设与环境保护共赢的区域发展新模式。基于此，以均衡配置区域空间、注重资源环境承载力为目标的主体功能区空间管制理念应运而生（图1）。主体功能区在很大程度上是对区域经济发展理论的创新[4]，是当代经济社会发展观的重要体现，其目的在于实现空间有序发展均衡[5]。空间均衡发展要求在区域综合发展中推进社会经济建设和生态保护，主体功能区空间管制为实现土地资源空间优化配置提供了重要支撑。3.2主体功能区：明确土地资源空间配置核心定位特定的国土空间具备多种功能，但必有一种主体功能。早在2000年中国就提出主体功能建设理念，并逐步上升至国家战略层面，中央、地方、企业等社会各界已基本形成共识——综合考虑资源禀赋、环境承载力、地区开发密度与经济发展潜力等要素的差别化分区管制模式，是长期性政策制度安排，按开发方式分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区。图1主体功能区的实践背景及其理论价值Fig.1Thepracticalbackgroundanditstheoreticalvalueofmainfunctionalareas不同类别主体功能区，其管控模式重点不一。优化开发区工业与城镇人口高度集中，土地资源配置重点是优化存量、转型升级，通过合理布局产业空间与经济结构转型实现产业价值与城镇化质量“双提升”。重点开发区土地资源承载空间较大且产业发展潜在优势明显，集约利用土地并兼顾生态保护是前提，应更新产业发展理念，把传统经济增长方式向集约经济转变，注重土地资源利用效率，保证经济增长速度。限制开发区工业优势较弱，农业发展潜力大，突出农业产业布局生态养护功能[6]，将经济发展重点限于农业生产结构转型，提增农业生产能力，保证粮食安全，适度发展工业与城镇。禁止开发区是以生态优先、绿色发展为主导的生态环境保护治理模式、人与自然和谐共生的新经济发展模式，重点在于提升环境质量、保护国家或区域生态经济安全。3.3主体功能区：差别化实施土地资源空间配置策略中国限制开发区和禁止开发区在主体功能区实施中占据优先地位，其面积占全国陆地面积的50%[7]，集中分布于中西部欠发达地区，其区位条件、开发能力等先天优势不足，且资金缺位、人才短缺，单纯依靠市场机制调控不能有效解决发展问题。因此，在稳定推进优化开发区和重点开发区建设基础上，应妥善处理限制开发区和禁止开发区经济发展诉求与生态环境保护的矛盾。优化开发区要切实推进产业创新发展驱动与结构转型升级，加大建设用地供应结构改革，积极探索建设用地总量管控有效途径，提高空间利用效益，促进城镇化和工业化协调发展，保障地区经济均衡且高质量发展。重点开发区应由中央适度放权地方，在中央宏观管控目标范围内，由地方政府根据实际进行空间开发与经济建设，在保证基本农田数量不减少的前提下，适度增加建设用地指标，重点向城镇建设与工业发展用地倾斜，注重产业集群培育，加快工业化与城镇化进程。限制开发区通过发展设施农业等革新农业生产技术、培育特色农产品生产基地等转变传统农业生产方式，支持农业企业用地配置，推动农业产业化发展，提升农业综合生产能力，确保国家粮食和食品安全。禁止开发区在保证生态服务功能的基础上，严控城镇空间规模扩张，禁止污染性工业生产活动，退出不规范畜禽养殖业，加大生态投资政策倾斜，培育生态产品交易市场，吸引社会资本投资生态经济产业，保障国家生态质量与安全。4国外规划分区理念对中国主体功能区空间管制的经验启示4.1国外典型国家规划分区管理模式以功能分区促进区域协调发展，国外具有比较成熟的经验。20世纪50年代以来，国外先后进行了类似中国主体功能区的规划分区，依据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力对标准或问题区域按“分工—协调”发展模式进行地域功能分区，实行差别化发展政策，取得显著成效。德国联邦设立专门机构[8]，以法律明确分区内容开展空间整治，由州和地方政府自行开展具体规划，注重民众利益诉求[9]，形成基于法律体系顶层设计指导到地方自主开展的空间分区体系，先后把全国分为“集聚区、迟缓区、农业区和边缘区”“高密度集聚区、密集区和农村地区”等。美国以县为单元，依托行政区实施自下而上的管理体系，由地区根据经济状况自行编制规划，注重公众参与决策，把标准区域划为经济区、成分经济区和区域经济区[10]，并结合经济阶段特征保持适时动态调整。法国中央政府基于政治变革和发展需求成立专门机构实施均衡化领土整治，从中央完全负责到权利下放地方，在国家总体战略统筹下，赋予地方政府计划实施权利，采取国家与地方、部际间协调的上下结合项目实施计划，提出集聚区[11]等发展理念，渐进式推进领土整治，保障区域经济有序发展。日本为解决国民经济和社会发展长期目标，在国家权威机构专门执行下，先后完成五次全国综合开发规划，并制定专门法律，尤其是第五次规划为解决产业过密、环境恶化等问题提出“四个国土开发轴”空间布局[12]，并形成东京、大阪、名古屋三大经济都市圈，从中央到地方形成了行政管理上的高度统一，缓解了资源环境与经济发展压力。此外，巴西通过中央主导规划分区以解决国家宏观经济建设目标所面临的城镇化用地布局失衡、生态破坏等问题，平衡经济建设需求与国土空间布局协调关系，把全国划为疏散发展区、控制膨胀区、积极发展区、待开发区（移民区）和生态保护区[13]。国际规划运动中，规划分区始终与国家特定时期政治经济体制、社会发展等基本国情相关，且不同国家政治经济体制分异下规划分区具有完全不同的布局模式和管控特点（表2），在不同程度上对区域经济有序发展、产业合理布局、生态环境保护起着重要作用。4.2国外典型国家规划分区管理经验启示依据上述国外规划分区模式与管理特点，结合中国主体功能区建设现实需求，得出以下几点经验启示。4.2.1以法律形式规范“央地”土地资源空间配置权利上位空间规划法律体系保障全国规划分区合法性，且在区域开发建设过程中适时动态调整和完善，具备系统性与完整性。国外规划分区与经济建设具有完备的法律体系，如德国《联邦空间规划法》、日本《国土综合开发法》。虽然中国有关国土空间用途管制现行法律法规及政策已对国土空间开发与利用做了大量规定，但尚未形成完整统一的法律保障体系。因此，中国应有效整合各部门有关分区规划和空间管制现行法律法规，加快制定并出台上位空间规划法律，以法律调节各方利益关系，划分中央与地方权限，规范中央与地方土地资源空间配置行为，使中国土地资源空间管理及政策步入法制轨道，确保主体功能区建设落实到位，并达到预期目标。表2国外典型国家规划分区管理模式Fig.2Themanagementmodesofforeigntypicalnationalplanningzoning4.2.2明确区域政策对象并差别化实施制度安排科学合理的区域划分能为区域政策制度安排提供重要基础。中国实行的“五级”行政管理体制尚不存在国外较大范围的问题区域或标准区分区划分工作，但缺乏有效的区域发展政策制度保障，导致区域空间单元分工各异、重点不明晰等问题。因此，根据中国国情及发展需求，加快构建符合行政区划要求的主体功能分区，因地制宜、因“区”制宜的补充或细化主体功能结构体系，切实落实区划范围或边界，并落地于基层空间单元。在遵循总体政策制度体系的基础上，明晰各类主体功能重点和关键特征，差别化制定并完善各类主体功能区政策制度保障体系，为主体功能区建设进一步在县域层级落地提供重要保障。4.2.3兼顾公众参与和政府管控关系协调在中国，长期实施自上而下多部门规划并行治理结构管理体系，以往的区域规划大多是政治直接参与的结果，缺少公众参与规划，而德国、美国等发达国家在规划编制中兼顾并统筹专家、居民、社会组织等各方利益相关者意见，具有较高的规划编制参与度和透明度，最终能产生独具区域特色的发展规划。因此，中国应充分引导并鼓励公众参与规划决策，注重公众基本权益诉求，构建集地方政府、专家、居民、企业组织等为一体的多方协作规划的公众参与机制，理顺各方利益关系，确保规划可操作性和现实契合度。同时，强化社会公众参与各类主体功能区建设实施过程的监督力度，增强公众参与决策监管的广度和深度，可适度采取以制度等形式明确公众参与作用。4.2.4突出生态管控与（经济）补偿机制构建主体功能区建设不仅是为实现区域国土空间平衡与协调发展，更是为加强生态环境保护，推进生态文明建设和可持续发展。中国主体功能区大致分为两类：以经济建设为主体功能的区域（包括优化开发区和重点开发区）和以生态保护为主体功能的区域（包括限制开发区和禁止开发区）[11]。主体功能区中优化开发区和重点开发区可通过资源利用直接产生经济效益，而限制开发区，特别是禁止开发区基于生态环境保护的产业发展难以在短时间内形成经济产出，必需通过生态补偿达到经济建设功能区与生态保护功能区之间的平衡发展。因此，构建以财政拨款、财政转移支付、专项补贴等方式的生态管控与经济补偿机制应成为主体功能区建设的重要内容。5新时期主体功能区战略理念下中国国土空间治理逻辑框架当前，中国经济已由高速增长转向中高速增长，并向高质量发展迈进，处于政治治理形式、经济发展形态、社会发展模式和绿色（生态）发展方式的转型新时期。为满足转型新时期发展需求，以高质量规划优化国土空间成为国土空间治理的重要出发点，这直接关系到经济、社会、生态的可持续发展[14-15]。主体功能区战略是中国特色国土空间治理思想的重要组成部分，新时期空间建设与发展，应基于主体功能区战略理念构建区域发展政策体系，立足国土空间治理重点，以实现经济粗放增长向高质量集约发展转换。新时期主体功能区战略理念下中国国土空间治理重点应从以下几点进行思考（图2）。图2新时期主体功能区战略理念对中国国土空间治理的需求逻辑Fig.2ThestrategicideaofthemainfunctionalareasinthenewerademandsthelogicofChina'sterritorialspacegovernance5.1调整中央与地方事权关系，形成国家空间治理合力中国国土空间治理很大程度上内生于中央与地方事权关系。现行央地委托—代理关系模式，导致两种情形：一是中央过多干预地方行为，地方亟待中央放权；二是地方执行中央决策不力，中央仍需加大集权，这导致中央与地方处于事权矛盾关系之中。厘清中央与地方权责和管控重点，形成国家空间治理合力，以提高国土空间管制效率为核心。一方面，构建中央放权、地方责任事权机制。中央在宏观层面开展国土空间全局管控，通过制定事权清单明晰中央事权、地方事权及其共同事权[16]，因需适度下放国土空间管理职能重心，赋予省级及以下地方政府及主管部门更多自主权，通过下放经济、社会管理相关事项，提高地方政府及部门事权处治能力。同时，地方政府依据中央顶层设计进行各自空间事权管制，构建符合市场经济体制下国土空间管制分区与政策引导相结合的治理体系，差别化实施不同类型分区管控措施。另一方面，构建中央收权、地方义务协调机制。针对保障国家粮食安全的基本农田保护工程、重大生态屏障治理与保护工程等归属中央事权范围的空间治理权责，由中央从决策到执行贯穿始终，实施重大空间管制任务垂直管理。地方政府做好政府角色，协助中央工作任务执行，自觉守好粮食安全、生态安全等政治职责。通过明晰中央与地方空间治理事权关系，推进中央自上而下约束性与地方自下而上灵活性的动态平衡，保障中央与地方基本权益。5.2深化县域主体功能区管理，保障空间治理精准落地在经济发展方式转变、生态文明体制改革大背景下，主体功能区建设提升至经济发展和生态保护的战略性地位，兼具国土空间开发保护的基本制度作用。中国已完成国家和省级（以县、区为单元）主体功能区划，2017年8月中央深改组第38次会议通过《关于完善主体功能区战略和制度的若干意见》指出主体功能区战略格局要精准落地市县层面。深化县域主体功能区管理是保障国土空间治理精准落地的关键。首先，主体功能落地县域应明确乡镇主体功能。在严格执行上级主体功能区规划基础上，构建覆盖全县域、分区分类的空间管理体系，以乡镇行政区为空间单元，必要时突破行政边界，因地制宜划定生态、农业、城镇三类空间和生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线，注重“三区三线”行政管控衔接，差别化制定并实施管理政策体系。其次，在国家、省赋权范围内，做好城镇、工业开发边界内部经济文章。基于边界限定，根据分区产业发展优势条件，合理引导开发边界内工业布局，加大城镇建设与工业发展用地结构调整，注重经济规模发展，加快城镇化与工业化建设进程，促进县域经济有序增长。最后，在国家、省财政支持下，做好农业发展、生态建设绿色文章。对农业生产空间和生态保护空间，限制高强度城镇化和工业化开发建设，着眼生态农业生产方式，着力农产品竞争力和生态农产品品牌化提升[17]，探索三次产业融合（特色）发展模式[18]，坚守生态底线，确保生态安全。5.3健全主体功能配套政策体系，确保空间治理实施成效中国主体功能区建设面临的最大挑战是国家战略需求与地方利益冲突之间的矛盾。因此，完善配套政策是推进中国主体功能区建设的关键要素。主体功能区建设最终应落地基层，推进县域主体功能区建设必须从配套政策方面重点进行设计与完善。在明晰主体功能基础制度作用基础上，围绕系统改革，通过完善空间管理体制机制并重点落脚于绩效考核、监管预警等配套政策体系[19]，为国土空间治理提供重要保证。一方面，构建差别化绩效考核体系。在坚持经济建设、社会发展、生态保护为一体的基础目标上，建立各类主体功能区分类考核机制，突出“转方式、调结构、稳增长、重生态”等评价考核要素，探究主体功能差异化考核评价制度，保证考核重点与空间主体功能相互协调；建立“奖惩并举”的干部绩效考核机制，把差异化空间主体功能考核结果作为地方党政领导干部综合考核依据，与国家重点生态功能区财政转移支付相结合，重点突出生态环境绩效考核，探索领导干部自然资源资产离任审计制度[20]，完善事后考核问责机制。另一方面，构建主体功能区资源环境承载力监管机制。强化资源总量、环境容量等管控是主体功能区建设、国土空间治理政策体系完备的重要内容。以县域层级为基本单元，科学评价国土空间资源环境承载力，打破部门界限，整合资源环境管理职责，建立不同功能区资源环境监管预警机制，通过预警等级判别，进一步对资源环境退化严重区域实时问责、资源环境保护得力区域给予合理的生态补偿。6结论基于中国转型时期土地资源配置空间治理时代需求，本文提出并阐释土地资源空间配置从遵从“优势区竞争原则”发展为服从“主体功能区分工协作规则”的理论逻辑，在中国当前治理模式下结合国外规划分区经验启示，进一步提出新时期国土空间治理政治经济逻辑重点。传统优势区土地资源空间配置理念一直贯穿中国经济建设全过程，对早期区域社会发展带来了规模经济和集聚经济效应，但受地区发展不平衡等问题影响，其内部生产、生活、生态空间配置失衡等矛盾日益凸显，降低了土地资源空间配置效率。主体功能区战略是传统优势区土地资源空间配置理念转型的产物，是中国特定时期具有国家特色的经济发展模式和理论创新，其关键在于明确地方土地资源空间配置核心定位，理顺土地资源空间配置差异化策略重点。在国外规划分区经验启示下，中国主体功能区建设应着重以法律形式规范“央地”土地关系（权利）、差别化实施政策制度安排、引导公众参与规划决策、创新生态（经济）补偿机制。不同分区土地资源空间配置关系协调是国土空间治理的关键性问题，转型时期中国国土空间治理需厘清中央与地方事权关系，精准落地县域主体功能区建设，健全主体功能配套政策体系，这应作为当前中国国土空间优化和规制治理的重要出发点。总之，主体功能区战略，无论是传统优势区功能的一种转型，亦或是对区域经济发展理论的一种创新，都是中国国土空间治理的重要理论依据和实践模式。

    中国土地科学杂志发表： 2019年6期

  • 基于相对资源承载力信息的主体功能区划分研究——以长江流域为例
    
    作者：舒克盛(1.中国科学院地理科学与资源研究所,北京100101;2.中国科学院研究生院,北京100049)国家在“十一五”发展规划纲要中明确提出“根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力,统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局,将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区”。这一规划纲要明确了主体功能区划分须以自然生态系统的承载能力为基础,并在其基础上来对国土资源进行科学规划,强调了须突破传统行政区域的约束,倡导区域分工与协调发展机制的建立,从而在空间格局上使经济布局、人口分布与资源环境相适应,协调社会经济系统与自然生态系统在时空上的耦合。相对资源承载力是从土地承载力的概念拓展而来,它是“以比具体研究区更大的一个或数个区域(参照区)作为对比标准,根据参照区的人均资源拥有量或消费量、研究区的资源存量,计算出研究区域的各类相对资源承载力”[1]。这一概念的建立将自然资源、社会资源和人口都纳入到人地地域系统的考察范围,因而相对资源承载力信息能够深刻地反映区域社会经济发展的潜在能力,具有可持续发展的丰富内涵。主体功能区划要求自然条件数据和经济社会数据的有机结合,因此,信息量异常庞大[2]。这导致在现有的区划研究中标准设置过于繁冗,应用受限。而运用相对资源承载力信息,既能明确各个地区不同的资源环境基础,从而得出各个地区的主体功能定位,为区域划分提供初步参考,而且能够科学地判定各类主体功能区的适度人口容量,为有序地引导人口在同类型或不同类型的主体功能区内合理地迁移奠定理论和方法基础。相对资源承载力所蕴含的信息与主体功能区划分所提出的“建立一套重点突出、目标明确、简明实用的指标体系”这一要求不谋而合。因此,建立基于相对资源承载力的主体功能区划分模型是十分可行的。长江是沟通我国长三角经济圈、武汉城市圈、成渝经济圈的天然渠道。这一流域的持续发展对我国21世纪国民经济健康、持续快速发展具有重要意义。长江上游与下游地区的资源禀赋差异为这一研究提供了很好的范例。为此,作者选取长江上游和下游地区作为研究区域。1主体功能区划分模型的构建1.1相对资源承载力模型的选取虽然相对资源承载力的研究在我国起步较晚,但研究领域不断拓展。迄今为止,其考察的主要领域已扩展到自然资源和社会资源两大部分。其中,自然资源领域选取的是与人类活动关系甚为密切的土地资源、水资源作为指标,社会资源选择国内生产总值(GDP)为衡量指标。而具体测算相对承载力的模型主要有算术平均模型和几何平均模型2种,现表述如下。1.1.1算术平均模型[3-4]。相对资源人口承载力相对资源经济(GDP)承载力式中：Csp,Cnpl,Cnpw,Cecp,Csg,Cgl,Cgw分别为相对资源人口承载力、相对土地资源人口承载力、相对水资源人口承载力、相对经济资源人口承载力、相对资源经济承载力、相对土地资源经济承载力、相对水资源经济承载力;Wl,Ww,We分别为土地资源承载力、水资源承载力和经济资源承载力的权重。1.1.2几何平均模型[5]。相对资源人口承载力相对资源经济(GDP)承载力式中：变量符号的含义同上,而且式中：Ipl,Ipw,Ipec分别为土地资源、水资源和经济资源人口承载指数;Igl,Igw分别为土地资源、水资源经济承载指数;Ql,Qw,Qec代表研究区土地资源、水资源和经济资源量;Po,Go分别为参照区人口数量和经济总量;Qlo,Qwo,Qeco代表参照区土地资源、水资源和经济资源量。以上2种模型与最初的单一土地资源或水资源相对资源承载力模型相比,均实现了向既包括水土资源为代表的自然资源又包括以GDP为代表的经济资源的综合资源承载力的转变,同时,从单一相对资源人口承载力转向了人口和经济双重考量的相对资源承载力的综合研究[6]。可以说,这2种测度模型均较好地体现了相对资源承载力的内涵。但从模型的数学意义上来分析,这2种测度模型又存在着各自的特点。算术平均模型将每一种资源都赋予了相应的权重,这一方面反映了人类认识到各类资源在承载能力上是存在着差异的,而且对于不同地区而言,这种能力差异大小也是不同的;但另一方面,由于权重的设置存在着一定的主观性,而往往受到人类认识客观世界的局限性影响,这种权重间的差异并不能完全真实地反映各资源之间的匹配关系,因而这一模型的科学性也受到质疑。几何平均值模型则避开了权重设置这一问题,从而使得模型结果更少受到人为因素的干扰,显得更为客观,但同时几何平均模型还存在一个特点：它的理论值往往小于算术平均值。对于文中所阐述的2个模型而言,只有当自然资源与经济资源的匹配性较好的时候,几何平均值模型测算结果才会与算术平均值相近。换言之,几何平均值模型对于各类资源之间的匹配度要求更高。从所选取的研究区域来看,由于我国存在着明显的地区差异,各个区域间的资源禀赋状况又各有不同,因此,若采用后者很可能会导致模型计算的结果偏小,与实际资源承载状况差距过大,这就失去了研究的意义。算术平均模型虽存在参数设置问题,但现有研究已在这一方面作了一些工作,可以借鉴。基于上述考虑,拟选取算术平均模型。1.2模型的构建将上文所建立的相对资源人口承载力Csp和相对资源经济承载力Csg分别与各地区的常住人口数P和国内生产总值Qec比较,可得如下4种结果。Ⅰ.P＞Csp,Qec＞Csg,说明该地区现实人口大于资源所能承载的人口数,现实GDP值大于资源所能承载的经济活动量,即人口和经济都处于超载状态。因此,该地区的人口密度和经济密度都较高,在后一阶段应以优化产业发展、降低单位GDP产值所占用的资源和减小人口压力、实行人口分流措施为主。总体而言应属优化开发区。Ⅱ.P＜Csp,Qec＞Csg,说明该地区现实人口小于资源所能承载的人口数,现实GDP值大于资源所能承载的经济活动量,即人口有富余,经济超载。因此,该地区的人口密度比经济密度压力要小。在后一阶段应以优化产业发展,降低单位GDP产值所占用的资源和实行适度的人口流入措施为主。总体而言应属优化开发区。Ⅲ.P＜Csp,Qec＜Csg,说明该地区现实人口小于资源所能承载的人口数,现实GDP值也小于资源所能承载的经济活动量,即人口和经济都处于富余状态。因此,该地区的人口密度、经济密度压力都比较小。在生态环境较强的区域应该着重开发,成为新的经济和人口集聚高地。而在生态环境较弱的区域应以保护为主,适度开发。总体而言应属重点或限制开发区。Ⅳ.P＞Csp,Qec＜Csg,说明该地区现实人口大于资源所能承载的人口数,现实GDP值又小于资源所能承载的经济活动量,即人口超载,经济富余。因此,该地区的经济密度比人口密度压力要小,产业结构较为落后,基本以第一、第二产业为主,单位GDP所需要的劳动力较多而消耗的资源量较大。在后一阶段应以提升产业结构,提高经济资源的人口吸纳能力,降低单位GDP产值所占用的资源并辅以适度的人口流出措施为主。总体而言应属重点开发区。根据上述分类情况,以P/Csp,Qec/Csg分别作为X轴和Y轴,以比值1,即P=Csp,Qec=Csg这一临界状态作为原点,建立了包含相对资源承载力信息的直角坐标系。该坐标系的4个象限与上文所论述的4种情况一一对应。将某区域逐年的相关数据依次投点在这一坐标系中,不仅可以直观地根据数据落入何象限从而迅速对该地区进行主体功能区划分,同时对比多年的数据还可以观察出该地区主体功能的走势和变化。这一套直角坐标系和判断方法即为本文所建立的基于相对资源承载力的主体功能区划分模型(图1)。需要注意的是,为使数据投点相对分散、利于观察,可视具体情况将X轴和Y轴变量的取值做相应变化。该文下一部分即是以log2(P/Csp)和log2(Qec/Csg)作为X轴和Y轴变量。图1基于相对资源承载力的主体功能区划分模型Fig.1Divisionmodelofdevelopmentpriorityzonesbasedonrelativecarryingcapacityofresources2实证分析2.1相对资源承载力模型的指标选取与数据来源由上述分析可以看到,所应用的相对资源承载力模型主要由土地资源、水资源和经济资源三大要素构成。参照相关的研究和考虑数据的可得性与可比性,选取在土地资源中占有重要地位的耕地面积来反映土地资源的状况,用地区水资源总量(包括地表和地下水)来反映水资源状况,并用地区国内生产总值(GDP)来反映经济资源状况,因为GDP作为经济的总体量度能够涵盖最大范围的经济信息[7]。在各地区人口数这个指标上,选取的是各地区常住人口数,因此能比户籍人口数更为客观和真实地反映各地区资源的人口承载状况。需要说明的是,2001—2004年的人口数是在2000年的全国人口普查数据上调整而来,2005年后的数据是以2005年全国1%的人口抽样调查数据为基础进行的推算,因此,这2个阶段的数据不能直接进行对比。考虑到数据的完整性和统一性,以上数据均来自于2003—2008年的《中国统计年鉴》。在权重值的设定上,采用了大多数研究的观点,取值如下[1,7-8]：相对资源人口承载力相对资源经济(GDP)承载力2.2长江上游与下游地区主体功能区划分按照大多数研究的地域界定,并考虑到数据的完整性,长江上游地区包括重庆、四川、云南和贵州三省一市,下游地区包括上海、江苏和浙江二省一市。通过运用公式(5)和(6),在模型上投点得到如图2的结果。从图2可以看到,长江上游地区投点落入第Ⅳ象限,长江下游地区投点落入第Ⅱ象限。对照主体功能区划分模型,若以全国现实平均水平作为衡量标准,长江上游地区应划分为重点开发区,而长江下游地区应是优化开发区,这一划分结果也是比较符合实际的。图2长江上游与下游地区主体功能区划分图Fig.2DivisionofdevelopmentpriorityzonesintheupperandlowerreachesoftheYangtzeRiver将长江上游与下游地区进行对比,可以发现两类地区的不同自然属性。上游地区相对自然资源承载力是优于下游地区的,这反映出长江上游地区主要作为水土涵养、资源保护区的性质。而下游地区自然资源相对缺乏,只有依靠大力发展经济,努力提高这一地区的相对经济资源承载力才能承载更多的人口。事实上,正是长江下游地区的经济资源承载力远远高于上游地区,因此,该区域现时人口处于略富余的状态。这反映出了下游地区主要发挥经济高地、人口集聚的功能。长江上游与下游地区的相对资源承载力的差异决定了两者在长江流域乃至全国中的定位各有侧重。上游地区在发展经济时应注重其自然资源、生态环境的保护功能,下游地区则应强调发挥发展经济、集聚人口的作用,应鼓励长江上游地区人口向下游适度迁移。2.3长江上游地区各省区主体功能区划分图3长江上游地区主体功能区划分图Fig.3DivisionofdevelopmentpriorityzonesintheupperreachesoftheYangtzeRiver长江上游地区整个区域在国家层面上应属于重点开发区,但在区域内部的重庆、四川、云南、贵州各省区之间,采用公式(5)、(6)对其进行投点,又可以得到如图3的结果。从图中我们可以看出,四川、云南、贵州的相对资源承载力分别落入Ⅰ,Ⅲ,Ⅳ象限,而重庆市的相对资源承载力则逐年由第Ⅰ象限运动到第Ⅱ象限。这意味着以近两年的数据来判断,长江上游4个省区内部的资源禀赋条件差异较大。具体来说,在相对资源人口承载力分布上,四川和贵州两省为超载地区,云南为富余区,重庆则逐步由人口超载区向人口富余区演进。在相对资源经济承载力分布上,重庆和四川为富余区,云南和贵州为超载区。这为我们在长江上游地区内部进行人口和产业布局调整提供了很好的思路。四川作为“双超载”地区,在长江上游地区属优化开发区范畴。相对于其他3个省市而言,四川省开发历史较为悠久、工商业基础较为健全,即使近些年外出打工人数呈逐年增多之势,但到2007年末人口仍达8127万,是长江上游地区的发展高地。重庆市在升格为中央直辖市后,社会各项事业发展迅猛,相对资源人口承载力逐年增强,区域集聚作用愈发明显,因此,川渝地区理应作为长江上游地区发展的龙头：一方面做好与沿海发达地区特别是长江下游地区的产业对接,形成良性互动的流域经济;另一方面,凭借三峡工程移民的契机,实现人口随产业分布,为西部大开发和打造“成渝地区综合配套改革试验区”奠定良好基础。云南和贵州两省经济发展相对滞后,且从动态来看,相对资源人口承载力存在逐年减弱的趋势,这意味着两省必须着力抓好经济建设,通过引导产业发展来壮大地区经济实力,通过积累地区的经济资源来增强相对资源的人口和经济承载力。3结果与讨论在比较现有的相对资源承载力算术平均模型和几何平均模型的优缺点和使用范围后结合文章的研究区域,选择了前者;并在前人的基础上,提出了基于相对资源承载力的主体功能区划分模型。运用这一模型得到如下划分结果：在全国层面上,长江下游地区为优化开发区,长江上游地区为重点开发区;在长江上游区域层面上,重庆市、四川省为优化开发区,云南省、贵州省为重点开发区。按照这一模型,针对各区域不同的资源禀赋条件和现实发展状况提出了针对性的建议。应该说,文中所提出的基于相对资源承载力的主体功能区划分模型具有操作性强、结果直观、动态显示的优点,并在长江流域得到了较好的应用,分析结果较为符合实际情况,具有推广应用的价值。但这一模型还存在如下一些问题：一是相对资源承载力算术平均模型的权重选择值得商榷。所确定的自然资源内部、自然资源与经济资源之间的权重是参考了众多其他研究者的结论,虽然这一权重值应用广泛,但毕竟带有较强的主观性,其科学性还值得进一步探讨,这也是未来进一步研究相对资源承载力的方向。二是创立的基于相对资源承载力的主体功能区划分模型划分标准建立在测度相对资源承载力时所选择的参照区上。参照区的选择不同会引致不同的结果,这在文中也有体现。这虽然从某种程度上扩宽了该模型的适用范围,但从另一方面来说则将考察重点放在了资源禀赋的数量上,而将对质量的考察暗含在对参照区的选择上,这导致该模型对于研究的目标区域具体的生态环境质量考虑不足,因而不能建立模型中4个象限与4种主体功能区一一对应的关系,这也是需要改进的地方。[1]黄宁生,匡耀求.广东相对资源承载力与可持续发展问题[J].经济地理,2000,20(2)：52-56.[2]宏观经济研究院国土地区所课题组.我国主体功能区划分理论与实践的初步思考[J].宏观经济管理,2006,21(10)：43-46.[3]景跃军.东北地区相对资源承载力动态分析[J].吉林大学社会科学学报,2006,46(4)：104-110.[4]刘兆德,虞孝感.长江流域相对资源承载力与可持续发展研究[J].长江流域资源与环境,2002,11(1)：10-15[5]李泽红,董锁成,汤尚颖.相对资源承载力模型的改进及其实证分析[J].资源科学,2008,30(9)：1336-1342.[6]周亮广,梁虹.喀斯特地区相对水资源承载力研究[J].资源科学,2006,28(6)：22-27.[7]舒克盛.长江上游地区人口承载力研究[D].重庆：重庆工商大学,2008.[8]周锁铨,戴进,姚小强.土地生产潜力和人口承载力方法的研究[J].资源科学,1992,14(6)：56-62.

    地域研究与开发杂志发表： 2010年1期

  • 流动的中国人口与空间集聚——兼论主体功能区的代际伦理
    
    作者：姚从容         一、引言代际伦理是人类代与代之间伦理关系和伦理规范的总称。作为社会伦理形态的重要组成部分，代际伦理在微观层面是家庭成员之间的世代伦理关系，在宏观层面则是不同世代人类之间的伦理关系。代际伦理在代际关系的公平和道义上体现为两个层面:代内公平和代际公平。其中，代际公平是代内公平的前提，代内公平是代际公平的基础;代内之间的不公平必然会导致代际之间的不公平，而代际公平也无法在代内不公平的基础上实现。因此，代内公平或不公平在代际之间具有传递性。从代际伦理的角度理解人口、资源与环境问题，是实现人类社会可持续发展的基本前提。毋庸置疑，国家及区域层面的人口－经济－社会发展战略规划要以代内公平为基础，但是，任何不考虑代际公平的发展战略都不是长期可持续的。经济和人口在空间分布上的不平衡，已成为世界各国的共同特征。以空间地理的视角，制定国家人口发展战略和主体功能区划，是站在代际伦理的角度考虑人口空间布局，以长期视角辨识人口的流动和迁移对经济增长和生态环境的可能影响。在经济快速增长的社会转型期，面对日益严峻的资源环境问题，提出构建人口均衡型、资源节约型和环境友好型社会，体现出决策者的全局意识和代际主义关怀。相对于每一个理性个体而言，政府部门与管理者更需要一种全局意识，综合考虑集体利益与个体权利，协调经济增长、社会发展、环境保护与个体理性选择之间的矛盾或冲突。在有限资源环境的强约束条件下，实现国家意识与个体意识的对接，需要通过协调代内公平与代际公平，实现集体理性与个体理性的统一。二、流动中的中国人口与空间再分布人口空间分布既是自然选择的结果，也是人口历史迁移和流动的结果。无论古典经济学中的产业转型理论，还是发展经济学中的二元经济理论，劳动力以及人口由农业－农村向非农业－城市转移都成为不可阻挡的发展趋势。个体通过地域间的迁移与流动，追求更多的发展机会、更高的收入和更好的就业前景。历史上，我国人口分布的地理格局一直是非均衡的空间结构，东南半壁人口分布密集，土地面积占全国的43．8%，而人口却占全部人口的94．1%;西北半壁人口分布稀疏，土地面积占全国的56．2%，人口只占全部人口的5．9%。考察我国人口流动与空间分布的变化趋势，不难发现人口密集地区人口比重在增加，人口稀疏地区人口比重在减少。近30年我国人口空间变化的趋势表明，人口显著增加地区仍主要集中在沿海、沿江、沿线地区。鲁奇等通过分析第四次和第五次人口普查数据，发现流动人口的地理分布在相对发达的东部地区的集中趋势在进一步加强，在环渤海地区呈下降趋势，并有进一步向长三角、珠三角及福建集中的趋势;吕晨和樊杰等发现，我国人口分布格局仍呈东南密集、西北稀疏的整体态势，京津冀都市圈、长三角、珠三角、四川盆地、中原城市群和东北哈大经济带仍然是人口最稠密的地区，位于西北内陆的干旱、半干旱地区以及青藏高原区仍然是全国人口稀疏的区域。段成荣和杨舸利用人口普查和抽样调查资料发现，改革开放30年来我国流动人口总体规模不断增多，越来越集中到少数地区和城市，并且这种规模扩张和区域集中的趋势在短期内不会改变。1982—2005年，排名前10位城市吸收的流动人口占全国的比例从16．42%提高到32．14%;排名前50位城市吸收的流动人口占全国比例从42．83%提高到60．08%;由35个城市构成的沿海城市带吸纳了全国43．7%的流动人口。马忠东、王建平基于2005年全国1%人口抽样调查的数据，发现经济越发达的地区，吸引流动人口的范围越大，而经济发达程度低的地区，则以吸引省内人口流动为主。人口在地理空间上的疏密度是个体选择与政策导向的共同结果。作为每一个理性的个体，都有自主选择幸福生活的权利。从经济落后的欠发达地区迁往经济繁荣的发达地区，从简单质朴的乡村生活过渡到舒适快捷的都市生活，成为城市化进程中每一个追求现代生活个体的理性选择。在当代中国社会，无论是在农村生活长大的大学生、农民工还是世代生活在城市的城里人，对繁华都市的向往特别是在沿海一线大城市就业生活，成为实现个体价值的普遍追求。城市不仅为人们提供了多样化的就业机会，而且提供了多元化的生活方式和人文气息，选择在不同类型的城市生活，也意味着会有差异显著的生存模式和生活方式。未来我国流动人口还将进一步大规模增长，并继续向东部沿海地区集中。国家人口发展功能分区方案表明，未来30年是我国国土承载人口规模最大的时期，也是我国人口迁移最为活跃的时期，国家通过人口发展功能分区与统一规划，针对不同人口发展功能区的特点确立不同的战略取向，坚持在公民自愿的基础上，制定和实施差别化的政策体系，引导人口合理有序迁移与流动，形成区域功能互补协调发展的格局。陆铭等研究认为，未来我国城市人口还会更多地向大城市集聚，区域的集聚程度还将进一步提高，在区域格局上，东部及沿海地区还将进一步集聚，内陆的大城市也会发挥更强的集聚效应，形成经济的次中心。三、主体功能区划与人口空间均衡发展为了推进区域经济协调发展，国家相继提出了“西部大开发战略”、“振兴东北老工业基地战略”、“中部崛起战略”，2005年开始启动并推进主体功能区规划，2010年国务院正式印发《全国主体功能区规划》。主体功能区划是根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，并考虑未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类，进而按照是否适合人口居住分成疏散区、限制区、稳定区、聚居区等。其中，优化开发和重点开发区域要实施积极的人口迁入政策，加强人口集聚和吸纳能力建设，同时引导区域内人口均衡分布，防止人口向特大城市中心区过度集聚;限制开发和禁止开发区域要实施积极的人口退出政策，鼓励人口到重点开发和优化开发区域就业并定居，同时引导区域内人口向县城和中心镇集聚。配合主体功能区的划分，从长远的战略角度考虑，引导人口的科学合理布局是非常必要的，但是人口的疏散、限制、稳定与聚居，是一件复杂的系统工程，不仅涉及自然环境、生态系统、资源和社会经济发展，而且涉及历史、文化、宗教信仰、传统习俗等复杂问题。主体功能区划四类区域的人口发展战略，总体上是鼓励优化开发区域、重点开发区域吸纳外来人口定居落户，引导限制开发和禁止开发区域的人口逐步自愿平稳有序转移。引导人口有序流动，实现人口合理集聚，是一个长期复杂的过程，人口在乡城迁移－流动的城市化进程中，必然会倾向于选择就业机会多的沿海城市化地区。但是，人口和经济的过度集聚会给资源、环境、交通等带来超载的压力。主体功能区划以资源环境承载力、开发密度和发展潜力作为空间划分的主要依据，综合评估了各区域的经济、社会以及生态环境要素，提出不同区域的开发模式与功能目标，其科学性和战略性毋庸置疑。但是，国家关于人口流动和空间分布的长期规划与个体的短期迁移决策方向一致吗?如果不一致或不完全一致，又如何实现二者的对接呢?按照主体功能区的规划目标，优化开发区域的人口应该保持相对稳定，重点开发区是人口流入的重点区域。但事实上，优化开发区成为区域间人口的净迁入区，而重点开发区、限制开发区与禁止开发区则成为净迁出区，不仅限制开发区和禁止开发区的人口大量流入优化开发区，而且大量重点开发区的人口也流入优化开发区，这与功能区规划的初衷相悖。因此，有学者提出主体功能区划在理论上具有长远意义，但是在现实层面非常复杂而且操作难度很大。例如，樊杰认为在四类主体功能区中，两类是开发型、两类是保护型，缺少中间的过渡型，这就必然给一部分区域在确定区划的类型归属时带来困难，进而对未来功能区建设和相应配套政策带来不便。四、主体功能区划和个体理性迁移:国家意识与个体意识的对接构建人口均衡型、资源节约型和环境友好型社会，人口在空间上的合理分布具有重大意义。根据国家人口发展战略，构建四类主体功能区的核心目标是促进区域之间的协调发展，人口空间再分布的政策导向，是在引导人口向重点开发区、优化开发区平稳、合理、有序迁移的同时，平衡人口在限制开发区－禁止开发区城乡间的分布。在实施过程中，主体功能区人口再分布的内生动力是人口个体的迁移意愿和迁移能力，外部动力则是政府和社会的引导力量及政府调控下的市场力。无论国家人口发展战略还是主体功能区的人口空间规划，体现的都是决策者的集体意识或者国家意识，具有全局性、长期性、战略性和利他性。而对于每一个有迁移意愿或流动倾向的个体而言，所做出的选择是短期的、功利的、具有强烈自我意识的利己性。那么，国家意识与个体意识是否能够顺利对接呢?在人类人口理性与人口实践关系上，我们需要认真判断人类能力的现实可能性，需要分辨人类理性所能达到的高度和知识完备的程度，更需要辨识集体理性与个人理性的人口效应及其差异性。即使在现代国家民主权力结构下，社会具备充分的民主保障和广泛的民众参与体制，在严密的科学决策程序与充分的科技手段和较为完备的信息系统中，人口规划仍然可能发生理性与实际的偏离。因此，能否实现国家意识和个体意识的对接，以及如何处置国家意识和个体意识的分歧和冲突，成为决定国家长期人口发展战略以及主体功能区划能否顺利实现的决定性因素。我们通过探讨个体理性与集体理性之间可能存在的冲突或一致性，来分析现实生活中国家意识与个体意识对接的可能性。假设1:个体理性与集体理性的目标完全一致，国家意识恰恰是个体意识的综合反映，那么，个体的自主选择也正好能够实现国家的长期战略目标。这是一个关于个体和政府的完美假设，如果恰好能够满足，那么构建人口均衡型、资源节约型、环境友好型社会则是水到渠成，可持续发展目标也能够自动实现。然而，如上所述，短期的、具有强烈自我意识的、利己性的个体目标，很难与长期的、战略性、利他的国家目标保持一致。因此，假设1在只具有有限理性的行为主体(包括个体、群体和政府)前提下难以成立。假设2:个体理性与集体理性的目标相悖，个体主观选择的迁入地恰好是国家战略布局中的限制开发区和禁止开发区，个体意识与国家意识恰好相反。该假设在现实中基本是不存在的，因为国家制定主体功能区的基础是“此类区域是否适合人类生存和生活”，那么对于理性的个体而言，也不会主动选择生存环境恶劣、资源资金匮乏的落后地区。相反，限制开发区和禁止开发区可能正好是个体愿意主动迁出的地区，故假设2不成立。假设3:个体理性与集体理性的目标相悖，个体主观选择的迁出地恰好是国家战略布局中的重点开发区和优化开发区，个体意识与国家意识完全相反。该假设在现实中可能存在，但不可能普遍存在。我们不排除一些个体具有逃避拥挤、愿意最大限度接近自然的意愿，但是对于大部分迁移人口，就业机会和收入差异是决定人口流动与迁移的主要动机。而重点开发区和优化开发区无疑在吸引资金、创造就业岗位及社会福利等公共资源方面比其他区域更具优势，因此，在多数情况下，重点开发区和优化开发区应该成为个体主观选择的迁入地/流入地，故假设3也基本不成立。假设4:个体主观选择的迁移/流动方向与国家战略布局存在偏差，个体意识与国家意识不完全对接。该假设在现实中出现的概率最大并且普遍存在。国家意识与个体意识存在偏差的原因有很多，例如信息不完全和不对称造成个体的非理性决策，以及由于政策制定的生态、技术、社会和经济现实状况的复杂性，造成公共政策失灵或管理失灵，从而导致个体意识与国家意识产生分歧或冲突。抛开上述情况，假如个体决策是理性的，集体决策也是科学合理的，那么是否仍然会存在偏差呢?答案依然是肯定的，因为可能存在下述情况:(1)集体－利他的长期目标和个体－利己的短期目标可能无法同时实现，需要做出权衡;(2)代内公平和代际公平可能无法同时实现，需要做出权衡;(3)以经济发展为本还是以环境可持续为本出现冲突时，需要做出权衡;(4)区域之间的均衡发展，是“以人类为本”，还是“以环境为本”需要做出权衡。综上所述，在前三个假设条件基本不成立的条件下，构建人口均衡型、资源节约型和环境友好型社会，实现主体功能区划的社会政策与公共管理，事实上应该在第4个假设背景下展开。那么。当国家意识与个体意识出现偏差或者不能完全对接时，政府部门是否有顺畅的路径和机制，根据个体的理性选择修正或优化国家意识?个体又会以何种方式来表达或纠正个体理性与集体理性的偏差呢?这些问题，需要我们给出合理明确的答案。五、阿罗不可能定理与“用脚投票”的民主方式休谟曾经提出:“某项任务的完成对单个人来讲也许并没有什么好处，但对整个社会却是有好处的，因而只有通过集体行动来执行。”奥尔森在《集体行动的逻辑》中进一步揭示，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益，要使集体行动有效，要么除了公共利益之外还给个人提供某种私人的排他性物品，要么存在某种形式的道德规劝、强迫或强制。在传统的功利主义社会中，无论个人、集体、组织还是国家，决策和行动的判断标准都是现世的后果，取决于其利益最大化——个体理性下的个体利益最大化或者集体理性下的集体利益最大化。新制度经济学在面对个体理性与集体理性之间存在的冲突与矛盾时，提出的解决方案并非像传统经济学主张的那样通过政府干预来避免市场失灵所导致的无效状态，而是认为如果一种制度安排不能满足个人理性的话，就不可能实行下去。因此，解决个人理性与集体理性之间冲突的办法不是否认个人理性，而是设计一种机制，在满足个人理性的前提下达到集体理性。阿罗认为，在一个民主的社会里，集体决策规则或投票程序都必须同时满足2个公理和5个前提条件，这样才能把个人偏好转换成社会偏好或集体偏好。而事实上，阿罗所提出的这些条件不可能同时得到满足，即:阿罗不可能定理——“如果我们排除个人效应比较的可能性，那么要求在大范围的个人顺序内把个人偏好转化为社会偏好的方法，不是强制的就是个人独断的”。也就是说，不可能存在一种能把个人对所有备选方案的偏好次序转换成社会偏好次序，并且准确表达全体社会成员的各种偏好的社会选择机制。因此，由于信息获取的差别和利益的冲突，每个人的偏好不同，而试图在任何条件下从个人偏好次序推导出社会偏好次序是不可能的。社会选择和集体决策应合乎逻辑，并尊重个人偏好，但是不能指望一个民主社会能够做出一致的决策。福利经济学家们一直努力试图通过一个“合适的过程”或“社会福利函数”，得到一个符合大多数人偏好的集体选择。而阿罗的“不可能定理”对福利经济学提出了根本性质疑:道德上能令人满意的社会选择规则，在逻辑上却不能成立，即政府或市场机制不可能产生一个能把个人偏好转换为集体偏好的社会选择，因此，“社会福利函数”可能根本无法得到。对于阿罗的结论，学者们展开了广泛讨论，有学者认为阿罗的前提假设过于苛刻，有学者认为阿罗悖论不具有经验上的相关性。但是，无论怎样的驳斥，在理论上都不能找到阿罗的逻辑错误，也就是说，阿罗的分析过程及得出的结论在逻辑上是无懈可击的。为了解决“阿罗不可能定理”，经济学家和社会学家们从不同的研究角度提出了各种对策。阿马尔蒂亚·森在《多数票决策的可能性定理》中提出，通过放松阿罗的条件可以使阿罗不可能性定理失效。当参与投票的人数为奇数时，如果这些投票者的选择是价值限制(即全体投票人在一组选择方案中都同意其中的一个方案不是最优方案)，则可以避免阿罗悖论。塔洛克则认为，虽然没有一个决策过程会完美地满足阿罗定理，但普遍的决策过程在相当高的近似程度上满足这些条件，即民主过程实际上是成功的。阿罗承认塔洛克具有令人信服的依据，如果对社会事件所持观点的分布是很均匀的，以及如果社会事件发生空间维数大大地小于个人的维数，那么在真诚基础上的多数选票具有传递性。黄有光对此的评论是:尽管多数票规则可以作为一种可以接受和可以实施的实用决策规则，但即使是极小的循环可能性从逻辑上来说也是极大的干扰。蒂布特提出的“用脚投票”模型，可以看作是公众表达个人意愿的另外一种方式。与多中心体制不同，“用脚投票”模型强调个人或者集体可以从一个社区向另一个社区移居，意味着那些不满足于现状的个人完全可以通过迁移和流动来表达个人的意愿。缪勒认为，当存在着广泛的选择余地时，所有那些决定居住在某一社区的人基本上具有相似的偏好，从而不存在对相冲突的偏好进行协调的问题，因此这种资源配置方式将会是帕累托最优的。但是否能够实现“用脚投票”，还取决于以下因素:(1)能够利用这种选择的人是否具有完全流动性，即迁移者是否有在区域间随意迁移的自由;(2)是否具有所有社区特征的完整知识，即公众是否完全了解所选择社区的状况和特点;(2)迁移成本与迁移预期收益的比较;(3)是否存在充分的选择社区，即社区可能选择的范围是否能够涵盖居民意愿可能性的所有范围;(4)不确定性和风险对迁移造成的影响，由于信息不充分，会出现个人决策失误，迁入地并非事先预料的那样。如果在地区之间存在无障碍(或障碍较小)流动，那么，“用脚投票”将有助于实现社会阶层的“人以群分”。个体偏好的合理性是集体行动理性的前提，而在现实生活中，个体的偏好并不总是合理的。这一方面是因为个体获得的信息是有限的，不具备所有地区和个体特征的完整知识;另一方面，个体也不具有充分的选择权力，以及在区域间随意迁移的自由，因而单凭“用脚投票”难以获得集体行动的理性。社会管理与公共决策的重要基础是建立在公众自觉自愿基础上的集体理性，既能体现代内公平，也要兼顾代际公平，并且遵循公开透明、程序规范的民主程序。毋庸置疑，对于重要的国计民生问题需要集中决策，但是，个体同时也拥有“用手投票”或“用脚投票”的权利与自由，公众能够通过合法的渠道，以民主的方式充分表达自己的需求和意愿，只有这样才能保证公共决策与社会管理的有效性和公平性。而反映出人口持续流动和迁移后果的人口空间布局，无疑是国家集体意识和个体理性决策的最终结果。在资源－人口－环境系统中，相对于资源要素和环境要素，人口要素可以流动并且具有自主性。根据《全国主体功能区规划》，我国未来城市化发展战略的目标是构建“两横三纵”为主体的城市化战略格局，使经济增长的空间由东向西、由南向北拓展，人口和经济在国土空间的分布更趋集中均衡。到2020年全国主体功能区布局基本形成之时，全国主要城市化地区集中全国大部分人口和经济总量。新中国成立60多年来，总结我国人口流动与迁移的推动力，可以说前30年主要是“用手投票”的结果，而改革开放后的30多年则主要是“用脚投票”的结果。基于此，本文认为，现代社会背景下决定人口流动或迁移的动力机制，是个体基于理性认知条件下迁移成本－收益的比较，而非单一的国家主体功能分区。无论国家长期的人口发展战略，还是地理空间上的主体功能区划，国家意识中需要充分融入个体的自觉意识，每一个体的理性选择将成为实现国家长期战略目标的核心推动力。六、以代内公平为基础的代际公平:从个体理性到集体理性正义的制度构成了代际公平的一种形式，在这种道德共同体中，当代人的行为既符合近期后代的利益，也符合未来后代的利益。站在代际伦理的角度，本代人的利己主义是导致环境破坏和生态失衡、损害后代人利益和权利、阻碍可持续发展的渊薮之一。代际关系伦理作为传统伦理学中的一个新问题，在当代人类生存和发展的关系格局中、在人类自觉树立可持续发展观的过程中，将起到举足轻重的作用。代际伦理不仅是家庭关系中几代家庭成员之间的伦理关系，而且还体现了当代人对过世的人和未来的人的一种非功利性的、不求回报也无法获得回报的单向道德要求。与我们的子孙后代共享这个脆弱而有限的星球及其有限资源，是我们的历史宿命，我们必须用某种代际正义原则来公平地分配不同世代的人类使用地球资源的份额，人作为道德存在物的事实则决定了正义和代际正义的可能性，并最终使正义和代际正义由可能变成现实。哈耶克认为社会秩序是自生自发的结果，而非人为有意追求的结果，他在抨击实证主义者关于社会秩序只能是“自觉设计的结果”时，认为无论什么人都不可能完全掌握赖以设计社会秩序的知识整体。在哈耶克看来，自认为掌握“全能理性”去全面控制社会，最终只会导致“致命的自负”。在此基础上，阿马蒂亚·森强调对这种“并非有意追求的结果”，人类具有理性认知和预期能力，可以预期无意造成的后果，进而推动实质自由。诺斯在分析人类行为时，也提到人类行为要远比蕴涵在新古典经济学范式内部的个人效用的理性最大化来得复杂，在许多情况下，人们不仅有财富最大化行为，还有利他主义和自我约束的行为，而这些不同动机会极大地改变人们实际选择的社会结果。代际公平必须以代内公平为基础，因为任何代内之间的不公平在代际之间是可以传递的。若是从代际伦理的角度延伸上述问题，我们需要回答的是，主体功能区的划分是以当代人生存生活为本，还是以未来世代的持续发展为本?站在政策决策和国家未来发展战略的角度，需要同时兼顾上述问题，这也是为什么要提出统筹建设人口均衡型、资源节约型、环境友好型社会的初衷。愿望是美好的，也是科学理性的，但是，在兼顾当代人短期利益和后代人长期权利时，需要我们在关键问题上做出取舍。在国家人口发展战略和主体功能区区划中，体现的人口空间分布的均衡性是否能恰好满足迁移个体的流动意愿?或者说，从国家意识出发，期望人们所进行的迁移－流动方向是否与个体主动选择的结果一致?如何存在不一致，究竟应该做出如何的调整与适应?这些问题成为我国关于未来人口政策与社会管理的重要议题。在民主自治的现代社会，大规模的人口流动和迁移不再完全体现的是国家意识，而且是尊重个体理性选择的政策引导与公共管理，以现实条件和预期目标作为个体流动或迁移的主要动机。站在个体权利的立场，人们向往舒适快捷的现代化生活无可厚非，从农村向城市的持续转移也是历史发展的潮流。个体关于流动和迁移的理性选择是基于个人和家庭利益的综合决策结果，社会经济发展政策必须在有限环境容量与资源承载力的基础上，满足代际公平与代内公平的互相协调，兼顾个体理性与集体理性，在人口流动和空间再分布中最终实现国家意识与个体意识的对接。[1]葛美玲，封志明．基于GIS的中国2000年人口之分布格局研究[J]．人口研究，2008，(1)．[2]鲁奇，等．流动人口分布与区域经济发展关系若干解释[J]．地理研究，2006，(5)．[3]吕晨，孙威．基于ESDA的中国人口空间格局及影响因素研究[J]．经济地理，2009，(11)．[4]段成荣，杨舸．我国流动人口的流入地分布变动趋势研究[J]．人口研究，2009，(6)．[5]马忠东，王建平．区域竞争下流动人口的规模及分布[J]．人口研究，2010，(3)．[6]邹湘江．基于“六普”数据的我国人口流动与分布分析[J]．人口与经济，2011，(6)．[7]陆铭，等．中国的城市化和城市体系调整:基于文献的评论[J]．世界经济，2011，(6)．[8]郭志仪．主体功能区必须以科学合理的人口分布为基础[J]．人口与发展，2008，(5)．[9]张耀军，等．区域人口均衡:主体功能区规划的关键[J]．人口研究，2010，(4)．[10]樊杰．我国主体功能区划的科学基础[J]．地理学报，2007，(4)．[11]柴剑锋．主体功能区人口再分布动力分析[J]．经济体制改革，2009，(2)．[12]吕昭河．论人口分布规划的科学性与实现途径[J]．人口与发展，2008，(5)．[13](英)休谟．道德原理探究[M]．王淑芹，译．北京:中国社会科学出版社，1999．[14](美)M．奥尔森．集体行动的逻辑[M]．陈郁，译．上海:上海三联书店，1995．[15]张维迎．博弈论与信息经济学[M]．上海:上海人民出版社，1996．[16]Arrow，K．J．SocialChoiceandIndividualValues．NewHaven:Ya1eUniversityPress，1963．[17]Sen，A．K．APossibi1ityTheoremonMajorityDecisions．Econometrica．1966，vo1．34．[18]Tu11ock．Gordon．TheWe1fareCostsofTariffs，Monopo1iesandTheft．EconomicsJournal，1967，(5)．[19](澳)黄有光．福利经济学[M]．北京:中国友谊出版公司，1991．[20]Tiebout，Char1esM．APureTheoryofLoca1Expenditures．TheJournalofPoliticalEconomy，Vo1．64．[21](美)丹尼斯·C．缪勒．公共选择理论[M]．杨春学，译．北京:中国社会科学出版社，1999．[22](美)H．乔治·弗雷德里克森．公共行政的精神[M]．张成福，等译．北京:中国人民大学出版社，2003．[23]廖小平．论代际伦理及其关涉视域和基本原则[J]．复旦学报(社会科学版)，2004，(2)．[24]汪堂家．代际伦理的两个维度[J]．中州学刊，2006，(3)．[25]杨通进．论正义的环境:兼论代际正义的环境[J]．哲学研究，2006，(6)．[26]Hayek，Friedrich．StudiesinPhilosophy，PoliticsandEconomics．Chicago:UniversityofChicagoPress，1967．[27](美)阿马蒂亚·森．以自由看待发展[M]．任颐，于真，译．北京:中国人民大学出版社，2002．[28](美)道格拉斯·诺斯．经济史中的结构与变迁[M]．陈郁，等译．上海:上海人民出版社，1991．

    江西社会科学杂志发表： 2013年10期2013-02-18 21:55:25

  • 主体功能区视角下甘肃特色农业发展模式与产业化路径研究
    作者：何国长，贠继庄（兰州商学院，甘肃兰州730020）主体功能区视角下甘肃特色农业发展模式与产业化路径研究何国长，贠继庄（兰州商学院，甘肃兰州730020）本文通过对甘肃农业主体功能区建设规划的分析，提出了四大区域农业循环经济发展模式；在聚合甘肃特色农业产业化发展潜力优势的基础上，提出了甘肃特色农业产业化发展对策.甘肃农业主体功能区；循环农业经济发展模式；产业化发展对策甘肃省是黄河长江重要水源涵养区和我国重要生态屏障区.由于水土流失、荒漠化和水资源短缺等一系列因素的影响，严重制约甘肃农业可持续发展.要处理好甘肃经济、社会发展同环境保护之间的关系，就必须科学划分农业主体功能区.促进甘肃农业主体功能区建设，不仅是调整农业产业结构和合理布局特色优势产业的需要，也是推进全省农业产业化发展的必然选择.1甘肃农业主体功能区建设规划根据甘肃各区域农业自然环境条件、现阶段农业发展状况以及生产方式，甘肃省“十二五”农业规划把全省农业发展区域划分为“一带五区”.“一带”是沿黄灌区农业产业带.主要包括临夏、兰州、白银等黄河沿岸农业区，该区域农业基础设施相对完善，交通条件优越，人力资源丰富，具有较大发展潜力和产业聚集条件.发展重点是高原夏菜、瓜果、奶牛和生猪为主的设施养殖等高效农业，提高农产品加工层次和贮运能力.“五区”的重点发展方向是：在河西走廊农产品主产区，以节水高效现代农业为建设方向，推进现代农业示范区、高效节水农业和循环农业示范区建设；在陇东农产品主产区，以粮食生产为主体，发展优质苹果、蔬菜、苜蓿草、白瓜子、黄花菜等地方特色优势农产品生产与加工，推进猪禽规模化、牛羊标准化养殖；在中部旱作农业区，以旱作集雨高效农业为主要方向，发展以全膜双垄沟播玉米、马铃薯、中药材等为重点的粮食和经济作物；在陇南、天水南部山地农业区，发展以果品、蔬菜、油橄榄和食用菌等为特色的高效农业；在甘南及祁连山等高寒牧区，发展以保护生态环境、突出民族特色的生态畜牧业.2甘肃主体功能区农业循环经济发展模式要促进甘肃生态、经济和社会的和谐发展，必须通过制定差别化的农业区域引导和产业扶持政策，把特色农业作为农业循环经济发展的突破口和战略重点，通过建立农业循环经济发展模式，促进产业化基地的形成.为了把农业循环经济作为全省特色农业发展的重要支撑，必须建设四大农业循环经济发展模式.2.1河西走廊农业区，应发展荒漠绿洲农业循环经济模式.河西走廊是甘肃农业资源条件较好和经济发展较快地区，该区应以发展节水型灌溉农业为重点，推广荒漠绿洲农业循环经济模式，建设节水高效商品性绿色农业区.根据河西地区东西跨度较长，农业生产条件差异较大的情况，又细分为祁连山—阿尔金山山地水源涵养林生态林牧业模式和河西走廊中部的“粮—菜—瓜果—牧—沼气”模式.在山地要建立国家级天祝白牦牛自然保护区，发展天祝白牦牛培育基地；在肃南县建立高山细毛羊养殖开发中心，提高细毛羊品质和良种覆盖率，发挥细毛羊在畜牧业中的主导地位.在中部地区以发展节水农业为目标，以沼气为纽带，联动玉米制种和蔬菜种植、瓜果栽培等产业，用畜肥沼肥推动特色农业良性循环.2.2陇东、陇中农业区，应发展“退耕—林果—畜牧—沼气—梯田—水窖”一体化农业循环经济模式.陇东、陇中黄土高原区是典型的雨养农业，该区应以旱作区集水高效农业为重点，推广全膜双垄沟播等旱作农业技术，发展“退耕—林果—畜牧—沼气—梯田—水窖”一体化农业循环经济模式.要利用退耕还林还牧和沼气进农户工程的机遇，推动优势产业规模化经营，促进特色农产品向绿色发展.马铃薯是中部地区主导性产业，应加快沿黄全粉薯条薯片专用型、中部淀粉加工型、天水陇南早熟菜用型商品生产基地建设，运用“品牌+专列+团队精神”的营销手段，带动马铃薯向规模化和产业化方向发展；中药材是甘肃有比较优势和发展潜力的产业，中部地区应加强中药材基地建设和规范化种植，通过兼并、破产、重组等方式扩大中药加工企业经营规模，提高技术创新能力；苹果东部地区具有明显竞争优势的特色产业，“花牛苹果”和“平凉金果”已成为中国苹果产业的著名品牌.苹果产业应推广“高垄覆膜+小沟集雨+穴贮肥水”旱地果品水肥高效利用模式，完善龙头企业、果品协会与果农之间的利益连结机制，加快苹果市场营销体系建设.2.3陇南农业区，应发展立体农业循环经济模式.陇南地区农业生物资源十分丰富，经济林果、畜牧养殖、冬春蔬菜、中药材和食用菌等五大特色产业优势明显.该区应推广立体农业循环经济模式，挖掘山体生产潜能，建设山地高效绿色农业产业基地.在山顶应发展“林—山野菜—茶—沼”循环经济链条，栽植花椒和银杏，种植茶叶和山野菜；在山腰应发展“果—菌—牲—沼”循环经济链条，栽植苹果和核桃，种植菌类和发展畜牧业；在山底应发展“果—粮—渔—沼”循环经济链条，栽植油橄榄、蜜桃和大樱桃，种植中药材和无公害蔬菜.用沼气产业链把特色农业生产循环起来，提高特色农业的整体效益.2.4甘南、临夏牧业区，应发展“高地—低地”和“畜—草”双向对流农牧循环经济模式.甘南、临夏高寒阴湿地区要开发特色畜产品和草原生物资源，实施黄河源头生态屏障工程，建立“高地—低地”和“畜—草”双向对流农牧循环经济模式，以整合农牧业资源优势；发展标准化规模养殖，建设牦牛、藏羊等种公畜基地；研究“基地+牧户+龙头企业+市场”的种公畜互动机制，实现牧区、农区、半农半牧区不同生态类型之间的资源优势互补.只有加快草场和养殖基础设施建设，推进畜牧科技创新，强化畜牧科技推广，才能提高畜产品综合生产能力和畜产品质量安全水平.3甘肃特色农业产业化发展对策要加快甘肃特色农业产业化发展，必须在循环经济视角下聚合甘肃特色农业产业化发展的潜力优势，在理清制约因素基础上，选准优势，实现从资源优势—产业优势—经济优势—竞争优势的转化.3.1利用自然资源优势，打造特色农业循环基地.甘肃应按照不同区域的自然禀赋和要素构成，发挥气候类型多样、光照时间长和土地辽阔的得天独厚优势，建设特色农业循环经济基地.在张掖、武威和定西等地应建设特色农副产品加工循环经济基地，在甘南、临夏和陇南等地应建设生态农牧业循环经济基地，在全省推广“种植—养殖—沼气—沼肥—再种植”、“猪—沼—菜”和“果—草—鸡”等多种农业循环模式.通过循环基地建设和推广多种农业循环模式，进一步提高技术、机械、良种、资金等生产要素的配置效率.3.2突出甘肃高原特色，建设特色农业产业带.特色农业是甘肃具有地方特色优势产业，也是各要素组合中频率最高的策略.为了把优势产业变成主导产业，必须在河西建立以制种、蔬菜、啤酒大麦和葡萄为特色的产业带；在陇东建立以果品、草畜、小杂粮为特色的产业带；在中部应建立以马铃薯、中药材为特色的产业带；在陇南应建立以花椒、油橄榄和核桃为特色的产业带；在甘南、临夏应建立以草畜为特色的产业带.通过产业带建设，把马铃薯、蔬菜、果品、制种、中药材、酿酒原料等六大特色优势产业变成全省性主导产业.3.3用好国家对甘肃农业的支持政策，建立特色产业加工集群.目前，要认真梳理国家政策文件中涉及甘肃特色农业发展的具体政策，通过落实各项优惠政策，扶持建立区域特色产业加工集群.为此，在河西应建设以玉米制种、啤酒大麦、棉花、酿酒为主的加工链；在中部和陇南应建设以马铃薯、蔬菜、药材为主的加工链；在陇东应建设以果品、肉类为主的加工链；在甘南、临夏应建设以乳制品及皮革加工为主的加工链；应推广“梯田+林果+全膜+节灌+基地”的旱作农业模式，构建“研发—种植—加工—贮藏—物流”为一体的特色果品和绿色蔬菜产业链；支持有条件的龙头企业建立特色农产品加工技术研发中心，用“产学研”相结合形式来提高农产品竞争力.3.4引进农业最新科技成果，促进特色产业品牌化建设.甘肃有些特色农产品质量不优，其原因是农业科技含量低和成果转化率不高，引进农业最新科技成果是缓解内部劣势的主要途径.要吸收特色农业最新科技成果，提高成果转化率，必须研究农业科技新成果推广的途径与方法，通过农业科技新成果来推动农业品牌化建设.为此，要以农产品科技创新园区为平台，创造本地的拳头和名牌产品；以现有国内名优品牌为纽带，通过聚集生产要素和整合提升，形成世界知名品牌；制定全省特色农产品标准体系，为优势产业提供技术保障；强化对特色农产品监督管理，建立品牌质量保证体系.3.5依托国家级农业科技园区，健全农业科技社会化服务体系.甘肃应依托天水国家农业园区建设，做强西部干旱半干旱地区农业科技创新示范中心、中国天水航天育种示范基地、西部优质特色农林产品生产加工基地和甘肃天水现代农业循环经济示范基地建设，把园区建设成甘肃农业科技创新与成果转化、农业科技企业孵化和农村人才培养的基地，通过推广“园区＋企业＋科技＋农户”的产业化经营模式，发挥科技对资源优势和市场需求农产品的辐射带动作用.3.6实施农村人才培养工程，壮大农业产业队伍.要培养和储备特色农业产业的实用人才，必须对农业人力资源进行投资.要通过实施农村劳动力培训的阳光工程，改善农业人才培训基地的设施条件；通过对农民专业合作社、农业龙头企业、农产品加工企业中的经营和管理骨干、农民经纪人、农产品营销大户的培训，造就一批生产型、经营型和技能服务型人才.只有培养和储备农业实用人才，才能把农业人力资源变成特色产业发展的优势.〔1〕陈钰.河西走廊干旱区农业循环经济发展研究——以张掖市为例[J].安徽农业科学,2011(6).〔2〕吕文广.西部特色农业产业化经营中的组织模式选择[J].理论研究,2009(3).〔3〕王万忠.我国西部农村特色农业发展中几个问题的思考[J].水土保持学报,2005(6).〔4〕郭丽英,任志远.西北地区特色农业发展潜力与定位分析[J].人文地理,2006(1).〔5〕李朝阳.西部特色农业产业化发展优势及发展对策研究——以甘肃省庆阳市为例[J].西北农林科技大学学报（社会科学版）,2010(4).〔6〕王致萍,张凤芹.甘肃特色农业产业化问题探讨[J].甘肃农业科技,2007(9).〔7〕王帆,栾娜.甘肃省区域经济协调发展研究[J].河西学院学报,2008(3).〔8〕何启明,杨时聪，等.甘肃中部干旱半干旱地区农业发展不可持续因素分析[J].甘肃高师学报,2006(4).F303A1673-260X（2013）09-0031-02本文为甘肃省社科规划项目“主体功能区划背景下甘肃特色循环农业产业链延伸研究”（12038JJ）阶段性成果

    赤峰学院学报·自然科学版发表： 2013年17期

  • 主体功能区生态环境保护奖惩机制研究
    ——以排污纳税和公众参与为例
    作者：唐真真  王宝庆* 蔡宁宁  王晴 杨家豪 李坤键（1.南开大学环境科学与工程学院，天津300071；2.南开大学经济学院，天津300071）1引言推进主体功能区的建设是党中央、国务院做出的重大战略部署，是我国经济发展和生态环境保护的大战略［1-2］。近年来，我国的经济发展迅速，但是据统计我国的环境绩效指数从2006年的第94位下降到2016年的第109位，低于同等收入水平国家的平均水平［3］。生态环境保护奖惩机制在政府主导下，可以推动实现生态文明，进行有效的环境治理。我国目前针对不同主体功能区施行差别化奖惩的环境保护机制较少，现存的相关奖惩多具普适性，对不同功能区的经济、环境状况以及发展主要方向的考虑较为欠缺，因此导致有些地区生态环境保护相关的奖惩政策并没有起到理想的激励或约束作用。国内关于主体功能区生态环境保护的研究基础较为薄弱。排污收费方面，一些学者研究了国内收费制度的改变对企业、对环境的影响。黄开玉等人以攀枝花市为研究对象，分析显示环境保护税的实施有利于提高企业的环保意识、促进技术创新、改善环境质量［4］。王洪祥等人的研究认为，环境保护税作为中国污染防治攻坚战的重要工具，可强化排污者责任，提高污染排放标准、严惩重罚，从源头防治污染行为，使主要污染物排放总量明显减少，生态环境质量总体改善，规范企业纳税和排污的行为［5］。环境监管方面，国内对比发达国家并没有完善的监管体系。美国具有较完备的环境法律体系，因此美国环保局与州环境监管机构职权划分明确，环保局主要负责监管州环保机构执行情况，这种相对集中的监管体制避免了不同部门之间资源的争夺或相互推诿的现象。德国是世界上较早在立法中体现企业责任制度的国家，1996年颁布的《循环经济和废物处置法》将企业环保责任制度确立起来，这一制度促使企业在生产开始就充分考虑到材料的选用、环境的控制等事项，以满足循环经济的要求，提高了企业的环境保护意识和责任感。加拿大在环境保护和监管中尤其强调公众的参与，一方面，通过向公众宣传环境保护的重要性，提升公众环境保护的意识；另一方面，建立社区参与制度，并建立配套基金，专用于支持公众参与环境保护［6-7］。本文以《环境保护税法》和公众参与为例，对主体功能区生态环境保护奖惩机制进行研究。2排污纳税政策2.1排污纳税现状2018年1月1日，《环境保护税法》正式实施。环境保护税是从排污收费制度而来的，具有丰富的制度积累，其立法目的是保护和改善环境，减少污染物排放，推进生态文明建设，促进企业节能减排和产业结构调整，在丰富财税制度的同时促进绿色发展［4，8］。费改税之后，一方面，总体税收增加，全国20多个省份的税额标准，相较于之前的排污费都有所提高，从微调到10倍不等；另一方面，大气污染和水污染物中，除了4项主要污染物，其他绝大多数项目，原来采用低标准收费，即每当量几角钱或每吨几角钱，现在全部统一提高到基准值［8］。2018年4月1—18日，在环境保护税首个征期，全国共有24.46万户纳税人完成申报，共计申报应纳税额66.6亿元，扣除减免，实际应征税额44.6亿元［8］。我国环境保护税法存在两档的减免政策：（1）排放应税大气污染物或者水污染物的浓度值低于国家和地方规定的污染物排放标准30%的，减按75%征收环境保护税；（2）排放应税大气污染物或者水污染物的浓度值低于国家和地方规定的污染物排放标准50%的，减按50%征收环境保护税。《环境保护税法》中的优惠政策借鉴了费改税之前排污收费的减免策略，通过减税既鼓励大部分企业减排，又减小了企业的税收压力。2.2重点排放企业排污分析对2017年全国大气污染排放重点监测企业5746个废气源，以及水污染重点监测企业10127个废水源排放监测数据的分析见图1。图12017年排污企业排放情况在排污费减免政策的推动下，我国大量重点排放企业已经达到了较高的排放标准，分别有50.1%和69.7%的废气和废水排放企业达到了低于排放标准50%的排放浓度标准，而75%减税优惠实际影响的企业占比较低。将废气和废水排放标准在达标及低于标准30%之间的企业，视为可能受到75%减免条款影响的企业，则此类企业占比分别为22.8%和10.3%，不论是在大气污染还是在水污染领域，占比均较小［9］。既然立法的最终目的是保护和改善生态环境，减少污染物的排放，那么应当进一步鼓励已经达到较高排放标准的、占比较大的企业实现更高标准的减排。例如“在原有基础上增加一档减免政策：排污低于标准65%的企业，减税按标准的40%征收”。在这种激励型的税收机制下，一步步引导企业实现更高标准的节能减排。3公众参与3.1公众参与的意义公众参与环境管理对建立健康的环境治理体系至关重要。然而我国的公众参与制度并没有很好的制度化，导致公众在环境管理中的作用有限［10］。公众作为环境权利的拥有者，对身边的环境污染最敏感也最具有发言权，只要发动他们积极参与到环境监督中来，将会低成本有效地实现对污染者的监管［11］。3.2公众参与环境违法举报分析调查数据显示，2018年全国“12369”电话举报环境违法数量同比降低了10.8%，有3个省的降幅超过50%；2018年，全国微信举报量同比增长93.2%，有14个省（市）的增幅超过一倍。从举报量看，广东高居全国首位，仅一省举报量就占全国的20%［12］。电话举报环境违法行为虽然是我国大部分地区主要的举报方式，但是总体上来说呈下降趋势，而微信是一种便捷的举报途径，因而通过微信平台进行举报的公众越来越多。随着经济水平和科技的发展，及时更新或拓宽民众参与环境监督的途径，就十分有必要。据调查，广东和江苏两省的民众参与度相对最高［12］。通过调查两省的相关的奖励机制发现，广东和江苏两省为鼓励民众积极参与到环境监督中来，施行的资金奖励方式与我国大多数省市有所不同。部分城市举报奖励情况如图2所示。图2各市举报奖励情况广东省和江苏省并没有设定民众举报属实后具体奖励金的数额，而是按照相关的条例和办法对企业进行罚款后，抽取处罚金额的一定比例，对举报人进行奖励，这在一定程度上激起了民众参与的兴趣，提升了民众参与的积极性。江苏省奖励金占处罚金的比例为2%～5%，广东省占比为10%～15%，广东省奖励金上限额度20000～200000元，江苏省的上限额度为5000～20000元，广东省显著高于江苏省。研究表明，公众参与监督可以有效提高企业履行社会责任的概率，举报奖励越高，公众参与监督的积极性就越高［13］。结合优化开发区、重点开发区、限制开发区、禁止开发区的不同功能定位，建议全国各地区以江苏省和广东省奖励金的设置方式为参考，以行政奖励金额的百分比为准，不同功能区设置不同的奖励金额上限额度、奖励金比例。不同功能区生态环境违法举报奖励金见表1。表1不同功能区生态环境违法举报奖励金明确规定公众在环境保护方面做出贡献就有权利获得政府的奖励，这样可以增加奖励的确定性，使公众对奖励有合理的心理预期，从而更好地指引他们积极参与环境保护［14］。经上分析，结合各功能区的概况，不同功能区应有不同的奖励标准。优化开发区是带动我国经济发展的龙头，全国重要的创新领域，人口集中，环境承载力较小。禁止开发区是禁止在内进行工业化、城镇化开发的重点生态功能区。所以这2个功能区的生态环境质量相对最为严格，设置举报奖励金占行政处罚金的比例最高，占15%，上限额度20万元。重点开发区的环境承载力比优化开发区大，并且承担着经济发展的重任，而限制开发区是我国的农产品主产区和重点生态功能区，一些产业受到限制，经济发展也相对缓慢，因而设置这2个功能区奖励金占行政处罚金的10%，上限额度10万元。4结论我国《环境保护税法》施行之后，排污收费更具刚性，税法相对更多针对的是优化开发区和重点开发区的保护，为了实现高耗能、高污染行业更高标准的节能减排，建议《环境保护税法》在原有基础上增加一档优惠政策：“对于排污低于标准65%的企业，减税按标准的40%征收。”公众参与环境违法监督方面，拓宽环境举报的途径，如微信、微博等高流量、便捷的举报方式。举报奖励金的设置方面，建议按照不同功能区划分不同的奖励标准，优化开发区和禁止开发区举报者可获得行政处罚金的15%，上限额度20万元，重点开发区和限制开发区举报者可获行政处罚金的10%，上限额度10万元。通过具有针对性的奖惩，鼓励民众参与监督环境违法行为，从经济政策着手鼓励企业自觉自愿节能减排，为生态文明的建设出一份力。

    环境保护与循环经济杂志发表： 2020年5期

  • 主体功能区演进机制研究——基于要素适宜度矢量分析视角
    
    作者：郝大江（哈尔滨商业大学经济学院，黑龙江哈尔滨150028）    改革开放以来，中国创造了经济持续高速增长的奇迹，经济总量跃居世界第二。然而，与经济高速增长形成鲜明对比的是，中国也开始面临资源匮乏、生态失衡等日益尖锐的各种问题。为推进形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发秩序，我国“十一五”规划纲要首次提出“重点开发、优化开放、限制开发和禁止开发”四种类型主体功能区建设，并要求各地区据此“规范开发秩序，完善开发政策”。党的“十七大”报告中也明确要求“在2020年初步完成主体功能区布局”[1]。然而需要注意的是，由于主体功能区理论是我国首次提出，其基础理论建设仍相对滞后，各地区主体功能区规划普遍侧重于从“空间维度”对国土资源进行静态的格局定位而忽视了对主体功能区建设在“时间维度”上的动态演进思考。事实上，任何经济活动必然依附于特定的空间，并在空间内不断发展变化，因此任何经济活动其本身就同时具有时间和空间两种维度，不能“单一”维度而存在。一般认为，主体功能区的理论创新，其实质是将空间维度重新纳入理论分析，然而从更深层次上看，主体功能区的不断发展及其变化，又必然是主体功能区理论在“时间维度”上的一种属性表现。因此，探寻主体功能区的理论基础，必须从“空间”和“时间”两种维度同时出发，才能对其演进规律做出符合实际的理论判断。一、冲突与困境：传统区域经济演进理论述评在研究区域经济长期演进规律的思潮中，旨在揭示经济增长内在激励因素，并着力探讨政府行为的传统经济增长理论一直占据着重要地位。尤其是兴起于20世纪70年代的新经济增长理论，更因其在理论分析和实证检验方面的突出成就，而成为现代区域经济演进问题研究的核心内容。相对于新古典经济增长理论对于技术变量的外生化舍弃，新经济增长理论经典作家罗默（Romer）在其知识外部性增长模型中首次将技术进行了内生化处理，标志着现代经济增长理论的产生[2]。而卢卡斯（Lucas）也突破了新古典经济学的局限，将人力资本视为经济增长中的内生变量，强调了人力资本在经济增长中的作用[3]。同样，在以经济增长内在激励因素视角揭示区域经济演进问题的研究中，贝克尔（Becker）、杨小凯和博兰德（Borland）等新兴古典经济学者也用非线性规划（超边际分析）对地理分工与区域经济演进做出了阐释[4]。在研究区域经济长期演进规律的过程中，随着经济增长理论的不断发展和完善，经济发展理论也开始形成并得到迅速推广。二战之后，殖民体系退出历史舞台，许多发展中国家开始谋求通过经济结构调整以摆脱本国落后的畸形发展。然而令人遗憾的是，以非结构调整为逻辑基石的经济增长理论，无论是在理论上还是在实践中都不能满足发展中国家对于经济结构调整的诉求。为了改变这种困境，越来越多的学者开始关注结构调整问题，经济发展理论由此兴起。如罗森斯坦—罗丹（RosensteinandRodan）的“大推进”理论[5]、纳克斯（Nurkse）的“贫困恶性循环”理论[6]，以及赫尔希曼（Hirschman）的“联系效应”理论[7]。这些理论都以经济结构调整为其分析视角和研究手段，对区域经济长期演进规律进行了卓有成效的研究。一般认为，研究对象的范畴决定了理论之间的联系。虽然经济增长理论以产出增加为研究对象，而经济发展理论以经济结构调整为其研究对象，但从更深层次上看，它们所研究的对象却是相同的，都是特定区域长期的经济变动或演进规律。然而令人遗憾的是：两种理论却彼此割裂，互无支撑，甚至往往出现对立结论。在理论适用性问题上，主流经济文献形成共识的是：由于发达国家和发展中国家所处经济阶段不同，其各自的宏观经济长期变动有着显著不同，因此增长理论适用于研究发达国家面临的经济问题，而发展理论适用于解决发展中国家的经济问题。但是，这种“共识”很难令人信服。首先，发达国家是否就不需要发展？如果从经济学视角来理解“发展”，发展意味着经济的帕累托改进，那么现实经济实践中发达国家不断进行的产业结构调整和升级显然是一种“发展”。其次，正是由于发达国家与发展中国家所处经济阶段不同，它们之间几乎所有的经济问题都有着显著不同，但为何只有演进问题需要两种理论来研究，并且各理论差异如此之大，以至于它们在同一经济问题上所做的对立结论，极大地降低了两种理论的现实指导性。显然，以研究对象的适用性来弥合两种理论的割裂仍然缺乏足够的说服力。而在理论的实践应用上，无论是经济增长理论还是经济发展理论，也都面临着巨大的问题。首先，经济增长理论无法解释经济增长在时间维度上的非连续性。例如，在面对后起工业化国家的迅速崛起时，经济增长理论无论是在动力分析还是在发展方向上都难以做出有力的解释。而另一个经济增长理论无法解释，也是最为突出的难题，则是经济增长在空间维度上的巨大差异问题。在经济增长理论中，由于资本的边际效率递减，区域经济增长的最终动力将来源于技术进步，而随着新信息技术和通讯技术的广泛使用，地区间的经济增长最终会因技术趋同而收敛于相同的水平。显然，经济增长理论所做出的这种判断与现实经济的实践表现并不一致。同样，经济发展理论在实践中也从没有让任何一个发展中国家发展起来。相反，那些没有遵从理论指导的国家（亚洲四小龙）却开始迅速崛起。这种理论与现实的巨大差距甚至在20世纪70年代使得经济发展理论开始走向了学科边缘[8]。事实上，经济增长理论和经济发展理论的这种割裂和冲突，究其本质是其各自对于经济活动两种维度的片面强调。正如本文所说，任何经济活动必然依附于特定的空间并在时间维度上不断发展和变化。过往经济增长理论倾向于从时间维度出发，研究各种要素的累积对于经济活动的影响；而经济发展理论则倾向于从经济活动的空间维度出发，重视经济活动所依附的空间特征。正是这种对经济活动本质属性的片面强调，使得两种理论都失去了对经济活动本质规律的有力解释。二、主体功能区演进机制经济增长理论与经济发展理论的困境在于其时间维度和空间维度的割裂，那么如何将“时”“空”维度纳入到统一的分析框架呢？事实上，主体功能区的理论创新，其实质是空间维度在主流经济理论中的重新回归。而关于空间的认识，要素适宜度理论认为，要素不仅是经济活动的基础，而且更因其空间流动性而成为经济活动的空间载体[9]。不同区域所拥有的要素禀赋不同，其发展就必须要与要素条件相一致。如果区域经济的发展不能确保其区域性要素与非区域性要素之间的相互“适宜”，那么尽管该区域短期内或许得到某种程度发展，但是从长期来看，该区域必然会面临未来增长的衰退与发展潜力的下降①。可以说，要素适宜度理论已经对主体功能区的空间静态格局定位做出了有力解释②。然而从更深层次上看，区域性要素的自我加强，以及非区域性要素沉淀所形成的外生累积，也必然不断地促使着区域性要素与非区域性要素之间的经济秩序发生变化。换句话说，主体功能区的规划与建设是一种动态的变化过程，这是主体功能区“时间维度”属性的必然表现，而对于主体功能区在“时间维度”上的演进及其机理，要素适宜度理论又能做出怎样的解释呢？（一）要素适宜度提升的矢量分解区域经济发展必须以其区域性要素和非区域性要素之间科学、合理的匹配为前提。因此，区域间协调发展的根本目标必然是各区域要素适宜度水平的不断提升。要素适宜度水平的提升来源于两个方面：要素配置方式的进一步优化，以及两种类型投入要素各自生产效率的提高。前者是“结构优化型”要素适宜度提高，后者是“效率增加型”要素适宜度提高。一般而言，“结构优化型”要素适宜度提高会促进生产方式的变革，并带来新产品的出现；而“效率增加型”要素适宜度的提高能够导致产出的增加，但却并不涉及生产方式的变革。在“效率增加型”要素适宜度提高过程中，各种投入要素间的技术替代率（Technicalrateofsubstitute）是发生变化的（这取决于各种要素之间边际效率的相对比值），但是各种投入要素的技术替代弹性（Elasticityoftechnicalsubstitute）并不发生变化，生产过程中也没有新的产品出现，等产量集的外轮廓集形状不变。而在“结构优化型”要素适宜度提高过程中，各种投入要素间的技术替代率，以及技术替代弹性均发生变化，等产量集的外轮廓集由于生产函数的改变而发生相对位移，其形状也相应改变。需要注意的是，在“结构优化型”要素适宜度提高过程中，区域性要素与非区域性要素的配置方式必然发生实质性变化，这种变化表现为生产函数在时间维度上的间断性改变。如果在现有的要素配置中，通过细小环节的连续调整导致要素配置方式的微小变化，这种效率的提高并不是“结构优化型”要素适宜度提高。例如手工行业中的“熟能生巧”，虽然其生产方式的细微调整也促进了生产，但是这种变化却并不是本文所说的配置方式的结构型优化；只有当技术变革达到一定程度，以至于流水线生产完全取代了手工作业，此时的效率提高才是要素适宜度“结构优化”的结果。从这个角度上说，“结构优化型”要素适宜度提高是一个离散型的变化过程，而不具有连续型变化的特征。（二）增长与发展的再认识：结构型增长与非结构型增长正如上文所说，“结构优化型”要素适宜度提高导致生产方式的变革，并带来新产品的出现以及产量的增加；而“效率增加型”要素适宜度提高虽然不涉及生产方式的变革，但却导致产出增加。因此，我们可以将区域经济长期变动划分为两种类型：伴随经济结构转变的产出增加与不伴随经济结构转变的产出增加，前者为“结构型增长”，后者为“非结构型增长”。需要注意的是，经济结构的变化又存在两种不同的形式：一种是经济结构拓扑性质的变化，另一种是经济结构非拓扑性质的变化。经济结构拓扑性质的变化是指经济系统中出现了新的产业；经济结构非拓扑性质的变化则是指经济系统中原有产业之间比重的增减变动。一般而言，在漫长的区域经济演进过程中，经济结构的拓扑性质变化和经济结构的非拓扑性质变化是密切联系的，我们无法单独用任何一种形式（无论是拓扑性质的变化还是非拓扑性质的变化）去全面解释经济结构的变化。这是因为，经济结构拓扑性质的变化所带来的新产品、新行业必然会导致原有经济系统的行业生产与产业比重发生变化，而这正是经济结构非拓扑性质的变化。同时，由于拓扑性质的变化与非拓扑性质变化在时间上的不同步，也可能使得前几轮的非拓扑性质变化与后几轮拓扑性质变化在空间上并存。基于上述结构型增长和非结构型增长划分，我们对区域经济长期演进规律就有了一个统一的分析框架。任何经济系统的变动必然同时包含结构型增长和非结构型增长两种形式。无论是“经济增长”还是“经济发展”，它们都是结构型增长和非结构型增长的“混合体”；当非结构型增长占主导地位时，经济系统更多地表现为“增长”，而当结构型增长占主导地位时，经济系统则通过经济结构（拓扑性质或非拓扑性质的）变化表现为“发展”。前者体现了增长与发展的共性，后者则突出了增长与发展之间的差别。从这个角度上说，无论是发展中国家还是发达国家，它们之间都存在着结构型增长和非结构型增长。长期以来，主流经济学一般采用三次产业分类法来区分不同产业，并以三次产业比重的变动作为衡量产业结构变动的标准。然而，这种衡量标准是不准确的。很多学者认为，当发达国家完成工业化和城市化之后，发达国家三次产业比重将趋于稳定，经济将不存在结构调整。事实上，即便三次产业比重不变，发达国家仍在进行着拓扑性质或非拓扑性质的结构型增长。例如，在发达国家中，如果资本或劳动等要素由现有的纺织产业流向汽车产业，那么依据三次产业比重的变动作为衡量产业结构变动的标准，这个国家经济结构就没有变动。但是事实上，当资本或劳动等要素在两种产业间开始进行流动时刻起，由于要素配置方式的改变，该国家就已经开始了拓扑性质和非拓扑性质的结构型变化。因此，只要经济系统中由于要素配置方式、要素的边际效率发生变化，从而导致系统内产生新的产品、新的行业，或者资源在不同产业间流动，那么这个经济系统就存在着结构型变动。同样，发展中国家也同时存在着结构型增长和非结构型增长，但由于发展中国家多以结构调整为其经济诉求，因此大多数发展中国家更多地表现为拓扑性质与非拓扑性质相结合的结构型经济增长。三、基于要素适宜度视角的空间演进博弈模型（一）模型的前提和假设存在两个经济体（j=1，2），每个经济体中都蕴含着无法进行空间流动的区域性要素，并且存在两种非区域性要素（i=1，2），每种非区域性要素都可以在区域间进行选择和流动。非区域性要素在区域间流动的动力来源于其与区域性要素相互匹配所带来的收益，如果第i种非区域性要素与区域j内的区域性要素具有更高的匹配效率，则该非区域性要素i在追求效益最大目标下向区域j流动，并最终与该区域内的区域性要素进行匹配生产。各区域的要素需求函数为二次生产函数：其中，qi（i=1，2）是区域i内的产品数量，z是生产单位的数量。不失一般性，α＞0，且0≤δ＜β。生产的预算约束是：在预算约束下最大化二次生产函数，我们容易得到线性反需求函数Pi=α-βqi-δqj。显然，反需求函数中价格区间为非负，因此当δ≠β时，不同i的需求函数就由下式决定：其中，a≡α/（β+δ），b≡1/（β+δ），μ≡δ/［（β-δ）（β+δ）］。（3）式中各经济变量可以做如下解释，具体而言：参数μ是反映各非区域性要素与区域性要素相匹配所产生的拓扑性质结构变化的逆测量（当μ=0时，拓扑性质的结构变化最为明显；当μ=∞时，区域经济系统没有拓扑性质的结构变化）③；需求体系中自身价格变化效应（由b+μ来度量）比每个交叉价格变化效应（由μ来度量）要强。各区域中区域性要素与非区域性要素相互匹配时所生产出来的产品在进行区域间流动时具有固定单位空间移动成本。移动成本由计价物ε表示。非区域性要素在各区域内的生产成本可以由下面的系列假定进行说明：1.当非区域性要素布局在不同的区域时，它们的边际生产成本等于特定常量c（c＞0）。2.当非区域性要素布局在同一个区域的时候，它们受益于正的地方经济。这意味着它们的边际生产成本会由于地区的特殊性而绝对地减少。更严格地说，如果两种非区域性要素都布局在区域r（r=A，B），非区域性要素i的成本就由c-φr给定④。（二）区域间的价格竞争我们用逆向推导来解决子博弈—完全纳什均衡，并从博弈的第二阶段开始解决问题。依据非区域性要素是否在同一区域，我们需要考虑两种不同的子博弈。在两种情况下，我们都假定市场是分割的，也就是说，每种非区域性要素与区域性要素相互匹配所生产出来的产品都具有一个特殊的价格水平。假定两种非区域性要素都布局在区域r。令pir和qir分别表示区域r中所出售的由非区域性要素i生产出来的商品的价格和数量。非区域性要素i面临的问题是选择价格pir（区内价格）和pis（区外价格），从而使得利润函数最大化，利润函数的定义如下：容易判断出，这个博弈有一个唯一的纳什均衡。取一阶条件并对包含四个未知量的四个方程求解，我们用下标γ来表示两种非区域性要素都布局在区域r上，用h和f分别来表示与当地市场或外地市场相关的变量，我们可以得到下面的均衡价格：在（5）式基础上，我们能够得出均衡数量分别为：将（5）式和（6）式带入（4）式，当两种非区域性要素都布局在同一个区域r时，我们可以得到两种非区域性要素的一般均衡利润，如：现在假定非区域性要素i处于区域r，而非区域性要素j处于s（s≠r）。此时，厂商i的利润函数表示如下：取一阶条件，并求解四个方程，我们得到如下的均衡价格⑤：我们容易验证本地和外地市场的价格差异如下：pis-pir=pjr-pjs=（b+μ）ε/（2b+3μ）＜ε因此，当非区域性要素分散布局时，就存在着行业内贸易。均衡数量为：在上述结论的基础上，我们能将内部解决条件表示为：接下来，我们可以假定（10）式条件成立。根据前面的结论，当非区域性要素分散布局的时候，我们能推出均衡利润为：（三）空间博弈均衡分析1.在第一阶段，非区域性要素1和2同时选择各自区位，进而它们之间的博弈可以用表1来表示：表1第一阶段博弈2.比较（9）式与（11）式，容易证明：当且仅当φr＞φp（ε）的时候，πr＞πs。其中。容易验证出φ（pε）是ε和μ的递增函数。当φA＞φB时，对于由任何三个量组成的（φA，φB，ε），博弈的结果将会是如下的形式之一：（1）如果φA＜φp（ε），那么πS＞πA＞πB，并且均衡是唯一的，并带有离散趋势；（2）如果φB＜φp（ε）＜φA，那么πA＞πS＞πB，并且它唯一的均衡是在区域A处聚集；（3）如果φp（ε）＜φB＜φA，那么πA＞πB＞πS，并且在区域A或区域B有两种包含聚集趋势的均衡⑥。（四）空间博弈模型的结论推导1.三种形式的博弈结果说明，在非区域性要素具有正的空间流动成本ε时，各区域中非区域性要素与区域性要素配置所产生的拓扑性质变化对区域经济变动具有重要的影响。由于μ以直接效应介入φp（ε），因此在区域经济长期演进过程中，区域性要素的效率选择具有至关重要的作用，当非区域性要素与区域性要素相配置所产生的拓扑性质结构变化增强时（即μ趋于变小时），结构型增长会随非区域性要素的区域内聚集而增强，这是产生区域集聚的重要原因。2.当非区域性要素的空间移动成本ε很低时，非区域性要素与区域性要素相配置所产生的拓扑性质变化是市场选择的结果，此时每一种非区域性要素在同一区域布局可以从拓扑性质变化中获得生产成本的降低。换句话说，对既定的非区域性要素空间移动成本而言，非区域性要素与区域性要素的拓扑性质变化所带来的收益，足以抵补生产场地竞租带来的成本增加，并使得非区域性要素与区域性要素的拓扑性质配置成为市场自身的选择。3.模型结论进一步完善了克鲁格曼（Krugman）关于区域经济演进的均衡选择理论[10]。克鲁格曼在其核心—边缘模型（Core-Periphery）认为，区域经济在多部门经济条件下会存在多重稳定均衡，而现实经济对均衡的选择是不确定的，均衡的路径选择依赖于历史或者偶发事件。本文模型结论验证了克鲁格曼的观点：如果在非区域性要素j进入特定区域前，非区域性要素i已经由于历史原因而在该区域布局，此时如果φp（ε）＜φB＜φA，则非区域性要素j将在市场导向作用下布局相同区域，这是由非区域性要素i与区域性要素拓扑性质增长所带来的收益锁定效应决定的。这种结论不仅为克鲁格曼的观点提供了解释，而且还在理论上再现了历史事件对特定区域经济演进进程的影响。四、主要结论与启示主体功能区是现有区域经济理论的重大创新。这种创新，其实质是将“空间”维度作为生产的重要条件重新纳入理论分析，并从“时间”维度上揭示区域经济长期演进及其变动规律。基于要素适宜度矢量分析，主体功能区理论为我们研究区域经济演进提供了一个系统的分析框架，具体而言：由于不同区域拥有不同的要素禀赋，区域间协调发展的根本目标必然是各区域要素适宜度水平的不断提升。要素适宜度水平的提升来源于两方面：要素配置方式的进一步优化，以及两种类型投入要素各自生产效率的提高。前者是“结构优化型”要素适宜度提高，其结果是生产方式的变革以及新产业的出现，后者是“效率增加型”要素适宜度提高，其结果是产出的增长。因此，区域经济长期变动就可以划分为两种类型：“结构型增长”和“非结构型增长”。任何经济系统的长期变动必然同时包括结构型增长和非结构型增长。无论是“经济增长”还是“经济发展”，它们都是结构型增长和非结构型增长共同作用的结果；当非结构型增长占主导地位时，经济系统更多地表现为“增长”，而当结构型增长占主导地位时，经济系统则更多地表现为“发展”。前者体现了增长与发展的共性，而后者则突出了增长与发展之间的差别。注释：①要素不仅包括资本、劳动、土地等经济类型要素，同时也包括自然环境、地理特征等非经济类型要素。前者通过要素在空间中的流动可以成为所有经济活动的共同投入（该要素或被称为非区域性要素），而后者则不能进行空间流动，或者空间移动成本很高，其参与经济活动的空间约束正是其作为生产要素的重要特征属性（该要素或被称为区域性要素）。②要素适宜度（FAD）反映的是区域性要素和非区域性要素之间科学、合理的经济秩序，是各区域实现其经济目标的重要前提。FAD=∑ωFC/∑ωFUD。FC是要素条件，是特定区域内的区域性要素所能达到的最大经济总量。FUD是要素利用度，是衡量要素配置效率的一个重要指标，反映的是区域性要素和非区域性要素进行配置所达到的效率水平。③假设不同区域产品的价格相同，则各区域产品的需求为2（α-bp），它是独立于参数μ的，因此（3）式具有令人满意的市场属性，即：当参数μ发生变化时，各区域内的市场规模不发生变化。更具一般性，在保持需求体系中的其他结构参数α和b不变，就有可能通过降低（增加）生产函数Q的参数δ来降低（增加）μ。④不失一般性，本文假定A区域生产成本的降低大于B区域的生产成本：φB≤φA＜c。⑤这里的下标字母S指的是非区域性要素布局在不同区域的情形。⑥如果φA=φB，第二种情况就不会产生，仅会有两种均衡。［1］胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗：在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告［N］.人民日报，2007-10-25.［2］RomerPaul.Increasingreturnsandlong-rungrowth［J］.Journalofpoliticaleconomy，1986，（94）：1002-1037.［3］LucasRobert.Onthemechanicsofeconomicdevelopment［J］.Journalofmonetaryeconomics，1988，（22）：783-792.［4］BeckerAlwyn.Growthwithoutscaleeffects［J］.Journalofpoliticaleconomy，1998，（106）：41-63.［5］P.N.Rosenstein-Rodan.Theunderdevelopedeconomics［J］.Journalofeconomy，1943，（9）：22-24.［6］R.Nurkse.Problemsofcapital-formationinunderdevelopedcountries［M］.NewYorkOxfordUniversityPress，1953.［7］AlberO.Hirschman.Thestrategyofeconomicdevelopment［M］.YaleUniversityPress，1958.［8］拉尔.发展经济学的贫困［M］.上海：上海三联书店，1992.［9］郝大江.主体功能区形成机制研究：基于要素适宜度视角的分析［J］.经济学家，2012，（6）：19-27.［10］KrugmanP，FujitaM，VenablesA.J.Thespatialeconomy：cities，regionsandinternationaltrade［M］.CambridgeMassachusettsMITPress，1999.

    河北经贸大学学报发表： 2013年4期

  • 国家主体功能区息县林业生态建设的成效及对策
    作者：冯娟　王继红　易海坤    摘要论述了息县林业生态建设的成效，阐述了工作中采取的措施，分析了存在的问题，并提出了建议，以期为本县林业生态建设提供参考。关键词林业生态建设；成效；问题；建议；国家主体功能区；河南息县中图分类号F326.2文献标识码A文章编号1007-5739（2017）21-0150-02国家生态功能区息县林业生态建设，以推进林业生态建设为基础，大力发展现代林业、生态林业，逐步稳妥深化林权制度改革，推进林业产业建设，加快建立功能完善的林业生态体系、发达的林业产业体系和繁荣的生态文化体系，全面提升工县林业生态建设水平。息县作为河南省农产品主产区，生态建设应优先满足农田保护的需要，自2008年实施林业生态建设工程以来，先后实施了农田林网网络建设工程、生态廊道网络建设工程、淮南半丘陵区生态体系建设工程、城市森林体系建设工程、村镇和社区绿化工程等，工程的实施在农田保护、美化自然环境、减少地质灾害等方面起到了很大的作用。1息县林业生态建设取得的成效近年来，息县林业生态建设在县委、县政府的直接领导下，通过全县广大干群的艰苦努力，扎实苦干，全县林业取得了辉煌的成绩，基本形成了以杨树、“三杉”等优良树种为主，以桂花、香樟、紫薇等为辅的林种、树种结构比较合理，具有豫南特色的农田林网化、路渠林带化、道路林荫化、经济林基本化、林农经营立体化、庭院园林化、村庄林场庄的网、带、片、点相结合的林业生态防护综合体系，并实现了林木覆盖率和森林蓄积量双增长的成绩。先后被评为全省造林绿化“十佳县”、全国造林绿化“百佳县”、全国“社会林业工程”示范县，2004年顺利通过省平原绿化高级达标验收，并被省政府授予“全省平原绿化高级达标先进县”荣誉称号，2009年顺利通过林业生态县建设验收。2工作中采取的措施2.1外业调查和内业规划每年植树造林开始前，林业局抽调专业技术人员组成调查小组，下乡调查摸底，对全县范围内的河、沟、路、渠、荒山荒地和滩涂地等适宜造林的地块，利用GPS，逐小班逐地块进行调查，对工程实施地块的地貌、气候、土壤等外部环境进行详细调查。在外业调查的基础上，根据立地条件、适生树种和工程类别要求的不同，设计出适生林种和树种、林技术规程和造林技术措施等，编制年度造林作业设计，上报省林业厅批复，使造林工作做到适地适树。2.2加强技术指导，确保造林质量为避免发生每年栽树不见树的现象，县政府把造林质量、造林成活率和保存率当作林业工作重中之重，在每年的冬春造林动员大会召开后，进入造林活动高潮期，县政府成立“息县林业生态建设造林指挥部”。落实责任制，把造林任务直接分解到每一个村、每一块地，落实到具体责任单位和责任人，林业局把好“三关”。一是苗木关。通过印资料、现场指导、电视宣传等多种形式，把适宜种植的树种统一采购优质苗木，保证苗木质量。二是栽植关。林业局组织专业技术人员及时下到村里，到栽植现场逐村逐地块地开展技术指导，确定苗木栽植符合标准要求。三是管理关。树木栽植后，及时指导林农户对所栽植树木浇足浇透水，粉刷石灰水、保墒，确定质量，保证栽植成活率。2.3强化督导督查每年植树造林季节，县委、县政府抽调县委督查室、政府督查室、人大、政协和林业局技术骨干，成立4个林业生态建设督导组，分片督导，督查各乡镇造林进展情况，由电视台跟踪报道，督导组在县林业生态建设指挥部的领导下开展工作，在制定的职责下统一行动，及时掌握乡镇林业生态建设进展情况，每周编发1期以上《林业生态建设督查通报》。对行动好的乡镇进行表扬，对行动差的乡镇进行批评并责令其限期整改。造林工作接近尾声时，县政府又组织开展了模拟检查，拾遗补漏，及时改正，有力地促进了息县林业生态建设进度，保证了造林质量。2.4自查验收制定了严格的验收办法，所有造林任务全部纳入核查范围，严格按照规划和工程建设标准，实行省、市、县三级检查验收制度，每年造林结束后，先由各乡镇向县政府写出书面申请，申请对本乡镇林业生态建设工作的实绩进行年度验收，县政府委托林业局组成林业生态建设验收小组，对全县各个乡镇的年度造林工作进行全面检查验收，验收结束后写出自查报告，经省辖市林业行政主管部门复查签署意见后报省林业厅核查。省厅调查规划院于6月底按照全部项目15%的比例组织年度造林实绩核查。最后，省林业厅组织稽查队伍对核查质量进行稽查。3存在的问题一是林粮争地现象严重。农民对植树造林有很大的抵触情绪，即使在路旁、渠旁、河沟旁等非粮食用地造林，农民也不同意，在这些非粮食用地上栽植的树木，他们也想方设法毁坏和破坏。由于群众对造林工作的不配合，导致乡级政府对植树造林工作出现了松懈、消极思想。二是在造林树种选择方面，注重栽植以栾树、桂花、香樟等为主的具有生态效益的园林绿化树种，而像杨树、池杉等用途广、速生优质、经济效益大的乡土树种则不被采用。三是息县森林资源林层单一，林下经济发展缓慢，现有林地利用率不高，淮河主干道及其一、二支流造林绿化标准低，河道两侧没有得到很好的开发和利用，资源浪费严重。四是造林资金困难。作为一个财政困难的平原大县，绿化造林资金十分有限，现在造林所用资金一靠吸纳社会上闲散资金，二靠领先造林农户、造林公司等有限资金。五是林业科技含量低，林业科研投入资金严重不足；林业基础设施薄弱，科技支撑体系少，难以适应现代林业发展的需要，林业专业技术人员青黄不接，断层现象严重。4建议4.1林粮分开鉴于平原农区造林的空间越来越小，而河道、渠、路等生态廊道两侧（两岸）本应该用来植树造林的地段，却被当地农民强制种植农作物。因此，建议由林业、水利、土地、农业及相关乡镇等部门联合起来，对淮河主干道及一、二级支流两侧，根据河道宽度在内侧分别界定出100、50、30m的宽度用于造林绿化，农田林网内的所有宽4m以上的路，特别是村与村、乡与乡、乡与村的交界处界定出造林用地，界定出来的土地，不允许农民种植粮食及其他农作物，只用于植树造林，发展林业，使林粮分开，建立高效、完整、功能完善、具有生态景观的防护林带，并把这些地段划为林业长期用地[1-2]。4.2开展林下种植充分利用丰富的林下资源发展种植、养殖业，因地制宜地开发林草、林菌、林禽、林畜等模式[3]。4.3落实林业贷款政策建议有关部门积极落实用《林权证》作抵押，用于发展林业贷款政策，解决造林农户资金短缺问题，把林地死资源盘活，最大程度地发挥森林资源的作用。4.4加大林业科技人才的引进根据息县的实际情况，应加强与高等院校的沟通联系，建议由县政府牵头，人社部门、林业部门通力协作，邀请高校面向息县这样的平原林业大县，开展定向培养林业人才计划，努力造就一批高层次的创新科技人才队伍。同时，要大力鼓励现有技术人员，积极到高校林学专业学习，争取早日成为林业专业技术人才，为息县林业可持续发展做出应有的贡献[4-5]。5结语国家主体功能区的建设，有利于强化林业的地位，有利于保障新时期林业改革和发展思路的实施，谋取在公共财政框架下的林业生态保护和建设政策，从涉及的相关政策看，渗透到了林业发展、改革和稳定的方方面面[6]。因此，做好林业生态的相关工作，事关息县林业长远发展和生态建设成果的巩固，必须坚定不移地加快实施。6参考文献[1]吴文杰.歙县林业生态保护现状及对策[J].现代农业科技，2017（18）：119-120.[2]胡谦凡.生态林业建设现状分析及建设策略探究[J].南方农业，2016（32）：110-113.[3]方雪莉.生态林业工程建设中存在的问题与对策分析[J].河南农业，2016（8）：56-58.[4]周伍松.貴州省林业可持续发展探讨[J].南方农业，2016（35）：1.[5]李丹.林业生态建设影响因素及对策研究[D].哈尔滨：东北农业大学，2015.[6]韩国康.公共财政体制下浙江省林业现代化建设资金的保障[J].绿色财会，2008（6）：12-14.endprint

    现代农业科技杂志发表： 2017年21期

  • 主体功能区导向下的土地资源空间配置：对土地生长空间演进规律的理性思考
    作者：陈磊，姜海（南京农业大学公共管理学院，江苏南京210095）1引言土地资源由农业和自然（生态）用途向城乡建设用途转换是一般国家（地区）城镇化进程中土地资源配置的主要特征[1-2]。改革开放以来，中国城镇化水平已由1978年的17.92%上升至2018年的59.58%，是世界上城镇化增长速率最高的国家之一。与此同时，高速城镇化、工业化导致非农建设用地刚性需求增大，农业生产空间和生态用地空间受到极大挤压，土地资源空间配置矛盾更加突出，不同空间尺度上均存在人与自然、生产与生活、自然生态系统内部要素关系不够协调的矛盾，导致土地资源保护与经济增长失衡、经济发展质量与资源高效配置失衡，引发了资源储量（耕地）锐减、生态环境破坏等一系列问题[3]，直接威胁着国家和地区可持续发展。为了解决这些问题，实现新时期经济社会发展需求和资源环境可持续利用要求，2018年2月国家组建自然资源部，赋予其“建立空间规划体系并监督实施”的重要职责，明确提出加大国土空间用途管制力度，并把主体功能区规划作为优化中国国土空间格局的战略重点，以提升资源空间管制效率。为顺应国家国土空间管制的时代要求，有必要从理论上分析土地资源空间配置及国土空间用途管制的演进规律。本文在提出土地生长概念的基础上，从土地资源传统优势区竞争到主体功能区分工协作入手，探究土地生长（调控）演进阶段，阐释从传统优势区配置到主体功能区分工协作的作用机理，并明确新时期土地资源空间配置管控重点要素关系，为推进国土空间治理提供理论参考和依据。2土地生长的认知与内涵“生长”一词与生物学和医学用语最为切合，《生物医学大词典》中，生物学的“生长”表达为“Growth”，医学的“生长”表达为“Development”，均为一种动态概念。无论是生物学用语，还是医学用语，“生长”都具有发育的基本特征。《辞海》将其内涵界定为“发育生长”。土地属于天然资源、自然物质，是先于生命系统（包括生物和人类）而存在的最基本的生态环境要素[4]，是承载一切生物、资源、环境的母体或源泉，为自然属性范畴。同时，土地具备社会属性，是一切人类活动的物质载体。随着时代发展，社会经济过程中土地资源的开发与利用可生动、形象地表达为土地“生命活动（或成长）”的过程，如《管子·形势解》“故春夏生长，秋冬收藏，四时之节也”中对万物复苏、不断成长场景的描述。从宏观层面看，土地生长是一种社会现象或过程，其结构和形态发展经常具有连续性和渐变性的特点，又并非单一的线性过程，每一个生长阶段都具有其明显的时代烙印（即产生一定的阶段性结果），并具有不可逆转性。从微观层面看，土地生长是土地资源内部功能单元的成长与分化，各项功能单元如（农业）生产单元、生活建设单元、生态单元等有机配合、紧密相连，彼此间功能用途的有机转换能有效地实现土地资源有机统一体内部的“生理”功能。作为客观物质运动的土地生长，无论是在宏观层面，还是在微观层面，其过程均得益于其内部物质与非物质基础要素和外部环境的共同作用，并受到人类对土地资源利用与开发从无意识、弱意识到强意识演变过程的影响（图1）。土地生长初期，人类无意识或弱意识地自发利用土地资源进行生产活动的行为推动了地区发展，促使地区社会经济发展秩序与其周围的社会关系逐步紧密相连。当经济发展达到一定阶段后，地区逐渐出现城镇、市场等初始雏形，尤其是城镇化和工业化的出现，市场机制驱使下土地生长过程中的优势区特征越发突显。但并非所有区域的土地资源利用都能有效适应这一外部环境的影响，市场竞争存在导致地区土地资源空间结构布局差异的可能，甚至会出现优势区土地过度开发、非优势区土地荒置等现象，造成地区土地资源空间配置极不平衡，土地生长路径偏离正轨。为解决这一问题，政府通过出台一系列政策（如空间结构重构、产业更新、秩序整治等）加以干预，土地生长的宏观调控作用得以体现。因此，在市场作用下的土地生长秩序会随着政府有效干预朝着有利方向发展。综上所述，土地生长（Landdevelopment）是社会属性范畴的一种社会现象或过程，受市场推力和政府拉力的双向作用力影响，是人类经济社会活动中土地资源空间功能单元特征在地域空间范围上的投影，一般具有连续性、动态性、空间性、单向性等特点。土地生长典型形态可描述为：一是初始状态基础扩张；二是初始状态基础上更新与建设；三是初始状态基础之外新的扩张与建设引致新的状态。图1土地生长动态演进的作用要素Fig.1Thefunctionalfactorstodynamicevolutionoflanddevelopment3土地生长空间演进阶段及特征随着人类社会文明的进步，土地生长空间演进呈现出多个具有不同特征的阶段，每个阶段层层递进、不断演进，以满足特定时期社会经济发展需求，促使地域分工特性显化。地域分工思想最早在古典经济学派出现之前就已产生，随后亚当·斯密（A.SMITH）正式提出“地域分工”学说，强调因地制宜、发挥经济区位优势[5]。基于地域分工理论，为清楚地表达土地生长空间演进这一过程，提出以下基本条件：（1）假定在一定地域范围内，土地资源数量（或面积）是有限的，且是固定不变的；（2）在市场需求和政府行为影响下，土地数量、质量、空间结构布局等是不断变化的，该地域范围也随之出现多个区域经济空间；（3）这一变化总是围绕社会经济建设和生态环境保护需求而朝着有利方向发展，是一种理想状态下的变动；（4）土地生长空间演进具有明显的阶段性特征。基于上述基本约束条件，结合不同时代发展阶段特征，可将土地生长演进过程（图2）大致描述为三个阶段：自发生长阶段（A）、优势区演进阶段（B）和主体功能引导阶段（C）。图2土地生长的空间演进过程Fig.2Thespatialevolutionprocessoflanddevelopment3.1自发生长阶段人类社会形成之初，属于自然界的沧海一粟，自然界是人类生存的客观环境，人类敬畏自然、依附自然。土地作为自然界物质的重要载体，是物质存在的“着陆域”，人类活动仅仅依附于土地，尚未上升至主体行为支配土地资源的程度。因此，土地资源以自然形态存在于客观物质世界，人类开发与利用土地资源是一种顺应自然的行为，这一时期土地生长受人类活动的影响并不明显，是自发生长行为，即处于土地资源自发生长阶段（图3（a）和图4（a））。这一阶段多表现为人类生产方式落后，生产工具贫乏，对土地资源开发能力不足，主要以狩猎、刀耕火种等为基本生产方式，土地资源空间结构布局相对单一且空间特征均质性较强。但这种自发生长状态并非一成不变，其生长过程仍有规律可循，例如人类最初从狩猎、耕种和安全防御出发依丘陵山区而居，到生产技术和防御能力提高以及自然认识和生存需求增长而逐渐“下山”至水肥丰盛的平原地带聚集，使得人类从无聚落形态逐渐出现村庄原始雏形——在同一地域范围内，会出现彼此相邻或非相邻且适宜生存的大大小小所有级别的聚居点，有时会在无意识和不确定（甚至不信任）的情况下聚集在某一确定的区域空间范围内，而在其他区域空间范围中并不存在它们的“踪迹”，这也反映出一种初级优势区位选择行为，优越的区位必定为土地生长提供有利条件。也就是说，在自然形态下的土地自发生长过程中，土地资源仍会在人类无意识或弱意识的活动选择过程中随着时间推移朝着有利于人类生存的方向发展。3.2优势区演进阶段正如克里斯塔勒著名论著《德国南部中心地原理》中描述“在某一特定的区域内，通常总有一种聚落类型是占优势的”[6]。土地生长优势区阶段特征就是从聚落演化而来，在以传统农耕生产为主的村舍基础上不断发展，形成相对固定的乡村聚落，比较优势突出的乡村聚落土地结构布局基于原生住宅、店铺、作坊等优势点状物逐渐形成城镇雏形，一旦城镇形成，构成城镇的点状要素就会从农业地区逐渐游离出来，被赋予新的功能与特性，成为具有建设功能优势的基本空间单元，使原本土地资源空间用地属性发生直接变化，即地域空间范围内土地优势区布局与用地空间结构变化得以体现，并在以后的生长过程中，经历着一系列演化，促使土地功能分工逐步明显。特别是以城镇为中心的市场地点出现，丰富的自然资源、平坦的地势等优势地理区位条件下生产布局选择促使土地资源优势区空间结构布局进一步显化——资源禀赋要素与经济潜力良好的优势区逐渐发展成市场中心地，并以此为区域核心向外扩展，逐步形成集聚经济效应，致使土地开发及其扩张行为频发且带有较强的地区经济目的性。虽然这一市场关系下土地生长产生了显著的经济效应，但市场主体有限理性下的土地用途竞争行为可能造就两种完全不一的优势区发展形态。图3优势区无序竞争土地生长空间演进及特征Fig.3Thespatialevolutionanditscharacteristicsoflanddevelopmentofdisorderedcompetitionofadvantagedlocation图4优势区有序分工土地生长空间演进及特征Fig.4Thespatialevolutionanditscharacteristicsoflanddevelopmentofordereddivisionofadvantagedlocation3.2.1不合理的优势区形态只能形成无序的土地资源空间布局在无序竞争情况下（图2中B2路径），地域范围内不同区域竞争促使大多区域只注重经济发展，盲目追求不同非正式约束环境下的区域经济增长目标，造成具有优势资源条件的区域快速发展，资源条件稍差的区域发展缓慢，使得区域发展结构不平衡，土地资源空间布局无序。图3（b）中，不同阴影表示不同用地类型面积大小（下同），不同区域出现不同优势地类范围A、B、C、D。随着地域经济发展，各项建设盲目扩张占用大量非建设用地，表现为区域A建设扩张占用大量农业生产空间（B）、生活空间（C）和生态空间（D），导致区域主要地类面积不断减少，甚至在道路交汇、河流等占据主导优势条件的区域出现新的建设用地开发区，各项建设进一步造成相应类型空间用地面积缩减，区域经济开发各自成派，导致地域范围土地资源空间配置无序、杂乱，出现生产—生活—生态空间结构失衡、生活—生产环境等突出问题，甚至同一地域范围不同区域发展模式同质化现象严重。3.2.2合理的优势区形态可以形成有序协调的土地资源空间结构在有序分工的情况下（图2中B1路径），地域范围内经济建设空间布局行为更加倾向于具备交通、原料、设施、水源等优势条件的区位，区域经济发展大多是从自身优势资源禀赋出发的经济开发模式，区域发展特定优势（互补）功能逐渐突出，土地资源空间结构布局趋于合理、有序。图4（b）中，在地域空间经济发展需求的基础上，通过合理规划各区域间生产、生活和生态用地空间结构布局，引导区域产业结构调整和建设发展趋向，促使优势区开发人口—经济集聚效应和产业规模化布局特征突显，且经济发展优势区的地域经济中心（地位）（A）逐步显化，并向外产生辐射效应（圈①），逐步与其他优势区域对接。同时，生态环境保护与经济建设之间的矛盾得以关注，地域范围生态环境保护空间规划与治理能力不断提升，促使各区域生态空间保护范围不断明晰（圈②），最终促进地域空间范围土地资源区域差异化分工逐渐清晰，产业空间布局逐渐合理，土地生长更为有序。3.3主体功能引导阶段传统优势区土地资源配置机制推动区域经济发展高速增长的同时，促使了地域空间城镇配套建设、工业布局等用地刚性需求增大，在唯经济论影响下盲目加大建设力度，甚至部分区域超出土地资源与生态环境承载能力，直接造成生态空间、生活空间过度挤压，区域经济（空间）发展差距拉大，社会发展、经济建设与生态环境保护关系矛盾突出，区域间及其内部经济社会与资源环境的关系失衡。为满足区域用地空间布局优化、资源环境保护、缩小区域差距等新时代要求，有效地调整传统土地优势开发结构功能就是亟需突破的重点，在进一步明晰地域功能分工发展模式的基础上，加大生产、生活、生态在空间上的边界管控尤为重要。图4（c）中，基于传统优势区差别化分工条件，以及对当下土地资源环境空间配置与经济发展现实矛盾的深刻认识，以区域空间均衡配置、资源环境保护为理念导向的主体功能区战略规划应运而生[7]，各类主体功能在优势区竞争中进一步显化，其中：区域A、C因经济区域优势显著和产业基础良好等条件形成经济建设集中开发区；区域B、D因生态环境基础优越且长期以农业生产为主，土地资源开发强度低等原因发展为生态环境保护区；并进一步根据资源环境承载力、产业布局协调度、经济发展潜力等与区域发展优势紧密相关的要素，在明晰空间边界要求下，依据开发方式细分为优化开发区（A）、重点开发区（C）、限制开发区（B）和禁止开发区（D）。主体功能区空间边界明晰能有效约束各空间生产、生活与生态保护行为，促使地区土地资源空间配置朝着更为有序且差别化的优势经济模式发展，区域间经济社会发展与生态环境保护关系更加协同，且经济集聚层次更为明晰，表现为经济集聚度由中心地向四周呈递减扩散趋势，土地开发（利用）强度和空间布局紧凑度由中心地向四周逐渐减弱，土地资源空间结构布局趋于合理状态。此外，随着社会经济的深入发展，特别是知识经济与信息化时代文明时期不断推进，土地生长空间结构布局将进一步发展，必将呈现出另一种空间结构更为有效布局的模式，最终达到人与自然和谐相处，资源环境可持续发展的状态。4从优势区竞争到功能区分工协作的土地资源空间配置作用机理由上述分析可知，从传统优势区开发向主体功能区协作转变过程的特征集中表现为：一方面，优势区经济发展的土地生长形式是市场配置机制导向下的产物，政府对市场的有效干预促使了传统优势区土地资源空间有序配置、地域功能特性显化；另一方面，主体功能区建设理念是对传统优势区地域功能分工调控行为方式的衍生，是优势区竞争下政府主体行为直接参与的结果，相对于传统优势区竞争配置机制具备土地资源功能分工协作的效率比较优势。因此，可将从优势区竞争到主体功能区分工协作的土地资源空间配置行为过程描述为图5所示的作用关系。图5从优势区到主体功能区土地资源空间配置理论作用机理Fig.5Thetheoreticalmechanismoflandresourcespatialallocationundertheideafromadvantagedlocationtomainfunctionalareas在中国，优势区有序开发与（土地）资源配置是“央地”合力的结果，即中央政府纵向干预和地方政府间横向干预的结果。由于外部性的存在，市场并不能完全且有效地调控社会经济发展行为对（土地）资源的合理开发与利用，过度或盲目地追求地区经济效益会造成区域间经济结构布局与土地资源利用失衡且效率低下、经济规模空间与生态保护空间不匹配等矛盾与问题，其中最为突出的矛盾是土地资源空间开发失序及其要素空间配置失衡。随着全球化进程的推进以及人类对经济社会发展问题的反思，逐渐认识到土地资源空间管控对经济社会可持续发展的重要性。为谋求资源可持续利用的最优效益，政府在遵循现行制度环境下通过行政手段、经济手段和法律手段引导传统优势区按照经济发展需求配置土地资源，在地域资源综合优势发展区的基础上，使其朝着更加有序、更为有效的土地资源空间配置方式转变，强调土地资源空间主体功能分工协作的现实亟需性。一般而言，一定地域综合资源优势发展区必定具备代表区域社会经济发展的某种特定（或核心）功能，这一特定（或核心）功能就是某一主体功能。为了协调经济、人口、土地、环境等要素空间结构布局，在高质量发展要求特别注重土地资源空间管制的大背景下，中国提出主体功能区规划的国土空间管制战略理念，并逐步提升至国土空间管理基础制度的战略地位，直接影响着土地资源空间配置行为与方式。主体功能区战略理念是传统优势区地域开发功能转型的结果，在中央管控和地方经济建设需求下，主体功能区发展既是在对更优土地资源空间配置结构、规模追求的动机下，采取的一种更为综合、更加强调土地空间格局优化配置的管理手段，又是加大土地资源空间治理、强调土地资源最低投入与最优产出的空间高效发展的管制模式，其目的在于实现不同主体功能区土地资源空间配置差别化效率最优。为达到这一目的，空间配套管制体制调整与完善就是实现土地资源空间结构布局与经济发展协同最优的关键性保障。只有在完备空间管制体制的基础上把握其管控重点，才能有效地促进地域空间范围内经济、社会、生态建设与土地资源空间配置效率提升的协调与均衡。5主体功能区时代战略理念下中国土地资源空间配置管控重点中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处于转型发展历史关键期。推动高质量发展势必要保持国土空间及其经济增长的可持续性。主体功能区战略规划是具有中国特色的国土空间治理实施政策，不仅在中国社会经济发展过程中占据着举足轻重的现实作用，而且是中国政府国土资源监管与治理能力的重要体现。因此，主体功能区战略理念下土地资源空间配置有效管控应处理好政府与市场关系、府际纵横关系、效率与公平关系。5.1厘清政府与市场关系，促进土地资源空间用途管制水平提升政府与市场是资源配置两大关键机制，是土地资源空间管制的核心。主体功能区土地资源空间开发与利用具有外部性，存在市场失灵和政府失灵的可能性，在土地资源空间配置过程中既要发挥市场的决定性作用，也要注重政府的引导与监管作用。只有厘清政府与市场在主体功能区土地资源空间配置中的作用关系，才能有效防范市场失灵、规避政府失灵，是中国国土空间管制的题中之要。一方面，国土空间用途管制行为主体是政府，依据政府管制土地资源空间要素的权责要求，应准确把握地域空间功能分区最佳时机，发挥政府引导与监管作用。根据生态文明建设和国土空间治理时代需求，首先，应充分发挥空间用途管制的“管制”核心，通过行政审批、利用规划、供应调节、执法监管等手段加强土地资源基础制度与体制革新，完善土地资源分区管控引导机制和监督—激励机制，特别是在公共利益范畴下持续加大土地资源分区用途竞争监管，保障空间主体功能协调有序。其次，政府对土地资源空间分区管制并非是对权利对象开发行为的完全限制，应依据功能分区差别化建设重点，在规范义务要求下确保其权利行使自由。再次，这一管制方式和强度应与土地资源禀赋条件、空间属性、主体功能等要素相一致。另一方面，主体功能区土地资源空间配置是在市场经济体制下的政府干预方式，由于政府缺乏灵活性、信息不对称，单一的政府调控并不能完全有效避免失灵，往往需要市场发挥各功能分区土地资源保护与开发效益最优的决定性作用。首先，基于市场趋势及其发展规律，强化土地资源空间利用与分区开发的市场配置行为效力和规则。其次，在满足分区用途管制条件下，土地资源空间配置有偿使用应采取招标、拍卖等市场公开竞价方式，通过市场交易形式，实现土地资源空间管制体系创新，提升土地资源空间配置效率。最后，明确主体功能区土地资源有偿使用的经济、社会和生态权益属性，对因政府管制行为造成的权益损失可通过生态价值补偿、发展权管制等市场交易机制加以弥补[8]。5.2协调府际纵横关系，保障土地资源空间治理的实施成效十八届三中全会指出，要“统一行使所有国土空间用途管制职责”。主体功能区土地资源空间配置是中国现代化国土空间用途治理体系的重要内容之一，与中央和地方关系密切。根据不同主体功能区规划及其建设需求，重点在于理顺中央政府与地方政府的纵向关系，同时在中央政策指导下不能忽视地方政府之间的横向关系。只有理顺府际纵横关系，才能有效保障土地资源空间治理实施成效。从央地纵向关系角度，主体功能区土地资源空间配置应重点理顺中央政府与地方政府的职能关系，坚持中央与地方“事权集中、适度分权”相结合，明确中央事权、央地共同事权关系，保证央地权责分工协调。首先，主体功能区土地资源空间开发利用战略、管制政策体系、法律法规制定等由中央政府统一作出全局性、制度性的“顶层设计”安排，并适度下放权利，对地方政府具体实施采取监督与制衡相结合的措施[9]。其次，地方政府依据中央政府作出的安排，在不脱离中央宏观调控或总体布局的前提下，按照适度分权原则[10]因地制宜地完善地区资源空间配置治理办法、管制规划等治理体系，并依据市场经济体制需求差别化实施不同功能分区土地资源管控措施，以保障地方政府事权自由及成效。从地方政府横向关系角度，主体功能区土地资源空间配置的不同功能分区经济发展模式重点不一，地方政府作为独立利益主体，势必把地方利益放在首位，其横向关系实际就是区域间利益竞争、博弈关系[11]。不同功能分区经济发展限制可能会出现地区竞争失序，一旦偏离政府公共属性本质，难免会陷入囚徒困境，导致地方政府行为失范，造成主体功能区土地资源空间配置行为偏离实际。因此，强化地方政府官员问责与惩罚机制是关键。通过树立法治意识，完善行政问责法律法规体系，采取行政问责常态化，加大地方政府官员行政问责力度，实行被问责复出限制，以约束地方政府行为。同时，引导功能分区经济发展模式优势互补，实施限制开发区转移支付政策和禁止开发区生态服务补偿政策[12]，强化各类主体功能区之间经济联系紧密度。只有有效规制地方政府发展竞争行为，形成地方政府横向分工协作职责体系，才能保障主体功能区土地资源空间配置整体朝着有序方向发展。5.3兼顾效率与公平关系，确保土地资源空间管制主体利益诉求效率与公平是资源配置的两大基本目标。生产决定分配，那么效率直接决定资源配置行为，公平是相对效率而言。因此，二者既对立、又统一，其“对立”表现为效率不会自动实现公平，公平不一定提升效率；“统一”表现为效率与公平相互促进、相互依存。主体功能区理念下土地资源空间配置目的在于避免“对立”导致效率损失或公平缺失，应在遵循“效率优先、兼顾公平”的原则上坚持效率与公平统一关系，才能保障主体利益基本诉求。土地资源是稀缺的，其稀缺性要求在配置中注重合理性与有效性，有限的土地资源开发要以高效利用为前提。首先，应把资源环境承载力作为追求效率的根本出发点，依据不同主体功能区土地资源开发建设需求，厘清区域空间土地资源用途管制重点及其建设目标。其次，从优化空间管制基本方式和土地资源开发强度出发，依法赋予不同主体功能区土地资源利用主体行为人完整的土地发展权[13-14]，在市场导向下依据调控政策规范，最大限度进行土地资源空间自由配置，实现区域空间资源配置综合效率最优。最后，应重视主体功能区土地资源空间管制体系本身的效率问题，空间管制体系制定或实施不当，也会损害土地资源可持续利用，造成效率损失等问题。在追求发展和效率的同时，应把公平摆在应有位置，妥善处理公平问题关系到主体权益、社会稳定，也关系到发展和效率本身。一方面，主体功能区土地资源空间配置必须坚持公正、平等、协调等原则调控不同类型主体功能区土地资源空间开发与利用行为，在涉及公共利益空间用地资源配置过程中，充分调动公众（权益主体）参与决策[15]，既要维护不同功能分区土地资源空间开发现实利益，也要兼顾后代发展及其生存用地空间需求，真正做到代内与代际公平相统一。另一方面，依据不同类型主体功能区发展基础条件，统筹区域发展空间，注重区域空间土地资源生态涵养与空间经济建设联动，促进土地资源在空间范围内的合理流动，推进土地资源空间结构调整与优化，以实现区域空间经济增长极，确保地区整体集聚效益最优。6结论在中国经济社会转型发展要求加大国土空间用途管制的时代大背景下，本文基于土地生长概念化，从土地生长演化过程分析了土地资源优势区竞争到主体功能区分工协作理论规律及其作用机理，提出中国主体功能区土地资源空间配置重点管控关系。土地生长是社会属性范畴的一种社会现象或过程，受市场推力和政府拉力共同作用，其具体形态随着用地开发行为由无意识或弱意识向强意识转变并不断发展，包括初始状态基础扩张、初始状态基础上更新与建设、初始状态基础之外新的扩张与建设引致新的状态，其生长过程可分为自发生长阶段、优势区演进阶段和主体功能引导阶段三大空间演化阶段。优势区竞争到主体功能区分工协作体现在政府有效干预下优势区有序发展促使地域空间主体功能特性显化，属政府主体行为直接参与的结果。同时，主体功能区建设理念是对传统优势区地域功能分工调控行为方式的衍生，相对于传统优势区竞争配置机制具备土地资源功能分工协作的效率比较优势。新时期主体功能区战略理念导向下中国土地资源空间配置管控重点应处理好政府与市场关系、协调央地纵向关系和地方政府横向关系、兼顾效率与公平相统一的关系。

    中国土地科学杂志发表： 2019年10期

  • 新疆重点开发区主体功能区建设研究*
    作者：马海霞  李慧玲(新疆师范大学法经学院,新疆乌鲁木齐830000)国家“十一五”规划《纲要》中提出关于主体功能区的国土规划和空间开发战略，是对我国区域经济理论的重大创新，它不仅打破了传统的区域经济发展模式与发展思路，不同于传统以行政区域界限和经济发展水平为基础进行的经济区划，而且在进行经济区划的同时，关注生态环境的保护和改善，将环境、资源同社会、经济的协调可持续发展纳入规划的考虑范围，体现了可持续的科学发展观，对促进区域经济协调发展具有重要意义。主体功能区的提出，也为地方经济发展提供了新的发展思路。新疆维吾尔自治区“十一五”规划《纲要》，将天山北坡经济区规划为优化开发区域。按照2011年6月8日国务院办公厅发布的《国务院关于印发全国主体功能区规划的通知》，将新疆的天山北坡经济区划分为国家层面的重点开发区域。该区域的功能定位是：我国面向中亚、西亚地区对外开放的陆路交通枢纽和重要门户，全国重要的能源基地，我国进口资源的国际大通道，西北地区重要的国际商贸中心、物流中心和对外合作加工基地，石油天然气化工、煤电、煤化工、机电工业及纺织工业基地[1]。推进乌昌一体化建设，提升贸易枢纽功能和制造业功能，建设西北地区重要的国际商贸中心、制造业中心、出口商品加工基地。天山北坡经济区是新疆经济开发密度最高、经济增长速度最为强劲的地区，也是示范和带动全区经济发展的核心经济区。2009年，天山北坡经济带实现GDP共计2265亿元，工业增加值1032亿元，分别占全区总量的53%和66.3%①。一、天山北坡经济区区域范围的界定天山北坡经济区区域范围的界定直接源于20世纪90年代初期新疆五大经济区划分中的天山北坡区。当时天山北坡区的区域范围主要包括乌鲁木齐、克拉玛依、石河子、昌吉、乌苏、沙湾、奎屯等15个县市，区域面积12.59万km2。随后，在此基础上，逐步演变为20世纪90年代中后期的天山北坡经济区。2001年，新疆在“十五”规划中提出加快发展天山北坡经济区的战略，这是首次明确确定区内重点发展区域的中长期规划，同时也明确界定了天山北坡经济区的覆盖范围，区域范围为东起乌鲁木齐，西至克拉玛依。2006年，随着新疆“十一五”规划的制定，天山北坡经济区的区域范围从克拉玛依继续向西延伸至阿拉山口。新疆“十二五”规划提出：天山北坡经济带东起哈密，西至伊宁，将天山北坡经济带的地域范围向两端延伸②。目前，学术界对天山北坡经济区的区域范围已形成了较为统一的观点，确定其区域范围是：以乌鲁木齐为中心，东起木垒县，西至温泉县，行政区划上包括乌鲁木齐市、昌吉回族自治州、博尔塔拉蒙古自治州、克拉玛依市、石河子市、五家渠市、塔城地区的乌苏市、沙湾县和伊犁哈萨克自治州的奎屯市等17个县市，以及新疆生产建设兵团的农六师、农七师、农八师、农十二师和建工师。区域总面积15.12万km2，占全疆总面积的9.08%。二、天山北坡经济区作为重点开发区的必要性分析在新疆实现历史性跨越的过程中，天山北坡经济区的崛起无疑具有重要的先导作用。新疆地域辽阔，区域经济发展很不平衡，局部区域率先发展，从而带动全区经济的振兴是一个必然要经历的现实过程。这对于从新疆经济社会发展现实出发，实现与全国同步进入全面小康社会的目标有着极其重要的现实意义。（一）新疆经济非均衡协调发展的引擎新疆地域辽阔，各地情况千差万别，特别是在基础薄弱、发展水平较低的情况下推进工业化进程，也必须实行非均衡增长的战略，通过有先有后的过程，最终达到经济社会的整体跨越，赶上发达地区的目标。建设天山北坡经济区的实践，正是这种非均衡增长战略在新疆实施的成功范例。新疆作为西部欠发达省区之一，区域经济发展相对滞后，但随着国家全面开放战略的全面实施，其桥头堡和枢纽站作用的发挥更需要新疆培育打造自己的重点经济区，如天山北坡经济区。通过着力提升天山北坡经济区的经济实力和经济水平，将其纳入国家重点区域开发建设的战略规划中，从而提升新疆向西开放的层次和水平，促进新疆乃至我国全方位对外开放战略的深入实施[2]。天山北坡经济区作为新疆经济社会发展的“领头羊”，为新疆实现跨越式发展提供示范效应，进而全面地影响带动全疆经济水平的提高和进步，增加新疆在全国经济发展中的地位和知名度。（二）特色优势产业升级的区域依托新疆区域经济特色突出，目前已形成石油石化、棉花、特色林果业、特色农畜产品加工业等一系列特色优势产业，在国内外市场上显现出强劲活力。大力发展特色优势产业，并延长其产业链条，对于经济结构的优化升级意义重大，是加快新疆发展的必由之路。天山北坡经济区的快速崛起，为特色优势产业的发展提供了必要的区域依托和载体，天山北坡经济区成为新疆新型工业化的重要枢纽。新疆现代石化工业就是依托克拉玛依、塔里木、吐哈三大油汽田的开发建设而发展壮大起来的。随着独山子100万吨乙烯、1000万吨炼油项目的开工建设，将形成全国最大的现代石化工业基地，从而大大加快特色资源优势向经济优势的转换进程。事实证明，强势经济区域的快速发展必然要有强大的特色优势产业为其支撑，特色优势产业的不断升级的进程，实质上就是加快推进新型工业化的进程。从这个意义上讲，天山北坡经济区的快速发展，无疑是新疆由资源大区向经济强区转变的标志和缩影。加快天山北坡经济区的发展，是发展和壮大新疆特色优势产业，打造新疆核心竞争力的奠基之举。（三）“东联西出”的重要通道天山北坡经济区是国家重点发展“西陇海一兰新线经济带”的重要组成部分，第二亚欧大陆桥贯穿于整个经济带，是贯穿东西、承北启南的西部国际大通道，是未来大中华经济圈与中亚经济圈的融合地，是中华文化与中亚文化的交汇处，是向西开放和面向中亚及俄罗斯市场的商品贸易集散地。在国务院32号文件《国务院关于进一步促进新疆经济社会发展的若干意见》中，将新疆定位为国家向西开放的桥头堡和枢纽站，是我国连通中亚、西亚乃至欧洲的陆路通道。因此，新疆要发挥桥头堡和枢纽站的作用，就必须实施全方位对外开放的战略，天山北坡经济区是“前沿阵地”，是新疆“东联西出”的重要通道。随着中国向西对外贸易的快速发展，新疆“东联西出”的任务将更加繁重，在中亚地区的作用将更加突出，天山北坡经济区由于其特殊的区位优势，将成为未来中国与泛中亚、中亚地区商品和物资的聚集区。天山北坡经济区在新疆向西开放中的地缘优势及其迅速发展起来的地上、地下、空中立体运输网络及有形与无形的现代化通讯网络将使其成为未来欧亚腹地的交通枢纽，对发展该地区经济起到重要推动作用。（四）促进新疆区域经济协调发展的必由之路按照贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，未来我国区域经济政策的重点将是不断缩小地区差距和促进区域协调发展。目前天山北坡经济区同后发展地区的差距呈扩大的态势，必须采取措施支持后发展地区迎头赶上，为全面建设小康社会奠定基础[3]，就应当充分发挥天山北坡经济区的带头作用，不断总结和推广天山北坡经济区崛起过程中积累起来的经验，使其在新疆更广大的区域范围内生根，开花，结果。同时，必须充分地认识到，天山北坡经济区快速发展对后发展地区的示范和带动意义是普遍的、具体的和现实的。市场经济条件下实施优势资源转换战略中，同样也是不少后发展地区的选择路径。新疆资源丰富，可持续发展的空间广阔，具备一定的大开发大发展的条件。目前特色优势资源的开发已全面展开，各地应从实际出发加快优势资源转换，形成自己的发展优势，从而缩小与快速发展区域的差距，实现新疆区域经济全面协调发展。三、天山北坡经济区发展中存在的主要问题（一）区域经济一体化进程中行政区经济与经济区经济关系不协调由于计划经济体制的影响，我国的社会主义市场经济机制还不完善，地区经济发展规划和调控仍然沿用行政区划作为基本单元，这就难免会造成条块分割、重复建设等问题。在天山北坡经济区，这一问题显得尤为突出[4]。这里有自治区、兵团及中央驻疆单位三大系统。从自治区行政系统来看又涉及乌鲁木齐市、昌吉回族自治州、伊犁哈萨克自治州、塔城地区、博州等。从兵团系统来看包括了乌鲁木齐市农垦局、农六师、农七师、农八师、农十二师等。克拉玛依市与新疆油田公司，石河子市与农八师均是“两块牌子，一套班子”。另外，中央驻疆单位又属于不同部委和系统，协调起来比较困难。例如，位于天山北坡经济区中部的奎屯市、独山子区、乌苏市和兵团农七师，三地间彼此相邻，相距仅十余公里，总面积两万多平方公里，地理位置十分优越，经济上各具特色，具有很强的互补性。因此，由其形成的三角区域被区内外专家誉为新疆经济发展的“金三角”地带。但构成“金三角”经济区的三地四方分别隶属于不同的行政管辖区，奎屯市是伊犁州的直辖市，乌苏市隶属于塔城地区，独山子区属于克拉玛依市，兵团农七师所属单位分别居住在奎屯、乌苏辖区内。由于行政管辖的不同，成长和发展的历史也各不相同，因此形成了特点突出、行政管理个性差异较大的特点。“金三角”经济区三地四方的行政管理差异明显，各自为政的局面严重束缚着其发展。2004年12月，新疆维吾尔自治区党委、人民政府做出了在不涉及乌鲁木齐市、昌吉回族自治州行政区划调整的前提下，成立乌昌党委、加快推进乌昌经济一体化的重大战略决策。但是在乌昌一体化推行中，行政体制障碍成为突出问题。第一，行政区经济明显。乌昌地区内部行政区划体制不一致，乌鲁木齐市实行市辖区、市管县体制；昌吉回族自治州实行自治区—自治州—市、县、自治县—乡、镇、民族乡四级制；农六师、五家渠市实行自治区和兵团双重管理体制。这种行政区划体制导致的突出问题是：行政多头管理，融通性差，削弱了政府的服务功能，经济发展表现出明显的行政区域特征，结果是生产要素的合理配置很大程度上要让位于行政区域的利益。“行政区经济”为跨行政区的经济协调发展制造了壁垒，是乌昌一体化的主要障碍[5]。第二，政府主导型的经济管理体制使区域政府合作难以达到理想状态，极易出现地方行政官员以实现本辖区利益的最大化为出发点和落脚点来组织经济布局，而不考虑行政区之间的经济协调发展，从而使区域政府的合作难以达到最优状态。（二）城市化进程中“兵、油、地”关系不协调特殊的历史背景下，天山北坡经济区形成了新疆维吾尔自治区地方政府、新疆生产建设兵团、中央石油化工集团驻疆企业并存的局面。他们各自隶属于不同行政主体的管辖范围，各自追求自身利益的最大化，这种人为的行政壁垒大大提高了市场交易成本，导致物质资本、人力资本损耗的“不经济”，严重阻碍了天山北坡经济区域内市场体系的建立与完善和市场经济的健康快速发展，从而制约了新疆区域经济的协调发展以及在国内外的整体竞争力。目前只有新疆仍然保留国家生产建设兵团建制，然而，在地域空间上，地方与兵团你中有我，我中有你。新疆兵团下辖14个师，174个团场，兵团农牧团场分布于全疆各地，却又都镶嵌于各个县、乡之间，但在行政架构、管理体制、利益分配却完全独立，形成“省中之省”。新疆石油石化产业作为以“嵌入”方式建立在当地的中央企业，地方政府没有生产经营权和发展自主权，除少部分税收能留在地方外，地方所能获得的其他实际经济利益并不多。中央企业与地方企业的企业关联度低，进入石油石化领域的地方企业少，缺乏依托大企业进行深加工的地方中小企业群，对地方经济拉动力不强。由于石油及其化工产业存在着资源、资金、技术壁垒，因此长期以来天山北坡经济区的石油相关产业发展相对较慢，其开发利用与地方经济的发展融合度还比较低，导致天山北坡经济区的石油下游产品加工业发展不足。（三）资源优势转换战略的推进与区域经济可持续发展关系不协调天山北坡经济区与新疆其它地区相比，生态条件较好，但仍然属于半干旱地区，主要依赖雪水灌溉，绿洲经济特征十分明显。由于人为不合理的开发活动，水资源短缺、生态环境恶化和人口压力成为该经济区当前最突出的问题。从水资源看，天山北坡经济区以绿洲经济为主，水是绿洲的生命源泉，天山北坡经济带内没有水资源丰富的较大河流。绿洲用水严重依赖山区间产生的径流，水量不稳定，同时绿洲的持续开发一定程度上又挤占了生态用水，供水不足的问题较为突出。一方面，水资源短缺是增加农业生产和实施农业产业化最主要的限制因素，是绿洲开发建设中的最大问题。另一方面，表现在工业用水形势严峻。天山北坡经济区之所以迅速发展，主要依托于“一黑一白”优势资源转换战略，“黑”是指石油、煤炭，“白”是指棉花产业。依托石油、煤炭、棉花发展起来的石油化工业和棉纺织业是天山北坡经济区的支柱产业，在实施工业化的道路上，天山北坡经济区各级政府适时提出了延长产业链，做强做大石油石化产业群和棉纺织产业群，这自然就加大了工业用水的需要量，加剧了水资源短缺。此外城市绿地建设中绿化用水量和城市生活用水量也相当惊人，城市用水形势严峻。从矿产资源看，相当的矿产资源分布在生态环境恶劣的沙漠、戈壁地区，开发难度大，成本相对较高，布局分散，并且在资源的生产加工中，受企业技术水平和管理水平的限制，开采回采率和选矿回收率低，资源的综合利用水平低，深加工能力弱。从生态环境来看，天山北坡经济区的自然环境决定了对社会经济发展的承载能力有限，主要表现为生态退化严重，城市环境污染加剧，土地退化和荒漠化问题突出。（四）快速增长的外贸与其经济增长引擎作用的发挥不协调天山北坡经济区作为新疆经济最发达的地区，外贸的发展也在全疆占有重要的地位。但在快速增长的外贸中，一方面存在出口商品低档货居多、商品附加值低、未建立起自有品牌、导致外贸经营企业抗风险能力差的问题；另一方面“两头在外”的“走廊型”外贸，对本地经济拉动作用不明显。根据2009年统计年鉴，2008年新疆三次产业的比例为16.4：49.7：33.9。这表明第二产业占据主体地位。由于新疆工业主要以石油、天然气开采和石化工业为主，新疆2008年工业总产值为4639.02亿元，其中石油、天然气开采和加工、电力和热力供应占了近66%，而2008年出口的主要商品主要为服装及衣着附件、鞋类、机电产品、纺织纱线、织物及制品、番茄酱等，这表明新疆的出口商品结构与产业结构相距甚远。2008年，新疆纺织业总产值为86.6亿人民币，工业销售产值为84.3亿人民币，出口交货值为7.6亿人民币，而当年出口棉纺织品(包括服装及附件、鞋类)价值为24.673亿人民币，如此之大的差额说明新疆出口的服装主要来源于内地产品，而非新疆本地生产的产品，天山北坡经济区成为新疆外贸出口的“走廊”。这种“走廊型”外贸致使天山北坡经济区乃至新疆经济呈现出外贸进出口率、GDP增长，而经济发展缓慢的现象。（五）天山北坡经济区各产业结构层次低、产业结构不合理天山北坡经济区属于典型的资源型经济，一直以资源型农业和资源型工业为主。以资源型为主的产业结构迫使天山北坡经济区的经济增长处于被动状态：一是资源型产业受市场需求的制约，二是资源型产业受市场比较效益的制约，三是资源型产业结构层次偏低。天山北坡经济区内正处于工业化初期向中期过渡阶段，产业结构层次偏低，采掘业、原材料工业、资源初加工工业等占绝对比重，产品附加值低，技术含量低，过分依赖于石油、天然气等少数几个资源型产业部门。这导致产业结构相对单一，高新技术产业比重小，产品档次低，缺乏品牌产品和新产品；石油天然气化工工业主要靠国家投资、依赖区外要素推动形成，而不是市场机制作用的产物；产业集群内企业之间还没有形成真正的专业化分工和基于共同的地缘文化背景上的相互认同和合作关系，也没有形成上下游产业及支持产业相互关联的互补作用效应，更缺乏既竞争又合作的创新力。同时，该区域内集聚了大量小而全的企业，尽管有一定的特殊性，但是行业内部缺乏专业化分工，多数产品仍是在单一企业内部生产，主导产业与辅助配套产业没有形成专业化分工，交易成本高，导致只注重外部产业和资本的吸引，而缺乏对自身具有比较优势产业的开发和利用。（六）天山北坡经济区城镇化体系不合理，城镇带整体功能发挥受阻天山北坡经济区城镇规模、等级序列不完整，结构失衡。在9个城市中，人口在200万以上的特大城市一个，50万-200万的城市为零，20万-50万的城市有6个，20万以下的小城市有2个。城市等级系列中断层明显，缺少大城市，中等城市规模偏小；城市首位度过大，垄断性较强；城市数量偏少，平均50万人才拥有一座城市；小城镇规模较小，难以形成规模。区域内各城市之间基本上成一种线性结构，这是由于绿洲主要分布在山地和盆地交汇处的狭长地带造成的，并受自然条件和交通干线的限制。这种线性结构造成城市之间只是两两的交流，而非一对多的交流，横向联系较松散，信息交流不畅，城市空间相互作用力弱，中心城市对两端城市和边缘城市的辐射带动作用和聚集功能有限。因此，城市间的联系较为松散，各级城市既缺乏与上级城市的联系，又难以辐射周围小城镇的发展，城镇化的聚集效应与辐射效应也因此难以释放。四、天山北坡经济区发展的对策思路（一）打破行政界线，加速政府体制改革政府管理体制的创新是实现区域经济一体化强有力的制度保障，因此加快政府管理体制改革将是天山北坡经济区发展工作的重中之重。具体来说有以下几点：一是建立跨界管理的区域性经济协调组织或机构，协调行政区间的关系；二是各级政府要从“行政区经济”向“区域一体化经济”思想的转变。以区域整体利益为重，树立“区域经济一体化”和“大市场”的观念，全盘统筹考虑资源、环境和产业布局，构筑统一的区域政策体系和市场服务体系，要淡化行政区的经济功能；三是转变政府职能。明确政府在区域经济一体化中的作用界限，要在更大程度、更大范围内发挥市场配置资源的作用。政府的主要职能是营造良好的经济社会大环境，不断培育和完善统一的区域性要素市场，切实履行好政府的经济调节、市场监督、社会管理和公共服务职能。（二）优化产业结构，形成特色优势产业天山北坡经济区产业结构调整的主攻方向将是经济结构战略性调整和产业结构优化升级。在继续巩固和进一步加强农业基础地位的同时，不断拓展和深化优势资源转换战略，发展现代服务业，加快培育特色优势产业，不断发展高新技术产业，协调好三次产业的发展关系。要加快构建高产、高效、优质、生态、安全的现代农业产业体系，进一步推进生态农业产业化发展；要因势利导做大做强石油石化产业，加快推进煤炭、煤电、煤化工产业，在开发利用优势矿产资源的同时，充分把握好产业布局和结构调整机遇，大力发展制造业和出口加工业，形成一批有较强竞争力的企业；要以特色旅游业为龙头，积极发展现代服务业；要大力发展面向生产和农村的服务业，重点发展金融、保险、科技研发、文化创意、工业设计、现代物流，提高服务水平和质量。（三）深化优势资源转换战略，推进新型工业化建设利用资源优势和现有发展基础，培育和发展壮大支柱产业，依靠石油天然气煤炭及重化工业拉动，高新技术产业推动，农副产品深加工和矿业开发跟进，大力发展工业园区建设，重点抓好石油天然气、重化工基地和以农产品深加工为主的特色轻工基地建设，全面、快速提升区域内工业化整体水平[6]。（四）完善城镇结构体系逐步建设形成以大城市为中心、中等城市为骨干、小城市和小城镇相结合的城镇布局。以现代交通、信息为联结，形成功能互补的大中小型城市网络体系。具体有以下四点：第一，根据天山北坡经济区的实际情况，做大以乌鲁木齐为中心的“城镇化”地带，充分发挥出城市化区域的集聚效应。第二，着力于弥补城镇体系中的断层，大力培育大中城市，形成与乌鲁木齐市之间适当的梯度。第三，大力加强小城镇建设，做到规模适度、特色突出、功能强化。第四，在大中城镇和小城镇建设之间积极发展中小城市，以增加中小城市的数量。（五）改善生态环境，增强区域可持续发展能力。把生态环境保护与经济社会发展结合起来，将资源开发与保护及节约使用结合起来，加快发展生态经济、循环经济，推进节能环保，努力实现经济快速可持续发展，资源合理利用，生态良性循环，环境不断改善。（六）提高基本公共服务水平，保障和改善民生依照“效率优先，兼顾公平”的原则，以共同富裕为目标，使区域内各族群众充分享受改革开放和现代化建设的成果。进一步提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重，提高扶贫标准和最低工资标准；调整财政支出结构，新增支出以改善民生为重点；努力扩大就业，建立和完善城乡一体的就业和社会保障体系；加大扶贫脱贫工作力度，建立和完善长效帮扶机制。（七）继续深化改革，增强发展活力坚持社会主义市场经济改革方向，不失时机地推进重点领域和关键环节改革，增强区域内经济发展的动力和活力。不断消除影响生产力发展的体制性、政策性障碍，为区域经济和社会快速健康发展营造良好的体制和政策环境。注释：①新疆维吾尔自治区统计局编.新疆统计年鉴（2001-2010）[M].北京：中国统计出版社.②新疆维吾尔自治区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要（2011年1月18日）.[1]国务院关于印发全国主体功能区规划的通知[EB/OL].http://www.gov.cn/zwgk/2011-06/08/content_1879180.htm,2011-06-08.[2]李学习，姬肃林.略论天山北坡经济区的功能定位和发展趋势[J].实事求是，2005，(6).[3]闫海龙等.天山北坡经济区战略地位提升对新疆经济发展的作用和意义[J].经济研究参考，2010，(34).[4]李再江等.天山北坡经济区发展的经济学思考与政策建议[J].新疆农垦经济，2001，(1).[5]《乌昌地区社会经济发展研究》课题组.乌昌经济一体化：思路、路径与对策[J].新疆财经，2007，(5).[6]吴裕根等.新疆油气资源产业现状及发展对策思考[J].中国矿业，2010，(6).

    克拉玛依学刊发表： 2012年1期

  • 河南省不同主体功能区城镇扩张及其对净初级生产力的影响
    作者：杨永菊，乔旭宁，郭静，马腾，张合兵，牛海鹏(1.河南理工大学a.测绘与国土信息工程学院，b.黄河流域耕地保护与城乡高质量发展研究中心，河南焦作454003；2.华中师范大学城市与环境科学学院，武汉430079)0引言当前，快速城镇化所引起的土地利用方式不合理改变导致生态系统服务丧失，直接威胁到区域乃至国家的生态安全[1]。新型城镇化成为破解我国新时代主要矛盾的重要抓手，重点是生态文明和可持续城镇化[2-3]。基于生态文明建设的总体要求，在实现城镇扩张的同时保持生态系统功能不下降，是解决我国当前主要矛盾、实现中华民族永续发展的重大理论与实践课题。城镇扩张是一个涉及经济、人口、地域空间等诸多方面的复杂过程[4]。目前，常用的城镇扩张测算方法包括主要指标法和复合指标法，单一指标的片面性、复合指标的地域性以及统计数据的滞后性等因素使得计算指标在适用性、可比性、实时性等方面存在不足[5]。因此，构建能够综合反映城镇空间扩张特征、在快速获取数据的同时具有较高可比性的城镇扩张指标成为目前急需解决的问题。遥感技术的快速发展为解决该问题提供了技术支持，夜间灯光数据作为监测人类活动良好的数据源[6-7]已经被国内外学者广泛运用于城镇化与城市扩张研究[8-9]。城镇化与生态建设关系密切[10]，城镇扩张显著促进了区域经济社会发展，同时对区域生态系统的健康也构成严重威胁[11]。城镇用地扩张对建成区植被产生了不利影响[12-13]，引起食物供给、水源保护、生境质量、固碳等多种生态系统服务功能下降[11,14]。耕地和林地是维持关键生态系统服务的重要土地类型[14-15]，快速城镇化引起土地利用与覆盖发生剧烈变动，对生态系统服务产生了显著影响[16-19]。目前，关于人类活动变化对生态环境影响的研究较多，而使用夜间灯光数据量化城镇扩张生态效应的研究相对不足[20]，且侧重于城镇扩张模式及速度对生态系统的影响，缺乏不同主体功能区城镇扩张对生态系统影响的比较分析。厘清不同类型城镇对生态系统服务的影响机理，成为新时期城镇化和生态系统定向管理的难点。净初级生产力(netprimaryproductivity，NPP)作为判定生态系统碳汇和调节生态过程的主要因子，不仅反映了生态系统本身，还能反映自然环境中物质、能量循环及变化过程，利用NPP估算区域生态系统状况已成为众多学者的共识[21]。因此，本研究以NPP和夜间灯光数据作为主要数据源，以协调人地关系为主线，在城镇扩张(发展)与生态安全(保护)间寻求平衡点[22]，探索城镇扩张对生态系统的影响机制，为不同主体功能区高质量城镇化及生态文明建设提供决策依据。1研究区域、数据来源及数据处理1.1研究区域河南省是我国的人口和农业大省，是黄河、淮河及海河的交汇区域，地貌类型多样，孕育了山区城镇、平原农区城镇等多种类型城镇。考虑到河南省城镇化和工业化特征，结合主体功能定位，将其划分为中原城市群地区、豫北地区、黄淮地区、豫西南地区(图1)。中原城市群地区是国家级重点开发区，是新型城镇化、新型工业化重点推进区。豫北地区是省级重点开发区，是河南省重要的能源、原材料和粮食基地。黄淮地区是农业类限制开发区，是保障国家农产品供给安全的重要区域。豫西南地区是生态类限制开发区，是河南省重要的生态屏障。伴随着城镇化水平不断提升、工业化逐步加快，局部地区生态环境问题日益突出，城镇快速扩张与生态保护之间的矛盾不断加剧，严重阻碍了河南省“以人为本的新型城镇化战略”和“低碳绿色转型战略”的实施。图1河南省分区1.2数据来源DMSP-OLS(2000—2013年)和NPP-VIIRS(2014—2019年)夜间灯光影像数据均来源于美国国家地球物理数据中心(NationalGeophysicalDataCenter,NGDC)。其中，影像的参考系为WGS-84坐标系，影像的像元亮度值(digitalnumber,DN)代表平均灯光强度，其范围为0～63。选择F16卫星传感器获取的2006年辐射定标影像作为参照影像。2000—2015年MODIS17A3净初级生产力数据来源于全球变化科学研究数据出版系统网站(http://www.geodoi.ac.cn)北纬18°以北中国陆地生态系统逐月净初级生产力1公里栅格数据集(1985—2015)；2016—2019年MODIS17A3净初级生产力数据来源于美国国家航空航天局网站(https://earthdata.nasa.gov/)，空间分辨率1km×1km。2000年市县GDP、非农业人口、总人口数据来源于2001年《河南统计年鉴》《中华人民共和国全国分县人口统计资料》，2000年土地利用数据来源于中国科学院资源环境科学数据中心。1.3数据处理将历年全球夜间灯光影像重投影转换为兰伯特等角圆锥投影(Lambertconformalconic)，按掩膜提取生成1km×1km栅格，并用河南省矢量行政边界进行裁剪，得到河南省夜间灯光影像。(1)采用不变目标区域法实现长时间序列DMSP/OLS夜间灯光影像数据集的校正，选取黑龙江省鹤岗市市辖区作为不变目标区域[23]，以F16_20051128-20061224_rad_v4影像作为辐射定标的参考影像，对河南省夜间灯光数据进行饱和校正，综合运用线性、二次多项式、对数、指数及幂等回归模型，测算待校正影像与参考影像之间的相关系数，结果表明二次多项式拟合的待校正影像和参考影像的相关性最好。因此，采用二次多项式建模。在此基础上对影像进行连续性校正，使得不同影像间具有连续性和可比性，并减少像元的饱和效应[23-24]。(2)对NPP/VIIRS数据进行异常值去除、年内融合与年际连续校正[25]。假设2013年校正后的DMSP/OLS数据与NPP/VIIRS数据具有相同亮值区域，用同年份DMSP/OLS数据掩膜提取NPP/VIIRS数据中的有效区域，建立DMSP/OLS与NPP/VIIRS数据之间的拟合回归函数[26-27]。对2013年的两种夜间灯光数据进行年内融合操作，对2014—2019年的数据进行年际间校正。NPP数据的处理主要包括对遥感影像进行栅格兰伯特等角圆锥投影，空间坐标系采用北京54坐标(GCS_Beijing_1954)，运用河南省矢量文件进行掩膜提取，得到2000—2019年河南省各区域年均NPP数据。城镇扩张指数和NPP数据重采样生成相同的1km×1km栅格数据，统计每个栅格内NPP与城镇扩张水平指数，基于栅格尺度测算NPP和城镇扩张指数的皮尔逊相关系数，得出河南省及其4个区域的NPP与城镇扩张指数相关程度。2研究方法2.1城镇扩张水平估算稳定灯光影像是标定夜间平均灯光强度的年度栅格影像，该影像包括城市、乡镇的灯光及其他场所的持久光源且去除了月光云、光火及油气燃烧等偶然噪声的影响。通过计算夜间灯光像元值的大小及分布能够识别城镇范围和监测城市的动态变化，基于稳定灯光影像构建城镇扩张水平指数(urbanexpansionlevel，UEL)表征城镇扩张程度[5]。式中：UEL为城镇扩张水平指数；Di为第i等级夜间灯光像元值；Pi为第i等级的夜间灯光像元值面积的百分比；ΔUELb-a为城镇扩张水平变化指数；UELa，UELb分别为时间a和时间b的城镇扩张水平指数。若ΔUELb-a为正值，表明该区域在b时间的城镇扩张水平大于在a时间的城镇扩张水平；若为负值，则表明该区域在b时间的城镇扩张水平小于在a时间的城镇扩张水平。2.2城镇扩张的紧凑度分析紧凑集约的城镇化形态可以降低能源与土地消耗，是未来城镇化发展的趋势。因此，以紧凑度来反映斑块形状的紧密性。其原理是计算斑块与相同周长圆形的差异[20]，即当整个城镇化区域为一个圆形时，紧凑度为1。紧凑度越小，表示城镇化分布越分散。其公式为：式中：C为紧凑度；L为所有斑块边界总长度(km)；A为所有斑块总面积(km2)。郑州市辖区是中原城市群的核心，城市规模较大，其他地级市市辖区与县域发展水平存在一定差距，故选取3个层次的阈值。根据2000年城镇化率、非农人口、GDP指标分别找出位于平均水平的县与市辖区，其结果为淅川县与驻马店市辖区。考虑到城镇与城市发展水平不同，依据2000年中国土地利用现状数据获取各市县城建区面积，结合统计数据分析，确定118，58，46作为城市灯光阈值，分别提取了郑州市、其他地级市、各县的城镇边界，灯光阈值斑块与城建区基本吻合。2.3NPP与UEL变化趋势及相关系数分析运用最小二乘算法，以时间为自变量，因变量为1km×1km像元的统计量NPP或UEL，计算每个像元栅格变化趋势斜率，采用Pearson相关系数法计算2000—2019年河南省NPP与UEL在空间尺度上的相关系数[6]。3结果与分析3.1NPP时空变化特征2000—2019年河南省年均NPP值介于235.63～470.66gC·m-2·a-1，均值为314.80gC·m-2·a-1，总体呈现波动上升趋势，2007年形成了拐点346.78gC·m-2·a-1，2018年达到了峰值470.66gC·m-2·a-1。河南省NPP总体变化可以分为4个阶段：2000—2007年波动上升，2007—2013年动态下降，2013—2016年快速上升，2016—2019年波动下降。黄淮地区及豫西南地区、中原城市群地区的NPP变化趋势与河南省相似，豫北地区呈先下降后上升的变化态势(图2)。2000—2019年黄淮地区、豫西南地区、中原城市群及豫北地区的NPP均值分别为335.83gC·m-2·a-1，330.39gC·m-2·a-1，294.37gC·m-2·a-1，266.24gC·m-2·a-1，黄淮地区的生态状况最好，豫西南地区次之，中原城市群地区及豫北地区生态状况较差。2000年开始实施的退耕还林还草工程产生了显著的生态效应，河南省NPP年平均值呈缓慢上升的趋势。2006年《河南省建设项目环境保护条例》的实施对河南省的生态保护起到了较大促进作用，其NPP值在2007年达到一个拐点，2014年后河南省生态状况明显好转。豫西南地区、黄淮地区生态变好趋势明显，尤其是豫西南地区在2015—2019年是河南省生态状况最好的区域，中原城市群地区和豫北地区生态有所好转。作为河南省“四区三带”安全格局的构成部分，黄淮地区生态涵养区NPP值在全省最高，农区在保障国家粮食安全的同时为区域生态安全做出了重要贡献。图22000—2019年河南省年均净初级生产力变化趋势3.2城镇扩张时空特征3.2.1城镇扩张水平指数的验证。国内外相关研究成果表明，夜间灯光数据与国内生产总值(GDP)、建成区面积、非农人口、非农人口比例等城镇化指标具有较好的相关性[28-29]。为了验证经过校正处理后的河南省夜间灯光数据表征城镇扩张的可行性和可靠性，分析研究区域DN总值与GDP、建成区面积、非农人口、非农人口比例的相关性和拟合优度，结果显示均呈正相关，拟合优度R2都超过0.90，模型可靠性强。3.2.2城镇扩张水平的时空差异。河南省城镇扩张速度快，空间差异明显(图3)。2000—2019年河南省城镇扩张水平指数变化斜率为正值，城镇扩张程度总体呈稳定增加的趋势，城镇扩张水平指数从2000年的809上升到2019年的1963，增长了142.65%。中原城市群地区扩张速度最快，远高于河南省平均扩张水平；豫北地区次之，豫北地区城镇开发程度高，城镇扩张水平指数的变化呈较缓慢的上升趋势；黄淮地区和豫西南地区城镇扩张水平最低，豫西南地区城镇扩张水平指数变化呈缓慢上升的趋势，黄淮地区城镇扩张水平指数在2000—2008年呈快速增长趋势，之后趋于较稳定的上升趋势。3.2.3城镇紧凑度时空变化。基于DMSP/OLS稳定夜光及NPP/VIIRS数据测算的河南省城镇紧凑度高于0.61，2000—2019年河南省城镇紧凑度呈明显下降趋势，城镇表现为分散扩张态势，城镇建设集约度有所降低。总体可分为3个阶段：2007年之前为紧凑度波动下降阶段，2007—2010年为稳定上升阶段，2010—2019为快速下降阶段。但是，4个区域表现出明显的差异性，不同区域主体功能定位对城镇的紧凑度产生了较大影响(图4)。2000年黄淮地区城镇紧凑度最高，其次是豫西南地区和中原城市群，豫北地区的城镇紧凑度最低。2000—2019年黄淮地区城镇紧凑度下降趋势最明显，其中，2000—2007年城镇紧凑度不断下降，2007—2013年趋于稳定，2013—2019年急剧下降。中原城市群地区作为河南省城镇化的主导力量，其变化过程与河南省类似。豫北地区的城镇紧凑度围绕0.687这一均值波动变化，2000—2012年紧凑度相对稳定(2007年波动较大)，2012—2019年紧凑度快速下降，在2015年达到了最低值0.618。2000—2014年豫西南地区城镇紧凑度围绕均值0.730波动，处于相对稳定状态，2015年后呈缓慢下降趋势。2007—2013年河南省城镇紧凑度分化为两个俱乐部，分别为农区生态紧凑发展型地区和城市群工业化蔓延扩张地区，前者位于限制开发区内，后者位于重点开发区内。2014年，紧凑型俱乐部仅剩豫西南地区。2019年河南省城镇紧凑度由高到低依次为豫西南地区、黄淮地区、豫北地区和中原城市群地区。图32000—2019年河南省城镇扩张水平指数变化趋势图42000—2019年河南省城镇紧凑度变化Fig.4ChangeofurbancompactnessinHenanProvincefrom2000to20193.2.4城镇扩张水平和紧凑度综合分析。2000—2019年伴随着河南省城镇扩张水平的加剧，城镇的紧凑度不断下降，城镇扩张水平指数与紧凑度指数在0.01极显著水平下高度负相关，相关系数达到-0.947，这表明河南省城镇化对土地资源的利用效率呈下降趋势。豫北地区和中原城市群的城镇扩张水平最高但紧凑度最低，尤其是中原城市群地区城镇的紧凑度呈明显下降态势，表明位于重点开发区的中原城市群地区和豫北地区随着城镇的扩张规模不断增加，其土地资源利用效率在不断下降。2007—2010年河南省城镇紧凑度总体呈上升趋势，表现为建设用地的集约高效利用，2007年后河南省城镇紧凑度分化为两个俱乐部，表明我国的生态红线和基本农田保护红线对城镇的低效扩张起到了约束作用，主体功能定位的政策靶向性作用凸显。2013—2019年黄淮农区城镇紧凑度由2007—2013的稳定上升转为快速下降，表明该区域的土地资源利用效率下降。3.3河南省城镇扩张对NPP的影响3.3.1城镇扩张水平对NPP的影响。2000—2019年河南省城镇扩张水平与NPP呈负相关，与国内外众多研究结果一致[16-19,30]。城镇扩张水平越高的区域NPP值越低，城镇扩张对生态系统的扰动作用先增强后减弱，城镇化质量得到改善，但存在显著的时间波动性和空间差异性(图5)。①城镇扩张与生态环境呈显著的负相关且不断强化。2000—2015年城镇扩张对生态系统的负面影响较强，2015年之后城镇扩张对生态环境的影响程度呈快速波动下降态势，河南省在快速推进城镇化的同时，生态环境也得到了较好的保护，城镇化与生态环境之间的矛盾趋于缓和，城镇化的生态负效应在弱化。②河南省城镇扩张的生态效应呈现出显著的空间差异性。位于重点开发区的中原城市群地区城镇化对生态系统的扰动大，而位于限制开发区的黄淮平原农区和豫西南山区城镇化对生态系统的扰动较小。中原城市群地区的城镇空间扩张对生态系统的影响最大且呈现不断增强的态势，黄淮平原农区与豫西南山区城镇扩张对区域生态系统也产生了负面影响，但程度较低且不断弱化。③城镇扩张对生态环境的影响存在时空异质性。主要是来自于区域差异性和城镇扩张速度的差异性。此外，耕地和林地保护是维持关键生态系统服务的重要因子[15]，快速城镇化导致建设用地大量占用耕地，对生态系统服务产生了显著影响。图52000—2019年河南省及各区域城镇扩张水平指数与净初级生产力相关系数动态变化3.3.2城镇扩张的紧凑度对NPP的影响。高质量的城镇化应当是资源节约型、紧凑型的扩张模式，在土地资源高效利用的同时减少对生态系统的扰动。城镇扩张形态对NPP的作用机制比较复杂，城镇紧凑度往往和城镇扩张水平紧密联系，与自然和人文因素耦合，共同对NPP产生影响。就河南省整体而言，2002—2019年城镇的紧凑度与NPP呈正相关性(2000年、2001年、2004年、2007年、2008年、2015年的相关系数未能通过显著性检验)，城镇扩张的空间形态越紧凑，NPP值就相对越高。就不同主体功能区内部而言，豫北地区的影响最明显，豫西南地区次之(图6)。图62000—2019年河南省及各区域紧凑度与净初级生产力相关系数动态变化Fig.6DynamicchangeofcorrelationcoefficientsbetweencompactnessandNPPinHenanProvinceanditsdifferentregionsfrom2000to20194结论、建议与讨论4.1结论河南省城镇扩张速度快，不同主体功能区城镇扩张空间差异明显。城镇扩张水平指数从2000年的809上升到2019年的1963，增长了142.65%。空间上城镇扩张水平指数从高到低依次为中原城市群地区、豫北地区、黄淮地区、豫西南地区。伴随城镇快速扩张，紧凑度呈现不断下降态势，在2007年位于重点开发区和限制开发区的城镇紧凑度分化为两个俱乐部，2013年后黄淮地区城镇紧凑度快速下降，加剧了土地资源低效利用，在新一轮的国土空间规划中应给予关注。2000—2019年河南省年均NPP值介于235.630～470.66gC·m-2·a-1，整体呈现波动上升的趋势，黄淮地区NPP值最高，豫西南地区次之，中原城市群地区和豫北地区最低。整体转好和局部恶化并存，NPP显著减少区域主要分布在中原城市群地区和豫北地区。城镇扩张的生态效应明显，城镇扩张水平与NPP负相关，紧凑度与NPP正相关。重点开发区的城镇扩张对NPP的影响较大，其中中原城市群的城镇空间扩张影响最大，限制开发区的城镇扩张对NPP的影响较小。2015年之前，豫北地区的城镇扩张对NPP的影响不断加剧；2015年之后，城镇扩张对生态的影响减弱。不同主体功能区定位影响了城镇扩张水平。在重点开发区，中原城市群地区和豫北地区的城镇紧凑度快速下降，建设用地利用率不断降低，要做好顶层设计，强化国土空间规划的约束，科学规划和紧凑利用有限的城乡建设用地；在限制开发区，要强调生态红线和基本农田红线的约束作用，尤其是黄淮农区自然条件对城镇扩张的约束作用较小，应当强化红线的政策约束，实现紧凑节约型城镇扩张。4.2建议研究表明作为重点开发区的中原城市群地区城镇扩张最快，作为生态类限制开发区的豫西南山区城镇扩张速度最慢。快速城镇化对NPP产生了较大的扰动性[5,20]，重点开发区在区域开发政策推动下，伴随着城镇快速扩张和城镇紧凑度的下降，城镇建设用地利用率降低，对生态环境产生了较大的负面影响。因此，在中部地区高质量发展战略和黄河流域生态保护和高质量发展国家战略实施背景下，要实现高质量城镇化，必须对不同主体功能区分区施策和分类指导。(1)在中原城市群地区，以郑州都市圈和洛阳都市圈为重点，实施都市圈引领的集聚化城镇化战略，积极引导人口和产业向中心城市集聚，形成全国经济发展和人口集聚的核心区。稳定生态空间，增加生态产品的供给，降低城镇扩张对NPP的负面影响。(2)在黄淮地区，应以巩固提高农产品生产能力为重点任务，落实耕地保护红线制度，建设全国重要的粮食生产核心区；充分发挥耕地的生态功能，黄淮地区NPP值最高，使粮食生产和生态保护产生协同效应，城镇扩张过程中要加强耕地保护，防止大量占用耕地。(3)在豫西南地区，要严格控制区域城镇开发强度，实行生态环境保护优先的集聚式城镇化战略，引导生态脆弱区人口有序转移，将易地扶贫、生态移民以及合村并镇等综合起来，建设新型农村社区，适度扩大城镇产业等生产空间，逐步减少农村生活空间；重点加强对生态空间的保护与修复，提高生态产品的生产能力，保护生物多样性。4.3讨论本研究揭示了不同主体功能区城镇扩张和NPP的时空变化规律及作用关系，但仍存在不足。(1)对城镇扩张的影响因素，如经济、人口、基础设施等[31]分析不够，尤其是对不同主体功能区城镇扩张影响因素的空间差异性缺乏定量分析，在一定程度上制约了城镇扩张对NPP的影响机制的研究深度。(2)NPP尽管在表征区域生态系统状况方面具有优势[21]，但其反映的多是生态系统的支持服务，在表征供给服务、调节服务及文化服务方面显得不足，不能全面反映生态系统的功能。(3)多源、多时段数据在融合过程中容易产生误差，影响研究的精度。

    地域研究与开发杂志发表： 2022年2期

  • 不同主体功能区农户家庭耕地利用功能对土地流转行为的影响
    作者：王亚运++蔡银莺    摘要】城乡经济转型及农村人口快速城市化促使农户家庭耕地利用功能较传统利用方式发生转变，农户家庭耕地生存依赖度弱化促进土地流转市场发育。以湖北省重点开发区、农产品主产区和生态功能区的1146户农户调查数据为实证，运用Biprobit模型分析不同主体功能区农户家庭耕地利用功能对土地流转行为的影响。研究表明：①调研区域41.10%的农户家庭参与土地流转，土地流入转出租金分别为2751.12元/hm2、4391.33元/hm2，土地流转发生率较高但租金水平整体偏低，且在区域间存在显著差异。重点开发区土地流转市场发育较好，流转参与率及租金水平较高；农产品主产区流转参与率较高，但租金水平较低；生态功能区土地流转参与率及租金水平较低，流转市场发育迟缓。②区域间功能定位、经济发展水平的差异导致农户家庭耕地利用功能空间差异明显。其中，生态功能区农户耕地資源利用的食物生产功能弱化明显，而重点开发区和农产品主产区则明显弱化耕地资源的养老就业功能。③整体而言，农户家庭耕地利用功能对土地流转行为影响显著。其中，家庭耕地利用在经济贡献、养老就业及食物生产等方面承担的功能越强，其家庭做出土地转出决策的可能性愈小；而选择土地流入的可能性也越大，而家庭耕地利用所表征的选择馈赠功能越强，其家庭越倾向于留存土地，且区域差异明显。重点开发区的相关系数及显著程度较高，作用方向与整体基本一致；生态功能区的相关系数及显著程度最低，且作用方向偏离整体幅度较大。表明经济发展程度越快的地区，土地流转发育受耕地利用功能的影响越明显。关键词土地流转；耕地利用功能；农户；空间异质；主体功能区；Biprobit中图分类号F301.2文献标识码A文章编号1002-2104（2017）07-0128-11DOI：10.12062/cpre.201703461978年中国实行改革开放以来，传统的计划经济开始向市场经济体制改革，这也带来了人地关系的巨大变革[1]。基于农业生产比较效益低下，农业劳动力外移现象愈发明显，这也带来了土地流转市场的产生与发展。考虑到土地流转所带来的资源配置和解放剩余劳动力上的巨大优势，中国政府也积极推动农地流转市场的建立和培育。据统计，当前中国土地流转率已达到30%，相比日美欧等发达国家还有所不及。其中主要是农民之间的流转，工商资本流转的土地大约占10%，土地流转行为活跃[2]。同时，在城乡经济转型及快速城市化过程中，农村剩余劳动力快速向城镇转移（截止2015年，我国人口城镇化率已达56.10%），农民兼业和非农经营等生存方式多元化，相比于过去单纯以农为生的传统生存方式，耕地资源在农户家庭中的利用功能发生了明显转变，农户的土地生存依赖性逐渐弱化。耕地具有多种功能，在发挥生产功能提供农户家庭收入及食物消费的同时，在农户家庭中所承担的养老保障及供后代未来选择、继承等社会保障功能也逐渐显化。农户家庭耕地资源的利用功能相关研究也表明，在快速城镇化和城乡二元结构背景下，农户家庭的生计策略、资源禀赋及区域间社会经济发展水平存在差距，农民依地为生的程度不同，因而农户家庭的土地流转决策在空间上显著异质[3-5]。而在快速城市化及城乡社会经济转型的过程中，农村在分享城市社会经济发展及基础设施建设等综合福利辐射的同时，也承受着城市化所带来的经济发展、生态环境及劳动力流动等多重压力，土地流转市场培育也面临着新的挑战。1文献综述当前关于中国土地流转市场的研究较为丰富。其中，为促进农村土地流转市场的培育与发展，从微观农户家庭视角探寻农地流转市场发育的制约因素及流转决策行为的异质性特征是研究热点之一。多数研究认为农户家庭资源禀赋特征、相关政策法规、农地产权特征及经济发展等是驱动及影响土地流转市场培育的关键因素[6-9]。也有研究从农户参与农地流转决策行为的形成机制及作用机理去解析农地流转的制约因素。例如，罗必良等[10]从交易费用出发，认为农户在流转流程、外部环境和第三方组织三个角度的交易费用认知，不利于农地的流转。冷智花等[11]从家庭特征解析农户土地流转行为决策的制约因素，结果表明不同地区土地流转体现为“富农”行动特征，低收入家庭对于土地的依赖程度较高，农村内部收入差距成为土地流转决策的约束条件。农户是非常理性的，会在一定约束下寻求自身利益的最大化。而农户由于自身差异，当多种功能需求赋加在耕地上时，在有限资源及投入条件约束下，不同农户对于耕地功能的利用存在一定的差异。因而，农户的土地流转决策是寻求自身家庭禀赋与耕地功能之间的相互适应，进而追求利益最大化的决策过程。已有研究表明，随着人口增长及经济的发展，农户家庭的耕地功能需求发生变化[12]。经济发展早期阶段，农业在经济中占主导地位，农户对于耕地的功能主要着眼于基本的生产功能；伴随经济发展，城市化、工业化进程加剧，经济结构中非农产业比例的急剧上升，传统生产功能已不能满足农户日益增长的物质文化需求，耕地利用功能较传统方式发生了转变。而耕地功能的转型势必造成耕地利用方式的变化，农户家庭对于耕地功能的利用差异，最终会产生不同的土地转出决策。乐章等[13]研究认为以农业生产为主的农户，耕地资源在家庭中承担的经济贡献和食物供应功能显著，其土地转出意愿较低。邹温鹏等[14]认为耕地资源社会保障功能替代程度差异是保障农户权益、促进农地资源流转的关键。程佳等[15]认为农地的经济价值功能和劳动力承载功能负向影响土地转出意愿。徐美银等[16]分析得出偏好土地生产、保障功能的农户，土地流转意愿较弱。当前关于土地多功能和土地流转的研究已陆续开展，但是迫切需要以土地多功能更深的理解来探究土地多功能和土地流转之间的关系。2012年12月湖北省政府颁布实施的《湖北省主体功能区划》（以下简称区划）在综合考虑不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等要素的基础上，通过划定某种具有特定主体功能的地域空间，以期提高耕地利用效率，改善农田环境，控制城市发展边界。基于此，本文从微观农户耕地利用视角出发，以湖北省重点开发区、农产品主产区、生态功能区为例，从经济发展、资源禀赋、区位条件等方面入手，结合区域国土空间规制目标，探索不同功能导向地区的农户家庭耕地利用功能和土地流转之间的关系，以期丰富土地多功能和土地流转的相关研究。在此基础上，进一步摸清约束农户土地转出行为的变量体系，为政府在完善农业政策、补偿制度、产权规范等方面提供参考，有助于精准谋划土地制度改革方略。2研究区域与数据来源2.1研究区域及功能区划分湖北省地处中国中部和长江中游，山地平原兼有，气候温暖湿润，土地类型多样，国土空间自然禀赋优势突出，是国家重要的粮棉油生产基地之一，既是我国发展的核心区域，又是中部崛起的核心增长极。而随着政策扶持力度的加大，湖北省土地流转水平增长迅速。据统计，2014年湖北地区土地流转率已达32.6%，略高于同期全国平均水平（30%）。已有研究表明，《湖北省主体功能区划》对于土地流转市场的发育具有显著影响[5]。《区划》将湖北省103个县划分成重点开发区、限制开发区和禁止开发区，其中限制开发区又分为农产品主产区和重点生态功能区。因为禁止开发区多为自然文化遗产等点状区域，因而本文依据《区划》将地区划分为重点开发区、农产品主产区和重点生态功能区。其中，重点开发区是指有一定经济基础、资源承载能力强、发展潜力较大、集聚人口和经济的条件较好，应重点进行工业化、城镇化开发的城市化地区。农产品主产区是指耕地面积较多，农业发展条件较好，但从保障农产品安全及永续发展的需要出发，须把增强农业综合生产能力作为首要任务，从而限制大规模高强度工业化、城镇化开发的地区；重点生态功能区是指生态系统脆弱、生态功能重要、资源环境承载能力较低，不具备大规模高强度工业化、城镇化开发条件，须把增强生态产品生产能力作为首要任务的地区[17]。其中，重点开发区选取武汉市的蔡甸区和江夏区，该地区区位优势明显，发展潜力大，资源承载力强，对周围区域具有显著的辐射作用，是武汉市的空间拓展和产业集群建设的重要区域；选取孝感市云梦县和安陆市作为农产品主产区的典型代表，该区域光热资源充足，水陆交通便利，农业发展条件好；选取孝感市孝昌县和大悟县作为生态功能区的代表区域，该区域地处大别山地区，地势较高，开发强度在10%以下，资源承载力较弱。从湖北省主体功能区划视角下重点分析农户家庭耕地功能測度分值对土地流转决策的影响，从农户家庭耕地多功能变化视角分析其对土地流转行为决策的约束性。2.2数据来源课题组于2014年11月至2015年4月对《湖北省主体功能区划》中重点开发区、农产品主产区和生态功能区的典型区域开展实地调研，涉及60个行政村的1200户农户家庭。调研过程中参考村庄与中心集镇的距离远近、经济发展状况选取村庄，采用参与式农村调查方法面对面访谈农民1200户。其中，有效样本1146户，有效率为95.50%。受访农民样本数据的统计学描述见表1。以男性农民为主，文化程度多为小学及以下，比例均在66%以上；年龄主要在50岁以下，其中重点开发区调研样本中50岁以下受访农民占65.12%，而农产品主产区和生态功能区受访农户年龄则多集中在50—65岁之间，比例均在43%以上；受访农民中非党员占91.54%，三个地区受访农户党员比例差异较小，均在6.85%到9.15%之间；在受访家庭成员拥有非农就业技能方面，调研区域90%的受访农户缺乏非农就业技能，其中重点开发区该比例达88.81%，低于重点开发区和生态功能区的94.09%和93.49%。以上可见，受访农民个体及家庭基本特征在主体功能区之间存在差异性。3研究方法3.1研究框架3.1.1农户家庭耕地利用功能测度指标体系耕地利用功能是土地功能和农业多功能的重要组成部分。已有研究多从生产、生态和社会保障等方面划分耕地利用功能[18-21]。其中，土地利用功能变化也是土地科学研究的核心内容。PérezSoba[22]等利用耕地功能框架分析土地多功能对土地利用覆被变化的影响，认为土地功能转变是土地覆被变化与区域经济发展共同作用的结果。宋小青等[19]的研究表明我国耕地功能在2006年开始转型，但转型前后耕地功能供需协调与供需错位、供给滞后、形态扭曲并存。Groot和Hein[23]认为当前土地景观服务和生态系统服务为人类福利改善提供了直接或间接的助力。同样，千年生态系统评估[24]的研究发现土地的功能正由传统形式向提供健康福利、自然景观、生态环境、工作和收入等多功能发展方向转变。以上研究多从宏观层面分析耕地多功能的转型变化，而从微观农户层面分析耕地功能在农户家庭作用的研究尚待深入。耕地是农民家庭赖以生存和发展的最为基础的生产资料及生存要素，在农户家庭中承担着多重功能。其中，食物生产功能是家庭耕地利用最基本的功能[18]。同时，耕地与劳动、资本等其他生产要素相配合为农户家庭提供经济收入。而在快速城市化及城乡社会经济转型过程中，青壮年劳动力外出务工，老年劳动力成为农业生产的主力军，因而耕地资源负载的养老保障功能在逐渐强化。将耕地资源留存自己或子孙后代未来继续利用、规避和防范社会风险也是农民家庭长期以来的传统，但通常却未被加以量化。随着土地资源价值观念及稀缺程度的加强，耕地资源在农户家庭中存在的选择馈赠功能在逐渐显现，尤其当前农村地区征地频繁，因而耕地资源的选择馈赠功能价值越来越明显。同时，考虑到耕地的生态功能主要体现在区域生态安全上[25]，在农户家庭微观层面对于土地流转的作用并不显著。因而，本文从微观农户层面分析农户家庭的耕地利用功能，主要将其划分为经济贡献功能、食物供应功能、养老就业功能和选择馈赠功能，在参考已有相关研究[19，21，26-29]，在指标可得性的原则下，构建农户家庭耕地利用功能的评价指标体系，详见表2。（1）经济贡献功能是指耕地资源通过农业耕作及生产给农民家庭所带来的经济收益的功能。产值效益是能直观反映耕地经济产出能力的指标，而农业补贴也是伴随着农户利用耕地行为而产生的政策性转移收入，是耕地经济贡献功能的重要组成部分；经济作物播种比重直接关乎耕地的收入水平；耕地收入比能较好反映耕地利用在家庭经济收入中的重要性。上述指标与耕地经济产出紧密相连，但侧重点不同，能较好体现耕地的经济贡献水平。（2）食物生产功能是耕地能够生产作物以供应农户家庭本身及社会生产生活的基本能力，包括自身消费和供应经济社会发展所需的能力。粮食自给率、蔬菜自给率和家庭商品粮供应城市人口的水平反映出农户利用耕地生产农产品满足自身消费及供应他人生活的能力；粮作比更多体现了粮食作物的生产能力，与粮食安全密切相关。上述指标能较好反映出耕地的食物生产功能。（3）养老就业功能是指耕地为农户家庭成员提供养老就业保障的功能，包括生活保障功能、养老保障功能和就业保障功能。亩均劳动力、人均耕地分别从土地和人口两个尺度反映耕地资源对劳动力的承载能力；务农劳动力比反映家庭劳动力从事农业生产的强度；老年务农劳动力比反映的是以养老保障为目的的老年务农劳动力的农业生产情况，因而选用上述指标来分析耕地养老就业功能。（4）选择馈赠功能指的是耕地资源作为农户家庭重要的财产，农户可根据家庭状况做出未来发展选择及后代传承的资源配置决策，具体指针对耕地资源提供的某项效益或功能农户家庭所持有的一种保育偏好，主要从代际公平及未来保存发展权的角度考量农户对于耕地资源的配置期望，以确保耕地资源的某项效益或功能随时可用、避免过度开发，确保代际公平和防范未来不确性风险的理性决策。选用受访农民对耕地征收意愿以及保存耕地的当前存在状况、未来选择开发、馈赠后代的偏好认知四个指标以衡量耕地的选择馈赠功能，界定农户对于耕地保存当前状况、选择未来开发或留存后代的倾向。关于耕地选择馈赠功能价值的量化较为复杂，非本文的研究重点，在此仅作为主观性评价用李克特五分量表进行测定。3.1.2农户家庭耕地利用功能的测算步骤耕地功能研究来自农业多功能，而农业多功能中关于功能的定量化研究存在着多种途径[30-33]，多种尺度和范围[34]。但多从宏观层面进行分析量化，缺少微观层面的定量分析。虽然在城乡社会转型过程中，耕地在农户家庭中的重要程度有所弱化，但考虑到耕地是农户赖以生存的生产资料和生存要素，加之中国农村普遍存在的小农户经营现象，耕地利用依然在农户家庭生产生活中发挥着重要作用，因而本文从农户家庭尺度进行研究。在评价方法中，熵权法是求取客观权重较普遍的方法。熵表示事物或问题的不确定性，利用熵值和熵权概念，根据数据变异程度与信息量确定权重，弥补了指标权重主观赋值的不足[35]。模型对于农户个体数量和分布无严格限制，适合于进行农户家庭耕地利用多功能评价分析。具体步骤如下：式中：ej是信息熵；Pij表示第i个农户第j项指标归一化值与总值的比例；gj为第j项差异性系数；Wj为权重；Vk为加权的规范化阵；k表示第k组耕地功能指标，本文共有4组耕地功能指标。3.2农户家庭耕地利用功能对土地流转行为影响的变量选择3.2.1变量选取研究涉及的变量及赋值见表3。其中，根据农户对于家庭承包地是否发生流转衡量其土地流转行为，赋值说明见表3。此外，土地转出决策并不仅受耕地利用功能的影响，还受到农户、自然资源及经济发展等特征影响。为此文中设置了农户个体特征、家庭特征、土地资源特征和社会经济发展特征等控制变量。3.2.2农户家庭耕地利用功能对土地流转行为的影响土地流转分为转入和转出两种决策，以往研究在分析土地流转影响因素时，往往简单地构建Logistics、Tobit等单方程模型[5，12]。但是农户的土地流转决策并不独立，存在较强的内生性问题，另一方面有关土地流转的“开关模型”会遗漏农户既流入土地又转出土地的样本信息。而Biprobit模型能在估计时考虑不同方程之间干扰项的相关性，通过修正两个模型干扰项协方差矩阵来提高估计效率，它既解决了土地流转行为的内生性问题，又能解决开关模型所固有的“遗漏问题”，故本文选用Biprobit模型进行估计。构建的模型如下：其中ξi，υi分别表示转入和转出方程中的个体特定效应，δ，β表示转入和转出方程的随机误差项，为了保证方程的可识别性，X1i，X2i均为外生变量且两者之间至少有一个变量不相同。假设特质随机误差项服从正态分布，即：还假设E（αi）=E（ηi）=0，αi，ηi⊥X1i，X2i，ξi，υi。令π=（δ，β，σε，ρ，ρ，ξ，υ）表示待估计的参数族，由此可得参数族的极大似然估计量。4结果分析4.1调研区域农户家庭土地流转基本状况在1146户受访农户中，有41.10%的农户参与农地流转（471户），其中，16.40%的农户转入农地（188户）；25.83%的农户转出农地（296户）；1.13%的农户既转入又转出农地（13户）。其中，生态功能区31.16%的受访农民家庭参与土地流转，低于重点开发区的44.01%和农产品主产区的45.23%。在流转面积上，调研区域涉及土地流转总面积为312.77hm2，其中，流入、转出面积分别占65.88%、34.12%，转入面积明显大于转出面积。对比来看，农产品主产区流入转出面积比最大，达到2.998，失衡现象明显，生态功能区流入转出面积比最小，为1.092，基本保持均衡。分析发现，农产品主产区和重点开发区均出现个别农户的大规模转入行为极大提高了区域土地转入面积，也表明此区域内已出现规模化经营的种养大户。在流转租金上（见表4），整体上来看，调研区域土地转入租金为2751.12元/hm2，土地转出租金为4391.33元/hm2。对比来看，重点开发区的土地流转平均租金相对最高，土地流入转出租金多集中在4500—9000元/hm2区间内，土地流入转出租金比最低，为0.632；农产品主产区土地流入租金多集中在0—4500元/hm2内，而土地转出则多为无租流转，其土地流入转出租金比则达到1.459；生态功能区土地流入转出租金均相对较低，区内土地流转多为代种行为，无租流转比例超过30%，农户家庭的土地流转决策相对保守。而不同主体功能区在土地流转面积及流转租金上的巨大差异可能缘于不同功能区农业生产效益的巨大差距所带来的土地流转供需关系的差异，进而带来土地转入转出价格之间的巨大差异。4.2不同类型功能区农户家庭耕地利用功能不同主体功能区农户家庭耕地利用功能结果如表5。F检验也表明耕地利用功能在不同主体功能区之间的差异具有统计学意义。具体而言，耕地资源在农户家庭中所承担的经济贡献功能在主体功能区之间差异较小，但均值较低，不足0.23。受益于城市化、工业化进程，农户非农就业机会多、生计方式多元，促进农户家庭经济来源的土地依赖性降低。此外，耕地资源在农户家庭中担负的养老就业功能与食物生产功能的地区差异性较大，生态功能区耕地资源在农户家庭中所承担的养老就业功能相对高于农产品主产区和重点开发区，而在食物生产功能方面则相对较低。原因在于，相比重点开发区和农产品主产区，生态功能区受限于农业生产和经济发展条件，在社会保障体系尚不完善的背景下，耕地在农户家庭中所承担的养老就业功能依然较强，而由于农业生产条件较差，耕地资源的食物生產功能尚无法满足农户家庭基本食物生产。同时，主体功能区之间的家庭耕地选择馈赠功能差异较小，但均值较高，均超过0.55，虽然不同主体功能区区域发展条件、政策支持、功能定位存在明显差异，但受城市化、工业化的冲击，耕地资源稀缺度及资源价值在不断显现，农户家庭对于耕地资源留存未来使用及后代继承的意识明显增强。4.3农户家庭耕地利用功能对土地流转的影响为验证家庭耕地利用功能对土地转出的影响，选用biprobit模型检验耕地利用功能与土地流转行为之间的关系（见表6）。检验结果显示变量之间不存在多重共线性，三个地区模型的回归方程似然比检验均在1%下显著，模型整体回归结果较好，具有统计学意义。4.3.1农户家庭耕地利用功能对土地转入行为的影响整体上，农户家庭耕地利用的经济贡献、食物生产和养老保障功能与农户土地转入行为呈显著正向关系，而家庭耕地利用的选择馈赠功能则显著负向影响土地转入行为，表明对于耕地资源的经济功能、食物生产功能和养老保障功能利用程度更高，对于耕地未来利用及后代继承需求越为弱化的农户家庭的土地转入发生率较高。对比来看，区域间耕地利用功能对于土地转入行为的影响方向及作用力度存在明显差异，农产品主产区农户家庭耕地利用功能对于土地转入行为的作用方向与整体一致，但仅有食物生产功能和养老就业功能通过显著性检验；重点开发区农户家庭耕地利用的经济贡献功能与食物生产功能对于土地转入影响的作用方向和显著度与整体一致，而养老就业功能和选择馈赠功能的作用方向与整体相反，且并不显著；生态功能区农户家庭耕地利用各功能对于土地转入行为均具有负向影响，但仅有耕地利用的经济贡献功能通过显著性检验，且作用力度较大。重点开发区多临近城区，城市用地扩张增强了耕地资源的稀缺性，加之当前老年劳动力回流，务农劳动力老龄化趋势明显，农户出于规避风险的考量选择将耕地资源留待未来利用及后代继承的需求被强化。但受益于城市福利扩张，社会保障体系较完善，因而农户家庭耕地利用的养老就业功能和选择馈赠功能的作用方向与整体作用方向相反，且并不显著。农产品主产区受益于优越的农业发展条件，农户家庭土地转入决策更为积极，但受限于土地流转供给不平衡，土地转入意愿较难转化为土地流转行为，因而难以达到规模化运营水平，故其耕地利用的经济贡献功能虽然对土地转入具有正向影响，但并不显著；而由于区域内土地权属关系尚不稳定，土地流转的不规范带来未来土地利用的不确定性和权属纠纷，也造成其选择馈赠功能未通过显著性检验。生态功能区多为山区丘陵地带，农户季节性返乡务农较为困难，也造成了区域内留守务农劳动力相对偏大的特征，其区域内50岁以上务农劳动力占比高达76.40%，而老年劳动力受限于自身条件，其土地转入决策相对较为保守，这也造成了其对于土地流入决策的负相关关系。4.3.2农户家庭耕地利用功能对土地转出行为的影响整体上，农户家庭耕地利用的经济贡献、食物生产、养老就业及选择馈赠功能对土地转出决策具有显著的负向影响。表明农户家庭耕地资源负载的功能越强，农户的土地转出决策越保守。土地转出行为会将农户推入非农就业市场中的同时，降低耕地收入在家庭中的比重。而在当前城乡二元体制下，农户非农就业无法享受到跟城市居民相同的就业保障福利，融入城市生存的可能性较低，青壮年进城务工的农民老年后缺乏生存技能后仍需返乡务农、回归农业；同时，土地转出行为会造成耕地利用的不确定性，而考虑到农田在当前农村家庭中依然承担着提供蔬菜、稻米及其他农副产品的功能，因而农户家庭耕地资源负载的经济贡献、食物生产、养老保障和选择馈赠功能越大，农户的土地转出决策也越保守。对比来看，重点开发区农户家庭耕地利用功能对于土地转出的影响的作用方向及显著程度与整体一致，且相关系数更高，原因可能与重点开发区多地处城市近郊区，其在分享城市社会经济发展及基础设施建設等综合福利辐射的同时，也承受着城市化所带来的经济发展、生态环境及劳动力流动等多重压力，因而农户家庭耕地利用功能对于土地转出行为的相关系数更高。农产品主产区耕地面积较多，农业发展条件较好，资源承载力较强，人地关系相对稳定，因而土地流转所带来未来土地利用的不确定性对于农户流转决策行为的影响并不显著，因而农户家庭除选择馈赠功能未通过显著性检验外，其他耕地资源利用功能对于土地转出行为的影响的作用方向及影响程度与整体一致。生态功能区受限于农业发展条件，资源承载力较弱促使中青年劳动力大量外移，留守劳动力年龄偏大，耕地资源在家庭中所承担的功能相比其他功能区更为弱化，因而也造成了该地区耕地利用功能与土地转出决策之间的不显著关系，甚至在经济贡献功能方面呈现出于整体作用方向相反的趋势。4.4土地流转行为对家庭耕地利用功能的反馈为探索实际流转行为与耕地利用功能的关系，以未流转农户家庭耕地利用功能值为基础，对比分析不同流转决策的农户家庭的耕地利用功能，并进行F检验。整体而言，调研区域呈现出转出户家庭耕地利用的经济贡献、食物生产、养老就业和选择馈赠功能值降低，转入户家庭耕地利用的经济贡献和食物生产提高，而选择馈赠和养老保障功能降低的特征，且均通过F检验。对比来看，不同流转决策农户的耕地利用功能值差异明显。重点开发区呈现出转入户家庭耕地利用功能值增加，而转出户下降的特征。按变化幅度排序，在转入户中，耕地利用的食物生产功能变化最大，选择馈赠功能变化最小；在转出户中，耕地利用的经济贡献功能变化最大，选择馈赠功能的变化幅度最小。农产品主产区农户家庭利用的经济贡献、食物生产功能呈现出转入户增加、转出户下降的特征，而在耕地利用的养老就业功能、选择馈赠功能则均呈现出转入转出户均下降的特征。其中，在转入户中，耕地利用的经济贡献功能变化最大，养老保障功能变化最小；而转出户则呈现相反的排序，耕地利用的养老保障功能变化最大，经济贡献功能变化最小。在生态功能区，除转入户家庭的食物生产功能、转出户的经济贡献功能外，流转农户家庭耕地利用功能值均呈现出下降的趋势。在变化幅度上，转入转出户均呈现出经济贡献功能变化幅度最大，选择馈赠功能变化幅度最小的特征。5研究结论与讨论5.1研究结论以重点开发区、农产品主产区和生态功能区的1146户农民为实证，分析农户家庭耕地利用功能对土地流转的影响。研究结果表明：（1）调研区域41.10%农户家庭参与土地流转，土地转入转出租金分别为2751.12元/hm2、4391.33元/hm2，土地流转发生率较高但租金水平较低且存在着巨大的区域差异。其中，重点开发区土地流转市场发育较好，其土地流转率与流转租金水平均相对较高；农产品主产区的土地流转发生率较高，但受限于经济发展条件，其土地流转租金水平依然偏低；而生态功能区土地流转市场培育相对滞后，其土地流转率和流转租金水平均较低。（2）主体功能区农户家庭耕地资源利用的经济贡献功能相对弱化，在满足家庭成员未来选择及后代馈赠需求等功能上有所增强，且三个地区差异显著。重点开发区和农产品主产区农户家庭对于耕地资源利用所承担食物生产功能和选择馈赠功能较强，而生态功能区耕地资源利用更重视养老就业功能和选择馈赠功能。（3）整体而言，家庭耕地利用在经济贡献、养老就业及食物生产等方面承担的功能越强，其家庭做出土地转出决策的可能性愈小，而选择土地流入的可能性也越大；而家庭耕地利用所表征的选择馈赠功能越强，其家庭越倾向于留存土地，且在主体功能区之间差异明显，存在着经济发展条件越好的地区，耕地资源利用功能对于土地流转决策的影响越明显的特征。生态功能区农民外出或进城务工比例较高，农村留守务农劳动力年龄构成偏大，农户的土地流转决策相对保守，因而耕地利用功能的作用效果并不明显。重点开发区由于城市扩张致使区域耕地资源的稀缺性及价值凸显，因而家庭耕地利用选择馈赠功能值越高的农户家庭越倾向于转入土地。农产品主产区受益于优越的农业生产条件，较高的耕地资源禀赋，其农业比较效益较高，农户家庭土地流转决策更为积极，因而其耕地利用功能与土地流转行为的关系更显著。上述结论包含的政策含义包括：①在农产品主产区和生态功能区等经济欠发达地区要扩大农户的生计来源，加大补贴以提高土地租金，降低农户耕地生产依赖度，有序合法地将土地经营权集中在种养大户上，发挥规模效益；②在重点开发区应探索建立土地流转管理服务体系，重点在于完善土地流转后农户基本生活保障体系，消除农户土地流转的“后顾之忧”；③农户家庭对于耕地资源在满足家庭成员未来选择及后代馈赠需求等功能显著增强，表明加强耕地产权及生态环境保护建设意义重大。5.2讨论作为探索性研究，文章仍存在不足。一方面，當前研究尚未建立农户家庭耕地利用功能长期的动态性跟踪监测，因而对于农户家庭耕地功能之间的相互转换对土地转出的影响尚未涉及；另一方面，受访农户年龄构成偏大，使得问卷结果偏于保守，同时农地流转过程中的部分争议性问题使得部分农户对于受访过程保持警惕性，由此也造成有关耕地利用功能与流转行为的部分结果的偏离，也一定程度上造成部分地区部分功能统计上的不显著。（编辑：刘照胜）参考文献（References）[1]SICILIANOG.Urbanizationstrategies，ruraldevelopmentandlandusechangesinChina：amultiplelevelintegratedassessment[J].Landusepolicy，2012，29（1）：165-178.[2]韩俊.中国土地流转率达30%，工商资本流转的土地大约占到10%[R/OL].2015-05-19.http：//www.tuliu.com/read-10860.html.[HANJun.ThelandtransferrateinChinais30percentinwhichlandtransferredforindustryandcommerceenterprisesaccountsfor10percent[R/OL].2015-05-17.http：//www.tuliu.com/read-10860.html.][3]包宗顺，徐志明，高珊，等.农村土地流转的区域差异与影响因素——以江苏省为例[J].中国农村经济，2009（4）：23-30.[BAOZongshun，XUZhiming，GAOShan，etal.Regionaldifferencesandinfluencingfactorsofrurallandtransfer：acasestudyofJiangsuProvince[J].Chineseruraleconomy，2009（4）：23-30.][4]张兰，冯淑怡，曲福田.农地流转区域差异及其成因分析——以江苏省为例[J].中国土地科学，2014，28（5）：73-80.[ZHANGLan，FENGShuyi，QUFutian.Regionaldifferencesoffarmlandtransferanditsinfluencingfactors：acasestudyofJiangsuProvince[J].Chinalandscience，2014，28（5）：73-80.][5]王亚运，蔡银莺，李海燕.空间异质性下农地流转状况及影响因素——以武汉、荆门、黄冈为实证[J].中国土地科学，2015，29（6）：18-25.[WANGYayun，CAIYinying，LIHaiyan.Thestatusoffarmlandtransferinthecontextofspatialheterogeneityanditsinfluencingfactors：casestudiesinWuhan，JingmenandHuanggang[J].Chinalandscience，2015，29（6）：18-25.][6]何欣，蒋涛，郭良燕，等.中国农地流转市场的发展与农户流转农地行为研究——基于2013—2015年29省的农户调查数据[J].管理世界，2016（6）：13-23.[HEXin，JIANGTao，GUOLiangyan，etal.TherelationshipbetweenthedevelopmentoftherurallandtransfermarketandthebehavioroffarmerscirculationinChina：basedonthesurveydataoffarmersin29provincesfrom2013to2015[J].Managementworld，2016（6）：13-23.][7]劉克春，林坚.农村已婚妇女失地与农地流转——基于江西省农户调查的实证研究[J].中国农村经济，2005（9）：48-55.[LIUKechun，LINJian.Themarriedwomenwholostlandinruralareasandrurallandcirculation：anempiricalstudybasedonthesurveyoffarmersinJiangxiProvince[J].Chineseruraleconomy，2005（9）：48-55.][8]刘克春，苏为华.农户资源禀赋、交易费用与农户农地使用权流转行为——基于江西省农户调查[J].统计研究，2006（5）：73-77.[LIUKechun，SUWeihua.Peasanthouseholdresourceendowment，transactioncostandthetransferofruralland：basedonthesurveyoffarmersinJiangxiProvince[J].Statisticalresearch，2006（5）：73-77.][9]冒佩华，徐骥.农地制度、土地经营权流转与农民收入增长[J].管理世界，2015（5）：63-74，88.[MAOPeihua，XUJi.Rurallandsystem，landtransferandfarmersincomegrowth[J].Managementworld，2015（5）：63-74，88.][10]罗必良，李尚蒲.农地流转的交易费用：威廉姆森分析范式及广东的证据[J].农业经济问题，2010（12）：30-40.[LUOBiliang，LIShangpu.Transactioncostsoffarmlandtransfer：basedonWilliamsonsparadigmandGuangdongevidence[J].Issuesinagriculturaleconomy，2010（12）：30-40.][11]冷智花，付畅俭，许先普.家庭收入结构、收入差距与土地流转——基于中国家庭追踪调查（CFPS）数据的微观分析[J].经济评论，2015（5）：111-128.[LENGZhihua，FUChangjian，XUXianpu.Familyincomestructure，incomegap，andlandcirculation：amicroscopicanalysisbasedonCFPSdata[J].Economicreview，2015（5）：111-128.][12]赵华甫，张凤荣，许月卿，等.北京城市居民需要导向下的耕地功能保护[J].资源科学，2007，29（1）：56-62.[ZHAOHuafu，ZHANGFengrong，XUYueqing，etal.UrbanresidentsneedsorientedfunctionalprotectionofcultivatedlandinBeijing[J].Resourcesscience，2007，29（1）：56-62.][13]乐章.农民土地流转意愿及解释——基于十省份千户农民调查数据的实证分析[J].农业经济问题，2010（2）：66-72.[YUEZhang.Theintensionandinterpretationofthefarmerslandtransfer：anempiricalanalysisbasedonthesurveydataoftenprovinces[J].Issuesinagriculturaleconomy，2010（2）：66-72.][14]邹温鹏，孔祥斌，关欣，等.农户耕地社会保障功能替代程度测算方法研究[J].中国农业大学学报，2012（3）：149-154.[ZOUWenpeng，KONGXiangbin，GUANXin，etal.Astudyonthecalculationmethodofthesubstitutiondegreeofhouseholdfarmlandsocialinsurancefunction[J].JournalofChinaAgriculturalUniversity，2012（3）：149-154.][15]程佳，孔祥斌，李靖，等.农地社会保障功能替代程度与农地流转关系研究——基于京冀平原区330个农户调查[J].资源科学，2014（1）：17-25.[CHENGJia，KONGXiangbin，LIJing，etal.Therelationshipbetweensubstitutiondegreeoffarmlandsocialinsurancefunctionandfarmlandtransferbasedon330peasanthouseholdsurveysontheJingjiPlains[J].Resourcesscience，2014（1）：17-25.][16]徐美銀.土地功能偏好、保障模式与农村土地流转[J].华南农业大学学报（社会科学版），2014（1）：1-10.[XUMeiyin.Acomparativeanalysisonrurallandtransferindevelopedareasandlessdevelopedareasfromsecuritymodelsandlandfunction[J].JournalofSouthChinaAgriculturalUniversity（socialsciencesedition），2014（1）：1-10.][17]湖北省政府办公厅.省人民政府关于印发湖北省主体功能区规划的通知[R/OL].2012-12-21[2013-03-07].http：//gkml.hubei.gov.cn/auto5472/201303/t20130307_436857.html.[GeneralOfficeoftheHubeiProvincialGovernment.ThenoticeabouttheplanningofthemainfunctionareasinHubei[R/OL].2012-12-21[2013-03-07].http：//gkml.hubei.gov.cn/auto5472/201303/t20130307_436857.html.][18]霍雅勤，蔡运龙，王瑛.耕地对农民的效用考察及耕地功能分析[J].中国人口·资源与环境，2004，14（3）：105-108.[HUOYaqin，CAIYunlong，WANGYing.Questionnaireinvestigationoncultivatedlandeffectivenessforfarmersandanalysisofitsfunction[J].Chinapopulation，resourcesandenvironment，2004，14（3）：105-108.][19]杨雪，谈明洪.近年来北京市耕地多功能演变及其关联性[J].自然资源学报，2014，29（5）：733-743.[YANGXue，TANMinghong.ChangesandrelationshipsofarablelandfunctionsinBeijinginrecentyears[J].Journalofnaturalresources，2014，29（5）：733-743.][20]赵华甫，张凤荣.耕地保护方向待转——从单一功能到多功能的演变交替[J].中国土地，2010（10）：19-20.[ZHAOHuafu，ZHANGFengrong.Protectionofcultivatedlandtobetransferredfromasinglefunctiontotheevolutionofmultifunction[J].Chinaland，2010（10）：19-20.][21]宋小青，吴志峰，欧阳竹.1949年以来中国耕地变化[J].地理学报，2014，64（4）：435-447.[SONGXiaoqing，WUZhifeng，OUYANGZhu.ChangesofcultivatedlandfunctioninChinasince1949[J].Actageographicasinica，2014，64（4）：435-447.][22]PERESSOBAM，PETITS，JONESL，etal.Landusefunctions：anapproachtointegrateeconomic，environmentalandsocietalimpactsoflandusechange[J].Sustainabilityimpactassessmentoflandusechanges，2008，12（2）：72-79.[23]GROOTRD，HEINL.Conceptandvaluationoflandscapefunctionsatdifferentscales[M].Berlin：Springer，2007：15-36.[24]MillenniumEcosystemAssessment.Ecosystemsandhumanwellbeingsynthesis[M].WashingtonDC：IslandPress，2005：26-39.[25]蒙吉军，赵春红，刘明达.基于土地利用变化的区域生态安全评价——以鄂尔多斯市为例[J].自然资源学报，2011，26（4）：578-590.[MENGJijun，ZHAOChunhong，LIUMingda.Regionalecologicalsecurityassessmentbasedonlandusechange：acasestudyinOrdosCity[J].Journalofnaturalresources，2011，26（4）：578-590.][26]李海燕，蔡银莺，王亚运.农户家庭耕地利用的功能异质性及个体差异评价——以湖北省典型地区为实例[J].自然资源学报，2016，31（2）：228-240.[LIHaiyan，CAIYinying，WANGYayun.Spatialheterogeneityandindividualdifferencesofarablelandusefunctionsinpeasanthousehold：acasestudyofrepresentativeareainHubeiProvince[J].Journalofnaturalresources，2016，31（2）：228-240.][27]罗成，蔡银莺.湖北省农产品主产区耕地资源功能的时空演变[J].经济地理，2016，36（3）：153-161.[LUOCheng，CAIYinying.ThestagecharacteristicsandspatialheterogeneityofcultivatedlandresourcefunctionevolutioninagriculturalproducingareasofHubeiProvince[J].Economicgeography，2016，36（3）：153-161.][28]甄霖，魏云洁，谢高地，等.中国土地利用多功能性动态的区域分析[J].生态学报，2010，30（24）：6749-6761.[ZHENLin，WEIYunjie，XIEGaodi，etal.RegionalanalysisofdynamiclandusefunctionsinChina[J].Actaecologicasinica，2010，30（24）：6749-6761.][29]刘玉，刘彦随.乡村地域多功能的研究进展与展望[J].中国人口·资源与环境，2012，22（10）：164-169.[LIUYu，LIUYansui.Progressandprospectinthestudyofruralregionmultifunctions[J].Chinapopulation，resourcesandenvironment，2012，22（10）：164-169.][30]MCINTYRENE，WIENSJA.Anoveluseofthelacunarityindextodiscernlandscapefunction[J].Landscapeecology，2000，15（4）：313-321.[31]GRETREGAMEYA，KYTZIAS.IntegratingthevaluationofecosystemservicesintotheinputoutputeconomicsofanAlpineregion[J].Ecologicaleconomics，2007，63（4）：786-798.[32]GROOTRSD，ALKEMADER，BRAATL，etal.Challengesinintegratingtheconceptofecosystemservicesandvaluesinlandscapeplanning，managementanddecisionmaking[J].Ecologicalcomplexity，2010，7（3）：260-272.[33]SHERROUSEBC，CLEMENTJM，SEMMENSDJ.AGISapplicationforassessing，mapping，andquantifyingthesocialvaluesofecosystemservices[J].Appliedgeography，2011，31（2）：748-760.[34]BURKHARDB，KROLLF，MULLERF，etal.Landscapescapacitiestoprovideecosystemservices：aconceptforlandcoverbasedassessments[J].Landscapeonline，2009，15（1）：1-12.[35]郭顯光.改进的熵值法及其在经济效益评价中的应用[J].系统工程理论与实践，1998（12）：98-102.[GUOXianguang.Applicationofimprovedentropymethodinevaluationofeconomicresult[J].Systemsengineering-theory&practice，1998（12）：98-102.]

    中国人口·资源与环境杂志发表： 2017年7期

  • 基于主体功能区的城乡协调发展研究
    作者：王茹　林建华    摘要：我国长期以来的城乡二元经济结构严重影响了区域乃至整个国民经济的协调发展，如何实现城乡协调发展已成为目前迫切需要解决的问题。十一五规划提出的主体功能区建设是实现城乡协调发展的一种理论创新。主体功能区的功能分类模式打破了以往行政区划的城乡分隔模式，有利于实现城乡协调发展和资源优化配置。因此以西安市为例，首先探讨了主体功能区与城乡协调发展的内在关系，在此基础上论述了基于主体功能区的城乡协调发展机制和制度保障，以期为实现城乡协调发展提供一种新思路。关键词：主体功能区；城乡协调发展；机制；制度一、问题的提出我国长期以来的城乡二元经济结构导致了城乡不协调发展，随着社会经济的发展，城乡差距越来越大，社会矛盾也越来越突出。目前关于城乡协调发展的研究已有很多进展。夏安桃2003）对中国城乡协调发展的内涵、目标、动力机制、模式、制约因素、措施对策进行了研究综述，试图为城乡协调发展研究打下良好的基础[1]；姜太碧2005）探讨了统筹城乡协调发展的内涵和动力，内涵包括：城乡制度统筹、城乡要素统筹和城乡关系统筹。动力因素主要表现为三种模式：自上而下型、自下而上型和自上自下混合型[2]；孙文久等2011）在对现阶段我国城乡协调发展的制约因素和动力机制的分析基础上，提出了实现城乡协调发展的制度框架重新确立、城乡产业协调发展、基础设施配套建设以及劳动力转移等方面的改革思路[3]；汪寅（2009）从实现城市统一制度、建立城乡共赢机制、建立城乡一体化市场、统筹城乡产业结构等方面探讨了统筹城乡协调发展的城市化路径选择[4]；赵保佑2008）探讨了统筹城乡协调发展的国际经验与启示，包括：政府是推动城乡协调发展的主体，促进农业发展和农村工业在统筹城乡协调发展中的基础作用，重视大、中、小城市和小城镇的协调发展[5]。总的来说，目前基于主体功能区研究城乡协调发展的文献并不多。主体功能区建设是基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等，将特定区域确定为特定主体功能定位类型的一种空间单元，每种空间单元根据自身资源禀赋都有一种主体功能。主体功能区的功能分类模式打破了以往行政区划的城乡分隔模式，有利于实现城乡统一协调发展和资源优化配置。因此，主体功能区建设是实现城乡协调发展的一种理论创新。二、主体功能区与城乡协调发展（一）西安市主体功能区划分根据《陕西省主体功能区规划》，我省主体功能区划分为重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域三类。重点开发区域是资源环境承载能力较强、集聚人口和经济的条件较好，重点进行工业化城镇化开发的地区。限制开发区域分两类，一类是农产品主产区，即农业发展条件较好，以提供农产品为主体功能的地区；一类是重点生态功能区，即生态脆弱，不具备大规模工业化城镇化开发的条件，以提供生态产品为主体功能的地区。禁止开发区域是依法设立的各级各类自然文化资源保护区域，以及其他需要特殊保护，禁止进行工业化城镇化开发的重点保护区域。按照《陕西省主体功能区规划》，西安地区的划分结果如表1：

    金融经济杂志发表： 2014年10期

  • 基于主体功能区的日照市旅游资源开发研究
    摘要：主体功能区规划为地方区域旅游资源开发规制了科学的发展道路，是指导区域旅游资源开发的重要依据。本文在介绍日照市旅游资源概况的基础上，界定了主体功能区的内涵和意义以及主体功能区的四种类型，即优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域。然后以日照市主体功能区布局为导向，依据日照市优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域的现状特点和主体功能定位，分类提出了各具特色的旅游资源开发战略重点，最后提出适应日照市主体功能区布局的旅游资源开发对策。关键词：主体功能区;旅游资源开发;日照市1.日照市主体功能区划分1.1主体功能区的内涵及意义主体功能区的内涵是指基于不同区域的资源环境承载力、现有开发密度和发展潜力，将特定区域确定为特定主体功能定位的一种空间单元，主要解决人与自然的和谐发展问题，并可作為国家区域调控的地域单元[1]。主体功能区规划对区域旅游产业的发展具有积极的意义，为旅游业提供了新的发展契机，主体功能区划促进了旅游产业经济形式的分化，具有推动旅游产品开发多样化的积极意义[2]。1.2日照市主体功能区布局《山东省主体功能区规划》按照不同区域资源环境的承载能力、现有开发强度和未来发展潜力，以是否适应或如何进行大规模高强度工业化城镇化开发为基准，将全省陆域面积划分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域四类区域。结合山东省主体功能区规划，日照市主体功能区规划中，日照主城区、岚山城区、莒县城区、五莲城区被列入省级优化开发区域;北起虎山镇，南至阿掖山的日照市临港产业集聚区被列入省级重点开发区域;莒县北部山丘区土地整理区、五莲县北部土地整理区域、莒县陡山水库库滩土地开发区域、东港西部山区土地整理重点区域、日照南部土地开发整理综合区域，被列入省级限制开发区域;沭河平原基本农田保护重点区、日照南部基本农田保护重点区、东部沿海湿地生态保护区被列入省级禁止开发区域[3]。2.适应主体功能区布局的日照市旅游资源开发对策2.1优化开发区的旅游资源开发对策对于优化开发区而言，发展旅游业是一个非常不错的选择。日照市的优化开发区，无论自然旅游资源还是人文旅游资源都是极其丰富的。优化开发区中的沿海的日照主城区域要充分利用优越的“3S”旅游资源和环境旅游资源，着力打造高档次的海滨旅游度假区。该区域还应该凭借优越的海滨资源环境优势、生态环境优势和现有的经验基础，努力争取更多的比赛举办权，将日照市真正打造成“水上运动之都”。该区域也应该加大太阳文化的旅游资源的开发力度，不仅开发太阳文化博物馆、大型实景演出等以观赏为主的旅游产品，更要开发太阳文化主题公园、国际太阳文化节等以亲身参与为主的文化旅游产品，将日照市真正打造成“东方太阳城”[4]。充分利用以五莲山和九仙山为核心的区域众多自然类的旅游资源发展生态旅游，利用宗教、神话等文化旅游资源发展宗教文化旅游。开发莒县浮来山福山寿地旅游产品，积极进行浮来山“福山寿地”这一品牌的推介宣传和以银杏茶、银杏果等为核心的保健品的展销，同当地莒文化相结合[5]。2.2重点开发区的旅游资源开发对策重点开发区主要是日照市临港产业集聚区，该区域的应该充分利用岚山港旅游资源，发展港口旅游和工业旅游。为了发展港口旅游，可以通过对自身特点的分析评估提炼而建设标志性景观，如灯塔。在工业旅游的过程中，巧妙地引入一些参与性的内容，如服装厂设“T”舞台，让游客试穿、表演等，激发旅游兴趣。2.3限制开发区的旅游资源开发对策限制开发区域充分利用乡村风俗旅游资源，发展乡村旅游。沿海的区域可以进一步发展渔家乐民俗旅游，挖掘渔民生活文化，完善产品，提升档次[6]。在整理复垦的耕地区域可以种植竹林、绿茶等，进而使日照市的竹林旅游和绿茶旅游得到进一步的发展。日照的茶文化旅游是潜力巨大的特色旅游产品，开发以茶、竹等为主题的观光农业旅游产品，建设茶叶公园，把游客吸引到茶园来，让他们自己采茶、炒茶、品茶、尽享田园乐趣，把茶与餐饮相结合，开发绿茶风味的特色餐饮和特色旅游商品，以竹林为伴，品绿茶芳香，打造日照市茶、竹文化旅游品牌。2.4禁止开发区的旅游资源开发对策日照市的禁止开发区主要是基本农田保护区和生态环境保护区，该区域应该充分利用独特地生态环境旅游资源，大力发展生态农业旅游，充分利用禁止开发区对部分旅游资源的特殊保护政策建立各种类型的特殊自然保护区，开展生态旅游，比如设立日照市东部沿海湿地公园，开展湿地生态游。3.结论根据日照市优化开发区、重点开发区、限制开发区、禁止开发区的差异性功能定位，形成海滨休闲旅游、都市旅游、生态观光旅游和乡村休闲旅游区域，在推动形成日照市主体功能区布局的同时，优化日照市的旅游资源空间开发结构，实现日照市旅游业的可持续发展。参考文献：[1]杨伟民.推进形成主体功能区优化国土开发格局[J].经济纵横，2008（5）：17-21.[2]张西林.基于主体功能区规划的区域旅游业发展研究[J].商业经济，2013（2）：60-62.[3]周绪高.基于主体功能区划的日照市统筹区域土地利用研究[D].山东农业大学，2010：51-61.[4]贾立霞，付坤伟.日照太阳文化旅游资源开发策略探析[J].四川烹饪高等专科学院学报，2011（4）：61-63.[5]王依欣.山东省日照市整合“渔家乐”产业初探[J].中国渔业经济，2008，26（05）：91-95.[6]周立新.山东省日照市旅游资源整合开发研究[D].新疆师范大学，2006：1-22.作者简介：牛萍（1991-），女，山东日照人，毕业于浙江工商大学，现任职青岛求实职业技术学院旅游酒店管理学院，研究方向：旅游管理。

    商业2.0-市场与监管杂志发表： 2020年10期

  • 非正式约束与区域经济增长
    ——主体功能区建设的理论探索
    作者：郝大江，魏婉滢(1.哈尔滨商业大学，黑龙江哈尔滨150028;2.哈尔滨工业大学，黑龙江哈尔滨150001)非正式约束与区域经济增长——主体功能区建设的理论探索郝大江1,2，魏婉滢1(1.哈尔滨商业大学，黑龙江哈尔滨150028;2.哈尔滨工业大学，黑龙江哈尔滨150001)辨析非正式约束在现实经济中的影响机理，一直是经济学和哲学关注的核心问题。以规模报酬递增和异质空间为基本分析范式，通过运用新经济地理学空间建模技术，不仅可以摆脱传统经济学对于非正式约束问题补丁式研究困境，同时还可以弥补哲学和经济学两大学科在此领域中的互为割裂。而通过数理分析和模型推演，其结论也进一步揭示出，非正式约束条件是否与区域经济增长模式相互匹配在区域经济增长过程中起着至关重要的作用，各种非正式约束条件必然对经济主体行为有着深刻的内生性影响，并决定了现实经济绩效的不同。同时，非正式约束影响经济增长机理的研究也进一步为我国主体功能区战略提供了重要理论支持和政策依据，即区域经济发展的根本目标并不是单纯区域经济总量的提高，而更应该是经济、社会、人文的全面和谐发展。非正式约束；区域经济增长；规模报酬递增；异质空间一、引言经济增长是经济学关注的重点问题。一直以来，经济学家们致力于探究影响经济增长的各类要素及其作用机理，并取得了丰硕的研究成果。然而，在面对现实经济增长时，主流经济增长理论仍然无法规避一个“经典”难题，即为何现实经济会表现出显著的区域经济增长差异问题。虽然始于20世纪50年代，现代经济增长理论开始借助严格的数理分析和模型检验对经济增长问题进行研究，但是无论是新古典经济增长理论，还是内生经济增长理论，其严谨的数理推演却均已刻画出与现实经济差异性增长相冲突的另一种经济景象，即：在不同国家(地区)的经济增长过程中，各国家(地区)的经济增长率会逐渐趋同，不同国家(地区)之间的收入差距会逐渐缩小，最终不同国家(地区)的经济增长在地域空间上呈现收敛态势。显然，这种与现实经济明显冲突的收敛性结论，不仅不能令人信服，而且也使得主流经济增长理论失去了其现实经济的指导作用。因此，辨析区域经济增长差异的影响因素，并揭示其内在机理，日益成为经济学者关注的核心和热点。随着经济增长差异化问题研究的不断深入，经济学者们逐渐发现，在影响和制约经济活动的各种因素中，除却传统的土地、资本、劳动等要素之外，另一种不可忽视的因素也对于经济增长有着重要影响。这种影响，源于生产所处地区固有的信仰、价值观、道德理念等非正式约束条件对于经济主体的影响。事实上，许多经济学家已经开始意识到各种非正式约束因素对经济增长的影响作用，尤其是哲学领域中丰硕的非正式约束与经济主体行为差异的研究成果，更使得越来越多的经济学者关注和致力于经济学范畴中的非正式约束问题研究。然而，分析现有研究文献，我们却不难发现，非正式约束与经济增长的研究大多游离于主流经济学之外，明显缺乏非正式约束与经济增长内生性分析。这就使得哲学领域中关于非正式约束与行为分析的精辟论述，不无遗憾地只能被经济学者进行外生化或是补丁式的解释说明。现代经济增长理论无法兼容非正式约束研究的这种困境，究其本质是主流经济学的分析范式无法兼容非正式约束的报酬递增属性。因此，真正将非正式约束纳入经济增长问题研究，其不可忽视的重要研究是构建报酬递增的经济增长理论分析范式，进而才能真正研究非正式约束在经济增长过程中的内在机理。二、非正式约束与经济增长研究现状及其存在问题经济学一直关注非正式约束在经济增长中的影响机理研究。从马歇尔突出强调文化因素决定个体行为，到诺思从市场制度视角阐述道德的作用，这都体现着非正式约束在经济研究中的关注程度。事实上，关于非正式约束问题的开创性论述甚至可以追溯到古典经济学的斯密时期，尽管斯密强调的理性人假设排除了非正式约束对于理性人行为的影响，但斯密(Smith)仍认为一个完善的社会秩序不仅要依赖法律制度，更要有自发的道德秩序做保障[1]。虽然这一论述没有体现非正式约束的经济性，但是却从外生秩序的角度初步肯定了非正式约束的作用。在非正式约束与经济增长关系的研究中，非正式约束作为经济活动的必要补充一直是经济学家关注的重点。一般认为，依赖法律等强制性约束维护市场规则秩序，会提高社会交易成本，因此需要非正式约束来提高人们履行法律规范的自觉性。例如，经济学家穆勒(Muller)认为，经济的发展依赖于人类本性，人性中的诚实、守信、仁慈等美好品质必将作为一种经济美德在经济生活中发挥作用，这种美德能使人们获得内在于实践的利益[2]。而诺思(North)也从自由市场制度的视角说明道德保障了市场运作效率。诺思认为，如果只有产权和制度的配合而没有良好道德品质的人参与市场运作，那么自由的市场制度便不能有效运行。缺乏道德约束的社会必将引发履约问题与合作障碍，道德的作用就在于它能为人们提供承认并尊重他人权利的激励[3]。同样，马歇尔(Marshall)也突出强调文化因素同经济因素一样，都在不同程度上决定着人的行为并影响经济活动，经济增长与文化因素密不可分，文化的最佳演进方式之一是合作与竞争，行为规则是文化的核心内容[4]。随着经济学中关于非正式约束问题研究的不断深入，非正式约束对传统经济学的基本分析范式也产生了冲突。传统经济学基于理性人假设构建了经济问题研究的基本范式，然而理性人假定恰恰将非正式约束对人的影响排除在外，这使得传统经济理论在一定程度上脱节了现实经济。这是因为在现实经济活动中，人并不是完全理性的，各种非正式约束条件在一定程度上决定了人的行为准则，并最终制约着经济发展。正如马歇尔(Marshall)所说，人类经济行为中存在的各种非理性应该被强调与重视，对这些非理性内容的挖掘和分析将有助于社会向更好的方向迈进[4]。因此，随着道德、文化和意识形态等非正式约束在经济活动中的影响作用日益增强，经济学者们开始意识到，传统经济学的基本分析范式并不能满足对现实经济研究需要，并开始对经济学的分析范式进行重新审视[5]。在这一过程中，信息经济学和行为经济学做出了重要贡献。这两门学科将行为分析理论与经济运行规律、心理学与经济科学有机结合起来，以发现经济学分析中的错误或遗漏，进而修正了主流经济学关于人的理性、自利、完全信息、效用最大化以及偏好一致等基本假设的不足，标志着各种非正式约束条件作为影响经济活动的重要因素，成为了经济学研究的重要方面。姜莉将非正式约束纳入空间经济增长理论中，不仅可以弥合过往经济增长理论与非正式约束研究的相互割裂，揭示非正式约束在经济增长中的作用机制，而且其约束矩阵于经济体后继发展上的作用反馈，也表明了区域间经济不平衡发展的本质[6]。然而，尽管现有非正式约束与经济问题研究的相关文献已经日益深厚。但是，无论是在深度上，还是在广度上，现有研究仍远不能满足理论需求。尤其是，过往研究文献多数集中于直接探讨非正式约束对于经济增长的影响，却忽略了经济主体的行为分析。这种忽略“行为研究”的分析范式，无疑导致了现有研究无法真正揭示非正式约束对经济增长影响的内在机理。事实上，“产出增长不仅取决于区域内自然资源禀赋，而且还取决于人的行为差异，经济主体的不同行为选择是产出增长差异的重要决定因素[7]”。因此，要更精辟全面地分析现实经济中各种非正式约束条件对经济的影响，必须将“主体行为分析”纳入到理论研究的框架当中，只有这样才能真正揭示非正式约束在经济增长过程中的内在机理。三、非正式约束与经济增长的并轨难题各种非正式约束条件必然首先影响经济主体行为，进而由经济主体行为差异导致经济增长不同。这是揭示非正式约束影响经济增长机理的内在逻辑主线。然而正如前文所述，现有理论研究文献中，非正式约束、行为分析与经济增长，三者之间的关联研究却是彼此分裂的。一方面，非正式约束与经济主体行为差异的内在关系，一直是哲学研究的重要范畴。哲学家们将非正式约束作为判断人类行为的一种规则和准则，对非正式约束影响人的行为的途径和作用方式进行了系统阐释。然而不无遗憾的是，哲学家们普遍认为，人类行为差异对经济的影响并不属于哲学范畴，因此哲学研究中并未涉及行为差异对经济增长的影响。而另一方面，经济学则致力于研究主体行为差异与经济增长的内在关联。经济学家往往以经济学的最基本单元—微观主体的动机和行为为切入点，探究行为与经济增长间的内在作用机理。在这一过程中，经济学将主体行为的动机差异归结于信息不对称。显然，将行为动机差异归结于信息不对称的方法，有利于经济主体行为研究仍可在理性人假设下进行逻辑演绎和推理。然而这种处理方法，却不可避免地规避了非正式约束条件对于经济主体行为差异的影响。因此，从哲学和经济学两大学科的研究内容上看，非正式约束影响经济增长内在机理的研究分属不同学科，它们彼此呼应，却机制难连。一般认为，各种理论之间的关联主要取决于它们各自研究对象之间的相互关系[8]。尽管哲学侧重于以非正式约束与行为规范为研究对象，而经济学则倾向于以主体行为与经济增长内在关联为研究对象，但是从更深层次上看，无论是哲学还是经济学，它们研究的实际上是同一对象，即非正式约束对经济增长的影响。从这个角度上说，哲学与经济学研究应该彼此相联。然而长期以来，关于非正式约束对经济增长影响的研究，哲学与经济学却始终处于一种分裂状态。面对哲学与经济学的割裂，如何构建统一的研究框架，从而完整体现非正式约束与经济增长之间的内在机理，就成为本文关注的核心。事实上，哲学与经济学对非正式约束与经济增长关联研究的割裂，究其本质是哲学和经济学两大学科基本分析范式的不相兼容。在经济学研究中，规模报酬不变和均质空间假设是其研究行为规范与经济增长的基本假设，然而在哲学研究中，非正式约束对经济行为的影响却是以规模报酬递增和非均质空间为其前提。经济学研究中的规模报酬不变与哲学研究中的非正式约束报酬递增是两大学科的重大分歧。传统经济学研究经济问题时一般采用阿罗和德布鲁的一般均衡理论框架，但一般均衡理论中存在着规模报酬不变的假设前提，即无论经济要素或非经济要素的投入有何变化，经济活动始终表现为规模报酬不变的特点。因此，规模报酬不变是经济学研究的基本特征[9]。然而，在关于非正式约束的哲学研究中，报酬递增却是其研究的基本分析范式。一般而言，哲学学者认为非正式约束对不同个体的影响存在着差异性。就经济主体而言，如果文化、道德和意识形态等非正式约束条件塑造了经济主体的正向的、积极的工作态度和意识，那么其生产绩效必然提高，效率的增长必然导致规模报酬递增。相反，如果特定地域中固有的非正式约束条件与该地区经济发展模式并不匹配，那么该地区经济发展就面临着效率损失。因此，哲学范畴中，非正式约束对个人的影响表现为规模报酬递增。从这个角度上说，如果将非正式约束与经济增长纳入到一个统一的分析框架中，那么如何克服经济学的规模报酬不变与哲学研究中的规模报酬递增就是一个无法绕开的重要环节。同样，经济学与哲学关于经济活动空间的均质和非均质认定差异也是两大学科的重大分歧。传统经济学将经济空间假定为均质空间。在这种空间假设下，不存在地理特征的区位差异，一切要素禀赋的空间分布是均匀的，不同区位进行各种经济活动的差异完全可以用运输成本来反映。同时，考虑到经济空间的均质特征，运输成本函数就表现为距离的线性关系。因此，经济学对经济问题的分析，必然刻意规避任何在空间内非均质分布的因素。然而，在哲学研究中，道德、文化和意识形态等非正式约束条件具有明显的地域特征。不同地区的非正式约束条件是不同的。事实上，哲学家们一般认为，正是非正式约束条件所表现的空间差异性，才导致了现实社会的多样性和复杂性。显然，哲学中这种非正式约束的非均质性是经济学所不能兼容的。因此，如何对经济空间进行假定，从而使经济学可以兼容非正式约束的非均质空间分布，这是经济学与哲学关于非正式约束与经济增长并轨研究所面临的另一个重要环节。因此，整合哲学和经济学两大学科中关于非正式约束、行为分析与经济增长的问题研究，其基本分析范式必然是规模报酬递增和非均质空间。只有这样，才能真正揭示非正式约束影响经济增长的内在机理。事实上，最近经济学中也出现了一些新经济地理学理论文献，它们使用垄断竞争模型框架探讨了经济增长和地理空间之间的关系，例如，Waltz，Baldwin、Martin、Ottaviano，Krugman，BehrensK等人的研究成果[10-13]。这些文献不但是将经济增长与经济空间进行结合分析的先驱之作，而且新经济地理学的规模报酬递增分析范式也为兼容经济学与哲学两大学科，进而深入研究非正式约束在经济增长中的作用机理提供了可能。那么，新经济地理学的数理建模技术，又在多大程度上能对非正式约束进行解读呢？四、非正式约束与经济增长的空间演进模型(一)模型的假设与推演首先考虑一个代表性区域。根据上述非正式约束与经济增长内在关系的研究，该区域生产既取决于各类生产要素投入，同时又受制于该地区特定非正式约束条件影响。因此，该区域具有特定的生产环境，所生产的产品与其他区域并不完全相同，模型假设该区域生产的产品类型有区域间可贸易产品Xi，区域间不可贸易产品Ri，i为区域代码。其中，区域间不可贸易产品Ri反映了i区域特定非正式约束条件所决定地区生产效率。若特定地区的非正式约束条件与该地区经济发展模式相互匹配，则Ri值越大；反之，若特定地区非正式约束条件不适合该地区经济发展模式，则Ri值越小。在i类型区域中，考虑到特定区域消费者对不可贸易产品的消费必然排斥其他替代产品的市场竞争，因此特定区域不可贸易产品的消费必然存在负的市场外部性效应：Ri=Zr(Li)LirZi(Li)=exp(-ξi/L)。其中，ξi>0代表一个区域中消费者受习俗、偏好等非正式约束影响的程度。影响程度越大，ξi值越大。需要注意的是，ξi同时也反映着非正式约束条件对区域内生产者的影响，如果特定地区的非正式约束条件与该地区经济发展模式相互匹配程度越高(ξi值越大)，这意味着该地区的生产更具效率，因此生产规模报酬也越大。从这个角度上说，ξi也是该地区规模报酬的标志变量。在消费者需求方面，我们考虑存在n种产品，并且不失一般性，我们假设消费者具有柯布-道格拉斯偏好，即：其中，xi为消费者对i类型区域专门化生产的可贸易产品i的消费，r是该区域不可贸易产品的消费。同时，消费者倾向于居住在他们工作的区域，并在那里进行全部消费。竞争性的市场特征决定了各类型区域所选择的生产部门及产品类型。消费者在追求效用最大的动机下可以在不同类型区域中进行自由流动。因此，当市场竞争均衡时，无论消费者在哪个区域居住和工作，他们都拥有相同的均衡水平，即每种类型区域的均衡规模都是其居民效用水平达到最大化时的规模。这就意味着，集聚所带来的利益在市场竞争的作用下最终都以补偿(更大区域的生活)成本的形式转移到工人的收益中。此时，如果整个经济中存在着大量工人，那么每种类型区域都能通过设定工资水平或控制土地的开发和使用来选择人口规模，即i类型区域中的均衡人口规模为：(二)分析与推论1.不同类型区域间工资和住宅价格的比率与区域间各自递增报酬的比率以相同的比例增加。这说明，非正式约束条件与经济活动的配置效率足以形成一个内生的经济集聚中心。这进一步说明了非正式约束条件是否与区域经济增长模式相互匹配，在区域经济增长过程中起到了至关重要的作用。2.正式约束条件与该地区经济发展模式的匹配程度，即i区域中产品生产规模递增报酬较大时，i类型区域的规模就会较大，其相对数量就会较少；当非正式约束所导致的偏好增大时，对ξiξj)来说，i类型区域的相对数量就会增加(减少)，而每种类型的区域规模就会变小。同时，由于不同类型产品生产的规模报酬递增程度不同，专门化生产该类型产品的区域就具有不同的规模。生产规模报酬递增程度较大的产品决定了该区域的经济规模也较大。而与此同时，较大区域经济规模所决定的市场需求也在很大程度上决定了厂商收益规模、专业化程度以及专门化劳动力的进一步加强，因此正式约束条件与该地区经济发展模式的匹配程度与区域经济的发展具有显著的联立内生性。五、结论与启示各种非正式约束条件必然对经济主体行为产生深刻影响，并影响现实经济的增长绩效。全面分析现实经济中各种非正式约束条件对经济的影响，对于探索经济增长内生动力具有重要的研究意义。然而，尽管哲学和经济学两大学科已经对于非正式约束与经济增长之间内在联系进行了较为系统的研究，但是两大学科对于非正式约束与经济增长二者之间的关联研究却是彼此分裂的。两大学科的这种彼此呼应机制相互对立，究其本质是两大学科分析范式的不相兼容。哲学范畴中关于非正式约束研究是以规模报酬递增和空间非均质假设为基本特征的，而传统经济学却是以规模报酬不变和均质空间为基本分析范式。本文借助新经济地理学空间建模技术，以规模报酬递增和空间异质为特征，构建了研究非正式约束与经济增长内在关联机理的分析框架，通过数理分析和模型推演揭示出，非正式约束条件是否与区域经济增长模式相互匹配在区域经济增长过程中起到了至关重要的作用。这一结论不仅符合现实经济中各种非正式约束条件对经济活动具有重要影响的现实判断，同时以规模报酬递增和空间异质为基本分析范式来研究非正式约束与经济增长内在关联，也在一定程度上可以耦合哲学和经济学两大学科在此领域中的割裂。从这个角度上说，继续在规模报酬递增和空间异质条件下研究非正式约束与经济问题，也必然会有更多更为广泛、更为深刻的研究成果。进一步而言，非正式约束对经济增长影响机理的研究也为我国主体功能区建设提供了理论支持。虽然主体功能区理论是我国首次提出，国外目前尚没有直接研究成果。然而，创新是逻辑批判与逻辑演绎的结果，正是基于对现实空间开发无序的反思，主体功能区思想方才得以凝炼与提出。由于不同区域的非正式约束条件不同，而非正式约束对于经济增长又有着至关重要的影响作用，因此我国各地区经济发展的根本目标，究其本质应该是依据其各种要素条件，实现社会、经济、人文各领域全面和谐的可持续发展。如果不考虑区域间非正式约束条件的不同以及非正式约束对经济增长的影响，仅依靠调整和配置生产要素来促进经济增长，那么即便这种方式可以短期内促进特定区域的经济增长，但是在长期中，这种经济增长必然无法实现该地区的全面可持续发展。因此，在经济发展的过程中，注重对不同地区传统非正式约束条件进行不断创新、发展和完善，让非正式约束环境成为引导经济发展的重要力量，只有这样，才能形成科学、合理的经济秩序，进而构建促进文化、经济协同演化的发展战略，而这无疑也正是我们国家目前提出并实施的主体功能区建设的初衷与理论归宿。[1]亚当·斯密.国民财富的性质和原因的研究[M].北京:商务印书馆,1992：80-85.[2]约翰·穆勒.政治经济学原理及其在哲学上的若干应用[M].赵荣潜，译.北京:商务印书馆,1991：92.[3]诺思.制度、制度变迁和经济绩效[M].杭行，译.上海:上海人民出版社,2014：101.[4]马歇尔.经济学原理[M].陈良璧，译.北京:商务印书馆,1981：213.[5]姜莉.非正式约束与经济绩效:基于东北地区经济发展实践的分析[M].北京:中国财富出版社,2013：87.[6]姜莉.非正式约束与空间经济增长研究[J].哈尔滨商业大学学报：社会科学版，2012(4)：86-92.[7]哈耶克.哈耶克论文集[M].邓正来，译.北京:首都经济贸易大学出版社,2011：121.[8]郝大江，黎映宸.集聚效应、配置效率与区域经济增长:主体功能区建设的理论探索[J].河北经贸大学学报,2014(4)：65-70.[9]郝大江.基于要素适宜度视角的空间经济增长机制研究[J].财经研究,2011,37(2):104-113.[10]KENNETHNWALTZ.Evaluatingtheories[J].TheAmericanpoliticalsciencereview,1996,91(12):913-917.[11]BALDWINR,MARTINP,OTTAVIANO.Globalincomedivergence,tradeandindustrialization:thegeographyofgrowthtake-off[J].Journalofeconomicgrowth,2001,26(7):5-37.[12]KRUGMANPR.Increasingreturnsandeconomicgeography[J].Journalofpoliticaleconomy,1991,99(11):483-499.[13]BEHRENSK，GAIGNEG.Countries,regionsandtrade[J].Europeaneconomicsreview,2007,51(5):1277-1301.(责任编辑：王晓红)OntheEconomicGrowthandtheInformalConstraints：BasedonTheoryProcessoftheMajorFunctionAreaHAODa-jiang1,2,WEIWan-ying1(1.HarbinUniversityofCommerce，Harbin150028,China；2.HarbinUniversityofTechnology,Harbin150001,China)Theanalysisofthesystemofeconomicgrowtheffectedbytheinformalconstraintshasalwaysbeenthefocusfortheeconomics.Basedontheincreasingreturnsandhomogeneousspace,thehereofNEGmodelcanofferthemethodforexploitingthesystemofinformalconstraintsduringtheeconomicprocess,whichshowsthewaytocombinethePhilosophywiththeEconomics.Themodelalsoreachestheconclusionsthattheinformalconstraintshaveplayedthemostimportantrolesinthesubjectbehavior,whichdeterminesthefinaleconomiceffect.Theanalysisalsoshowsthattheinformalconstraintsarethekeypointsfortheunbalancedregionaleconomicgrowth.informalconstraints;regionaleconomicgrowth;increasingreturnstoscale;homogeneousspace2015-06-17国家社会科学基金项目(11CJL046)郝大江(1976-)，男，黑龙江哈尔滨人，哈尔滨商业大学经济学院副院长，副教授，经济学博士，哈尔滨工业大学博士后，硕士生导师，研究方向为区域经济；魏婉滢(1992-)，女，黑龙江佳木斯人，哈尔滨商业大学经济学院硕士研究生，研究方向为产业经济。F127A1672-2817(2016)04-0033-06

    西安财经大学学报发表： 2016年4期

  • 旅游功能区若干基本问题简论
    作者：李庆雷(云南师范大学旅游与地理科学学院，云南昆明650500)近年来，云南、四川、浙江、北京、吉林等地深入推进旅游功能区建设，积极探索突破行政约束、建立新型协调机制、实现资源整合利用、推进旅游转型升级，成为旅游产业综合改革的新载体、新亮点。同时，旅游功能区规划成为《旅游法》制定过程中的引发争论的热点，吴必虎、杨振之、杨富斌等知名学者就强烈建议在旅游法中恢复旅游功能区规划这一条款。总体而言，对于旅游功能区这一新生事物，理论研究还十分薄弱，无法满足指导实践的需要。为此，笔者尝试对旅游功能区的几个基本问题进行尝试性研究。一、旅游功能区产生的背景1.“两业”战略与旅游产业综合改革2009年，国务院出台《关于加快发展旅游业的意见》，提出加强统筹协调，转变发展方式，提升发展质量，把旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业(简称“两业”)，并明确了若干具体任务。在“深化旅游业改革开放”中，提出创新体制机制，推进旅游管理体制改革;支持开展旅游改革试点，鼓励探索旅游资源一体化管理。在“培育新的旅游消费热点”中指出，推进旅游与文化、体育、农业等相关产业和行业的融合发展;支持有条件的地区发展生态、森林、商务、体育、工业、医疗健康、邮轮游艇旅游。为实现这一宏伟战略目标和任务，国务院、国家发改委批准设立云南、海南、桂林国家旅游综合改革试验区，旨在以完善市场经济体制为目标、促进经济社会科学发展，以加快转变发展方式为重点、带动现代服务业快速发展，以统筹兼顾为根本方法、促进经济社会协调可持续发展，以攻克旅游发展重大难题为关键、推动试点地区先行先试［1］。随后，秦皇岛、成都、张家界等地启动旅游综合改革试点城市建设，其重要任务之一也是探索解决约束旅游业发展的深层次问题的新路径，破解旅游建设用地制约、基础设施薄弱与投资短缺、管理体制与市场综合整治等问题。2.资源整合、空间集聚与旅游转型升级当旅游业发展到一定阶段后，旅游资源整合不仅是必然的，也是必要的。旅游资源的空间层次性、普遍共生性决定了整合的必然性，同时，整合能够强化旅游主题，树立旅游形象;增强整体实力，提升产品竞争力;约束恶性竞争，优化发展环境;明晰权属，增强发展活力;保障公共产品供给［2］。但是，目前行政分割、条块管理体制是旅游资源一体化管理和整合化经营的现实约束，亟需探索新的整合机制。同时，产业集群有区域经济的引擎或发动机之称，旅游产业集群化发展模式对世界旅游发展产生重要的影响这一论断已经成为不争的事实［3］。旅游产业集群的形成需要具备一些列的条件，除了较长的产业链、丰富的差异化机会、较高的产业关联度高外，还需具备一定的空间条件，包括自然条件、文化与要素禀赋、充足的市场供需条件、有效规范的行业制度及良好的产业政策、政府及相关组织部门的高效服务等［4］。其中政府的支持通常是必要的。此外，旅游需求的变化要求加快旅游业转型升级，推进产业发展观念和方式的转变。旅游业转型升级具体内容涉及旅游功能、效益、经济、产品、政策、增长方式、发展模式、管理方式。其中，旅游功能要从经济功能到综合功能转变，旅游经济要从分散经济、规模经济向系统经济、集聚集群经济优化，旅游空间布局要从点——线到网——面优化，旅游增长方式要从粗放向集约、规模向效益转变［5］。3.板块旅游、一站式体验与目的地建设板块旅游是相对于点线式旅游而言的，是指旅游吸引物紧密地集中在某一个区域，旅游者的活动在以该区域为中心的空间内进行，不再追求到更多的地方去看更多的景点。与此相适应，旅游产品类型向多样化发展，旅游收益不再以景区门票为主，旅游产业链的运行主体是旅游客源地的各种旅行代理商和目的地的散客服务商［6］。“一站式体验”是以产业聚落理论为基础，以“一站式”服务理念为背景，在旅游体验经济发展的实践过程中发展形成的。旅游产品的“一站式”服务要求景区、管理部门、相关企业、开发商、社区居民等高效合作，游客的所有需求在设施相对集中、功能完善的特定区域内得到满足，反映了游客消费行为和消费心理需求变化的新趋势［7］。旅游目的地是能够使游客产生旅游动机并追求动机实现的各类空间要素的总和。与过境地相比，目的地有利于延长游客停留时间、增加旅游收入、实现各类资源的充分利用，因此受到地方政府的关注，尤其是旅游资源集聚区。目前，旅游目的地的主要载体是优秀旅游城市、环城市旅游度假区、旅游经济强县、大型山水旅游区［8］。随着旅游目的地发展模式从传统资源直接利用向区域资源全面整合的过渡，旅游功能区会成为一种新兴旅游目的地类型。此外，旅游功能区的产生还与主体功能区思想的普及和四川灾后重建有着较为重要的关系。随着全国主体功能区规划的宣传与实施，处于限制与禁止开发区的地方政府将注意力转向资源消耗低、环境影响小的旅游业。在这一过程中，部分地方政府也树立了功能区意识，通过设立不同类型与性质的功能区促进主导产业提升和人地协调发展。《国务院关于支持汶川地震灾后恢复重建政策措施的意见》(国发〔2008〕21号)中提出“把旅游业作为先导产业，加快重点旅游景区、景点的恢复重建”，成都、绵阳、雅安等地通过发挥旅游业的先导作用，统筹了基础设施、空间布局、土地利用、乡村建设，促进了重建恢复。二、旅游功能区的含义与特征1.基本含义(1)概念界定。“旅游功能区”这一概念产生后，部分学者提出了自己的见解，代表性观点如下:一是按照旅游产业发展需要，在一定的区域内为实现旅游资源聚集，有效发挥特色旅游功能而设置的地域空间［9］;二是在自然和人文资源基础上加上系统性的旅游产业要素服务设施和功能所构成的空间或区域现象［10］;三是按照旅游业在区域未来发展中承担的主要功能和核心作用，构筑围绕旅游开发这一核心功能的区域可持续发展基础，同时围绕旅游业进行区域功能布局和生产要素的配置，明确并指导区域发展的空间布局、城镇、城乡空间形态和空间管理的方案［11］;四是根据区域发展的内外部条件和旅游资源的比较优势，参照全国主体功能区划分的指标所划定的以旅游业为主导产业发展的区域［12］。以上各种观点都认为旅游功能区是以旅游业为主导产业发展的区域，在旅游功能区核心特征上取得了一致。综合以上观点，笔者认为，旅游功能区，又称旅游产业功能区，通常指依托较为富集的旅游资源、以现代旅游业为主导产业、带动社会经济发展的特定经济区。它是基于旅游业的环境友好性、关联带动性、跨行政区域性，根据劳动地域分工理论、产业结构转换理论和新经济地理学理论，在旅游转型升级和主体功能区建设的新形势下，为了实现旅游资源一体化管理，进一步理顺旅游开发体制，培育现代综合型旅游目的地，解决限制开发区或禁止开发区发展问题而产生的。从性质上看，旅游功能区是经济区中的一种类型，与物流枢纽功能区、汽车产业功能区、新能源产业功能区、现代商贸综合功能区等产业功能区类型是并列的。(2)相关概念辨析。与旅游功能区相关的两个概念是旅游功能分区和旅游主体功能区。旅游功能分区是为了合理分工、扬长避短，根据区位条件、资源禀赋、开发潜力、市场基础，结合大区旅游资源布局特征和既有的旅游产品体系，充分考虑旅游资源的空间分布规律进行的旅游区划。旅游功能分区的结果就是划分出一些旅游功能分区［13］。旅游主体功能区是指借鉴主体功能区的分类方法，根据特定区域的自然资源条件、环境状况和地理区位，并考虑到旅游资源开发现状和旅游业及经济社会发展的需要，而划定的具有特定主体功能、有利于旅游资源的合理开发利用、能够发挥最佳效益的区域［14］。可以看出，旅游功能分区是从战略发展与管理的角度的，根据在旅游发展中担负的功能进行的区划，旅游主体功能区主要是出于空间管治与协调发展的需要、参照主体功能区的划分标准和设置方法确定的，而旅游功能区是为了破解管理体制、提升产业素质而设置的产业功能区，三者在出发点、目的、性质上有着明显区别。2.主要特征旅游功能区的最主要特征表现在四个方面，即:旅游资源集聚分布、生态环境质量较高、以旅游为主导功能、通常跨行政边界。这四个方面既是旅游功能区的特征，同时揭示了旅游功能区建设中所要解决的核心问题，也暗示了旅游功能区的意义和价值所在。第一，旅游资源集聚分布。这是旅游功能区的资源依托。旅游资源是旅游产业发展的物质基础和重要凭借，质量等级较高且密集分布的旅游资源更是为现代旅游业的发展提供了良好条件，目前出现的旅游功能区主要就是以这类资源为依托。例如，轿子山旅游开发区就是以轿子山、红土地、普渡河大峡谷为核心资源。其中，轿子山是滇中典型的山岳形冰川地貌景观，早在1993年就被列为省级风景名胜区、自然保护区;红土地是全世界除巴西里约热内卢外最有气势的红土地，已成为国内外著名的摄影旅游地;普渡河是金沙江右岸的主要支流，有距离省会昆明最近的峡谷景观。旅游资源集聚分布为提供一站式体验、发展板块旅游、培育旅游目的地奠定了基础，但是，如何更好地进行资源整合、发挥集聚的正效应、避免负效应也就成为这类区域发展中亟需解决的问题。旅游功能区可以看作是从制度设计方面解决这一问题的有益尝试。第二，生态环境质量较高。这是旅游功能区的基础条件，又是旅游功能区欲破解的约束条件。生态环境质量高的地区，在主体功能规划中一般被划为限制开发区或禁止开发区，简言之，限制开发区主要是指限制进行大规模高强度工业化城镇化开发的重点生态功能区，禁止开发区指禁止进行工业化城镇化开发的重点生态功能区。在《全国主体功能区划规划》中，两者总面积约506万平方千米，占全国陆地国土面积的52．2%;仅国家级限制开发区2008年底总人口约为1．1亿人，占全国总人口的8．5%。在配套政策不能马上实现的情况下，这些地区的民生问题如何解决?由于生态质量较高，部分地区本身就是世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园、国家地质公园，因此为发展环境友好型旅游业、解决现实民生问题奠定了基础，也成为地方政府在执行主体功能区规划、谋求地方与官员自身发展之间的重要选择。第三，通常跨行政边界。这是旅游功能区的现实条件。旅游功能区不是一般意义上的景区，通常是大尺度景区的综合体，一般面积较大，跨越行政边界。楠溪江生态型旅游功能区依托的国家重点风景名胜区位于永嘉县中北部，面积为670．76平方千米，涉及岩头、枫林、大若岩、沙头、鹤盛、岩坦6个镇。在目前的政治体制下，受行政逐级发包、政治锦标赛、属地管理、财政分成的影响，地方政府之间的竞争成为经济发展的重要动力，也为资源一体化利用、经济协调发展等问题带来了困难［15］。在旅游经济发展中，地方政府竞争常常造成同一旅游资源的多头开发，并为争夺利益而导致争端。例如，山东蒙山风景名胜区分属平邑、蒙阴、费县、沂南县，四县各自成立景区管委会，推出龟蒙、云蒙、彩蒙、天蒙四大景区，影响了统一开发、品牌塑造和质量提升。共享性旅游资源由于其实物形态和所有制形态方面的特殊性质，难于通过市场机制的作用实现其合理配置，常被过度利用并造成严重的环境后果［16］。因此，如何创新体制机制，打破行政区域界线，克服原有弊端，科学有效地整合资源要素，统筹推进区域内旅游项目的开发建设，提升旅游接待能力和综合竞争力，促进旅游产业做大做强，也是近年来旅游产业综合改革的重要内容。第四，以旅游为主导功能。这是旅游功能区的根本特征。目前出现的旅游功能区，主要是在生态较为脆弱或有保护要求的区域出现的，以旅游为主导产业的特殊经济区，这是建立在对旅游产业的环境友好性和关联带动性的基础上的。《国务院关于加快发展旅游业的意见》(国发〔2009〕41号)开篇明确指出，旅游业是战略性产业，资源消耗低，带动系数大，就业机会多，综合效益好，在保增长、扩内需、调结构等方面具有积极作用。2011年10月底召开的第三届20国集团旅游部长会议的主题就是“旅游对经济的间接影响”，中国旅游业在促进农业转型升级和帮助农民脱贫致富、促进装备制造业的发展以及与金融、信息、通信、物流、教育、文化等产业的融合发展方面做出了重要贡献，在创造就业、促进国民经济的平稳运行和区域经济平衡发展方面发挥了重要作用。虽然旅游业的带动作用已获得公认，但是“大旅游、小管理”的现状一直未能得到根本改变，“小马拉大车”的结果只能是束缚旅游业自身的发展、限制旅游业带动作用的发挥。因此，如何建立涉旅事务协调机制、其他产业与服务旅游发展的管理体制，仍是亟需探索的现实问题。在很大程度上，旅游功能区就肩负着这一重任。三、旅游功能区建设的任务与思路1.旅游功能区建设的基本任务根据上述对旅游功能区内涵、特征、意义和价值的认识，结合笔者在编制《寻甸县旅游发展规划(修编)》时对钟灵山——北大营生态旅游功能区的思考，以及在昆明市旅游资源调查过程中对新设立的轿子山旅游开发区、阳宗海旅游管委会的考察，归纳出旅游功能区建设的基本任务应涉及下列六个方面:第一，推进管理体制改革。针对约束旅游产业发展的管理体制问题，旅游功能区建设中应树立创新意识，积极而稳妥地推进旅游管理体制改革，重点抓好旅游资源管理和旅游市场监管体制改革。对于各地已经出现的各种尝试，应认真总结并加以提炼。例如，云南省轿子山旅游功能区建设中采用了行政托管的形式，将原属于三县(区)的六个相关乡镇划归轿子山旅游开发区，与倘甸工业园区两块牌子、一套人马;阳宗海旅游功能区建设中设立阳宗海风景名胜区管理委员会，执行党政合一、经济社会发展合一的实体化模式，后加挂昆明阳宗海新区管理委员会牌子;浙江温州四个旅游功能区都设立管委会，负责区内与生态、旅游有关的经济发展事务，包括产业和布局规划、涉旅基础设施建设、旅游宣传促销、旅游产品开发和市场管理等，其他经济事务和社会事务则由属地负责。第二，创新要素供给机制。在旅游业转型升级的新阶段，随着国家政策的变化，土地、资金、人才等生产要素的供给成为制约旅游发展的重要现实问题。同时，与旅游资源密切相关的生态环境、文化遗产保护问题也倍受重视。因此，旅游功能区建设中应结合自身实际，在认真领会《关于加快发展旅游业的意见》及相关政策的基础上，自觉把创新要素供给机制作为基本任务，积极探索旅游用地、旅游融资、生旅互动、文旅互动、农旅互动的新模式。例如，对于旅游用地问题，各地经过多年探索，已摸索出了一些经验。云南省与国土资源部合作，在全国率先编制了旅游项目建设用地规划。四川省结合灾后重建与颁证确权工作，推进农村集体土地流转，为乡村旅游升级创造了用地条件。普者黑旅游功能区通过以租代征、租征结合等方式，引导群众转变土地经营方式，把土地投入旅游开发，减少了旅游项目征地数量，化解了土地征用难题。第三，培育旅游产业集群。为了发挥旅游资源富集的优势和旅游产业的带动作用，旅游功能区必须坚持项目带动理念，实施大项目带动大发展战略，促进旅游产业要素适当集聚，培育特色旅游产业集群，促进旅游业与工业、农业、体育、医疗等相关产业的深度融合，创新旅游业态，建设旅游目的地，延长游客停留时间，丰富旅游消费内容，增加旅游收入，扩大旅游业的波及效应，使旅游业真正成为旅游功能区的主导产业。例如，吉林松花湖区域旅游功能区以松花江为主线、松花湖为核心、朱雀山和青山为两翼，通过松花湖国家级风景名胜区、朱雀山国家森林公园和松花湖国际旅游度假区等重点项目建设，完善游览观光、休闲度假、户外运动、水上娱乐、温泉养生、民俗文化、特色餐饮等功能，提供春夏秋冬四季旅游产品，成为具有广泛影响力的航母级旅游产业基地以及国内乃至东北亚地区著名休闲度假旅游目的地，对长春市产业调整与各项事业发展产生了积极的推动作用。第四，优化旅游公共服务。旅游产业的公共性与外部性要求加强旅游基础设施和公共服务体系建设，健全的旅游基础设施和完善的旅游公共服务体系是区域旅游服务水平和管理质量的重要标志。现阶段应重点建设旅游道路、景区停车场、游客服务中心、信息资讯服务、旅游安全救援、资源环境保护等基础设施，并根据自身实际完善对自驾游、背包客、残障人士等特殊群体的服务。旅游功能区建设中应结合旅游服务标准化、信息化建设，引进、应用和推广先进适用科学技术，服务于广大人民群众的旅游需求，培育便民型、智慧型旅游功能区。在《寻甸县旅游发展规划(修编)》中，编制方昆明五墨文化传播公司对包括钟灵山——北大营生态旅游功能区在内的区域提出了旅游公共信息服务、安全保障、交通便捷服务、便民惠民服务四大体系建设规划，涉及“智慧旅游”平台、交通引导标志系统、旅游优惠措施等十五个方面，初步构建起了适应旅游功能区发展需要的旅游公共服务体系。第五，塑造整体旅游品牌。旅游经济属于典型的注意力经济部门，这决定了旅游功能区必须强化形象经济、品牌经济意识，尊重信息传播、形象设计、市场营销、品牌塑造的客观规律，考虑自身资源特质与市场群体特征，综合运用各种媒体、方法与渠道，树立区域旅游整体形象，培植整体旅游品牌，加强注意力管理，以促进异地游客来此进行消费，实现旅游产品的市场价值，并提高旅游资源、产品与品牌的附加值。轿子山旅游开发区设立后，就通过开通网站、拍摄宣传片、举办摄影大赛等方式，对外强化统一的旅游形象，促使公众形成对轿子山旅游的新感知。第六，带动区域经济发展。发挥旅游业的关联效应，带动区域经济发展，促进社会事业进步，是旅游功能区的应有之义。因此，旅游功能区建设中应促进产业融合、培植涉旅产业、建设特色旅游小镇和旅游村、强化社区参与，赋予原有产业和社会资源以观光、休闲、旅游功能，在原有价值的基础上增加旅游附加值。在普者黑旅游功能区发展战略研究中，笔者建议根据所在区域产业基础，构建由旅游核心产业要素、延伸产业要素、外围产业要素组成，涉及景区、旅游村寨、耦合共生型旅游点等载体的泛旅游产业体系，具有一定推广价值。2.旅游功能区建设的基本思路在旅游功能区建设中，应坚持政府主导、一体管理、整体提升、创新发展、示范推广的原则，因地制宜地推进旅游功能区实践。一是政府主导。旅游功能区是超越常规性景区(点)、跨越行政边界、超越产业界限的一类特殊经济区域，必须坚持政府主导战略，科学把握政府与市场的关系。地方政府应明确在规划调控、政策制定、市场监管、公共服务、社会事务管理、引导性资金投入、人才培养、品牌宣传各方面的责任与权力，学会扮演市场“创制者”、“守夜人”的角色，尊重旅游功能区内旅游经济活动主体和社区居民的创新精神与正当利益诉求，保障和促进公平有效的市场竞争秩序。同时，发挥市场在资源配置中的基础性作用，引进有经济实力、管理经验和社会责任的企业(集团)从事普通旅游资源开发、提供相关旅游服务。二是一体管理。旅游功能区建设中应充分认识旅游资源管理的复杂性，坚持资源整合、一体化管理的基本思路，探索旅游资源一体化管理体制，解决旅游资源部门分割、区域分割、利益分割问题，使旅游资源管理和开发形成合力，促进旅游产业健康发展。同时，还应积极探寻文化与旅游、农业与旅游、水利与旅游、城镇与旅游、村寨与旅游互动融合发展的路径，增强旅游产业统筹规划、组织协调、指导服务等功能。此外，还应在建立综合执法机制上有所突破，实现旅游与工商、国土、规划建设、卫生防疫等部门的联动和涉及乡镇县区的对接协调，规范旅游市场秩序，构建大旅游的发展格局。三是整体提升。发挥旅游资源富集区优势、破解旅游资源分割问题、培育板块旅游目的地的重要思路是空间集聚、协调发展、整体提升。只有这样，才能改变过去各自为政、小打小闹、缝缝补补式的开发模式，真正实现旅游资源潜力、培育旅游主导产业、带动区域发展。旅游功能区建设中应通过顶层制度设计保证统一规划、统一开发、统一营销、统一管理、统一保护，通过政府公共资源的倾斜性投入和支持性制度设计来建设具有较高知名度、影响力和品牌价值的大型综合性旅游区［17］。还应注意的是，除了完善基础设施、推进旅游项目建设之外，提升服务质量、加强旅游营销、推进社会资源旅游化是决定能否实现整体提升的重要方面，是旅游功能区建设中不可忽视的问题。四是创新发展。创新是促进经济发展的根本动力，是区域竞争力的关键所在。旅游功能区本身就是地方政府理念创新、行为创新和制度创新的产物，在旅游功能区规划、建设与发展中仍需要坚持创新驱动的原则，提高创新能力，构建旅游功能区创新体系，优化旅游创新资源与过程管理，通过创新来解决制约旅游业发展的体制机制问题。旅游功能区创新涉及面较为广泛，尤其要注重制度创新、业态创新、营销创新与科技创新。同时，还应关注与创新关系密切的文化创意问题，运用文化创意和科技创新来展示旅游功能区的文化内涵，创新旅游资源价值实现方式，为游客创造独特、丰富而深刻的一站式旅游体验。五是示范推广。旅游功能区是新形势下为解决老问题出现的新事物，产生时间不长，可以借鉴、参考的经验不多。为了避免大规模改革可能带来的问题，减少试错成本，各地旅游功能区建设中可以根据资源赋存、产业基础、民众意愿、创新意识、统筹能力来优先选择个别地区作为试验区或示范区进行建设，经过一段时间探索，积累一定经验后再逐步推广。上级主管部门应集思广益，积极听取专家学者、基层管理人员、社区居民的意见，加强调研、交流和指导，及时发现问题、提出建议、解决问题、把握方向，适时总结经验并以研讨会、发布会等形式加以宣传和推广，促进其他旅游功能区的学习与创新。四、结语经过30多年的发展，中国旅游产业规模不断扩大，产业体系日趋完善，在国民经济和社会发展中的地位日益凸显。旅游业已成为国家重点发展的战略区域和重要产业，在推进区域经济发展、促进民生改善等方面发挥着越来越重要的作用，为旅游业发展提供了强劲的区域支撑。在转型升级、创新发展的新阶段，旅游管理体制、旅游规划方式、旅游生产要素供给等已成为约束旅游产业发展的深层次问题，解决这些问题是旅游理论研究和实践的重要任务。旅游功能区是新时期旅游管理体制、旅游发展模式、旅游规划改革的有益尝试，是“两业”战略与全国主体功能区规划实施背景下的新生事物，是地方政府通过行为与制度创新推动旅游产业与区域发展的重要表现。诚然，作为一种新理念、新事物、新尝试，旅游功能区的规划、建设与管理中不可避免地存在不少亟需理论研究和实践探索的问题。理论研究只有紧密结合中国旅游业发展的实践，才能不至于陷入无病呻吟，才能发挥更大的作用，体现更大的价值［18］。希望旅游功能区问题能够引起更多业界同仁的关注，共同推进旅游功能区的健康成长和旅游综合改革的顺利进行。［1］罗明义，毛剑梅，裴会平．论建设国家旅游综合改革试验区的战略取向和政策内涵［J］．旅游论坛，2010(4)．［2］王欣，吴殿廷，方修琦，等．旅游资源整合新论［J］．桂林旅游高等专科学校学报，2005(4)．［3］李庆雷，明庆忠．旅游产业生态集群及其实现方式［J］．北京第二外国语学院学报，2008(9)．［4］王兆峰．旅游产业集群形成条件与识别方法［J］．地域研究与开发，2009(3)．［5］刘少和．全球化、经济社会转型与旅游转型升级［J］．旅游学刊，2009(8)．［6］张春娥．旅游产业链:理论与中国实践［D］．北京:北京第二外国语学院，2006:34－36．［7］郑斌，刘家明，杨兆萍．基于“一站式体验”的文化旅游创意产业园区研究［J］．旅游学刊，2008(9)．［8］魏小安．旅游目的地发展实证研究［M］．北京:中国旅游出版社，2002:2－3，8－16．［9］张纯洁．浅论我市旅游功能区的建立［N］．温州日报，2012－01－03(01)．［10］刘小军．旅游功能区规划能否入法［N］．中国旅游报，2012－08－03(11)．［11］杨振之，马琳．旅游功能区:从概念到规划实践［N］．中国旅游报，2012－02－08(01)．［12］杨振之，马琳，胡海霞．大邑休闲旅游目的地的空间管理［M］//中国区域科学协会区域旅游开发专业委员会．度假旅游发展研究．成都:四川大学出版社，2012:13－18．［13］李庆雷，明庆忠．旅游规划:技术与方法［M］．天津:南开大学出版社，2008:218－229．［14］王联兵．宁夏旅游主体功能分区研究［D］．西安:西北大学，2010:23－24．［15］周黎安．转型中的地方政府［M］．上海:格致出版社，2008:3－5．［16］许玉贵．论共享资源的管理［J］．生态经济，1999(4)．［17］李庆雷，牛乐德，暴向平．旅游项目无限化理探析［J］．三峡大学学报:人文社会科学版，2012(1)．［18］杜江．立足本土产业实践，积极推进中国旅游学术的国际化发展［M］//中国旅游研究院．中国旅游评论2011．北京:旅游教育出版社，2011:18－19．

    三峡大学学报（人文社会科学版）发表： 2013年3期

  • 生态功能区建设任重道远
    作者：李建伟  建设和发展生态功能区是实现绿色发展、包容性发展和可持续发展的必由之路。当前我国生态功能区普遍存在可持续发展能力不足的问题。借鉴绿色可持续发展的国际经验，碳汇价值管理是可持续发展模式的重要补充。在调研中发现，我国生态功能区创造了具有很高价值的大量碳汇，有条件通过碳汇市场交易实现其碳汇价值、增强生态功能区的可持续发展能力。推动生态功能区碳汇产业发展，不仅有助于更好地发挥生态功能区的生态功能，也有助于生态功能区绿色发展能力提升和开展绿色减贫工作，是生态功能区发展的现实选择。建设和发展生态功能区是发展资源节约型、环境友好型经济的战略性制度安排，也是经济发展新常态下实现绿色发展、包容性发展和可持续发展的必由之路。自2000年开展建设生态功能区试点工作、2008年全面落实全国生态功能区规划以来，我国生态功能区建设取得了长足发展。在保护生态环境、促进人与自然和谐发展方面发挥了重要作用，也通过恢复植被、促进生物多样化等途径，创造了大量碳汇，为我国节能减排和低碳发展做出了重大贡献。当前，我国经济社会发展中生态环境脆弱、水资源短缺、环境污染严重等问题依然突出，各地生态功能区也面临着自身可持续发展能力不足的问题。科学评估生态功能区所创造的碳汇价值，通过碳汇价值管理建立合理的补偿机制，是解决我国生态功能区自身可持续发展能力的重要途径，也是促进我国经济社会绿色低碳发展的必要举措。一改革开放以来，我国社会经济持续高速发展，取得了举世瞩目的伟大成就。但生态文明建设水平始终落后于经济社会发展，生态环境保护与经济社会发展矛盾突出，成为制约绿色可持续发展的重要瓶颈。为改善生态环境、实现人与自然和谐发展，我国从2000年开展建设生态功能区试点工作，2008年全面落实了全国生态功能区规划，生态功能区建设取得了长足发展，在保护生态环境、促进人与自然和谐发展方面起到了重要作用。目前，我国经济社会发展中生态环境脆弱、水资源短缺、环境污染严重等问题依然突出，继续加强生态功能区建设，提升生态功能区在生态环境保护中的职能与作用，平衡生态保护与经济发展关系，对生态保护和修复，保障经济社会的绿色可持续发展，以及保障国民福祉和民族未来，具有十分重要的意义。一是生态功能区建设有利于保护和修复生态环境，提升生态服务价值以国家主体功能区规划为基础，通过加强和完善生态功能区建设，有利于促进生态环境的保护和修复。首先，生态功能区建设有利于减少环境污染，提高环境质量。生态功能区普遍属于限制开发或禁止开发区域，对区域内的产业发展，特别是对水源、土壤、空气等容易产生污染的产业，有严格限制。在减少环境污染，保持和提高环境质量等方面，发挥着重要作用。其次，生态功能区建设有利于保护和修复生态系统，提高生态服务功能。不同的生态系统，具有不同的生态服务功能，特别是林地、草地、沼泽、湿地等，具有重要的生态服务价值，在涵养水源、防风固沙、土壤保持、生物多样性维护等方面，具有重要功能。继续加强和完善生态功能区建设，有助于阻止生态系统退化，更好地保护和修复生态环境，提升生态服务价值。二是生态功能区建设为国家整体的经济发展提供资源环境基础当前及今后一个时期是我国经济社会发展转型的关键时期，生态文明建设是转型期经济社会可持续发展的重要构成与保障。2015年《中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见》明确提出，要大力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，弘扬生态文化，倡导绿色生活，加快建设美丽中国，使蓝天常在、青山常在、绿水常在，实现中华民族永续发展。生态功能区建设，是在国家的统筹规划和综合布局下，以保护生态环境，提供生态产品为主要功能的区域，为国家整体的经济社会发展提供了资源环境的基础和空间。三是生态功能区的创新发展模式对全面推进我国经济社会与自然环境可持续发展具有重要参考价值经过多年的发展探索，许多生态功能区根据本地生态条件和区域优势，探索出了生产生活生态相融合、人口资源环境相和谐的发展路径和产业模式，如生态旅游、特色农牧产品生产及加工产业、特色林下经济、可持续的绿色工业等等。这些发展模式创新，不仅促进了生态功能区自身的建设和发展，也为其他地区的经济社会发展提供有益的经验借鉴，并增强了国家经济发展的活力。四是生态功能区建设有利于改善人民群众的生活品质，提高国民幸福感当前，生态环境质量下降，特别是水体污染、大面积雾霾等，对国民日常生活产生了重大负面影响，人民群众对改善生态环境、提升生活品质的要求更加迫切。良好的生态环境，是最公平、最普惠的民生福祉。干净的水、清新的空气、安全的食品、优美的环境，是幸福生活的重要组成部分。生态功能区提供普惠性的生态产品，是对民生福祉的重要贡献。二2008年以来，国家先后出台了一系列有针对性的政策文件，从环境保护和管理、国家重点生态功能区转移支付等多方面对推进生态功能区建设进行扶持，我国生态功能区建设取得了长足发展，2016年国家重点生态功能区覆盖范围已扩展至676个县市，重点生态功能区覆盖面积已占国土面积的53%。但我国生态功能区总体可持续发展能力仍然不足，如生态保护与经济社会发展的关系尚未协调好、过度依赖中央财政转移支付的筹资模式、基础设施和公共服务发展滞后以及针对生态产品和服务的市场化交易机制尚未建立等因素，都严重制约着这些地区可持续发展能力的提升。一是生态保护与经济社会发展的关系尚未协调好，从根本上影响到生态功能区的可持续发展问题。我国已确定的生态功能区大多数既是生态环境较为脆弱，也是经济社会发展较为落后的地区，协调处理经济社会发展与生态保护关系的难度大。部分功能区单一强调生态保护，经济社会发展陷入“等靠要”的不良循环，经济社会发展更为滞后，人民生活水平较低，生态保护缺乏坚实的经济社会基础，生态保护难以得到根本落实。部分功能区过于强调经济发展，对生态环境保护重视不够。经济发展无视生态功能区生态环境敏感脆弱的现实状况，以追求经济利益为根本目标，继续走高消耗、高污染、高排放的粗放型增长道路，违背了生态功能区划的基本功能定位，对本地乃至更大范围的经济社会可持续发展造成长远的不利影响。二是功能区筹资模式过度依赖中央财政转移支付，自身可持续发展能力弱。重点生态功能区普遍是经济社会发展较为落后的地区，本地的财政收入相对较低，对生态保护的投入能力有限，而目前以省际间生态效益或成本外溢为衡量基础的横向补偿转移支付制度尚没有形成，功能区生态保护和经济社会发展所需的资金来源主要是中央统一通过转移支付下拨给地方的国家纵向转移支付，本省（区市）政府也会以一定方式对生态功能区的发展提供部分资金扶持。2008年以来，中央财政不断加大对重点生态功能区的一般性转移支付力度，2008-2015年累计转移支付2513亿元。但由于生态功能区覆盖县市多、且不断增加，每个县市获得的转移支付资金数量有限，转移支付资金与生态功能区经济社会发展目标和生态保护资金需求存在较大缺口。三是针对生态产品和服务的市场化交易机制尚未建立，影响生态功能区可持续发展能力的提升。生态产品和服务具有很高的社会价值和经济效益。作为生态产品和服务的重要提供者，生态功能区通过市场交易获得相应的收益，可以对生态功能区在生态保护所付出的经济社会成本进行补偿。但当前我国有关生态产品和服务的市场交易机制尚未成型，生态产品和服务的价值无法通过交易得以实现，不仅会严重影响生态功能区生态保护的积极性，也不利于生态功能区可持续发展能力的提升。以碳排放权交易为例，由于碳排放权交易机制尚不完善，森林碳汇交易还不能通过市场机制实现森林生态价值补偿，生态功能区还不能从交易中获得收益。四是基础设施和公共服务发展滞后，成为制约生态功能区可持续发展的重要瓶颈。国内外的实践都充分表明，基础设施和公共服务水平对于经济社会可持续发展至关重要。当前，生态功能区普遍存在基础设施建设较为落后、公共服务水平较低的问题，落后的基础设施直接制约了生态功能区经济发展，较低的公共服务水平也直接影响到生态功能区的社会发展。三从绿色可持续发展的实践来看，碳汇价值管理是可持续发展模式的重要补充。发达国家在碳汇价值管理方面积累了较为丰富的经验，这些经验为我国进行碳汇价值评价和管理提供了重要的参考和借鉴，也为生态功能区绿色可持续发展提供了新的思路。一是全球和区域环境合作机制是碳汇交易市场形成的前提。碳汇交易市场是一个人为构建的“虚拟交易”，要维系这一虚拟交易市场的有效运行，前提条件是需要交易双方愿意在这一市场中开展相关的交易活动。随着全球生态与环境合作的不断深化，以《联合国气候变化框架公约》及《京都议定书》为基础，明确了各国二氧化碳排放指标配额，当一国无法通过技术革新降低温室气体排放量超过配额时，可以通过购买排放量不足国家的配额，用以抵消碳排放，进而降低全球碳排量的目标。目前，通过联合国框架下的全球性多边制度安排、联合国框架外的小多边和双边国际气候制度、各国国内气候立法与政策以及各类非政府组织、各国地方政府以及民间投资机构的参与，全球环境合作已形成范围不同、层次多样、主体多元、模式各异的气候制度体系，为全球范围内的碳汇交易创造了必要的条件。二是多元化的碳交易模式是碳汇经济价值发掘的重要保证。碳汇经济价值的实现，主要通过《京都议定书》规定的三种减排机制实现：（1）联合履行机制。联合履行机制允许发达国家从其他工业化国家的投资项目产生的减排量中获得减排信用，东道国可以通过项目获得一定的资金和先进的环境友好技术，促进本国发展。（2）国际排放贸易。允许一个发达国家将其超额完成减排义务的指标，以贸易的方式转让给另外一个未能完成减排义务的发达国家。（3）清洁发展机制。允许发达国家向发展中国家提供资金支持并转让先进技术，并获得的碳信用指标，抵减发达国家排放任务。三种机制为碳汇交易市场及碳金融创新发展奠定了基础。三是多层次交易市场运行是碳汇经济价值实现的有效平台。全球范围和区域性交易市场的建立，为碳汇经济价值实现提供了有效的交易平台。自2005年《京都议定书》生效以来，全球碳交易市场取得了长足的发展,2005年全球碳市场交易额约为110亿美元，2011年交易规模达到1760.20亿美元的峰值，此后受全球金融危机影响大幅度下降，但近年来再度回升，2016年达到约500亿美元。四是金融产品创新是碳汇价值实现和风险控制的重要工具。为提升交易效率和规避市场风险，金融工具被引入到碳交易市场中，其既带来了资金，也为管理温室气体减排风险提供了工具。这些创新工具包括由国际开发类金融机构设立的、国家及私人设立的碳基金,商业银行和投资银行等金融机构为碳交易市场提供的金融服务创新，保险机构为实现碳交易过程中的风险可控提供的碳金融保险产品等。五是融入生态补偿机制实现与利益相关方合作共赢。碳汇价值的实现，除了通过碳排放权交易方式之外，与生态补偿有机结合也是重要的实现方式和手段。从利益相关方的参与角度来讲，生态补偿的国际合作机制，包括以跨国流域的生态补偿合作方式为主的受损方与受益方合作方式，由独立的第三方制定游戏规则、并要求涉事主体共同遵守的第三方主导方式，和一些国际组织通过吸引企业的赠款、捐款等，对生态补偿项目进行无偿援助和资助的单一方主导方式。四蒙阴县生态功能区是山东省十大重点生态功能区之一，承担着区域性水源涵养、洪水调蓄、水土保持和生态保护的功能。自2009年设立生态功能区以来，蒙阴生态功能区围绕其功能定位，在水源涵养、洪水调蓄、水土保持等方面取得了丰硕成果，创建了颇具特色的绿色循环发展模式，经济社会发展逐步步入人与自然和谐发展的良性轨道。蒙阴生态功能区的成功发展经验，为国内其他类似功能区的发展提供了良好的示范。同其他生态功能区一样，蒙阴生态功能区同样面临自身可持续发展能力不足等问题，但蒙阴生态功能区已创造了具有很高价值的大量碳汇，只要通过碳汇市场交易实现其碳汇价值，蒙阴生态功能区的可持续发展能力将得以显著增强。（一）蒙阴县生态功能区的发展模式蒙阴县生态功能区在发展过程中形成了“生态主导、控促结合、特色产业、点状发展”的绿色循环发展模式，经济社会发展进入了人与自然和谐共赢发展的快车道。一是重视生态建设，着力保护和修复生态环境。通过持续绿化、大力整治水系、加大污染防治、加强环境执法，蒙阴县的森林覆盖率大幅度提升，水土流失得到有效治理，综合治理水平达到83.3%，云蒙湖水体得到明显修复。二是秉承绿色发展，严控行业和项目准入。蒙阴县在经济发展中按照绿色发展的理念，以发展生态农业为切入点，不断延伸县域农业发展产业链，淘汰落后或污染较重产能计划，逐步建立了绿色、循环、低碳、高效的县域产业体系。三是强调因地制宜，积极发展特色生态农业。按照特色明显、优势突出的原则，以林果业、畜牧业两大特色产业为主导、以发展生态型初级农产品为主攻方向，建立了“蒙阴蜜桃”、“蒙阴苹果”、“蒙山蜂蜜”、“蒙山全蝎”、长毛兔养殖、大棚养禽、香菇养殖等生态农业发展模式。四是立足本地资源，有针对性地培育产业新增长点。按照生态功能区的定位和县域资源优势，重点培育了生态旅游、农村电商等经济增长点，有选择地适度发展纺织服装、食品酿造等制造业。（二）蒙阴县生态功能区可持续发展的突出问题一是生态环境压力依然较大，保护和修复生态环境仍是需要解决的首要问题。尽管蒙阴在水土流失治理方面成效显著，但生态环境依然脆弱，生态治理和环境保护压力依然很大。同时，可利用资源量不断减少，经济发展与生态保护矛盾依然突出。二是生态可持续发展的资金来源渠道单一，多元化投融资渠道有待建立。蒙阴经济发展相对落后，财政收入相对较低，主要依靠中央专项资金支持，可支配财力不足,仅靠转移支付制度很难满足生态保护和经济转型的实际需要。三是生态保护与经济发展不协调，可持续发展动能不足。蒙阴的产业结构仍属于较低层次，经济发展还是以传统的资源依赖型产业为主，特别是传统农业生产对环境造成了较大压力。蒙阴县所具有的生态资源优势还没有被充分挖掘和激活，生态效益不能较好地转化为经济效益。四是在保护生态环境的同时，亟须改善民生和提高人民群众生活水平。近年来，蒙阴县在生态环境保护方面的投入巨大，生态环境得到明显改善，但在公共服务提供和改善民生方面还有待加强。全县现有建档立卡贫困户12589户、26384人，实现全面建成小康、脱贫攻坚的任务还较为艰巨。（三）蒙阴县碳汇价值潜力巨大蒙阴生态功能区在履行生态保护职能过程中，蓄积了丰富的林业资源，创造了大量碳汇。这些碳汇具有很高的碳汇价值，一旦能够通过碳汇市场交易实现其价值，将为蒙阴生态功能区的可持续发展提供重要的资金支持。经测算评估，2016年蒙阴县乔木树种总面积为52.44万亩，蓄积量为203.94万立方米，乔木林碳汇总量为109.13万吨；蒙阴县果树林总面积100万亩，碳汇量29.86万吨；乔木和果树碳汇量合计约为139万吨。根据乔木生长规律和果树种植规划，到2020年蒙阴县乔木蓄积量将达到337.98万立方米、碳汇总量将提高到182.51万吨，果树面积大体保持在125万亩、碳汇量大体为43.75万吨左右，合计碳汇总量将提高到226.25万吨。这些碳汇仅是乔木树种的林木碳汇量和果树的林木碳汇量，加上林下植被和林地碳汇量，2016年蒙阴县森林生态系统的总碳汇量大约为200万吨，到2020年将提高到552万吨。按照2016年全国七大碳汇市场交易价格的中间价（31.53元/吨）估算，2016年蒙阴县森林生态系统的碳汇价值大约为6306万元，按照国际碳汇市场的中间价（105.64元/吨）估算，2016年蒙阴县森林生态系统的碳汇价值大约为21128万元。按照碳汇市场的理论价格计算（最高价是305元/吨、最低价是69.5元/吨，中间值是187.25元/吨），2016年蒙阴县森林生态系统的碳汇价值介于13900万元到61000万元之间，中间价值为37450万元。从未来发展趋势看，即使按目前的国内市场价、国际市场价和理论价计算，到2020年蒙阴生态功能区的碳汇价值也将提高到17399万元、58296万元和103330万元。五推动生态功能区碳汇产业发展，不仅有助于更好地发挥生态功能区的生态功能，也有助于生态功能区绿色发展能力提升和开展绿色减贫工作，是生态功能区发展的现实选择。当前，我国生态功能区碳汇发展仍然面临有效需求不足、供给能力和质量较弱、交易市场和配套服务体系不健全、产权制度和经营机制不完善等挑战，需要从宏观着眼，从供需两侧着力，进一步刺激需求，加强供给，培育市场，完善制度，真正发挥碳汇功能，推动生态产品市场化改革、生态资源资产化管理，为加快生态功能区经济社会发展提供绿色新动能，将生态功能区的生态优势进一步转化为发展优势。（一）通过强化约束、政策激励和责任引导，激发碳汇市场需求促进生态功能区碳汇发展，需要增强碳汇需求对碳汇供给的拉动作用，以提升生态功能区碳汇发展的水平。强化约束的重点是强化政策约束，推进碳汇需求的强制性和规范化。政策激励的重点是进一步完善鼓励企业参与生态功能区碳汇开发和交易的激励政策，如对参与生态功能区碳交易的企业免征碳交易税、提供补贴、加大政策性贷款倾斜力度等。责任引导的重点是将志愿行为和强制行为有机结合起来，强化企业环境责任和“环境伦理”，通过企业责任和社会形象建设引导企业参与碳汇项目。（二）增强生态功能区碳汇可持续供给能力一是“增汇减源”。重点核查生态功能区碳储量与碳汇量的现状、变化与潜力情况，继续推进生态功能区草场资源保护、退耕还林还草、防护林体系建设等重点工程，积极扩大森林、草场、湿地等面积，增加林草蓄积，增强生态功能区碳汇生产能力。同时积极推进经济绿色转型，促进产业结构调整，降低生态功能区各排放源的排放量，打造近零碳排放区。二是推动碳汇科技和方法学应用。重点支持生态功能区提高对碳汇项目储备与开发的认识，提高碳汇技术自主创新和集成创新能力，积极开发符合生态功能区特色的方法学，保障生态功能区碳汇质量。三是通过绿色金融促进社会资本投入。重点鼓励金融机构开展业务创新，发展绿色信贷，为社会资本开展碳汇项目和碳汇交易提供融资服务。发展绿色保险，建立碳汇市场风险保障机制，为社会资本合理分配和规避长期的碳交易过程中各种不确定风险。发展绿色碳基金，拓宽碳汇投资渠道。（三）完善生态功能区碳汇交易机制及配套服务一是积极对接全国碳汇市场，与现有碳交易所联合加强区域碳交易所建设，建立生态功能区碳交易信息平台，推动生态功能区内碳汇“走出去”和区外需求“引进来”，提升生态功能区碳汇价格话语权。二是积极研制和开发碳汇产品。结合生态功能区生态资源特色推动碳汇产品创新，开发碳汇期货、期权、远期、互换等碳汇衍生品。三是积极引入和培育交易中介服务机构，加快培育专业化、多元化、本土化碳交易服务机构。四是加强碳汇教育培训。围绕碳汇有关的专业知识，开展专业培训和系统教育，使其深入了解碳汇相关的理论和方法。（四）推动碳汇发展体制机制创新以产权安排和合作机制为核心，加快推行生态产品市场化改革，形成更多体现生态产品价值、运用经济杠杆开展生态保护的制度体系。重点完善生态功能区的林木、草场等生态资源的产权分置机制，促进经营权在更大范围内的优化配置，通过产权明晰和规范流转，保障参与碳汇开发的经营者的合法权益。坚持发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，在碳汇发展中建立健全共同经营、共享收益的多形式利益合作机制，引导各类生产经营主体开展联合、合作经营，充分调动社会资本参与生态功能区碳汇发展的积极性。●李建伟，国务院发展研究中心研究员。（责任编辑张亮）

    绿叶杂志发表： 2017年9期

  • 功能区“领航”全域旅游
    ——都江堰市推进旅游产业功能区建设的实践探索
    作者：成都市都江堰市委编办   都江堰市依托青城山—都江堰核心品牌，围绕城市旅游功能发挥推进旅游产业功能区建设。设立旅游管理“大机构”，整合资源，推行一体化管理；创新管理体制，赋予功能区管委会独立行使县一级职能，构建完善管理、服务、执法、经营四大体系；理顺职责边界，形成“两级政府、三级管理、专业高效”的管理体系。四川省都江堰市历史文化悠久，旅游资源丰富，是全球为数不多的“世界三遗之城”，2018年接待游客超过2400万人次。近年来，都江堰市大力推动全域旅游发展、产业转型升级，传统的旅游管理体制越来越难以适应开放国际化、旅游全域化的新要求，成为制约旅游产业发展的深层因素。为此，都江堰市立足区域实际，依托青城山—都江堰核心品牌，围绕主体功能区战略实施，融合空间、资源、产业布局，加快构建“统分结合、建管一体、权责一致、运转高效、执行有力”的管理体制和运行机制。一、立足区域功能，设立旅游管理“大机构”结合自身资源禀赋和产业基础，都江堰市深化主导产业定位，集群化错位发展产业，打破原先交叉重叠、多头管理、碎片化的产业功能区建设、自然资源管理和生态保护格局，实施以功能区为引领的跨区连片旅游资源统筹管理。在原来的旅游管理体制中，除旅游部门作为行业主管部门外，青城山—都江堰风景名胜区管理局负责核心景区管理，大青城休闲旅游产业园区管委会、滨江新区文化娱乐集聚区推进办，负责片区文化旅游产业发展，辖区乡镇（街道）承担具体行政职能。在旅游管理体制改革中，都江堰市聚焦构建区域经济一体化协调管理机制，整合青城山—都江堰风景名胜区和原有的2个产业功能区，设立李冰文化创意旅游产业功能区，推行一体化管理。二、创新管理体制，优化综合管理“大职能”探索创新“主权不变、治权独立、事权下放”的管理体制，保持现有县级行政区划不变，将功能区范围内的青城山—都江堰风景名胜区和乡镇（街道）委托功能区管理，赋予功能区党工委（管委会）独立行使县一级行政管理职能，构建完善管理、服务、执法、经营四大体系。结合地方机构改革，都江堰市分步推进管理体制调整，先期明确旅游功能区规划建设、招商引资、投资促建、企业服务四大职能体系，社区服务、社会管理等公共服务职能仍由辖区乡镇（街道）负责；逐步扩充城市管理、社会事业等行政职能，后期将除人大、政协、司法职能外的全部县级行政职权（包括税收、财政、投资、工商、规划、建设、土地、公安、城管、宗教事务处理等）赋予旅游功能区，功能区党工委（管委会）行使“准行政区”职能，“领航”区域旅游经济发展。三、理顺职责边界，构建高效管理“大体系”在改革中，逐步推动旅游功能区范围内“乡镇撤并”、“撤镇设街”等行政区划调整，探索建立社区工作站，支持辖区居委会依法自治，科学界定功能区党工委（管委会）、乡镇（街道）、社区工作站、居委会管理职责，形成“两级政府、三级管理、专业高效”的管理体系。改革将充分授权功能区行使专业服务和经济管理职能，统筹建设和管理。逐步探索将街道办事处和社区工作站整合为社区管理服务机构，作为功能区管委会的派出机构，强化公共服务减少管理层级，着力破解旅游资源部门分割、区域分割、利益分割的问题，真正实现旅游资源潜力，释放旅游产业潜能，推动全域旅游发展。同时，在旅游功能区推行综合行政执法改革试点，探索区域内一套清单管边界、一支队伍管执法、一个平台管信息，设立旅游功能区综合行政执法大队，相对集中行使城市管理、风景名胜区管理、环境保护、文物保护、遗产保护、旅游管理等领域法律法规规章规定的执法权项，有效解决执法主体不明确、职责交叉、权责脱节、相互推诿扯皮的问题。四、优化营商环境，推动服务“国际化”全面落实成都“国际化营商环境建设年”工作要求，在功能区率先建立与国际接轨的营商规则体系，完善重大项目行政审批会商制度和专班服务机制，开通重大项目投资“全生命周期”并联审批绿色通道，全面推行审批服务“马上办、网上办、就近办、一次办”。加强要素市场建设，提升水、电、气、路、讯等接入便利水平，强化规划服务、土地保障和专业型、创新型人才供给。支持民营经济发展，坚决破除在市场准入、金融扶持、要素配置等方面的不公平待遇，促进中小企业发展。构建领导小组—推进工作组—管委会—投资公司四级管理架构和功能区管委会+专业化投资公司管运模式，功能区建设工作领导小组统一领导，各推进工作组牵头负责，功能区管委会负责具体落实，整合原青城山旅游投资有限责任公司等三家国有平台公司，成立由功能区管委会直管的投资、运营公司，负责功能区整体开发和运营。

    中国机构编制杂志发表： 2019年3期
    
     

    • 基于主体功能区规划的区域协调发展研究
      作者：冯伟林副教授（长江师范学院管理学院重庆408100）主体功能区的划分和内涵（一）优化开发区优化开发区是指已经有较高开发密度、资源环境承载力弱化，在进行工业化、城市化建设时应该优化进行的地区。此类区域主要是进行产业结构的优化升级和技术创新，对生态影响小、资源耗费低、附加值高的产业将优先发展，强调经济增长的质量和效益。（二）重点开发区重点开发区是指具有较强的资源环境承载能力、较大的国土开发空间、较好的集聚经济和人口条件的地区。此类区域主要是增加建设用地量，加强基础设施建设，加强工业化和城镇化建设，围绕主导产业发展产业集群，承接其他区域的产业转移和人口转移。（三）限制开发区限制开发区是指资源环境承载能力较弱，不适宜大规模集聚人口和经济，并能够影响到整体或局地生态安全的地区，主要包括农产品主产区和重点生态功能区。此类区域不适合进行大规模、高强度的工业化和城镇化开发，在保护优先、适度开发的理念下发展符合区域资源环境禀赋特征的特色产业，退出超越区域环境承载能力的产业，有序转移超载人口。（四）禁止开发区禁止开发区是指依法设立的各类自然资源保护区和其他需要特别保护、禁止工业化和城市化开发的重点生态功能区，包括自然保护区、自然文化遗产、地质公园、重点风景名胜区、森林公园、重要湿地以及重要水源地等。此类区域主要是制定严格的法律法规，控制人为因素干扰自然生态，严格禁止与主体功能定位不相符的开发活动。我国目前区域发展不协调的表现（一）区域经济发展与资源环境不协调发达国家的经验表明，经济建设行为要基于地域基本禀赋属性，有的地区适合进行大规模工业化和城镇化，有的地区则需要限制或禁止开发来保护生态资源与环境。但为了地方经济能够在短期快速增长，地方政府往往忽视地方资源环境承受能力的制约，在生态脆弱区也进行着规模化的工业开发，甚至将发达地区淘汰的落后产业进行承接转移，对所管辖区域的矿产、土地、水资源等进行掠夺性开发使用。同时，在经济发展过程中也忽视环境污染治理，土壤、地下水、空气等遭到严重污染。这些超越地方资源环境承载能力的经济行为，从短期看地方GDP获得了较快增长，地方财政收入水平得到提升，但整个区域生产、生活所依赖的最基础生态资源与环境遭到破坏，治理和恢复要付出的代价会数倍于所获得收益。（二）区域产业结构不协调在以行政区地域为单位的经济发展过程中，地方政府较少考虑区域的整体经济要素特征和本地要素优势与劣势，忽视本地的产业发展重点与整个区域产业配置格局的关系，纷纷将一些热门的产业、一些投资少回报快的项目以及在别的地区成功的项目作为发展的重点，造成区域内产业结构高度趋同。这些发展经济的手段在短期内确实带来了地方经济的较快增长，但随后产业结构同质化的消极作用就显现出来了，区域内雷同产业竞争激烈，一些经营不善的企业破产倒闭，损害了区域经济的分工效益和结构效益，破坏了不适宜产业开发地区的生态资源与环境。（三）区域经济关系不协调在做大做强、全面发展的思路下，各个行政区之间的经济关系被政府人为干预。为保护本地的产业发展，地方政府纷纷通过行政手段进行地方保护和市场分割，对地区市场设置障碍进行封锁，禁止外地同类产品进入本地市场；为了使本地的生产有稳定的原料来源，还控制原材料等资源的自由流动。从长期来看，这种地方保护和市场分割的行为并没有带来本地产业的持续发展和壮大，反而在地方保护下粗放发展，效益低下，破坏市场作为资源配置基础性手段的作用，损害了资源的空间优化配置效益。（四）区域空间结构不协调由于长期的空间无序开发行为导致区域的生产空间、生态空间和生活空间失衡，空间结构不协调的问题越来越严重，也成为区域发展不协调的一个主要矛盾。区域发展中生产占用空间偏多，尤其是工业生产空间，反映出我们的空间利用效率不高；在农业生产区出现了对耕地的肆意侵占，耕地锐减，安全持续地提供农产品的空间受到严重挤压。粗放的工业化、城市化对国土空间的占用导致湖泊、湿地、森林、草原、河流等提供生态产品的空间偏少。另外，在生态脆弱区的不当开发行为也导致适宜人类居住的生活空间不断减少。主体功能区规划下区域协调发展的难点（一）不同功能区之间的差距缩小与优化开发区和重点开发区相比，限制开发区和禁止开发区的经济发展滞后，地方财政收入较少，同时存在着大量贫困人口，区域性贫困程度很深。限制开发区和禁止开发区承担着为区域乃至全国提供生态产品的责任，需要将生态修复和保护作为主要工作内容，不符合区域功能定位的产业将被限制或禁止，通过大规模工业化和城市化来实现区域发展的路径将无法实施，找寻到适合区域发展道路的难度在不断提升。因此，这两类区域的贫困程度有可能进一步加深，区域之间的差距将进一步扩大。（二）限制开发区和禁止开发区的利益保障限制开发区和禁止开发区的主体功能定位是为局部乃至全国提供生态服务和生态产品。这些区域为了保护生物多样性、保护自然文化遗产以及涵养水源等生态功能，放弃对国土资源的深度开发，不能依赖对当地自然资源的工业化开发去推动区域经济的发展，失去了以传统路径发展经济的机会，严重影响地方政府提供公共服务的水平和能力，当地居民也因此遭受了较大的福利损失。作为生态贡献区的限制开发区和禁止开发区为了整体的生态利益放弃了发展利益，如何保障这些区域的利益，让居民能够享受到均等化的基本公共服务和同质的生活条件是区域协调发展的难点。（三）地方政府行为自觉符合主体功能区要求主体功能区是一个跨行政区的国土空间规划，落实主体功能区规划实现区域协调发展需要地方政府的积极组织实施。在现有的政绩考核体系下，地方政府的行为不会自觉符合主体功能区的要求。在生态建设方面，尽管不少地方已经将生态建设的成绩纳入政绩考核体系，但其在考核指标体系中所占的比重较小，招商引资、GDP的增长依然是考核的关键，起不到引导地方政府行为转变的作用。在优化开发方面，地方政府在创新发展难以见效的情况下，会不自觉地依赖于传统的粗放发展路径。地方政府的行为不能自觉符合主体功能区的要求，区域的经济发展超越资源环境承载能力、产业结构不合理、经济关系冲突和空间结构不合理的问题都难以得到根本解决。主体功能区规划下的区域协调发展政策支持（一）财政政策区域协调发展的目标并不是每个类型的区域都有发达健全的产业体系，而是让各个类型区的居民能够享受到均等的基本公共服务，财政政策是实现这一目标的关键，具体途径如下：一方面要加大纵向的财政转移支付力度，逐步将目前的财政转移支付体系由专项支付为主调整为一般性财政转移支付为主，提高对农产品主产区、重点生态功能区的财政转移支付水平；同时，给予优化开发区的产业结构调整和技术创新行动财政专项资金支持。另一方面，建立完善的横向生态补偿机制，按照“谁受益，谁付费”的原则，优化开发区和重点开发区应该通过资金补助、生态系统服务和资源使用付费等方式对限制开发区和禁止开发区进行生态补偿。通过财政政策的支持，确保限制开发区和禁止开发区的地方政府能够有财力提供基本的公共服务，包括教育、科技、医疗设施和全方位覆盖的社会保障体系。（二）投资与产业政策在投资政策方面，要加大对限制开发区和禁止开发区生态保护设施及具有公共服务功能设施的建设，积极支持适合区域特征的基础设施建设。政府按领域安排的投资，要符合各地的主体功能定位，要服从于主体功能的规划。比如农业领域的投资重点投向主要农产品生产区，高新技术投资可较多地投向优化开发区，引导和帮助地方政府的行为与地区主体功能定位相符合。在产业政策方面，要从区域禀赋差异出发，改变过去产业政策全国基本无差别的状况，实施差异化的产业政策，不同类型的区域实施不同的产业政策。在重点开发区鼓励某一产业发展，在优化开发区可能就是限制发展的产业；在限制开发区禁止的产业，在重点开发区可能就是鼓励发展的产业。在产业发展重点上，优化开发区主要是促进产业的优化升级和创新能力提升，重点开发区主要是加强产业配套和集聚产业的能力，限制开发区主要是引导其发展区域性特色产业。（三）土地政策土地政策是约束和引导各地按照区域主体功能定位进行经济建设的一个重要手段。要按照主体功能区的功能定位进行建设用地的指标分配，改变过去按照行政区分配指标的办法。这样既能满足经济建设对土地资源的需求，也能有效保护土地这一基本生态资源。在优化开发区重点加强土地的集约化利用水平，并严控新增建设用地；在重点开发区主要进行大规模的产业集聚和城市化建设，可适当增加建设用地量；限制开发区和禁止开发区要进行土地用途的严格管制，严禁生态建设用地改为其他用地建设项目。（四）人口政策区域经济协调发展的关键是人口分布与经济布局、资源环境条件相匹配。要进行生态移民，有序转移限制开发区和禁止开发区超载的人口到优化开发区和重点开发区就业定居，否则无法阻止当地基于“发展权”考虑的经济开发行为，也就无法真正实现区域的主体功能定位。在进行人口转移的过程中，一方面要对限制人口转移的政策和制度进行改革，破除享受公共服务与户籍相挂钩的制度，使转移的人口能够公平地享有基本公共服务；另一方面要加强限制开发区和禁止开发区转移人口的职业教育和技能培训，提升转移人口的异地就业能力。（五）政绩考核政策科学合理的政绩考核政策是促使地方政府行为符合主体功能定位、促进区域协调发展的关键。要基于主体功能区定位创新政绩考核指标，实施有差异的政绩考核政策。对于优化开发区，主要考核评价产业结构优化升级、资源消耗水平、自主创新能力提升和环境保护，弱化对经济增长指标的评价；对于重点开发区主要综合考核评价其经济增长、产业集聚、环境保护和城镇化水平；对于限制开发区，不评价经济增长、财政收入、工业化和城市化水平，在农产品主产区重点考核农业生产能力与生产效益、耕地保护水平，在重点生态功能区重点考核提供生态服务和生态产品的水平；对于禁止开发区，重点考核评价保护自然资源、生态资源与环境的水平和能力。1.杨伟民，袁喜禄，张耕田.实施主体功能区战略，构建高效、协调、可持续的美好家园[J].管理世界，2012（10）2.李红，许露元.主体功能区建设中的理论与实践困境[J].经济纵横，2013（9）3.娄峰，侯慧丽.基于国家主体功能区规划的人口空间分布测算和建议[J].中国人口·资源与环境，2012（11）4.徐莉萍，孙文明.主体功能区生态预算系统：环境、结构与合作[J].经济学家，2013（9）

      商业经济研究杂志发表： 2015年11期

    • 基于主体功能区规划的区域管理框架研究
      作者：常艳  杨柳       [摘要]主体功能区是中国区域管理政策的一大创新,自提出后受到国家层面的积极推动,同时在研究领域也备受关注｡文章结合国外区域管理的成熟经验,对主体功能区规划编制工作面临的问题作了比较深入的分析｡在此基础上,提出相应的建议,并从促进区域协调发展的角度,提出未来我国区域管理框架建构的设想｡[关键词]主体功能区;规划;区域管理框架[中图分类号]F061.5[文献标识码]A[文章编号]1673-0461(2009)12-0043-04一､问题的提出自2005年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》以及2006年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年(2006年~2010年)规划纲要》创新提出“主体功能区”概念后,主体功能区规划不但受到国家层面的积极推动,同时在研究领域也备受关注｡综合来看,既有的研究主要集中在三个方面:“主体功能区”的概念辨析､内涵探讨､理论基础分析等[1][2][3];“主体功能区”在操作层面上存在的问题及其未来的实施建议探讨[4];与其它规划或区划的关系探讨[5][6][7][8]｡然而,在国家的高度重视和学术研究领域的高度关注下,国家主体功能区划至今仍未正式推出,那么主体功能区规划的编制究竟面临哪些困难?本文将对结合国外区域管理的成熟经验,对主体功能区编制存在的主要问题进行深入探讨,并从促进区域协调发展的角度出发,提出未来我国区域管理框架建构的设想｡二､主体功能区规划的基本属性区域划分在区域经济研究中属于经济区划(regionalization,或delineationofregions)问题,是区域政策实施的制度基础之一｡在区域划分研究中,区域主要分为三种类型:匀质区域､功能区域､规划区域｡匀质区域(formalregion)又称为同质区域(homogenousregion),是在某些标准方面有同一性的空间单元;功能区域(functionalregion)又称为节点区域(nodalregion)或极化区域(polarizedregion),是指由一定的功能内聚性､各组成部分相互依赖的空间单元,其重视的是各组成部分的功能联系而非同质性｡在匀质区域和功能区域的研究基础上,出现了规划区域(planningregion)｡在西方区域经济学文献中有许多规划区域的定义,克拉森(L.Klaassen)､布代维尔(J.R.Boudebille)､基布尔(L.Keeble)､格拉森(J.Glasson)等著名学者都曾对规划区域专门研究过｡早期理解的规划区域是指,为处理区域问题而设计的､适用于实施区域规划与政策的空间单元[9]｡规划区域既可能具有同质性､亦可能具有内聚性,或者二者兼而有之｡主体功能区规划是继“东部､中部､西部､东北”四大区域划分之后提出的进一步细分国土､规范和优化空间开发秩序,促进人口､经济､资源环境的空间均衡的重要举措｡从区域基本属性来讲,主体功能区划分的优化开发区､重点开发区､限制开发区和禁止开发区四类区域属于同质区或匀质区,强调的是同一类区域内部的匀质性或者同一性｡从理论上来看,匀质区域基本上不能覆盖全部国土,但区域规划是不允许飞地存在的｡因此,主体功能区划从其功能上来看又属于规划区域,旨在为实现区域管理目标服务｡三､主体功能区编制面临的主要问题勿庸置疑,主体功能区规划的提出是中国区域管理政策的一大创新和巨大进步｡然而,作为一个国内外全新的概念,主体功能区划在区划理论､方法和政策研究上的研究严重滞后,直接影响到规划编制的科学性和进度｡截至目前,国家主体功能区规划已基本编制完成,但尚未公布,仍在继续修订完善｡省级主体功能区规划编制工作正在推进,相当部分省份还处于胶着状态[10]｡从国外区域管理经验来看,成熟的区域管理框架包括标准区域和问题区域划分､完善的区域经济政策工具､合理的区域管理机构设置､明确的区域经济政策程序等重要元素｡对照国外成熟的区域管理框架,并结合各地实践探索,主体功能区规划编制面临的主要问题包括:区域划分过程中基础性和技术性工作庞大复杂;分类管理的配套政策工具制定难度大､区划涉及的行政关系复杂以及与其他相关规划的协调困难等四个方面,可以概括为技术性问题､政策工具配套问题､行政关系协调问题以及规划体系协调问题｡1.基础性和技术性工作复杂庞大按照国家部署,全国主体功能区规划由国家主体功能区规划和省级主体功能区规划组成,分国家和省级两个层次编制｡在空间地域上,省级主体功能区规划与国家主体功能区规划互为补充,形成对接,最终使主体功能区的规划覆盖全部国土｡由于主体功能区规划涉及自然､经济和社会等多方面因素,需要不同层级空间单元的资源､环境､人口､经济､社会等大量基础数据的支撑,面临非常复杂和巨大的基础性工作｡首先,在基本空间单元的选择方面,《关于编制全国主体功能区规划的意见》(下文简称“意见”)指出省级主体功能区原则上以县级行政区为基本单元,但相当部分地区以乡(镇)为单位汇总其属地四类区域划分方案｡选择乡(镇)作为主体功能区划分的基本空间单元,虽然能在最大程度上降低同一类型主体功能区内的地域分异,确保更有效地对不同类型区进行分类指导､分类管理,但也导致区划的工作量巨大;同时,从基层情况来看,乡(镇)一级基本没有完整的统计资料,只有人口､面积､用于上报的GDP等少数指标,不足以支撑包括经济社会资源环境各方面指标的功能区的划分需求,这给主体功能区划工作的顺利进行带来很大的困难｡其次,在指标体系的构建方面,《意见》要求,主体功能区规划编制采用全国统一的指标体系,统筹考虑三方面的因素:资源环境承载能力､现有开发密度､发展潜力｡作为控制开发强度重要的指标之一,“现有开发密度”由于存在指标分解到市县困难､数据计算困难等原因①,在江苏､浙江等先行试点省份根据2007年12月下发的《规程》(草案第二稿)的试划中均没有采用[11]｡另外的两个指标“资源环境承载力和未来的发展潜力”则难以量化,而且其量化难免主观判断,导致具体区划的科学性和权威性存在争议｡《省级主体功能区划分技术规程》数易其稿就是一个例证②｡由于主体功能区规划涉及的数据收集和处理工作相当庞杂,因此,每次调整必然需要付出相当的人力､物力｡2.分类管理的配套政策制定难度较大主体功能区规划实施的关键在于制定并推行与之相配套的政策措施,根据不同主体功能区的具体情况,形成相应的财政､投资､产业､土地､人口管理､绩效考核等一系列政策体系｡在国家层面,主体功能区的配套政策和考核机制虽然已经具备了基本思路,但配套的七项政策(财政､投资､产业､土地､人口､环境和绩效考核)涉及到多个部门,与既有的多个政策体系存在交互,短时间内难以协调并提出可操作的具体方案,尤其是针对限制和禁止开发区的补偿机制仍未建立③在中央没有出台相应的具体可行的激励机制之前,光靠中央政府的动员和说教,很难真正保障中央政策的有效执行｡此外,绩效评价和政绩考核没有明确的情况下也难以避免地方唯GDP是从的无序开发格局,盲目要求扩大重点开发区域面积｡在省级层面,由于主体功能区划分是对空间开发秩序的管制,其中优化开发区､限制开发区､禁止开发区均对产业经济发展有所限制和约束｡在这样的情况下,国家能够给予什么类型的政策､以及多大的政策力度,在很大程度上影响着省级主体功能区规划推进的积极性｡而且在国家主体功能区配套政策没有明确细化之前,省级配套政策体系的设计难度也很大,一定程度上影响了主体功能区规划的进程｡3.行政关系复杂,协调成本高主体功能区划的基本单元从理论上讲不应囿于行政区划,主要根据资源环境承载能力､现有开发密度和发展潜力3个因素划分｡但在实际操作中,由于突破行政区域会导致政策的实施､监管缺乏主体而很难得以顺利实施,因此,主体功能区划在很大程度上仍然要严重依赖现有行政区划｡梳理主体功能区规划编制过程,发现主体功能区规划遵循“国家主体功能区规划编制→省级主体功能区规划编制→与国家和相邻省(市､区)主体功能区规划协调对接”的流程｡在此过程中,至少涉及到三个层面的行政关系协调问题,即省内行政关系协调､与相邻地区的省际行政关系协调以及与国家利益关系协调(如图1所示)｡首先在省内行政关系协调方面,从各地实践经验来看,省级主体功能区规划基本上是在省级政府的指导下,由各县(市)级人民政府组织编制｡在确定各级各类主体功能区的数量､位置和范围时很多地方政府希望把自己规划为重点开发区域,容易为了本地利益而扭曲规划｡因此,在各级政府之间,在功能区规划上必有一场激烈的博弈｡其次,各省主体功能区规划还需要与其他相邻省(区)衔接协调｡相邻省(市､区)由于在区位条件､资源禀赋等方面的相似性普遍存在重复建设和产业结构趋同问题,区域之间缺乏必要的分工合作｡各省都有热情高涨的发展冲动,因此,“诸侯规划”不可避免｡最后,由于配套政策尚未细化明晰,尤其是限制开发区､禁止开发区缺乏完善的利益共享与补偿机制,地方政府多想挤入重点发展区,中央的整体调配与地方逐利行为之间存在距离,因此,各省与国家主体功能区划的对接也包含着利益关系的协调｡总的来说,一个行政区(如乡镇､县市)内部实行协调发展相对容易,但是一旦跨越行政区域界限,实现全省的协调难度就比较大｡相比省内行政区关系的协调,省际间的协调难度更大,成本更高｡面对如此复杂的行政区关系,如此长战线的利益协调过程,主体功能区规划工作的难度可想而知｡4.与其他规划的衔接和协调困难重重当前,除了主体功能区规划外,至少还有3种区划发挥着重要的空间管理作用,即生态功能区划､空间管制区划以及土地利用规划｡如表1所示,这四大规划具有不同的特性,分属不同部门管理,功能手段各异,在具体空间用途和开发时序安排等方面产生矛盾和冲突很难避免｡虽然《意见》提出全国主体功能区规划是区域规划､城市规划､土地利用规划､环境保护规划､生态建设规划等其他相关规划在空间开发和布局的基本依据,同时编制全国主体功能区规划要以这些规划为支撑,并在政策､法规和实施管理等方面做好衔接工作｡但并没有明确规定“衔接”的方式,以及争议解决程序｡在对空间规划体系缺少整体设计和相应制度安排的情况下,这种“衔接”规定只能停留在文件层面,在实践中往往会遇到很多障碍｡资料来源:根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》､《全国生态功能区划》､《关于做好土地利用总体规划修编前期工作的意见》等整理｡四､未来我国区域管理框架设想依据发达国家的区域管理经验以及区域管理的一般原理,主体功能区规划只是完善区域管理过程中的一种过渡安排④,是现阶段中国针对区域管理中的主要问题和矛盾提出的政策举措｡主体功能区规划在区域划分､政策工具设计､机构设置等方面存在的诸多问题导致当前工作进度远落后于既定的时间表｡从我国区域发展现状及未来趋势来看,区域矛盾日渐增多,区域冲突愈加频繁､复杂,区域发展面临着空间无序开发､资源环境破坏严重､落后地区发展困难､老工业基地出现衰退甚至萧条迹象､东部地区城市日趋拥挤膨胀等诸多困难｡而这些并不是单纯针对规范空间开发秩序､促进人与自然和谐发展的主体功能区规划能够一揽子解决的⑤｡从国外区域政策具体实践来看,各国都明确划分出了问题区域⑥,主要包括三类,即落后区域､萧条区域与膨胀区域,并制定了比较完善的区域政策,在有效解决区域问题､促进区域协调发展方面发挥了积极的作用｡因此,未来要实现区域协调发展的战略目标,统筹解决我国各种区域问题,区域管理最终仍可能需建立以“问题区域”作为区域政策的作用对象｡也就是说,未来中央政府可能要将政策重心和资源转向落后､萧条或膨胀区域,对于自我发展能力较强的重点开发区域则更多地依靠市场机制｡主体功能区的实施在基础数据库的建设､技术手段的探索､组织机制的建立､行政关系的协调､政策工具的探索等方面积累了一定的经验,这为以“问题区域”为导向的区域管理框架的构建奠定了基础(具体关系如图2所示)｡在明确了管理主体(谁管)､管理对象(管谁)､管理途径及方式(如何管)的基础上,逐步形成科学合理的国家区域管理框架｡[注释]①江苏指出,如何将开发强度分解到各市､县存在较大难度;浙江指出,不同口径计算的开发强度现状数存在差异,建议统一口径,而国家在给出目标数的同时,也应给出确定这一目标的依据｡②《省级主体功能区划分技术规程》从“初稿”到“草案第二稿”再到“试用”数易其稿,并且从技术规程前两稿的变化来看,划分方法完全不同,调整比较大｡③目前在生态补偿和资源供给､开发和消费链条上的利益平衡机制,主要靠中央财政转移支付的纵向补偿,补偿标准比较低,而且政策带有较强的部门色彩,缺乏利益相关者的充分参与,也缺乏科学合理的绩效评估和监督制约机制｡而横向补偿机制(受益者向利益受损方的补偿)还没有建立｡④具体论述参见张可云,主体功能区的操作问题与解决办法,中国发展观察,2007,(3)｡⑤诚如《对推进形成主体功能区的冷思考》一文所阐述的那样,主体功能区规划可能会加大西部大开发和落后地区发展的难度,发展的门槛进一步提高,成本不断增加｡具体参见魏后凯,对推进形成主体功能区的冷思考,中国发展观察,2007,(3):28-30｡⑥所谓问题区域(ProblemRegions),也称为问题地区(ProblemAreas),张可云在其著作《中国区域经济政策》中定义为“由中央政府区域管理机构依据一定的规则和程序确定的受援对象,是患有一种或多种区域病而且若无中央政府援助难以靠自身力量医治这些病症的区域”｡具体参见张可云,中国区域经济政策,商务印书馆,2005｡[参考文献][1]国家发展改革委宏观经济研究院国土地区研究所课题组.我国主体功能区划分及其分类政策初步研究[J].宏观经济研究,2007,(4):3-10.[2]李雯燕,米文宝.地域主体功能区划研究综述与分析.经济地理[J].2008,(3):357-361.[3]牛文元,孙殿义,等.国家主体功能区的核心设计:构筑三条国家基础安全保障线[J].中国软科学,2008,(7):1-5.[4]方忠权.主体功能区建设面临的问题及调整思路[J].地域研究与开发,2008,(6):29-33.[5]孙红玲.“3+4”:三大块区域协调互动机制与四类主体功能区的形成[J].中国工业经济,2008,(10):12-21.[6]张玉娴,黄剑.关于我国空间管制规划体系的若干分析和讨论[J].现代城市研究,2009,(1):27-34.[7]王利,韩增林,王泽宇.基于主体功能区规划的“三规”协调设想[J].经济地理,2008,(5):845-848.[8]汪劲柏,赵民.论建构统一的国土及城乡空间管理框架[J].城市规划,2008,(12):40-48.[9]张可云.区域经济政策[M].北京:商务印书馆,2005.[10]《瞭望》新闻周刊.国家主体功能区规划为何迟迟未能推出[EB/OL].人民网,http://gd.people.com.cn/GB/123946/9109672.html,2009-04-10.[11]广东省发展改革委解放思想学习讨论活动领导小组办公室.苏浙渝鲁等省市主体功能区规划的调研报告(第13期)[EB/OL].http://www.gddpc.gov.cn/zwgk/rdzt/cjxfz/hdjb/200806/t20080613_21525.htm,2008-02-19.ResearchonRegionalManagementFrameworkBasedonthePlanforDevelopmentPriorityZonesChangYan1,YangLiu2(1.InstituteofUrbanandRegionalEconomics,RenminUniversityofChina,Beijing100872,China;2.SchoolofEconomicsandManagement,BejingJiaotongUniversity,Beijing100044,China)Abstract:TheplanfordevelopmentpriorityzonesisasignificantinnovationofregionalmanagementsystemforChina.Ithasbeennotonlypromotedbythegovernmentinaverypositivemanner,butalsoattractedmoreconcerninthisfieldsinceitwasproposed.Inthisarticle,essentialattributesoftheplanningworkofdevelopmentpriorityzonesareintroducedfirstly,thenproblemsanddifficultiesareanalyzedthoroughlybasedonforeignregionalmanagementexperiences.FinallythepropositionofregionalmanagementframeworkforfutureChinaisputforwardfromthepointofregionalcoordination.Keywords:developmentpriorityzones;plan;regionalmanagementframework(责任编辑:张改兰)

      当代经济管理杂志发表： 2009年12期

    • 探讨粮食生产功能区管理维护
      作者：张汀媛　宿文虎　刘永进　周泽瀛       民以食为天，粮食安全关系到国际民生，保证粮食稳定供给，是确保经济社会健康发展社会稳定的重要基础。习近平总书记在党的十九大报告当中指出，确保国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢掌握在自己手中。开展粮食生产功能区建设，是提高粮食生产能力，保证国家粮食安全最有效最直接的途径。另外通过加强粮食生产功能区的有效管理和维护，能够更好的解决粮食作物和经济类作物搭配比例失调，种植效益低下的问题，更好的提高单位面积内的粮食生产效益。本文主要结合宁夏粮食生产功能区的建设现状，探讨了粮食生产功能区管理维护措施，希望通过本次研究对广大同行有所帮助。一、宁夏自治区粮食生产功能区建设现状根据宁夏自治区加快推进粮食生产功能区建设的相关要求，该地区从2017年开始，会同国土厅，发改委等部门在进行充分调研，征求各部门意见的基础上制定了《宁夏粮食生产功能区划定工作方案》，并由自治区政府部门发布实施。按照该工作方案的相关要求，宁夏自治区争取在三年的时间内在全区和农垦集团的永久基本农田内划定粮食功能生产区超过640万亩，其中种植水稻100万亩，小麦190万亩，玉米350万亩，更将该方案落实到田间地头。按照永久农田的划定标准和第2次土地调查，以及农村承包确权登记颁证的相关文件等资料，对功能区当中的各个地块数据信息进行有效的测量，最终形成一套完善的粮食生产功能区布局图。在加快粮食生产功能区建设的基础上，依托先进的技术，加快构建信息平台，实现对辖区范围内生产信息的有效掌握，全面控制，精细化管理。二、加大粮食生产功能区管理维护的措施1、明确划定标准在粮食生产功能区划定过程中，应该从以下几个方面入手，一方面要确保所在区域的水土条件良好地是平坦，坡度在15度以下，同时还应该是永久的基本农田。另一方面要确保所划定的生产区域土地较为集中，能够实现连片种植，连片生产，原则上川源地区连片面积不能够低于200亩，丘陵地区和山地连片种植的土地面积不能够低于50亩。还有一方面就是要确保保护区域当中的排灌工程良好，配置了完善的排灌设施，周围生态环境良好，不涉及到退耕还林，退耕还草，退耕还湖，湿地保护，林地保护等工程。2、提升服务能力为了更好的推动本地区现代农业的发展进程，就需要我们加强力度强化粮食生产功能区范围内的农业基础设施建设和农机体系建设，加快构建一个覆盖全面、配套综合、便捷高效的社会化服务体系，以此来提高技术和设备的推广应用范围和推广应用能力。以粮食生产功能区为重点，以农业供给侧结构性改革为主线，加快开展绿色高产高效創建，加快优良品种、高产栽培技术普及应用，确保农作物生产向着全程机械化方向转变，推动现代农业的建设进程。3、加强对粮食生产功能区的监督管理首先，根据国家关于农业土地的相关法律法规，完善粮食生产功能区保护相关制度，将有限的土地资源切实保护起来。根据实际需要，积极推动制定粮食生产功能区监管方面的省政府规章或地方性法规。粮食生产功能区划定后，原则上不再调整为其他类型用地。严格粮食生产功能区范围当中基本农田的高效管理要确保在生产过程中土地面积不减少，质量不下降;其次。严格落实管理维护责任。粮食生产功能区在日常运行管理过程中，应该按照谁使用，谁受益，谁管理的原则，将粮食生产功能区域当中的农业基础设施的管理维护责任严格落实到各个主体，督促和指导经营主体，能够更好的对各个基础设施进行有效的维护。针对保护区域当中的农田水利设施和各种农业生产设施，需要我们进一步创新管理模式，鼓励农民群众合作组织经济组织新型的农业经营主体，全面参与到水利设施的建设运营管理工作当中。此外还应该进一步构建粮食生产功能区的信息报告制度，及时将功能区当中的各种信息数据以电子图样或者电子图表的形式及时上传并构建完善的数据安全保障机制，明确各方责任，确保信息安全的前提下，加强相关网络平台数据库的开放利用，实现信息的高效，互相资源共享;最后，加强考核。自治区农牧厅、粮食局、发改委应该会同国土局到部门结合现阶段粮食安全生产的相关要求，对各个生产功能区的划分情况，建设情况，管理情况进行综合评价，并将最终的评价结果和保护区域的各种政策资金帮助相挂钩。4、加大对粮食生产功能区非粮化的科学整治粮食生产功能区，顾名思义，就是用来种植粮食作物的。作为稳粮保供的核心区，确保其种粮属性是实现全年农业丰产丰收、保障市民“米袋子”的重要基础。为了加大对粮食生产功能区非粮化的科学整治力度，应该以动员部署、摸清实情、靶向施策、奖惩并用、跟踪管理“五步法”，全力开展自治区粮食生产功能区非粮化整治专项行动，按照“先易后难、分步推进”原则，通过农业“标准地”改革平台、建立土地预流转机制等有效举措。对粮食生产功能区的全年抛荒区块，招引种粮大户，组织开展粮食生产，鼓励耕种双季稻;对粮食生产功能区的非粮化种植区块，依据土地租赁合同契约，逐步恢复种粮属性，遏制非粮化行为。其中，租赁合同到期的，劝导制止合同续期;租赁合同即将到期或未到期的，通过农业“标准地”改革，建立非粮化种植逐步退出机制。严厉打击严重侵占粮食生产功能区等违法行为。执法过程中，一经发现党员干部参与或支持在粮食生产功能区内种植多年生作物和挖塘养殖水产等行为的，责令限期整改并送交纪检部门处理;发现从事其他活动毁坏种植条件的，立即向当地耕地保护执法部门报告。同时，进一步规范土地承包权流转行为，并结合发展粮食适度规模经营，引导粮食生产功能区土地有序向种粮大户、家庭农场、粮食专业合作社等粮食规模经营主体流转，提高粮食生产现代化水平。（作者单位：750000宁夏农业勘查设计院）

      农民致富之友杂志发表 2020年31期

    • 国家重点生态功能区农业政策探析
      作者：刘金龙龙贺兴时卫平国家重点生态功能区承担着水源涵养、水土保持、防风固沙和生物多样性维护等重要生态功能，维系着全国或较大范围区域的生态安全[1]。它包含676个县级单位及国有林场，其中430个县为贫困县。在这些地区，农业在维护地方人民生计和文化、增加农民收入和发展地方特色经济等方面具有十分重要的作用。重点生态功能区产业准入负面清单是按照主体功能区规划的理念从产业方面提出的一项制度。党的十八届五中全会通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》首次明确了“重点生态功能区实行产业准入负面清单”的要求。2016年10月，国家发展改革委印发《重点生态功能区产业准入负面清单编制实施办法》，要求各重点生态功能区编制和实施产业准入负面清单，推动各地区按照主体功能定位可持续发展，强化重点生态功能区的生态产品服务功能[2]。党的十八大以来，农业部门积极调整农业发展的战略方向，把绿色发展作为农业政策新的目标。国家重点生态功能区应当成为农业绿色发展排头兵和先行试验区，率先实践习近平总书记提出的“绿水青山就是金山银山”理论。问题1.农业政策深受社会经济发展的影响，要注重兼顾农业生态化发展方向农业经营体制主要是指以家庭联产承包责任制为基础、统分结合的双层经营体制。面对农业人口减少和老龄化问题，各地都在探索实现农业规模化发展，然而这种做法是把双刃剑，扩大生产规模可能会造成资源攫取过度，污染排放增加，危害农业生态环境；集体林权制度改革后，鼓励林权拥有者增加对人工林和林下经济的投资，增加林地的负载量。这种做法可能带来水土流失、生物多样性减少和林地退化等问题，不利于实现重点生态功能区的目标[3]。2.研讨兼顾农业生产和生态保护的均衡政策体系生态保护与农业产业发展、农民增收之间的关系在很大程度上形塑了我国农业发展。长期以来，我国的农业政策支持增加要素投入、提高单位土地产出，实现粮食增产、农民增收、农村发展的目标，形成了一整套制度化的现代化农业支持体系和农业发展管理体系。土地制度和市场改革催生了活跃、相对独立的市场力量，对发展农业产业、促进农民增长、保障粮食安全和农产品供给发挥了举足轻重的作用。然而，分散的农业市场主体带来了市场失灵问题，产生了过度使用农药化肥、超载放牧、单一种植人工林及过度捕捞等一系列问题，导致农业生态环境面临越来越多的压力。出于生态保护的目的，政府推动实施了功能区划、生态工程、生态效益补偿及财政奖补等一系列措施，对生态保护进行了越来越多的干预。面对全社会对农产品和生态产品日益增长的需求，要力求兼顾农业产业发展和生态保护的双赢。生态保护和产业发展、政府和市场这两股力量的反复交锋，构成了我国过去30年农业发展变迁的基本脉络。3.生态环境保护正在成为农业发展政策制订的重要因素，现行农业政策与重点生态功能区的发展方向和需求存在局部的不适应我国农业政策主要按照养殖业、畜牧业、林业和渔业的分类来制订，缺乏根据重点生态功能区类型制订的农业政策，具有强烈的部门色彩。产业准入负面清单对禁止和限制类农业产业的规定，尚处于初级水平的标准，不能满足重点生态功能区对农业发展的目标和需求。各种生产资料补贴和市场价格政策从短期看提高了农民的生产积极性，但长期看，扭曲了要素价格，导致资源的不合理使用，对生态造成破坏，给环境带来污染。4.短期内很难改造传统的资源依赖性生产方式，促进其转型升级或淘汰重点生态功能区制度实施之前，以传统耕作、畜牧业和林业等资源依赖型为主的生产生活方式具有悠久的历史，严格执行生态功能区负面准入清单必然会对这些地区的农业产业造成一定的冲击。如产业负面清单明确禁止“在二十五度以上陡坡地开垦种植农作物”，但实际情况是，山区地区的二十五度坡以上种植了大片茶园和经济作物，负面清单并没有充分考量不同地区的实际情况。又如产业负面清单禁止“以优质林木为原料的一次性木制品与木制包装的生产和使用以及木竹加工综合利用率偏低的木竹加工项目”，但重点生态功能区内的木材加工企业多数处于产业链中低端，市场竞争能力不强，企业效益较低，产业转型升级压力大。再如毛竹产业在生态功能区划定以前是地方政府鼓励发展的，但毛竹“当菜种”的模式加剧了水土流失。负面清单实施以后，将限制这种毛竹经营方式，如果采取一刀切的做法，部分农户将承受一定的损失。5.寻求适宜的监控指标并建立有效的监控体系存在一定困难要实现对负面清单执行情况进行监管，需要整合分散在各部门的生态环境动态数据、对地观测遥感数据、水土环境监测数据和生态红线清单数据，及时发现负面清单实施过程中出现的问题和偏差。目前各类数据分散在环保、农业、林业、国土和水利等相关部门，由于部门利益的阻碍，数据并没有实现整合共享，这不仅增加了监控的困难，也阻碍了国家重点生态功能区国土空间开发管控的精准化和高效化。绿色转向党的十八大以来，国家重点生态功能区生态农业发展的条件越来越好。各地和各部门更加领会了中央关于建设生态文明和美丽中国的精神，积极推进《全国主体功能区规划》，生态保护工作受到了前所未有的高度重视。发展生态农业已成为重点生态功能区一些地方政府的主动选择。城市人口增加，消费习惯改变，正在形塑乡村食品体系更加关注健康、绿色和品质，重点生态功能区的农业和生态旅游迎来了快速发展的机遇。负面清单中涉及农林牧业的产业准入禁止或限制类，基本上都有相关农业法律、法规和政策的支持。重点生态功能区产业负面清单制度可以理解为是一项发展政策干预，由中央政府引导重点生态功能区对牺牲生态环境换取经济发展的做法进行调整，以保护并着力提高生态产品供给能力作为区域发展的首要目标。耕地、森林、河流、湿地和草原等自然资源具有属地性质，主要由其所在地的地方政府或民众管理和使用。自上而下的发展政策干预在实施过程中不可避免地与地方发展状况发生矛盾，其执行状况受到地方经济发展水平、地方政治、自然环境、治理水平以及乡规民约等地方特征的影响。如果重点生态功能区产业准入负面清单制度缺乏地方政府和居民配合，必然会走样或失效。重点生态功能区产业准入负面清单制度不可能像蓝图一样设计和实施，而是有着更加复杂的实践逻辑和多样性结果。国家重点生态功能区经济发展水平总体较低，地方政府具有提高农民收入、发展地方经济的强烈愿望。产业准入负面清单制度的实施会限制部分农业产业的发展，可能激化部分地区生态保护和经济发展之间的矛盾。因此，在不损害生态系统功能的前提下，需要因地制宜地适度发展旅游、农林牧产品生产和加工以及观光休闲农业等产业，给他们发展经济的空间。寻求绿色农业发展道路，积极探索生态保护和经济发展双赢的产业发展技术、模式和制度体系，这将是我国重点生态功能区农业政策探索的方向[4]。1.把发展绿色农业作为乡村振兴的重要组成部分党的十九大报告指出，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题。农业产业发展、构建现代农业产业体系、生产体系和经营体系，完善农业支持保护制度，培育新型农业经营主体，健全农业社会化服务体系，必须以绿色农业发展为基本指向。2.构建绿色农业发展的制度环境建立农业和林业发展规划的战略环评制度，建立农林业项目的环境影响评价技术体系、标准体系和制度保障体系。3.开展景观恢复、提升农业发展的生态环境质量重点生态功能区的生态修复工程要遵循生态规律，推动综合生态系统管理或景观恢复；景观恢复需要立足于景观尺度协调处理景观范围内人、森林与土地利用等动态因素之间的复杂关系；景观恢复的目标不局限于实现森林面积增长或者恢复森林生态系统到受干扰前的自然状况，而是尽可能实现景观尺度上生态、社会和经济效益的平衡。进一步实施退耕还林、还草工程，探索重点生态功能区耕地休耕、草地禁牧轮牧制度；探索重点生态功能区建设用地向农业用地转变的制度；依据自然条件、承载力和农业品种，探索对国家重点生态功能区农业用地重新进行区划，建立重点生态功能区特色农产品生产保护地。4.大力发展特色农产品产业依托重点生态功能区农产品生产保护地，形成体现自然特色、地域特色、工艺特色、文化特色、安全特色和生态特色的重点生态功能区农产品生态保护地产业体系；鼓励农业合作社等新型农业经营主体发展，形成产加销一体化的重点生态功能区农产品生态保护地产业链。5.大力发展美丽特色乡村重点生态功能区的农产品都有一定的文化、历史、地理和人文背景与内涵，富有区域特色和民族文化，鼓励合理利用这些资源能发展地方经济，继承与传播农业文明遗产，促进农业生产与文化传承相结合。

      中国国情国力杂志发表： 2018年11期

    • 基于主体功能区战略的转移支付制度探析
      作者：程岚    继“十一五”期间我国确立推进主体功能区之后，《“十二五”规划纲要》(简称《纲要》)更加明确提出在我国应进一步“实施区域发展总体战略和主体功能区战略，构筑区域经济优势互补、主体功能定位清晰、国土空间高效利用、人与自然和谐相处的区域发展格局，逐步实现不同区域基本公共服务均等化”。《纲要》同时指出，中央和省级财政要完善转移支付政策，增强基本公共服务和生态环境保护能力。十八届三中全会更明确指出，应“坚定不移实施主体功能区制度，建立国土空间开发保护制度，严格按照主体功能区定位推动发展”。由此可见，主体功能区建设已日益成为我国区域发展和实现生态保护的重要战略，而财政转移支付作为主体功能区建设配套政策之一和政府政策实施的重要工具，担负着生态保护和促进基本公共服务均等化的重要责任。一、主体功能区建设目标及财政转移支付作用机理从逻辑关系上看，有必要首先梳理主体功能区建设的定位目标，以确定实现所需的配套政策，并从理论的层面阐明财政转移支付在其中作用的合意性和必要性，提出不同目标下的方式选择。(一)主体功能区建设的定位及目标主体功能区建设是我国现阶段国民经济和社会发展总体规划的战略依据，也是从微观层面进行项目布局、城镇建设和人口分布的基础。它要求不同地区要根据资源环境的承载能力来确定功能定位和开发模式，据此控制开发的强度、完善开发的政策、规范开发的次序，以实现对未来我国人口分布、国土利用、城镇化格局和经济布局、产业集群发展的引导和约束。这是我国在新形势下按照科学发展观的根本要求，为保持经济社会全面协调可持续发展、构建环境友好及资源节约型社会所采取的一种全新发展模式和重大战略举措，将对我国规划空间开发秩序、优化空间结构产生深远影响。主体功能区建设的基本目标就是统筹区域协调发展，即:区分不同区域的主体功能，采取不同的发展路径，在空间的层面上正确处理好公平与效率、开发与保护的关系。从近期看，应鼓励优化开发区域和重点开发区域加快发展，促进经济增长方式转变以及工业化和城镇化进程，同时限制和禁止某些区域发展，促进产业转型以及生态修复和环境资源的保护，构建全局和优化的社会经济发展的空间结构和秩序。而从长远看，实现区域内人口、经济、资源环境发展的相互协调，以及区域间公共服务和人民生活水平差距的不断缩小。总之，主体功能区建设追求的不是区域间经济及GDP增长的同步和产业均衡发展，而是在各地区落实不同主体功能取向的架构下，实现全社会资源支撑条件下的经济可持续发展和基本公共服务水平的均等化。(二)财政转移支付服务功能区建设的理论依据要实现主体功能区建设的发展目标，需要投资、财政、土地、人口管理、环境保护、绩效评价等一系列配套政策的联动和相互支持。其中，基于主体功能区的特殊性和建设目标，财政转移支付具有无可替代的作用。首先，市场失灵理论为政府以转移支付方式介入区域协调发展领域提供了必要性。地区差异是世界各国普遍存在的问题，而地区差异的存在与要素的流动紧密相关。在市场经济条件下，资源配置的作用由市场主导，以实现效率的最高目标。因此，随着经济的快速发展，市场的竞争性和价格引导机制，必然驱使要素向直接效益最高的区位流动，从而造成各地区集聚的生产要素数量和质量的差别不断加大，地区差异随之产生并放大。虽然当经济发展步入高水平阶段，要素流动的屏障基本消除，市场机制的完善和补充也可以减弱其一部分负面作用，但单纯通过市场机制实现区域协调发展仍然无法实现。这便决定了控制与弥合区域差异扩大、实现区域协调发展，理应成为政府与市场共同的责任。政府的责任在于根据市场机制的作用情况，适时弥补市场的缺陷，采取选择性的政策，实现与市场机制的有机结合和相互补充，将财政收入更多地分配使用到需要限制和保护的经济落后生态区域。同时，要更多地突出经济手段，坚决防止因此可能产生的鞭打快牛、市场分割、地方主义的加剧发展等问题，以维护市场经济体系的完整性。其次，外部性理论为财政转移支付服务主体功能区建设奠定了理论基础。生态脆弱地区的林业生产或森林、草场环境资源给社会带来多种生态效能，如涵养水源、保持水土、纳碳吐氧、提供游憩和保护生物多样性等，这些生态效能就是典型的区域外部性。由于它并没有通过市场交换实现其对生产者的价值补偿，因此在不同的条件下会对社会产生不同的福利影响:包括无约束条件下的负外部性，即环境的破坏和影响;限制开发条件下所产生的正外部性，即生态服务。而前者直接导致在谋求经济利益的同时，环境和资源的支撑作用逐步衰弱，经济可持续性面临障碍;而后者则会使生态脆弱地区面临利益失衡，即产业限制导致的发展权力剥夺，人口迁移导致的公共服务流失和承担生态服务的成本。按照福利经济学家庇古的理论，要解决外部性问题，必须由政府进行干预，以尽可能调整正负外部性所带来的社会福利损失。而干预中财政手段的运用无外乎两条思路，一是将外溢的成本内在化，二是使外溢的收益得到补偿。(三)财政转移支付作用方式的选择与侧重现实中推动我国主体功能区建设的财政手段较为丰富，除了必要的税收、财政投资等政策以外，转移支付体系中也因不同的目标侧重有不同的方式选择。1.均衡性转移支付。通过政府间转移支付制度，实现财力在国土空间和功能区之间的重新分配，支持主体功能区的社会事业发展，使四类功能区的居民享有均等化的基本公共服务。2.县级基本财力保障机制的转移支付。以构建基层政府财力托底机制为目标，通过建立激励机制，增强县级基本财力保障能力，鼓励基层政府在环境保护、节能减排等方面有更多的作为。3.国家重点生态功能区转移支付。加强重点生态功能区生态的修复和环境的改善，引导资源要素合理向目标功能区流动，推进生态移民，并弥补限制开发区和禁止开发区提供生态服务的成本。4.专项转移支付。通过建立各类专项转移支付对生态环境保护给予支持，重点针对天然林保护工程、江河源自然保护区生态建设和重点流域水污染防治，以及草原生态保护建设等一系列重点项目和工程的补助奖励等等。5.生态补偿机制。一方面，使资源浪费和环境污染的行为支付必要的成本，引导市场主体与居民节约资源和重视环境保护;另一方面，逐步建立起生态环境的跨区域补偿机制，有效纠正外部性。二、主体功能区建设对现行转移支付制度的新要求转移支付制度作为政府间财政资金的调节机制，具有财力均衡的特殊功效，是实现基本公共服务均等化的重要工具。而主体功能区战略的实施不仅同样需要转移支付，而且因为提出了新的要求从而对这一现行制度的运行和完善产生影响。(一)需要加大对相关地区转移支付的规模与力度现行转移支付制度的设计和安排主要考虑的是矫正政府间财力的纵向失衡和横向失衡，以克服财力差异对各地居民享有公共服务水平的影响。从不同主体功能区实现基本公共服务均等化目标来看，限制类、禁止类开发区域显然需要有更大的转移资金的投入与倾斜。一是因为此类地区不仅原本资源环境恶化，缺乏资源的自我调节和修复能力，而且当地基础设施建设比较落后，居民公共服务匮乏，与优先类、重点类开发区域居民相比，其医疗、教育、社会保障等方面本身就存在差距;二是为保障主体功能区大局的顺利推进，还需以牺牲这部分地区的区域经济利益为代价。资源开发和产业发展的功能性制约，势必进一步限制此类地区经济发展的空间，直接削弱其财政收入水平和公共服务投入能力，进而无法避免地产生与其他功能区在基本公共服务发展中新的差距。因此，考虑到基本公共服务均等化对功能区建设的基础制约作用和生态环境保护对社会经济发展的正外部效应，在主体功能区建设中无疑需要政府对相关地区投入更多的转移支付资金，以确保此类地区居民基本公共服务均等化目标的实现和生态环境保护的补偿。(二)需要改善现有转移支付制度的不适应与缺陷一方面，按行政层次进行资金拨付的现行转移支付制度，难以有效地实现与主体功能区确定的空间单位之间的对应和衔接。现实中存在着行政区域和主体功能区在空间上的错位问题。例如，同一主体功能区既可以包括横向层面上若干同级的行政区域，也可以包括纵向层面上若干不同层级的行政区域;而在同一个层级的地方行政区域内，又可能包含有不同类别的主体功能区。因此，按照现行财政转移支付制度显然是无法适应和兼顾的。另一方面，受测算级次和技术方法的限制，现有的转移支付制度难以体现生态功能保护的力度。在以实现均等化为主要目标的现行均衡性转移支付制度设计中，无论是标准收支的测算，还是转移支付调整系数的确定，均与以限制开发、禁止开发区域为主要调节对象的重点生态功能区转移支付的制度安排之间，缺乏一个整体的设计和统筹的协调。从目前重点生态区转移支付占均衡性转移支付的比重看，2011年为4%，2012年与2013年均为4.3%，规模与保障力度十分有限。而现实中以中央和省级政府关系调整为主要内容的转移支付体系，在以省为单位进行的核算中，往往忽略了省以下地区之间收入水平和支出标准存在的差异，加之省以下转移支付制度不统一，致使各地省内与省外的限制开发区和禁止开发区转移支付制度的规范性、可操作性及均等化实现水平方面都存在较多的问题。(三)要求加强重点生态区转移支付的管理，提高资金的使用效益作为主体功能区发展的制度保障，我国重点生态区转移支付虽然从基本原则、资金分配、监督考评、激励约束等五个方面做出了规定，但在近三年的实践中，也不断凸显出一些新的问题，亟待解决与完善。一是地方缺乏相应的制度对应和项目规划。一些重点生态功能区试点市县没有根据国家有关要求建立相应的项目资金管理制度，项目储备、可行性研究不充分，申报与审批程序不够规范，对项目立项与建设缺乏行之有效的监督检查和绩效评估机制。二是资金投向不合理，使用效果有限。按照财政部管理办法的要求，重点生态区转移支付资金要求用于生态保护与基本公共服务，而且以生态保护为主。而在实践中，专项用于生态环境建设和环境保护项目资金的比例却往往偏低，支出结构不尽合理，甚至还有一部分资金超出范围用于其他公共服务项目配套和其他支出。三、主体功能区建设框架下转移支付制度的完善针对区域经济运行施加的主体功能限制，应大力完善转移支付制度，使其成为解决功能区财政困难和地区不均衡问题最直接、最有效的方法，以不断提高基本公共服务均等化水平，强化环境保护的力度。(一)合理界定中央和地方的事权和相关支出责任在推进主体功能区的建设中，应明确界定中央政府和地方政府的事权和相关支出责任，充分发挥两级转移支付的调节作用。一是实现中央和省级政府分工负责。主体功能区的划分，为中央和地方政府之间事权和支出责任的划分提供了新的依据和内容。从原则上看，国家级主体功能区建设的政策和保障应由中央政府负责提供，而省级主体功能区的政策和保障由省级政府承担。二是根据主体功能区划分的级次要求，构建中央和地方两级转移支付制度。中央的转移支付主要集中于那些主体功能突出、对于国家整体的国土开发和生态环境保护具有重要意义的国家级主体功能区。地方政府则应以全国生态功能区划为基础，根据当地所处的区域和环境特征进行分类界定，通过划定不同等级的生态保护地理区间，制定相应的生态环境建设和保护任务目标，明确落实政府间的具体生态环境事权。在此基础上，强化省级财政在平衡地方所属各主体功能区财政差异方面的责任，积极推进省以下体制改革，加快地方转移支付制度建设。(二)通过两类转移支付加大重点区域保障力度进一步明确禁止发展区和限制开发区在国家转移支付中的重点保障地位，并以该区域基本公共服务均等化、外溢效应补偿、生态环境治理投入为重点，利用一般性转移支付和专项转移支付两类基本形式，不断加大对这些区域的转移支付力度。在国务院发布的《全国主体功能区规划》中，明确要求“加大均衡性转移支付力度，加大对重点生态功能区特别是中西部重点生态功能区的均衡性转移支付力度”。2011年中央已正式建立重点生态功能区转移支付办法，标志着这个政策已经开始全面实施。但是，要保证政策的持续与规范，以及资金效益的充分发挥，还需进一步完善现行的转移支付制度。一是要加大对重点生态功能区的一般性转移支付力度。鉴于我国现有的一般性转移支付项目多、体制性因素的指标数量和权重偏大、配套改革的刚性需求明显等客观现实，应逐步改变一般性转移支付资金的分配目标，由过去保“吃饭财政”改为确保基本公共服务均等化，在标准收支测算的因素选择和制定中，应体现基本公共服务的“基本”要义和最低标准。对生态保护区，应增加环境生态因素对转移支付规模计算的影响权重。同时，财政部应根据国家财力的可能，制定一般转移支付以及均衡性转移支付的增长目标，确保生态区在主体功能区建设中获得足够的资金支持，以避免地方政府发生为增加财政收入而与主体功能区要求相违背的行为。二是应当发挥中央财政对地方环境财政的引导作用，通过“以奖代补”方式有效调动地方政府生态环境保护投入的积极性。将中央与省级财政拨付的一般转移支付分别同各省与县域生态环境改善挂钩，对生态建设和恢复好的地区，可以考虑通过提高转移支付系数，或是直接安排一部分资金作为生态环境保护的奖励和补助，以有效调动他们的积极性。三是要有效发挥专项转移支付在弥补生态区外溢效益和为加强环境保护所增加的成本等方面的作用。除了继续安排自然生态保护、天然林保护、风沙荒漠治理，以及退牧还草、退耕还林方面的专项资金外，还可以根据生态移民规模和成本，考虑增设对移民家庭和接受移民地区的直接补贴，如“生态移民专项转移支付”。(三)优化地方均衡性转移支付的制度设计和考核根据地方经济发展的基础差异以及地方转移支付在实现主体功能区建设中的特殊作用，应着力完善地方转移支付制度。首先，在地方安排均衡性转移支付支出中，应考虑引入“省内各主体功能区财政差异”因素，充分兼顾不同区域财力的差别和需要，加大对优先及重点类开发区域内困难县乡以及限制与禁止类开发区域的支持力度，提升省级财政的内部财力平衡能力。同时，应当允许并鼓励各地谋求本区域基本公共服务均等化的积极性和能动性，各地可以根据自身的财力状况拥有更高的基本公共服务均等化标准体系。其次，加强对地方转移支付制度的管理和考核。一是在地方实行激励和补偿相结合的财政转移支付。研究建立生态环境衡量指标体系，以各地在生态保护方面的主观努力及其效果，作为计算地方各级财政一般性转移支付增长的依据，以增强市县改善自然环境的内在动力，进而缩小基本公共服务的差距。二是规范转移支付制度的管理，力求项目审批与资金分配公开透明。均衡性转移支付应严格按公式进行测算和分配，避免随意性，专项转移支付应建立项目绩效目标和考核机制。确保所有转移支付资金的追踪问效，并将绩效评价结果作为下一年度转移支付资金分配的参考，以促进转移支付资金的良性运行。(四)探索建立地区间横向援助及补偿机制结合主体功能区形成这一契机，应加快发展重点和优化开发区向限制和禁止开发区的横向转移支付制度及生态补偿机制，以体现同级政府间的相互支持以及提供生态服务的必要补偿。一是在长期对口支援的实践基础上，积极促进基本公共服务均等化的横向转移支付机制的建设。我国对口支援始于1979年，宗旨是组织内地发达省市一对一的支援边境地区和少数民族地区。2008年在四川汶川灾后，国务院正式颁布《汶川地震灾后恢复重建对口支援方案》，对口支援机制又一次成为主要方式。在对口支援项目中民生项目优先，群众住房、公共服务设施、基础设施成为重中之重。此外，广东等地也在省内率先制定了一系列区域协调发展方面的相关帮扶政策、制度、措施，并在实践中取得了显著成效。由此可见，我国经济发达区域支援不发达区域已有一定的政治思想基础和实践经验，只是尚未形成制度的长效机制。在实践中应积极总结经验，在上级政府的指导协调下建立起省际和省内两个层次的对口横向转移机制，并通过制度设计明确帮扶关系、帮扶任务和责任，减轻中央纵向调节的压力，逐步缩小地区间财力的不平衡状况，进一步推进基本公共服务均等化。二是建立区域间横向生态补偿制度。横向生态补偿制度的核心，是解决生态服务在辖区间的外溢效应问题。根据生态产品效益外溢的显著特点，为实现生态成本在受益区域间的有效交换与分担，可以根据“谁受益谁负担”的原则，在受益的特定区域内，建立生态环境受益区和提供区同级政府之间的生态补偿转移支付制度。在横向生态补偿转移资金的确定中，主要考虑的因素应该是生态效益外溢程度，此外还需综合考虑人口规模、GDP总值以及财力状况等因素。而生态补偿转移资金的使用，也必须严格限定在生态的可持续建设和发展当中，包括天然水资源、林木、湿地的保护，以及植被的恢复和环境污染的治理、外迁企业和人口的补偿等等。当然，对于惠及全国，难以明确受益范围的生态保护，或受益区域明确但其却无力进行补偿的区域，则应该考虑由中央政府全部承担补偿责任。[1]广东省预算会计研究会.广东省建立横向财政转移支付机制推进基本公共服务均等化[J].预算管理与会计，2010，(7).[2]廖晓军.财政体制支撑主体功能区[J].瞭望，2011，(5).[3]贾康，马衍伟.推动我国主体功能区协调发展的财税政策研究[J].经济研究参考，2008，(3).[4]王健.深化体制改革促进主体功能区生态建设[J].行政管理改革，2010，(9).[5]丁四保，王昱.区域生态补偿的基础理论与实践问题研究[M].北京：科学出版社，2010，(2).[6]高国力，丁丁，刘国艳.国际上关于生态保护区域利益补偿的理论、方法、实践及启示[J].宏观经济研究，2013，(6).

      江西社会科学杂志发表 2014年1期

    • 基于主体功能区的差别化土地利用政策研究
      作者：叶盛杰（广西师范学院，南宁530001）基于主体功能区的差别化土地利用政策研究■叶盛杰（广西师范学院，南宁530001）基于对优化开发区、重点开发区、限制开发区、禁止开发区四类主体功能区差别化土地利用政策分析，目前我国主体功能区土地利用存在土地供需矛盾突出、用地粗放、土地利用结构不合理和保护耕地困难重重等问题。主体功能区差别化土地利用政策建议：(1)完善土地利用相关配套政策，加强供后土地开发利用监管；(2)优化土地利用结构配置，促进土地集约节约利用；(3)加强土地市场建设，充分发挥市场机制作用。主体功能区；差别化；土地利用政策；建议1土地利用政策的概念和内涵土地利用政策就是有关城市或农村土地利用的一切政治的、社会的、经济的和法律方面的法律、法规和条例,包括国家、省、市、县等各级政府的有关土地利用的制度或规章[1]。简单地说，就是指国家为了使土地资源得到合理和有效利用，通过法律的、经济的、技术的（如计划和规划）、行政的手段来规定调整土地利用结构、利用方向、利用方式和利用强度。在我国，土地利用政策随历史和社会的发展经历了很大的变化，例如从过去的土地无偿、无限期使用的划拨使用变为土地有偿、有限期使用，同时在土地利用监督和管理上结合了RS、GPS和GIS技术。2差别化土地利用政策的提出根据《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》的要求，规划期的主要任务为“制定和实施差别化的土地利用政策，促进主体功能区形成”。“十二五”规划纲要也提出要进行“差别化管理”。这说明，随着社会经济的发展，实行差别化土地利用政策已经成为政府和学者关注的热点。我国各地区间差异显著，例如经济社会发展状况、自然地理条件以及土地资源的差异，发展过程中面临的各种资源环境问题如土地利用、土地规划和土地污染等，呈现出不同的情况。因此客观上要求划分不同的区域，用差别化的土地利用政策指导不同区域的土地利用。《全国主体功能区规划》根据资源环境承载能力、各区域发展潜力和土地资源开发程度，将全国国土空间按照不同开发方式、开发潜力、开发内容和开发强度划分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区四类。3主体功能区差别化土地利用政策分析3.1优化开发区优化开发区域土地开发密度较高，全国主要的人口、经济和技术产业聚集在该区域，能够促进技术产业的提升、带动经济社会发展和参与国际竞争。优化开发区的土地利用主要有以下问题：一是由于优化开发区是人口和经济密集区，所以其土地开发利用程度比较高，建设用地的比例过多而导致资源环境承载能力开始减弱；二是在土地利用空间布局中工业用地所占比例较大，土地利用结构和空间布局有很大的优化空间；三是优化开发区的后备土地资源严重不足，能够开发补充的土地十分有限。优化开发区土地利用政策的主要目标是优化土地利用结构和空间布局、促进经济发展方式转变和产业结构升级[2]。优化开发区的环境承载能力较弱，受资源环境影响的因素较多，因此土地利用政策偏向于促进土地的节约集约利用，来推动经济增长方式向高度集约型的转变。主要表现为以下特点：一是优化开发区用地标准高于国家平均标准，在优化开发区，由于人口和经济密度较大，因此其用地标准也比较高。二是优化开发区对于耕地的管制是最严格的，特别是建设占用耕地时，要确保做到占一补一，且耕地的占补平衡必须限制在主体功能区范围内。三是严格该区域内土地开发、利用、管理和监督，防止浪费和破坏土地现象。3.2重点开发区重点开发区拥有较强的资源环境承载能力，同时具有很大的开发潜力，是集聚人口和经济条件较好的区域。重点开发区具有很大的发展潜力，相对于优化开发区来说，其产业进入门槛比较低，能够吸引各类企业来重点开发区进行投资。重点开发区域的土地利用主要存在以下问题：一是由于该区域要推进基础设施、工业化和城镇化建设，同时还要承接其他主体功能区的人口和产业转移，因此需要大量的建设用地，建设用地的不足将会进一步加剧该区域的土地供需矛盾；二是随着该区域的全面扩张建设，建设用地将会严重不足，把农用地转为建设用地将成为重要选择之一，而转换的农用地有可能会涉及到耕地，这将会加大耕地保护的难度；三是可利用的后备土地资源较少，由于重点开发区的建设规模比较大，而用地供需矛盾的加剧进一步刺激了后备土地资源的开发，因此重点开发区的后备土地资源比较有限。重点开发区在土地利用政策方面也区别于其他的主体功能区：一是在集约利用的前提下，需要提供更多的新增建设用地来满足用地需求；二是更加注重土地的用途管理，在强化土地用途管理方面，严格控制土地流向；三是加大对重点开发区的土地整理力度，进一步缓解用地供需矛盾。3.3限制开发区限制开发区关系到我国的生态安全，不适合进行大规模集聚经济和人口聚集，但其具备较好的农业生产条件。限制开发区的首要目标是维护区域的生态安全，在不破坏生态环境的前提下，进行适当开发，并且严格限制开发的内容、强度和方式[3]。限制开发区的土地利用问题主要有：一是对土地利用方式进行监督和管理的难度加大，各类项目用地要重点突出环境保护和生态建设评估，同时弱化对城镇化和工业化的追求；二是由于限制开发区的资源环境承载能力较弱，因此保护农用地特别是耕地的任务比较重，需要投入不少的人力、资金和设备；三是对土地利用模式的要求比较严格，由于其关系到生态安全，因此土地的利用方式极其重要。在土地利用政策方面，限制开发区更加注重保护土地生态环境，严格限制土地用途，主要表现为：一是限制开发区优先考虑基础设施建设用地、公共服务设施用地和特色产业发展项目用地，对于其他用地，一般不批准使用；二是凡是项目用地涉及到该区域的都要进行生态环境评估，而且对能源和矿产资源类用地要严格限制；三是在限制开发区内实行最严格的土地用途管制，所有土地用途方式都必须经过严格审批，同时进行环境保护和生态建设方面的论证。3.4禁止开发区禁止开发区主要是指有代表性的自然生态系统、有特殊价值的自然遗迹所在地、珍稀濒危野生动植物的天然集中分布地和文化遗址等，比如自然保护区、风景名胜区、文化和自然遗产、地质公园、森林公园等。禁止开发区由于涉及范围较广，保护和管理区域较大，同时涉及到很多的土地权属界线、管理体制和技术限制等问题，禁止开发区在利用和管理方面存在着许多困难[4]。禁止开发区的主要问题有：一是禁止开发区的概念过于宽泛。由于对禁止开发区没有一个明确的界定和范围，因此对其土地的管理和利用也不好进行。二是禁止开发区的土地权属状况关系比较复杂。有一些特殊区域是集体土地还是国有土地没有明确的界定。三是管理机构不明确，是归于林业部门管还是农业部门管或者是土地部门管到现在还没有确切的说法。在土地利用政策方面，禁止开发区更加偏向于保护自然生态环境，表现为：一是禁止开发区的新增建设用地只用于旅游产业及基础设施用地，其他用途一般不予批准；二是由于禁止开发区的建设用地供给量非常少，因此要实行最严格的建设用地审批和规划；三是禁止开发区的土地利用方式必须建立在保护自然生态环境和文化自然遗产的基础上，避免对其原真性、完整性的破坏。4主体功能区差别化土地利用政策建议4.1完善土地利用相关配套政策，加强供后土地开发利用监管在不同的主体功能区，完善土地利用相关政策配套，比如和相关的财政政策、产业政策、人口政策和环境政策等进行多方面协调，防止土地利用政策和相关配套政策出现冲突或者模糊不清的地方。政策相互配套是保证土地合理利用和土地开发利用监管工作得以顺利进行的重要条件。供后土地开发利用监管是土地利用管理工作的必要环节，是国家加强和改善土地参与宏观调控的重要手段之一。加强供后土地开发利用监管，能够加快主体功能区内批而未供和闲置土地清理处置，减少闲置浪费和低效利用土地的现象。4.2优化土地利用结构配置，促进土地集约节约利用土地利用结构优化配置能够改变土地的利用状况，是促进土地有效利用的方式之一。优化土地利用结构配置可以满足社会、经济和生态环境等多方面的发展，同时还可以使土地资源在国民经济各部门之间合理分配和实现土地利用效率最大化。这就要求我们在全局掌握土地资源合理利用、保护耕地和自然生态系统的基础上，合理安排建设用地和未利用地，加强土地利用总体规划的实施和管理，提高存量建设用地的利用效率，保证土地的集约节约利用。4.3加强土地市场建设，充分发挥市场机制作用当前，我国土地市场还不太完善，充分发挥市场机制的作用，可以健全主体功能开发区的土地市场，进而形成运行稳定有序的土地供给和交易市场。在管理土地市场方面，政府不应过多地插手土地市场的运行，同时禁止地方政府直接经营土地市场。政府应当加强监管和法制建设，比如推动完善我国现有土地法律框架，特别是土地市场法制建设。其次要规范土地市场，严查一切土地市场违法行为，使土地市场的一切交易行为有法可依，违法必究。[1]吴九兴．土地利用政策：市场效率与社会效率——以建设用地为例[J]．经济体制改革,2010(5)：12-17．[2]胡存智．差别化土地政策助推主体功能区建设[J]．行政管理改革,2011(4)：19-25．[3]许根林,施祖麟．主体功能区差别化土地政策的合理定位分析[J]．经济体制改革,2007(5)：13-17．[4]王智,蒋明康,秦卫华,等．对“禁止开发区”规划和管理的几点思考[J]．生态与农村环境学报,2009(4)：110-113．ResearchonDifferentiatedLandUsePolicyBasedonDevelopmentPriorityZonesYEShengjie(GuangxiTeachersCollege,Nanning530001,China)Throughanalysisofdifferentiallandusepolicywithregardtopreferreddevelopmentzones,prioritydevelopmentzones,restricteddevelopmentzones,andforbiddendevelopmentzones,thispaperpointsoutthattheobviouscontradictionbetweenlandsupplyanddemand,extensiveuseofland,unreasonablelandusestructure,protectingthecultivatedlandwithdifficultieshavebeentheconstituentsoftheproblemsthatwefaceinlanduseindevelopmentpriorityzones.Onthisbasis,thispaperproposesthatweshoulddevelopsupportingpoliciesoflanduse,andenhanceeffortstomonitorthedevelopmentandutilizationoflandaftersupply.Atthesametime,weshouldoptimizethedistributionoflandusestructure,andpromoteeconomicalandintensiveuseofland.Inaddition,weshouldstepupourlandmarketconstructionefforts,andgivefullplaytothemarketmechanism.developmentpriorityzones;differentiation;land-usepolicies;suggestionsF301.0；F062.1C1672-6995（2015）05-0031-032015-01-26；2015-02-02叶盛杰（1988-），男，广西壮族自治区宁明县人，广西师范学院公共管理硕士研究生，研究方向：土地利用与土地规划。

      中国国土资源经济杂志发表 2015年5期

    • 从主体功能区定位看跨区域生态补偿
      ——以若尔盖生态保护为例
      作者：冯鑫华★经济·管理★从主体功能区定位看跨区域生态补偿——以若尔盖生态保护为例冯鑫华本文以川西北高原，若尔盖生态保护为例，探讨禁止和限制开发区地方政府的日常工作以及面临的问题。文章发现基于主体功能定位下的若尔盖地方政府与牧民在生态保护上起着积极的作用，但是这种定位也给当地政府和当地牧民带来了发展的困境。在此基础上笔者提出国家必须在法制层面上提出区域生态补偿机制和合作机制，从国家层面协调长江黄河上下游地区建立以新的补偿机制，加强中央财政对生态支付转移力度，进一步落实人才政策等。经济开发；环境保护；主体功能区；跨区域生态补偿【Abstract】ThepapertakesZoigeGrasslandasanexampletoexploresomemeasuresandproblemsforlocalgovernmenttoprohibitorlimitdevelopmentofZoigeGrassland.Itisfoundinthepaperthateco-compensationbasedonthepositionofmainfunctionalareasexertspositiveeffectsonecologicalprotection,butatthesametimeithasalsobroughtforthsomedevelopmentbarriersforlocalgovernmentandherdsmen.Hence,thepaperproposesthatstategovernmentshouldlegallyissueecologicalcompensationmechanismandcooperativemechanism,establishnewecologicalcompensationmechanismconformedinareasofboththeupperandlowerreachesoftheYellowRiver,strengthenthefinancialsupportonecologicalprotection,andimplementpersonnelpolicies,etc.【Keywords】Economicdevelopment;environmentalprotection;mainfunctionalareas;cross-regionaleco-compensation自改革开放以来，中国经济取得了举世瞩目的成就，但生态环境问题日益突出，部分地区生态环境持续恶化，面对生态环境保护与经济开发之间的凸出矛盾，通过环境社会学实然和应然两个层面的反思或许是一个更为恰切的入口[1]。我国的少数民族聚居区往往都是经济欠开发地区，同时又是自然资源非常丰富的地区。如何处理好经济开发与生态环境保护之间的关系，就不能简单的说是要发展还是要环保。本文以地处川西北牧区的若尔盖县经济开发与生态保护实例出发，讨论在少数民族聚居区如何解决经济开发和生态环境保护之间的关系。力图从国家的环境政策出发，探讨跨区域生态补偿机制和生态合作机制的可能性和必要性。一、限制和禁止开发区的日常实践——一切以生态保护为重若尔盖地处青藏高原东南缘，长江支流和黄河干流流经该区域，境内平均海拔3500米。由于处在这个特殊的地形里，若尔盖的自然资源非常丰富。但由于若尔盖地区大部分都处在四川省政府规划的限制和禁止开发区里，所以生态环境保护成为当地最重要的日常实践(而非经济开发)。无论是政府还是居民都时时刻刻都在与生态环境保护打交道。(一)政府的重点工作——生态保护若尔盖地区的生态环境保护远远早于内陆地区。从最早的长江上游防护林开始，到94年建立若尔盖县辖自然保护区，再到98年成立国家级自然保护区。国家对若尔盖县的定位都是以生态保护为中心。在这种定位下，经济发展必须要和生态保护结合起来，当两者产生冲突时，生态保护更为重要。1.“生态环境保护为重”下的矿产资源开发若尔盖地区丰富的矿产资源的开发受到严格监控，或许在有些地方会出现环保审核不达标就上马的现象，但是在若尔盖这样的限制开发区这是绝对不会出现的事。降扎铀矿的开发就是个典型例子。该矿从1967年批准开采，到2013年彻底停产历经了多次环境整改。2003年退役工程失败后又被地方政府要求对生态治理工作进行整改。到目前为止，该矿的堵坑(井)口、废石场、堆浸场、排矸道、污染地面和工业场地都已得到恢复。在若尔盖开发矿产资源受到严格的环境评估。若尔盖大部分的矿产都没有开发。一方面是招商引资的失败，但更重要的一方面是因为在当地开发矿产资源所需要的审批太多，成本太大，又容易涉及神山问题。开发当地的矿产必须对当地的生态进行恢复，而这种恢复需要太多的成本。所以笔者认为在矿产资源的招商引资失败也是因为企业对于开发价值的评估受到环境保护的限制。2.畜牧大县的努力——禁牧、减牧若尔盖全县草原总面积1212.63万亩，理论载畜量153.7万个羊单位，2010年底实际载畜量达308.15万个羊单位，超载率100.5%。在此情况下。从2011年开始，当地政府实施限牧减畜，以草原生态保护补助政策为引导来推动此项工作。至2014年共下达各类补奖资金176770.250万元。全县共实施禁牧面积458万亩，兑现禁牧补助8244万元(6元/年/亩)，年均兑现2748万元；2013年，全县累计完成减畜99.05万个羊单位，超载率降低到30.34%。禁牧、减牧可以说是近几年若尔盖县最大的生态社会工程。自然生态修复工程其实对牧民来说往往是他们的福音，也符合他们的希望和利益。但是禁牧、减牧却很难在一开始就被广大牧民所接受。对于若尔盖这样的畜牧大县而言，禁牧、减牧就是在一定程度上牺牲自己的发展。(二)牧民的努力——生态环境保护融入日常生活地方政府在推进如此多的环境保护政策时必然需要当地的牧民，所以当地政府努力通过各种手段使得牧民认识到环境保护关系到未来子孙的发展。在各种政策的推引下，同时还有藏族本土环境保护观的引导下，环境保护逐渐成为当地牧民的日常生活中的一部分。1.藏族保护环境的“本土生态知识”人类学家在研究本土知识与生态关系时提出了“地方/传统生态知识”，“本土环境知识”的概念。藏族也有一套自己的“本土生态知识”，藏民普遍持有神山、圣水的保护观，即便是这些神山、圣水中蕴藏着大量的财富，他们也不会对其进行开发，哪怕是在保护环境的前提下。这种“本土环境知识”根植于藏族的传统文化中，并且发挥着重要的作用。政府在推行各种环境保护政策时，村委会和乡政府工作人员总是用藏传佛教中的神山圣水保护观去指引和开导牧民去接受这些环境保护政策。2.成为乡规民约的环境保护除了藏族本身存在的神山圣水保护观以外，当地牧民逐渐接受由政府主导的环境保护的各种措施，并且将这些措施变成乡规民约。当地牧民和政府在环境保护的各个方面有着许多默契和共同目标。该县党委政府与各乡镇村层层签订了城乡环境综合治理目标责任书,并纳入村规民约和乡规民约进行管理*参见《高原绿洲去旧貌城乡环境换新颜——若尔盖县城乡环境整治掠影》，2012，http://www.abazhou.gov.cn/ztjs/qunzzsx/fupjkgc/201211/t20121129_883993.html。通过各种乡规民约和宗教约束，政府和当地居民在环境保护，尤其是草场保护，森林保护上达成了一致。因为对于当地牧民而言，这也是保护他们赖以生活的家园。二、发展的困境(一)地方政府保护的困境地方政府在保护环境的过程中受到了多重因素的制约。一方面地方政府是按照上级政府指示进行各项工作，这种科层制的制度体系限制了当地因地制宜的可能性，且地方政府尤其是像若尔盖县这种经济发展较落后的县的地方政府，很多时候大型工程都是靠上级政府财政支付转移完成的。自2010年开始到2013年，若尔盖累计实施生态修复工程四个，总投资5969万元。在调查中笔者发现这些工程的预计投入和实际到位资金总有缺口，而缺口就是地方配套的那部分资金。地方政府在实施这些工程上总是上级政府拨多少钱就做多少的事，钱总是制约他们完成这些任务的第一要素。地方政府对上级政府依赖性很强，而且无论是经济开发还是环境保护都得靠上级的安排和指示。另一方面，虽然前面提到了地方居民和地方政府在环境保护的大方向是一致的，但是许多时候居民和政府之间的矛盾并没有完全解决。所以地方政府保护又受到当地居民很多时候的掣肘。当环境保护和自身利益冲突时，牧民自然会为保证自己的利益而忽略生态环境保护。而政府当面临环境保护和以人为本的冲突时管理上的困难就突显出来了。2014年当地为整治草原旅游环境，要拆除当地牧家乐修建的便道，永久性建筑，违章临时性建筑时就出现了很多困难。根据若尔盖畜牧局Z主任的说法“这是若干年形成的”历史遗留问题：“老百姓挣点儿钱也不容易，一窝蜂上了那么多，你去拆谁的？而且这个也不是最近一两年的事。是若干年形成的东西，你现在喊我们去收拾，收拾不住。有的东西你要收拾，刚刚开始有这个情况的时候，面比较小的时候好收拾。现在就不好打击了，现在去打击就要把百姓和政府整成对立面。你只要敢拆，老百姓会和你拼命。现在路上所有的东西都是老百姓想怎么建就怎么建。”若尔盖县处在藏区，其职能部门开展工作时具有特殊性。更多时候只能采取协商、教育、引导的方法。但牧民的法律意识较为淡薄，这种协商、教育、引导的方法需要工作人员大量做工作。总的来说，这种特殊性增加了管理难度。除了上述两个困难，更为严峻的是人才的缺失。高原气候恶劣，地方偏僻这两个根本原因致使各类人才择业时不会考虑若尔盖县，而实在没有选择的人在工作以后会通过各种方法离开当地。目前的专业人才是非常缺乏的，并且也很难吸引专业人才去。人才的缺失使得当地的各项工作推动陷入困难特别是专业性强的环保工作更加明显。(二)居民的发展困境2013年全县牧业人口68687人，占总人口的87.54%，牧民人均纯收入7866元，农牧民人均收入80%来源于畜牧业。禁牧和减牧必然造成牧民收入的减少。虽然国家一直有包括退牧还草的补助，在2011年出台了《草原生态补偿机制》,但是补偿的标准普遍偏低。2015年国家下达若尔盖县草原生态保护补助奖励机制政策资金共计4681.375万元，资金很多，但分到每个人大概每年仅会得到684块钱的补助。当地畜牧局官员是这样看待这个问题的:这个生态补偿奖励机制是五年一轮，上一个规划期已经到2015年结束了。下一个五年的话，也许政策会发生调整，有可能要提高补助标准。禁牧的话人家老百姓不愿意，你才给我那么一点点钱，不准我放牧才给我一亩6块钱，那我不干。县上好一点儿的草原一亩能产5，600公斤的草。全县平均都是350公斤的草。只给那些补助，老百姓确实吃亏。减牧和禁牧对环境保护确实起到了积极的作用，但是这种减牧和禁牧实际上是牺牲了当地牧民的利益。这其中最大原因就是补偿的金额太少。总的说来，若尔盖发展过程中产生了许多困难。许多资源因为环境保护不能随意开发，而在当前若尔盖县从畜牧业为主导到旅游业为主导产业转型中，无论是当地政府还是当地的农牧民都会面对各种各样的难题。如何解决这些困难则是当地政府面临的一个重大考验。三、跨区域生态补偿机制及跨区域生态环保合作机制的必要性对生态补偿的理解有两个层面，一是指生态功能付费，即指生态(环境)服务功能受益者对生态(环境)功能提供者付费的行为，这也是大多数国际组织和发达国家生态补偿的政策范围。二是指在生态(环境)服务功能付费的基础上，增加生态破坏恢复的内容，即“破坏者恢复”和“受益者补偿”[2]。跨区域生态补偿是从区域关系角度，关注生态补偿问题，重视区域主体尺度上的生态-经济过程和资源环境问题，力图通过相应的区域政策手段来解决这些问题[3]。我国大江大河众多，许多江河都跨越了多个省区。这就涉及到了跨区域生态补偿，特别是跨流域生态补偿。而这些江河的源头往往是生态比较薄弱，经济水平较落后的山区。在国家主体功能区这一非均衡发展战略实施以后，跨区域生态补偿政策的制定就成了国家进一步发展的当务之急。以若尔盖为例，因为全县大部分地区属于限制开发区，甚至还有一些地方属于禁止开发区。所以其富集的自然资源难以转换为经济利益。为了维护限制和禁止开发区以生态保护为目标的主体功能定位，必然要对实现生态功能有妨碍的产业严格控制。为保护环境，实现主体功能区定位目标承担相应的财政支出是地方政府必须履行的义务。若尔盖县为了防沙治沙，修复湿地草原等工作。投入了大量的人力和财力。而这些投入所费巨大，时间持续，仅靠有限的地方财力难以为继，目前全靠中央财政转移。而中央财政的大量资金其实能做的只能是减缓生态环境破坏。资金的缺乏一方面是若尔盖这样的限制和禁止开发区经济发展的瓶颈，另外一方面也是其主体功能实现的瓶颈。像若尔盖这样的限制和禁止开发区所面临的发展和保护的压力是巨大的，除了资金的缺乏。人才资源的缺乏是更为严重的问题，因为管理的困境也有一部分原因是因为人才的缺乏。大江大河，尤其是长江和黄河这样的作为“母亲河”存在的水域保护是流域所有行政区都应该共同行动的。上游区域和下游区域在经济上本来就是一种不平衡，而主体功能区更为加剧这种不平衡。而且，现有的生态补偿机制全靠中央财政支付转移，不仅制约着当地的发展与环保工作，更为重要的是这种制度使得相关利益主体日益模糊。按照“谁受益，谁补偿”的原则，下游地区应该对上游地区提供补偿。现有的生态功能受益地区实际上对类似若尔盖这样的西部地区的生态利益重视不足。仅靠政府买单或许又会使得“公地悲剧”再次重现[5]。所以无论从环境保护的协同性还是主体功能区的顺利实现甚至是可持续发展，都要求“补偿”机制。不仅是经济上的“补偿”，更要求一种生态环保合作机制。这就要求上下游除了“经济补偿”，更要有技术、人才、管理上的交流和项目合作。四、建立跨区域生态补偿机制及跨区域生态环保合作机制的途径探讨考虑到川西北高原地区特殊的生态区位、经济社会发展实际水平与内地发达地区的明显差距。国家应科学评估川西北地区在促进区域生态平衡、长江中下游地区持续发展中所作贡献，尽快完善国家层面上的生态补偿政策，建立长期、稳定的生态补偿机制。通过进一步加大中央对生态功能区在生态建设、资源环境保护、惠民富民等方面的财政转移支付力度，并探索实施长江中下游生态受益地区以资金补助、定向援助、对口支援等方式补偿川西高原地区等长江黄河上游地区为保护生态在经济社会效益等方面所作的贡献。(一)建立长江黄河流域水资源补偿机制按照“谁受益、谁补偿”原则，建立跨省行政区域及省以下跨行政区域生态补偿机制，形成长江黄河中下游受益地区对川甘青藏区稳定的有效补偿。从国家层面协调长江黄河上下游地区建立以水质、水量、水环境容量为标准的机制。如：长江中下游地区按水源资收入5%-10%的标准补偿上游；长江流域的水电开发按0.1元/度·年向上游交纳水资源费；以若尔盖县所在的阿坝州为例，每年出州水资源总量为446亿立方米，每年按一定的标准对阿坝州进行水资源补偿。由国家收取的水资源补偿资金主要用于长江黄河上游地区水源保护区建设、水土流失治理、植被保护、水源涵养等方面。除了这种资金的补偿以外，还应该对这些地区进行一定的项目补偿。改变原有的“输血”式补偿为“造血”式补偿。接受补偿的地区往往是经济基础比较薄弱，且需要承担重要的生态保护的地区。所以需要补偿方“授人以渔”，进行项目援助，这需要补偿方和被补偿方共同合作开发。被补偿方地区往往资源丰富，而受益的下游地区往往技术和资金丰富。由补偿方提高技术、人才和技能培训等，被补偿方则通过资源和人力进行“入股”，才能真正做到双方互利共赢。(二)建立湿地生态保护补偿机制为提升、增强湿地的生态功能和水源涵养能力，由国家制定《湿地保护办法》及与之配套的湿地生态保护补偿政策。明确补偿资金由多方筹集，由国家财政与下游受益地区地方财政(如北京、山东等省份)共同筹集，国家制定补偿标准及补偿资金主要用途，从立法上和政策上对湿地保护工作给予更大保障。这种湿地生态保护补偿机制应当和湿地生态旅游开发机制相结合，一方面进行保护，另外一方面进行合理、长久的生态开发。补偿资金一方面用于直接的湿地保护，开展定期的湿地巡护，对原有被破坏的湿地进行修复。另外一方面可以在湿地里开发生态观光旅游，在湿地公园附近打造具有民族风情的旅游文化街等。目前很多国家湿地公园里的湿地虽然进行了一定程度的开发，但开发力度还不够。国家应该鼓励建立集保护与开发一体的国家湿地公园，对承包开发国家湿地公园的企业进行一定的政策支持与保障。企业的“进场”能够减轻地方政府、湿地管理局等管理机构的压力。当然，这种国家湿地公园的开发应当在主体功能区定位要求下进行有限度的观光式旅游开发，结合当地的民风民俗形成一个集观光、休闲、民俗观赏一体的旅游风景区。(三)建立省以上生态保护补偿转移支付制度目前，中央财政已经建立了国家重点生态功能区转移支付补助，但都是以省级行政为层面的，且大多为专项转移支付。在标准财力与鼓励开发区持平的基础上，中央政府应综合考虑影响财政收支的多方面因素，把人口规模、国土面积(宜于人口生产生活和适度开发面积)、海拔高度、土地植被系数、水资源适宜度、气候指数等自然地理环境因素，以及边远性指数、维护稳定、公共服务水平指数等人文社会发展指标体系纳入测算体系，综合计算生态补偿资金，加大其在一般财政转移支付中的权重。目前“一刀切”的生态保护补偿转移支付制度明显不能够体现地区的差异。高海拔地区的生态更为脆弱，公共服务水平更低，甚至生态保护的成本更大，同时又肩负着重要的维稳任务。当前的生态保护补偿转移支付制度不仅是生态工程，更是民生工程。大量的生态保护工作涉及到牧民的生计问题，所以这种综合考虑下的生态补偿转移支付制度迫在眉睫。(四)进一步落实人才政策川西北藏区发展滞后，人才缺乏、人才队伍不稳是重要制约因素。要突破藏区人才瓶颈制约，政策和制度安排尤显重要。要抓紧清理地方性人才政策，废改立制并举，完善制定并真正实施好管用的人才政策，发挥政策的激励、引导作用。加强地方人才交流与人才支援政策。国家应加大支持力度，切实落实好藏区干部和各类专业技术人才的各方面待遇，适当照顾各类人才配偶及子女读书、就业问题，解决好各类人才干事创业的后顾之忧。关心藏区干部和各类专业技术人才的福利。在对现行的津补贴进行规范时，应考虑高寒地区工作的特殊性、艰苦性，在现行的工资结构中增加高原缺氧津贴项目。在安排藏区民生项目时，在重点解决广大农牧民生产生活、基本公共服务保障和促进致富增收方面民生项目的同时，适当增加安排针对藏区干部和专业技术人才住房、疗养、退休安置等方面的民生项目，提高藏区干部退休安置补助标准，实施藏区干部异地购房国家补助制度。(五)生态环保合作机制目前，大多数研究区域生态补偿问题的学者把关注的重点放在中央如何制定、实施生态补偿政策上。事实上，建立生态补偿机制不能仅靠中央政府，还需要不同区域的合作参与。在当前情况下，加强区域间生态建设合作，形成跨区域生态建设合作机制和生态建设互动格局尤显必要。限制开发区虽然不能进行大规模的资源开发，但是其丰富的自然资源应当得到充分利用。由于地处偏远，气候较为恶劣，目前的开发程度太低。所以要充分利用各种政策手段，发挥市场在资源配置中的决定性作用,加快限制和禁止开发区绿色产业发展,实现经济与生态的良性互动。具体而言，适宜开发的绿色产业有新型畜牧业与乳制品业、风能及太阳能发电、地方生态旅游业及旅游产品制造业等等。限制开发区的经济和技术较为薄弱，空有丰富的资源却无力开发。所以应该鼓励生态受益的发达地区的企业到限制开发区域进行绿色开发，鼓励重点开发区域为限制开发区域提供经济开发的“飞地”,实现“开发空间的跨区域平衡”，进一步拓展生态建设合作多方参与的实现途径。[1]包智明、陈占江.中国经验的环境之维：向度及其限度——对中国环境社会学研究的回顾和反思[J].社会学研究，2011年第6期[2]王金南、万军、张惠远.关于我国生态补偿机制与政策的几点认识[J].环境保护，2010年第10期[3]王昱、丁四保、王荣成.区域生态补偿的理论与实践需求及其制度保障[J].中国人口·资源与环境，2010年第7期[4]王昱、王荣成.我国区域生态补偿机制下的主体功能区划研究[J].东北师大学报(哲学社会科学版)，2008年第4期[5]陈思涵、武沐、刘嘉尧.西部地区生态补偿机制的缺失及其重建模式研究——以跨区域补偿与生态效益市场化为例[J].青海民族研究，2013年第1期[责任编辑：陈光军]Cross-RegionalEco-CompensationBasedonthePositionofMainFunctionalAreas——ACaseStudyofEcologicalProtectionofZoigeGrasslandFENFXinhua冯鑫华，中央民族大学民族学与社会学学院硕士研究生。(北京海淀，邮编：100081)F205A1674-8824(2016)04-0044-06

      四川民族学院学报发表： 2016年4期

    • 基于主体功能区的生态文明建设评价体系研究
      作者：李玏，钱益春，闫文德（1.中国社会科学院农村发展研究所，北京100732；2.中国国际工程咨询有限公司，北京100048；3.中南林业科技大学，湖南长沙410004）党的十八大以来，生态文明制度体系建设取得显著成效[1]。生态文明建设评价是生态文明制度体系重要的组成部分，也是推动生态文明建设的有效手段[2]。2016年12月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态文明建设目标评价考核办法》，并提出了《绿色发展指标体系》和《生态文明建设考核目标体系》，成为评价各省（区、市）生态文明建设进展的重要依据。然而，中国幅员辽阔，国土空间具有显著的多样性、非均质性和脆弱性特征，区域内部资源环境本底和经济社会基础均存在巨大差异，生态文明建设评价的标准并不适宜实行“一刀切”。主体功能区是立足基本国情的重要国土空间治理方式，对构建科学合理的城镇化格局、农业发展格局和生态安全格局作出了全局性、系统性的安排和设计[3]。促进人与自然和谐共生，必须充分发挥不同主体功能区的比较优势，使各地区围绕自身差异化的主体功能定位科学发展，以实现国土空间整体的协调与可持续。而区域的主体功能不同，发展的首要任务不同，生态文明建设的理念和路径也必然不同。如何在国土空间开发保护新格局的空间治理框架下，建立健全差异化、精准化、现代化的生态文明评价、决策和管理制度体系，是优化国土空间开发保护格局，促进生态文明建设亟需思考的问题。一、相关研究进展2030年可持续发展议程的通过标志着人类迈向可持续社会的新时代的开始。此前，国外机构组织和学者开展了大量有关可持续发展和绿色发展评价体系的研究。从评价内容来看，大致可以分为四类。一是从经济学视角出发，将良好环境作为增加福利的经济行为纳入国民经济核算体系，衡量地区经济可持续发展水平，如可持续经济福利指数（ISEW）、真实发展指标、国家福祉（WN）和绿色国民经济核算体系（SEEA）等[4]；二是侧重生态环境保护，评价地区维持良好环境可持续的能力，如环境可持续性指数（ESI）、环境绩效指数（EPI）和欧盟可持续发展战略指标（SDI）[5]等；三是更加重视人类生活质量与可持续性社会发展的评价，如人类发展指数（HDI）及其改进[6]等；四是综合性评价体系，如联合国可持续发展峰会提出的SDGs发展目标，包含了169项具体指标，涉及了经济增长、社会包容性发展和生态环境保护等可持续发展的优先领域[7]。生态文明建设是中国可持续科学的重要实践和应用，对全球可持续发展起到了至关重要的贡献[8]。目前，关于生态文明建设评价体系的构建与实践研究主要集中在中国，常见的评价体系构建框架主要包括传统的经济—社会—生态可持续发展框架[9]，合纵连横生态、经济、政治、文化、社会发展的“五位一体”总体布局框架[10-14]、“压力-状态-响应”模型框架[15-16]、生态系统服务和福利框架[17]以及部分其他框架等，如有学者从心理学等其他学科视角出发，构建了包括生理平衡度、心理失衡度、人与环境失衡度、经济与环境失调度、人类发展度在内的以人为本的生态文明评价体系[18]。生态文明建设评价的实证研究尺度也已经涵盖了国家[19-20]、省[15-16]、市[11]、县[14]以及区域[12]等多个层面。主体功能区是实施空间治理的重要抓手，也是推动生态文明建设的有效方式。学者们围绕主体功能区促进生态文明建设的机制与路径，主体功能区环境治理和绿色发展政策体系，以及主体功能区生态文明建设评价等展开了相关研究。学者们认为应该通过建立并实施针对城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区差异化的空间管控、绩效评价、生态价值实现、生态保护以及环境治理等政策体系促进不同主体功能区绿色发展[21-24]。而关于主体功能区生态文明建设的评价研究，则主要聚焦于部分区域或特定类型主体功能区，如城市化地区[25]、西部地区[26]和部分省份[27]等，尚未系统全面的反映出城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区各类主体功能区生态文明建设的异质性特征。生态文明建设是全球可持续发展议程中重要的“中国方案”[28]，科学评价生态文明建设水平是推进生态文明建设的重要基础和必要前提，现有生态文明建设评价研究仍存在不足。一是从主体功能区视角进行分区分类的生态文明建设评价指标体系构建相关研究仍然较为鲜见。大部分研究和实践中的生态文明建设评价体系既忽略了各地区资源环境本底的显著差异，也没有考虑其在后期发展中的适宜功能和定位。二是仅有的主体功能区生态文明建设评价研究[29]，已无法适应新时期国土空间开发和主体功能区战略的新部署和新要求。三是评价体系的应用性和落地性不强，给统计分析带来较大难度。综上所述，本研究从不同主体功能区的生态系统特征、资源环境本底、经济社会发展基础及环境治理需求出发，构建因地制宜、分区分类的生态文明建设评价体系，力图从人类地域功能需求入手丰富生态文明建设评价视角，同时为完善国土空间开发保护新格局下的生态文明建设评价制度提供参考。二、基于主体功能区的生态文明建设评价指标体系构建（一）指标体系构建思路2010年印发的《全国主体功能区规划》（国发[2010]第46号）中，将国土空间划分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域（农产品主产区、重点生态功能区）和禁止开发区域四类。通过十余年实践探索，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》对国土空间开发和主体功能区战略作出了新的部署。我国主体功能区的划分，从侧重开发强度的优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域、禁止开发区域四类，开始转变为以主体功能定位为核心的城市化地区、农产品主产区、生态功能区三类，逐步形成贯彻中国特色生态文明思想的国土空间开发和保护战略，这也是党在十八大、十八届三中全会、十九大从制度层面提出建立国土空间开发保护制度基础上，再次从战略目标层面提出的新要求，为分区分类构建生态文明建设评价指标体系提供了重要基础。生态文明建设在传统的经济—社会—生态可持续框架基础上，将生态理念进一步融入经济、政治、文化和社会体系，构成了一个包含生态环境保护、经济绿色发展、社会民生改善、生态文化建设与传承、制度体系保障等多要素的复杂巨系统。由于自然地理环境和社会经济活动在空间上的非均质性，使人与自然系统的相互作用形式和强度在不同尺度也表现出显著的差异性特征。而人类地域功能需求必须与综合自然条件相匹配，并使地区具备维持良好生态环境可持续的能力，才能实现人与自然的和谐共生。主体功能区正是依据这种匹配关系，将空间按功能划分为了城市化地区、农业生产区和生态功能区，旨在引导人口分布、经济布局与资源环境在空间上形成一种稳定均衡态[27]。由此可见，在主体功能区空间治理框架下，区域的生态文明建设目标并不是“一刀切”的要求复杂巨系统中所有要素必须从形式和强度上同质化并行发展，而是应该围绕地区自身的主体功能，因地制宜地实现自然生态系统可持续和社会福利最大化。因此，构建基于主体功能区的生态文明建设评价体系，需要在综合考虑区域分异客观规律和地域主体功能适宜性的基础上，依据不同主体功能对各级指标进行差异化调整，形成分区分类的评价体系。图1基于主体功能区的生态文明建设评价体系构建框架（二）构建原则与指标来源评价指标的来源包括两个方面，一是通过文献分析，选择具有代表性的相关指标；二是参考国家已实施的关于生态文明建设和主体功能区环境保护的各项政策要求，吸纳反映生态文明实践成果的各项指标。指标选择遵循以下原则：一是可操作性与可比性为本。评价体系尽量量化，但对于意义重大又不便于量化的指标，如生态文明制度建设等，则选择定性指标。二是动态性与静态性结合。生态文明建设是循序渐进的过程，并不是一蹴而就的结果，既需要静态的表征绝对量的指标，也需要动态的表征变化量的指标，体现生态文明发展过程。三是普适性与特色性并重。既遵循国家生态文明建设的整体阶段规律，也考虑不同主体功能区差异化发展趋势。县级行政区是主体功能类型区划落地实施的基本地域单元，也是优化调控、激励和约束主体功能建设的空间主体，主体功能区生态文明建设评价以县（区）为评价对象，评价体系共分为三级，包括生态环境、生态经济、生态社会、生态制度和生态文化5个目标层，生态系统保护、空间格局优化、环境质量改善、环境风险防范、产业结构优化、循环经济、资源节约、清洁生产、人居环境、绿色生活方式、环境规制、制度建设、生态宣传和生态教育共13个准则层。《生态文明建设目标评价考核办法》规定，各地区生态文明目标考核在国民经济和社会发展五年规划期结束后的次年开展，为便于与现有考核制度更好衔接，以2025年为目标年份。指标目标值的确定采用以下几种途径：采用国家相关政策、法规和技术标准中制定的目标值；参考国内外研究报告和权威文献资料；参考国内外先进地区现状水平；根据现有数值计算得出目标值。（一）城市化地区城市化地区包括了我国重要的城镇化和城市群地区，是人口、经济和创新活动最为集聚的区域，也是加快推进新型工业化和新型城镇化的主体，应高质量推进生态文明建设，促进生态环境、生态经济、生态社会、生态制度和生态文化的全面均衡发展。首先，要处理好高强度城镇化、工业化和资源环境承载能力之间的关系。城市化地区是人类活动与自然系统作用最为强烈的区域，城市放大了人类对自然的影响力，但同时城市的自然生态环境又是人类赖以生存的空间载体。要遵循国土空间开发的适宜性，优化城市化地区的城镇、农业和生态的整体空间布局，合理控制城市规模，因地制宜推行“减量发展”理念，形成人与自然和谐发展的空间格局。其次，要注重产业和经济集聚过程中对生态环境的保护，通过建立健全各项环境规制，严格控制污染物排放，在提高效益、降低消耗、加强环境风险防范的基础上，推动经济的可持续发展。再次，城市化地区集聚各类科技创新要素，要充分发挥区域创新优势，推进产业结构升级与改良，构建起对生态环境更加敏感、更加友好的城市经济体系，并加强与生态环境保护相关的基础研究、技术开发和科技成果转化资源配置。此外，城市化地区最显著的特征是人类活动集中，要以人为中心构建优美、绿色、低碳的人居环境，满足人民对美好生活环境的期待。因此，城市化地区的生态文明建设评价应重点对空间格局优化、资源环境承载能力、环境风险防范、产业结构优化、人居环境和绿色生活等水平进行评估，评价体系主要包括了新增建设用地规模、API指数和地表水环境质量变化水平、人均水资源和建设用地面积、高新技术产业比重、生活垃圾分类和公共交通出行分担率等指标，具体如表1所示。表1城市化地区生态文明建设评价指标体系续表1（二）农产品主产区农业是国民经济的根基，不单纯是一个经济问题，更是一个重要的安全问题，涉及国家经济的安全与社会稳定。农产品主产区正是保障国家粮食安全和重要农产品供给的重要区域，应实施保护为主、开发为辅的发展方针，严格保护耕地和乡村主体形态，保持并不断增强以粮食为主的农产品生产能力，限制大规模城镇化、工业化开发。农产品主产区生态文明建设的重点主要包括农业绿色发展和农村生态环境改善两个方面。发达国家一直高度重视农业生产中的生态治理与环境保护，美国未来农业财政支出增幅最大的项目是资源保护项目，欧盟共同农业政策中第二支柱预算的30%用于环境保护相关措施，并积极推动有机农业等绿色生产方式。长期以来，我国农业存在资源透支和过度开发现象，为实现农业绿色发展，应适度降低耕地利用强度，严格减少农药化肥使用，推进农业面源污染防治并加强农业废弃物回收利用。另一方面，要因地制宜推进农村改厕、垃圾收集、污水处理等改善农村人居环境的各项乡村建设措施，促进乡村生态美丽宜居，使生态文明建设成果惠及广大农村地区。因此，农产品主产区生态文明建设评价体系主要包括耕地保有量、农用地土壤环境质量、农产品安全合格率、畜禽粪污综合利用率等农业绿色发展指标；以及农村无害化卫生厕所普及率、生活污水和垃圾处理比率等农村人居环境指标，具体如表2所示。表2农产品主产区生态文明建设评价指标体系（三）生态功能区生态功能区具备多种重要生态功能，是国家和区域生态安全屏障的重要支撑，不仅要对大规模高强度的国土空间开发进行限制，还要不断加强环境保护和自然生态系统修复，增强生态服务功能和抗干扰能力，通过建立健全天然林保护制度、草原森林河流湖泊休养生息制度等一系列保护机制，提高水源涵养、水土保持和防风固沙等调节功能，为满足人民对美好生态环境的需求提供更多优质生态产品。与此同时，生态功能区中也包含国家各类重要的自然、文化遗产地，是珍稀濒危动植物基因资源保护地，也是自然景观和自然文化最具精华和特色的区域，极具特殊价值，需通过建立国家公园为主体的保护地体系，实施系统性、原真性、完整性的保护，并积极促进自然资源资产不断增加。因此，对生态功能区进行生态文明建设水平进行评价，应重点关注对生态文明建设制度体系完备程度、生态系统的全面依法管理和保护情况，保护对象完好程度以及保护目标实现水平的评估。因此，评价指标主要包括生态环境状况指数、生物物种资源保护、自然资源资产增加率、主要污染物零排放和草原森林河流湖泊休养生息制度、河长制、湖长制、林长制实施情况等各项指标，具体见表3。表3生态功能区生态文明建设评价指标体系三、结论与建议在分析了不同主体功能区生态文明建设重点与路径的基础上，构建了基于主体功能区的生态文明建设评价体系，为建立健全差异化、精准化、现代化的生态文明评价制度体系提供了补充和参考，通过分析得出以下结论。第一，城市化地区、农产品主产区和生态功能区的生态系统特征、资源环境本底、社会经济基础和人类活动形式均存在显著差异，生态文明建设的理念和路径也不同，不宜采取“一刀切”的评价体系。第二，构建主体功能区生态文明建设评价指标体系和标准体系，要基于城市化地区、农产品主产区和生态功能区的区域分异客观规律和地域功能适宜性，对生态环境、生态经济、生态社会、生态文化和生态制度五个维度的多种要素协调发展进行差异化评价。但也存在以下问题有待完善。第一，各项指标的目标值依据现有研究和数据制定，随着生态文明建设的不断推进，指标目标值应遵循生态文明发展规律进行动态调整。第二，定性指标的衡量有待进一步完善和修正，如“制度建设”中“生态文明规划”指标目标值为“编制并执行”，关于“执行”程度的测度仍需提出更为具体的标准。第三，限于篇幅，今后将继续开展主体功能区生态文明建设评价体系的实证研究。为更好地推进地区生态文明建设与发挥主体功能协调统一，提出如下建议：一是优化现有生态文明建设评价考核制度。调整和完善地方政府生态文明建设目标绩效评价和政绩考核制度，取消统一排名，实行基于区域主体功能定位的年度评价分类排序。可率先在城市化地区、农产品主产区和生态功能区分别选择有条件的县（市）、区，先行先试，开展分区分类的生态文明建设绩效评价和政绩考核试点，为全国性制度安排和政策设计提供创新做法和改革经验。二是加强新一代技术对自然资源和生态环境基础数据支撑能力。加强大数据、云计算、人工智能等新一代技术在自然资源调查、生态环境监测和数据分析统计全过程中的应用，确保基础数据的科学性、精准性和真实性。全面建立资源环境调查监测质量管理体系，落实数据质量责任制，严防数据弄虚作假，提高生态文明建设评价质量。三是建立健全差异化配套政策体系，积极促进国土空间保护开发保护新格局下的生态文明建设。生态文明建设涉及生态、经济、社会、文化和制度多个方面，应按照各类主体功能区的定位和要求，制定一系列相互衔接的配套政策促进生态文明建设。对于城市化地区，积极倡导建立城市生态经济体系，根据区域功能发展方向和环境影响评估，制定环境准入负面清单和环境准入绿色正面清单，建立经济产业全面转型的管理和推进机制，并扩大与生态环境相关创新活动的研发投入；对于农产品主产区，积极建立以扩大绿色、有机、无公害农产品供给为重点的农业生产体系，促进农村人居环境整治提升，实现乡村宜居宜业；对于生态功能区，推动生态系统修复，完善补偿机制，在严控破坏生态环境开发活动的基础上，引导建立符合生态主体功能的特色产业，积极实现地区生态产品价值。

      中南林业科技大学学报(社会科学版) 发表：2021年4期

    • 功能区行政管理体制改革的探讨
      作者：王军    功能区行政管理体制改革的探讨●王军目前，我国已形成了国家综合配套改革试验区、国家战略新区、经济技术开发区、高新技术产业开发区、旅游度假区、保税港区、出口加工区、边境经济合作区等各类功能属性的特殊政策区域，统称为“功能区”。功能区作为我国改革开放和体制创新的产物，已走过了30多年的发展历程。功能区在行政管理体制方面的持续探索与创新，为其自身发展提供体制机制保障的同时，也为加快政府职能转变，统筹推进经济体制与行政管理体制改革进行了有益的探索，积累了经验。但随着各项改革的深入推进，功能区在走过初创期、成长期后，目前正处在“二次创业”的关口，各种深层次的问题集中显现，不仅需要改革的勇气，更需要理性、智慧。因此，有必要回顾功能区行政管理体制改革的发展历程，逐项厘清问题及原因，从中总结发展规律，有针对性地提出政策建议。一、国内功能区行政管理体制的改革历程1984年国务院设立开发区以来，功能区行政管理体制改革经历了漫长而艰难的探索之路。行政管理体制的演变映照了功能区经济社会发展进程的现实需要。以行政管理主体为划分依据，大致可将功能区行政管理体制划分为“领导小组办公室（开发建设办公室）—管理委员会—建制政府”三个阶段。（一）领导小组办公室（指挥部办公室）阶段功能区启动初期，急需的体制保障是要明确一个责任主体，统筹组织、领导、协调功能区规划的完善与实施；指导、解决规划建设推进过程中的重大问题；指导、协调有关部门按照规划确定的功能定位和发展重点，制定专项规划；细化各项政策措施，对职责分工落实情况进行跟踪督查。因此，不少功能区在这个阶段都建立了功能区推进领导小组或指挥部，作为启动功能区各项工作的高层议事协调机构，由所在地方党政主要负责同志任组长（总指挥），相关职能部门作为成员单位，具体工作由领导小组（指挥部）办公室承担。这种议事协调机构的管理体制简单、职责明确，运转高效。如1990年上海市成立的浦东开发开放办公室，1994年天津市成立的滨海新区领导小组办公室等。（二）管理委员会阶段随着功能区开发建设的推进，基础设施初步完善，经济建设任务全面启动。此时，对功能区行政管理主体的职责要求发生了变化。一方面，功能区内不同利益主体之间出现矛盾，协调任务日趋繁杂，需要加强议事协调职能；另一方面，经济建设启动后，急需赋予行政管理主体相关的经济建设审批管理职责。根据这些职责变化，领导小组（指挥部）办公室作为议事协调机构的办事机构，难以满足履职需要，尤其是难以承担相关的经济建设审批管理职责。因此，功能区将领导小组（指挥部）办公室转为管理委员会，管理委员会作为政府派出机构，承担相关经济建设的管理审批职责。功能区管理委员会与所在行政建制政府职责划分上，实行经济发展和社会事务管理相分离的管理模式，确保功能区管理委员会集中力量搞经济建设，不为社会事务所累。如1993年上海市撤销浦东开发开放办公室，成立浦东新区管理委员会；2000年天津市撤销滨海新区领导小组办公室，成立滨海新区管理委员会等。（三）行政建制政府阶段功能区集中力量，突击搞经济建设告一段落后，进入平稳发展期，功能区管理机构的职责又一次发生转变。一方面，功能区的社会事务逐渐增多，如入园企业增多所带来的人才和产业工人安置，功能区扩张带来征地拆迁和失地农民就业安置等；另一方面，社会公共服务的需求日益提高，在交通、能源、通讯等基础设施建设方面，功能区与驻地政府之间缺乏有效衔接，甚至在产业布局上也出现了无序竞争。功能区管委会与驻地政府之间因经济管理事务与社会管理事务分开而形成的利益摩擦和条块分割问题日趋尖锐，难以调和，最终通过将管理委员会转为行政建制政府或走向“园区合一”的模式加以解决。如2000年国务院调整上海市行政区划同意设立浦东新区，上海市撤销浦东新区管理委员会，正式成立浦东新区政府；2009年国务院调整天津市行政区划同意设立滨海新区，天津市撤销滨海新区管理委员会，正式成立滨海新区政府；1992年青岛市实行青岛经济技术开发区与青岛市黄岛区体制合一模式，合署设置经济技术开发区管理委员会与黄岛区政府；苏州高新区在经过高速建设进入平稳发展阶段后，也实行了开发区与行政区“园区合一”的体制。二、国内功能区行政管理体制的现状目前，国内功能区行政管理体制已普遍走过了第一阶段“领导小组办公室阶段”，大多处在第二阶段“管理委员会阶段”，部分处于改革前沿的功能区处在第三阶段“行政建制政府阶段”。新设功能区的行政管理体制，普遍选择跨过第一阶段或短暂借助领导小组模式快速启动，直接进入发展的第二阶段。上海浦东新区、天津滨海新区等已通过国务院调整行政区划，由功能区正式调整为行政区，其管理机构也调整为行政建制的区政府。由区政府统筹协调行政辖区内各功能区管理机构，行政管理主体的主体资格、职责定位、权限下放等诸多问题迎刃而解。本文重点研究的是区域属性上仍是功能区，尚未通过行政区划调整为行政区的功能区管理模式。管理模式大致为三类。（一）属地化的政府主导模式充分发挥功能区所在地政府的作用，管理体制上主要依托功能区所在的行政区（市、县），管理机构为准政府型的管理委员会，管理委员会与所在的行政区（市、县）政府合署或按行政区（市、县）政府内部机构管理，为保障行政区与功能区的统筹协调，在领导体制上通过管理委员会与行政区（市、县）政府领导班子交叉任职加以解决。这种模式的优点：一是通过属地化管理，依靠当地政府对区域工作熟悉的优势，可迅速启动；二是由功能区所在地政府统筹管理功能区开发建设，避免了功能区与行政区之间的利益矛盾；三是行政成本低，管理委员会与行政区机构合署，可综合设置管理机构。这种模式的不足之处：一是由功能区所在地政府主导建设，出于地方利益考虑，在功能区产业布局、规划建设等方面难以站在全局的高度，满足功能区的功能定位；二是管理委员会与所在地的区（市、县）政府合署，机构规格不够高，对外横向协调和对上协调力度有限。（二）垂直型的政府主导模式充分发挥地方政府的作用，管理体制上由地方政府垂直管理，管理机构为准政府型的管理委员会，管理委员会作为地方政府的派出机构。通过地方政府授权使功能区管理委员会享有相关的经济管理权限，由工商、质监、税务、国土、规划等部门在功能区设置派驻机构，功能区所在地政府负责配合功能区管理委员会做好相关配套保障工作。为便于协调，在领导体制上，功能区所在地的行政区（市、县）政府主要负责人可进入管理委员会领导班子交叉任职。这种模式的优点：一是管理委员会作为政府派出机构，机构规格高，对外协调力度大；二是享有经济管理权限，工作推进效率高；三是由政府垂直管理，站在全市战略高度统筹考虑功能区功能定位、产业结构等，功能区的起点较高。这种模式的不足：一是功能区由市垂直管理，但地理位置又在行政区（市、县）范围内，两者之间的利益矛盾无法避免；二是功能区与所在地政府的事权划分边界不清，尤其社会事务无法离开当地政府，如征地拆迁工作，离开所在街道、乡镇政府可以说是寸步难行；三是独立设置管理委员会，行政成本较高，功能区开发建设初期，可综合设置精干高效的功能区管理委员会，但随着建设进程加快进入发展期后，管理委员会职责增加，其机构和人员编制不可避免地膨胀，将增加行政成本；四是市政府派出机构的设置需要经过严格的机构编制审批程序，周期较长，难度较大。（三）企业型的市场主导模式设立开发公司，由企业规划、开发、管理功能区，同时承担一定的政府职能，进行公共事业开发。开发公司多为国有企业，地方政府赋予开发公司一定的开发权限。本质上是把功能区作为平等的市场经济主体进行开发区建设，使得功能区运营得以在相对完整的企业制度下展开。国内功能区采取企业化管理模式首创在蛇口，因而也被称之为“蛇口模式”。国内功能区比较多的情况是“管理委员会+公司”，土地一级开发、资本运营等职能由公司承担，其他政府职能由管理委员会承担。这种模式的优点：与政府主导型的模式相比，企业型模式效率更高，靠市场调节，节约行政成本。这种模式的不足之处：开发公司不具有政府职能，缺乏必要的行政管理权，因此影响了管理效力。由于公司承担了部分社会管理职能，还要进行大量的公共基础设施投资，又无法从区域税收中获得必要的投资补偿，只好转嫁到地价上，容易造成地价过高，或者因为不能及时回收资金，债务过重，且一旦功能区的土地都售完，再欲扩大功能区规模难度将很大。三、国内功能区行政管理体制存在的主要问题及成因（一）功能区管理委员会不具备完全行政主体资格在我国现行法律体系中，由于国内功能区管理委员会的机构属性缺乏明确的立法界定，导致管理委员会不具备完全行政主体资格，管理委员会履行行政审批权及行政处罚权的主体资格越来越受到质疑。2004年11月23日最高人民法院审判委员会第1334次会议通过的《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。这一司法解释直接否定了开发区管理委员会的主体资格。功能区管理机构不是一级政府。在日常管理中，普遍将功能区管理委员会表述为地方人民政府的派出机关，缺乏立法保障。地方人民政府的派出机关由地方组织法第六十八条规定：“省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关。县、自治县的人民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市的人民政府批准，可以设立若干区公所，作为它的派出机关。市辖区、不设区的市人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关”。功能区管理委员会既没有得到地方组织法的确认，也不符合规定的程序要求，所以其作为派出机关也缺乏立法保障。近年来，部分地方陆续出台了地方性法规或政府规章，如《山东省经济技术开发区管理条例》《天津滨海新区条例》《中关村国家自主创新示范区条例》等，对功能区管理委员会的行政主体资格进行了立法保障，但国家层面尚未对功能区行政管理机构的主体资格进行明确，上述条例与公共法或是上位法发生冲突时，有关规定将失效。（二）功能区管理机构设置程序不规范正是由于功能区管理委员会机构属性不明确，不具备完全行政主体资格，因而其设置程序、职责内容、权限范围等均缺乏规范，导致管理委员会的设置随意性强，职责内容模糊。《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》对功能区管理机构作为政府派出机构也没有明确表述。因此，各级机构编制部门设置功能区管理委员会时只能参照中央、省机构编制管理的规范性文件执行。由于我国机构编制管理实行分级管理体制，不同规格的机构有不同的审批层级。地方政府为了加强对功能区的领导协调，往往需要提高功能区管理委员会的机构规格，如果严格执行机构编制审批程序，需要层层上报市、省、中央，在中央严格控制机构编制增长的大背景下，审批的难度大，周期长。在速度经济的驱使下，地方政府就从机构规格、人员编制、领导职数等方面想办法做变通。目前国内各功能区管理委员会的机构设置五花八门，如在人员编制上，有使用行政编制的，有使用事业编制的，有社会化用工的，还有不核定实体编制采用人员抽调体制的；在规格上，有机构不定规格的，有干部高配的。由于没有履行严格的设置程序，机构增设、撤销、调整的随意性也较强。（三）功能区管理机构事权划分不清，职责模糊由于功能区管理委员会机构属性缺少立法保障，因此无法界定管理委员会可承担、能承担哪些职责。地方机构编制管理部门在表述管理委员会主要职责时，横向上涉及功能区与所在行政区的职责关系，只能从事权划分的角度，按照权责一致，财权事权相匹配等原则，明确功能区主要承担经济建设职责，行政区主要承担社会管理和公共服务职责。纵向上，功能区管理委员会及其内设机构与市直部门、与派驻在功能区的税务、规划、国土等垂直管理部门、与所在行政区政府部门等职责划分更是无章可循。（四）功能区管理机构赋权程序不严谨设置功能区的目的是加快区域发展，如果不赋予功能区管理委员会一定的行政审批权及行政处罚权，不仅影响了工作效率，也与开发区作为国家改革创新先行区、试验区的初衷不符。根源仍然是功能区管理委员会没有完全行政主体资格，尽管国家行政许可法、行政处罚法已陆续实施，但操作层面的行政程序法一直空缺，导致一些地方政府往往根据形势的变化对管理委员会的权限进行随意调整，一些权力想放就放，想收就收，没有刚性约束机制。少数有地方立法权且法制意识强的地方就通过地方性法规或者政府规章的形式进行授权或者委托。而没有地方立法权的地方，大多也就不向上走严格法律程序，通过发布规范性文件进行委托，导致行政审批及执法的程序不尽合法合规。四、功能区行政管理体制改革的思考（一）尽快健全功能区行政管理体制改革的立法保障建议国家或省层面尽快出台功能区法或条例，修订《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》，将功能区管理机构作为政府派出机构纳入行政组织序列，规范其机构设置和审批权限。考虑到国家和省立法周期较长，地方政府也可以探索制定功能区管理办法，以政府规章形式发布。对功能区的功能定位、管理体制、监督体制、管理机构的行政主体资格、职责权限等予以明确，确保功能区行政管理体制的有效性、权威性以及功能区发展的稳定性和持续性。如功能区区域规划变化较快、稳定性不强，可暂通过政府规章形式将功能区管理机构享有的管理权限，尤其是经济管理权限予以明确。（二）统筹推进功能区行政管理体制改革功能区行政管理体制的一项核心要素是功能区管理机构与驻地政府之间的事权划分。功能区管理机构在承担经济建设职能基础上，是否要承担社会管理事务，需要与功能区财税体制统筹考虑。如果功能区不独立设置一级财政，却承担大量的社会管理事务，则农资综合补贴、农机购置补贴、计划生育事业费等社会事务经费，驻地街道乡镇干部公务经费保障等均有一定困难。再如，如何调动功能区驻地政府的积极性，可统筹考虑领导体制，通过功能区管理机构与驻地政府领导干部交叉任职加以解决。因此，离开领导体制、财税体制等各项体制的统筹安排，单纯推进行政管理体制会面临举步维艰的困境。（三）机构编制部门身处改革的矛盾焦点，责任重大20世纪，功能区主要靠基础设施和优惠政策吸引投资者。目前，国内各功能区的免税政策已基本趋同，招商引资甚至实行零地价，增加政策优惠的余地很小。因此，近些年来国内各功能区之间的竞争已从优惠政策竞争全面转向了制度创新、政府效率、服务体系的软环境竞争。行政管理体制正是区域软环境的重要内容，要求各级机构编制部门依靠科学过硬的方案、耐心细致的解释化解改革矛盾，化解外部压力与内部阻力，积极探索适应功能区发展的行政管理体制和政府服务模式。（作者系青岛市编办行政机构编制处处长）

      中国机构编制杂志发表： 2017年9期

    • 主体功能区生态经济系统投入产出变化分析——以青藏高原区为例
      
      作者：王娟娟，孙鹏（兰州商学院经济学院，甘肃兰州730020）一、引言空间发展的有序性是我国区域发展的薄弱环节，不同尺度空间的经济、社会、生态等系统之间存在诸多不协调。主体功能区划的提出是解决这一问题的有效途径，旨在以区域功能定位为依据，合理规划空间经济，协调生态保护与经济发展。然而，主体功能区过度追求经济量的发展现状，使生态与经济失衡。青藏高原区就是代表之一，其辖西藏、青海、新疆、甘肃、四川和云南六省区，是多个主体功能区的叠加区，欠科学的发展战略已经使一些地区偏离主体功能定位。研究青藏高原区的生态经济系统有助于探寻主体功能区生态与经济的稳态，为政府制定区域政策提供参考。诸多学者从经济、生态等角度探讨研究区域的生态安全和经济发展，但是对经济发展方式是否适宜生态经济系统的可持续发展探讨较少，为此，笔者借助投入产出法以解决此问题。投入产出法由里昂惕夫（1936年）提出，经过几十年发展完善，学者们将其运用至经济生产的不确定性和资源、能源利用与环境影响方面的研究［1～6］，一些学者还将其应用于部门和省市级投入产出表的编制。其共性是在产权明晰条件下进行投入产出分析，本文尝试将其延伸至产权不明晰领域的投入产出问题，通过建立线性方程直观反映青藏高原区各类生态系统的总投入和总产出（期望产出与非期望产出）之间的数量关系，以探索生态问题和经济发展的合理模式。二、研究方法介绍生态系统是经济发展的物质基础，经济发展必须在生态涵容能力内进行，为实现生态与经济的良性循环，提升效率，推进生态系统的投入产出经济化进程极为必要。基于已有研究成果，物质消耗与经济产出存在（1）式的投入产出关系：其中，Y是整个生态经济系统的产出变量，A为资本的直接消耗系数，X是投入变量，I是单位矩阵。青藏高原区生物群落较多，生态多样性丰富，水热条件分布不均且有垂直分布特性，主要生态系统如森林、草地和水等系统的指标年际差变化大，其他指标如动、植物种数、自然保护区面积、湿地面积等年际变化小，指标现状会影响分析结果。因此，根据最优控制的思想，选取对环境影响较大且能人为控制的指标作为变量，将年际变化小的指标作为随机干扰项，应用模型（2）进行投入产出分析：三、青藏高原区生态经济系统投入产出模型青藏高原区所辖各行政区的自然地理条件、文化背景和经济发展模式等各异，立足西藏、青海、新疆、甘肃、四川和云南的人口、经济、环境发展现状，构建科学的指标体系，对无量纲化处理后的数据进行主成分分析，将3个公因子正交旋转，累计方差百分比即贡献率已达94.13%，较高的可信度可以满足研究变化需要。（一）西藏地区西藏地势较高，自然条件严酷，草地和森林是其生态系统的主要构件，区域经济发展依赖自然生态系统的净初级生产力、初级畜牧产品和粗放式旅游业等。为此，投入指标选取草地、林地等相关因子。在资源消耗中，西藏第三产业比例较高，但处于粗放式发展阶段，在0.05的显著性水平下，GDP、总人口数、工业废水排放总量等都无法通过检验，表明研究区域投入产出效率低，故放松通过检验约束，将产出指标具体为GDP、地方财政收入、三废综合利用产品价值、总人口数、人口自然增长率等，得到如下结果：投入指标：X1，造林总面积；X2，草地总面积，X3：供水总量产出指标：y1，GDP；y2，地方财政收入；y3，三废综合利用产品价值经检验后得系数检验的矩阵：三废综合利用产品价值（0.9803）在产出中比重最大，这说明西藏面临较为严重的环境退化压力，且依次源于草地（0.9841）、森林（0.9714）和水（0.9765）等系统，从各因子对GDP和地方财政收入的贡献看，草地的贡献要低于森林系统和水系统，更低于草地对于三废综合利用产品价值的贡献，说明依托草地发展的产业以粗放式发展为主，投入产出比较低，经济效益不高。西藏依托资源禀赋发展旅游业，超出生态承载力的掠夺开发，在增加经济收益的同时加速了熵增进程，使区域经济趋向贴现率预期难以降低的短期行为为主导的恶性循环。现存的生态系统投入产出状况，鼓励粗放式、外延式的GDP增长模式，导致污染性产业扩大发展的态势显著。然而，作为禁止开发区，西藏的生态价值远高于经济贡献，牺牲环境换取短期经济增长的战略是不可持续的。为此，西藏应以保护生态环境为目标，兼顾经济发展，在合理的科学规划指导下，以环境可承载的经济发展方式推进区域可持续发展。（二）青海地区青海平均海拔3500米以上，地形地貌、水热条件和气候特征共同决定了该区域以草地系统为主，投入指标导向该因素相关因子。青海省是国家畜牧业基地，其畜牧产品的产出影响全国供给，畜牧业产值也是地方重要的财政收入来源，在0.05的显著性水平下，经济效果不明显，放松通过检验约束，将产出指标具体为GDP、地方财政收入、大牲畜年底头数、总人口数、人口自然增长率等，经过多元回归分析，并进行拟合优度、F检验和T检验，得到如下结果：投入指标：X1，草地总面积；X2，供水总量；X3，环境污染治理总额产出指标：y1，地方财政收入；y2，大牲畜年底头数经检验后得系数检验的矩阵：青海GDP快速增加始于2007年，但经济发展的质量始终不高，低附加值的产业链条仍居于主导。从产出方面，大牲畜年底头数（0.9549）优于地方财政收入（0.8397），表明畜牧业是青海省重要产业，但过度依赖草地第一性生产力和动物性初级产品的产出降低了边际效益，投入产出比较低。从各因子的贡献率看，环境污染治理总额（0.9813）对大牲畜年底头数贡献最大，说明草地第一性生产力的维护是依靠治理资金的投入，而并非草地系统自我修复。同时，环境污染治理总额对地方财政收入和大牲畜年底头数的贡献存在差距，表明对环境治理的投入虽然增加了草场的载畜量，但畜牧业粗放的发展模式并不能有效增加产值，经济运行低效，支持地方财政的作用有限。这种以增加环境治理投资总额的方式促进畜牧业发展从而间接增加地方财政收入的方式是不经济的。同样，作为禁止开发区，青海的发展理念应确立为生态优先兼顾经济，为其他地区经济发展输送生态系统服务价值，保障宏观生态安全。因此，青海应彻底转变经济发展方式，依据资源禀赋合理选择主导产业，使生态与经济互相支撑，寻求GDP增长的低碳模式。（三）新疆地区新疆降水量少且分布不均，天然生态系统发展有限，人工林地和草地成为区域发展的重要支撑，故投入指标选取必然包含人工生态系统在内的草地、森林相关因子。新疆大力发展石油化工、有色金属采掘加工等，因此，产出指标会因资源禀赋差异和主导产业不同而发生变化，具体为GDP、地方财政收入、三废综合利用产品价值、化学需氧量排放量、工业废水排放总量、工业废气排放总量、烟尘排放量等，以相同的检验通过水平得到如下结果：投入指标：X1，造林总面积；X2，草地总面积；X3，供水总量；产出指标：y1，GDP；y2，地方财政收入；y3，三废综合利用产品价值；y4，化学需氧量排放量；y5，工业废气排放总量；y6，烟尘排放总量经检验后得系数检验的矩阵：新疆丰富的能源禀赋决定了其二产为中心的产业结构格局，但倚重高能耗高污染的发展模式严重威胁着其脆弱的生态系统。相较于其他指标，经济指标如GDP、地方财政收入、三废综合利用产品价值等权重较大，高于西藏国内生产总值（0.9619）、地方财政收入（0.9294）和青海地方财政收入（0.8397），说明新疆的经济效率高于青、藏两地，但经济增长主要还是源于高能耗。从各因子的贡献率看，水资源对区域发展贡献较大，与各项指标相关性大，分别为GDP（0.9971）、地方财政收入（0.9931）、三废综合利用产品价值（0.9628）、化学需氧量排放量（0.9617）、工业废气排放总量（0.9680）和烟尘排放总量（0.9876）等，水成为支撑新疆产业发展的重要资源。不同于西藏、青海拥有丰富的水资源，传统的用水方式是无法满足新疆经济增长的需求，水资源的循环利用是未来影响其经济发展的关键因素。因此，提高水污染的治理能力、运用节水技术和升级工业部门技术有利于新疆以较小的成本发展循环经济。新疆境内有广阔的禁止开发区（如戈壁、沙漠等），还有重点开发区（如天山北坡），与禁止开发区不同，重点开发区应在兼顾生态安全的前提下，实现五位一体的协同发展，即产业布局、产业结构调整应将区域生态承载力、科学技术发展水平、人力资源现状等因素综合考量，进行科学规划。对新疆而言，应选择资源禀赋和技术升级能力均占优势的产业为主导，以循环经济理念推动区域生态经济的螺旋式演进。（四）甘肃地区甘肃地处三大高原的交接带，多年的植树种草使人造生态系统成为影响区域发展的主要生态系统，因此，投入指标涉及森林、草地、水和环境污染治理总投资等。甘肃主要发展的重工业是石油化工、有色金属冶炼等，经济效益不显著且环境危害大，产出指标具体为人口总数、人口自然增长率，工业废水排放总量、工业废气排放总量、SO2排放量、化学需氧量排放量等，放松通过检验约束得到如下结果：投入指标：X1，造林总面积；X2，草地总面积；X3，供水总量；X4，环境污染治理总额产出指标：y1，总人口数；y2，人口自然增长率；y3，SO2排放量；y4，工业废气排放总量经检验后得系数检验的矩阵：式（6）表明，较之经济成果，甘肃的资源投入绩效较多显示在社会与环境层面，SO2排放量（0.9372）是其中权重最大的产出，且这主要源于造林总面积（0.9539）和草地总面积（0.9519）的贡献，可见，与林地、草地相关的行业（如造纸业、农药化工）的污染物排放较多，超出生态系统的吸纳范畴，致使生态系统净吞吐量为负，这是由于在生态保护与经济发展的博弈中，倾向于短期生产的偏好使经济效率低下，资源投入并未显示出应有的经济效益，而集中表现为对社会和环境的危害；另一方面，生态补偿的乏力使甘肃生态系统服务价值输出大于价值补偿，生态系统难以充分吸纳生产废弃物，生态环境加速退化。然而，作为限制开发区与重点开发区的叠加区，甘肃应以保护生态环境为前提，进行合理的工业布局，淘汰污染大、收益低的产业，发展清洁能源，履行两江一水生态屏障的职责。依托于交通枢纽的区位优势及丝绸之路的文化影响，甘肃应考虑发展物流产业和文化创意产业，平衡三产比例，实现区域经济的快速发展。（五）四川地区四川地处青藏高原和长江中下游平原的过渡带，气候垂直变化明显，水热条件较好，动植物种群密集，生物多样性丰富，但对环境影响度量的重要参照还是森林和草地，投入指标应以这两个生态系统的相关因子为主。相对于其他地区，四川生态承载力大，区域自我发展能力较强，且三产比例较均衡，但污染物排放对环境产生还是存在一定影响，产出指标具体为GDP、地方财政收入、三废综合利用产品价值、工业废水排放总量、工业废气排放总量、烟尘排放总量、危险废物等，放松通过检验约束，得到如下结果：投入指标：X1，造林总面积；X2，草地总面积；X3，供水总量产出指标：y1，GDP；y2，工业废水排放总量经检验后得系数检验的矩阵：四川自然资源丰富，环境承载力大，经济发展潜力大。从产出结果看，经济成果主要源于资源贡献，且环境负效应显著，工业废水排放总量（0.8898）权重大于国内生产总值（0.8409）权重，表明资源消耗已引致严重的环境污染。从各因子贡献率看，造林总面积（0.9421）和供水总量（0.9094）对工业废水排放总量的贡献最大，一方面，重工业和污染性轻工业是其污染的主要原因，且因技术能力制约，治污效果有限，资源利用效率低；另一方面，生态系统吸纳能力不强，资源存量缺口大，资源利用远大于补给。从造林总面积（0.8207）、供水总量（0.8127）和草地总面积（0.7366）对GDP的贡献可以看出，自然资源丰裕度高是四川省经济发展的重要支撑，但欠缺效率的资源配置，使资源消耗后的环境负效应大于经济正效应。例如，在旅游业发展中，四川的资源禀赋与经济收益不匹配，超过生态承载的旅游开发并未给四川带来丰厚的旅游收益，2011年旅游业总收入约为2400亿元。现行发展模式下，四川的规模经济效应未充分展现，低下的资源利用率正在危及四川生态经济系统的良性循环，因此，四川需要转变经济增长方式，出台相关政策支持小企业做大做强，走向规模化、精细化和专业化，既提高经济收益，也平衡好生态与经济的关系。（六）云南地区云南降水充足，物种间生态位差异使这一地区在环境不稳定时表现出缓冲效应，对环境影响较大的还是森林和草地，投入指标以这两个生态系统为主。考虑到能源化工、生物产业和矿产业对经济的拉动和环境的危害，产出指标具体为GDP、地方财政收入、化学需氧量排放量、工业废水排放总量、SO2排放量、危险废物等，放松通过检验约束，得到如下结果：投入指标：X1，造林总面积；X2，草地总面积；X3，供水总量；产出指标：y1，化学需氧量排放量；y2，危险废物经检验后得系数检验的矩阵：近年来，云南经济增长较快，已形成烟草、旅游、能源、生物等重点支柱产业。式（8）显示，产出多表现为化学需氧量排放量（0.7797）和危险废物（0.8476），表明云南现行的发展模式和依托的主导产业对生态环境正在产生严重胁迫。从各因子的贡献看，造林总面积是对污染物贡献权重大的主要因素，说明与之相关的产业是主要污染源，一方面由于以木材为原料的污染性产业比重大；另一方面，因补偿乏力，林地系统输出大于输入，环境稳定性降低。另外，生物化学等工业发展因缺乏严格标准和技术水平的约束，在污染水质和土壤的代价下，并未获得对等的经济收益。就旅游业而言，云南旅游业有规模，缺效益，产业化观念匮乏，供给管理意识薄弱。作为限制开发区域，云南应调整好生态与经济的关系，充分发挥自身的综合优势，调整三产比例，深化第三产业的发展，以旅游产业替代旅游业，提高环境约束下的区域经济效益。四、投入产出模型下的青藏高原区生态经济系统类型划分基于资源禀赋的相似性、区位的毗邻性和上述计量评价结果，以生态系统服务价值为准绳，将青藏高原区的生态功能及价值划分类型。（一）梯度划分1.低程度开发区：青海和西藏作为国家重点生态功能区，青藏高原区的生态价值大于经济价值，青海和西藏是其核心区域。该区域生态系统极其脆弱敏感，一旦质变则会加速劣变。近年来，西藏旅游业快速发展，GDP大幅增长，但粗放式的发展方式使生态环境长期超负荷承载，环境稳定性受到冲击。同样受制于传统生产方式的制约，青海畜牧业效益的提升空间已十分狭小，从而形成收益贴现率下降的预期，催生过度依靠草地第一性生产力和动物性初级产品的行为频繁发生使畜牧业发展陷入瓶颈，草地退化风险凸显。青海在“十二五”规划中明确盐湖化工、有色金属采掘与加工、油气化工等为支柱产业，但尚未制订有循环经济技术支撑的发展规划，一旦突发污染性事件，经济、社会、自然发展失衡的风险就会陡增。在全国主体功能区划中，青海和西藏大部分是禁止开发或限制开发区，保护好青海和西藏的生态环境，不仅对当地生态环境和经济社会的发展意义重大，对长江、黄河、澜沧江流域以及甘肃河西走廊、内蒙古西南地区的经济社会可持续发展和生态安全等至关重要。因此，青海和西藏应以生态环境保护和建设为中心，兼顾经济发展，推动和加速生物、新能源、旅游等环保产业发展，升级改造落后产能，严格管控污染性行业，制定高标准的排放要求，提升经济发展的质量。2.重点治理区：新疆和甘肃新疆和甘肃毗邻，气候干燥，水热条件分布不均，境内荒漠化、水土流失严重，是我国生态环境相对较差的地区。近年来，两省区GDP稳步提高，但万元GDP能耗仍高位运行，主导产业以高能耗、高污染产业为主，加之当地环保产业落后、三废治理能力低，生态环境加速劣变。新疆和甘肃既有重点开发区域，又有限制开发区域和禁止开发区域，兼具经济开发与生态保护属性的主体功能区。因此，新疆和甘肃应放弃片面追求GDP增长的发展理念，重视生态建设工程和污染治理，大力开发风能、太阳能、地热等新能源，限制有色金属采掘，强化精深加工，提高产品附加值。同时，借助于优越的地理位置和国家丝绸之路经济带的部署，加强国际贸易、区际贸易和物流产业发展，促进区域的可持续发展。3.综合治理开发区：四川和云南四川和云南地处青藏高原东部和东南部，气候温暖湿润，降水量充沛，境内资源丰裕度高，经济发展多元化，三产比例正趋于合理，但资源并未充分实现市场化配置，高能耗、高投入仍是区域经济增长的引擎。第二产业如能源产业、医药化工快速突进既带动了经济增长，也加重了水质污染，环境稳定性下降。就第三产业而言，大量低技术水平劳动力的就业和资源过度利用使旅游业长期在超出生态涵容阀值水平上运行，环境负担沉重，制约着区域生态与经济的协调发展。四川和云南境内广布着重点开发区、限制开发区和禁止开发区，这表明综合治理开发区应当在发展经济的同时保护生态环境。两地可积极发展新能源、新材料产业，逐步淘汰落后产能，对装备制造业进行技术改造，综合整治工业三废排放，同时，加强旅游产业的发展，并以此带动区际贸易和国际贸易的发展，走经济与生态协同发展之路。（二）梯度变化：非期望的产出增量变化青藏高原各地区的投入产出分析结果表明，由第一梯度过渡至第二梯度的过程中，部分指标原始数据在发生变化，一些新的生态经济现象相继出现，需要增加新的产出指标如SO2排放量、化学需氧量排放量、工业废气排放总量、烟尘排放总量等。这类指标的出现是生态功能劣变、自然环境退化的显著表征。由第二梯度过渡至第三梯度的过程中，工业废水排放总量和危险废物出现，GDP和化学需氧量排放量的权重变化，表明在梯度变化过程中，区域经济发展又呈现出差异性发展现象，第三梯度区域的经济社会可持续发展压力增大。由于四川和云南的区域生态环境不及其他青藏高原区脆弱敏感，生态系统自我修复能力较强，并且该区内生态系统复杂、动植物种群密集、过渡和缓，环境稳定性优于新疆和甘肃，生态环境承载力高于新疆、甘肃。从指标构成变化，可以发现非期望产出指标的变化催进区域梯度变化。污染性指标对环境的影响程度在随着梯度变化而逐渐加深，危险废物这一指标的出现不仅对环境造成危害，也对人类构成威胁，严重阻碍了区域的经济社会发展。五、结论青藏高原区在主体功能区划中具有一定的代表性，其区域内有多重功能区类型，面临的问题多为其他主体功能区的共性问题，以此为例，研究的规律性成果和产业发展优先次序等也适宜其他多种功能叠加的主体功能区，可以为其他地区的发展提供参考和借鉴。通过投入产出分析，可以看出各行政区的发展理念仍以追求经济增长为优先目标，尚未充分认识到生态安全的重要性，各地区主导产业未严格依据资源禀赋相对优势、区位商水平、产业发展潜力等指标约束选择，也未完全按照功能规划、成本收益指标布局，且由于技术限制，污染物排放多不达标，超出环境承载力，生态环境劣变风险大。在以青藏高原区为例的生态经济系统投入产出分析中发现，在各功能叠加的主体功能区内，各行政区因技术、资金、劳动力等因素的差异，会产生产业结构、产出表现等方面梯度差异，随着海拔的降低：（1）对自然资源的利用度逐渐加深，利用效率不断提高；（2）虽然生态环境承载力不断增强，但不能满足经济发展需求，从而难以充分吸纳产业三废，有害指标对环境的影响程度逐渐加深；（3）资源禀赋优势大多仅限于自然资源，这一指导原则下的资源性主导产业发展推进环境劣变进程，在工业化的逐层深入过程中，不断胁迫区域经济可持续发展；（4）生态功能不同、生态承载差异使得相同水平的经济活动在不同地区显示出不同的经济效果，产生不同经济效益，从而为政府立足不同生态功能区制定发展方略和生态修复方案提供了现实依据。［1］SergioJRey，GurRWest，MarkVJanikas.UncertaintyinIntegratedRegionalModels［J］.EconomicSystemsRearch，2004，（3）：259-277.［2］ShigemiKagawa，HajimeInamura.ASpatialStructuralAnalysisofChineseandJapaneseEnergyDemand：1985～1990［J］.EconomicSystemsRearch，2004，（3）：279-299.［3］王文静，石培基，马忠.基于区域投入产出模型的甘肃省水资源状况分析［J］.水土保持通报，2012，（6）：296-300.［4］徐盈之，张全振.能源消耗与产业结构调整：基于投入产出模型的研究［J］.南京师大学报（社会科学版），2012，（1）：66-71.［5］蒋洪强，牛坤玉，曹东.污染减排影响经济发展的投入产出模型及实证分析［J］.中国环境科学，2009，（12）：1327-1332.［6］杨肃昌，漆威.部门能源消耗的环境外部性测定模型——基于投入产出分析方法［J］.统计与信息论坛.2012，（12）：9-13.

      西北民族大学学报发表：（哲学社会科学版） 2014年3期

    • 旅游功能区理论阐释与实践发展
      作者：熊山妹 吴儒  练王慧（南昌工学院经济管理学院、南昌工学院招生就业办南昌33008）问题的提出旅游功能区是在主体功能区建设和旅游转型升级的新形势下，为科学整合旅游资源和其他产业资源，进一步理顺旅游开发与管理体制，培育现代综合型旅游目的地，解决限制开发区或禁止开发区发展问题，优化城市功能空间布局，提升旅游综合服务功能，带动地方经济社会可持续发展而产生的。以《全国主体功能区规划》（2010）的颁布为肇始，以北京、四川、浙江、湖南、吉林等地为代表的一些地方政府积极推进旅游功能区建设，突破行政区划限制、实现资源整合利用、转变旅游发展方式，成为我国旅游产业转型升级的新亮点。旅游功能区建设有利于推动资源整合和产业集聚，构建新型旅游目的地，全面促进区域发展，是旅游产业转型升级和发展方式转变的重要抓手。但目前国内对旅游功能区这一新生事物，理论研究非常薄弱，研究成果十分稀缺，无法满足指导实践的需要；实践发展还只是个案发展探索阶段，缺乏先进理论成果指引。为此，本文尝试对旅游功能区的基本理论进行阐释，并对各地的发展实践做出总结，以期旅游功能区问题能够得到学术界、实业界的更多关注，共同推进旅游功能区的健康发展。旅游功能区的概念、特征与类型（一）概念界定在国家主体功能区规划的基础上，旅游功能区应时而生。旅游功能区是一个全新的概念，国内相关研究成果还不多见。部分学者及一些政府机构对旅游功能区的概念进行了解读，这些表述既有各自不同的侧重点，也有共同之处（见表1）。综合已有的研究观点，笔者认为，旅游功能区是指凭借富集的旅游资源，聚集旅游产业和要素，发展现代旅游业，发挥旅游综合服务功能，带动区域整体发展的地域空间。旅游功能区通常具有一定的旅游产业发展基础，区域内生态环境质量较高，以现代旅游业作为区域主导产业，能提供区内外游客所需的旅游产品和服务。旅游功能区的本质是旅游功能的最优化和旅游价值的最大化。在这一点上，旅游功能区有别于其他类型产业园区，如新能源产业功能区、汽车产业功能区、现代商贸综合功能区等，体现出旅游功能区的自身价值和特殊意义。（二）基本特征虽然目前不同学者、政府部门对旅游功能区的理解有所差异，还未形成共识。旅游功能区在称谓上也有多种提法，如旅游功能区、旅游产业功能区、旅游区、旅游产业园区等等。尽管如此，作为旅游功能区应该具有以下四个方面的特征：首先，从发展条件来看，旅游功能区的旅游资源和其他资源集聚分布，旅游产业供给要素完备。这是旅游功能区的资源依托和基础条件。特色突出、规格较高且分布密集的旅游资源是旅游功能区发展的物质基础。旅游功能区往往是在旅游资源富集区建立发展起来的，所谓旅游资源富集区，是指旅游资源在一个特定的区域集中分布、密度大、禀赋高（杨振之、马琳，2012）。作为一个空间区域，实现旅游产业要素和资源在空间内的聚集是发挥旅游功能区主导功能的基础条件和重要手段。其次，从成长机理来看，旅游功能区是从战略的角度统筹旅游资源富集区的产业发展要素，并通盘考虑旅游要素和其他产业要素的聚集发展、旅游业和相关行业之间的协调关系。这种跨越式的发展思路和新型发展模式有利于规避传统旅游开发模式下资源“开发—破坏—修复”的路径风险（杨振之、马琳，2012）。通过良好区域发展氛围的营造和支持性政策制度体系的创建，使旅游功能区内旅游系统与相关产业体系有机结合，实现区域旅游经济集聚和空间产业结构优化，推动旅游功能区内经济、社会和环境的可持续发展。再次，从空间范围来看，旅游功能区通常跨几个行政区域，这是旅游功能区的现实状况。与传统意义上的景区有所不同，旅游功能区往往涵盖多个景区，是大尺度景区的综合体，涉及空间范围较广、面积较大，一般跨越几个行政区域。位于浙江省永嘉县中北部的楠溪江生态型旅游功能区，涉及宕头、沙头、大若宕、鹤盛、枫林、岩坦6个镇，总面积为670.76平方千米。旅游功能区跨地域范畴和行政管辖空间而设立在我国是一种普遍现象，云南昆明阳宗海风景名胜区、吉林松花湖旅游功能区等都跨越单一的行政区域。因此，如何打破行政区域界线，统筹协调推进区域内旅游项目规划开发，实现旅游功能区跨区域统一管理，是旅游功能区发展要解决的现实课题。最后，从主体功能来看，以旅游为主导功能，这是旅游功能区的根本特征。旅游功能区突破了以往旅游区局限于旅游业发展、偏重旅游经济的约束，不再“就旅游论旅游”，更强调旅游要素与其他生产要素的集聚发展，更强调旅游产业与相关产业的融合发展，从而推动当地经济社会的可持续发展（罗明义，2013）。作为城市功能区的一部分，旅游功能区建设过程中一方面要充分重视旅游经济功能，推动区域旅游业综合发展；另一方面要特别强调旅游功能区的服务功能和辐射扩散功能，带动周边地区和相关产业的发展。（三）主要类型从目前国内一些地方（如北京、成都、温州等）已经发展起来或准备建设的旅游功能区来看，根据它们依托的主体旅游资源属性、成长机理的不同，旅游功能区大致可以分为以下三种：资源禀赋型、生态涵养型和文化创意型（见表2）。1.资源禀赋型。资源禀赋型旅游功能区主要依托独特、富集的自然旅游资源或人文旅游资源而设立的旅游功能区。在我国旅游功能区发展实践中，资源禀赋型旅游功能区通常是在原有旅游区、风景名胜区的基础上，突破行政区划约束，统一旅游管理体制，通过整合旅游资源，集聚旅游产业要素发展起来。吉林松花湖区域旅游功能区，位于吉林市东南12公里处，区域总面积647.5平方公里，是吉林市旅游产业发展的核心和中枢。松花湖区域旅游功能区是在松花湖国家风景名胜区、松花湖国际旅游度假区、朱雀山国家森林公园和丰满风情小镇四个旅游区的基础上，依托旅游区丰富而各具特色的旅游资源而发展起来的。吉林市政府通过有效整合旅游区旅游资源和产业要素，科学规划松花湖区域旅游产业发展，将松花湖区域旅游功能区打造成为一个山林湖泊自然禀赋与休闲文化相融汇的复合型旅游功能区和东北地区规模最大的旅游综合体，对带动城市功能转换升级和区域经济社会快速发展具有重大战略意义。2.生态涵养型。生态涵养型旅游功能区与城市水源地、生态建设相结合，在保护区域生态环境的前提下，科学规划，有序开发而成长起来的旅游功能区。生态型旅游功能区是根据当地生态旅游产业发展的实际需要而划定的特定空间范围，优良的生态环境是该类型旅游功能区发展、成长的重要凭借。温州泰顺廊桥-氡泉生态旅游功能区总面积317.29平方公里，跨越泗溪镇、雅阳镇两个行政区。功能区依托氡泉、廊桥等特色生态资源，以区域内高品质的生态旅游资源和优良的生态环境作为基础条件，通过统一规划、统一管理、统一保护、统一开发，以点带面，实现区域协调发展。同时，廊桥-氡泉生态旅游功能区专门设立了旅游功能区管理委员会，作为县级政府的派出机构，全面负责功能区内生态保护和旅游事务管理。廊桥-氡泉生态旅游功能区以生态旅游功能提升为目标，有效整合了旅游、建设、农业、林业、海洋与渔业、水利、文保等部门的相关涉旅职能，理顺了管理体制，成为推进温州市旅游业发展的主引擎。3.文化创意型。文化创意型旅游功能区是指在旅游资源赋存不够理想的区域，通过文化创意、艺术创新、旅游创意等途径来实现发展的旅游功能区。该类型旅游功能区通常具有富集的文化资源和深厚的文化底蕴，通过文化创新、旅游创新、艺术创新等手段将这些文化元素旅游化和项目化，形成旅游功能区创意旅游品牌。作为天津滨海新区九大功能区的组成部分之一，滨海旅游区是一个以旅游为主导的功能区，也是我国唯一的国家级旅游产业园区。根据旅游区发展规划，滨海旅游区依托得天独厚的军事文化、海洋文化、妈祖文化，将建设欢乐海魔方、东方文化广场、妈祖文化经贸园、航母主题公园等重点文化旅游项目。2011年，以航母为核心，以军事文化为内涵的滨海军事文化产业园接待游客过百万，旅游收入突破1亿元。滨海旅游区通过整合文化创意元素，以文化旅游项目为抓手，以文化旅游、创意旅游为载体，以创意为羽翼，推动文化旅游产业快速发展，形成了高起步、有特色、多亮点的发展局面。我国旅游功能区发展实践自国务院出台《全国主体功能区规划》以来，各地方政府为解决限制开发区或禁止开发区发展问题，积极探索建立和发展旅游功能区。当前北京、吉林、成都、温州、长沙等地深入推进旅游功能区建设，创新旅游管理机制体制，实现资源整合利用，推动旅游产业综合改革，成为我国旅游产业转型升级的新亮点和区域经济社会发展新的增长点。（一）北京的实践2012年11月，北京市政府出台了《关于做好本市旅游功能区规划建设工作的指导意见》，提出要以旅游大项目为引领，规划建设旅游功能区，进一步提升全市旅游业服务接待能力，培育旅游产业发展新的增长点。规划提出，到2015年重点打造中轴线文化旅游体验区、前门—大栅栏文化商业旅游体验区、“北京源”文化旅游区等19个大型旅游功能区，建成3至5个总收入过百亿的综合性旅游功能区。2013年初，19个旅游功能区建设规划已基本完成，相关部门将对各旅游功能区内资源状况、产业发展状况进行全面调研，以便确定各功能区的主体地位，开展项目招商、宣传工作。（二）吉林的实践2011年9月，吉林市委市政府决定投资500多亿元整合松花湖及朱雀山旅游资源，打造吉林松花湖区域旅游功能区，包括松花湖国家风景名胜区、松花湖国际旅游度假区、朱雀山国家森林公园和丰满风情小镇四部分。在第7届东北亚博览会上，吉林市政府与万科集团、香港吉祥集团签订了开发建设吉林万科松花湖国际旅游度假区项目的合作协议，规划建设万科松花湖国际旅游度假区、朱雀山开发等重点项目。目前，在各方的共同努力协作下，各区块的开发建设工作正在快速有序推进。（三）成都的实践自2010年以来，成都开始实施建设世界现代田园城市战略——规划建设成都龙门山生态旅游综合功能区。龙门山旅游功能区将紧密围绕这一战略，重点抓好创新旅游开发经营机制、健全旅游业要素保障机制、促进产业融合发展等方面工作。同年7月，成都文旅龙门山旅游投资有限公司正式成立，公司将按资源资产化、市场化原则整合相关资源，对龙门山生态旅游综合功能区进行有序开发建设，完善旅游综合功能区的旅游产业链。近年，龙门山旅游综合功能区以国家旅游综合改革试点为契机，积极推进旅游功能区规划、建设、发展，形成了大旅游、大市场、大产业的旅游产业发展格局。（四）温州的实践2011年7月11日，温州市出台了《温州市生态旅游型功能区设置方案》，将在生态旅游资源较为集中的地区（永嘉、文成、平阳、泰顺等）布局建设永嘉楠溪江、文成百丈-飞云湖、平阳北港、泰顺廊桥-氡泉等四个生态型旅游功能区。按照资源整合、联动发展、整体提升的发展思路，以独具特色的生态旅游资源为核心，积极推动生态资源优势向产业优势转变，建设生态旅游功能区，使之成为温州发展生态型经济、服务型经济、辐射型经济的新平台和新载体。2012年6月，温州市出台了《关于加快生态型旅游功能区发展的实施意见》，提出了加强旅游区域合作、优化旅游公共服务体系、形成高端旅游产品等有益建议。据统计，今年前5个月，4个生态旅游功能区接待游客合计557.64万人次，同比增长22%；门票收入1263.98万元，同比增长19.93%；实现旅游总收入53.6亿元，同比增长27%。（五）长沙的实践2012年8月，长沙市旅游发展大会提出实施精品工程，打造强势品牌，大力建设“一带三圈”旅游产业功能区，重点抓好岳麓山-橘子洲生态文化旅游区、灰汤温泉旅游度假区、大围山生态旅游示范区、黑麋峰户外运动休闲旅游基地等十大旅游产业功能区规划建设。目前，旅游功能区规划、建设和管理在我国一些地区取得了较好的成效，具有很好的示范作用，对促进当地旅游业的转型发展，带动地区物流、商贸、金融、创意等产业发展和区域经济社会整体发展发挥了重要的作用。但作为一种新理念、新事物，旅游功能区在国内发展的时间还不长，也没有可资借鉴的成功经验和模式，不可避免地存在一些亟需理论研究和实践探索的问题，这些问题集中表现在以下两方面：一是功能困局—主体不明，效能涣散。旅游功能区近年迅速兴起，成为旅游界关注焦点和研究热点，国内很多地方在不明所以的情况下，一哄而上，缺乏科学有效规划，以致旅游功能区主体功能不明确，功能效能不集中。二是行政困局—条块分割，多重管理。旅游功能区的涵盖范围通常跨几个行政区域，存在跨行政区划、多重管理体系、土地关系错综复杂等现实难题，严重阻碍旅游功能区的形成和成长。旅游功能区科学开发建议旅游功能区是地方政府理念创新和制度创新的产物，是旅游业转型时期，旅游管理体制创新、旅游发展模式转变、旅游规划改革的有益尝试。旅游功能区在国内属于新生事物，具有不同于传统旅游区的鲜明特征，国内也没有现成的经验和模式可以借鉴，理论研究和实践探索都有待进一步深化。学术界对旅游功能区的基本概念等基础理论问题尚未形成统一认识，在很大程度上导致各旅游功能区对自身功能定位、管理体制等重大问题认识还不够清晰。笔者认为，旅游功能区发展关键要在以下两方面力求突破。（一）突破狭隘的“就旅游论旅游”的主体功能认识旅游功能区的主体功能是旅游，但它通常也表现出很强的产业协作功能和辐射扩散功能。旅游功能区建设是为了更好地整合旅游资源，实现旅游产业和要素在空间内的聚集，提升区域旅游业竞争力。首先，要突破传统旅游区局限于旅游业发展的约束，摈弃旅游功能区即发展旅游业的狭隘认识。再者，要不断推动旅游资源、产业要素在功能区内集聚，扩大旅游产业与各领域之间的协作范围，逐步推进旅游功能区内旅游业与一次产业、二次产业、商贸服务业、文化创意业等相关产业的融合发展，促进旅游功能区与周边地区经济社会的整体协调发展。（二）突破“就区域论区域”的空间发展认识旅游功能区建设强调以旅游资源为基础的空间资源、要素的统一规划和合理利用，旅游功能区建设最终要落实到具体的行政区域空间。一方面旅游功能区建设要在区域已有的城市规划、土地利用规划、旅游总体规划等基础上，充分考虑区域旅游景区、交通网络、旅游线路的布局和组合，通过资源整合与创新驱动，实现旅游功能区在空间分布上的科学化，突出旅游功能区在区域发展中的战略地位。另一方面，要充分发挥旅游功能区辐射扩散功能，在更大的空间范围内统筹旅游功能区内和区外的资源和市场，在项目建设、功能实现方式等方面最大限度地避免与周边地区的竞争，实现与周边省区的共同发展。1.李庆雷.旅游功能区的产生与发展[N].中国旅游报，2013-3-222.张纯洁.浅论我市旅游功能区的建立[N].温州日报，2012-1-33.刘小军.旅游功能区规划能否入法[N].中国旅游报，2012-8-34.杨振之，马琳.旅游功能区：从概念到规划实践[N].中国旅游报，2012-2-85.李庆雷.旅游功能区若干基本问题简论[J].三峡大学学报（人文社会科学版），2013（3）6.马晓龙.旅游功能区建设要实现五大突破[N].中国旅游报，2012-10-317.李亚青，孙金龙，冯学钢.赛事旅游主题功能区问题前瞻探索—成长机制、模式、路径和困局[J].体育科学，2009（11）

      商业经济研究杂志发表： 2014年18期

    • 建设第三极国家公园群是西藏落实主体功能区大战略、走绿色发展之路的科学抉择*
      作者：樊杰  钟林生  李建平  陈田  黄宝荣  虞虎  陈东  王亚飞  郭锐    1中国科学院地理科学与资源研究所北京1001012中国科学院科技战略咨询研究院北京1001903中国科学院大学北京100049建设第三极国家公园群是西藏落实主体功能区大战略、走绿色发展之路的科学抉择*樊杰1,2,3钟林生1,3李建平2,3陈田1,3黄宝荣2,3虞虎1陈东1王亚飞1郭锐21中国科学院地理科学与资源研究所北京1001012中国科学院科技战略咨询研究院北京1001903中国科学院大学北京100049建设第三极国家公园群是我国西藏自治区落实主体功能区大战略、走绿色发展之路的科学抉择。通过对西藏发展新动能转换、中央对西藏的发展定位以及人类消费需求增长趋势的分析，阐释了第三极国家公园群建设符合西藏可持续发展规律的基本认识。提出了把保护传承和改善优化自然与人文生态系统放在国家公园群建设的优先地位、作为国家主导的西藏富民兴藏和造福全人类的重要抓手，以及必须坚持科学研究、科学规划、科学管理的科学发展模式。借鉴国内外国家公园的建设经验和研究选题，形成了西藏国家公园群建设的研究框架，确定了以第三极国家公园群建设规划方案为核心，规划前向开展第三极国家公园群自然资源和人文遗产价值、旅游环境容量和山水林田湖系统提升潜力的基础研究，规划后向开展第三极国家公园群资源监测技术与运营管理信息平台开发，为把第三极国家公园群建成全球最具影响力和吸引力的国家公园群提供系统的科技支撑。第三极，国家公园，西藏，绿色发展，主体功能区战略DOI10.16418/j.issn.1000-3045.2017.09.0022013年，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确指出：“严格按照主体功能区定位推动发展，建立国家公园体制。”这为我国西藏自治区的发展指明了战略方向。按照未调整的全国和西藏主体功能区规划，西藏约有72.30%的土地面积被定位为重点生态功能区，是全国重点生态功能区比重最高的省区之一。实施主体功能区战略面临的最大难点问题之一，就是以人均收入衡量人民生活水平在不同功能区之间存在着巨大的差距。2016年，全国优化和重点开发区（即重点城镇化地区）与重点生态功能的限制开发区之间的农民人均纯收入比为1.63:1，全国城乡居民收入比为2.72:1；而西藏城乡居民收入比达到2.99:1。如何提升重点生态功能区的人民生活水平，成为主体功能区配套政策体系的主要指向。若生态效益、社会效益和经济效益在不同类型功能区难以实现统一，就难以实现主体功能区规划。西藏不仅自然生态系统价值独特，而且人文生态系统也是中华文明的宝贵财富。如何在保护西藏自然和人文生态系统中谋求可持续发展，如何协调人与自然、社会与环境、发展与保护之间的关系，不仅是西藏发展抉择所面临的核心问题，也是事关我国优化国土空间开发保护格局的重大战略，事关全球可持续发展的总体进程[1-4]。2017年8月29日召开的中央全面深化改革领导小组第三十八次会议明确指出：“建设主体功能区是我国经济发展和生态环境保护的大战略。”习近平总书记在祝贺第二次青藏高原综合科学考察研究的贺信中希望：“着力解决青藏高原资源环境承载力、灾害风险、绿色发展途径等方面的问题。”建设第三极国家公园群是西藏贯彻落实习总书记和党中央指示要求的具体行动，是西藏落实主体功能区大战略、走绿色发展之路的科学抉择。西藏阿里扎达土林（陈东摄）1建设第三极国家公园群的战略思考第三极国家公园群是依托青藏高原独特的自然和人文景观，由雅鲁藏布大峡谷、那曲色林错、阿里札达土林、青海三江源以及珠穆朗玛峰、羌塘无人区等为主体，结合青藏高原边缘地区一系列国家公园所组成的全球集中度最高、覆盖地域最广、品质上乘、特色鲜明的公园群[5-7]。建设第三极国家公园群，是青藏高原在大尺度空间实现可持续发展的最佳路径，是实现第三极地区重要自然资源国家所有、全民共享、世代传承的根本途径。同时，研究第三极国家公园群建设的科学方案，对探索生态敏感地区绿色发展规律、开发合理环境容量测算方法与生态修复提升发展潜力工程技术、探索大数据智能化条件下国家公园现代化建设和管理运行新模式具有全球示范意义。1.1建设第三极国家公园群符合区域可持续发展规律1.1.1第三极国家公园群将成为推动西藏跨上第三个发展台阶的新动能1959年以来，西藏自治区经历了两个重要的发展阶段。第一个阶段是始于“八五”时期的“一江两河”重点农牧业基地开发为代表的现代农牧业建设，使西藏迈上了第一个发展台阶，彻底改变了农副产品生产和供给的状态，显著提升了西藏人民的初级生活水平[8-10]。同1990年相比，2005年增幅最大的农副产品依次为：花生（增长1300%，下同）、青饲料（448%）、蔬菜（408%）、油菜籽（267%）、水果（103%），稻谷、小麦和青稞等主要农作物的增长率也达到55%—66%。第二个阶段是西部大开发，特别是近两个五年计划时期推进的新型城镇化和新农村建设，使西藏迈上了第二个发展台阶，现代工业和服务业经济比重显著提升，城镇化率从2006年的21.13%，增长到2015年的27.74%，打破了西藏城镇化水平长期徘徊不前的状态，西藏人民实现了与全国人民共享改革开放成果，有望同步实现第一个百年奋斗目标。当前以及未来一段时间，谋划第二个百年奋斗目标，特别是探索符合生态文明要求的、富有竞争力的现代化建设路径，是西藏自治区政府和人民在党的十九大后所要回答的一个重大战略问题。新的发展阶段呼唤新的发展模式，在守住生态红线、建设生态安全屏障的前提下，科学谋划全域旅游将成为西藏下一步提升的关键。针对人口分布相对稀少、农牧业发展条件受到限制、但生态景观价值突出的广大区域，采用建设第三极国家公园群的方式进行保护中的利用，是西藏全域旅游的“重头戏”，是助推西藏跨上第三个发展阶段的新动能。可将西藏丰富的能源矿产资源作为战略储备资源，待到新技术新工艺能够实现对自然和人文生态系统最小扰动时进行合理开发，将成为未来西藏经济地位再次得到提升、步入第四个发展阶段的新契机（图1）。图1西藏实现现代化的4个发展阶段1.1.2建设第三极国家公园群符合中央对西藏发展的战略定位党的“十八大”以来，以习近平同志为核心的党中央深入研究西藏经济社会发展和长治久安大计，确立了西藏的战略定位是：重要的国家安全屏障，也是重要的生态安全屏障、重要的战略资源储备基地、重要的高原特色农产品基地、重要的中华民族特色文化保护地、重要的世界旅游目的地①习近平.习近平在庆祝西藏和平解放六十周年大会上的讲话.人民日报,2011-7-20。这一科学决断和决策部署，为西藏雪域高原绘就了面向未来的宏伟蓝图。第三极国家公园群建设是打造世界旅游目的地的直接举措，是生态安全屏障建设和中华民族特色文化保护的重要途径，有助于国家安全屏障和战略资源储备基地的建设，符合中央对西藏发展的战略定位。1.1.3建设第三极国家公园群适应人类发展不断增长的旅游消费需求2006年青藏铁路开通后，西藏旅游业得到快速发展,短短6年时间旅游总人数就从2006年的92.9万人次增至2012年的1058.4万人次，增长了10.4倍；西藏年旅游人次与当地常住人口之比远超出我国东部地区，达到352.4%。此后一直保持增长态势，而且自驾游等新的旅游业态发展迅速、国际游客潜在需求极其旺盛。这种趋势是符合人类发展的基本规律，当人们生活步入富裕阶段，收入的增量中用于旅游、观光、体验等大旅游的支出额所占比重呈持续增加的态势。这种需求的增长，必然拉动有限的高品质旅游资源供给的增值。而生态化旅游、学习性旅游和高端旅游的发展将不断促进旅游业成为绿色发展的重要领域。因此，西藏尽快提出第三极国家公园群建设的科学策划方案，对于规范现状旅游业向生态化发展、引领和打造学习性和高端旅游，具有紧迫的需求和深远的意义。西藏建设第三极国家公园群的突出优势可以简略概括为：国家公园的优质资源集中连片且各具特色，国家公园备选区域与人口经济重心相对分离，西藏目前在国家公园建设方面尚未启动，等等。1.2建设第三极国家公园群的基本准则1.2.1要把保护传承和改善优化自然与人文生态系统放在第三极国家公园群建设的优先地位西藏墨脱雅鲁藏布江（刘毅摄）西藏墨脱雅鲁藏布江大转弯（刘毅摄）国家公园强调保护为主、兼顾开发，在保护生态系统完整性和原真性的前提下，允许适度开发。西藏在高寒、干旱为主的气候条件下，以高寒草甸、草原及荒漠这三大生态系统为优势的自然环境表现出脆弱易变的不稳定性。由于高原生态系统发育的时间很短，加上寒旱的水汽条件，一旦被毁，极易演替为荒漠、戈壁，很难恢复。自然环境的脆弱性和生态系统演替过程的不可逆性是高原国家公园建设不可忽视的约束条件。西藏自治区是藏族同胞的集居地，藏文化历史悠久，至今仍保持着自身的完整性和独特性。独特的藏族文化氛围和传统，造就了其独特的风俗人情、价值观念、宗教信仰、文化艺术，由此综合形成的瑰丽人文景观，成为西藏在世界文化宝库和人类发展历史长河中最宝贵的精神和文化财富。因此，维系自然和人文生态系统的持续性是西藏国家公园群建设的首要任务。第三极国家公园群建设要以满足生态文明和国家生态安全屏障建设需求为前提，在自然和人文生态系统保护优先的基础上，合理挖掘自然景观和生态体验价值、树立国家公园品牌，通过小部分区域的开发利用，实现生态保护和经济发展的双赢。1.2.2把建设国家公园群作为国家主导的西藏富民兴藏、造福全人类的重要抓手西藏脆弱的生态环境特点，使其难以通过传统的工业化、城镇化实现富民兴藏的发展目标，采取传统经济增长方式也难以实现跨越式发展。特别是在国家大力推动生态文明和国家生态安全屏障建设的背景下，西藏的发展必须寻求经济发展的新动能、创新现代化建设的新模式，才能在实现第二个百年奋斗目标方面不落伍。建设第三极国家公园群，能够有效地处理人与自然、发展与保护的关系，通过空间整合、机构整合等手段，加强对重要生态系统的完整性和原真性保护，实现“大部分保护、小部分开发”；借助国家公园的品牌效应，促进自然和文化资本增值，提升自身“造血”功能，提升人民福祉水平；并且在第三极国家公园群建设框架下，依据资源环境承载能力和环境容量，规范第三极地区生态旅游产品建设，提高资源利用效率，减少无序、粗放开发，最终实现经济、社会、环境的统一协调发展。此外，在生态安全屏障建设的大前提下，把国家投向西藏的多种资金，在集中建设高原城镇化、发展特色农牧业的同时，开辟第三极国家公园群建设投资的新方向，有利于自然保护地的整合和重要生态系统的完整性、原真性保护；通过山水林田湖生命共同体的系统保护和修复工程，有利于提升生态安全屏障建设的综合效益。2015年起，西藏为拉动旅游业发展也自行挂牌了纳木错、珠穆朗玛和雅鲁藏布大峡谷3个“国家公园”，但由于以旅游开发为主的功能定位，其建设效果同国家层面的“以保护为主、兼顾全民公益”的功能定位存在较大差异，甚至出现旅游活动超载、居民生计困难、偷猎和放牧过度等问题，这都是在国家公园建设中应着力避免的偏差。1.2.3第三极国家公园群必须坚持以科学研究为基础、科学发展为宗旨、科学规划为依据、科学管理为手段的建设模式国家公园建设的复杂性以及西藏极其重要的生态地位和文化背景，开展第三极国家公园群建设需要遵循科学谋划、合理推进的思路。建立国家公园不仅涉及空间规划布局、山水林田湖系统保护和修复、资源环境承载能力监测预警等工程技术层面问题，以及土地确权和用途管制、央地财权事权划分等管理体制层面问题，还涉及特许经营、社区发展、品牌增值等发展机制问题，是一项复杂的系统工程，需要系统性建设方案。如果缺乏系统的前期研究和科学支撑，采取盲目推进的方式，在缺乏前期资源环境调查与评估、空间布局研究、环境容量测算的基础上，仓促开展国家公园建设或试点，不利于第三极国家公园群整体品牌的提升，可能使具有重要景观和生态价值的资源未被纳入到国家公园体系，也可能造成未考虑资源环境承载能力和环境容量的过度开发建设以及旅客超载，从而导致重要景观、生态和资源发生不可逆转的破坏或退化。为此，提高第三极国家公园群建设的科技含量，应着力：（1）以第二次青藏高原科学考察研究为基础，按照科学规律办事作为第三极国家公园群建设的基本特色。依托科学考察和研究数据，评价其旅游价值、产品开发方向和方式；（2）以提供从基础论证、规划编制到运行管理全套服务为指引，保障第三极国家公园群建设的科学设计水准、建设水准、管理水准；（3）加强信息化、智能化在第三极国家公园群建设中的应用，把第三极国家公园群建设成为全球国家公园中在应用现代技术工具进行管理方面居于领先地位的国家公园。2国内外国家公园建设的借鉴和发展趋势国家公园是自然资源保护和游憩利用的制度保障，通过控制土地利用方式来保护生态系统完整性和生物多样性，并缓解不同使用者或利益群体间的矛盾，最大化保护原有自然生态环境不受侵害，有效协调解决生态系统保护、游憩教育、社区发展等多种活动之间的矛盾。国家公园倡导资源保护和利用的双赢，受到世界各国的推崇。2.1国外的国家公园美国于1872年以国会立法形式建立了全球首个国家公园——黄石公园，并于1916年通过立法设立国家公园局，这被普遍视为国家公园体系规范化的开端。加拿大、澳大利亚、新西兰等新大陆国家紧跟其后，于19世纪前依次成立班夫、皇家、汤加丽等国家公园，成为国家公园萌芽的主要国家。之后国家公园的发展理念逐渐为西欧发达国家所接受，瑞典、荷兰、西班牙、芬兰等国家也开始建立国家公园，至二战前已经扩展到大部分西方发达国家及其殖民地地区。二战后，独立后的亚非、拉美国家也开始响应全球生态环境保护以及旅游业发展的大趋势，加入到国家公园全球网络的建设中。经过近百年的发展，全球200多个国家和地区建立了5000多个国家公园[11-13]。国外对于国家公园的研究不断增长，重点关注国家公园的生态系统、动态演变、自然旅游、影响、态度、感知、社区、野生动物、多样性、干扰、气候变化等内容，呈现出从自然保护逐渐向国家公园与利益相关者、环境变化互动等内容延伸，从单一问题向多维度综合研究发展的趋势[14-17]。对国家公园的研究领域主要包括：（1）国家公园资源评估，主要对国家公园生态系统的服务价值进行货币化衡量；（2）国家公园环境影响，主要评估人类活动和气候变化对国家公园带来的不利影响；（3）国家公园发展模式，从管理目标、制度安排、管理实施、资源所有权、资金安排等方面设计不同的发展模式；（4）国家公园规划，主要着眼于厘清资源状况、协调各方关系、规范管理行动；（5）国家公园运营管理，主要包括总结各国管理经验，评估管理效果，设计游客、社区发展、资源与环境等专项管理方案。2.2我国的国家公园建设相对于国外，我国的国家公园面临着社区居民众多、土地权属复杂、自然保护地多重归属、部门交叉管理等特征，决定了中国国家公园体制建设具有自身特点。我国的国家公园发展经历了从地方和部委倡导，到中共中央决议，再到国家组织试点等环节，历时近10年时间。2006年云南迪庆通过地方立法成立香格里拉普达措国家公园；2008年环境保护部与国家旅游局将汤旺河列为国家公园建设试点；2013年十八届三中全会提出“严格按照主体功能区定位推动发展，建立国家公园体制”；2015年国家发改委等13部门确定在9省市各选取1个区域开展国家公园体制试点工作。尽管我国国家公园体制试点在保护地整合、集体土地用途管理机制、社区发展机制、管理制度建设等方面取得了一定的进展[18]，但总体而言，受顶层设计不足、理论基础薄弱、利益相关者众多且关系复杂等方面制约，体制改革进展滞后，仍面临一系列科学与实践问题有待解决。截至目前，长城、钱江源、武夷山、神农架、南山、香格里拉普达措、三江源、东北虎豹、大熊猫、祁连山等10个国家公园试点被确立，涵盖自然保护区、森林公园、地质公园、湿地公园、风景名胜区等多种类型，涉及12个省市，共计18.8万平方公里，约占全国国土面积的1.95%。自十八届三中全会提出建立国家公园体制以来，我国针对国家公园的研究日渐增多。已有研究主要集中在国家公园的概念、性质和功能定位、管理模式和发展历程、其他国家经验的对比和借鉴，以及我国国家公园试点存在的问题等方面，希望通过研究找到适合我国的国家公园发展模式。但总体而言，目前的研究仍难以支撑科学合理地建设符合中国国情、具有中国特色的国家公园体系，特别是针对我国国家公园的总体布局、建设的规程、遴选标准、人与公园关系、规划与系统管理等方面研究的缺乏，使我国国家公园体系建设仍面临理论和方法支撑不足的困境。针对第三极国家公园群的建设，目前仅仅是舆论报道，缺乏系统的科学研究。第三极国家公园群建设的可行性、自然和人文本底评估、区域遴选和空间布局、规划设计、社区发展、管理体制机制等方面都缺乏深入研究，亟需科学理论和技术方法的支撑。3西藏建设国家公园的研究框架针对第三极地区生态系统脆弱性和地域文化敏感性带来的资源环境复杂性、生态保护地类型多样性、空间管控碎片化等问题，立足生态文明建设、国土生态安全和国家公园体系建设高度，研究评估第三极国家公园群自然资源和人文遗产价值、资源环境承载能力、山水林田湖系统提升潜力，编制第三极国家公园群建设规划方案、建设与管理技术规程、监测评估规范，研发第三极国家公园群资源监测、运营管理信息平台与生态系统可持续管理技术，以期建成全球最具影响力和吸引力的国家公园群（图2）。3.1第三极国家公园群规划的前向研究3.1.1第三极国家公园群自然人文生态系统及其景观价值评估采用地理信息系统、生态系统结构与功能、区域社会经济与文化等多种分析手段和视角，摸清第三极不同类型生态保护地的布局现状与发展需求，分析第三极重要生态保护地的自然人文生态特征和布局特点，构建第三极生态保护地数据库和价值评估指标体系，科学评价第三极地区自然人文生态资源及其景观价值，确定国家公园资源优越度等级序列；比对生态保护地在生物多样性和生态系统服务方面的对应性，以及生态保护地的布局现状与生态功能空缺区域的错位性，提出第三极国家公园群优化建设的时间表。3.1.2第三极国家公园群资源环境承载能力和脆弱性评价分析第三极地区的自然生态环境现状，构建资源环境承载能力和生态脆弱性评价和预警的技术流程、评价体系，揭示资源环境承载能力与脆弱性的各个构成要素及其组合的变化规律，增强资源环境承载能力。系统梳理国际上脆弱生态系统保护的国家公园建设模式和管理机制，总结国际脆弱生态系统中国家公园的遴选机制、设立流程及其规划的案例与经验。建立包括人口容量、土地容量、资源容量、游客容量、废弃物消纳容量等因素在内的生态保护地生态环境容量评价指标体系，运用生态足迹、生态承载力、生态赤字等综合性指标，根据国家公园的主导功能定位，确定国家公园建立后的环境容量阈值。3.1.3第三极国家公园群生态修复的生命共同体能力提升工程设计基于资源环境承载能力和脆弱性评价，以提升第三极国家公园群综合承载力和环境容量为目标，针对关键的承载力和脆弱性弱点，结合国土生态安全、主体功能区建设的总目标，设计生命共同体建设工程，开展山水林田湖系统保护修复，探索完善自然资源产权、国土空间开发保护、流域综合管理、生态保护和修复等综合治理制度，优化第三极国家公园群国土生态安全和空间开发模式，健全生态保护补偿机制，提高系统适应性和抗风险能力。图2第三极国家公园群研究框架3.2第三极国家公园群规划研制3.2.1第三极国家公园群建设可行性研究报告编研通过实地考察、资料整理、专家咨询、案例借鉴等方法，总结国际发达国家国家公园体系建设的主要特点、模式和经验教训，建立多种国家公园开发模式的适应情景模拟与匹配技术评价体系，研究国家公园建设介入后与自然人文生态和区域经济社会发展产生的协调与胁迫特征机制以及优化调控路径；针对不同片区的自然生态系统保护效率、生态系统功能服务、区域经济社会优化发展导向，提出多层级、多类型国家公园发展模式，编制第三极国家公园群建设可行性研究报告，为第三极国家公园群建设提供决策支持。3.2.2第三极国家公园群规划方案编制与技术体系研发系统梳理国际上国家公园的规划技术方法，尝试提出第三极国家公园群功能分区技术、保护等级、管控技术分类分级体系和标准，探索符合自然保护地功能分区的动态规划和模糊分区的理论方法，提出综合多学科领域技术、多种保护需求、多种生态演化模式的动态规划技术；结合第三极地区不同类型生态保护地规划技术的经验，提出符合青藏高原区情的国家公园建设的规划方法和体系框架。依据自然资源分布、环境特点和管理需要，建立以重要生态保护地和国家公园主导功能为导向的资源分类与评价、功能区划、分区模式、管理机制等系统性的规划内容，形成规划编制技术指南，为泛第三极地区国家公园群规划提供可复制、能推广的经验模式。3.2.3第三极国家公园群建设实施方案和指南采用指标体系构建、定量测算和空间分析相结合的集成技术方法，从自然生态资源类型、人文文化遗产价值、生态系统完整性、重点生物保护对象等方面，研究第三极国家公园群遴选的指标体系和评价方法，确定国家公园入选门槛条件，选出第三极国家公园群拟建区域。从全球国家公园发展模式、建设规律和成功经验借鉴入手，结合中国10个国家公园体制试点区评估问题，从规划角度分析自然人文生态子系统、人类活动子系统、开发环境子系统等之间的匹配关系，根据第三极地区的地域条件和资源环境差异化特点，确定第三极国家公园群的优化布局建设方案（图3）。建立以第三极国家公园群主导功能为导向的资源分类评价、功能区划、土地资源权属、分区模式、管理体制和运行机制等系统内容，形成实施方案和标准指南。图3第三极国家公园群愿景策划3.3第三极国家公园群规划的后向研究3.3.1管理体制机制构建和优化综合管理平台建设开展全球国家公园管理机制与模式的广泛调研，同时借鉴现有第三极地区不同类型自然保护地管理取得的经验，以生态保护与社会经济协同发展为目标，从国家公园的准入与退出制度、管理规划制度、公园保护制度、公众参与制度等方面开展研究，构建符合中国国情的国家公园政策管理机制。从规范标准、规划设计、运营管理、资金机制、监督机制、社区共建、旅游利用等方面探讨国家公园运行机制。针对第三极地区高寒、高海拔地理环境和人类活动特点，研发分区、分类、优化、综合管理服务平台，设计涵盖文化保护、访客监测、实时监控、应急救助、宣传推介等内容的智能化技术模块。实施国家公园管理人才队伍技术培训工程，提出后期咨询、培训与管理技术支持的实施方案。3.3.2重要保护对象和关键生态服务自动在线监测根据第三极国家公园群生态现状诊断、生态资产评估、资源环境承载能力评估等研究成果，识别重要保护对象与关键生态系统服务，通过划定监测范围、细化监测内容、构建监测指标、确定监测方法、制定监测数据收集与管理办法等，研发国家公园重要保护对象与关键生态系统服务监测技术，形成第三极国家公园群重要保护对象与关键生态服务监测技术、灾害预警与人为胁迫管理技术，以及自然与文化资产保护和管控技术体系。构建国家公园资源环境监测与管理信息平台，制定满足国家生态安全保障和区域生态系统健康的分区、分类管理方案，以及国家公园建设综合管控技术标准。基于风险全过程控制和优先管理的原则，从管理主体、管理要素、管理过程等方面建立国家公园灾害预警技术，模拟研究多情境下系统的响应机制，提出动态可适应的管控技术。3.3.3国家公园群建设运营评估跟踪第三极国家公园群建设与运营管理进程，设计国家公园建设运营的评估导则和标准，开展自然资产分区管理、环境胁迫分类管理、公众参与分级管理、协调发展分期管理等管控技术体系及相关政策法规研究和监管平台的开发。4第三极国家公园群的研究价值和创新预期为第三极国家公园群提供全链条的科学支持，也面临着众多的科学难题。（1）第三极地区自然人文复合生态价值独特性识别与价值评估。这是探讨自然与文化资产保护与管控技术、遴选国家公园名单并确定建设目标的主要依据。（2）国家公园建设组织方案-区域发展互动关系的识别。国家公园建设将在较大程度上改变区域发展路径，在产业业态、社区生计等方面产生较大影响，识别国家公园与区域发展的互动关系是国家公园规划的重要基础。（3）国家公园环境容量合理测定与生命共同体能力提升工程设计。只有研究国家公园的环境容量，才能合理确定人类活动阈值；只有山水林田湖生命共同体建设工程的实施，才能有效增强国家公园生态系统服务功能和承载能力。（4）国家公园科学方案实施体制机制与综合管控技术体系。结合西藏特殊性构建国家公园社会经济和生态功能协同提升的管理体系，是确保国家公园规范化运行和可持续发展的关键。4.1第三极国家公园群研究的科学价值4.1.1依托国家公园科学方案研制，有助于探索自然-人文生态敏感地区绿色发展规律第三极地区自然和人文旅游资源丰富，但生态脆弱敏感。研制自然和人文生态敏感脆弱地区建设国家公园的科学方案，构建具有地域文化特色的产业经济发展模式，有助于探索自然和人文生态敏感地区绿色发展规律，为此类地区的国家公园建设与可持续发展提供科学依据。4.1.2研究建立人与自然协调发展模式，能够推进合理环境容量测算方法、生态保护修复提升资源环境承载能力工程设计等示范技术的开发通过第三极国家公园群建设研究，在保护生态脆弱区生态系统完整性和原真性的基础上，探索青藏地区以国家公园规划主导的区域综合规划和建设方式，以及生态脆弱区人地关系地域系统以国家公园建设为引领的协调发展模式，开发合理的环境容量测算方法、生态保护修复提升资源环境承载能力工程设计等示范技术，促进当地经济和社区的绿色发展，为我国其他生态脆弱区实现人地系统协调、绿色发展提供示范。4.1.3探索大区域尺度景观空间组织规则，有望在发展生态-文化资本增值理论方面取得进展青藏高原大尺度景观价值突出，具有较大的生态资本增值空间。探索在大区域尺度通过国家公园体系建设，实现整个区域生态资本增值、绿色发展、生态扶贫融合提升的有效途径，总结大区域尺度实现生态资本增值的理论基础和优化机制，为未来青藏地区建设美丽、幸福家园提供强劲动力。4.1.4依托第三极国家公园群建设可行性和管理研究，有助于探索大数据、智能化条件下国家公园现代化建设和管理运行的新模式开展第三极国家公园群可行性和科学方案研究，有利于探索高寒高海拔、生态脆弱敏感、人口相对较少的区域，国家公园建设和运营管理的有效模式，对我国西部广大区域建立类似的国家公园具有重要的借鉴和示范意义。4.2第三极国家公园群研究的创新预期4.2.1构建第三极国家公园群自然人文生态系统能力提升工程根据第三极地区独特的自然-人文资源生态特征，构建第三极国家公园群资源生态价值评估方法并进行客观评价，识别和筛选第三极地区拟建国家公园名单。并结合人类活动介入对国家公园的胁迫影响机制分析，结合资源环境承载能力和脆弱性评价，识别易发脆弱点，针对性地提出生命共同体工程建设，优化提升该地区生态系统服务功能。4.2.2研发资源环境承载能力约束下第三极国家公园群空间规划技术体系以统筹各类型保护地规划、处理各类空间要素矛盾为导向，在预设资源环境承载能力阈值的前提下，叠加生态保护、综合用地、产业发展、公共服务、社区发展、基础设施建设等要素层，形成一张有机整合的布局总图，形成国家公园“一本规划、一张蓝图”的规划体系，落实用途管制，实现多头规划向统一规划、各自审批向统一审批、蓝图指引向落地见效的转变。4.2.3建设分区、分类的第三极国家公园群综合管控技术体系在第三极国家公园群结构与功能分析、生态保护与经济发展协同提升和统一高效管理模式研究的基础上，制定满足第三极地区生态安全保障和区域生态系统健康的分区、分类管理方案，融合关键生态服务检测、灾害预警与人为胁迫管理方法，制定第三极国家公园群综合管控技术标准，研发具备信息存储、风险分析、趋势预测等多种功能的优化综合管理平台。1陈德亮,徐柏青,姚檀栋,等.青藏高原环境变化科学评估:过去、现在与未来.科学通报,2015,60(32):3025-3035.2孙鸿烈,郑度,姚檀栋,等.青藏高原国家生态安全屏障保护与建设.地理学报,2012,67(1):3-12.3姚檀栋,余武生,杨威,等.第三极冰川变化与地球系统过程.科学观察,2016,11(6):55-57.4樊杰,徐勇,王传胜,等.西藏近半个世纪以来人类活动的生态环境效应.科学通报,2015,60(32):3057-3066.5张新时.建立青藏高原高寒草地国家公园和发展高原野生动物养殖产业.中国科学:生命科学,2014,44(3):289-290.6张镱锂,吴雪,祁威.青藏高原自然保护区特征与保护成效简析.资源科学,2015,37(7):1455-1464.7郑度,赵东升.青藏高原的自然环境特征.科技导报,2017,35(6):13-22.8樊杰.青藏地区特色经济系统构筑及与社会、资源、环境的协调发展.资源科学,2000,22(4):12-21.9樊杰,王海.西藏人口发展的空间解析与可持续城镇化探讨.地理科学,2005,25(4):385-392.10FanJ,WangHY,ChenD,etal.DiscussiononsustainableurbanizationinTibet.ChineseGeographicalScience,2010,20(3):258-268.11FancySG,GrossJE,CarterSL.MonitoringtheconditionofnaturalresourcesinUSnationalparks.EnvironmentalMonitoringandAssessment,2009,151(1-4):161-174.12LockeH,DeardenP.Rethinkingprotectedareacategoriesandthenewparadigm.EnvironmentalConservation,2005,32(1):1-10.13肖练练,钟林生,周睿,等.近30年来国外国家公园研究进展与启示.地理科学进展,2017,36(2):244-255.14ObuaJ.Thepotential,developmentandecologicalimpactofecotourisminKibaleNationalPark,Uganda.JournalofEnvironmentalManagement,1997,50(1):27-38.15SchwartzZ,LinLC.Theimpactoffeesonvisitationofnationalparks.TourismManagement,2006,27(6):1386-1396.16SouthworthJ,NagendraH,CarlsonLA,etal.AssessingtheimpactofCelaqueNationalParkonforestfragmentationinwesternHonduras.AppliedGeography,2004,24(4):303-322.17ThedeAK,HaiderW,RutherfordMB.Zoninginnationalparks:areCanadianzoningpracticesoutdated?JournalofSustainableTourism,2014,22(4):626-645.18钟林生,肖练练.中国国家公园体制试点建设路径选择与研究议题.资源科学,2017,39(1):1-10.ThirdPoleNationalParkGroupConstructionisScientificChoiceforImplementingStrategyofMajorFunctionZoningandGreenDevelopmentinTibet,ChinaFanJie1,2,3ZhongLinsheng1,3LiJianping2,3ChenTian1,3HuangBaorong2,3YuHu1ChenDong1WangYafei1GuoRui2（1InstituteofGeographicalSciencesandNaturalResourcesResearch,ChineseAcademyofSciences,Beijing100101,China;2InstituteofScienceandDevelopment,ChineseAcademyofSciences,Beijing100190,China;3UniversityofChineseAcademyofSciences,Beijing100049,China）ThirdPolenationalparkgroupconstructionisthescientificchoiceforimplementingthestrategyofmajorfunctionzoningandgreendevelopmentinTibet,China.ThisstudydemonstratesthatbuildingThirdPolenationalparkgroupfitsfortherulesofsustainabledevelopmentbasedonanalysesoftransformationofTibet’sdevelopmentdriving-forces,developmentpositioningbycentralgovernmentofChina,andincreasinggrowthtrendofhumanconsumptiondemand.Itisproposedthatprotectingheritageandimprovingnaturalandhumanisticecosystemshouldbeputinprioritytotheconstructionofnationalparkgroup,andactasanimportantdriverinTibet’sactionof‘bringprosperitytoborderareasandthelocalpeople’andwholemankind’swell-being.Anditshouldinsistonthescientificdevelopmentmodelwithscientificresearch,scientificplanning,andscientificmanagement.Basedoninternationaltheoreticalandpracticalexperienceinnationalparkfield,thisstudyproposedaresearchframeworkforTibetnationalparkconstruction,puttheprogramofbuildingThirdPolenationalparkgroupasthecore.Itisalsosuggested:(1)carryoutfundamentalresearchinthevalueofnaturalandculturalresourcesofthenationalparkgroup,tourismenvironmentalcapacity,andthepotentialoflandscapeforestlandsystemimprovementbeforeplanning;(2)developtechnologiesfornaturalresourcesandenvironmentalmonitoringintheThirdPolenationalparkgroupandmanagementinformationplatformafterplanning.ThepurposeofthisstudyistoprovidesystematictechnicalsupportforbuildingtheThirdPolenationalparkgroupwithglobalreputationandattraction.ThirdPole,nationalpark,Tibet,greendevelopment,strategyofmajorfunctionzoning*资助项目：第二次青藏高原综合科学考察研究，国家自然科学基金重点项目（41630644）修改稿收到日期：2017年9月10日樊杰博士,中科院区域可持续发展分析与模拟重点实验室主任，中科院战略咨询院副院长、研究员。1982年毕业于北京大学地理系,是国家发改委“十三五规划”专家委员会委员、国家审计署资源环境审计工作咨询专家、中国国际工程咨询公司专家委员会顾问。长期从事区域发展战略咨询和空间规划研制工作。担任“全国主体功能区规划”技术负责人，牵头完成了国务院部署的汶川、玉树、舟曲、芦山、鲁甸灾后重建规划的资源环境承载能力评价任务。目前正在组织开展中央深改任务“全国资源环境承载能力监测预警”“省级空间规划试点”等科研项目。发表学术论著200余篇（部）。E-mail:fanj@igsnrr.ac.cnFanJieDoctor,Professor,graduatedfromDepartmentofGeography,PekingUniversityin1982,nowservesasDeputyDirectorofInstitutesofScienceandDevelopment,ChineseAcademyofSciences(CAS),DirectorofCentreforSustainableDevelopmentResearch,CAS,Memberof13thFive-YearPlanCommitteeofNationalDevelopmentandReformCommission,ResourcesandEnvironmentAuditExpertofNationalAuditOffice,andAdvisoryCommitteeMemberofChinaInternationalEngineeringConsultingCorporation.Hehasalongcareerofregionaldevelopmentstrategyconsultingandspaceplanning.Heisthetechnicalleaderof“MajorFunctionOrientedZoning”project,andleadedtheevaluationofresourcesandenvironmentalcarryingcapacityofpost-disasterreconstructionofWenchuan,Yushu,Zhouqu,Lushan,andLudian,deployedbytheStateCouncil.Heisnowworkingontheprojectsof“NationalResourcesandEnvironmentalCarryingCapacityMonitoringandEarlyWarning”and“ProvincialSpatialPlanningPilot”.Hehaspublishedmorethan200academicpapersandmonographs.E-mail:fanj@igsnrr.ac.cn

      中国科学院院刊发表： 2017年9期

    • 浙江粮食生产功能区研究文献综述
      作者：杨帆(中南民族大学湖北武汉430000)浙江粮食生产功能区研究文献综述杨帆(中南民族大学湖北武汉430000)粮食生产功能区建设是农业供给侧结构性改革下提出的一项确保国家粮食安全的重要举措，在此背景下梳理相关粮食生产功能区建设的研究文献，归纳分析出当前研究的现状与不足，为其他各省市粮食生产功能区建设提供借鉴和参考。研究方法：文献综述法、综合分析法。结论：虽然当前研究粮食生产区建设的文献并不少见，但大多数研究集中于浙江省及其各地市，对全国其他地区的研究相对较少。浙江；粮食安全；粮食生产功能区；文献综述一、研究背景粮食是关系中国经济发展和社会稳定及国家安全的重要战略资源。新时期，中国粮食安全面临着多种挑战，呈现出供需基本平衡但仍存在隐患的总体形势。中国有必要高度重视粮食安全状况，重视粮食的生产与发展，并为保障粮食安全保驾护航(陆莎莎，2016)。近年来，关于中国粮食安全的研究逐渐增多，产生了一批学术成果。侯为民等(2014)认为目前中国粮食供求面临静态“紧平衡”和供求动态波动的双重挑战。可耕地面积、人口增长、需求结构变化和生态环境承受力等因素是导致粮食生产紧平衡的内在原因；城市化进程中的占地、打工潮引起的农村劳动力外流、农产品生产比较利益、粮食进口等因素是加剧中国粮食供求动态失衡的市场性原因。张正斌(2015)指出，中国农业现代化是一个长期的任务，当前和未来中国农业现代化的重要任务应该是继续加大农业机械化、高水效农业现代化和生物技术型农业现代化的发展，以保障中国现代农业的可持续发展，实现中国粮食安全的终极目标。高昕(2015)针对粮食安全的新特点，提出要以提质增效为核心，加大农业补贴力度、实行目标价格保险制度、适度扩大经营规模、提高粮食标准化生产、发展节约型农业和实施农业企业“走出去”战略以加快转变农业发展方式，共同构筑粮食安全屏障的对策建议。吴建寨等(2016)指出，在粮食消费流通环节，要科学引导居民食物消费，深化粮食市场化改革，处理好“两个市场”关系，建立健全监测预警体系，提高对粮食安全形势的研判能力。通过上述文献可以看出，目前我国粮食供求关系已发生了巨大变化，从20世纪90年代中后期中国就实现了粮食从长期短缺到总量基木平衡、丰年有余的历史性转变，尤其是近年来，影响中国粮食供求格局的国内外环境和主要因素发生了重大变化，中国的粮食供需而临全新的问题。需要进一步理清思路，制定针对性的保障措施。浙江省粮食生产功能区的建设是在粮食安全的背景下提出的，各地市经过粮食生产功能区建设，取得了显著成效。粮食生产功能区是指围绕保障粮食安全，以改善粮食生产条件、建设吨粮田为核心，在集中连片标准农田基础上建设的农田设施完善、耕地质量良好、生产技术先进、服务体系健全、粮食稳产高产的规模种植区。二、粮食生产功能区建设的现状粮食生产功能区建设是浙江省确保粮食生产稳定增长、推进现代农业发展的主战场、主平台和主抓手(王月星，2012)。2010年1月，浙江省政府办公厅下发了《关于加强粮食生产功能区建设与保护工作的意见》，正式启动全省粮食生产功能区建设。截止2015年，全省累计建成粮食生产功能区4984个，面积465.2万亩；累计建成省级农业综合区43个，主导产业示范区139个(其中农、林、渔业各为69个、36个、34个)，特色农业精品园414个(其中农、林、渔业各为202个、106个、106个)，现代农业园区总面积达224.5万亩。经过粮食生产功能区建设后，浙江农业生产的基础设施得到明显改善，土地的规模化、集约化水平明显提高，各种先进的农业生产设备，良种得到大范围推广，土地复种指数与单位面积产量都得到大幅提高，加速了浙江农业现代化的转型。近年来，部分学者对粮食生产区建设进行了剖析，产生了一些研究成果，为本研究提供了很好的借鉴和参考。余绍彬(2013)分析表明，杭州淳安县经过粮食生产功能区建设，农田基础设施建设明显改善、土地资源利用率明显提高、先进农业技术推广、社会化服务水平不断提高。徐利华(2013)认为杭州萧山区粮食生产功能区建设之后，农田生产条件和土地利用率大幅度提高，先进技术广泛应用，组织化和社会化水平不断提高，高效示范方成效显著。沈海金(2012)对横蓬粮食生产功能区建设成效进行了总结，认为通过粮食生产功能区建设，基础设施得到完善，土壤肥力得到提升，服务机制得到创新，科技含量明显提高、辐射作用明显增大。冯忠平(2014)调查了2010年以来湖州市粮食生产功能区建设状况，粮食生产功能区内基本形成“田成方、树成行、路贯通、渠成网、旱能灌、涝能排”的现代农业生产格局，极大地改善了农业生产条件。刘小芬(2016)对浙江省缙云县粮食生产功能区建设研究表明，通过粮食生产功能区建设，基础设施完善，土壤肥力培育，三新技术推广和社会化服务组织的不断加强，提高了功能区的粮食生产旱涝保收能力，为稳定粮食面积提高种粮效益打下坚实基础。王文龙(2014)认为，粮食生产功能区建设有效提高了浙江农业的生产效率和粮食自给能力，基本达到预期目标。应该说，粮食生产功能区建设有效提高了浙江农业的生产效率和粮食自给能力。三、粮食生产功能区建设存在问题上述分析表明，虽然浙江省粮食功能区建设取得了显著成效，但是也面临诸多困境，主要体现在：资金投入不足。从各地情况看，一些地方财政较为困难，无力投入；一些地方认为投资回报低，不愿投入；一些地方责任意识不强，存在“等、靠、要”的思想，建设资金缺口较大(金宗来，2013；王岳钧，2013)。(1)农业经营主体实力较弱。目前浙江省从事粮食生产的农业经营主体主要以小农户为主，普遍规模较小，分散的小农户难以成为拥有强大市场竞争力的农业产业化经营主体，不具备抵抗市场风险的能力；并且这些生产主体的年龄偏大、受教育水平较低，兼业化日趋明显，不利于专业化、规模化和集约化生产(黄祖辉，2015)。同时，农民合作社的数量还不够多，水平不够高，运作不够规范，合作不够紧密，覆盖面及其服务能力还很有限(蔡荣，2013)。另外，由于务农收益低，尤其是种植粮食的相对收益水平更低，粮食生产面临后继人才缺乏的困境。(2)土地流转稳定性较差。由于农户想租与不想租的随意性较大，所以土地难以长期稳定流转，给功能区要求连片集中的建设标准带来很大困难。而土地不连片集中，又给统防、统治、机耕、机播、机收造成一定困难。这些都可能影响功能区的建设初衷(国家统计局浙江调查总队，2011)。(3)农业社会化服务体系不够完善。在农业生产和农业新型经营主体不断发展的情况下，浙江省的农业社会化服务体系需要进一步完善。虽然浙江省农业社会化服务的提供主体种类包括政府、农资经销商、农民合作社和龙头企业，但是目前存在的主要问题是：一些由政府提供的服务，由于效率较低，服务不够完善，无法适应农业生产发展的需要(周珺，2013)；农资经销商、农民合作社和龙头企业等主体提供的农业服务种类较少，无法涵盖粮食生产全过程，而且覆盖范围不够广(鲁可荣，2013)。另外，农业受气候影响较大，生产周期长，在气候变化加剧的大环境下，粮食生产面临更大的不确定性(蒋丽，2015)。虽然中央财政和地方财政为农业生产提供保费补贴，但是覆盖面还不够广，这在很大程度制约了生产主体扩大粮食生产规模和种植的积极性(刘开迪，2014)。这些问题如果得不到及时解决，将严重影响粮食生产功能区作用的发挥。四、粮食生产功能区建设对策陆永连(2016)提出了粮食生产功能区维护的对策，认为县乡两级政府应按照浙江省政府要求，制定粮食生产功能区管理与维护的各项政策和措施，同时，制定处罚条例，对违规及毁坏粮食生产功能区的人和事光靠行政手段处理还不行，还要进行经济处罚，只有双管齐下，才能真正落到实处。毛晓红(2010)认为，要进一步强化政府建设功能区的主导作用，设立粮食生产功能区专项资金，出台针对粮食生产功能区的粮补政策，进一步推进规模经营和人才支撑。进一步争取政策扶持和法律保护，建议运用财政补助、税收金融等经济杠杆调节粮食产需之间的利益关系，分级激励粮食生产功能区，调动功能区所在地政府发展粮食生产的积极性。周克(2014)认为，要保证粮食生产功能区稳定运行，导作用，设立粮食生产功能区专项资金，出台针对粮食生产功能区的粮补政策，进一步推进规模经营和人才支撑。进一步争取政策扶持和法律保护，建议运用财政补助、税收金融等经济杠杆调节粮食产需之间的利益关系，分级激励粮食生产功能区，调动功能区所在地政府发展粮食生产的积极性。周克(2014)认为，要保证粮食生产功能区稳定运行，需要大力培育新型农业经营主体，深入推进土地确权，完善农业社会化服务体系。金宗来(2013)对温州市粮食生产功能区建设调查之后，提出了强化组织领导、强化资金投入、强化服务配套、强化建设质量等。王琴霞(2014)认为，在粮食生产功能区建设过程中，要掌握农田原有基础设施及损坏情况，再结合资金和生产需要安排建设内容，确保每个项目经过建设合能基本满足粮食生产需要。陈月娣等(2016)介绍了宁波市自2010年以来粮食生产功能区的建设成效、工作措施，提出了相应措施，主要包括加强组织领导，合理规划建设；强化资源整合，促进项目推进；完善管护机制，确保长效发挥。五、研究述评通过上述分析可以看出，粮食生产功能区之前主要在浙江省推行，研究范围也主要集中在浙江省，研究内容主要包括粮食生产功能区建设成效、存在问题及相关建议，多数研究内容差异性不大。然而，全国粮食生产区建设正处起步阶段，且我国幅员辽阔、各地区差异较大，所以应该系统化研究其他各省市粮食生产功能区建设现状及问题，为粮食生产区建设提出具有一定政策参考价值的意见，进而为全国粮食生产功能区建设提供支撑。[1]陆莎莎.关于新时期中国粮食安全问题的思考[J].淮北职业技术学院学报,2016(02):119-121.[2]侯为民,孙咏梅.紧约束条件下中国粮食安全面临的挑战与对策[J].河北经贸大学学报,2014(03):36-41.[3]张正斌,徐萍,段子渊.粮食安全应成为中国农业现代化发展的终极目标[J].中国生态农业学报,2015(10):1215-1219.[4]高昕,张冬平.新常态下中国粮食安全的特征与对策探析[J].河南农业大学学报,2015(03):403-410.[5]吴建寨,王盛威,徐克,刘佳佳,张建华.中国粮食安全评价研究概述[J].广东农业科学,2015(07):156-160.[6]王岳钧，王月星，吴早贵.浙江省粮食生产功能区建设的实践与思考[J].浙江农业科学，2013(1):1-4.[7]余绍彬,汪成爱.杭州淳安县粮食生产功能区建设成效分析[J].统计科学与实践,2013(03):49-50.杨帆(1989-)，男，汉，福州，研究生，中南民族大学，研究方向：农村发展。

      福建质量管理杂志发表： 2017年7期

    • 高质量推进江苏粮食生产功能区建设
      作者：朱思柱/江苏省农业科学院江苏是全国粮食主产省，有3700万亩粮食生产功能区的建设任务。建好粮食生产功能区对于促进江苏乡村产业兴旺、率先实现农业现代化和落实粮食安全责任制具有重大意义。建设粮食生产功能区的产业基础粮食播种面积总体稳定，区域布局分化明显。从总体数量上来看，过去十余年粮食生产功能区内粮食生产面积基本稳定，年度间波动不大，完全能够满足粮食生产功能区对耕地数量的要求；从空间布局上来看，江苏区域之间呈现“北增南减中稳定”的发展态势，苏北粮食种植面积比重上升，苏南下降，苏中总体保持稳定，粮食生产格局呈现向江淮及里下河地区集中趋势。规模化经营程度不断提高，主体老龄化现象普遍。全省粮食生产规模化经营程度不断提高，其中苏州、南京达到92%和68%。粮食生产主体老龄化现象突出，55岁以上主体占比接近一半，成为粮食生产经营的主力军，35岁以下主体占十分之一。农业现代化水平稳步提升，专业化服务体系日渐形成。全省三大粮食作物六大环节全程机械化水平超过78%,高标准农田建成超过2300万亩，有效灌溉面积和旱涝保收农田面积占耕地面积比重分别达89%、81%，农田灌溉水利用系数在0.6以上，良种良法覆盖率达90%以上，农业科技进步贡献率达66.2%。粮食生产社会化服务体系日臻完善，多种形式的产学研推联合协作新模式不断呈现，在粮食主要生产环节基本能够实现专业化服务全覆盖。粮食生产功能区建设存在的问题少数基层政府对粮食生产功能区的功能定位存在认识偏差。不同地区粮食生产功能区划定工作进展不一。调研发现，一些基层简单将粮食生产功能区建设等同于永久基本农田的划定，对于粮食生产功能区为何设立、如何建设、怎么管理尚不清楚，开展相关划定工作时对于相关配套政策的宣传解读尚不清晰。农田基础设施条件制约粮食生产功能区建设质量。江苏省在高标准农田建设和中低产田改造数量方面成效显著，但建设质量有待加强。以往农业基础设施建设项目的验收，更多以完成数量指标为目标，对完成质量重视不够。生产主体分化制约粮食功能区内社会化服务全过程覆盖。小农户与规模户并存、专业户与兼业户并存、传统农户与新农户并存，导致粮食生产主体群体分化。群体分化的直接结果是不同类型主体对生产各环节的社会化服务需求分化。粮食供应链条利益分割制约功能区内优质稻麦的全面推广。推广优质品种是农业供给侧结构性改革的重要内容，而优质品种从试验田到餐桌涉及科研、推广、生产、服务、收购、流通、加工、产品等诸多环节。当前江苏粮食供应链条的各环节分属不同利益主体，贯穿优质粮食品种全产业链的标准化服务体系尚未建立，江苏丰富的科技资源尚未完全转化为市场竞争力，“苏”字头粮食品牌尚缺少足够的标准化、特色优质产品支撑。粮食生产功能区的建设和管护在基层缺少必要的激励机制。在粮食生产功能区建设的执行层面，功能区的划分和管护最终落实到乡镇，然而基层农业部门人员老化严重，工作任务繁杂，在精力有限且缺少必要激励机制的情况下，往往以完成硬性指标和免责为前提，缺少工作的主动性，建设质量难以保证。提升江苏粮食生产功能区建设质量的政策建议加快提高粮食生产功能区功能定位的思想认识。永久基本农田是划定粮食生产功能区的基础，但不是全部。各县区市在划定粮食生产功能区时，必须着眼长远规划，充分发挥本区域农业资源优势，结合产业发展基础，立足可持续发展，科学合理划定。成立县区市行政领导任组长、分管领导任副组长的工作领导小组，结合各地划定任务指标，增加基层激励机制，确保把粮食生产功能区建好、管好，长期发挥作用。加快研究粮食生产功能区划定后的配套政策联动体系。划定粮食生产功能区主要靠技术，建好粮食生产功能区主要靠政策。建议在已经划定粮食生产功能区的粮食主产县率先开展创新政策试点，主要聚焦“由谁生产”“生产什么”“生产多少”“怎么生产”等核心问题，统筹涉农财政资金，协调相关部门形成涉农政策联动体系，充分发挥江苏科技资源优势，产业与科技融合、产业质量效益和竞争力提升等率先在粮食生产功能区内先行先试，营造先划定、先试点、先受益的良好氛围。探索建立江苏省内粮食主产销区利益补偿机制和创新试点。以设区市为单位，统筹考虑各地口粮消费需求、粮食生产功能区面积指标、休耕面积和实际产能，在一个发展规划周期内根据各市口粮生产和消费缺口，在主产区和主销区探索建立直接利益补偿机制。加大省财政向粮食主产区的财政转移支付力度，主要用于粮食生产功能区内的种粮大户新增补贴。针对当前区域间优质粮食品种供需结构性矛盾，建议以优质稻米为试点，在水稻主产县（区、市）和主销县（区、市）之间探索建立可以具体到地块与品种的优质稻米产销对接协议，以主销区稻米市场需求为主导，以优质稻米生产和供给为主线，以完善全程社会化服务为重点，逐步实现以销定产，整区推进。创新和完善粮食生产功能区内农业支持方式和支持重点。统筹粮食生产功能区内涉农资金整合使用，集中用于完善农业基础设施建设、培育适度规模经营主体和提升农业服务水平。强化粮食生产功能区内农田基础设施建设，改革创新农田基础设施建设评价机制，强调用户导向，明确建设主体责任，引入第三方和一线生产者综合评价制度，项目怎么实施、验收合不合格应充分听取使用者意见。功能区内新增补贴主要用于适度规模主体降低生产成本支出，减少收入性直接补贴。加大植保环节社会化服务培训力度，创新植保社会化服务组织与基层农技体系改革结合形式，扩大植保社会化服务补助试点。加快建立促进粮食产业高质量发展的江苏地方标准体系。加快制定贯穿科研、推广、生产、服务、收储、加工和产品的江苏地方标准，打通粮食整条产业链。以产业化龙头企业为主轴，建立从消费到加工、育种和生产的市场信息反馈机制，构建优质化、标准化稻米产业体系。围绕打造“苏”字号优质稻米品牌，在同一生态区域内按照产销加环节要求逐步统一水稻品种、生产技术和社会化服务的标准规程，适当提高优质稻米标准中优质关键指标的“下限”要求并明显高于国家优质稻谷标准，实现优质稻米由田间到餐桌标准的一致性，强化不同环节之间标准的衔接性，提高标准的公信力及对生产实践的指导性。□

      江苏农村经济杂志发表： 2020年2期

    • 高质量推进江苏粮食生产功能区建设
      作者：朱思柱/江苏省农业科学院江苏是全国粮食主产省，有3700万亩粮食生产功能区的建设任务。建好粮食生产功能区对于促进江苏乡村产业兴旺、率先实现农业现代化和落实粮食安全责任制具有重大意义。建设粮食生产功能区的产业基础粮食播种面积总体稳定，区域布局分化明显。从总体数量上来看，过去十余年粮食生产功能区内粮食生产面积基本稳定，年度间波动不大，完全能够满足粮食生产功能区对耕地数量的要求；从空间布局上来看，江苏区域之间呈现“北增南减中稳定”的发展态势，苏北粮食种植面积比重上升，苏南下降，苏中总体保持稳定，粮食生产格局呈现向江淮及里下河地区集中趋势。规模化经营程度不断提高，主体老龄化现象普遍。全省粮食生产规模化经营程度不断提高，其中苏州、南京达到92%和68%。粮食生产主体老龄化现象突出，55岁以上主体占比接近一半，成为粮食生产经营的主力军，35岁以下主体占十分之一。农业现代化水平稳步提升，专业化服务体系日渐形成。全省三大粮食作物六大环节全程机械化水平超过78%,高标准农田建成超过2300万亩，有效灌溉面积和旱涝保收农田面积占耕地面积比重分别达89%、81%，农田灌溉水利用系数在0.6以上，良种良法覆盖率达90%以上，农业科技进步贡献率达66.2%。粮食生产社会化服务体系日臻完善，多种形式的产学研推联合协作新模式不断呈现，在粮食主要生产环节基本能够实现专业化服务全覆盖。粮食生产功能区建设存在的问题少数基层政府对粮食生产功能区的功能定位存在认识偏差。不同地区粮食生产功能区划定工作进展不一。调研发现，一些基层简单将粮食生产功能区建设等同于永久基本农田的划定，对于粮食生产功能区为何设立、如何建设、怎么管理尚不清楚，开展相关划定工作时对于相关配套政策的宣传解读尚不清晰。农田基础设施条件制约粮食生产功能区建设质量。江苏省在高标准农田建设和中低产田改造数量方面成效显著，但建设质量有待加强。以往农业基础设施建设项目的验收，更多以完成数量指标为目标，对完成质量重视不够。生产主体分化制约粮食功能区内社会化服务全过程覆盖。小农户与规模户并存、专业户与兼业户并存、传统农户与新农户并存，导致粮食生产主体群体分化。群体分化的直接结果是不同类型主体对生产各环节的社会化服务需求分化。粮食供应链条利益分割制约功能区内优质稻麦的全面推广。推广优质品种是农业供给侧结构性改革的重要内容，而优质品种从试验田到餐桌涉及科研、推广、生产、服务、收购、流通、加工、产品等诸多环节。当前江苏粮食供应链条的各环节分属不同利益主体，贯穿优质粮食品种全产业链的标准化服务体系尚未建立，江苏丰富的科技资源尚未完全转化为市场竞争力，“苏”字头粮食品牌尚缺少足够的标准化、特色优质产品支撑。粮食生产功能区的建设和管护在基层缺少必要的激励机制。在粮食生产功能区建设的执行层面，功能区的划分和管护最终落实到乡镇，然而基层农业部门人员老化严重，工作任务繁杂，在精力有限且缺少必要激励机制的情况下，往往以完成硬性指标和免责为前提，缺少工作的主动性，建设质量难以保证。提升江苏粮食生产功能区建设质量的政策建议加快提高粮食生产功能区功能定位的思想认识。永久基本农田是划定粮食生产功能区的基础，但不是全部。各县区市在划定粮食生产功能区时，必须着眼长远规划，充分发挥本区域农业资源优势，结合产业发展基础，立足可持续发展，科学合理划定。成立县区市行政领导任组长、分管领导任副组长的工作领导小组，结合各地划定任务指标，增加基层激励机制，确保把粮食生产功能区建好、管好，长期发挥作用。加快研究粮食生产功能区划定后的配套政策联动体系。划定粮食生产功能区主要靠技术，建好粮食生产功能区主要靠政策。建议在已经划定粮食生产功能区的粮食主产县率先开展创新政策试点，主要聚焦“由谁生产”“生产什么”“生产多少”“怎么生产”等核心问题，统筹涉农财政资金，协调相关部门形成涉农政策联动体系，充分发挥江苏科技资源优势，产业与科技融合、产业质量效益和竞争力提升等率先在粮食生产功能区内先行先试，营造先划定、先试点、先受益的良好氛围。探索建立江苏省内粮食主产销区利益补偿机制和创新试点。以设区市为单位，统筹考虑各地口粮消费需求、粮食生产功能区面积指标、休耕面积和实际产能，在一个发展规划周期内根据各市口粮生产和消费缺口，在主产区和主销区探索建立直接利益补偿机制。加大省财政向粮食主产区的财政转移支付力度，主要用于粮食生产功能区内的种粮大户新增补贴。针对当前区域间优质粮食品种供需结构性矛盾，建议以优质稻米为试点，在水稻主产县（区、市）和主销县（区、市）之间探索建立可以具体到地块与品种的优质稻米产销对接协议，以主销区稻米市场需求为主导，以优质稻米生产和供给为主线，以完善全程社会化服务为重点，逐步实现以销定产，整区推进。创新和完善粮食生产功能区内农业支持方式和支持重点。统筹粮食生产功能区内涉农资金整合使用，集中用于完善农业基础设施建设、培育适度规模经营主体和提升农业服务水平。强化粮食生产功能区内农田基础设施建设，改革创新农田基础设施建设评价机制，强调用户导向，明确建设主体责任，引入第三方和一线生产者综合评价制度，项目怎么实施、验收合不合格应充分听取使用者意见。功能区内新增补贴主要用于适度规模主体降低生产成本支出，减少收入性直接补贴。加大植保环节社会化服务培训力度，创新植保社会化服务组织与基层农技体系改革结合形式，扩大植保社会化服务补助试点。加快建立促进粮食产业高质量发展的江苏地方标准体系。加快制定贯穿科研、推广、生产、服务、收储、加工和产品的江苏地方标准，打通粮食整条产业链。以产业化龙头企业为主轴，建立从消费到加工、育种和生产的市场信息反馈机制，构建优质化、标准化稻米产业体系。围绕打造“苏”字号优质稻米品牌，在同一生态区域内按照产销加环节要求逐步统一水稻品种、生产技术和社会化服务的标准规程，适当提高优质稻米标准中优质关键指标的“下限”要求并明显高于国家优质稻谷标准，实现优质稻米由田间到餐桌标准的一致性，强化不同环节之间标准的衔接性，提高标准的公信力及对生产实践的指导性。□

      江苏农村经济杂志发表 2019年2期

    • 国家重点生态功能区人口政策适应性探究
      作者：黄婷，吕晨(中国科学院大学1.中丹学院；2.公共政策与管理学院，北京100190)      生态功能区划对环境保护、可持续发展具有重要意义。2010年12月，国务院发布《全国主体功能区规划》，正式推行国家重点生态功能区划，并提出了人口政策调整的设想。国家重点生态功能区是中国主体功能区划分中限制开发区的子类别之一，旨在保护、恢复和提高区域水源涵养、防风固沙、保持水土、调蓄洪水、保护生物多样性等重要生态功能，维护和提高区域提供各类生态服务和产品的能力[1]。经整理发现，自2000年国务院提出设想以来，政府部门先后发布了14项政策，落实该功能区的环境保护与发展。2010-2017年间，经过两次大的调整，国家重点生态功能区占国土面积的比例从40.2%提高至53%[2]，即占国土面积的1/2以上。基于顶层政策发布频次和国土面积占比，可见国家重点生态功能区的发展已成为国家环保战略的重中之重。主体功能区内人口发展的研究主要集中在地理学视角的人口分布、公共政策视角的人口迁移两方面。地理学视角的人口分布研究认为我国人口与经济的协调关系程度仍然较低[3-5]。在人口迁移视角的研究中，学者们提出重点生态功能区人口总量、流量、流向、素质与功能区建设要求仍有差距。熊理然等分析了重点生态功能区存在人口超载、人力素质不高等问题[6]；欧阳慧提出功能区之间人口迁移流量分散，组织化程度低[7]；牛雄研究表明限制开发区内部不同省份人口迁移差别较大[8]；张耀军利用ArcGIS分析认为同一功能区内不同类型功能区之间和城乡之间的人口密度、比例、文化素质存在明显差异[9]。徐诗举提出大量迁移人口户籍地与居住地分离，且重点生态功能区人口主要流向重点开发区，而非规划中的优化开发区[3]。在归因分析上，学者们认为迁移政策缺失，户籍、教育及相关社会保障政策对人口迁移的阻力较大[6-10]。根据学者研究可见，在新的政策背景下，现有人口状况显然与功能区建设的设想存在较大差距。人口政策有狭义与广义之分，由于国家重点生态功能区的人口数量、素质、迁移等会对环境造成重要影响，进而直接影响该功能区建设目标的实现，因此本文将采用广义的人口政策，即影响人口发展的一切法律法规、政策等[11]。那么在提出系统的调整方案之前，首先需要探讨的是我国重点生态功能区这一特殊的地域类型人口政策导向是怎样的？现有的人口政策能否适应新政策与制度发展的需要？因此，本文主要解决以下两个问题：①在重点生态功能区实施的新背景下，该功能区人口政策的适应性如何？②政府应该如何调整现有人口政策，以达到重点生态功能区建设的新要求？本文主要通过质性研究，尝试回答怎么样和怎么办的问题，以期发现当前重点生态功能区人口政策实施过程中应对新目标的问题，并提出人口政策调整的方向，以实现重点生态功能区内人口、经济、资源环境的协调发展。1公共政策适应性理论框架1.1公共政策适应性理论内涵适应性(Adaptability)一词起源于生态学，最早由英国生物学家达尔文于提出，其本义是表达有机体与环境的逐渐适应和协调的过程[12]。1961年，行政学家弗雷特·里格斯(FredW.Riggs)在此基础上发表了《行政生态学》一书，使行政生态学成为一门新的、系统的学科[13]。至此，西方行政学界开始进行学科交融，从生态学视角来研究行政系统与其周围环境的适应性关系。此后，生态学的适应性概念被引入到公共政策的研究中，但未形成系统的理论体系。在国外研究中，罗伯特·艾斯顿(RobertEyestone)将公共政策与生态环境之间的关系表述为：P=(E，G)其中P、E、G分别代表公共政策、生态环境和政府，阐述了公共政策与政府、生态环境的联系[14]。公共政策学创始人拉斯韦尔(Lasswell)提出政策学科的三个特征：跨学科性、情境和问题导向，其中情境性强调公共政策与外部环境的关系[14]。国内学者对政策适应性的研究开始较晚，2002年，曹堂哲对公共政策与中国加入WTO的政策新环境之间的适应性进行了初步探究。在此基础上，向玉琼提出了政策生态学的概念，即借用生态学的理论和方法,来研究政策系统与环境的相互关系。政策生态学的适应性理论主要包含以下几个要素：公共政策、政策环境、政策与环境的作用机理与理论假设前提。公共政策是若干政策要素组成的政策整体，包括信息、咨询、决策、执行、评估、监控、反馈等[15]。政策环境是指“影响政策产生、存在和发展的一切因素的总和”[16]，但在环境的归类上仍然存在争议。曹堂哲认为应分为一般环境和具体环境[17]，向玉琼认为应分为自然环境和社会环境[15]，此时政策环境仍仅指政策外部环境，周新伟首次提出政策的实施会部分地改变外部环境，应将政策与其实施机制、其他政策相互作用纳入政策环境的考察范围[18]，董幼鸿则认为政策环境应包括宏观和微观生态环境，即经济、政治、社会、国际因素和具体公共政策所处的具体的、特定的背景[14]。结合学者们的观点和重点生态功能区建设的制度背景，本文中的政策环境指外部和内部两个层面，即具体公共政策所处的特定的背景、相关政策和内部的实施机制。公共政策适应性是指公共政策与其所处的特定背景、相关政策和实施机制相互作用、相互调适的过程。政策适应性相互作用的关系为：一方面，当政策所处的特定背景发生变化，公共政策本身、其实施机制及与其相关的政策需要进行调整，从而与新的环境之间实现动态均衡；另一方面，公共政策又会塑造或形成新的政策环境，推动特定背景下新目标的实现。因而，公共政策适应性的理论假设为：公共政策具有动态性，公共政策是从政策问题、政策执行、政策评估、政策调整、政策终止的循环过程的总和；公共政策与制度、其他政策等环境是一个相互联系的生态系统，公共政策可以通过内部改善和外部影响与新的政策环境相适应；当原有政策与新的环境出现不一致、滞后或冲突时，需要进行政策调整，以适应新的目标。1.2人口政策与国家重点生态功能区适应性的研究视角与框架重点生态功能区是国家生态安全的重要区域，其核心目标是保护生态环境，通过政策调控功能区人口的流向、流速、流量、边界和产业规模、结构，改善区域内生态环境，以实现人口分布、经济布局与资源环境承载能力的空间均衡。因而在功能区建设的新环境下，对人口政策也提出了新的要求，即人口政策从户籍制度实行以来的抑制人口迁移、重视经济增长的城镇化，逐步转变为鼓励人口流动、追求可持续发展的城市化布局。具体来说(如图1)，主要通过人口总量控制、超载人口迁移、人力资本提升三种手段实现，其中人口迁移既包括人口的跨功能区迁移，也包括本功能区内的城乡、地域转移。理想状态下，人口政策为适应环境的变化，应满足以下几方面新要求：其一，功能区人口总量减少，这一目标通过人口自然增长率降低和人口退出两种手段实现。因此应充分发挥计划生育的利益导向机制，引导功能区居民自觉降低生育水平；其二，突破人口迁移的政策和管理限制，实现人口的跨区域转移或本区域转型。一方面，由于对与功能区定位和发展方向不相符合、地区不具备资源要素禀赋的产业进行了淘汰和限制，在该类产业的劳动力转移或转型成为重中之重。另一方面，人类活动在该功能区占用的空间要得到控制，就要破除政策与体制机制障碍，逐步实现合理的人口城镇化；其三，通过再教育和培训实现劳动力转型，且需要解决产业退出和劳动力退出而产生的贫困问题。基于以上分析，人口政策与国家重点生态功能区适应性的分析主要分为以下三个方面(如图1)：一是国家人口政策与政策环境的适应性，即人口政策本身对于重点生态功能区主体功能定位之间的适应性，主要指人口政策是否有利于新时期重点生态功能区主体功能的发挥、是否能促成功能区人口新目标的实现、是否满足人口政策新要求；二是政策与政策之间的适应性，即政策之间的协同配套是否有利于实现功能区人口总量的控制、人口区域间转移和区域内转型、人口集聚；三是政策与实施机制的适应性，即在为实现国家重点生态功能区人口管理的主要目标，各部门机构的权力分配是否合理、政策制定主体与微观人口之间是否建立了有效的沟通和信息反馈机制、政策执行是否有恰当的考核方式和奖惩机制。图1重点生态功能区人口政策适应性分析框架要对政策适应性作分析，就需要对政策适应性的结果加以判断。本文将适应性结果分为了两类：适应、冲突。若原有政策本身、相关政策及其实施机制能够促进功能区人口总量的减少、人口迁移、以及人力资本提升，或者政策进行调整后，能持续向着新时期的人口目标前进，或与新的人口目标无相关关系，则为政策适应；若原有政策本身、配套政策及其实施机制政策不能促进功能区人口总量的减少、人口迁移、人力资本提升，或者政策向着背离新时期人口目标的方向运动，则为政策冲突。2重点生态功能区人口政策的适应性分析2.1人口政策与重点生态功能区发展环境的不适应在重点生态功能区主体功能定位和产业准入负面清单制度的新环境，衍生出了人口总量下降、人口迁移和人力资本提升的政策新目标。在重点功能区建设提出新要求的过程中，二胎政策与户籍政策没有适应环境的变化而进行动态调整，更无法对环境产生能动的反作用。其一，宽松的二胎政策与功能区人口总量控制相矛盾。2015年10月，我国开始实行全面放开二胎政策。然而，如表1所示，2010-2015年，西藏、新疆、甘肃、四川等重点生态功能区分布较多的省份人口自然增长率已出现明显提高；至2015年，新疆、西藏、海南、青海、河北、甘肃等省份人口自然增长率明显高于全国平均水平。此外，西部地区少数民族分布较多，我国长期对其实行差别化的生育政策，使得西部生态功能区人口控制效果不佳。其二，二元的户籍政策不利于功能区人口的迁移与集聚。尽管有学者认为目前户籍政策相对放宽了，但仅指省内城市人口迁移，城乡、跨省、跨功能区的人口流动仍然受到较强的管制，特别是优化开发区的准入门槛仍然较高。且由于户籍制度限制，许多劳动人口被动选择在城乡之间“候鸟式”往返流动，从而形成功能区人口流而不迁的局面。客观来说，户籍政策所形成的制度依赖仍然长期存在，而值得注意的是，二元户籍制度的本质是限制人口流动，而功能区建设鼓励人口流动是其必然要求，二者在本质上是相互矛盾的。因而，户籍制度的价值取向应重新界定为人口迁徙的自由[19]。表1国家重点生态功能区主要省域人口自然增长率数据来源：根据《全国主体功能区规划》和国家统计局数据整理而得。2.2人口政策与相关政策之间的不适应我国现行政策体系的主要特征为“广覆盖、多层次”[20]，政策与政策之间相互嵌套、相互影响。在国家重点生态功能区建设的背景下，与人口政策相互关联的政策主要有教育政策、医疗保障与养老保险等社会保障政策、农村补偿政策等。尽管这些政策自实施以来经过了多次调整，但仍然与人口政策出现了相互矛盾、相互抵触的现象。第一，普适性教育政策未能凸显人力资本提升和环保意识提升的新目标。面对人口迁移与集聚的大格局，现有教育政策应注重职业技能教育、转移就业培训、环保意识培养三方面，以提高劳动力自身的流动能力、强化其环保行为。然而我国目前实行的是普适性的教育政策，不能满足人力资本存量和增量提升的新要求，劳动力也难以适应地域转移、产业转型的新挑战。且生态功能区人口迁移中人力资本较高的劳动力大量流失[9]，而功能区内的人口迁移、集聚和环境保护同样需要高素质的人口。第二，差别化的社会保障政策与人口异地安置新要求相矛盾。医疗、住房、养老等社会保障政策依然以城乡分割和行政区分割为基本特征[20],流动人口难以获得当地户籍人口所拥有的各项社会保障上的显性和隐性福利，进一步固化分割格局，不利于劳动力合理流动。第三，农村地区的移民帮扶、公共建设征地补偿等惠农政策大多以农村户籍人口基数来计算补偿金额，按这一逻辑，农村中“流而不迁”的农民、超生群体将获得更多的补助，这在一定程度上将增强生态功能区及农村地区的粘力，阻碍人口流出和城镇化。2.3人口政策与其实施机制之间的不适应政策实施机制指政策在执行过程中,一系列具有功能结构的相关要素间的内在作用方式和相互联系[21]，它包括政策执行各部门职责和权力配合机制、政策执行主体与客体的沟通和信息反馈机制、政策执行的考核与奖惩机制等。一项政策目标的有效实现很大程度上取决于科学合理的实施机制，然而在实际执行过程中，重点生态功能区的人口政策与实施机制仍然存在较多矛盾或冲突的情况。第一，政出多门的低效管理与人口及时迁移的要求相矛盾。流动人口的管理涉及国务院、人力资源和社会保障部等7大部门，经整理发现，仅在国家层面，各部门出台了共175条管理文件，同时地方又出台系列文件，形成了政出多门、多头领导的管理格局。然而各部门尚未形成有效的信息资源共享平台和协调机制，各个管理机构各自为政，使得管理职责不明晰、行政效率相对较慢。第二，公众参与和反馈机制的缺失与功能区公共服务水平提升要求的矛盾。即有的人口政策，以一元的科层制管理为主，以资金补偿、劳动力退出与转型作为制度化工具，通过“自上而下”的政策落实和社会动员，对重点生态功能区的人口进行疏解。在人口政策制定和执行过程中，沟通与反馈渠道缺失，这使得生态功能区民生需求难以反馈至顶层，公共服务水平难以提高，进而降低人口集聚的动力。第三，绩效考核机制的滞后与功能区新目标之间的矛盾。首先，现行的地方政府绩效考核主要反映地区的经济增长水平，无法反映资源消耗和环境代价。其次，统一的绩效考核指标难以体现功能区水源涵养、水土保持、防风固沙、生物多样性维护四种不同类型功能区各自发展的特殊性，无法有效引导地方政府开展精准维护，实现规划目标。3重点生态功能区人口政策调整建议3.1及时更新人口政策体系，合理认知政策与新环境的关系人口政策与重点生态功能区的发展是双向循环互动的过程。一方面，人口管理与安置作为重点生态功能区发展的重要民生工程，政府应将人口政策作为实现该功能区总目标的重要手段。另一方面，功能区建设的新背景要求人口政策从抑制人口迁移、重视经济增长的城镇化，转变为鼓励人口流动、追求可持续发展的城市化布局[22]。因而，人口政策更新应主要围绕人口总量控制、人口迁移、人力资本提升三方面展开。人口政策应控制人口的自然增长、减少人口的机械增长，从而减少人口对生态环境的干扰和破坏，因此，政府应利用利益导向机制，引导功能区居民自觉降低生育水平，且对现有户籍制度进行改革，以适应人口流动的新格局。3.2调整人口管理的相关政策，重视功能区的教育与扶贫工作政府应更新人口管理的相关政策，以形成政策之间的促进效应。为实现人口的空间合理分布，将生态敏感脆弱地区的人口向外区迁出并推进城镇化的发展，需要有配套的迁移人口生活安置、城市融入政策，特别是异地社会保障政策。在进行重点生态功能区产业和劳动力退出同时，政府应注重新时期的教育与贫困问题。人口教育方面，一是与产业退出和转型的从业人员的再就业教育和培训，二是与劳务输出相关从业人员的就业培训。人口扶贫方面，应重点关注由于产业负面清单实施导致的部分人群失业、收入减少、发展机会丧失而进行的扶贫工作，其次，是生态功能区搬迁出人口的扶贫工作。3.3调整人口政策的实施机制，形成生态的绩效考核新格局功能区人口政策目标的实现有赖于合理的政策实施机制。首先，应对现有人口管理明确责任分工，或让少数部门实行一站式管理，减少政出多门、互相推诿等行政效率低下的现象；其次，进行政策参与渠道建设，提高公众的参与意识，从而扩大信息反馈来源，及时发现现有政策与实际环境之间的不适应，更好的提升公共服务水平；最后，更新人口政策的绩效考核机制，重点生态功能区应提升生态环境保护和资源节约指标的比重，降低经济增长占地方政府绩效考核的比重，从而形成生态的绩效考核新格局。4结论与讨论4.1结论在新的制度背景下，对原有公共政策进行适应性分析，本质上是促进公共政策与环境的动态均衡。政策新目标的实现，离不开原有政策与其特定环境、其他相关政策、实施机制的良性调适过程。通过将公共政策适应性理论置于重点生态功能区的人口政策分析领域发现，当宏观环境或价值导向发生变化时，该理论能较好的评价目标政策的总体适应能力，并为政策调整指明宏观方向。重点生态功能区作为国家生态安全的重要区域，其人口管理的核心目标是人口总量控制，推进人口迁移与城镇化和劳动力转型。然而在重点生态功能区建设的新背景下，人口政策并没有很好的满足新的发展要求，反而存在较多不适应之处。在政策与环境方面，宽松的生育政策、二元的户籍政策与新要求下的人口总量下降、鼓励人口迁移相悖；在相关政策方面，差别化的社会保障政策、基于人口基数的农村补偿政策不利于人口的异地安置，反而增强了重点生态功能区的粘力，但值得注意的是，普适性的教育政策在提高人口素质方面仍然具有一定程度的适应性；在实施机制方面，多头管理、公众参与和反馈机制的缺失、绩效考核机制滞后等都阻碍着新目标的实现。因而，本文认为政府应及时更新人口政策体系，调整人口管理的相关政策与实施机制，并注重新时期的教育与扶贫问题，形成生态的绩效考核新格局。4.2讨论尽管公共政策适应性理论具有一定的解释力，但尚未形成完整的理论体系，经过分析发现该理论忽视了政策主体对公共政策和环境的主导作用，特别是在中国情境下，政府的主导作用更强。公共政策与生态学上的有机体不同，政策不能主动对环境的变化作出调适，而是政策主体接受到环境变化的讯息，权衡利弊，从而对政策作出相应的调整，此外，还会存在信息获取不充分的问题，缺乏有效的反馈渠道。因而本文对公共政策适应性理论进行了修正(如图2)，公共政策适应性存在三大要素系统：政策系统、环境系统和政策主体。其中政策系统里包含多个政策子系统，环境系统指特定时期公共政策所处的具体环境，政策主体包含两大类，一是官方决策系统，包括中央政策各部门及地方政府；二是非官方参与系统，包括公众、媒体、社会组织、专家学者等。公共政策适应性评价主要从三方面展开，即政策与特定环境，政策与相关政策，政策与实施机制，输出政策结果后反馈至官方和非官方政策主体系统，经过主体系统对政策问题的重新界定和决策，对政策及相关政策、实施机制进行相应的调整，从而塑造新环境。图2公共政策适应性理论修正结构图尽管本文尝试对重点生态功能区人口政策的适应性进行了探究，并对公共政策适应性理论进行了修正，但仍然属于宏观层面的研究，未来可以加强典型区域的案例研究，对理论进行验证。另外还可对特定政策的适应性进行定量研究，判断特定环境、相关政策、实施机制对特定政策影响力的大小及调整的优先次序，并进一步发展公共政策适应性的理论内涵。

      科技和产业杂志发表： 2020年5期

    • 浙江省湖州市粮食生产功能区建设探析
      作者：冯忠平，周可明，王仪春，王云华，陆敏（浙江省湖州市农作物技术推广站，湖州科奥种业有限公司，浙江湖州313000）浙江省湖州市粮食生产功能区建设探析冯忠平，周可明，王仪春，王云华，陆敏（浙江省湖州市农作物技术推广站，湖州科奥种业有限公司，浙江湖州313000）调查2010年以来湖州市粮食生产功能区建设状况，总结建设成效，针对存在的建设选点难、资金筹集难、主体培育难、后续管理难等问题，提出强化领导聚合力、整合资源强投入、完善配套优服务、创新机制重管理等方面的对策建议。粮食生产功能区；建设成效；对策建议；湖州粮食生产功能区建设是一项推动粮食产业提升的战略工程，也是确保粮食生产稳定增长、推进现代农业发展的主战场、主平台和主抓手[1-4]，旨在保护粮食核心产区，改善粮食生产条件，提升生产综合能力，保障粮食安全。浙江省湖州市经过近4年实施，取得了明显成效，但也存在着一些问题，调查分析粮食生产功能区建设情况，提出建议措施，对于推进粮食生产功能区建设深入开展具有重要意义。1浙江省湖州市粮食生产功能区建设现状2010年在浙江省人民政府的统一部署下，编制了湖州市粮食生产功能区建设总体规划，计划通过8～10年的努力，到2018年全市建成5.4万hm2粮食生产功能区，其中到“十二五”期末建设4.0万hm2，整体提高产粮能力。1.1建成面积2010年至目前，湖州市粮食生产功能区建设历经了从“搞规划、抓试点、探路子”，到“抓落实、保质量、建机制”，再到“聚合力、健体系、出成效”的3个阶段。至2013年12月底，湖州市已累计建成农田设施完善、耕地质量良好、生产技术先进、服务体系健全和粮食稳产高产的粮食生产功能区530个，面积3.25万hm2，其中通过省级认定功能区26个，面积0.26万hm2。从分年度建设情况看，2010年建成并通过认定的粮食生产功能区共95个，面积0.86万hm2；2011年认定的功能区共144个，面积0.87万hm2；2012年认定的功能区共145个，面积0.83万hm2；2013年建成的功能区146个，面积0.69万hm2（表1）。表12010—2013年湖州市粮食生产功能区建成情况1.2资金投入按照“政府主导、主体运作、地方为主”的原则，湖州市委、市政府多方筹措，整合各类支农资金，加强功能区建设资金投入力度，从2011年开始，市财政每年安排1000万元的专项资金用于粮食生产功能区建设。从投入情况看，湖州市530个粮食生产功能区已累计投入资金3.76亿元，其中省级投入资金1.44亿元，市级投入资金0.44亿元，县级投入资金0.58亿元，乡镇投入资金0.70亿元，其他经营主体投入资金0.60亿元。2浙江省湖州市粮食生产功能区建设成效2.1生产条件改善粮食生产功能区内基本形成“田成方、树成行、路贯通、渠成网、旱能灌、涝能排”的现代农业生产格局，极大地改善了农业生产条件（表2），而且农田面貌发生了根本性改观，与美丽乡村建设相协调。据调查，至2013年12月底，全市累计新建维修灌排水渠1382km、机耕路828km、下机坡1.7万个、机埠743座，同时建造了一批区域性育秧中心和谷物烘干中心。功能区建成后，灌溉水利用率明显提高，灌溉水利用系数达到0.7[5]。表22010—2013年农田基础设施建设情况2.2农田地力提升建立和完善农田质量检测与监测体系，对11个长期定位点开展监测，推广测土配方施肥、平衡施肥技术，采用秸秆还田、种植冬绿肥、增施商品有机肥等农艺措施，实施农田质量提升面积1.33万hm2，有效改善了农田地力理化性状，土壤肥力水平得到提高。对德清县、吴兴区0.27万hm2农田质量提升状况调查显示，经过2年实施，0.17万hm2农田已由原来的二等田提升到了一等田，占实施面积的65%，地力提升效果明显。2.3服务机制创新粮食功能区内把组建农民专业合作社作为促进规模经营、开展社会化报务的重点，60hm2以上的功能区内均建有一家粮食生产、农机、植保合作社或农机服务中心等社会化服务组织，在功能区内开展统一机械作业、育供秧、植保、水浆管理、烘干以及代耕、代育、代种、代管、代收等社会化服务，社会化服务覆盖率达到80%以上。全市功能区内建立专业合作社107家，增添农机具685台套，社会化服务面积达7.71万hm2次。同时建造了一批区域性育秧中心和谷物烘干中心，如南浔区大虹桥省级粮食功能区引入农业龙头企业，牵头兴办合作社，推进功能区规模化经营和社会化服务，成为全省的典范。2.4生产水平提高粮食生产功能区内水稻、小麦主导品种覆盖率达100%，测土配方施肥技术、单季晚稻“五改”技术等主推技术基本普及，粮食生产机耕、机收率达100%。功能区内推行麦-稻、油-稻、肥-稻等种植模式，既保证了至少一季种植粮食，又有效提高了耕地利用率。据调查，2012年功能区内粮食复种指数为114.2%；功能区内单季晚稻单产均超过9000kg/hm2，比非功能区增产11%以上，其中德清县新安镇下舍村省级粮食生产功能区单季晚稻单产达到了11109kg/hm2，增产效果明显。3浙江省湖州市粮食生产功能区存在问题3.1建设选点难前几年建成的粮食功能区，选择在基础条件较好、农民种粮积极性较高的区域，建设推进的速度较快，此类区域已基本完成建设，今后新建粮食功能区选址难度越来越大。一方面集中连片的农田越来越少；另一方面乡（镇）、村认识不足，认为划定了粮食功能区后，土地利用会受到限制，因此对新建粮食生产功能区积极性不高。3.2资金筹集难功能区建设内容多，尤其是农田基础设施建设资金需求大，虽然政府资金投入作了较为明确规定，但投入力度依旧不足，各地积极性不够。主要表现为：有的因财政较为困难，无力投入；有的认为投资回报低，不愿投入；还有的责任意识不强，存在“等、靠、要”的思想，政府投入与实际建设需求相差较大。3.3主体培育难由于各种资源要素价格的不断上涨，粮食生产的比较效益越来越低，规模种粮农户的数量在不断下降。据统计，2012年全市种粮大户比2008年减少了2616户，减幅达37.0%，5年来全市规模种粮的面积始终徘徊在2.67万hm2左右，无法实现新的突破。3.4后续管理难目前粮食生产功能区建设土地流转一般签订合同是3～5年，合同期满后，农户会不会因为土地效益等原因收回土地不得而知。同时，建成后的粮食生产功能区长期稳定种植粮食生产难以保障，由于利益驱动，目前已出现粮食功能区经营主体不种粮食，粮食功能区种植非粮化现象显现，后续管理长效机制亟需建立。4浙江省湖州市粮食生产功能区建设对策4.1强化领导聚合力各级政府必须高度重视，把粮食生产功能区建设作为保障粮食安全的一项重要任务来抓，加强组织领导。强化粮食功能区领导小组的协调组织能力，各成员单位切实履行好相关的职责，改变农业部门单打独斗的局面，凝心聚力推进建设。各级党委、政府主要领导要亲自抓粮食生产功能区建设工作，继续将粮食生产功能区建设列入新农村建设和粮食安全责任制的考核内容，加大考核力度。4.2整合资源强投入健全多渠道、多元化的资金投入机制。一要按照“政府引导、主体运作，地方为主、省级扶持”相结合的方式和“目标统一、渠道不变、有效整合、管理有序”的要求，整合农业、水利、科技、环保、农业综合开发等相关支农资金，集中投向粮食生产功能区建设；二要市、县财政切实增加资金投入，建立功能区建设专项资金，并将地方财政投入的建设资金数量与考核相挂钩。三要动员和鼓励农民群众和村级组织筹资筹劳，积极投入功能区建设。4.3完善配套优服务要按照装备先进、实用高效、服务广泛、农民有用、产业有利的要求，全面推进功能区社会化服务体系建设。充分利用水稻产业提升工程，重点抓好水稻育秧中心、烘干中心等社会化服务中心建设，切实提高服务能力。大力培育农资经营、机械化作业、病虫防治、粮食加工等新型农业经营主体，着力解决粮食生产功能区规模化、产业化后的社会化服务问题。切实提高服务水平。4.4创新机制重管理建立健全粮食生产功能区长效管理机制，保障平稳持久正常运行[6]。要强化粮食生产功能区上图入库，实现信息化管理。粮食生产功能区要严格实行项目化管理保护，每个粮食生产功能区要明确乡镇行政负责人为管理保护责任人，并明确相应的责任农技员。路、渠、泵站等基础配套设施要落实专人管护。严格保护粮食生产功能区耕地，原则上不得占用，对因重大建设项目征占粮食生产功能区耕地的，必须严格按“先补后占、占补平衡”的要求执行，确保粮食生产功能区耕地数量不减、质量有提高。[1]王月星.粮食生产功能区建设成效问题及对策［J］.浙江现代农业，2012（1）：15-16.[2]黄继兵，杨自建，杨玉芬.永宁县“十二五”粮食生产发展规划[J].宁夏农林科技，2011，52（4）：4-5，8.[3]XIEZF，ZHANGW.TechnologicalPathsforImprovingGrainComprehensiveProductivity[J].AgriculturalScience&Technology，2011，12（10）：1539-1542，1551[4]黄新玲，王鹏，亢玲.宁夏粮食生产的发展态势及相关情况的分析[J].宁夏农林科技，2010，51（6）：72-74.[5]王岳钧，王月星，吴早贵.浙江省粮食生产功能区建设的实践与思考［J］.浙江农业科学，2013（1）：1-4.[6]ZHOUQF，WUSD，DAIEF，etal.AnalysisonthetemporalandspatialchangeofgrainproductionofChinainrecentyearsanditsadaptationstrategies[J].AgriculturalScience&Technology，2010，11（9-10）：217-220.（责任编辑张杨林）AnalysisonConstructionofGrainProductioninHuzhouCityofZhejiangProvinceFENGZhong-pingetal.(HuzhouCityAgriculturalTechnologyExtendingStationinZhejiangProvince,HuzhouKeaoSeedIndustryCo.,LTD,Huzhou,Zhejiang313000)ConstructionconditionsoffunctionalregionforgrainproductionwereinvestigatedandconstructionachievementsinHuzhouCitysince2010weresummarized.Thereweremanydifficultiesidentifiedinthisstudy:appropriateregionsselection,fundraising,subjectcultivationandfollow-upmanagementintheprocessofconstruction.Accordingtotheexistingproblems,somestrategieswereproposed,forexample,tostrengthentheleadershipandcooperationamongthegovernmentmulti-branches,tointegrateresourceandincreaseinvestmentfromgovernment,toperfectthematingfacilitiesandimproveservicequalityforthefunctionalregion,andtoestablishtheinnovativemechanismandstrengthenthefollow-upmanagement.Functionalregionforgrainproduction;Constructionachievements;Strategyandsuggestion;HuzhouF326.11A2095-0896（2014）01-060-03冯忠平（1969-），男，浙江湖州人，农艺师，从事农业技术推广工作。2014-01-02

      园艺与种苗杂志发表： 2014年1期

    • 基于主体功能区形成的交通基础设施发展对策
      作者：丁海鹰,宋金鹏(1.陕西交通职业技术学院经济管理系,陕西西安710018;2.长安大学经济与管理学院,陕西西安710064)基于主体功能区形成的交通基础设施发展对策丁海鹰1,宋金鹏2(1.陕西交通职业技术学院经济管理系,陕西西安710018;2.长安大学经济与管理学院,陕西西安710064)为实现交通基础设施布局的优化和完善,制定以主体功能区形成和国土资源优化开发为目标的交通基础设施发展对策,运用区域经济学、运输流等理论分析了交通基础设施建设与主体功能区形成的互动机理,并以陕西省为例分析了其主体功能区的空间布局结构,提出了宏观管理对策和基于运输流的交通基础设施建设重点。研究结果表明,按照主体功能区的空间结构布局和运输需求优化完善交通基础设施,是实现经济社会可持续发展的重要依据之一。主体功能区;交通基础设施;运输流;区域经济学按照区域资源特点和环境承载能力,推进主体功能区形成,实现国土资源优化开发,是当前和未来国内经济社会发展的重要任务之一。尤其是在资源和环境压力日益加大的背景下,这项任务更为迫切。由于交通基础设施是形成主体功能区的基本保障之一,因此如何按照形成主体功能区的要求,优化和完善交通基础设施已经成为各界十分关注的问题。从文献检索来看,分别以主体功能区和交通基础设施为主题的研究成果很多。对主体功能区的研究,如宣晓伟、张孝德、马明印、蒋省三、曾培炎等。他们这些成果系统地从各个要素研究了主体功能区建设的理论和实践,但专门针对交通基础设施要素的研究较少。对交通基础设施的研究,如唐建新、刘伦武、吴睿、景永静等,他们这些成果对交通基础设施与国民经济、区域经济的关系等进行了深入的研究。为此,本文将在以上研究成果的基础上,从形成主体功能区的角度,探讨交通基础设施发展的对策。一、交通基础设施建设与主体功能区形成的互动机理主体功能区不仅仅是促进某一区域经济的发展,更重要的是各个主体功能区加强交流与合作,发挥各自的优势,促进整体经济的发展。主体功能区的形成需要有强有力的基础设施条件作保障,它对基础设施提出了更高水平的要求,这种要求促使了基础设施进一步优化和完善。可见,交通基础设施和主体功能区形成具有强相关性,两者相互促进,共同发展。交通基础设施建设是主体功能区形成的基础,其建设较主体功能区的形成及经济的发展具有适当的超前性,这对经济的发展具有带动作用。而主体功能区的形成在很大程度上可以促进该区域交通运输业的发展[1]。(一)交通基础设施对主体功能区形成的影响交通基础设施在社会经济中发挥着重要作用。某个区域交通基础设施规划、建设状况直接决定该地区的交通运输状况。交通基础设施是主体功能区形成的基础性问题,必须首先考虑。交通基础设施建设对主体功能区形成的拉动作用可分为直接拉动和间接拉动。直接拉动是指交通基础设施建设过程中由于增加人工、材料、机械的需求,引起区域经济其他行业需求增加而产生对区域经济的拉动;间接拉动是指运输条件改善、交通通行能力提高,使运输系统本身以及与交通建设相关的产业产生的效益引起的区域经济增长,促进主体功能区的形成[2-3]。交通基础设施是主体功能区形成的动力,不仅仅对所在区域的发展有服务作用,而且对周边区域有辐射作用。交通基础设施是主体功能区形成的载体,它承担着社会经济活动循环进行的任务,它把进行生产、流通、消费的各种生产资料或物品连接起来,促进了经济活动的畅通运转[4-5]。(二)主体功能区形成对交通基础设施的影响由于主体功能区形成的条件不同,所以不同的主体功能区对经济的发展起着不同的作用。可以说,各个主体功能区之间的交流合作、分工协作、协调发展,共同促进了整个社会经济的发展。而交通运输业就是连接各主体功能区的纽带。主体功能区之间运输网络的布局就成了各自发挥优势、所有主体功能区对整个社会经济产生最大效用的保证。各个主体功能区的区域形态是区域内部组成要素及其结构关系的外在表现,交通基础设施是导致区域变化的关键因素之一[6]。主体功能区的布局直接影响了交通基础设施建设水平。主体功能区形成的交通基础设施诱发机理表现为:主体功能区的形成使各个区域的生产要素得以有效的使用,但是生产要素的位移活动必须通过交通基础设施来完成。主体功能区形成的交通基础设施强化机理表现为:主体功能区的发展必然会促进该区域经济的发展,这将产生新的运输需求,并要求有更高水平的交通基础设施与之相适应[7]。总之,交通基础设施可以保证主体功能区内部以及某一些主体功能区之间的交流与合作,使各区域生产要素得到有效的配置,产生最大化的效用,促使各主体功能区的有机融合,达到相互促进、共同发展的目的。同时,主体功能区的形成会大大促进区域经济的发展,并不断对交通基础设施提出更高的要求,形成良好的基础设施。因而,主体功能区和交通基础设施是双向联系的,彼此都给予对方反馈信息,两者相互影响,相互促进,共同作用于区域经济的发展。因而,在推进主体功能区形成之前,考虑交通基础设施的建设和维护十分必要。同样,交通基础设施的规划建设和维护过程也要充分考虑主体功能区的形成。这样可减少交通基础设施投资、建设、维护的盲目性,明确方向,最大限度地利用各种自然资源和社会资源,最大限度地获得效益,服务于社会经济的快速发展。二、陕西省主体功能区空间布局结构(一)主体功能区空间结构定位按照国家主体功能区规划建设的基本要求,陕西省在《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中明确提出了主体功能区的空间结构布局。具体如下:(1)西安都市圈地区。这一地区为优化开发区,包括西咸经济一体化后的大西安地区,定位的矛盾在于优化开发区从性质和功能上属于“饱和区”,开发密度已经较高,资源与环境承载能力开始减弱,发展的方向是收缩,发展的方式是提升科技含量、转变增长方式、实现产业软化,通过调整产业结构和产业科技化战略,降低产业发展对资源与环境的压力。(2)关中地区、陕北煤油气盐富集区和陕南汉、丹江沿岸地区。这一地区为重点开发区,要加强基础设施和产业配套能力建设,加速资金、技术、产业和人口集聚,加快工业化和城镇化步伐,建成支撑全省经济发展的重点地区。这一定位中的关中和陕南汉、丹江沿岸地区的资源与环境承载能力相对较强、经济和人口集聚条件较好,符合重点开发区域的基本条件。但是陕北煤油气盐富集区,从生态环境来看,属生态环境极度脆弱区,大规模的能源重化工工业发展已经对生态环境造成了很大的影响、干扰和破坏,因此作为重点开发区进一步发展必然面对环境承载能力不足的矛盾,这就要求在充分估量环境承载能力的条件下有节制地开发,尤其要提高科技含量、发展配套产业、强化环境修复。(3)秦巴中高山区“南水北调”水源保护地、陕北河流上游中低山区。这一地区为限制开发区,要实行保护优先、适度开发的方针,加强生态环境整治,根据资源与环境承载能力,因地制宜发展特色产业,积极实施易地扶贫搬迁,引导人口自愿平稳有序迁移,缓解人与自然关系紧张的状况,逐步建成全国重要的生态功能区。(4)国家级、省级自然保护区的核心区和缓冲区以及生态极度敏感区。这一地区为禁止开发区,要依据法律法规和相关规划实行有效保护,禁止不符合区域功能定位的开发建设活动。综上,根据交通基础设施与主体功能区形成的互动理论,未来一段时间应当按照该空间布局进行交通基础设施的布局规划和优化完善,将是陕西省交通基础设施建设的基本依据。(二)主体功能区运输流空间结构按照主体功能区的空间结构定位,从陕西省区位条件、资源禀赋、经济发展要素等来看,陕西省主体功能区运输流空间结构可从多个角度进行考虑,并分为不同的层次[8]。(1)对外运输流。陕西省地处全国西北部,对外运输流不仅对陕西省对外联系起着重要作用,还是全国运输网络的重要组成部分,在连接东西、贯通南北中占据重要地位(图1)。图1陕西省对外运输流分布(2)内部三大区域间运输流。陕西省的地理条件和资源禀赋情况决定了陕西省具有明确的三大区域,分别为陕北、关中、陕南三大区域。三大区域间必然形成较大的运输流。(3)三大区域内部运输流。陕西省三大区域内部的运输流也是陕西省综合交通网络的重要组成部分,尤其是经济较为发达的关中城市群之间的运输流值得关注。(4)关中—天水经济区运输流。以上3种运输流是按照陕西省行政区划的内外进行划分,随着社会经济的快速发展,陕西省与周边省份之间也形成了许多重要的经济区。其中关中—天水经济区最为显著,也是国内重要的经济区之一。关中—天水经济区城市之间的运输流也是陕西省综合交通网络的重要组成部分。(5)以西安为中心的经济圈运输流。西安作为陕西省的政治、经济、文化中心,以其巨大的辐射力形成了以西安为中心的经济圈。该经济圈内部各城镇之间的运输流也十分明显。三、基于主体功能区的陕西省交通基础设施发展对策根据交通基础设施与主体功能区形成的互动机理,交通基础设施的规划建设不能单独从运输效率方面考虑,必须考虑环境承载能力。有时高的运输效率是和环境污染并存的,较高的运输效率不一定对社会经济的贡献就大;相反,有可能是副效用。在某种程度上,经济的快速发展是建立在破坏环境的基础之上。因此,在建设交通基础设施时,要尽可能地保护环境,有节制地开发资源,实现可持续发展。(一)宏观管理对策推进陕西省主体功能区形成的交通基础设施建设,首先应在宏观管理对策上给予重视。具体对策包括:(1)重新审视交通发展规划、协调各要素均衡发展;(2)在政府鼓励、引导、限制的同时,应同时注重市场自身调节的作用,在优化交通结构促进主体功能区发展的过程中做到政府引导与市场自身调节相结合;(3)完善交通运输基础设施建设的投融资机制;(4)优化交通运输技术结构,引导使用安全、环保、高效、低能耗的运输工具,鼓励开发应用智能运输系统和空间信息技术,加强交通信息化标准体系建设;(5)强化主体功能区运输需求管理,强调按照不同功能区定位和资源承载能力建设交通基础设施;(6)以陕西省三大区域互动发展为目标、产业对接和人员交流为依据,制定交通基础建设政策。(二)基于运输流的交通基础设施建设重点(1)对外运输流。从不同交通方式来看,公路交通较为发达,铁路运输基本满足,航空运输还需加强,水路运输要因地制宜地挖掘潜力。从不同方向来看,向北、向东较为发达;向西、向南还需要加强。(2)内部三大区域间运输流。除西安外,关中其他市县与陕南、陕北的运输流满足程度较低;关中与陕北公路较为发达,但铁路较为落后;关中与陕南铁路较为发达,但公路较为落后;三大区域间航空运输应继续发展;陕南、陕北间的联系应重点考虑。(3)三大区域内部运输流。关中应重点考虑铁路网络的发展;陕南、陕北应同时考虑公路、铁路网络的发展;陕北应该考虑管道的发展。(4)关中—天水经济区运输流。目前没有专门针对该经济区各城市间运输联系的交通基础设施布局,而只是按照以往的行政区划规划建设其综合交通网络。因此,应该重点根据经济区内各城市间的空间联系和物资流动方向,有针对性地规划建设交通基础设施,尤其是重要运输通道的规划建设。(5)以西安为中心的经济圈运输流。该经济圈的运输流满足程度较好,目前重点是如何完善网络,提高连通度,实现交通基础设施的整体效率。四、结语推进主体功能区快速形成是当前和未来一段时间内全国社会经济发展的最基本任务之一,而交通基础设施是主体功能区形成的最基本保障之一。因而,交通基础设施的规划建设必须考虑环境的承载能力和不同主体功能区的功能定位。陕西省已完成了4类主体功能区的基本定位和空间结构布局,其运输流具有明显的特点。因而,必须改变以前仅仅按照行政区划规划建设交通基础设施的思路,按照不同主体功能区的基本定位、空间结构布局、运输流特点等进行交通基础设施的优化完善。[1]杨军.基础设施对经济增长作用的理论演进[J].经济评论,2000,20(6):7-10.[2]张云,孙启鹏,丁海鹰.交通运输与区域经济有关问题的探讨[J].长安大学学报:社会科学版,2004,6(3):43-47.[3]鞠晴江,庞敏.道路基础设施影响区域增长与减贫的实证研究[J].经济体制改革,2006,24(3):145-147.[4]唐建新,杨军.基础设施与经济发展理论和政策[M].武汉:武汉大学出版社,2003.[5]吴睿.西部交通基础设施发展状况及对区域经济影响[J].西安邮电学院学报,2008,13(2):46-49.[6]景永静.基础设施在区域经济差异中的作用探析[J].河南财政税务高等专科学校学报,2009,23(3):52-55.[7]刘伦武.基础设施投资对经济增长推动作用研究[D].南昌:江西财经大学,2003.[8]杜忠潮,董智勇,金萍.基于系统聚类分析的陕西县域经济差异研究[J].宝鸡文理学院学报:自然科学版,2009,29(2):79-83.TransportationinfrastructuredevelopmentstrategybasedonthemainfunctionareaDINGHai-ying1,SONGJin-peng2(1.DepartmentofEconomicsandManagement,ShaanxiCollegeofCommunicationTechnology,Xi'an710018,Shaanxi,China;2.SchoolofEconomicsandManagement,Chang'anUniversity,Xi'an710064,Shaanxi,China)Tooptimizeandconsummatethetransportationinfrastructurefacilitieslayout,thepaperputsforwardthedevelopmentstrategybasedonthemainfunctionareaandlandresourcesdevelopment.Thispaperusesregionaleconomicsandtransportflowtheorytoanalyzetheinteractionmechanismbetweentransportationinfrastructureconstructionandtheformationofthemainfunctionareaandthenanalyzesthespacelayoutofmainfunctionstructure.TheauthorsproposethestrategiesforthemacromanagementandthekeypointoftransportationinfrastructureconstructionbasedontransportationflowinShaanxiProvince.TheresultsindicatethatthelayoutofthespatialstructureaccordingtothemainfunctionareacanoptimizethetransportinfrastructureandisoneimportantbasisofChina'seconomicandsocialdevelopment.mainfunctionarea;transportinfrastructure;transportflow;regionaleconomicsF061.5A1671-6248(2010)03-0038-042010-07-23陕西省社会科学基金项目(08E015);西安社会科学规划课题(10J68)丁海鹰(1978-),女,江西宁都人,讲师。

      长安大学学报（社会科学版）发表： 2010年3期

    • 生态功能区地方政府绩效评估存在问题及对策研究
      作者：肖冰   [摘  要]绩效考核作为生态功能区建设的一项重要内容，对生态功能区的实施有着重要的影响。文章通过分析生态功能区现行地方政府绩效考核机制产生的一系列问题，提出一种与生态功能区的内涵和要求较为符合的地方政府绩效考核机制的转变思路，从而可以更好地评价地方政府在推进形成生态功能区过程中的绩效。[关键词]生态功能区;绩效考核;生态环境doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2019.05.069[中图分类号]D035.5;F062.2  [文献标识码] A   [文章编号] 1673-0194（2019）05-0180-021   引  言建立生态功能保护区，是中国生态保护的一项新举措，对于防止和减轻自然灾害，促进经济社会可持续发展，保障国家和地区生态安全具有重要意义，同时也为区域发展增加了一种新的选择模式。现行的地方政府绩效考核都采用统一的经济绩效考核，为避免各类功能区出现“错位”和“越位”现象，同时也为了顺利推进各类生态功能区的划分与建设，建立一套同生态功能区相适应的地方政府绩效考核体制就显得尤为重要，目前在推进生态功能区建设的过程中，出现了政府绩效考核体制转变不够的问题，这对于建设生态功能区产生了不利因素，构建一种切合实际、较为合理的政府绩效考核机制，顺利推进生态功能区的建设，就显得至关重要。2   生态功能区下地方政府绩效考核机制的现状《生态功能区划纲要》将全国31个行政区域（不包括台湾、香港和澳门地区）根据各个不同的生态系统特性将生态功能区划分为生态调节功能区、产品提供功能区与人居保障功能区、重点生态功能区，实行分类保护。《生态功能区划纲要》对于我国生态功能区的建设与保护具有里程碑意义，为制定生态环境保护与建设规划、维护区域生态安全的环境管理和决策部门提供管理信息和管理手段，是促进区域经济、社会和环境协调发展的有效途径。但是，由于受到传统体制和行政区划的影响，我国地方政府绩效考核机制并没有充分考虑到我国自然条件的区域差异及区域发展的不协调，难以适应当前国家提出的推进生态功能区的要求。2.1  考核目标改革开放以来，经济促发展的理念贯穿于整个国家治理之中。GDP作为一个地区在一定时期内生产的最终产品和提供劳务总量的货币价值，其重要性不言而喻。“以GDP为中心”，成为一些地方官员用来“一俊遮百丑”的硬指标，更有甚者不惜以浪费资源、破坏环境为代价来发展经济，而生态文明建设指标，因为投资大，回报周期长，不适应地方政府官员的任期制度，成为可有可无的“软指标”。近年来随着日益严重的环境污染和生态破坏问题，中央政府逐渐意识到生态环境的重要性。党的十六届三中全会到十八届四中全会期间的文件，都清晰地表明了党和国家对环境问题的重视和对以往“GDP至上”理念的转变。2.2  考核指标目前政府绩效评估指标主要存在以下两个问题。第一，评估指标以经济发展方面的指标为主，生态环境指标和社会发展指标所占比重过低，在这种政府绩效评估指标体系的指导下，地方政府会减少对生态环境建设的投入比重，因为这在短时间内无法看到实际效益。第二，政府绩效评估不合理的定性指标和定量指标设置。现有政府绩效评估系统以不明确的不具体的定性指标为主，定性指标依赖于上级领导的主观看法和意愿，存在很大的主观性和不确定性，容易导致评估结果有失偏颇。定量指标以某种确定的评估指标作为评估标准，较为客观公正，但在政府绩效評估指标体系中所占比例较低。2.3  考核程序我国传统的地方政府绩效评估体系采取的主要是“自上而下“的评估方式，是一种上级对下级的压力型控制模式，同级评估、下级评估以及公众评估等其他评估主体难以切实发挥作用。因政府主导型经济增长模式的影响，又因我国中央政府与地方政府之间还存有委托代理关系这一现实情况，使得评估多为行政体系内部评估，通常主要是上级考核下级，考核内容以官员任期内的经济绩效为主，环境保护、社会服务、民主参与、公民导向、群众满意度在评估的指标中体现不足。当前政府治理机制和调控行为主要以“目标责任制”和“命令—控制”为导向，这对于调动行政区的积极性，区域政策的可操作性，对地方官员的激励性和地方经济的快速发展成效显著，但对于区域间的差异性以及对生态功能区分类指导和考核非常不利，容易导致不同发展条件的地区之间出现攀比之风，造成区域间的恶性竞争，并对地方发展的评价和区域政策产生不利影响。3   生态功能区地方政府绩效考核的对策绩效考核是政府行为的指示器和方向盘，地方政府新的绩效观的树立，是推进生态功能区建设的重要保证。在这样的背景下，依据各个地区生态功能区的实际情况以及所承担的功能属性，建立比较详细的、切实可行的政府绩效考核指标体系，并由此建立考核程序，采取相应的考核手段，最终实现考核目标。3.1  考核目标GEP也就是生态系统生产总值，简单来说就是把一个行政区域内的生态系统看作一个经济单位，把生态系统为人类提供的最终产品和服务，也把它核算出来。第一，GEP体系的建立有助于动态的反映生态环境的改善以及成果对生态文明建设产生的成效。通过对GEP下的生态供给价值、生态调节价值、生态文化价值、生态支持价值等指标的核算，可对生态系统建立其特有的动态保护和监管体制，且这一体制能及时反映生态环境建设的过程同时可推进政策调整，以确保其能体现和发挥在生态文明建设中的地位与作用。第二，GEP体系的建立有助于把自然资本纳入国民经济核算体系之中，能把在经济建设中消耗的自然资源及时反映出来;同时，也有助于目前自然资源以往的资产性经营向资本经营的转变。第三，GEP体系的建立有助于动态反映全社会对生态系统保护、恢复的理解和支持。人的生态环境意识是形成生态环境行为的重要依据，也是促进人的生产、生活方式逐步形成生态化的关键。总之，目前我国迫切需求树立自然资本才是社会发展中的重要资本的基本理念，这一理念的树立对我国解决当前所面临的各类生态环境问题及转变经济发展方式大有裨益，同时这也是实现生产、消费和生活方式生态化的关键和根本。3.2  考核指标在政府绩效评估指标体系中，应提升生态环境所占的比重，为生态功能区政府绩效评估制度提供发展的空间。指标应当尽可能量化，即制定更多的定量指标，以尽可能保证评估结果客观、公正。因为各生态功能区定位以及其自身的条件的不同，生态功能区政府绩效评估制度只可以建立一套具有指导性的参照标准。各地方政府根据自身情况科学的选取指标建立一套合乎评估目的、切实反映生态功能区建设与发展的、可量化的客观评估指标和标准体系。3.3  考核程序生态功能区下的地方政府绩效考核是一项创新性很强的工作，不仅需要强烈的政治意愿，也需要有研究相关问题的专业团队。为有计划有步骤地开展地方政府绩效考核工作，成立一个由行政领导、专家和群众按一定结构比例组成的考核领导小组或委员会就显得尤为重要，行政领导中除了有组织人事、经济发展、纪律监察等部门外，更应加入环境保护、社会事业等部门共同参与，具体制订考核方案，确定考核的内容、标准及其各指标权重等。为了更好构建生态功能区的地方政府考核机制，可以将采用“自上而下”和“自下而上”两种考核程序相结合，在发挥中央部门优势的同时又充分发挥了地方的积極性，总体思路是加强信息自下而上的反馈，中央政府在进行年度考核时，不仅要对地方政府上报的年度数据进行核算和考核，还应对民间机构的考核结构进行核算，这样的考核程序，可以更全面的反映限制开发区的功能完成状况。加快推进生态功能区建设，要求调整和完善地方政府的绩效评价和考核制度，绩效考核要依据区域生态功能区差异而定，不能用统一的方案来考核所有的生态功能区。主要参考文献[1]包振娟，罗光华，贾云鹏.主体功能区建设的配套政策研究[J].经济纵横，2008（5）：22-24.[2]王倩.主体功能区绩效评价研究[J].经济纵横，2007（7）：21-23.[3]邓玲，杜黎明.主体功能区建设的区域协调功能研究[J].经济学家，2006（4）：60-64.[4]丁鸿君，游惟淼.以主体功能区的视角来看地方政府考核机制——以优化开发区为例[J].中国商界，2008（1）：96-97.[5]杜黎明.主体功能区划分与建设[M].重庆：重庆大学出版社，2007.[6]钱龙，邹新军.限制开发区下的地方政府绩效考核机制研究：主体功能区的视角分析[J].市场论坛，2010（12）：14-15.[7]曾文革，赵梦辉.生态保护红线政府绩效评估制度构建探究[J].河南牧业经济学院学报，2016（1）：49-53.[8]刘向越，朱震锋，曹玉昆.GEP核算能否成为林业践行生态文明的新途径？[J].林业经济，2014（5）：98-102.[9]盛明科.地方政府绩效评估指标体系构建及其应用研究[D].湘潭：湘潭大学，2005.[10]盛明科.科学发展观与政府绩效评估指标体系构建——兼论“十一五”规划指标对我国政绩考评指标选择的启示[J].甘肃行政学院学报，2007（4）：51-54.[11]周延.大兴安岭生态功能区建设模式研究[D].哈尔滨：东北林业大学，2012.

      中国管理信息化杂志发表： 2019年5期

    • 安徽自贸区芜湖功能区司法保护研究
      作者：陈广计（芜湖市人民检察院，安徽芜湖241001）2020年8月30日国务院下发《关于印发北京、湖南、安徽自由贸易试验区总体方案及浙江自由贸易试验区扩展区域方案的通知》，随后安徽省委、省政府制定了《中国（安徽）自由贸易试验区总体方案》，其中明确了芜湖“港口物流区、综合保税区、银湖国际社区、中心商务区、滨湖研创区和高端制造区”六大功能区，为江城芜湖抢抓机遇，乘势而上，在全面开展社会主义现代化新征程中，对实现省、市委、政府提出芜湖成为长三角地区具有重要影响力的现代化大都市提供了千载难逢的国家层面政策机遇，这也是党和政府工作大局的重要组织部分。芜湖全市应当上下一心，在市委、政府坚强领导下，充分利用这一良好的国家层面的政策机遇，全力加快推进安徽自贸区芜湖片功能区高质量发展。安徽芜湖司法机关作为政治上很强的业务机关、又是业务性很强的政治机关应当以高度的政治自觉、法治自觉和司法自觉，自觉服从和服务好党和政府这一工作大局，全力为安徽自贸区芜湖片功能区高质量发展提供司法保护。一、新时代加强对安徽自贸区芜湖功能区司法保护应当坚持的主要原则主要原则虽然不是具体的行为规范，但是价值指导思想，也是旗帜方向，还是基本的行为准则。为保证新时代对安徽自贸区芜湖功能区司法保护能有正确的价值导向和正确方向，笔者认为有必要在理论和指导思想上，为对安徽自贸区芜湖功能区的司法保护确立一些主要原则。为此，笔者为，新时代加强对安徽自贸区芜湖功能区的司法保护应当坚持以下主要原则：（一）坚持将预防违法犯罪作为安徽自贸区芜湖功能区司法保护工作主要战略增长点习总书记曾经强调指出：“既要有防范风险的先手。也要有应对风险挑战的高招。”［1］笔者以习总书记这个重要思想来指导对安徽自贸区芜湖功能区的司法保护工作，就是要将预防各种危害安徽自贸区芜湖功能区的违法犯罪，包括涉及安徽自贸区芜湖功能区各类主体人员违法犯罪和对安徽自贸区芜湖功能区侵犯的违法犯罪作为防范安徽自贸区芜湖功能区风险重要内容和司法保护业务工作的主要战略增长点。因为，无论是安徽自贸区芜湖功能区各类主体人员违法犯罪，还是对安徽自贸区芜湖功能区侵犯的违法犯罪，一旦违法犯罪行为发生了，都是对安徽自贸区芜湖功能区造成重大伤害和重大影响，甚至会造成安徽自贸区芜湖功能区涉及企业倒闭。如果司法机关能及时更新司法理念，对安徽自贸区芜湖功能区的司法保护能关口前移，治未病之病，防未害之害，将涉及危害安徽自贸区芜湖功能区的违法犯罪消除未发案之时或萌芽状态，比单纯惩治打击违法犯罪更有利对安徽自贸区芜湖功能区的司法保护。因此，将转变司法理念，预防危害安徽自贸区芜湖功能区高质量发展各种违法犯罪作为对安徽自贸区芜湖功能区司法保护工作主要战略增长点，应当成为司法机关加强对安徽自贸区芜湖功能区司法保护必须坚持的一个原则。（二）坚持将司法保护贯穿于办案全过程司法机关的主要职能当然是办案，但加强对安徽自贸区芜湖功能区的全方位司法保护是司法机关服务和保障党和国家新时代工作大局的重要政治责任和政治担当。因此，司法机关在办理危害安徽自贸区芜湖功能区各种违法犯罪案件时，要树立司法保护安徽自贸区芜湖功能区的工作理念，心中时有保护安徽自贸区芜湖功能区之想，时刻绷紧对安徽自贸区芜湖功能区司法保护之弦，将司法保护贯穿于办案的全过程及各个细节，才能履行司法职责时坚持在办案中保护，在保护中办案，防止在办案中出现一切对安徽自贸区芜湖功能区次伤害现象的发生。发生危害安徽自贸区芜湖功能区的违法犯罪行为及现象，本身对安徽自贸区芜湖功能区肯定会造成伤害，如果不将司法保护贯穿于办案全过程及各个细节，不注重在办案中保护、在保护中办案，极有可能使安徽自贸区芜湖功能区因办案方式不当受到不应有的二次伤害。（三）坚持公正司法与倾情保护安徽自贸区芜湖功能区相结合在司法机关办理涉及安徽自贸区芜湖功能区案件时，当然要依法严格执法，公正司法，坚持以事实为根据，以法律为准绳，客观公正办理案件，让安徽自贸区芜湖功能区相关主体在每一起案件中真切感受到公平正义！但司法机关在严格执法、公正司法时，不能对安徽自贸区芜湖功能区没有温度、没有温情，在办案中要心有对安徽自贸区芜湖功能区保护之念、心系保护之情，将严格执法、公正司法与倾情司法保护结合起来，尽最大可能对安徽自贸区芜湖功能区高看一眼、厚爱一分，以真情助力安徽自贸区芜湖功能区的高质量发展和水平的提升，力争使对安徽自贸区芜湖功能区的司法保护取得政治效果、法律效果和社会效果的三者有机统一。（四）坚持全面、系统保护和注重细节保护相结合2021年中央政法工作强调提出：政法工作要“更注重系统观念，法治思维和强基导向，推动政法工作高质量发展。”［2］将这个会议精神贯彻落实到对安徽自贸区芜湖功能区的司法保护上，笔者认为，一方面，政法机关要树立全局观念和系统思维，从全局和系统上加强对安徽自贸区芜湖功能区的司法保护，即要从全面、宏观角度上加强对安徽自贸区芜湖功能区的司法保护，又要加强系统保护、织就严密的保护网络，才能为全面、系统司法保护奠定坚实的基础。另一方面，还要加强细节保护。因为木桶原理告诉我们，决定每一个木板都不能有短板，哪怕有一块木板有细节的短板，就可能整桶水的流失！同理可知，如果我们对安徽自贸区芜湖功能区的司法保护忽视细节，就可能影响对安徽自贸区芜湖功能区司法保护的全局及其效果，甚至会对安徽自贸区芜湖功能区造成严重的损失。对安徽自贸区芜湖功能区的司法保护应当坚持全面、系统保护和注重细节保护原则相结合，也是司法机关应当坚持一个原则。二、当前安徽自贸区芜湖功能区司法保护工作面临的形势、存在的问题自党的十九大以来，在习近平新时代中国特色社会主义思想、特别是在习近平总书记加强创新和法台思维的指导下，我市各级政法机关不断增强政治意识，强化措施机制，着力加强对安徽自贸区芜湖功能区的司法保护，对促进安徽自贸区芜湖功能区的高质量发展起了重要作用。但从我市来看，对安徽自贸区芜湖功能区司法保护认识虽然重视程度不低、服务保障措施机制不少、取得成果成效也不小，但离党和国家的要求和市委、市政府殷切希望及司法机关应当肩负的政治责任和担当，当前对安徽自贸区芜湖功能区保护工作还存在以下问题，迫切需要引起高度重视和加以解决：（一）预防违法犯罪的力度有待于进一步增强安徽自贸区芜湖功能区的创立和发展需要良好的法治秩序和环境，无论是来自安徽自贸区芜湖功能区的内部违法犯罪，还是来自安徽自贸区芜湖功能区的外部违法犯罪，都会给安徽自贸区芜湖功能区发展造成重大伤害。从安徽自贸区芜湖功能区来看，预防事关功能区的违法犯罪工作力度，有待于进一步加强和提高，从笔者对安徽自贸区芜湖功能区进行调研情况来看，无论是功能区的管理机关，还是功能区的一些市场主体，如何推进功能区高质量发展准备工作不是很周全，规章制度不健全有之；有规章制度但执行不力、不到位的有之，有的单位有发生违法犯罪案件的苗头，甚至有的发生违法犯罪案件，这可能给安徽自贸区芜湖功能区高质量发展造成负面影响、埋下隐患。（二）充分运用区别对待司法政策对安徽自贸区芜湖功能区保护不足从调研情况来看，不少办案单位司法理念还不能完全适应对安徽自贸区芜湖功能区的司法保护需要和要求，对中央和最高司法机关关于保护科学技术创新政策理解不深、掌握不透，也即严格执法有余，对安徽自贸区芜湖功能区的特殊性考虑不多，存在办案方式有些机械，不注重、或者不善于运用司法政策加强对安徽自贸区芜湖功能区的司法保护。如有的司法机关在办案中，没有考虑到安徽自贸区芜湖功能区有关涉案件主体的特殊性，在执法方式上没有给予充分的区别对待；有的在办案中不注重妥善办案方式方案，对安徽自贸区芜湖功能区发展造成负面影响考虑不周、不仔细等，以至于对安徽自贸区芜湖功能区司法保护不足。（三）对安徽自贸区芜湖功能区倾情保护不够在调研中，我们发现司法机关在办案中虽然也重视加强对安徽自贸区芜湖功能区的司法保护，但在办案中，还是履行办案职责想到多一点，对如何加强对安徽自贸区芜湖功能区的司法保护相应想得少一点，有的干警说：首先我得完成办案任务，其次才能考虑其它的。办案毕竟主责！这种说法虽然有些偏激，但很有代表性！还有的是，有的办案中对涉及安徽自贸区芜湖功能区案件主体不注重人文关怀，在保护的细节上想不到充分保护，如，有办案人员在办理案件需要暂扣一安徽自贸区芜湖功能区主体的案涉款项后，因该安徽自贸区芜湖功能区主体因生产经营的需要，申请解封，该办案人员就没有答应，也没有为该安徽自贸区芜湖功能区主体想其措施，致使该安徽自贸区芜湖功能区主体丧失一次大好的发展机会，在以后生产经营陷入困境。这些情况说明，有些司法机关对安徽自贸区芜湖功能区保护上，客观需要的倾情程度上远远不够，更谈不上细节上加以保护了。（四）司法系统之间交流不够，协同保护及其水平有待于提升对安徽自贸区芜湖功能区的司法保护是一个系统工程，必须要有司法机关对安徽自贸区芜湖功能区的系统、协同保护！目前，总的看来，对安徽自贸区芜湖功能区的司法保护，虽然有不少司法机关通过召开联席会议的方式，来协调处理对涉及安徽自贸区芜湖功能区司法保护类案或者总体综合的共同问题，但在个案司法保护上，在司法机关还是各弹各的琴、各唱各的调，考虑各自在范围内履职的比较多，而协同保护、共同交流保护强调的比较少，更缺少联系其它政府部门协助司法机关对安徽自贸区芜湖功能区的共同保护事例。这显然不利于对安徽自贸区芜湖功能区的系统保护，也不利于司法保护水平的整体提高。（五）司法保护的需求把握和针对性有待于进一步深化和提高由于司法保护和促进安徽自贸区芜湖功能区高质量发展方面毕竟属两个截然不同领域，再加上安徽自贸区芜湖功能区创新领域需要较强专业性和相对封闭性的特点，只有对安徽自贸区芜湖功能区生产经营高扶高质量发展领域有所熟悉，才能做好对其的服务和保障工作。据调研，目前由于司法领域对安徽自贸区芜湖功能区相关部门及企业主动联系不够，深入交流不多，导致司法领域对安徽自贸区芜湖功能区领域的司法保护需要和诉求，把握不太深，了解不太具体，难以深化把握对司法保护的具体需要和诉求。因此，对安徽自贸区芜湖功能区司法保护的需求把握和针对性有待于进一步深化和提高，使司法对安徽自贸区芜湖功能区的保护更具有针对性和有效性。三、完善新时代对科技创新平台的司法保护应当采取的措施机制全力推进安徽自贸区芜湖功能区高质量发展，特别是加强安徽自贸区芜湖功能区创新，并加大力度，是我市抢抓机遇，深度融入长三角一体化战略，胜利实现我市十四规划目标的重要条件。也是新时代我市应对许多全国及世界性挑战性的问题、掌握高质量发展的主动权重要因素，对我市开启社会主义现代化新征程，顺利实现社会主义现代化宏伟目标具有十分重要作用。因此，推进安徽自贸区芜湖功能区高质量发展是新时代党和国家的大局！因此，司法机关要提高政治站位，把服务和保障安徽自贸区芜湖功能区的高质量发展摆在司法工作的重要位置来抓，不断强化措施机制，推动安徽自贸区芜湖功能区高质量发展。针对当前司机关服务保障安徽自贸区芜湖功能区存在的面临的形势和存在问题，笔者现对完善对安徽自贸区芜湖功能区司法保护措施机制提出以下对策建议：（一）转变司法理念，不断加大预防案涉安徽自贸区芜湖功能区违法犯罪的工作力度针对当前案涉安徽自贸区芜湖功能区违法犯罪案件有可能发生、有的已经发生的形势，笔者认为司法机关应当转变司法理念，树立无案可办亦英雄的理念，将司法工作关口前移，将预防各种侵害安徽自贸区芜湖功能区的各类违法犯罪行为、包括安徽自贸区芜湖功能区主体内部犯罪行为和外部对安徽自贸区芜湖功能区侵害的违法犯罪行为，作为业务工作的重点，一是利用网络平台、法治宣讲报告、宣传栏、发放法治宣传资料等形式，开展法治宣传，增强安徽自贸区芜湖功能区各类主体的法治意识，预防各种违法犯罪行为的发生；二是利用典型案件警示、案件当事人现身说法、并针对易发案件的环节提醒等，进行重点预防；三是本着亲、清原则，加强与安徽自贸区芜湖功能区主体人员的联系与沟通，发现违法犯罪的苗头，及时既提醒安徽自贸区芜湖功能区主体防范陷入违法犯罪，又及时提醒安徽自贸区芜湖功能区主体防范遭受违法犯罪行为侵害。如果上述行为能得力付诸实施，定会在很大程度上，将违法犯罪预防于萌芽状态，从而为安徽自贸区芜湖功能区的健康上高质量发展提供良好稳定有序的法治环境。（二）充分运用区别对待司法政策，做到公正司法与依法保护安徽自贸区芜湖功能区主体积极性的高度统一坚持区别对待和宽严相济刑事政策，不仅是我国对违法犯罪行为作斗争的重要成功经验，更是化消极因素为积极因素的客观要求，在当前全面开启中国社会主义建设新征程的形势下，依法办理案涉安徽自贸区芜湖功能区违法犯罪更要坚持区别对待，慎捕慎诉慎押慎罚，为安徽自贸区芜湖功能区各类主体及其员工营造良好的鼓励创新创业、宽容失误和失败的法治氛围和法治保障。1.坚持正确把握安徽自贸区芜湖功能区各类主体及其人员在创新改革中的失误失败与故意实施犯罪行为相区别的界限在当前加快安徽自贸区芜湖功能区发展步伐和创新的时代，迫切需要大力鼓励整个社会包括安徽自贸区芜湖功能区各类主体及其人员投身深化改革大潮和创新创业中。而安徽自贸区芜湖功能区创新创业不可能有百分之百的成功。因此，在司法实践中，为了更好服务保障安徽自贸区芜湖功能区高质量发展及创新创业，宽容偏差、失误和失败，必须坚持将安徽自贸区芜湖功能区及其人员在实施创新创业及改革中出现偏差、失误及失败所造成危害行为与超越法律和社会道德底线、故意钻政策和法律及改革空子实施违法犯罪危害行为相区别的界限。即凡是超越法律和社会道德底线、故意钻政策和法律及改革空子实施危害行为的，对国家和社会是恶意的行为，就是要坚决在法律上予以否定性的评价，依法惩治。但是对安徽自贸区芜湖功能区及其人员在改革、创新创业中因市场、技术、条件等不足而且导致出现偏差、失误及失败而给国家和社会造成危害，对国家和社会不是恶意的侵害行为，要尽量依政策和法律给宽容、理解，能不依法惩治的，就不应予以违法犯罪处理；确有作违法犯罪处罚必要的，也要依政策和法律从轻、减轻处理。2.坚持正确把握因创新创业情势紧急偶而实施的危害行为与一贯实施违法犯罪相区别的界限司法实践中，有些安徽自贸区芜湖功能区主体在改革、创新创业中，因为解决资金紧张等问题，在情势紧急情况下，偶然实施了非法集资、甚至一些诈骗等危害性不大的行为。这种危害行为主观恶性不是很大，行为人违法犯罪后能说明原因，真诚悔悟，并积极弥补其行为所造成的危害的，应当依政策依法给予宽缓处理，甚至可以免予处罚。但是如果安徽自贸区芜湖功能区有的主体一贯或者多次实施危险社会的行为，则表明其主观恶性较深，并造成严重后果的，则应当依法予以惩治。3.应当正确把握实施犯罪行为与经济纠纷行为、一般违法行为相区别的界限经济纠纷是民事纠纷，只能用民事法律和手段去解决。而一般违法行为，尚未构成犯罪行为的，只能用行政及其处罚手段去解决。这不仅是当前正确性把握政策和法律，依法保障安徽自贸区芜湖功能区及其主体创新创业积极性的客观需要，而且是全面建设社会主义法治国家的客观要求。因此，司法机关在办理涉及安徽自贸区芜湖功能区及其主体犯罪案件时，应当正确把握实施犯罪行为与经济纠纷行为、一般违法行为相区别的界限，对于经济合同、产品质量、货物货款等经济纠纷，绝不可用刑事手段来解决，必须依法用民事手段来处理。而对于安徽自贸区芜湖功能区及其主体实施的危害社会行为，如用刑法犯罪构成要件去衡量尚不构成犯罪要件的一般违法行为，只能给予行政处罚处理，而不可用刑罚手段处理。4.坚持正确把握安徽自贸区芜湖功能区及其主体实施的资金拆借行为与实施非法吸收公众存款、集资诈骗犯罪相区别的界限司法机关在办理涉安徽自贸区芜湖功能区及其主体犯罪案件中，如果他们为解决科生产经营、科技研发等所需，仅在内部某平台、其它企业之间进行拆借资金，或者向内部平台的职工及亲友借贷资金，对此，是目前国家法律是许可的，不能按犯罪处理。如果涉案安徽自贸区芜湖功能区及其主体违反国家法律规定，向社会不特定对象进行非法吸收资金，或者诈骗，则依法构成犯罪行为，应当依法坚决处理和惩治。5.坚持正确把握涉案安徽自贸区芜湖功能区及其主体实施职务犯罪行为与收取回扣、手续费等入单位账获得单位奖金、提成收入等相区别的界限司法机关在办理涉案安徽自贸区芜湖功能区及其主体犯罪案过程中，凡是安徽自贸区芜湖功能区及其主体在开展生产经营、科技研发及合作过程中，收取的业务单位方的回扣、佣金、手续费等，依法没有上交单位财务账的，依法应当以非国家工作人员受贿行为论处。反之，安徽自贸区芜湖功能区及其主体在开展开展生产经营、科技研发及合作活动中，将业务单位方送来的回扣、佣金、手续费等上交单位财务账的，则依法应当认定是合法的行为。与此同时，安徽自贸区芜湖功能区及其主体的高管人员包括业务人员依单位的经营状态获得单位的奖金、提成收入等，依法应当认定为合法收入。6.坚持正确把握安徽自贸区芜湖功能区及其主体为谋取正当利益被勒索行贿与非法行贿相区别的界限在办理涉案安徽自贸区芜湖功能区及其主体违法犯罪案件中，如果涉案安徽自贸区芜湖功能区及其主体为了谋取正当合法利益，而受到有关公务机关和公务人员的勒索，不得不向有关公务机关和公务人员进行行贿，则依法应当作无罪处理；反之，如果涉案安徽自贸区芜湖功能区及其主体为了谋取不正当和非法利益，而向有关公务机关和公务人员行贿，则依法追究其法律责任。这样做，不仅是维护公务活动廉政性的需要，更是维护法治尊严和统一的客观需要。（三）加强司法系统在的交流和协作，不断提高对安徽自贸区芜湖功能区司法保护的协同力度及整体水平针对司法系统之间对安徽自贸区芜湖功能区的保护交流不多、协作不够的问题，笔者建议司法系统之间在对安徽自贸区芜湖功能区的司法保护上，应加强交流与协作，通过交流与协作，才能更好强化司法各方的职能，并提高安徽自贸区芜湖功能区整体司法保护水平，建议：一是由市政法委统一领导和协调组织处理对安徽自贸区芜湖功能区的司法保护事宜；二是采取定期和不定期方式，组织司法系统交流对安徽自贸区芜湖功能区司法保护的经验及存在的问题；三是通过网络、信息简报等方式等方式，及时发布各政法单位对安徽自贸区芜湖功能区司法保护的良好做法、经验教训；四是及时协调处理对安徽自贸区芜湖功能区司法保护需要有关单位的配合问题。（四）倾情对安徽自贸区芜湖功能区进行司法保护，并注重细节保护各个司法机关在公正司法的基础上，立足司法职能，利用办案的便利条件，将司法保护安徽自贸区芜湖功能区放在心上，扛在肩上、落实在具体司法职能上，时时注意、处处留心，用心用情加强对安徽自贸区芜湖功能区的司法保护，及时解决安徽自贸区芜湖功能区发展中遇到的难题或者问题。促进安徽自贸区芜湖功能区高质量和正常发展。如一司法人员在办理一案涉安徽自贸区芜湖功能区一主体人员案件时，了解到该主体的研发生产正处于关键时期，便等该研发生产暂时结束后，并与主管部门沟通、做好该主体后继研发生产工作事宜后，才对涉案人员采取强制措施，使该安徽自贸区芜湖功能区该主体的研发生产不受影响！又如，某一司法机关办案人员在办理某一案涉安徽自贸区芜湖功能区犯罪案件时，了解到该企业急需某种专有技术，而其在赴上海办案过程中，某公司恰有这中专有技术人员，便建议两家公司合作，遂两家公司一拍即合，对该企业的发展起到了积极作用。与此同时，司法机关对安徽自贸区芜湖功能区的保护又要在细节上加强保护，想尽一切办法，促进安徽自贸区芜湖功能区发展之利，尽一切可能，避免安徽自贸区芜湖功能区受到伤害。只有做实做细，对安徽自贸区芜湖功能区的司保护做到细致入微、做到极致，有效促进安徽自贸区芜湖功能区的高质量和健康发展。（五）经常问计于安徽自贸区芜湖功能区的司法保护诉求，不断提高的司法保护精准性和针对性为了增强对安徽自贸区芜湖功能区的司法保护的精准性和实效性，各个司法机关应当在不影响安徽自贸区芜湖功能区发展和正常研发和生产经营的前得下，通过各种恰当的方式，如通过问卷调查、设计意见和建议箱、开通热线电话和电子信箱等方式，让安徽自贸区芜湖功能区各类主体及其人员，特别是高管，了解司法保护对安徽自贸区芜湖功能区发展重要职能和作用，虚心问计于安徽自贸区芜湖功能区对司法保护的诉求和愿望，在公正司法的基础上，对安徽自贸区芜湖功能区的司法保护愿望和诉求，能满足的，尽量给予满；能照顾的，尽量给予照顾，以增强对安徽自贸区芜湖功能区司法保护的精准性和针对性。当然，对超越法律和政策底线的保护诉求和愿望，在不能答应的同时，要深入做好释法说理和解释工作，争取安徽自贸区芜湖功能区各类主体及人员理解和支持。

      安徽警官职业学院学报发表： 2021年5期
       

      • 高州市粮食生产功能区划定工作探讨
        作者：司徒荣轼　刘平　张志军　黎诚      摘要】依据国家和广东省粮食生产功能区划定工作的指导要求，结合高州市现有水田面积、永久基本农田面积和现有水稻种植面积等因素，采用AreGIS软件的连片性分析功能，对高州市粮食生产功能区划定工作进行探讨，并提出粮食生产功能区建设和管护的合理性建议。关键词粮食生产功能区；划定；高州市中图分类号S-9；F326文献标识码A文章编号0517-6611（2018）11-0196-03高州市属省辖茂名市代管县级市，位于广东省西南部，粤西南部，东近南海，南踞鉴江平原，西连广西，北靠云开大山。高州市土地总面积为3276.4km2，东西最大距离79km，南北最大距离65km。高州市位于热带和亚热带的过渡带，属南亚热带季风气候，光照充足，热量丰富；年平均日照1945.3h，太阳年总辐射量457.87kJ/cm2；年平均气温为22.8℃，最高温度为37.6℃，最低温度-1.5℃；年均降雨量为1892.7mm。境内河流均属鉴江流域，分属鉴江、袂花河两大水系，全市河流长度925km，河网密度为0.278km/km2，多年平均径流总量33.07亿m2。1相关规划概况1.1土地利用总体规划调整完善与永久基本农田划定工作1.1.1土地利用现状结构。根据高州市2014年土地利用现状变更调查数据，高州市土地总面积327078.81km2，其中农用地293000.60km2，占全市土地总面积的89.58%；建设用地面积28624.26km2，占土地总面积8.75%；其他土地面积5453.95km2，占土地总面积1.67%。全市耕地面积共60235.23km2，占土地总面积的18.42%，主要分布在石鼓镇、镇江镇、沙田镇。耕地构成中，灌溉水田面积32960.75km2，占耕地总面积的54.72%；水浇地面积10.28km2，占耕地总面积的0.02%；旱地面积27264.20km2，占耕地总面积的45.26%。1.1.2耕地保有量与基本农田。根据高州市土地利用总体规划调整完善成果，高州市耕地保有量为51032km2，主要分布在石鼓镇、镇江镇，面积为5056.00和2995.00km2，占全市比重分别为9.91%和5.87%；基本农田保护面积为46571km2，主要分布在石鼓镇，面积为4710.00km2，占全市比重总量的10.11%。1.2耕地质量等别年度更新1.2.1耕地质量情况。根据2014年高州市土地利用变更调查数据和耕地质量等级成果，高州市基本农田利用等别（国家级）平均质量等别为3.88等。具体见表1。1.2.2基本农田质量情况。（1）土地利用结构。据统计，划定后全市划定后永久基本农田46792.52km2全部为耕地，其中水田面积27987.98km2，比重为59.81%；旱地面积18803.94km2，比重为40.19%。水浇地面积0.60km2。（2）土地利用等别。根据2014年高州市耕地质量等级评定结果，全市基本农田中耕地平均质量等别（国家利用等）为3.72等。具体见表2。（3）坡度情况。据统计，划定后全市划定后永久基本农田46792.52km2中，坡度小于15。的耕地面积40840km2，比重为87.28%；15°～25°的耕地面积4627.93km2，比重为9.89%；梯田面积1324.59km2，比重为2.83%。1.2.3糧食生产情况。依据2014-2016年《茂名统计年鉴》，高州市粮食产量逐年增加。这表明高州市积极开展高标准农田建设及不断加大“三农”资金投入力度，使得农业生产条件进一步改善，扩大了农田有效灌溉面积，提高农业抗灾、防灾能力，保证了全市粮食生产稳步增产、高产、增收。高州市粮食作物品种繁多，包括谷类、豆类和薯类，主要以谷类作为种植为主，具体数据见表3。2粮食生产功能区划定工作思路与流程为科学有序开展高州市粮食生产功能区划定工作，需要以永久基本农田划定成果、耕地质量等别年度更新成果、农村土地承包经营权确权登记颁证工作等为基础，摸清当地连片水田和水稻种植水田分布情况，采用合理的空间分析方法，确定其生产功能区的主要范围，并根据农田实际情况核定修正，最后建立电子地图和数据库，涉及粮食生产功能区划定工作相关规划情况具体见图1。3粮食生产功能区划定工作重点难点及对应措施3.1规划协调重点难点及对应措施此次粮食生产功能区划定工作，主要涉及到国土、农业等部门对粮食生产功能区用地选址合理划定与建设，因此高州市政府要高度重视粮食生产功能区划定和建设工作，加强组织领导和统筹协调，落实主体责任，按时、按量、优质完成粮食生产功能区与建设任务。为此，建议由政府牵头，成立由本级人民政府主管领导为组长，以国土、农业部门为主，发展、规划、经信、建设、林业、交通、水利、旅游等部门为辅相关部门组成粮食生产功能区划定工作领导小组，以便调动各方面的力量，安排以及落实粮食生产功能区划定的范围，稳步提高当地粮食产能。3.2ArcGIS软件连片性分析重点难点及对应措施粮食生产功能区内地块的连片性可以被定义为空间上的相对相连度，即相邻程度。两块地在空间上相隔的距离越小，它们的连片性就越高，当它们的距离小于一定阀值时，则可以认为是连片的。计算连片性的方法很多，该研究主要采用Arc-GIS空间相连分析方法，这种方法不仅计算简单，且符合实际。在计算过程中，阀值的确定是连片性的关键。通过对高州市初步筛选的地块阀值的测算，对选取地块之间采取双向缓冲2、3、5、8、10m，测算粮食生产功能区内地块的连片性，结果显示以5、8、10m为双向缓冲结果中的连片规模没有发现很大变化，因此建议采取图斑双向缓冲5m，对其图斑进行连片性分析。3.3粮食生产功能区建设及管护重点难点及对应措施粮食生产功能区要严格实行项目化管理，县级政府是粮食生产功能区的保护主体，落实建设、管护、经营主体是关键。因此，要按照“谁使用、谁受益、谁管护”的原则，将管护地块和管护责任落实到经营主体，并督导和指导经营主体加强设施维护。粮食生产功能区要“上图入库”，建立电子地图和数据库档案，实行电子化、动态化管理；竖立标志牌，并标明粮食生产功能区类型、面积、编号、建成年份、建设地点、建设与管护单位、责任单位和立牌单位等信息；任何单位和个人不得破坏、损坏或者擅自改变粮食生产功能区标志牌；对因省级重大建设项目确须占用粮食生产功能区的，必须严格按“先补后占、占补平衡”的要求执行，确保粮食生产功能区耕地数量不减、质量不降低。3.4公众参与力度重点难点及对应措施在粮食生产功能区的划定过程中，需要通过各种途径征求各部门、乡镇、种粮大户以及粮食生产功能区所在村村民意见，确保各相关利益单位对粮食生产功能区编制拥有知情权，合理科学落实建设及管护主体。建立完善的信息公开制度，实行精准管理。将粮食生产功能区的划定内容、种植情况、责任主体等信息及时向社会公众公开，接受群众的监督，提高工作的公开透明程度，保障粮食生产功能区工作顺利实施。

        安徽农业科学杂志发表： 2018年11期

      • 论我国经济功能区协同治理模式的构建
        摘要：自20世纪80年代中期以来，我国各级、各类经济功能区取得了巨大成就，但治理模式的选择是长期困扰经济功能区发展的一个重要问题。领导小组模式、管委会模式、建制政府模式和企业型模式具有各自的优势，但也存在各自的问题。从国内外最新理论研究成果和政府改革实践看，我国经济功能区未来理想的治理模式是协同治理模式。经济功能区协同治理模式的主体体系是政府主导下的多元合作网络，规则体系是法律规范下的多元规则体系，运行机制是政府引导下的协同运行机制。构建经济功能区协同治理模式，应通过国家立法的引导、政府机构的重组和社会治理主体参与的扩大等途径。关键词：经济功能区；治理模式；协同治理模式中图分类号：D035文献标识码：A文章编号：1008-7168（2016）01-0052-07自20世纪80年代中期以来，我国继设立经济特区之后，在若干区域实行特殊经济政策及治理模式，建设了大批经济技术开发区、高新技术产业开发区、高新技术产业园区、科技园等特别经济区域。本文将这些特别经济区域统称为“经济功能区”①。经过三十多年的发展，这些经济功能区在促进我国经济、社会发展等方面起到了巨大推动作用，但也面临一些问题，其中最突出的问题是治理模式的选择。本文在分析经济功能区现有几种治理模式的优势和存在问题的基础上，提出构建中国特色的协同治理模式是破解我国经济功能区治理模式选择困境的必要途径。一、经济功能区、治理模式、协同治理模式概念的界定（一）经济功能区关于经济功能区，无论是学术界还是官方都没有给出一个权威性的定义。我国政府继20世纪80年代初设立经济特区以后，于20世纪80年代中期在一些沿海地区设立了一批国家级经济技术开发区。此后，中央和地方各级政府相继设立大量经济技术开发区、高新技术产业开发区等特别经济区域，并在这些特别经济区域内建立专门管理机构（领导小组、管理委员会等），实行特殊经济政策及治理模式。本文将这些特别经济区域统称为“经济功能区”，并将重点研究国家级和省级经济功能区。有学者按照经济功能区的功能和目标，将经济功能区划分为单一型经济功能区和复合型经济功能区[1]。单一型经济功能区的地域范围比较明确，经济目标比较专一。依此标准划分，我国单一型经济功能区包括经济技术开发区、高新技术产业开发区、保税区、出口加工区、边境经济合作区等。所谓复合型经济功能区，指在一个特定的行政区划或地域范围内，包含了多个单一型经济功能区。依此标准划分，上海浦东新区、天津滨海新区、重庆两江新区等属于比较典型的复合型经济功能区。本文主要研究单一型经济功能区，兼顾复合型经济功能区。（二）治理模式“治理”（Governance）一词源自国外，最初被应用于企业管理。20世纪80年代末以来，治理理论被引入公共管理领域。20世纪90年代末，公共治理理论传入我国。学界和政界结合我国实践，对治理理论进行了创造性的吸收和发展。在党的十八届三中全会决议中，提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”[2]（p.3）。有学者认为，国家治理体系就是规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序[3]。本文所称的治理模式，指为实现治理目标而构建的一系列安排。经济功能区的治理模式主要包括治理主体体系、治理规则体系和运行机制等内容。（三）协同治理模式治理理论包含了治理主体之间的合作和协商。从这个意义上讲，治理包含了“协同”的意思。但本文使用的“协同治理”主要借鉴了国内外诸如“协同政府”（JoinedupGovernment，JUG）、“整体政府”（WholeofGovernment，WOG）、“整体性治理”（HolisticGovernance）、“网络化治理”（GoverningbyNetwork）等理论研究和政府改革实践，有其特定的含义。本文所使用的“协同治理”强调以下三点。（1）协同治理的主体体系是一个政府主导下的多元合作网络。除政府外，企业、高校与科研机构、社会中介组织、公民等主体共同参与治理过程，构成一个多元合作网络。在这个多元合作网络中，政府仍是主导力量，有能力引导和控制整个网络。（2）协同治理的规则体系是国家法律引导下的多元规则体系。在协同治理状态下，国家的法律、社会组织自身的规则与社会共识等共同约束各个主体的行为，但国家的法律仍是各个主体所共同遵守的最高准则，引导和规范各种规则。（3）协同治理的运行机制是政府引导下的协同运行。在协同治理状态下，政府的政治、行政和法律等行为仍是治理社会的主导性方式。在这个前提下，政府和其他各个主体之间的协商、对话、合作等方式同时被广泛应用。二、现有经济功能区治理模式的优势与问题辨析关于我国经济功能区治理模式的类型划分，国内有很多种观点。本文依照主要治理主体的不同，将其划分为领导小组模式、管委会模式、建制政府模式和企业型模式四种类型。（一）领导小组模式1.领导小组模式的构成。领导小组模式一般应用于经济功能区创建之初。在经济功能区创建之初，由主管该经济功能区的地方政府成立经济功能区领导小组，由地方党委和政府主要领导（一般是副书记和行政副职）担任领导小组组长和副组长，由地方政府相关部门首长担任领导小组成员。经济功能区领导小组是经济功能区开发建设的领导机构和协调机构，下设办事机构的数量和规模较小，经济功能区开发建设的具体工作仍由地方政府相关部门承担。2.领导小组模式的优势。（1）较好地利用了地方党委和政府领导的权威，推进经济功能区建设的力度较大。（2）行政成本较低。由于领导小组属于临时性机构，领导小组主要成员均为兼职，不增加编制。领导小组办事机构的数量和规模较小，占用编制较少，所需经费也比较少。3.领导小组模式存在的问题。（1）法律权威有限。经济功能区领导小组毕竟属于临时性机构，其权威一方面来自地方党委和政府授予，另一方面来自地方党委和政府领导个人的权威。由于领导小组权威并非来自正式法律或法规授予，法律权威有限。（2）运行效率堪忧。由于经济功能区开发建设的具体工作仍由地方政府相关部门承担，加之经济功能区领导小组法律权威有限，这种治理模式的运行效率受到很大影响。（二）管委会模式1.管委会模式的构成。从很多经济功能区的发展历程看，初期一般实行领导小组模式，待经济功能区初具规模后，多数经济功能区会转向管委会模式。在管委会模式之下，一般由主管该经济功能区的地方政府成立经济功能区管理委员会（简称管委会），作为该地方政府的派出机构。在管委会之下，设立若干委、办、局，作为管委会的办事机构。在经济功能区管委会之外，一般会成立一个经济开发总公司，具体从事经济开发和建设等方面的事务。因此，也有人将此种治理模式称为“管委会+公司模式”。目前多数经济功能区的经济开发总公司尽管在组织上独立于管委会之外，但事实上不仅在政治上接受管委会的领导和监督，在具体业务上往往也受到管委会的直接影响，管委会仍是经济功能区内最主要的治理主体。因此，本文将此种治理模式称为“管委会模式”。2.管委会模式初期显现的优势。在管委会模式建立初期，其主要优势有以下三个方面。（1）为经济功能区经济发展创造了条件。在管委会模式下，经济功能区内形成了一整套比较完备的行政管理和经济管理机构，将经济功能区置于一个相对封闭的环境中，实行特殊的经济政策和管理方式。而这些特殊的经济政策和管理方式，其实很多就是适应市场经济的经济政策和管理方式。在20世纪80年代中期全国整体上处于计划经济的情况下，这种治理模式无疑具有巨大的优越性和合理性。（2）行政成本相对低。相对于很多同一级别的地方政府而言，经济功能区管委会实行“小政府、大社会”模式，下设机构数量和人员编制都比较少，行政成本较低。有的学者调研结果表明，经济功能区管委会初期机构数量一般约为同级地方政府的1/4～1/10左右，编制和实有工作人员仅为同级地方政府平均数的1/10左右[4]。（3）行政效率较高。由于经济功能区的行政管理机构、经济管理机构和经济开发总公司等机构比较完备，自成一体，与主管地方政府相关职能部门和邻近行政区政府关联较少，政策执行往往比较顺畅，行政效率较高。3.管委会模式逐渐消失的优势。在经济功能区建立管委会模式初期，其优势是比较明显的。但随着经济功能区内外环境的变化，管委会模式的一些优势在逐渐消失，具体体现在以下两个方面。（1）经济功能区政府机构与普通地方政府在适应市场经济能力上出现一定的趋同化。经济功能区政府机构在设立之初，相对于一般地方政府而言，更能适应市场经济，成为经济发展的“助推器”和行政体制改革的先行者。但随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，一般地方政府适应市场经济的能力也逐渐提高，经济功能区政府机构在这方面的优势逐渐淡化。（2）行政成本低和行政效率高的优势逐渐弱化。自20世纪90年代末以来，工商、税务、国土资源等部门加强了垂直管理。这些部门往往也在经济功能区设立派出机构，在一定程度上增加了经济功能区政府机构和人员编制数量，增大了行政成本；而这些垂直管理机构的设立，改变了原来经济功能区政府机构相对自成一体的局面，增大了“条块”协调成本，在一定程度上降低了行政效率。4.管委会模式存在的问题。（1）管委会法律地位不明确，影响了其法律权威。若从20世纪80年代中期第一批国家级经济开发区管委会成立算起，一些经济功能区管委会已经有三十多年的历史了。但是，直到今天，在我国宪法、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等相关法律中，均没有对经济功能区及其管理机构做出明确规定。目前经济功能区及其管理机构的设定与职能等事项主要依照一些省级地方性法规，法理权威明显不足。经济功能区管委会的日常运行经常处于一种无法可依的尴尬局面。（2）存在一定程度的政企不分。如前文所言，经济功能区管委会与经济开发总公司关系十分紧密，与我国整体政企分开的局面并不合拍。（3）难以应对经济功能区内日渐增长的社会管理和公共服务需求。在经济功能区设立之初，辖区内常住人口较少，居民对社会管理和公共服务的需求有限。但经过多年的发展，很多经济功能区事实上已经发展为新兴城区，常住人口日渐增加，居民对社会管理和公共服务的需求日渐提高。然而经济功能区管委会下设的相应社会管理和公共服务机构数量和人员编制往往比较少，难以满足辖区居民对社会管理和公共服务日渐提高的需求。（三）建制政府模式1.建制政府模式的构成。为了解决管委会模式存在的问题，很多主管经济功能区的地方政府采取的解决方法是建立“建制政府模式”，即将经济功能区与所依托的行政区②合并，将新的区域变成兼具经济功能区和普通行政区双重属性的区域。相应地，在新的区域内设立人大、人民政府、法院和检察院等政权机构。这种特殊区域的人民政府也就同时兼具经济功能区管理机构和地方人民政府两种角色。从我国经济功能区发展历史看，青岛经济技术开发区与黄岛区的合并，苏州高新技术开发区与虎丘区的合并，以及上海浦东新区和天津滨海新区成立建制政府等，都属于此种情况。2.建制政府模式的优势。（1）较好地解决了经济功能区政府机构的法律地位问题。管委会模式面临的最主要问题是管委会法律地位不明确，而建制政府模式比较有效地解决了这一问题。在经济功能区与行政区合并后，新的区域内按照法定程序建立起完整的政府机构，由新的政府机构承担经济功能区治理，较好地解决了原来管委会法律地位不明确的问题。（2）能够解决经济功能区内日渐增长的社会管理和公共服务需求。经济功能区成立建制政府后，相关的社会管理和公共服务机构比较完备，能够满足辖区居民对社会管理和公共服务日渐提高的需求。由于建制政府模式能够解决管委会模式带来的很多问题，因此成为很多研究者所肯定的模式，将其作为成熟的经济功能区的理想治理模式[5]（p.94）。然而，建制政府模式并非十全十美，也存在一定的问题。3.建制政府模式存在的问题。（1）经济功能区政府机构往往陷入角色冲突中。在建制政府模式下，经济功能区与行政区合一，政府机构兼具经济功能区管理机构和普通地方政府双重角色。然而，这两种角色的角色期望是不完全相同的。作为经济功能区管理机构，其主要职能是推进经济发展，从事经济、社会、行政体制改革试验等，其灵活性较大。而作为普通地方政府，不仅具有推进经济发展职能，也具有社会管理和公共服务等职能；而且在构建服务型政府的大背景下，社会管理和公共服务等职能日渐被重视。面对两种角色，经济功能区政府机构在角色认知和行为选择等方面往往陷入难以选择的困境。（2）难以解决“体制回归”问题。经济功能区“体制回归”问题大体描述的是经济功能区特有的治理模式与普通地方政府治理模式趋同问题[6]。在管委会模式下，经济功能区作为相对封闭的区域，可以实行与普通行政区不同的治理模式。而多年来经济功能区能够取得巨大成就，很大程度上得益于本身的特殊性。当经济功能区与行政区合一、经济功能区管理机构与地方政府合一以后，经济功能区的政府机构在角色定位、机构设置、职能履行、行为模式等方面要严格遵守现行法律，其原有的灵活、高效等优势在一定程度上被削弱。（3）仍无法有效解决政企不分问题。前面分析了管委会模式下经济功能区管委会与经济开发总公司关系紧密，存在一定政企不分问题。当经济功能区成立建制政府后，经济功能区政府机构取代了管委会，其与经济开发总公司的紧密关系并没有发生根本性改变，仍存在一定政企不分问题。（四）企业型模式1.企业型模式的构成。所谓企业型模式是指在经济功能区内不成立管委会等政府机构，而由一个主导性的企业牵头经济功能区的建设、开发，并协调解决开发、建设中的各种问题。这种治理模式在国外很常见，但从我国经济功能区发展实践来看，实行企业型治理模式的经济功能区并不多见。早期的有深圳蛇口工业区，后来有上海漕河泾微电子高技术开发区、宁波大榭开发区等。2.企业型模式的优势。企业型模式的主要优势在于能够较好发挥市场力量。由于治理主体是企业，受政府干预较少，经济功能区的开发、建设能够遵循市场经济规律运行，因而此类开发区也实现了较快发展。3.企业型模式存在的问题。（1）负责运营经济功能区的企业缺少法律权威。由于企业不是政府机构，不具有强制力。当经济功能区运营过程中出现利益纠纷等问题时，企业只能通过协商、司法诉讼等方式解决，效率较低。（2）存在另一种形式的政企不分。前面讲的政企不分主要是政府过多干涉企业，而此处的政企不分是指企业事实上行使了政府职能。以宁波大榭开发区为例，负责运营开发区的中信大榭开发公司不仅要牵头开发区开发建设，还行使对开发区内企业的管理职能，还要统筹修建学校、医院、休闲娱乐场所等公共项目，事实上起到了政府的作用[7]。综上所述，目前国内几种常见的治理模式具有各自的优势和问题，都无法成为未来我国经济功能区的理想治理模式。为推动我国经济功能区持续、健康发展，需要设计更加科学、合理的治理模式。三、破解困境：构建中国特色的经济功能区协同治理模式借鉴国内外理论研究和实践的最新成果，本文将未来经济功能区的理想治理模式称为协同治理模式。（一）经济功能区协同治理模式的构成1.主体体系：政府主导下的多元合作网络。除少数实行企业型治理模式的经济功能区外，目前国内多数经济功能区的治理主体主要是各种形式的政府机构。经济功能区内其他主体在很大程度上是被管理的对象，而非治理主体。在未来的协同治理模式下，经济功能区的治理主体不再是单一的政府机构，也不是奥斯特罗姆所主张的各种主体地位平等的“多中心治理”，更不是罗西瑙所主张的“没有政府的治理”，而是一个政府主导下的多元合作网络。在这个合作网络中，各种治理主体具有如下地位和作用。（1）政府机构。经济功能区的政府机构（其具体组织形式见下文）仍是经济功能区内最主要的治理主体，是经济功能区协同治理最主要的引导者，是公民与社会组织意见诉求的征集者、正式决策的制定者和主要执行者、治理主体间协商与合作的发起者和协调者、治理主体间争议的仲裁者。（2）企业。在未来的协同治理模式下，企业不仅是微观经济的运营者，也是一个重要的治理主体。企业将是经济功能区政府决策的重要建议者、治理主体间协商与合作的重要参与者。（3）高校与科研机构。从我国经济功能区三十多年的发展看，与国外很多代表性的经济功能区相比，我国高校与科研机构在经济功能区发展中发挥的作用是相对有限的。这很大程度上是因为我国经济功能区多建在原来城区之外的农村地区，经济功能区内高校与科研机构较少，而经济功能区外的高校与科研机构与经济功能区利益相关度较低，参与经济功能区治理较少。经济功能区内外的高校与科研机构也应是重要的治理主体，不仅是政府决策的重要建议者和治理主体间协商与合作的重要参与者，更重要的角色是政府决策的“外脑”，是决策草案的重要设计论证者。（4）社会中介组织。我国所使用的“社会中介组织”，与国外的第三部门（ThirdSector）、非政府组织（NGO）、非营利组织（NPO）等概念大体相近，是指介于政府与企业事业单位、社会团体之间，发挥沟通、服务、咨询、调节等作用的各类社会组织[8]（p.346）。在未来的协同治理模式下，经济功能区内外的社会中介组织也将是重要的治理主体，它们不仅是政府决策的重要建议者和治理主体间协商与合作的重要参与者，还将是市场运行的监管者、行业准入的审批者和社会矛盾冲突的调节者等。（5）公民。从我国经济功能区三十多年的发展看，经济功能区内公民发挥的作用也相对有限。这很大程度上是因为在经济功能区建设初期辖区内常住居民较少，公民对于经济功能区运行的利益诉求比较少。然而，目前很多经济功能区已经发展成为新城区，辖区内常住人口日渐增多，利益诉求日益增加。在未来的协同治理模式下，经济功能区内公民也将是重要的治理主体之一，是决策的重要建议者和参与者，也是经济功能区发展的重要受益者。2.规则体系：法律规范下的多元规则体系。目前经济功能区治理的规则体系主要是由国家法律、国务院部门规章、地方性法规和经济功能区管理机构自身的一些规范性文件构成。而与经济功能区治理直接相关的规则主要是关于经济功能区的地方性法规和经济功能区管理机构自身的一些规范性文件，国家法律层面关于经济功能区的规定尚处于空白状态。未来经济功能区治理的规则体系，应该是一个国家法律规范下的多元规则体系。这个规则体系主要由三部分构成。（1）政府规则。在政府规则中，与经济功能区治理相关的法律处于最高地位，与经济功能区治理相关的国务院法规和国务院部门规章、地方性法规处于中间层次，经济功能区管理机构自身的规范性文件处于最低层次。（2）社会规则。社会规则主要是指经济功能区其他治理主体（企业、高校与科研机构、社会中介组织、公民组织等）涉及经济功能区治理的规则。（3）社会共识。社会共识指经济功能区政府机构与其他治理主体在协商基础上达成的共识。社会共识不一定是成文的文件，但被政府机构与其他治理主体共同遵守。3.运行机制：政府引导下的协同运行机制。目前经济功能区治理的运行机制主要是政府机构对其他主体的强制性管理与其他治理主体的自律。在未来的协同治理模式下，经济功能区治理的运行机制是政府引导下的协同运行，具体由以下几部分构成。（1）政府的强制行为。经济功能区政府机构通过法律和行政手段对公共事务进行强制性治理仍是重要的治理手段。（2）政府的非强制行为。除强制行为外，经济功能区政府机构以利益、道德等为诱导，通过指导、签订合同、奖励、协商、谈判等方式，促使其他社会主体做出或不做出某种行为。（3）政府引导下的协同参与。经济功能区政府机构通过强制约束或非强制诱导，引导经济功能区内企业、高校与科研机构、社会中介组织、公民等共同参与经济功能区治理，实现协同运行。（二）协同治理模式的构建途径1.国家立法的引导。前面多次谈到，目前我国关于经济功能区的法律规定尚属空白。构建经济功能区协同治理模式，迫切需要国家立法的引导。我国需要出台一部专门的《经济功能区法》（建议名称），在该法律中对经济功能区的审批主体、审批程序、设立标准、管理机构、退出机制等内容做出明确的规定。同时，有必要修改《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等相关法律，增加有关经济功能区管理机构等内容的条款，明确赋予其相应的法律地位。通过国家立法的引导，明确规定经济功能区不仅是经济体制改革的实验区，也是行政体制改革的实验区，允许经济功能区先行先试最新的改革设想。2.经济功能区政府机构的重组。考虑到未来经济功能区内常住人口还会进一步增加，公民利益诉求将会进一步增加，参与公共事务管理的愿望将会进一步提高，未来经济功能区内有必要设立人大和政协机关，并由人大选举经济功能区的人民政府、人民法院和人民检察院。这一思路貌似是目前建制政府模式的延续，但该政府机构组织形式并不等同于现有建制政府模式的翻版。在政府机构设置方面，应允许经济功能区设置与普通行政区不同的政府机构，保证经济功能区政府机构精简、高效。3.社会治理主体参与的扩大。未来经济功能区的协同治理，既是政府的治理，又是企业、高校与科研机构、社会中介组织和公民组织共同参与的协同治理。未来应充分发挥现有的人大、政协等协商和对话平台的作用，并开拓各种座谈会、听证会等新的平台。通过这些平台，实现政府对企业、高校与科研机构、社会中介组织和公民组织的引导，促进社会共识的实现，实现协同治理。四、结语从我国改革开放的大局着眼，经济功能区治理是我国整个国家治理体系的一部分；改进经济功能区治理模式，对于提高整体国家治理能力具有重要意义。对于我国蓬勃发展的各级各类经济功能区，不应只满足于将其定位为经济体制改革的实验区，还应将其定位为行政体制改革的实验区。我国经济功能区数量众多，发展水平差异很大，应该说本文所设计的协同治理模式具有前瞻性，其实现需要很多配套条件，但改革过程应该是一个顶层设计与基层实践相结合的过程。为此，有必要在谨慎理论论证的基础上，根据经济功能区的发展水平，选择适当的试点单位进行实验，不断总结经验和教训，适时调整改革方案，逐步推广。通过治理模式的改进，经济功能区将在我国经济、政治、社会等领域发挥更大作用。注释：①目前国内多数研究成果将各类特别经济区域统称为“开发区”。考虑到特别经济区域名称、性质等方面的多样性，本文不再使用“开发区”来统称各类特别经济区域，而使用“经济功能区”这一名称。②从我国经济功能区与行政区空间分布看，大体有以下几种情况。（1）行政区包含经济功能区。即经济功能区范围位于某一个行政区内。（2）经济功能区与行政区范围一致。（3）经济功能区存在于若干行政区内。（4）经济功能区包含行政区。一些复合型经济功能区往往面积较大，包含了若干行政区。例如，天津滨海新区在2010年成立建制政府前，包含了原塘沽区、汉沽区、大港区三个行政区的全部和东丽区、津南区的部分区域。参考文献：[1]惠冰.复合型经济功能区管理体制创新构想——以天津滨海新区为例[J].天津社会科学，2008，（4）.[2]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2013.[3]俞可平.国家治理体系的内涵本质[J].理论导报，2014，（4）.[4]周家新，郭卫民，刘为民.我国开发区管理体制改革探讨[J].中国行政管理，2010，（5）.[5]杨文彬.论中国的“准市辖区”[C]∥刘邦凡.中国公共管理论丛（2013年第1辑）.秦皇岛：燕山大学出版社，2013.[6]王卉青，牛玉兵.论政区合一型开发区管理模式的体制回归风险与应对[J].辽宁行政学院学报，2014，（11）.[7]孙琪.我国开发区企业化治理模式研究——以宁波大榭开发区为例[J].经济论坛，2011，（3）.[8]朱光磊.当代中国政府过程[M].天津：天津人民出版社，2008.[责任编辑：张英秀]

        天津行政学院学报发表： 2016年1期

      • 重点生态功能区生态补偿法律关系研究
        作者：任世丹（西南政法大学应用法学院，重庆401120）党的“十八大”报告将“加快实施主体功能区战略，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局和生态安全格局”作为生态文明建设的重要途径。依据主体功能区划的原则，以提供主体产品的类型为基准，可将我国国土空间划分为以提供工业品和服务品为主体功能的城市化地区、以提供农产品为主体功能的农产品地区和以提供生态产品为主体功能的重点生态功能区[1]。“区域分工”的运作理念以及各有侧重的产业、投资、土地等区域政策将导致不同主体功能区间环境与经济利益的失衡，而重点生态功能区生态补偿制度的建构有助于实现区域间的协调发展。尽管我国学术界对生态补偿机制的研究始于20世纪80年代，然而迄今为止，森林、草原等单一生态要素生态补偿的论著颇丰，重点生态功能区生态补偿机制研究才刚刚起步。除了以丁四保教授为代表的学者们从区域经济学的视角对“区域生态补偿”的概念进行了界定以外，“重点生态功能区生态补偿”的定义鲜见。本文从法学的视角将“重点生态功能区生态补偿”界定为：为实现区域生态产品及服务的持续供给和社会公平、区域协调发展，通过财政转移支付或达成协议等方式，由政府或其他社会主体对恢复、建设和增进重点生态功能区生态产品和服务供给能力的提供者、特别牺牲者的经济和非经济形式的回报和弥补的法律行为。鉴于区域生态补偿关系的复杂性及利益主体的不明晰，该法律制度的构建应从理顺相应法律关系着手。一、重点生态功能区生态补偿法律关系的成立法律关系是法所构建或调整的、以权利与义务为内容的社会关系，其形成、变更和消灭，需要具备一定的条件，其中最主要的条件有两个：一是法律规范，二是法律事实[2]159～165。法律规范是法律关系存在的前提条件。从应然层面观之，我国生态补偿法律法规体系尚未建立：环境保护基本法中没有生态补偿的制度安排、生态补偿专门性法律缺位以及仅有少数环境保护单行法中有关于生态补偿的原则性规定。然而，却不能因此断定重点生态功能区生态补偿法律关系不成立。“有时在有些社会关系领域，虽然没有正式的法律规定，但是却得到国家事实上的确认和保护，或得到习惯法的调整。在这种情况下，法律关系的产生有法律规定存在，只不过法律规范不是以国家正式颁布的规范性文件而是以其他形式的法律渊源表现出来”[3]467～468。目前我国重点生态功能区生态补偿法律关系建立的依据主要是一些行政法规、规章和地方性法规、规章，例如，《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》、财政部出台的《国家重点生态功能区转移支付（试点）办法》和《2012年中央对地方国家重点生态功能区转移支付办法》、环境保护部颁布的《关于加强国家重点生态功能区环境保护和管理的意见》，以及青海省、海南省等地方出台的相关法规、规章。法律事实是指能够引起法律关系产生、变更或者消灭的具有法律意义的事件或行为。提供生态产品是重点生态功能区的主体功能定位。为了实现这一功能，这些区域不但要丧失一定的发展机会，还要为生态恢复和建设承担相应的支出[4]557～567。而生态产品具有“公共物品”的属性，即其消费具有非排他性和非竞争性。所有社会成员都能从重点生态功能区提供的生态产品和服务中受益，由此产生了“搭便车”问题，需要通过创设一种新的法律关系来平衡各方的利益以确保生态产品的持续供给。可见，重点生态功能区生态补偿法律关系赖以成立的法律事实包括：（1）重点生态功能区作为一个整体为维持并增进生态产品和服务供给能力所采取的行为（包括附随产生的成本及发展机会成本的损失）；（2）区域以外不特定主体因从生态产品和服务中获益，或以合意为基础的区域外相对特定主体从重点生态功能区额外增进的生态服务价值中获得额外利益；（3）上述行为以及由此产生的损失与区域外不特定或相对特定主体的获益（或额外利益）之间存在因果关系。二、重点生态功能区生态补偿法律关系主体生态补偿法律关系主体是指在生态补偿法律关系中权利的享有者和义务的承担者，分为补偿给付主体和接受主体。重点生态功能区生态补偿与单一生态要素生态补偿之间最显著的差异在于：从对微观主体的关注上升到区域层面。由此，以“区域”为尺度的重点生态功能区生态补偿法律关系主体的确定需要回答以下问题：其一，重点生态功能区生态补偿与区域内单一生态要素的生态补偿之间的关系是否应将后者纳入前者的补偿法律关系中？其二，“区域”是重点生态功能区生态补偿的利益主体和行为主体，而“区域”是“地表空间的一个差别化部分”[5]597，它是一个地理学概念不能成为法律关系主体，谁才是该法律关系的适格主体？区域生态补偿与单一生态要素生态补偿的冲突主要发生在限制开发的重点生态功能区内①依据《全国主体功能区规划》的规定，重点生态功能区包括限制开发的重点生态功能区和禁止开发的重点生态功能区，两者的功能定位、产业政策和管理政策存在差异。。限制开发的重点生态功能区的主体功能是提供生态产品和服务，与此同时它还肩负有经济社会发展的功能，允许适度开发能源和矿产资源、允许发展那些不影响主体功能定位、当地资源环境可承受的产业以及允许进行必要的城镇建设等。开发建设活动对其作用的生态环境可能同时产生两种影响情势：（1）行为人的活动导致其直接作用的生态要素受损，从而导致限制开发的重点生态功能区区域内人群的环境利益受损；（2）行为人的活动同时导致限制开发的重点生态功能区生态产品和服务供给能力受损，使得享受该生态产品和服务并因此支付了特定对价（包括通过财政转移支付等方式）的区域以外的群体的利益受到损害。两类生态补偿法律关系的成立条件（包括上文论述的法律规范和法律事实，尤其是法律事实）不同。鉴于此，本文认为重点生态功能区生态补偿与区域内单一生态要素的生态补偿属于并列关系。在前一种情势下，行为人，也是受益方，应该依据其获利，自己采取措施或通过支付费用由他人代执行的方式对受到损害的生态要素加以恢复，并通过由此带来的生态系统服务功能的恢复弥补受损方的环境利益损失，构成单一生态要素生态补偿法律关系；在后一种情势下，行为人需要向区域缴纳相应的补偿金，由限制开发的重点生态功能区统筹安排、通过投入人力、物力、资金等方式恢复生态产品和服务供给能力，以此弥补区域外受损群体的利益，构成重点生态功能区生态补偿。任何一个区域都是由自然环境、资源、个人、组织（包括企业）和政府构成的。个人、组织（包括企业）都可能成为生态补偿的直接实施主体或受益主体，也都是生态补偿的利益相关方，但是作为以“区域”为尺度的生态补偿制度，他们都不适宜作为“区域”的代表成为区域生态补偿法律关系的主体。本文认为以行政区域为基础的政府才是重点生态功能区生态补偿法律关系的适格主体，原因在于：与其他类型的区域相比较，行政经济区域具有清晰的边界——行政界线，同时也是区域利益的边界，存在区域利益的代言人——政府利益边界与区域边界相一致，而政府所掌控的各类资源使其能够成为区域行为的主体[6]77。同时，我国基于主体功能区划的国土开发政策以及在此基础上构建的区域生态补偿制度是一种与私人选择相对的公共选择，系“集体行动”，这样的行动经常要依靠自上而下的命令和合法强制[7]348～349，而来自公民―委托人的授权和按照某种宪法规则的选举制度安排赋予了政府发布命令和实施强制的合法性。此外，政府的公共服务职能也决定了其区域利益“代理人”的地位，为其主体地位提供了正当性依据。将我国整体作为一个系统论之，重点生态功能区生态补偿可以采用国家补偿和社会补偿两种模式。在国家补偿模式下，中央政府是生态补偿的给付主体、重点生态功能区所在的地方政府是生态补偿的接受主体；在社会补偿模式（主要是地区间补偿模式）下，购买重点生态功能区生态产品和服务的区域政府是生态补偿的给付主体，重点生态功能区所在的地方政府是生态补偿的接受主体。将重点生态功能区作为一个系统观之，分为“抑损性”补偿和“增益性”补偿两类①“抑损性”补偿主要针对行为者对调节性生态功能的破坏而设计的生态效益补偿制度；“增益性”补偿，即补偿那些对调节性生态功能的恢复、增强的贡献者和权益受损者。参见：李爱年《生态效益补偿法律制度研究》，中国法制出版社2008年版，第30～31页。。就前者而言，在限制开发的重点生态功能区内从事生产建设活动的个人或组织（包括企业）是生态补偿关系的给付主体，地方政府是生态补偿关系的接受主体；在禁止开发的重点生态功能区内从事旅游②禁止开发的重点生态功能区的范围和主体功能定位较明确，是指依法设立的各类自然保护区，其产业政策导向是要严格禁止发展工业，尤其是资源消耗和污染型企业，对破坏生态修复的农业进行改良或停止耕作，实施核心保护区内的人口搬迁等。参见：清华大学中国发展规划研究中心课题组《中国主体功能区政策研究》，经济科学出版社2007年版，第146～147页。、观光等行为的个人或组织（包括企业）是生态补偿关系的给付主体，禁止开发的重点生态功能区所在的政府是生态补偿关系的接受主体。就后者而言，在环境移民而产生的生态补偿法律关系中，因生态保护的需要而迁移者（不包括因不符合区域环境保护标准而需要迁出的污染性企业）是生态补偿关系的接受主体，重点生态功能区所在的地方政府是生态补偿关系的给付主体；在因生态建设和保护活动而产生的生态补偿法律关系中，区域生态功能的恢复、增进的贡献者和权益受损者是生态补偿关系的接受主体，重点生态功能区所在的地方政府是生态补偿关系的给付主体。三、重点生态功能区生态补偿法律关系客体法律关系的客体是法律关系主体发生权利义务联系的中介，是法律关系主体的权利和义务所指向、影响和作用的对象，具有客观性、有用性和可控性[2]163～164。重点生态功能区生态补偿法律关系客体是重点生态功能区提供的生态产品及生态服务，前者是从静态的“物”的角度对客体的描述，后者是从动态的“行为”的角度对客体的描述。“生态产品”作为一个全新的概念，近年来频繁地出现在党和国家重要的规范性文件中，比如《全国主体功能区规划》、国家“十二五”规划、党的“十八大”报告等。依据《全国主体功能区规划》的阐释，生态产品指维系生态安全、保障生态调节功能、提供良好人居环境的自然要素，包括清新的空气、清洁的水源和宜人的气候等[1]。生态产品作为重点生态功能区生态补偿法律关系客体的正当性在于它的有用性及法律的规定。首先，生态产品的有用性。生态产品能够为人类带来生态效益。生态效益是一个生态学上的概念，指的是“生态系统及其影响所及范围内对人类社会有益的全部效用”[8]36～37。生态效益能够满足人的需求，具有多方面的价值。美国哲学教授霍尔姆斯·罗尔斯顿就提出并肯定了“自然中的价值”，并将其划分为“经济价值、生命支撑价值、科学价值、审美价值、生命价值、多样性和统一性价值、稳定性和自发性价值、辩证的（矛盾斗争的）价值，以及宗教象征价值等等”[9]68。需要指出的是，这些价值并非仅仅停留在哲学探讨的领域，它还是可以量化的“有形”价值源。早在1995年Costanza等美国学者们就开始测算生态系统服务价值，他们的计算结果是：全球生态系统服务每年的总价值为16～54万亿美元[10]253～260。我国生态经济学学者们从20世纪90年代中期开始也致力于我国生态系统服务功能及其价值评价的研究工作，计算出流域、森林等对经济发展的贡献额。其次，生态产品是一种非常特殊的劳动产品，其流向具有开放性，生产者对其不能控制和占有，使用者也具有模糊性，社会共享性十分明显[11]66。那么也就意味着，尽管生态产品具有有用性，但是它属于“纯共享品”，其成本和效益不能被内部化，不可能靠私人竞争者在自愿的双边契约中来配置[7]349。因此，需要通过法律强制性规定将其作为一种“财产”，赋予生产者相应的“产权”，方能促使其持续供给。重点生态功能区的生态服务包括：持续增进生态产品供给能力、实现主体功能的生态系统重建、修复行为与生态建设、保护行为，以及为履行协议所约定的生态产品供给义务而采取的生态保护行为。在重点生态功能区生态补偿法律关系中，主体之间的权利和义务正是围绕以上生态服务行为建立的，否则“理性的、寻求自身利益的个人将不会为实现他们共同的或群体的利益而采取行动”[12]7～8。四、重点生态功能区生态补偿法律关系内容重点生态功能区生态补偿法律关系的内容指的是补偿关系主体依据相关法律法规或按照协议的约定所享有的权利和承担的义务。在国家补偿模式下，中央政府通过财政转移支付、实物补偿等直接补偿形式以及优惠政策、智力支持等间接补偿形式对重点生态功能区提供生态产品和服务的成本及由此带来的损失予以弥补。作为补偿给付主体的中央政府享有的权利如下：获得符合生态环境质量考核标准的生态产品和服务的权利；对补偿资金、实物的用途及优惠政策的落实情况的知情权以及奖惩权等。与此对应，作为补偿接受主体的重点生态功能区所在的地方政府应履行的义务包括：提供符合生态环境质量考核标准的生态产品和服务的义务；接受中央政府对补偿资金、实物利用情况以及优惠政策落实情况监督的义务以及重大事项的告知义务等。同时，补偿接受主体享有相应的奖励申报和请求权①例如，《2012年中央对地方国家重点生态功能区转移支付办法》第四条规定：“财政部会同环境保护部门对限制开发等国家重点生态功能区所属县进行生态环境监测和评估，并根据评估结果采取相应的奖惩措施。对生态环境明显改善的县，适当增加转移支付。对非因不可控因素而导致生态恶化的县，适当扣减转移支付。其中，生态环境明显恶化的县全额扣减转移支付，生态环境质量轻微下降的县扣减其当年的转移支付增量。”。在社会补偿模式下，地区间的生态补偿主要采取市场购买的形式，即通过签订协议的方式购买重点生态功能区提供的生态产品和服务，双方的权利义务主要依据协议的约定确定。一般而言，作为补偿给付主体的地方政府享有的权利包括：获得符合协议约定的生态产品和服务的权利、对影响生态产品和服务品质的突发事件的知悉权、违反协议约定的退费要求权及赔偿请求权等；其应履行的义务主要是补偿金的支付义务、生态保护协助义务等。就重点生态功能区系统内的“抑损性”补偿法律关系而言，补偿给付主体应因其合法开发利用或经营行为给重点生态功能区的生态功能所造成损害缴纳补偿费用；而补偿接受主体享有的权利包括：缴费额的核定权、生态补偿费的受领权以及拒缴时的强制执行权等，同时需要强调的是，作为补偿接受主体重点生态功能区所在的地方政府需要履行生态功能修复的义务。就“增益性”补偿法律关系而言，补偿接受主体享有的权利如下：补偿方案制定的参与权、补偿方案的知情权、补偿请求权和受领权、对补偿异议的申诉和诉讼权等。[1]国务院关于印发全国主体功能区规划的通知（国发[2010]46号）[EB/OL].http://www.gov.cn/zwgk/2011－06/08/content_1879180.htm.[2]张文显.法理学[M].北京：高等教育出版社，2007.[3]孙国华.法理学[M].北京：中国人民大学出版社，1994.[4]秦艳红，康幕谊.国内外生态补偿现状与完善措施[J].自然资源学报，2007，（4）.[5]R·J·约翰斯顿.人文地理学词典[M].柴彦威，等，译.北京：商务印书馆，2004.[6]王昱，丁四保，王荣成.区域生态补偿的理论与实践需求及其制度障碍[J].中国人口·资源与环境，2010，（7）.[7]柯武刚，史漫飞.制度经济学[M].韩朝华，译.北京：商务印书馆，2008.[8]张涛.森林生态效益补偿机制研究[D].北京：中国林业科学院，2003.[9]霍尔姆斯·罗尔斯顿.哲学走向荒野[M].刘耳，等，译.长春：吉林人民出版社，2000.[10]Costanza，etal.Thevalueoftheworld’secosystemservicesandnaturalcapital[J].Nature，1997，（387）.[11]李爱年，彭丽娟.生态效益补偿机制及其立法思考[J].时代法学，2005，（3）.[12]埃丽诺·奥斯特罗姆.公共事务的治理之道：集体行动制度的演进[M].余旭达，陈旭东，译.上海：上海译文出版社，2012.

        湖北大学学报（哲学社会科学版）发表： 2013年5期

      • 粮食生产功能区管理维护的探讨
        作者：陆永连，张根良（德清县新安镇农业公共服务中心，浙江德清313200）文献著录格式：陆永连，张根良.粮食生产功能区管理维护的探讨［J］.浙江农业科学，2016，57（3）：410-412.粮食生产功能区管理维护的探讨陆永连，张根良（德清县新安镇农业公共服务中心，浙江德清313200）文献著录格式：陆永连，张根良.粮食生产功能区管理维护的探讨［J］.浙江农业科学，2016，57（3）：410-412.摘要：总结德清县新安镇省级粮食生产功能区建设的成功经验，针对县级粮食生产功能区存在的非粮化倾向严重等问题，提出管理和保护的对策和建议。关键词：粮食功能区；管理维护；德清德清县新安镇位于德清县的东部，属水乡平原，面积57km2，下辖11个行政村、1个居委会、315个村民小组，总人口31059人，耕地面积2187hm2。2010年全镇单季稻面积1269hm2，粮食总产量9747t，平均产量7.680t·hm-2。2014年全镇单季稻面积1110hm2，粮食总产量8806t，平均产量7.935t·hm-2。由于种粮成本高，劳动强度大，经济效益差，虽然国家对种粮重视，每年都有一定补贴，但与青虾养殖比较，效益差距较大，导致种粮面积逐年减少，以致粮食生产功能区难以维持和保护。2010—2018年规划新安镇粮食生产功能区面积1260hm2，37个圩区。2011年建设了省级粮食生产功能区，浙粮区［2011］5号文件公布第3批省级粮食生产功能区认定结果，新安镇下舍村建成100hm2，是浙江县省级粮食生产功能区中面积最大、农田基础设施好、集中连片、示范性较好的区域。1　现状粮食生产功能区的建成，是省政府的米袋子，能确保粮食生产安全与稳定，是国计民生的大事，也是与人民生活息息相关的大事。为此，加强粮食生产功能区的建设管理与维护，对提高单位面积产量尤为重要［1］。1.1管理与维护难根据目前现状和规划，新安镇从2010—2018年将建成粮食生产功能区1260hm2，但大部分是县级粮食生产功能区，仅少部分是省级。由于县级粮食生产功能区资金配套不够，没有处罚条例，导致近几年大面积毁田挖塘，养殖青虾，矛盾突出，难以管理与维护，长此下去，整个粮食生产功能区将难以保护。1.2粮经比例失调根据2014年统计，新安镇有水田2187hm2，单季晚稻种植面积1107hm2，占水田面积50％，青虾养殖占40％，特种水产养殖及花卉苗木、畜禽类养殖占10％，2015年预计种粮比例还会进一步下降。1.3种粮效益低据调查结果，农户自种种粮成本约1.35万元·hm-2（包括化肥、农药、用工、机械化作业等），若加上流转土地的土地租金约2.70万～2.85万元·hm-2，按产量8.25t·hm-2，粮价3.36元·kg-1计算，产值2.775万元·hm-2。种粮大户只有靠国家粮补来赚钱，3750～4500元·hm-2；另一条途径，主要以种植高产杂交粳稻，用高产来取得效益。如进行青虾养殖，全年养殖2季，上半年一般收回全年成本（包括租金、水电费、饲料、工资等），下半年那一季就可以赚钱了。如青虾单产600kg·hm-2左右，单价100元·kg-1，全年收益6万元·hm-2。粮经效益差距如此之大，导致非粮化趋势日益严重。2　强化保护措施粮食生产功能区是浙江省委、省政府促进和增强粮食生产综合能力，确保粮食安全的有效手段，县、乡镇两级要确保政策措施落实，村级要落实管护责任人。2.1措施落实县乡两级政府按照浙江省政府要求，制定粮食生产功能区管理与维护的各项政策和措施，同时，制定处罚条例，对违规及毁坏粮食生产功能区的人和事光靠行政手段处理还不行，还要进行经济处罚，只有双管齐下，才能真正落到实处。将粮食生产功能区建设列入政府的工作考核和责任制，县对乡镇，乡镇对村，一级抓一级，并与年度工作业绩考核挂钩。同时，根据浙江省人民政府关于《浙江省粮食生产功能区保护办法的通知》规定，落实最严格的耕地保护制度，依法依规从严查处破坏耕地行为。开展永久基本农田示范区划定，将粮食生产功能区划入永久基本农田示范区，严禁建设征占用，实行永久保护。切实采取有效措施加强对已建成粮食生产功能区的管护，制止“非粮化”，禁止“非农化”等。2.2资金落实对已建的粮食生产功能区，建立好管护的长效管理制度，各级政府高度重视，确保每年管护资金的落实到位，对每年的路、渠、机埠、绿化等设施进行维护，同时，村级专门落实长效管护责任人，做好功能区的渠道清淤、除草、管护的各项工作。加大对粮食生产功能区内粮食生产适度规模经营的扶持力度，加强主体培育，优先安排国家和省级农业财政扶持项目，推进粮食生产适度规模经营和社会化服务。对粮食生产功能区实施以奖代补和水稻生态补贴等项目，用于粮食生产功能区基础设施建设、管护等。3　建立长效管理机制近年来，新安镇下舍村省级粮食生产功能区通过完善农田基础设施，推广1年2熟以上的稳粮增效的多种种植模式（麦-稻，油-稻，肥-稻，虾-稻），应用“三新”技术，推广优质高产新品种，进一步推进土地流转，培育规模种粮大户，建立健全植保、农机组织，实施统一品种、统一育供秧、统一机插、统一配方施肥、统一病虫草害综合防治“五统一”，确保粮食生产功能区不出现冬闲田和抛荒田。3.1加强农田基础设施管理粮食生产功能区建设关键在于农田机耕路四通八达，能进能出，有利于机械化作业；排灌渠畅通无阻，做到能灌能排，旱涝保收。根据圩区面积大小，合理安排排灌机埠，便于灌排水。逐步达到田块成方、渠路成网、绿化成行的新格局。3.2创建高产示范方新安镇下舍村省级粮食生产功能区从建区以来，得到省、市、县领导和有关专家高度重视。2013年由省专家组来粮食功能区对示范方嘉优5号进行考察，2014年种植了杂交粳稻甬优538，经市、县农业局专家现场测产，示范方平均产量达到12.45t·hm-2，最高田块达到12.87t·hm-2，创嘉兴市高产竞赛1等奖，充分发挥了高产示范，以点带面的作用。核心区粮食复种指数达到200％，主要以大小麦、油菜为主。3.3着力提高种粮水平粮食生产功能区的建设，不光是种植水稻，而是要提高粮食复种指数和产量，以增产增收为目标，运用“三新”技术配套，着力提高种粮水平，不断强化农技服务，确保建设一批，巩固一批，管护一批。加强对粮食生产功能区农户的科技培训，提高农户整体的科技水平。使功能区成为产粮先行区，管理和保护的责任区［2］。4　建议4.1保障粮食收购价格在国家粮食最低保护价的基础上，进一步提高本地规模主体订单粮食收购价格，促进本地粮农的生产积极性，提高本地粮食的收储率。4.2提高粮食生产功能区政策补助标准根据德清县2010—2018年粮食生产功能区规划布局，对县级粮食生产功能区进一步加强资金补助力度，以强化未建和已建功能区的资金配套落实。4.3推进土地流转推进土地流转，不仅可以保护农民利益，有利于农村劳动力向城镇转移，有利于土地逐步向大户集聚，从而进行集约化生产，发挥规模效应，促进粮食生产功能区的稳定发展。进一步强化政府功能区建设的主导作用，完善各级领导联系制度，做到建章立法，落实专项管护经费，专款专用，保障粮食生产功能区长久发挥作用。同时，建立行政追究制度和把粮食生产功能区建设纳入各级考核内容［3］。保护好粮食生产功能区是各级政府的首要任务，省级粮食生产功能区各级都较为重视，但县级粮食生产功能区因投入配套资金少，再加上村级不够重视，种粮与非粮化经营效益差距大，导致挖塘毁田现象较为突出，光靠纸上谈兵、嘴上讲讲、牌子立立是不够的，要加大行政处罚力度，防止非粮化倾向，保证粮食生产功能区的延续和发展。参考文献：［1］王岳钧，王月星，吴早贵.浙江省粮食生产功能区建设的实践与思考［J］.浙江农业科学，2013（1）：1-4.［2］夏国绵，王志伟，应金耀，等.萧山粮食生产功能区建设现状、存在问题及对策建议［J］.杭州农业与科技，2010（3）：24-26.［3］周克，蔡颖萍，闫苗苗.粮食安全背景下粮食生产功能区建设探讨［J］.湖州师范学院学报，2014，36（9）：13-15.（责任编辑：张才德）作者简介：陆永连（1962—），男，浙江德清人，农艺师，从事农业技术推广工作。收稿日期：2015-12-14中图分类号：F326.11文献标志码：A文章编号：0528-9017（2016）03-0410-02DOI：10.16178/j.issn.0528-9017.20160339

        浙江农业科学 发表：2016年3期

      • 关于加强水功能区管理立法的思考
        作者：陈磊  马宏伟  田勇        关于加强水功能区管理立法的思考陈磊马宏伟田勇水功能区划是根据水资源的自然条件和经济社会发展要求，确定不同水域的功能定位，实现水资源分类管理和保护。水功能区划是水资源开发利用和保护的重要依据。2011年12月，国务院批复了《全国重要江河湖泊水功能区划（2011～2030年）》（以下简称《区划》），明确提出《区划》是全国水资源开发利用与保护、水污染防治和水环境综合治理的重要依据。要根据不同水域的功能定位，实行分类保护和管理，促进经济社会发展与水资源承载能力相适应。力争到2020年水功能区水质达标率达到80%，到2030年水质基本达标。面对艰巨任务，必须依靠法律手段，从法治的高度审视水功能区管理工作，为水功能区管理提供强有力的法制保障。1水功能区管理法律制度存在的主要问题2002年，水利部编制完成《中国水功能区划》并在全国试行。2002年10月，修订后的《水法》明确了水功能区的法律地位。在行政法规层面的法律有《河道管理条例》，部门规章有《入河排污口监督管理办法》，规范性文件及技术标准有《水功能区管理办法》、《水域纳污能力计算规程》、《入河排污口管理技术导则》等。这些法律法规的出台和实施，将水功能区管理纳入了法制化轨道，对有效保护水资源，保障社会经济可持续发展发挥了重要作用。但也存在一些迫切需要解决的问题。1.1立法层次较低，权威性不足《水功能区管理办法》是水功能区管理的重要依据，是现行法律体系中唯一全面规范水功能区管理的法律文件。但《水功能区管理办法》只是用“水资源〔2003〕233号”文发布的，在法律体系的地位仅仅是一个规范性文件。入河排污口管理是水功能区管理的重要方面，但《入河排污口监督管理办法》也只是一个部门规章。这些规章制度在国家法律体系中处于较低层次，适用范围不广，权威性和强制性不足，一些内容得不到其他部门认可，地方人民政府的重视程度不够，影响了水功能区管理措施的贯彻落实。1.2法律地位不明，强制性不够《水法》对水功能区划的实施主体和审批程序做了规定，但水功能区的法律地位，水功能区划与主体功能区划、生态功能区划、海洋功能区划之间的关系尚无法律规定。水功能区管理中各有关部门怎样分工协作、投资保障、能力建设、法律责任、考核制度都没有法律规定，在实施水功能区管理过程中强制性不足。2012年国务院印发《关于实行最严格水资源管理制度的意见》（国发〔2012〕3号，以下简称《意见》），水功能区管理逐步从行业管理向社会管理转变，迫切需要一部专门法律，整合各种力量对各部门的水功能区管理工作进行规范，扩大社会公众参与，为水功能区管理提供强有力的法律保障。1.3规定没有细化，操作性不强水功能区监督管理范围及权限划分不明确，造成管理中的错位和缺位。水功能区划的调整在《水法》中没有规定。依据《水法》规定，县级以上水行政主管部门或流域管理机构核定水域纳污能力，向环境保护行政主管部门提出限制排污总量意见，但对于如何落实限制排污总量意见，缺乏可操作的细则规定。2水功能区管理立法中的几个关键问题2.1理顺管理体制明确水功能区管理机构及其职能，明晰事权划分，理顺中央、流域管理机构与地方的关系，以及涉水相关部门之间关系，做到主体明确、职责明晰、责权统一，消除职责交叉和职责真空。2.2建立区域限批与考核问责制度水功能区监测、水功能区水质通报、核定水域纳污能力等现有管理手段约束性不强。水功能区管理立法要落实《意见》要求，建立区域限批制度，对排污量超出水功能区限排总量的地区，限制审批新增取水和入河湖排污口。水功能区管理立法的关键是要从法制角度确立水功能区限制纳污红线，将水功能区管理主要指标纳入地方经济社会发展综合评价体系，国务院对各省、自治区、直辖市的主要指标落实情况进行考核。2.3建立水功能区达标工程建设体系缺乏工程手段是水功能区管理的明显短板。水功能区达标工程是实现水功能区目标的重要途径和保障。要明确水功能区达标工程建设任务是各级人民政府的法定职责。明确水功能区管理的公益性质，各级财政主要负责水功能区达标工程建设投资任务。2.4建立水功能区管理保障制度要强调科技的支撑作用，如建立完善的水功能区划指标体系，出台有关技术标准等。明确提出加强水功能区管理人才队伍建设，落实管理机构和经费，强化基础能力建设。3水功能区管理立法推进建议3.1加大宣传力度国务院水行政主管部门要加强对水功能区管理工作宣传力度，使有关方面认识到我国水资源保护面临的严峻形势，争取国务院法制办、环境保护部等部门以及社会公众对水功能区立法的理解和支持。3.2强化协调与合作有关部门应以整体利益为重，深入沟通，强化合作，推进水功能区立法工作。3.3完善工作机制建议由国务院法制办牵头建立由国务院有关部门、法律专家、水功能区管理专家组成的领导机构和工作机构，广泛吸收社会公众参与，利用网络等平台，充分讨论，倾听民意，并协调解决立法过程中的有关问题淮河流域水资源保护局233001中水淮河规划设计研究有限公司233001南水北调中线干线工程建设管理局100038）

        治淮杂志发表： 2013年1期

      • 重要生态功能区生态补偿研究＊
        作者：燕守广  沈渭寿  邹长新  张慧(环境保护部南京环境科学研究所,江苏南京210042)重要生态功能区生态补偿研究＊燕守广沈渭寿邹长新张慧(环境保护部南京环境科学研究所,江苏南京210042)重要生态功能区是指在保持流域、区域生态平衡,防止和减轻自然灾害,确保国家和地区生态安全方面具有重要作用的区域。由于缺乏有效保护和管理,我国重要生态功能区生态破坏形势十分严峻,严重阻碍了区域社会经济的可持续发展。为此,国家非常重视重要生态功能区的环境保护和生态建设,提出通过建立生态补偿机制,加强对重要生态功能区的保护。本文在对生态系统服务功能内涵、主导生态功能和生态系统服务空间尺度分析的基础上,探讨了重要生态功能区生态补偿标准的参考依据和生态补偿的模式。重要生态功能区;生态系统服务功能;生态补偿当前,我国重要生态功能区生态环境形势十分严峻,其重要生态功能整体呈退化趋势。一些重要生态功能区的生态破坏已由系统结构性破坏发展到系统功能性破坏,已经或将严重阻碍这些地区,甚至流域、区域社会经济的发展,对这些地区乃至国家的生态环境安全构成了严重威胁[1-2]。对此,国家非常重视重要生态功能区的环境保护和生态建设。2000年国务院印发的《全国生态环境保护纲要》提出通过建立生态功能保护区,实施保护措施,防止生态环境的破坏和生态功能的退化[3]。2007年国家环保总局发布了《国家重点生态功能保护区规划纲要》和《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》,对重点生态功能保护区的保护工作作出了明确规划,并提出要探索建立重要生态功能区生态补偿机制,推进资源的可持续利用,加快环境友好型社会建设,实现不同地区、不同利益群体的和谐发展。1重要生态功能区概念重要生态功能区是指在保持流域、区域生态平衡,防止和减轻自然灾害,确保国家和地区生态安全方面具有重要作用的区域。重要生态功能区对于维系区域、流域社会经济持续稳定发展,保障国家生态安全和民族的繁衍具有重要意义。重要生态功能区的巨大生态效益和生态服务功能主要包括:水源涵养、水土保持、洪水调蓄、防风固沙、土壤维持、调节气候、降解污染物、生物多样性保护等。国际上为了应对生态环境日益严重的系统性、结构性破坏,提出了“生态系统”的管理思想,强调从单要素管理向多要素、全系统综合管理的转变,实质上就是要求强化对区域、流域生态系统结构与功能的保护[1]。2003年在南非召开的第五次世界保护区大会强调要运用现代生态系统理论和方法建立生态功能保护区,加强区外更大范围的生态保护或建立更大范围的生态功能保护区,保护和改善具有重要生态功能的生态系统。2重要生态功能区理论基础2.1生态系统服务功能的内涵生态系统服务功能是指生态系统与生态过程所形成及所维持的人类赖以生存的自然环境条件与效用。生态系统不仅为人类提供了食品、医药及其它生产生活原料,还创造与维持了地球生命支持系统,形成了人类生存所必需的环境条件[4-5]。人类离不开自然生态系统,更确切地说,人类离不开生态系统的服务功能,为了维持自身的生存和发展就必须从生态系统中获得生态系统产品,或改造生态系统的结构与过程来生产所需的产品。人类维持自身生存与发展过程正是人类利用生态系统服务功能的过程[6-8]。人类如果正确地、适度地、合理使用,生态系统将能够持续不断地供给这些服务。但是如果人类过度地、不合理地从生态系统中攫取某一类型的服务,最终所有的生态系统服务将减少甚至消失。生态系统的服务功能不仅单个或部分要素对人类社会有用,而且还有各组成要素的综合作用,并且形成于一个特定的地理区域内,尽管在一定程度上也向外辐射,对其他区域或全球产生效益,但是绝大部分生态系统服务还是在一定的地理区域内发挥作用,具有明显的地域性特征[9]。2.2主导生态功能与辅助生态功能生态系统服务功能具有多重性。比如,森林有调节气候、涵养水源、保持水土、防风固沙、净化空气、美化环境等功能;湿地有涵养水源、调节径流、防洪抗旱、降解污染物、生物多样性保护等功能。从不同的空间尺度上分析,生态系统服务功能的重要性会有比较明显的差异。主导生态功能即在维护流域、区域生态安全和生态平衡,促进社会、经济持续健康发展方面发挥主导作用的生态功能。主导生态功能的确定既要充分考虑生态系统的自组织演化特征,又要考虑区域社会、经济、文化的发展需求,要将区域生态安全目标、经济发展目标和当地居民的生活需要结合起来[1]。辅助生态功能是指在维护流域、区域生态安全和生态平衡,促进社会、经济持续健康发展方面居于从属地位的生态功能,与主导生态功能相伴而生,在重要生态功能的保护中居于次要地位,但也是绝不能忽略的。从生态系统管理的角度,在保护与恢复主导生态功能的同时,也应尽可能兼顾辅助生态功能,以最大限度地发挥生态系统的整体服务功能。2.3生态系统服务功能的空间尺度生态系统可以在不同的空间尺度上定义,在不同的尺度,生态系统体现出来的服务功能有所侧重。比如,在较小的局域尺度上,森林生态系统服务功能主要体现在木材生产方面;在较大的区域尺度上,森林生态系统的服务功能则体现在涵养水源、调节气候、防洪减灾等方面。对生态系统的保护必须从长远和全局的角度实施,分析生态系统服务功能的重要性和主次关系,不能仅为追求眼前的一时利益,利用生态系统的某些次要功能,而破坏了其更大范围上的主要生态功能。生态系统服务功能在不同的空间和时间尺度对不同尺度上的利益相关方具有强烈影响。不同尺度上利益相关方对生态系统服务功能的价值具有不同的认识。这使得在不同尺度上,利益相关方对生态系统服务功能的支付意愿大不相同[10]。为此,分析不同尺度上的生态系统服务功能,并进行相应尺度上的评价,是进行生态补偿的基础。对于重要生态功能区来说,往往是从区域、流域以至国家尺度提出的,生态系统服务的主导功能应从相应尺度上进行分析,生态功能保护与生态补偿也应从这一尺度开展。3重要生态功能区生态补偿标准分析3.1生态补偿标准核算方法补偿标准是生态补偿的核心之一,关系到补偿的效果和可行性,其研究内容包括标准上下限、补偿等级划分、等级幅度选择、补偿期限选择、补偿空间分配等。一般来看,生态补偿标准是生态效益、社会接受性、经济可行性的协调与统一。生态保护补偿标准的确定通常有以下三种方法:一是基于生态系统服务价值评估确定补偿标准。其前提是重要生态功能区关键服务功能的认定和评估,并具有较为完善的市场机制。这种方法有助于真正建立一种生态保护与建设的激励机制,但由于目前在生态系统服务评估中存在着很大的不确定性等因素,生态系统服务价值评估得到的结果数值巨大,难以直接作为补偿依据,用这种方法所得的结果一般可以作为理论上限[11-14]。二是根据机会成本和保护成本确定补偿标准。从目前的研究看,根据机会成本和保护成本来确定补偿标准操作性较强,但缺点是这种方法没有考虑生态服务的价值、环境效益等因素,受人为因素的影响大。根据成本法计算出的生态补偿标准明显低于通过生态系统服务价值评估得到的数值,因此,成本法所得的结果一般可作为补偿标准的下限。三是基于支付意愿或受偿意愿确定补偿标准。条件价值评估法是生态与环境经济学中最重要和应用最广泛的关于公共物品价值评估的方法,通过直接询问居民的支付意愿和受偿意愿,确定生态补偿标准。该方法确定的补偿标准体现“公众参与”的思想,有助于提高居民恢复和保护生态环境的积极性和主动性。补偿标准的制定就现实情况来看,不能只靠机会成本、生态服务价值等计算结果,欲实现补偿,更需要补偿主体双方达成一致。目前生态补偿更多体现的是“讨价还价”机制,是补偿双方博弈的结果[15-17]。3.2重要生态功能区生态补偿标准核算从经济学的观点来看,生态系统服务功能不是经营者的资产,因此无法反映出市场的价值,而不能用作生态补偿的标准。但是,就某些生态功能来说,虽然也不是经营者的资产,但能够直接影响上、下游或周边地区的经济利益,适度地运用经济调节手段可以转化为市场价值。比如江河源头区的水源涵养功能,上游良好的生态环境可以为下游提供富足的水源和优良的水质,保障下游地区生产、生活和生态需水,维持社会经济和生态环境的可持续发展;但恶化的生态环境导致水源涵养功能的下降,不仅不能为下游作出贡献,而且易发生干旱、洪涝等自然灾害,造成巨大的经济损失。因此,可以通过适度的经济调节手段,使下游地区为上游提供一定的经济补偿,以保护和改善上游地区生态环境,提高生态系统的服务功能,使下游地区减少因生态环境恶化而造成的灾害损失,间接地保护了自己的资产,并享受良好生态环境创造出的经济效益,保障地区经济的持续发展,维护整个流域的生态安全。对于重要生态功能区来说,作为从区域、流域乃至国家尺度上定位的主导生态功能,不仅是重要生态功能区内生态环境保护的主要对象,更是区外受益区经济利益的关切点。主导生态功能在区内与区外受益区之间形成了直接和密切的利益关系,是主要受益区迫切需要上游进行维护的生态功能。而其他一些生态功能,如江河源头区的生物多样性保护、净化环境、调节气候等一般并不形成经济利益关系,补偿双方难以达成共识。因此,就当前来说,对不具有直接经济利益关系的生态系统服务功能进行补偿,不切实际,而且有失公平,难以补偿到位。综上所述,利用关系到区内外直接经济利益的生态系统服务功能价值作为补偿标准的依据,则在生态补偿中可以突出重点,同时也能保证补偿基金的合理分配,既维护了重要生态功能区的主导生态功能,又兼顾了双方共同的经济利益和发展需求,有助于达成现实可行的补偿标准。因此,对于重要生态功能区来说分析其生态功能,鉴别出直接关系上、下游或周边地区经济利益的生态功能,是制定生态补偿标准的关键。在此基础上,围绕主导生态功能的评估价值,以机会发展成本、生态保护成本等作为进一步参考的依据,通过双方的协商,则是确定补偿标准的最终办法。4重要生态功能区生态补偿主体与补偿方式4.1补偿主体生态补偿主体即指生态补偿责任的承担主体。在市场经济条件下,国家、地区、单位和个人都可以发挥作用。一般认为生态补偿主要包括社会补偿主体、自我补偿主体和国家补偿主体[2]。首先,重要生态功能区的生态环境保护和建设对于整个流域和全国都具有全局性、整体性意义,其生态环境效益是具有很强公共性的物品。根据公共产品的受益范围确定分担公共产品成本的辖区范围,国家应当是重要生态功能区生态补偿的重要主体。因此,国家作为公共利益的代表,应是生态补偿的重要主体之一。其次,对于重要生态功能区在生态建设中付出的成本,其下游和周边地区的生态受益者应当给予补偿,使生态建设者和保护者得到相应的回报。社会主体是头生态补偿的微观补偿主体,具体包括生态受益区的地方、企业和个人。另外,重要生态功能区的生态保护和建设活动是具有外部经济性的活动,所产生的生态效益会使许多地区和人们受益。但从长远看,重要生态功能区的生态保护和建设活动改善了本地区的生态环境,提升了资源环境的生态价值,提高了自我发展能力,促进了本地区经济社会的良性循环和可持续发展,是生态环境建设的最终受益者。因此,自我补偿可以说是生态补偿的最终目标。我国重要生态功能区及其受益区大都处在经济相对落后地区,普遍面临发展经济与保护生态功能的双重压力,这至少在一定程度上削弱了生态补偿机制建立的可行性,若强制收费则可能为这些地区带来经济负担,甚至丧失了发展的积极性,取得相反的效果。因此,当前一段时期,重要生态功能区生态补偿的主体应以国家为主。但随着地区社会经济的不断发展,受益区相关利益方将逐渐拥有一定的经济实力提供补偿基金,同时,重要生态功能区也逐渐有能力开展生态环境保护,提升资源环境的价值,实现自我补偿。生态补偿将以国家为补偿主体的单一补偿形式逐渐转变为国家、社会和自我补偿相结合的形式,由输血型补偿逐渐转化为造血型补偿,最终实现重要生态功能区的自我补偿。图1指标体系层次关系示意图4.2补偿方式生态补偿的方式一般分为资金补偿、实物补偿、政策补偿和智力补偿等。针对不同区域可以采取不同的补偿方式,或者联合采用几种方式,以实现最优的补偿效果[16]。对于重要生态功能区,可以根据经济发展水平和地区优势,采取以下具体的补偿形式。(1)生态保护项目的投资。重要生态功能区生态退化严重,生态系统的结构和功能受损。为此,应尽快针对区内主要生态环境问题,研究制定科学的生态保护规划,通过一系列的生态保护与建设项目,维护和修复生态系统的结构,遏制并提高重要生态功能区的生态系统服务功能,尤其是主导生态功能。(2)实行差异性的区域政策。对区内在某些产业和项目上实施税收减免或优惠的政策,优先安排基础设施和环境保护项目的投资,实施生态优先的政绩考核政策等。(3)国家财政转移支付。这一部分资金类似于“退耕还林”的生态补偿,主要目的是弥补经济上的损失,以稳定并促进重要生态功能区内的经济发展和人民生活水平。(4)发展生态旅游项目。根据区内特点,发展生态旅游业,增加区内经济收入来源,同时减轻生态系统的压力,保护生态环境。生态旅游项目以地方政府引导企业或社会资金进行投资。(5)发展生态标记产品。通过政府引导社会资本,积极发展生态产业,加强对有机、绿色、无公害等产品的认证和培育,提高产品的附加值,从自身产业发展中得到一定的补偿。总之,对于重要生态功能区的生态补偿,一方面积极探索国内补偿的模式,同时应借鉴国外生态系统服务购买的方式。目前在国际上,对生态系统服务的购买类型可以分为两大类:一是政府购买,或称为公共支付体系。主要是指由政府来购买社会需要的生态服务,然后提供给社会成员;二是较多地运用市场手段,如私人交易、开放的市场贸易、生态标记及使用者付费等[18-20]。无论是政府主导还是市场主导,必须把握好政府行为与市场机制在生态补偿中担负的作用。(编辑:李琪)[1]祝光耀.大力推进生态功能保护区建设[J].中国生态农业学报,2004,12(4):1-4.[2]陈兆开,施国庆,毛春梅等.西部流域源头生态补偿问题研究[J].软科学,2007,21(6):90-96.[3]岩流.《全国生态环境保护纲要》环境理论上的重大突破和创新[J].中国环境管理,2002,(2):3-7.[4]欧阳志云,王如松,赵景柱.生态系统服务功能及其生态经济价值评价[J].应用生态学报,1999,10(5):635-640.[5]谢高地,鲁春霞,成升魁.全球生态系统服务价值评估研究进展[J].资源科学,2001,23(6):5-9.[6]辛琨,肖笃宁.生态系统服务功能研究简述[J].中国人口·资源与环境,2000,10(3):20-22.[7]刘玉龙,马俊杰,金学林等.生态系统服务功能价值评估方法综述[J].中国人口·资源与环境,2005,15(1):88-92.[8]郑华,欧阳志云,赵同谦等.人类活动对生态系统服务功能的影响[J].自然资源学报,2003,18(1):118-126.[9]阎水玉,王祥荣.生态系统服务研究进展[J].生态学杂志,2002,21(5):61-68.[10]张宏锋,欧阳志云,郑华.生态系统服务功能的空间尺度特征[J].生态学杂志,2007,26(9):1432-143.[11]闵庆文,甄霖,杨光梅等.自然保护区生态补偿机制与政策研究[J].环境保护,2006,10A:55-58.[12]孙新章,谢高地,张其仔等.中国生态补偿的实践及其政策取向[J].资源科学,2006,28(4):25-30.[13]李镜,张丹丹,陈秀兰.岷江上游生态补偿的博弈论[J].生态学报,2008,28(6):2792-2798.[14]杨光梅,闵庆文,李文华等.我国生态补偿研究中的科学问题[J].生态学报,2007,27(10):4289-4300.[15]赖力,黄贤金,刘伟良.生态补偿理论、方法研究进展[J].生态学报,2008,28(6):2870-2877.[16]洪尚群,马丕京,郭慧光.生态补偿制度的探索[J].环境科学与技术,2001,(5):40-43.[17]王金南,万军,张惠远.关于我国生态补偿机制与政策的几点认识[J].环境保护,2006,10A:24-28.[18]张惠远,刘桂环.我国流域生态补偿机制设计[J].环境保护,2006,10A:49-54.[19]高彤,杨姝影.国际生态补偿政策对中国的借鉴意义[J].环境保护,2008,10A:71-76.[20]秦艳红,康慕谊.国内外生态补偿现状及其完善措施[J].自然资源学报,2007,22(4):557-567.AbstractThekeyecologicalfunctionareasaretheareasthatkeepecologicalbalance,lightennaturaldisaster,andensureecologicalsecurityofregionandevenwholeofthecountry.But,duetotheneglectofprotection,thekeyecologicalfunctionareassufferdestroygravely,andhavebeingcounteractedsustainabledevelopmentintheregion.Nowthecountrypaysimportantattentiononthekeyecologicalfunctionareas,andputsforwardaseriesprotectionmethodintheareastoreinforcetheprotection.Thispaperanalyzedthemeaningandspacedimensionofecosystemservices,anddiscussedtheleadingecologicalfunction.Basedontheaboveanalysis,theecologicalcompensationstandardinthekeyecologicalfunctionareaswasputforward.Also,thepaperdiscussedtheecologicalcompensationpatternsinthekeyecologicalfunctionareas.Keywordskeyecologicalfunctionarea;ecosystemservices;ecologicalcompensationResearchonEcologicalCompensationinKeyEcologicalFunctionAreaYANShou-guangSHENWei-shouZOUChang-xinZHANGhui(NanjingInstituteofEnvironmentalSciences,MinistryofEnvironmentalProtection,NanningGuangxi210042,China)F062.2A1002-2104(2010)03专-0001-042010-03-16燕守广,硕士,副研究员,主要研究方向为生态保护与环境管理。＊该文为2007年“中央级公益性科研院所基本科研业务专项项目”研究成果之一。

        中国人口·资源与环境杂志发表： 2010年1期

      • 现代农业功能区改革的崇州实践
        作者：赵浩宇实施乡村振兴战略，需要以改革创新的思维，清除阻碍农业农村发展的体制机制弊端，全面激活主体、激活要素、激活市场，加快转变农业发展方式，促进城乡融合发展。今年中央1号文件也明确指出，到2020年乡村振兴要取得重要进展，制度框架和政策体系要基本形成。基于此，崇州把公园城市建设与实施乡村振兴战略结合起来，积极推进现代农业功能区改革，着力破解园区如何建、产业如何兴、体制如何优“三个难题”，力争在制度供给方面探索可复制、可推广的方法路径。围绕“园区如何建”，改革园区建设方式省委十一届三次全会指出，要高水平建设一批现代农业产业园区。实践中，崇州把发展现代农业园区作为推进农业高质量发展的重要抓手，作為实现农业现代化的重要路径，重点探索构建了“三统筹一主体”机制。一是规划统筹，以开展“四川省乡村振兴规划编制试点”为契机，把规划主体由乡镇变为功能区管委会，推行行政跨区的“多规合一”。二是资金统筹，坚持“多个口子进、一个口子出”，把建设资金由分散使用变为集成使用。过去5年，打捆使用各级各类涉农财政资金57亿元，撬动金融和社会资金509亿元投入园区建设，撬动比例达到1∶9。三是建设统筹，遵循“政府主导、市场主体、商业化逻辑”，把配套建设由“单兵突进”变为综合施治，统筹推进山水田林路房整体改善，建成高标准农田23万亩、旅游环线100公里、农民集中居住区及川西林盘聚落173个、绿道164公里。四是农民主体，强化社区发展治理，建立完善基层社会协商、民生项目竞争性申报等制度机制，把群众动员组织方式由单向管理变为双向治理，做到发展思路群众中来，发展过程群众出力，发展成果群众共享。围绕“产业如何兴”，改革产业组织方式习近平总书记强调，产业振兴是乡村振兴的物质基础。实践中，崇州按照农业高质量发展要求，深入推进农业供给侧结构性改革，不断拓展乡村多种功能，加快构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，推动农村一二三产业融合发展。一方面，围绕农业提质增效，探索实践“农业共营制”。针对“地碎、人少、钱散、缺服务”四个制约，运用产权制度改革成果，推进农村土地“三权分置”，探索形成了“土地股份合作社+农业职业经理人+农业综合服务”三位一体的“农业共营制”，促进农业生产经营规模化、集约化、标准化、社会化。一是组建土地股份合作社。按照“入社自愿、退社自由和利益共享、风险共担”原则，引导农户以土地经营权入股，成立股份合作社。目前，已组建土地股份合作社246个，入社面积31.6万亩，土地适度规模经营率达到71%，农业标准化覆盖率达90%，农业机械化率达86%，入社农户户均增收约3500元/年。二是培育农业职业经理人。按照“因需而培、培而有为”原则，培育新型职业农民7329人，其中农业职业经理人1887人。经营管理的面积，占到了全市的66%，是全国首批新型职业农民培育示范县。三是提供农业综合服务。规模化经营催生了专业化的服务需求。为此，崇州重点从科技、生产服务、金融、品牌4个方面构建农业全生命周期服务体系。科技方面，依托国家级专家服务基地，建成川农大“两化”总部等4个科研平台，组建和引进由8名院士领衔的22家科研机构，加快建设服务全川的农业技术研究推广平台。近年来，通过长江中上游优质粮油中试熟化基地，累计筛选出58个粮油品种在全省推广。生产服务方面，抓住产前、产中、产后10个关键环节，整合公益性和经营性服务资源，引进和培育147个服务主体，实现专业化分工、公司化运营。农村金融方面，创新搭建“农贷通”平台，打通了农村资源变资本的转化渠道。除土地所有权之外，农村所有产权都能与金融机构有效对接。目前，累计实现农村产权抵押贷款25亿元。农业品牌方面，依托中国好粮油示范工程建设，构建农产品公共品牌+企业品牌+电商平台“三位一体”的品牌运营体系，有效地增加了农业的附加值。另一方面，拓展农业的多元价值，推动农商文体旅融合发展。紧紧抓住全国农村产业融合发展示范县、国家全域旅游示范区建设机遇，以“全域旅游、全业旅游、全域景区”为具体抓手，把全市当作景区规划、把林盘当作景点打造、把绿道当作景观设计，推动农商文旅体融合发展。一是设计理念上，突出“蜀风雅韵、百村百态”，坚持“少拆多改”，把挖掘原生态村居风貌和引入现代元素结合起来，防止“千村一面”，避免修起了洋楼、丢掉了乡愁。二是规划执行上，突出“总规统揽、旅规统筹、旅委初审、旅标实施”，确保景区化、景观化理念刚性落地，推动全域美丽宜居、城乡融合发展。三是投运机制上，突出“政府主导、企业主体、商业化逻辑”，构建全域旅游可持续发展机制，推动“农业+文创”“农业+旅游”“农业+互联网”融合发展，绘就“推窗见田、开门见绿”的锦绣画卷，让乡村既有美丽颜值、更有生活品质，努力诠释公园城市的乡村表达。围绕“体制如何优”，改革功能区管理体制新时代的产业功能区建设核心在产业，其中，产业生态是关键。因此，要跳出传统园区建设管理的思路，由过去直接抓项目投资，转变为以构建产业生态圈和创新生态链为中心组织经济工作。实践中，崇州围绕提升产业功能规模化经营能力、资源要素整合能力和社会治理效率，按照“六有”标准，试点开展现代农业功能区管理体制改革，努力建设人城境业和谐统一的现代农业功能区。一是重构管理体制。按照重构行政管理、城乡空间布局、要素供给体系、产业生态圈、社区治理体系“五个重构”和建立一体化管理体制、规划建设管理体制、要素配置体制、产业发展体制、社区发展治理体制“五个一体化”思路，组建现代农业功能区管委会，构建“管委会+（街道）+社区”的“两级政府、三级管理”机制。组建农村投资公司，构建“管委会+农村投资公司+共营制”经济运行模式。二是厘清职责定位。功能区管委会主抓产业发展，街道主要负责公共服务和社会治理，社区居委会剥离行政职能，主抓村民自治和集体经济发展，推进各个层面的专业化管理和专业化服务。三是推动居站分离。设立社区工作站，推动服务下沉、审批集中，构建15分钟社区基本公共服务圈，加快实现“只进一扇门”“最多跑一次”，努力夯实乡村振兴的基层基础。

        先锋杂志发表： 2018年9期

      • 基于主体功能区的河南省经济发展研究
        段瑞君基于主体功能区的河南省经济发展研究段瑞君文章基于主体功能区的思想，从资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力三个方面对河南省经济发展进行了研究。总体来看，河南省的经济发展不甚理想，资源环境承载能力较弱，现有开发强度较为落后，发展潜力不足，因此，河南省应该抓住中原经济区成为国家重点开发区的有利时机，实现跨越式发展。主体功能区；资源环境承载能力；现有开发强度；发展潜力主体功能区指基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力等，将特定区域确定为特定主体功能定位类型的一种空间单元。推进形成主体功能区，就是要根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力，统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，确定不同区域的主体功能，并据此明确开发方向，完善开发政策，控制开发强度，规范开发秩序，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的国土空间开发格局。本文基于主体功能区的思想，从资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力三个方面对河南省经济发展进行研究。一、河南省资源环境承载能力资源环境承载能力指在自然生态环境不受危害并维系良好生态系统的前提下，特定区域的资源禀赋和环境容量所能承载的经济规模和人口规模。主要包括：水、土地等资源的丰裕程度，水和大气等的环境容量，水土流失和沙漠化等的生态敏感性，生物多样性和水源涵养等的生态重要性，地质、地震、气候、风暴潮等自然灾害频发程度等。《全国主体功能区规划》强调了根据自然条件适宜性开发的理念和资源环境承载能力的开发理念，要求“必须尊重自然、顺应自然，根据不同国土空间的自然属性确定不同的开发内容”，“必须根据资源环境中的‘短板’因素确定可承载的人口规模、经济规模以及适宜的产业结构”。对于河南省环境资源承载能力，我们用人均资源量指数来衡量，即区域该资源人均占有量与全国该资源人均占有量之比。由于生物多样性及其环境因素的难以测量，我们主要基于资源承载能力加以研究。根据表1可知，总体来看，河南省资源环境承载能力是比较弱的，除了耕地、硫铁矿、煤炭接近于全国平均水平，其他资源都远远低于全国水平。因此，河南省的发展模式不能走依靠资源禀赋发展经济的方式，必须走一条节约资源、保护环境的集约式发展道路。表1河南省资源环境承载力评价二、现有开发强度现有开发强度主要指特定区域工业化、城镇化的程度，包括土地资源、水资源开发强度等。一定的国土空间具有多种功能，但必有一种主体功能，必须区分不同国土空间的主体功能，根据主体功能定位确定开发的主体内容和发展的主要任务。对于河南省的现有开发强度，我们主要从三个方面展开：城市开发强度、农业开发强度和生态开发强度。对于河南省开发强度的高低，我们以全国平均水平作为对比，即相应指标与全国水平的比值。（一）城市开发强度对于城市开发强度，我们选取的指标主要有城市建设空间、城市化率、城市人口密度、建成区绿化覆盖率、城市用水普及率、城市燃气普及率、每万人拥有公共交通车辆、人均城市道路面积、人均公园绿地面积。其中，城市建设空间率为城市建设空间与区域面积的比值。总体来看，河南省的城市开发强度要低于全国平均水平，这也说明河南省正处于城市开发的起步阶段，但是，我们看到城市人口密度指数达到了215，要高于全国水平，而城市建设空间率只有38.33，这也说明对人口密度的问题，需要通过加快城市建设空间的步伐来解决。表2城市开发强度（二）农业开发强度对于农业开发强度，我们选取的指标主要有人均农用机械总动力、耕地率、园地率、林地率、人均有效灌溉面积、人均农作物总播种面积、人均粮食作物播种面积、人均粮食产量、人均棉花、人均油料、人均猪牛羊肉、人均水产品和人均牛奶。其中，耕地率为耕地占总面积的比率，园地率和林地率含义相同。总体来看，除了林地率、人均水产品和人均棉花产量外，河南省的农业开发强度要高于全国平均水平，这也与河南省的农业大省的地位相符合。表3农业开发强度（三）生态开发强度对于生态开发强度，我们选取的指标主要有森林覆盖率、人均水资源指数、二氧化硫排放量、氮氧化物排放量、烟尘排放量、一般工业固体废物生产量、生活垃圾无害化处理率、草原面积、湿地面积占辖区面积的比重、自然保护区面积占辖区面积的比重、湿地面积占辖区面积的比重。其中，二氧化硫排放量、氮氧化物排放量、烟尘排放量、一般工业固体废物生产量和草原面积为与全国平均值的比值。总体来看，河南省生态开发强度不甚理想，森林覆盖率、人均水资源指数、草原面积等指标要低于全国水平，而二氧化硫排放量、氮氧化物排放量、烟尘排放量、一般工业固体废物生产量等却要高于全国水平，说明河南省在生态开发方面，污染程度要高于净化水平。表4生态开发强度三、发展潜力发展潜力指基于一定资源环境承载能力，特定区域的潜在发展能力，包括经济社会发展基础、科技教育水平、区位条件、历史和民族等地缘因素，以及国家和地区的战略取向等。对于河南省发展潜力的测度，我们主要从三个方面展开，一是经济发展；二是教育和科技；三是社会保障。（一）经济发展对于经济发展，我们选取的主要指标有人均GDP，第三产业构成指数、固定资产投资、进出口总额、外商直接投资、财政收入、财政支出、城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入等，其中，固定资产投资、进出口总额、外商直接投资、财政收入、财政支出以全国平均水平作为对照。总体来看，河南省经济发展水平要低于全国平均水平，说明河南省经济水平相对落后，固定资产投资指数为177，说明河南省处于经济发展的上升阶段。表5经济发展情况（二）教育科技对于教育科技，我们选取的指标主要有学校师生比、每十万人口在校生数、教育经费、R&D经费、新产品经费、新产品销售收入、专利申请授权数、技术市场成交额。其中，教育经费、R&D经费、新产品经费、新产品销售收入、专利申请授权数、技术市场成交额以全国平均水平作为参考。总体来看，河南省教育水平处于全国平均水平上，高等教育相对较弱。科技水平相对落后，从新产品开发和专利情况看，都要低于全国水平。表6教育科技情况（三）社会保障对于社会保障情况，我们选取的指标主要有基本养老保险人数、失业保险人数、基本医疗保险人数、工伤保险人数、生育保险人数、城乡居民社会养老保险人数、基本养老保险基金收入、失业保险基金收入、基本医疗保险基金收入、工伤保险基金收入、生育保险基金收入、城乡居民社会养老保险基金收入。这些指标的计算以全国平均水平作为参照。从人数上看，河南省的社会保障程度要好于全国水平，这可能是由于一方面政府比较重视，另一方面，也可能是由于河南省人口基数相对较大。从基金收入上看，河南省的基金收入有的还要低于全国水平，这也是河南省经济发展实力所决定的。F127B1008-4428（2015）05-38-03本文为河南省政府决策招标课题（编号2014080）的阶段性成果。

        市场周刊发表： 2015年5期

      • 温州市粮食生产功能区建设的分析与思考
        作者：金宗来，黄歆贤，林华，张剑(浙江省温州市农业站，浙江温州325000)温州市人多地少，粮食供需缺口较大。根据2007年统计部门年报［1］，温州市现有耕地总面积157.74万hm2，其中水田116.59万hm2，旱地41.15万hm2，人均耕地面积0.02hm2，年粮食总产量在90万t左右，自给率仅1/3，对外依赖度较高。但由于种种原因，全市粮食生产能力的充分发挥存在较多制约因素:农田基础设施损毁严重、耕地地力总体下降、标准农田质量不高、新造地质量普遍低下、农田水利设施老化、机械化程度不高以及规模化经营水平较低等［2］。为促进温州粮食产业健康可持续发展，在浙江省人民政府的统一部署下，温州市积极开展粮食生产功能区建设。经过3年的努力，取得了一些成效，涌现了一些典型，但也存在不少问题。为此，作者对温州市粮食生产功能区建设情况开展了系统的调查研究，在认真分析、总结思考的基础上，对粮食生产功能区的发展，提出一些对策和建议。1现状功能区建设是一项惠及农村、农业、农民的惠民工程。按照“政府主导、主体运作，地方为主、省级扶持”相结合的方式和“目标统一、渠道不变、有效整合、管理有序”的要求，温州市委市政府多方筹措，有效整合各类支农资金，大力加强功能区建设资金投入力度，《中共温州市委温州市人民政府关于加快推进粮食生产功能区和现代农业园区建设工作的实施意见》(温委发〔2011〕48号)规定，从2011年开始，市财政每年安排5000万元的专项资金用于农业“两区”建设，其中3000万元用于粮食生产功能区建设。同时，明确各类专项资金的使用范围主要包括基础设施建设、地力提升、“三新技术”推广、社会化服务建设等。调查显示，温州市137个粮食生产功能区已累计投入资金19600.11万元，其中省级投入资金3704.11万元，市级投入资金3000万元，县级投入资金10558万元，乡镇投入1350万元。在总投入中基础设施建设投入占69.2%、地力提升占6.1%、“三新技术”推广占7.9%、社会化服务建设占16.7%(图1)。图1温州市粮食生产功能区建设资金投入情况自2010年开展功能区建设工作以来，温州市已相继建设成一批以瑞安市马屿天井垟粮食生产功能区为代表的省级粮食生产功能区和以龙湾区永兴街道粮食生产功能区为代表的市级粮食生产功能区。至2013年1月10日，温州市已建成粮食生产功能区137个、面积14213.3hm2，通过认定107个、面积12593.3hm2，其中省级粮食生产功能区6个、面积640.0hm2;市级粮食生产功能区35个、面积5413.3hm2;县级粮食生产功能区66个、面积6540.0hm2(表1)。表12010—2012年度温州市粮食生产功能区的认定情况从分年度建设情况看，2012年建成并通过认定的粮食生产功能区最多，共80个，面积8793.3hm2，占69.8%;其次是2010年，认定的功能区共17个，面积2873.3hm2，占22.82%;2011年认定的功能区共10个，面积926.7hm2，占7.38%。温州市粮食生产功能区各区建设规模较大，平均每个功能区实施面积达114.9hm2。其中，66.67hm2以下功能区只1460hm2，只占总认定面积的11.6%;66.67hm2以上共69个，面积11140hm2，占88.4%。2主要成效2.1改善农田基础设施通过功能区建设，原耕地的道路、渠道、电网、泵站以及水闸、涵管等得到一次全面改造提升，形成田成方、林成网、路相通、渠相连、土肥沃的新格局。调查显示，137个粮食生产功能区新建和修复排灌渠道417.48km，机耕路163.5km，泵站200座，农机下田坡905处。同时，功能区建成后渠道质量和防渗效果得到提高，灌溉水利用系数由建设前的0.3～0.5提升到建设后平原地区达0.75、山区也达0.5以上。2.2推动土地流转调查显示，2012年在功能区中已流转土地6333.3hm2，流转率为44.57%，较全市平均流转率高10.15个百分点。省级功能区土地流转率最高，为59.15%，市级和县级分别为50.45%和40.20%。2.3提高复种指数调查显示，2011年温州市粮食生产功能区内以粮食生产为主，占农作物种植面积的64.3%，其中早稻面积占38.4%、晚稻面积占59.3%、其他粮食作物占2.3%;蔬菜生产面积占农作物种植面积的17.0%;油菜作物生产面积占3.3%;其他作物面积占15.4%。2011年温州市省、市两级共41个粮食生产功能区内粮食作物复种指数145.54%，比温州市平均水平高出45.15个百分点。其中，省级粮食生产功能区内粮食作物复种指数165.8%;市级粮食生产功能区内粮食作物复种指数142.9%。2.4提高单产水平由于农田基础设施改善，抵抗自然灾害的能力提高，新品种、新技术、新机具应用普及，功能区内粮食作物单产水平普遍较高。调查显示，2011年温州市粮食功能区内水稻平均产量6237kg·hm-2，比温州市平均水平增产6.1%。如2011年昆阳镇雅村村省级粮食生产功能区(实施面积83.3hm2)早稻平均单产7419kg·hm-2，晚稻平均单产7990.5kg·hm-2，比全县面上早稻单产增产24.6%，晚稻单产增产20.0%。2.5提升社会化服务水平温州市已认定的面积66.67hm2以上的功能区内基本上有一家粮食生产、农机、植保合作社或农机服务中心等社会化服务组织，在功能区内开展统一机械作业、育供秧、植保、水浆管理、烘干以及代耕、代育、代种、代管、代收等社会化服务，社会化服务覆盖率达到80%以上。目前，功能区内共组建粮食专业合作社等服务组织91家，新购置农机具1464台(套)，开展水稻育供秧、机插、统防统治等社会化服务面积8413.3hm2。3主要问题建设资金投入不足。功能区建设内容多，尤其是农田基础设施建设资金需求大。从各地情况看，一些地方财政较为困难，无力投入;一些地方认为投资回报低，不愿投入;一些地方责任意识不强，存在“等、靠、要”的思想，建设资金缺口较大。根据温州市的调查，2010-2011年功能区建设投资需求3.77亿元，落实资金1.96亿元，尚缺建设资金1.81亿元。2012年功能区建设投资需求为2.62亿元，目前只落实1.84亿元，资金到位率只有70.2%。资金的不足直接导致新建功能区项目建设进度缓慢，在建功能区基础设施以修修补补为主、新建项目少。农业设施用地落实困难。2010年9月《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》(国土资发〔2010〕155号)下发后，明确规定“附属设施占用耕地的，由经营者按照‘占一补一’要求负责补充占用的耕地”和“严禁占用基本农田”。根据文件精神，温州市各县(市、区)基本取消了省里出台的规模经营农业设施用地5‰的指标。功能区内育秧中心、烘干中心和农机仓库等社会化服务中心的建设以方便操作和使用优先，基本上占用的是基本农田，故现在这些农用地的审批已基本停止。农业设施用地的审批已成为限制温州市水稻产业化发展和功能区建设的瓶颈。非粮化开始抬头。建设粮食生产功能区的主要目的是建设“吨粮”田，提高土地产能和粮食总产出，提升粮食生产能力。温州市已建成的粮食功能区总体上能够按照要求一年至少种植一季粮食作物，但由于区域产业发展、利益驱动、管理措施等因素，部分粮食功能区种植其他经济作物较多，非粮化现象开始抬头。究其原因，主要是现阶段种粮效益偏低。对全市种植效益情况调查显示，目前温州市水稻种植效益(加上各类补贴)3000～7500元·hm-2，油菜籽平均收益1500～4500元·hm-2，而种植蔬菜可达25500元·hm-2以上，种植草莓可达120000元·hm-2以上，其他如蘑菇、芦笋等效益较高的产品，收益更高。为此，部分功能区内农户放弃种粮而改种经济作物。同时，由于经济作物效益高，推动土地流转承包费节节攀升，功能区内散户更愿意将土地转让给蔬菜、瓜果等种植户，进而导致功能区非粮化不断扩大。基础设施建设滞后。由于历史欠账较多，投入相对不足，再加上气象条件日益复杂，部分功能区内基础设施还相对薄弱滞后，特别是部分县级功能区和山区功能区，因立地条件限制、投入不足、维护不到位等问题，区内机耕路不成网、沟渠不配套现象突出。尤其是今后几年待建的功能区创建点，其基础更加薄弱，资金需求更大。据测算2010-2011年温州市功能区建设投入12000～15000元·hm-2，而今后待建功能区投入预计在30000元·hm-2左右，功能区建设形势较为严峻。管护不到位。目前，粮食生产功能区重建设轻管护现象普遍存在。特别是受益主体与产权所有者的不一致，更增加了功能区的管护难度。乡镇政府虽也制定了功能区管护制度，但因管护经费落实、管护责任人落实、管护措施到位等问题，导致了功能区管护不到位。4对策措施强化组织领导。粮食生产功能区项目实施以县级人民政府为责任单位，所在乡镇政府(街道办事处)为实施主体。各级党委、政府主要领导要亲自抓粮食生产功能区建设工作。市、县(市、区)党政领导班子成员要挂钩联系功能区建设具体项目，积极推进粮食生产功能区建设。同时，各个部门要通力协作，形成创建合力，缩短粮食生产功能区设计、审价、招投标等各环节所需时间，切实做好功能区内基础设施建设、标准农田质量提升工程、“三新技术”配套和粮食生产社会化服务等工作。强化资金投入。粮食生产功能区建设是一项惠及农村、农业、农民的惠民工程，按照“政府主导、主体运作，地方为主、省级扶持”相结合的方式:一要引导各级政府建立粮食生产功能区建设专项资金，积极争取上级有关部门的资金扶持;二要按照“渠道不乱、用途不变、优势互补、各记其功、形成合力”的要求，加强农口资金整合，引导小型农田水利、农业综合开发、标准农田地力提升、水稻产业提升等项目资金，向粮食生产功能区倾斜，合力推进;三要积极拓宽融资渠道，积极动员村级组织和农民群众，工商资本、金融资本和社会资本投入项目建设，加大金融部门对粮食生产功能区建设的信贷资金规模和比例，形成多渠道、多元化的资金投入机制。强化服务配套。完善的农业社会化服务体系是功能区建设和管护顺利推进的重要保障，要按照装备先进、实用高效、服务广泛、农民有用、产业有利的要求，全面推进功能区社会化服务体系建设。一是提高功能区社会化服务能力。充分利用水稻产业提升工程，重点抓好水稻育秧中心、烘干中心等社会化服务中心建设。二是提高功能区社会化服务水平。大力培育农资经营、机械化作业、病虫防治、粮食初加工等新型农业经营主体，着力解决功能区规模化产业化以后的社会化服务问题。三是积极探索功能区农业设施用地审批政策，破解水稻产业化发展和功能区建设的瓶颈。强化建设质量。各级政府要充分认识到粮食生产功能区建设对于保障粮食生产能力的重要性，要着眼于粮食生产长远的目标任务，严格按照省级验收认定标准来实施，做到建设一批、验收一批、认定一批，确保建设进度和建设质量。通过验收认定的功能区实行统一编号、统一标识，并在田头建立标志牌;对验收未通过的功能区，提出明确的整改意见及相关要求。组织基础设施完备、服务组织健全、稳粮增效明显的功能区申报省级或市级进行验收认定，树立一批示范样板［3］。强化宣传管护。在全面完成粮食生产功能区建设上图入库的基础上，实现功能区信息化、动态化和可视化管理，提高粮食生产功能区管理水平。建立切实可行的长效管理机制，对因自然灾害而造成设施损毁的及时上报并落实修复措施。规定功能区内的耕地原则上不得占用，对确实因为重大建设项目需要征占的，必须严格按照“先补后占，占补平衡”的要求执行，确保功能区耕地数量不减、质量稳定。同时，要加大宣传力度，认真总结报道各地各有关部门在粮食生产功能区建设和标准农田质量提升中的好典型、好做法、好经验，努力营造良好的氛围。［1］温州市统计年鉴［M］.北京:中国统计出版社，2012:112.［2］许美良.温州市粮食安全现状、问题及对策研究［D］.杭州:浙江大学，2009:27.［3］王岳钧，王月星，吴早贵.浙江省粮食生产功能区建设的实践与思考［J］.浙江农业科学，2013(1):1-4.

        浙江农业科学杂志发表：2013年6期

      • 浙江省粮食生产功能区建设的实践与思考
        作者：王岳钧，王月星，吴早贵(浙江省农业厅农作物管理局，浙江杭州310020)粮食生产功能区是指围绕保障粮食安全，以改善粮食生产条件、建设吨粮田为核心，在集中连片标准农田基础上建设的农田设施完善、耕地质量良好、生产技术先进、服务体系健全、粮食稳产高产的规模种植区。粮食生产功能区建设是浙江省确保粮食生产稳定增长、推进现代农业发展的主战场、主平台和主抓手［1］。通过几年实施，取得了显著成效，但也发映出了一些问题，值得深层次思考。1粮食生产功能区的提出2008年7月杭州市率先提出进行粮食生产功能区建设，同年10月杭州市政府转发《关于杭州市粮食生产功能区建设项目(2008-2010年)管理办法(试行)的通知》。按照“规划指导、突出重点、讲求实效、项目集成、上下联动”的原则，实行粮食生产功能区建设项目申报制，1年申报，3年实施，计划建成粮食生产功能区52个，面积4376.1hm2。同年11月宁波市出台《关于推进粮食生产功能区建设切实抓好2009年粮食生产的通知》，明确从2009年起，用3年时间，全市建设粮食生产功能区5.33万hm2，其中市级2.67万hm2，县级及以下2.67万hm2。绍兴市也于2009年开始进行试点，计划到2011年，在全市建成第1批13个时效长、面积大、设施全、技术优、机制活、示范好、产出高的千亩示范、万亩连片的粮食高产样板(功能)区，面积0.97万hm2。2010年1月，在总结杭州、宁波和绍兴三市成功经验的基础上，浙江省政府办公厅下发了《关于加强粮食生产功能区建设与保护工作的意见》，正式启动全省粮食生产功能区建设，计划从2010年起，通过8～10年努力，到2018年全省建成53.3万hm2粮食生产功能区，其中到2014年建成33.3万hm2，整体达到产粮15t·hm-2的生产能力。2粮食生产功能区的建设2.1建设成效建成面积。经过2010-2011年2年实施，浙江省累计建成粮食生产功能区2315个，面积16.39万hm2，其中省级粮食生产功能区122个，面积1.38万hm2，市级粮食生产功能区265个，面积2.71万hm2。生产条件。新建和修复排灌渠道5477.59km，机耕路3511.12km，泵站2270座，农机下田坡46433处，农田基础设施得到完善。功能区建成后，灌溉水利用率明显提高，平原地区灌溉水利用系数达到0.7，山区达到0.65。实施地力提升面积6.67万hm2，地力状况得以改善。如兰溪市赤溪街道横村畈的省级粮食生产功能区，建设该区前由于冬季积水严重，一年只能种植一季水稻，通过建设，目前变成了高产良田，一年可种植一季水稻、一季小萝卜和一季马铃薯，年均净收入超过4.5万元·hm-2。创新机制。每个功能区内基本上有一家粮食生产专业合作组织，开展统一机械作业、育供秧、植保、肥水管理、烘干以及代耕、代育、代种、代管、代收等社会化服务，覆盖率达到80%以上。全省功能区组建粮食专业合作社等服务组织2135家，开展水稻育供秧、机插、统防统治等社会化服务面积37.90万hm2(次)。生产水平。功能区内新品种、新技术、新机具应用基本普及，粮食产量比面上显著增产。据统计，2011年全省粮食生产功能区内的粮食单位面积产量比非功能区增产7.3%;省级粮食生产功能区平均粮食复种指数156，比面上高23个百分点，粮食单位面积产量比非功能区增产11.5%，初步显现了粮食生产功能区建设成效。2.2主要做法2.2.1坚持政府主导，明确“谁来建”按照政府主导、乡镇运作、县级为主、省级扶持的原则，明确县一级政府为粮食生产功能区建设和保护的责任单位。自2010年起，浙江省政府每年下达6.67万hm2建设任务，将建设任务列入各级政府粮食安全责任制考核，考核结果作为市、县领导干部实绩评价依据。省政府连续3年召开由省、市、县政府主要负责人参加的现场会，从2010年的搞规划、抓试点、探路子，到2011年的抓落实、保质量、建机制，再到2012年的聚合力、健体系、出成效，深化工作要求，确保粮食生产功能区各项措施真正落实到位。2.2.2坚持规划先行，明确“哪里建”一直以来，无论是市场营销学理论界还是教科书，都把市场营销分为传统和现代两大观念，作为市场营销学的经典理论被广泛应用。按照规模化、标准化、生态化的总体要求，制订粮食生产功能区建设规划导则，指导各地科学编制规划。各地根据建设任务选择集中连片的标准农田(平原6.67hm2以上，山区3.33hm2以上)，结合县域总体规划、土地利用总体规划、基本农田保护规划、农田水利建设规划等，制定完成2010-2018年粮食生产功能区建设规划，其中宁波市统一制订了5.33万hm2粮食生产功能区建设规划和标准化提升计划。全省共落实规划建设面积54.7万hm2，其中到2014年规划34.7万hm2。2.2.3坚持建设标准，明确“建什么”按照建设良田、应用良种、推广良法、配套良机、推行良制的要求，制定“浙江省粮食生产功能区建设标准和验收认定办法”，规定了基础设施、地力培肥、机制创新、科技提升、示范辐射、管护措施等6个方面29个内容的分值和评分细则，要求达到田成方、渠相连、路相通、林成网、旱能灌、涝能排，地力等级较高，规模经营面积较大，粮食复种指数100以上，社会化服务组织和设施健全，统防统治覆盖率和耕种收综合机械化水平达到80%以上，优良品种、主推技术、测土配方等覆盖率达到100%，有较高的产量水平，管护措施落实等建设标准。2.2.4坚持项目跟进，明确“怎么建”按照渠道不乱、用途不变、优势互补、各记其功、形成合力的原则，以县为项目资金统筹平台，整合优化产业发展、农业综合开发、小型农田水利等项目资金用于粮食生产功能区建设。省级统筹中央农资综合直补新增部分、水稻产业提升项目等资金，重点扶持建设一批集中连片面积66.7hm2以上的粮食生产功能区及其社会化服务设施。到2011年底，县级以上财政累计投入粮食生产功能区建设资金超过20亿元，达到1.5万元·hm-2，保证了粮食生产功能区建设的顺利推进。2.3存在问题2.3.1思想认识不到位由于粮食比较效益低，基层干部和群众对粮食生产积极性不高，粮食生产功能区建设上热下冷现象比较普遍，个别地方还存在抵触情绪。一是认为粮食生产功能区建设会对今后土地征用有影响，对当地经济发展不利;二是认为粮食生产功能区建设是省里要求的，应由省里负责建设，责任意识不强，工作主动性不够，建设资金存在等、靠、要思想;三是个别领导和其他部门认为粮食生产功能区建设是农业部门的事，党政领导过问很少，部门配合也不到位。2.3.2资金投入不足粮食生产功能区建设内容多，尤其是农田基础设施建设资金需求大，所以，要顺利推进粮食生产功能区建设，必须落实足额的建设资金作保障。从实施2年的情况看，虽然整合了一部分资金，但仍未满足规划建设的资金需求，缺口在1/3左右。主要原因:一是尚未设立真正的专项扶持资金;二是整合资金的难度较大，机制尚未建立;三是地方政府投入较少，一些地方财政较为困难，无力投入，一些地方认为投资回报低，不愿投入。2.3.3非粮化倾向显现粮食生产功能区建成后，田成方、路相连、渠相通，农田生产条件大为改善。一些种植大户人为抬高土地租金，租赁功能区土地，种植多年生经济作物或发展花卉苗木，部分功能区内农户也放弃种粮而改种经济作物，完全违背了建设粮食生产功能区的初衷。一些基层干部反映，种粮比较效益低的问题日益突出，功能区建成后要继续保持种粮难度越来越大。2.3.4设施用地审批难随着粮食生产功能区建设的不断推进，生产主体要求开展社会化服务的呼声越来越高，设施用地审批难已成为当前粮食生产功能区建设中最为突出的问题。国家规定附属设施用地严禁占用基本农田，但功能区内育秧中心、烘干中心和农业机械仓库等用地势必涉及基本农田，用地得不到审批，社会化服务很难推进。2.3.5建成后管护制度难落实粮食生产功能区建成后，由于受益主体与产权所有者不一致，受益主体又是千家万户的农民，相应增加了功能区管护的难度。从近2年验收情况看，一些功能区建成后，当地乡镇政府也制定了功能区管护制度，但有些管护责任人不落实，有些责任人精力不到位，特别是功能区管护维修经费不落实，导致功能区重建设轻管护现象普遍存在。3粮食生产功能区建设的建议提高责任意识，严格责任落实，是粮食生产功能区建设任务保质保量完成的必要保证。一是提高认识，从“被动抓”到“主动抓”。加强对粮食生产功能区建设重大意义的宣传，使各级领导和群众的思想、行动统一到浙江省政府的决策部署上来，充分认识到建设粮食生产功能区是保障全省城乡居民口粮基本自给的迫切要求，是形势所迫，是社会稳定大局所需，从而提高建设粮食生产功能区的责任意识和动力，变被动为主动，上下齐心，形成合力。二是落实资金，从“局部建”到“全面建”。设立粮食生产功能区建设专项资金，明确各县(市、区)按照功能区年度建设规模不少于1.5万元·hm-2的投入标准列入财政预算，计划建设的功能区无论规模大小、基础好坏，都必须根据因缺补缺原则，确保资金投入。当年未投入资金建设的功能区，不能通过验收，保证每一个功能区建设质量落实到位。三是加强督查，从“表面查”到“深入查”。建立不定期督查机制，对每个功能区建设项目名称、地点、面积、资金筹措、项目进度等进行跟踪检查。对于验收通过的功能区，省组织随机抽查，未达标准的一律不予通过，扣除该县已建成面积。四是严格考核，从“走过场”到“动真格”。建立严格的责任考核体系和奖惩激励机制，对工作不力、建设进度慢的，定期进行通报批评;对未足额投入资金，未完成年度建设任务的，对党政主要领导实绩实行一票否决。另外，建议实行粮食生产功能区建成面积与用地指标相挂钩，对粮食生产功能区建成面积超额完成的县(市、区)优先安排用地指标，对未能按期完成建设任务的，减少用地指标。依靠机制创新和科技进步，提升粮食生产水平和效益，是粮食生产功能区建设的最终目标。以乡镇或村为单位，加快粮食生产功能区内土地流转，培育发展种粮大户、规范性粮食生产专业合作社，推进粮食生产租赁经营、全程托管、菜单式服务等，对功能区内的散户、小户开展产前、产中和产后一系列作业服务，使功能区的粮食生产达到“五统一”要求。因地制宜集成、配套、创新高产栽培技术体系，制订标准化生产技术规程，推进标准化生产，对粮食生产功能区内的种粮大户和其他粮食生产业主进行培训，提高农户的种粮技术水平，每个功能区实行农技人员挂牌服务，由专人负责指导，确保功能区粮食亩产吨粮、亩收千元。通过规模经营和科技服务，提高种粮收益，把粮食生产功能区的先进模式、先进技术、先进做法普及推广到非功能区，进一步示范带动全省粮食生产稳定发展。研究实施流转土地种粮补贴机制，是切实解决政府要粮和农民要钱矛盾的根本途径。粮食生产功能区建成后，如何确保真正种上粮食是一个现实而困难的问题。在粮食价格不可能大幅增长、种粮效益不可能大幅提高的前提下，要解决农民流转土地用于种植粮食，关键是要解决转出与转入双方的利益问题，既不能让土地流出户吃亏，也不要让流入户因高租金而失去种粮能力，要在政府要粮和农民要钱之间找到一个平衡点。因此，建议出台鼓励土地流转以及土地流转后用于种粮的补贴政策，即以粮食生产功能区为单位，以所在村为流转主体，将粮食生产功能区内土地集中流转到村集体，再以相对低廉的价格返租给种粮大户，其中的流转差价由各级政府或村集体进行补足，以解决目前粮食生产功能区不种粮和种粮大户承包土地分散质量差、租期短、价格高三大难题。如果全省53.3万hm2粮食生产功能区都能确保种粮，以目前平均粮食复种指数150测算，可以确保种植粮食80万hm2，生产粮食600万t以上。加快建章立法，建立长效管护机制，是粮食生产功能区长久发挥作用的法律保障。一是建议出台政策优先保障粮食生产设施用地，在不违反国家有关规定的基础上，利用基本农田预留指标，明确用地比例，保证育秧中心、烘干中心等粮食社会化服务设施用地的审批。二是尽快研究出台《浙江省粮食生产功能区保护办法》，对粮食生产功能区实行最严格的保护制度，从法律层面确保粮食生产功能区在较长时期内不被占用。禁止任何单位和个人在粮食生产功能区内种植多年生作物和挖塘养鱼。三是建立电子地图和数据库，将粮食生产功能区统一编号，上图入库，实行动态管理。四是推行政府监管+农民管护模式，明确乡镇政府为管护责任主体，并将使用权移交村两委，由村两委落实专人具体负责粮食生产功能区的管护，各级设立粮食生产功能区管护基金，用于日常维修管理等。［1］王月星.粮食生产功能区建设成效、问题及对策［J］.浙江现代农业，2012(1):15-16.

        浙江农业科学杂志发表： 2013年1期

      • 粮食生产功能区：建设中的困境及对策建议
        作者/毛晓红徐红玳毛小报张琦顾益康2010年浙江明确提出将通过8-10年努力建成800万亩粮食生产功能区。要实现这一目标任务，资金不足、吨粮田建设难度大以及传统小规模分散经营、政府要粮与农民要钱矛盾突出等都是建设中面临的难题2010年浙江从粮食安全战略高度作出了在全省范围建设粮食生产功能区（以下简称“功能区”）的决定，并作为全省“十二五”现代农业发展的重要建设任务之一。到2011年底，全省已建成2315个粮食生产功能区，总面积245.79万亩。为进一步完善粮食生产功能区建设，笔者最近进行了实地调研。建设已取得成效促进了耕地资源的保护，“藏粮于田”战略得到有效贯彻。各地粮食生产功能区全面实施最严格的耕地保护制度，依法加强基本农田管理，对因重大建设项目征占粮食生产功能区耕地的，严格执行‘先补后占、占补平衡’的原则，确保粮食生产功能区耕地数量不减、质量提高；坚持生态优先，功能区建设注重资源的合理、高效利用，耕地抛荒现象明显减少。促进了农田基础设施的改善，防灾抗灾能力不断增强。各地以粮食生产功能区建设规划和年度实施计划为指导，通过新建和修复沟、渠、路，配套农电输电线路、变压器等设施，农田基础设施状况明显改善，已建功能区基本形成了田成方、路成网、渠系配套、排灌畅通的新局面。在近两年遭受的自然灾害中，已建好的功能区农田基础设施发挥了积极的作用，粮食生产没有受到很大影响，减灾抗灾的能力明显高于区外。促进了粮食先进科技的推广，综合生产能力有效提升。功能区通过培肥地力，普及良种、良法、良技，创建高产示范方等途径，极大地提高了粮食综合生产能力。一批育种中心、烘干中心相继建成，为带动全省粮食高产创建提供了有力支撑。如平湖市高产创建示范片良种、主推技术以及测土配方施肥技术覆盖率均达100%，示范方平均产量652kg/亩，较全市平均水平增产96kg/亩，增加效益274.56元/亩（按2.86元/kg），辐射带动了全市粮食增产增收。促进了生产经营模式的创新，新型生产经营主体快速涌现。各地以培育农民专业合作社、种粮大户等新型生产经营主体为重点，积极探索功能区建设的新机制，逐步创建了种粮大户主导经营、专业合作社主导经营、股份制经营、“公司+合作社+基地（农户）”经营、“专业合作社+农户经营”等模式。目前，全省粮食生产功能区建设已涌现出吴兴区八里店镇尹家圩整村推进合作社主导模式、诸暨山下湖新桔城种粮大户主导模式、南浔区大虹桥农业龙头企业经营模式、平湖市广陈镇合作社服务农户经营等典型模式。促进了粮食生产的全程机械化，粮食生产现代化水平明显提升。全省各地通过建立农技人员分级分项目对口联系服务机制，培育和扶持社会化服务组织，全面实行“五统一”服务，粮食生产的社会化服务能力和全程机械化水平得到显著提升。据统计，2010-2011年全省新建各类粮食生产服务组织957家，新购置收割机、插秧机、烘干机、育秧流水线及大型喷雾器等农机具15083台（套），功能区统防统治覆盖率总体达到79.4%，机耕机收率基本达到100%，很多建设水平较高的粮食生产功能区已成为粮食生产现代化的示范区。主要问题与挑战粮食生产功能区建设资金投入严重不足。一是现有涉农资金整合难，缺乏专项资金支持。目前，省级投入的均为涉农项目的整合资金，由于涉及部门多，资金统筹整合落实到各地的功能区建设难度很大，省里至今没有设立粮食生产功能区建设财政专项。二是各地建设资金安排缺口很大。如经济发达的温州资金缺口17%，经济欠发达的衢州缺口达到42%。三是经营主体投入实力不足，积极性不高。由于种粮比较效益低，经营主体大都不愿意把资金投入到功能区基础设施建设上。一些种粮大户对功能区建设也缺乏动力，担心建成基础设施齐全的高质量农田，租金又会提高。粮食生产功能区要达到吨粮田建设目标难度较大。从实际情况来看，能够达到吨粮要求、设施较好的标准农田仅占30%左右。大多数粮食生产功能区在规划之初就因为遭到基层的抵制情绪而增加了落实的难度，一些功能区被“上山下滩”，位置偏远、基础设施薄弱、土壤十分贫瘠，无论是推广良种良法，还是配套良机、推进良制都受到很大的制约，粮食生产仍然靠天吃饭，有的地方甚至还未开发利用。要将这些功能区建成为设施完善、配置齐全、稳产高产、旱涝保收的吨粮田面临重重困难。粮食生产功能区转换生产经营方式任务艰巨。粮食生产功能区建设要求建设集中连片、生产技术先进、服务体系健全的粮食生产示范区、先行区和带动区。但现有粮田生产经营方式仍然以传统小规模分散经营为主，使现代化建设面临重重障碍。一是规模化经营较难。由于农户对土地流转的意愿不同，土地流转特别是连片流转难度较大。二是农机化配套装备面临诸多困难。由于功能区内配套农业设施用地审批停止，育秧中心、烘干中心和农机仓库等功能设施无法落实的问题十分突出，植保机械、粮食烘干系统严重不足。三是新型经营主体缺乏。目前粮农素质普遍不高，种粮大户、合作社、龙头企业等新型生产经营主体比重低。功能区建设中政府要粮与农民要钱的矛盾突出。经营农户首先要考虑种田的经济效益，当前粮食生产的比较效益低的问题还是非常突出。尽管出台了各种粮补政策，但属于普惠性的政策补贴，对于功能区内的农户来讲并没有特别受益，受到的限制反而增多，致使其改种经济作物、进入高价值农产品生产领域的想法日趋强烈。如何兼顾政府稳粮目标与农民增收目标，是当前急需解决的一大问题。粮食生产功能区建设管护主体缺失、管护机制不到位问题突出。主要表现在：一是功能区建设牵涉到发改、农林、国土、财政、水利、交通、电力、粮食等部门，职、权、责不够明晰。二是功能区粮食生产功能长期稳定难以保障。按照《农村土地承包法》，农民依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，农民有权自主生产经营，要让农民稳定种粮，必须要有新的经济激励措施。三是功能区的管护运行机制和措施急待完善。目前，许多功能区虽然制定了管护制度，但管护责任人、管护维修经费未落实等问题突出，管护制度形同虚设，导致功能区建设重建设轻管护现象普遍存在，长久管理更是个大问题。政策建议进一步强化政府建设功能区的主导作用。建议建立完善各级领导联系制度，进一步明确由县级政府作为责任主体负责建设资金的筹集、功能区的验收和管理制度的制定等职能，以及由乡镇政府行使项目业主职责做好与村组的协调职能。设立粮食生产功能区专项资金。尽快出台粮食生产功能区建设和管护的资金支持长效机制，进一步落实好建设资金。建立省、市、县三级粮食生产功能区建设财政专项资金，从土地出让金中按一定比例提取，每年不得低于某一基准数列入财政预算，专款专用，保障功能区建设稳定的资金来源。出台针对粮食生产功能区的粮补政策。进一步提高功能区的补贴标准、优化补贴结构，调动粮农生产积极性。制定明显高于功能区外的粮食补贴标准，建立与粮农实际种植面积或交售商品粮数量挂钩的政策补贴机制，重点加大对种粮大户、专业合作社、农业龙头企业等规模经营主体的补贴。将粮食生产功能区建设与创意农业有机结合。进一步加强粮食生产功能区农田基础建设，加快新增粮田的改造，提升标准农田地力。在建设过程中融入创意经济理念，注重粮食生产水生湿地、生态涵养、美化环境功能的体现与保护，以及与稻作文化、创意农业的融合，促进功能区由保障功能向生态功能、富民功能、休闲功能的延伸，实现粮食生产功能区的升级。进一步推进规模经营和人才支撑。建议省级功能区由政府将土地流转集中，返租倒包给种粮大户、专业合作社和农业龙头企业等规模经营主体，稳定粮食生产。加快培育新型职业种粮农民，鼓励大中专毕业生、有文化的中青年和返乡农民工从事粮食生产，使其成为未来粮食产业的创业人才。进一步争取政策扶持和法律保护。建议运用财政补助、税收金融等经济杠杆调节粮食产需之间的利益关系，分级激励粮食生产功能区，调动功能区所在地政府发展粮食生产的积极性。出台政策措施或以法律的形式建设和保护功能区，尤其是出台针对粮食生产功能区建设的农业设施用地政策，以及《浙江省粮食生产功能区管理保护条例》，争取人大立法，进一步强化对功能区的建设和保护，保障粮食生产功能区长久发挥作用。强化建后管护责任落实和监督。严格按照“谁投资、谁所有、谁收益、谁管护”的原则，明确产权归属、管护主体，落实管护责任和管护经费，保障管理责任落实。建立功能区耕地监管机制，完善农田质量检测体系。建立粮食生产功能区保护责任追究制度，对保护不力的依法追究相关责任人及主管领导法律责任和行政责任。建立功能区建设和保护督查考评机制，考核结果作为安排相关投资和政策支持，以及评价各级地方政府部门政绩的重要依据，并纳入到各级地方政府综合考核、新农村建设考核以及党政一把手的政绩考核内容之中。

        浙江经济杂志发表： 2013年8期
        
        基于主体功能区的地方政府绩效评价运行机制研究

      • 作者：刘蓓，陈妹（1.中共广西区委党校、广西行政学院，广西南宁530021；2.广西警察学院，广西南宁530028）党的十九大报告指出，环境就是民生，保护环境是我国一项长期坚持的基本国策，强调要以完善主体功能区配套机制为导向建立健全国土空间开发保护制度。主体功能区是根据不同区域的资源特色、开发承载力和发展潜力等，明晰功能定位和发展方向的空间单元。中共中央、国务院印发《关于完善主体功能区战略和制度的若干意见》文件提出，建设主体功能区是推动我国区域协调发展和从源头上保护生态环境的战略举措，强调主体功能区战略要在市县层面精准落地，建立健全基于不同主体功能定位的绩效考核评价体系。一、主体功能区的发展渊源及功能定位（一）主体功能区发展战略的起源1949年后，我国在区域发展战略上进行了许多探索，先后经历了平衡发展论、不平衡发展论、区域协调发展论的三个阶段，目前我国提出的主体功能区战略是对区域发展战略的提炼与创新。区域经济均衡发展阶段，时间是从1949年中华人民共和国成立至1978年中国实施改革开放。该阶段的发展特点是平衡发展、缩小差距，侧重于国家投资、重点建设。由于过分强调平衡发展，没有遵循生产力发展的客观规律，忽视了效率，整体上延缓了全国的发展速度。区域经济不平衡发展阶段，时间是从1979年至1992年邓小平发表南方讲话。该阶段的特点是实施效率优先的沿海倾斜战略，先后建立了5个经济特区，开放了14个沿海港口城市和14个经济技术开发区，鼓励和支持这些地区先富起来以带动全国经济的增长。但是，在高速发展的同时也带来了东西部发展不均衡、地区间经济差距扩大等问题，西部地区发展明显滞后。区域协调发展阶段，时间是1992年至今。该阶段的特点是区域发展的重点开始转向促进区域协调发展。邓小平南方谈话之后，我国建立了15个保税区，并实施了西部大开发、振兴东北、中部崛起等战略。该阶段有些地方政府过于注重GDP，盲目开发、过度开发自然资源，造成了地区生态恶化、环境污染加重等恶果［1］。尽管从20世纪90年代以来，国家启动实施区域协调发展战略，地区协调发展取得了一定的成效，但从总体上看，东西部之间、城乡之间的发展差距仍在拉大。由于一些地区资源开发强度大，无计划的过度开发导致耕地快速减少、水土流失、沙漠化等生态问题凸显，环境污染严重。区域发展总体战略由于在实施过程中缺少可操作性、地方政府执行不力、缺少清晰的分类管理体系等原因，导致区域发展总体战略的实施效果大打折扣。2010年12月，国务院正式印发《全国主体功能区规划》，从财政、人口、环境等9个方面阐述了主体功能区的实施举措，是我国第一部具有战略性、基础性、约束性的国土空间开发规划［2］。（二）主体功能区的内涵和类型功能主体功能区是在综合考量区域资源特色、开发承载力和发展潜力等因素的基础上，将不同区域确定为各具特色功能定位和发展方向的空间单元，该概念为我国首创。从资源环境承载能力、现有开发强度、主体功能、空间单元等方面综合考虑，统一规划人口分布、经济发展格局，明晰各区域的功能定位和发展导向，合理调控开发强度，协调经济发展与环境保护之间的关系。主体功能区一般以城区和县级行政区作为区域划分的范围单位，以提高主体功能区功能定位和发展的精准性。参照生态重要性、经济发展水平、生态脆弱性等区域发展要素，主体功能区可分为四种类型，即优化开发区域、重点开发区、限制开发区和禁止开发区等。其中，优化开发区域的定位是：通过优化空间结构、控制开发强度、规范开发秩序等措施，提高经济增长的质量和效益，继续成为带动全国经济社会发展的龙头。重点开发区的定位是：发挥比较优势，加快推进工业化城镇化进程，发展成为我国人口、产业和经济集聚新的重要载体，成为支撑经济增长的重要增长极。限制开发区域，是指生态环境较为脆弱，需要限制高强度大规模开发的地区。禁止开发区，是指依法设立的自然文化资源保护区和需要特别保护的重点生态功能地区。二、基于主体功能区的政府绩效管理研究综述（一）国外推动主体功能区发展的研究及实践为优化空间开发秩序和结构，国外对主体功能区的研究领域主要集中在空间规划方面，为协调区域发展建构了空间发展规划并付之实践。美国根据点-轴发展模式理论，首先，将规模较大或经济活跃的城市确定为节点，然后将节点周围的县域空间合并到节点上形成成分经济区；其次，将成分经济区按照产业相关和交通连接等因素合并成经济地区；最后，考量文化、人口、资源等因素将经济地区合并为区域经济地区组合。欧盟因为各国家之间发展水平存在差异，为实现欧盟各成员国的区域协调发展，由欧洲统计局建构了地区统计单元目录（NUTS），并将区域发展程度的等级标准划分为NUTSlevel1、NUTSlevel2、NUTSlevel3等三个等级，欧盟各成员国可根据上述三个等级标准将其行政区域进行自主划分，并制定相应的空间发展规划。日本将其国土空间区域划分为过密区、开发区和整治区等类型，并根据三种类型的区域特征制定差异化的空间发展规划，注重以保护生态环境和鼓励社会资本参与建设为导向制定空间发展规划，尤其重视市村町的地方发展规划，以促进区域协调发展［3］。巴西区域发展规划类型的划分与我国主体功能区相类似。巴西的空间发展标准区域分为疏散发展地区、控制膨胀地区、积极发展地区、待开发区和生态保护区，并强调政策措施的安排应根据不同类型的问题区域而有所差异：一是落后地区的发展可从发展农业现代化入手，进而支持引进工业投资，推动经济多样化与内生工业化融合发展。给予落后地区税收优惠政策，并注重基础设施建设、劳动力就业培训和改善群众生活质量，建立有助于生态保护和传统文化传承的发展模式。二是对于衰退（萧条）区域，注重通过提高民间资本、跨国企业、社会公众的参与积极性改善区域投资环境，并通过支持新兴产业的发展，推动创新和新业态的传播，带动中小企业的发展活力，繁荣区域经济发展。三是控制膨胀区域的发展，包括分散首都和最发达城市聚集体的经济活动。四是对于重点开发型区域，要以中央政府为主导，在人、财、物方面加以扶持，加大国土开发力度，形成产业集群，培育经济增长核心区域。五是保护类区域要建立国家公园管理制度，完善法律法规并强化体制管理［4］。但是，分类划分区域和实施差异政策的做法，会使得空间规划与行政区管理之间在绩效管理方面存在协同难题。（二）国内以主体功能区为导向的政府绩效研究成果国内现有的相关研究成果主要从主体功能区绩效与政府绩效的评估关联、主体功能区绩效评价方式和评价制度等方面展开研究。关于主体功能区与政府的绩效评估关联问题，赵景华等认为，应建立主体功能区整体绩效与政府绩效耦合的评价机制，不同的主体功能区不仅要实行差异化的绩效管理，并且应以主体功能区的空间区域所对应的行政区域为依据，划分地方政府绩效考核的对象，以保证绩效考核的公平性和可比性。同时，强调要从阻碍主体功能区绩效管理的失效诱因和绩效改进的保障政策等两个角度展开绩效分析和绩效诊断［5］。王茹等认为，主体功能区绩效评价要遵循以下具体原则：一是分类设计和评价；二是绝对水平指标和变化水平指标同时考虑；三是指标内容和指标数量的选取符合实际需要，要以最少的指标反映最多的综合状态；四是评价指标数据来源要充分保证权威性、可得性和可操作性，尤其是要采用统计年鉴等国家权威部门定期、公开发布的原始数据［6］。黄海楠强调，主体功能区发展是地方践行政府职能、评估政府绩效的重要任务和内容，而政府绩效评估则是引导主体功能区发展的重要方式和手段，二者相互促进、相辅相成［7］。成为杰提出以法治思维健全考核机制，以多元评价拓宽社会评价渠道，以加强考核结果运用强化干部队伍建设［8］。王志国指出应该依据不同主体功能区的功能定位和政策目标实施分类考核，以克服当前地方政绩考核只注重GDP的一刀切和单一发展导向模式所带来的弊端，并强调绩效考核作为一种政策手段，应该与包括产业、财税、土地等在内的主体功能区建设相关政策配合使用，形成政策合力［9］。在主体功能区绩效评价方式问题研究方面，唐常春等学者运用德尔菲法（Delphi）的专家咨询方式，构建了包括经济增长、经济结构与效益、社会保障与进步、生态环境保护、人民生活等五个领域层指标在内的长江流域主体功能区的政府绩效考核体系，并通过层次分析法（AHP）分别确定长江流域四类主体功能区的内涵层指标权重，以权重不同体现出不同类型主体功能区政府绩效考核的差异和特色［10］。韩德军等运用BP人工神经网络法，从发展程度、未来开发潜力、资源环境承载力等三个角度，对贵州省毕节市县域主体功能区发展绩效评价进行实证研究［11］。张路路等以湖南省主体功能区为例，运用TOPSIS模型和GIS技术从经济效益、社会效应和生态安全三个构面展开绩效评价［12］。丁于思等提出围绕经济增长、工业化发展、城镇化发展、公共服务水平、生态环境保护等5个维度，运用因子分析法对评估重点开发区绩效［13］。关于主体功能区绩效评价制度问题，钱龙等认为为了防止主体功能区出现“错位”和“越位”的发展误区，应实施基于主体功能区的地方政府绩效分类考核机制，并在考核程序上采用自上而下和自下而上相结合的方式，支持环境保护和社会事业等部门、人员共同参与绩效考核过程［14］。潘军训提出通过健全生态保障机制、完善信息系统建设、加强绩效评估结果应用等方面保障限制开发区地方政府绩效评估的实施［15］。总体而言，学界对基于主体功能区的政府绩效研究给予了较高的关注，尤其是从工具理性的研究视角，从指标设计、权重配置、评价方法等方面建构了绩效评价的指标体系。但是，关于如何保障绩效评价体系有效运行的研究缺乏体系性、针对性和可操作性，亟需系统分析该主题，以便为基于主体功能区的政府绩效评价运行提供理论基础。三、建立健全主体功能区地方政府绩效评价运行机制好的绩效评价体系要有好的运行机制加以保障实现。以主体功能区战略的规划要求为导向，在市县层面的地方政府构建系统性的绩效评价体系，有助于发挥绩效考评“方向标”和“指挥棒”作用，强化地方政府保护环境的责任意识，促使政府从多个层面精准施策，提高环境保护的社会效益。（一）构建地方政府绩效评价体系的组织运行机制1.完善绩效评价指标的信息采集机制主体功能区的划分，突破了原来的省市行政区的限制，综合考虑了地区资源环境的承载能力、人口与生态保护的协调、地区发展基础与潜力等综合因素，而建立与主体功能区考核相适应的地方政府绩效考核评估指标体系对科学有效地实施主体功能区建设与治理有着基础性和关键性意义。根据不同的主体功能区定位，采取合适的绩效评价指标，并且加强评价指标的信息采集工作。对于重点开发区域，主要考核经济增长、产业结构、吸纳人口等方面的指标；对于优化开发区域，主要考核经济结构、资源消耗、公共服务等方面的指标；对于限制开发区域进行分类考核，分为农产品主产区和重点生态功能区，前者考核农业综合生产能力，后者考核生态保护和提供生态产品的能力；对于禁止开发区域，主要考核自然生态完整性保护的效果。完善地方政府绩效评价的信息采集机制主要从明确信息采集主体、健全评估指标、强化信息采集渠道三个方面入手，确保绩效评价信息采集的时效性和真实性。以广西国土资源管理数据的信息采集为例，应明确数据采集的主体为广西国土资源厅，制定绩效考核数据采集工作计划，落实负责的领导、责任科室和具体工作人员，采取自上而下层层上报、自上而下分步检查与核实的方式采集数据。采集数据过程中应坚持公平公正原则，严格按照评估指标和计分方法采集数据，针对收集的数据建立工作台账，确保数据的真实性。对于国土资源管理的评估指标进行分类细化，比如可以从耕地保护（包括耕地保有量、基本农田保护面积、基本农田建设任务完成情况等）、年度供地率、非法勘探开采矿产、土地“卫片执法”检查四个方面健全考核评估指标。其中，“卫片执法”是指以卫星遥感技术为监测手段，通过比较不同时间段某一区域土地监测图斑的变化情况，监测和判断土地利用合法性的一种土地执法监管手段。2.建立健全有效的绩效反馈机制绩效评价的目的在于提高员工的工作效率、改善组织的运行绩效，实现个人成长与组织发展的协调统一。绩效评价反馈机制是绩效管理工作中的重要环节，是评价对象了解自身不足的关键渠道。绩效结果的反馈主要通过个别面谈的方式进行，由部门主管领导面对面地就评价对象某个工作期间的表现进行综合评价，提出改进工作效果的建议，给评价对象指出改进的方向，通过双向交流从而提升评价对象的参与感和归属感。政府绩效评估的对象可以是政府部门、公共政策、计划或项目，对政府部门的绩效评价应重点关注政府制度与组织结构，对公共政策与计划应重点关注执行的结果。绩效反馈至评价对象之后还应建立评价申诉机制，被评价者对上级管理者做出的评价有争议时可以向上级提出评价复议，加强评价双方的良性互动，确保绩效评价的公平公正。绩效计划的制定、实施、评估、反馈四个环节相互衔接，有效配合，在绩效管理过程中坚持“以评促建、评建结合”的原则，将绩效评估中发现的问题反馈给评价对象，促进评价对象在今后的工作中进行改进，并将本次存在的问题作为下次评估的考核内容。3.建立绩效评价结果应用机制推动问责机制的建立健全，绩效评估与行政问责是改进政府管理效能的两个重要方面，强化绩效结果的应用是进行绩效评估的目的，而要应用好绩效评价结果以提高管理效率，各级地方政府绩效考核应注重做好以下四方面工作。一是以基于主体功能区的绩效考核结果作为干部选任和提拔晋升的依据。例如，优化开发区应以经济结构、资源消耗公共服务等方面的指标作为主要考核内容，根据考核指标完成情况，进行党政主要负责人的调整与任用［8］。针对不同的主体功能区采取不同考核侧重点，可以引导各级地方政府明确工作方向和重心形成资源合力和政策合力，推动区域协调健康有序发展。例如，将公共服务能力作为优化开发区的绩效考核重点，可以引导地方政府积极打造服务型政府。以加快经济发展作为重点开发区政府的绩效考核重点，则有助于推动区域工业化和城镇化的进程与快速发展。二是以信息公开和群众监督等方式为手段，确保政府绩效考核公平、公正。结合地方实际，推行绩效评价结果公开制度，避免地方政府为了短期利益突破红线，偏离主体功能区的定位。可通过新闻发布会、听证会、专家咨询会、社会公示等方式，建立网站、服务热线、电子邮箱、信件投诉等公众监督渠道。政府绩效评价结果的公开是我国政府公开制度的必然要求，是防止腐败的重要保障，有利于人民了解和监督政府工作，有利于提高政府公信力和改善政府形象。当前政府信息公开应主要解决信息关注度低、实用性小和时效性差的问题，积极对财务、人事、重点项目等群众关注的信息进行公开，对网站信息进行分类整合，提高查找信息的效率，同时对涉及绩效评价结果的信息要及时、准确地公布给社会，确保时效性和真实性。三是细化绩效评价结果的应用，提升绩效激励水平将绩效评价结果与职务晋升、薪酬、福利、评先评优等方面挂钩，驱动政府各部门的领导及基层工作人员按照组织的正确目标努力，在应用绩效评价结果过程中克服以领导意见作为主导的局限性，将绩效的奖惩由组织奖惩落实到具体的个人奖惩，提高绩效考核的激励效度［16］。四是强化“以评促建，以用保评”的原则，防止绩效评价与考核应用脱节要建立尊重考核评价成果的工作制度。通过实施基于主体功能区的地方政府绩效考评，为不同类型的县（区、市）经济社会发展和生态环境保护提供指导，促进其实现差异化发展、特色化发展、优势化发展。同时，把“考事”和“考人”相结合，把考核结果与对领导班子和领导干部综合考核评价以及公务员考核结合起来，为干部政绩考核提供事前诊断和指导，以使考核和每个公务员的利益结合起来，调动起争先进位的工作积极性和创造性。进而，通过考核结果的充分应用又可以加强地方政府和相关职能部门对主体功能区发展绩效考核评价工作的重视，形成良性循环。（二）完善地方政府绩效评价的保障机制1.以环境保护立法助推政府绩效法制化发展我国的政府绩效评价制度源于20世纪80年代的干部管理法规和干部考评制度。早期的考评制度考评对象局限于领导干部，考评内容粗放，考评标准主观性强，缺乏定量指标。自2000年以来，我国对老旧的绩效考评法规制度进行了优化完善，先后制定发布了《全面推进依法行政实施纲要》《关于加强市县政府依法行政的决定》《关于加强法治政府建设的意见》等制度文件，各地政府也相继颁布了地方性绩效考评法规，如2009年的《哈尔滨市政府绩效管理条例》、2015年国内首部有实践基础的政府绩效管理地方性法规《杭州市绩效管理条例》。虽然在绩效考评的地方立法方面我国有十几个省市颁布了相应的地方性法规，但是全国层面的绩效考评立法还处于空白状态，下一步的绩效考评立法重点可考虑建立全国层面的具有指导性和操作性的法规。在建设主体功能区的大背景下，应以环保法的立法为出发点，以点带面促进政府绩效考评法制化建设，重点关注限制开发区和禁止开发区的环保立法建设，将生态环境保护指标纳入当地绩效考评法规建设。公检法系统是环境保护的重要力量，各级地方政府对涉及环境公益的案件要积极侦破、受理和审理，建立健全公益诉讼制度，完善包括举报和听证等手段在内的社会公众监督机制。整体的绩效考评法制建设应遵循科学立法、民主立法、问题导向的原则，从省级和市县两个层面开展立法，根据各地实际制定出可操作性强的绩效考评法规。立法的内容应紧紧围绕绩效计划、绩效评价制度、绩效监督、绩效评价结果应用等方面，建立绩效考评组织法、绩效考评程序法、绩效考评救济法等齐全的法律体系，明确考评主体，完善考评流程，保障考评参与者的合法权益［17］。2.健全地方政府绩效评价的组织结构和职能分工政府绩效评价的组织实施需要有相应的组织机构作为主导，并且需要细化分工，明确责任，防止绩效评价流于形式。目前我国的政府绩效评估是以内部评价为主、外部评价为辅的总体结构，内部评价以上级主管部门及领导为主要考评主体，部门内自评与互评结合。建立多元化的考核评估方式，要把年终考核与平时考核、定量考核与定性考核、政府考核与各界参与相结合，适时引入第三方评估方式。重视考核的过程和结果的公开，接受媒体及群众的监督。建立适当的考核申诉及监察机制，从而尽量消除考核过程的人为影响，保证考核过程的公开、透明、公正。引入第三方评估的过程中应明确各方分工，政府部门负责提供评估的原始数据和资料，外部评估专家负责设计相应的评估指标，例如针对公立医院医疗改革的效果评估，可以从就医的便捷性（排队等候时间、支付的时效、预约的方式等方面）、治疗的费用、医患关系、患者住院治疗满意度等多维度进行评价。可以借鉴甘肃兰州、浙江杭州、北京等地的第三方绩效评估经验，建立第三方绩效评估的评委库，通过从居民中抽取一定比例的居民作为评委库成员（假设是1%的城市居民，涵盖企业代表、市民代表、人大代表、院校或科研机构专家、社会组织代表等多个层面），其中市民代表应占50%左右的比例，每次进行政府年度工作绩效评估或者专项工作绩效评估时从评委库中随机抽取一定数量的评委参与政府绩效考评。考评方式可以多样化，比如现场考评、问卷调查、电话访谈、网上调查等多种方式。将第三方评估结果纳入政府年终绩效考评的加权得分计算中，以提升群众的参与度和积极性。通过政府自评和第三方组织测评、公众评议的结合，有利于克服地方政府唯GDP论、大搞“形象工程”等弊端，通过搭建长期稳定的评估组织，将过程指标与绩效指标、定量指标与定性指标结合起来，促使政府绩效评估工作向着透明化、公开化、多元化和客观性的方向发展。3.政府在财政及人员编制方面提供有力支持我国地方政府绩效评估大致经历了三个阶段，即20世纪80年代初的机关工作人员岗位责任制、20世纪80年代末至90年代末的目标管理责任制、21世纪以来的绩效导向和测评机制。针对党政领导干部的政绩考核也由20世纪80年代单纯考核GDP增长到近年来综合考核经济指标与社会发展指标，将社会保障、劳动就业、环保等指标纳入政绩考核体系，对各指标设置了相应的权重与分值，实行量化考核。当前我国的政府绩效评估工作正在有序开展，绩效评估指标及方式也在不断优化。但是，要确保政府绩效评估工作的持续健康发展，除了需要制度上的保障和组织机构的配合以外，还需要财政资金的支持、人员编制的配置等物质基础保障才能确保绩效评估工作良性开展。一是财政支持方面，在地方财政年度预算中对绩效评估工作单列专项资金，保障第三方评估工作的设备采购、资料准备、人员聘请等环节的顺利开展，同时对绩效评估后的先进组织和人员的奖励给予资金支持，做到奖惩分明，树立绩效先进的榜样。二是人员配置方面，主要从人员编制和技能培训两个维度考虑。首先要确保政府年度用人计划中有一定的人员编制下拨到下设的组织部或者基层机关的绩效办，做到专人专岗，尽量避免由临时抽调人员或其他岗位兼职人员担任绩效评估人员；其次是要对绩效评估人员的绩效考核技能进行专门培训，各地市政府组织部牵头，可通过联合党校或高等院校举办绩效评估专题培训班的形式，对绩效计划、绩效执行、绩效评估和绩效反馈等环节进行全面学习，重点讲解评估指标、评分细则，提升绩效评估人员的理论知识和操作水平。

        桂海论丛杂志发表： 2019年3期

      • 小议京津冀一体化的四大功能区研究
        作者：栗惠英　苏晓光【摘要】京津冀一体化发展战略是全球经济产业分工和区域经济发展的必然要求，其对减少恶性竞争所致的资源浪费和提升区域整体经济质量具有重要的作用。此外，地区之间的产业功能分区是推进京津冀产业一体化的关键所在。据此，本文结合京津冀一体化的相关知识，浅析京津冀一体化的四大功能区。【关键字】京津冀，一体化，四大功能区引言京津冀一体化的核心是产业一体化，即通过区域主体之间的相互联结、互为补充和相互渗透，建立一种有机整体的过程和状态。据此定义可知，京津冀一体化具有以下特征：政策一体化、市场一体化、产业一体化和生产要素与商品一体化，其中产业一体化是京津冀一体化的核心内容，因此产业一体化理论理应作为京津冀一体化功能区设计的首要原则。此外，在选择产业区位时，应对地区性投入、地区性需求、输入性投入和外部需求等内容进行综合考虑，并在此基础上完成功能区的设计。综上，研究人员将京津冀一体化划分为以下四大功能区：以北京、天津、廊坊、保定、石家庄为主的高新技术产业功能区；以秦皇岛、唐山、天津、沧州为主的海洋经济产业功能区；以张家界、承德为主的生态旅游产业功能区；以河北南部为主的商贸流通产业功能区。一、高新技术产业功能区现代高新技术产业是一种基于传统农、工产业的新兴产业。目前，京津冀地区已建立起众多依托高新技术产业的现代化经济开发区，具体以新材料、电子信息和生物医药为主。数据显示，河北高新技术产业增值的年均增长率超过10%，且2014年的增值超过1.54千亿元。以新材料产业为例。数据显示，新材料的市场需求增幅超过30%，且其在国内市场的潜在市值达到千亿元，可见新材料产业拥有广阔的发展前景。目前，包括国家政府、生产企业和学术机构在内的研究主体均十分关注对新材料的研究，比如2014年5月，北大、清华等12所高校联合建立起新材料产业科技创新战略联盟。尽管京津冀新材料产业已研发出众多产品（见表2），但京津冀新材料产业仍面临以下发展困境：过渡依赖科研机构；知识共享机制不健全；产品研发的专利数量偏少；就业人口素质偏低但数量庞大。因此，若要实现新材料产业的可持续发展，则需对资源进行优化重组，淘汰低效益、高污染、高消耗的传统产业和产能过剩企业，重点扶持高附加值、高性能的战略性新型材料产业。此外，重视自身自主创新能力的提升，并积极引进国外先进的核心技术和管理经验。二、海洋经济产业功能区总的来讲，京津冀海洋经济产业功能区尚需进行产业升级优化和产业结构调整。现代化的海洋经济产业功能区是对传统海洋产业的转型和升级，具体发展新型渔业、国际物流、风电和核能等技术密集型产业。以渔业为例。渔业又称水产业，是供应工业原材料和生产渔业产品的产业部门。关于渔业的划分，按生产方式分为捕捞渔业、养殖渔业；按水域分为淡水渔业和海洋渔业。21世纪以来，渔业中开始广泛应用新兴技术，从而实现渔业在生产技术上的飞跃。尽管渔业资源属于可再生资源范畴，但毫无节制地开发和利用同样也会引起严重的问题，因此在发展渔业时，应明确以下影响因素：人口的过度增长使渔业承受巨大的负担；过度捕捞加速渔业资源的枯竭；海上项目导致水资源污染形势严峻；非法开发渔业旅游项目致使渔业生态环境破坏。总之，在京津冀海洋经济产业功能区中，渔业属于支柱型产业，主要为余下功能区供应工业原料和水产品。因此，海洋经济产业功能区应充分利用临海的地理优势，以商贸物流配送的方式将渔业产品提供给其他产业功能区，同时依托国际物流业的发展，开发远洋渔业。此外，其他功能区亦能为渔业的发展起到推动作用，比如将渔业与生态旅游业结合起来，科学开发渔业旅游资源。三、生态旅游产业功能区生态旅游的研究主体是人和自然环境，而现代生态旅游具体由农业生态、自然风光和历史文化组成。目前，京津冀生态产业功能区将功能定位在当地的旅游产业上，同时依托当地的交通运输业发展经济及依托生态环境保护发函旅游业。众所周知，京津冀地区的旅游资源非常丰富，名胜古迹众多。统计数据显示，京津冀共计14个5A级景区，约占全国5A级景区总数的7.6%，五星级饭店共计103家，百强旅行社共计17所。此外，京津冀区域之间的合作模式也在不断创新，并已达成区域旅游一体化开发的共识，比如2015年3月，京津冀联合举办“农业嘉年华活动”。以农业生态旅游为例。河北是农业生产大省，其主要为北京、天津供应农副食品（详见表2）。虽然与京津地区相比，河北的经济发展水平较低，但如此经济格局却为河北发展农业生态旅游产业创造了条件和契机。此外，京津冀生态功能区等统筹工作主要依赖河北。总而言之，关于京津冀生态旅游产业功能区的建设，需要建立科学的生态补偿机制加以规范，进而提高京津冀地区的城市环境水平。四、商贸流通产业功能区河北中南沿路是京津冀产业一体化的商贸流通功能区，主要实现京津冀与环渤海地区的商贸流通。从京津冀商贸流通的发展现状来看，京津冀一体化为区域商贸流通产业的发展提供了有利时机，且当地政府也从长远角度出发，积极筹备晋冀鲁豫商贸中心、冀中南商贸服务中心的规划。众所周知，冀中南地区不仅是河北的食品、服饰、箱包和小商品的集散地，同时也提供综合物流服务。尽管商贸流动产业功能区的建设现已取得较大成效，但仍在有些方面存在不足，比如产品的定位、设计等环节存在不足之处，因此应从生产工艺和当地人文特色出发，提高其整体质量和综合价值。综上所述，京津冀一体化的四大功能区的发展现状尚存在诸多不足之处，因此在京津冀一体化发展中，政府应以政策支持的方式推进功能区建设，同时还应进行产业结构调整，进而相应京津冀区域一体化经济的发展战略。课题编号：154576300课题名称：京津冀旅游资源整合平台研究

        商情杂志发表： 2016年9期

      • 生态功能区生态补偿与监督机制研究
        作者：陈新明  杨喜  摘要】当前在建立生态功能区生态补偿机制上面临种种困难，迫切需要从可持续发展的战略高度进行系统的审视与研究。结合生态补偿的基本现状和存在的问题，分析了生态补偿不合理的原因，并提出重点生态功能区生态补偿的政策建议。关键词功能区;生态补偿;问题;建议中图分类号X321文献标识码A文章编号0517-6611（2020）24-0091-03doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2020.24.025开放科学（资源服务）标识码（OSID）：StudyonEcologicalCompensationandSupervisionMechanismofEcologicalFunctionAreasCHENXinming，YANGXi（GuilinUniversityofTechnology，Guilin，Guangxi541004）AbstractAtpresent，therearemanydifficultiesintheestablishmentofecologicalcompensationmechanismofecologicalfunctionareas，anditisurgenttocarryoutsystematicexaminationandresearchfromthestrategicheightofsustainabledevelopment.Combinedwiththebasicstatusandexistingproblemsofecologicalcompensation，weanalyzedthereasonsfortheunreasonableecologicalcompensation，andputforwardthepolicysuggestionsforecologicalcompensationinkeyecologicalfunctionalareas.KeywordsFunctionalarea;Ecologicalcompensation;Problem;Suggestion伴隨社会经济的高速发展，生态环境保护与生态功能生态补偿问题日益凸显，以牺牲生态环境为代价的经济发展模式已成为当前社会经济发展中的重要问题。全面贯彻落实生态功能区生态补偿和监督机制，无论是从理论还是从实践来看，都具有极其重要的意义。从现实来看，当前经济发展方式主要依靠资源投入，目前，生态资源被认为是公共共享资源，没有明晰的权属关系，社会经济的发展受生态资源的制约，这导致生态功能区被过度开发和浪费的现象大量存在，通过明晰功能区的生态功能，从制度和法律上对生态功能区进行补偿，不仅能加强绿色生态环境保护，提高生态资源的使用效率，还能达到加快生态文明建设的目的，促进人与自然、社会的和谐发展。因此，构建和完善生态功能区补偿和监督机制，保证生态功能区的绿色开发与发展，是加强生态文明建设的重要组成部分，特别是在当前创新驱动经济发展的转型时期显得尤其迫切和重要。1生态补偿的基本现状近年来，为积极贯彻落实党的十八大和十九大会议精神，秉承“保护生态有补偿，破坏环境须赔偿”的原则[1]，全面开展生态补偿实践，分别在林业、湿地、流域以及矿产资源等领域开展了一系列生态补偿活动，生态功能区生态补偿已经成为当前生态文明建设的重要内容。1.1生态补偿的政策环境初步形成近年来，各地结合生态功能区的发展实际，不断探讨初步建立了多元化的生态补偿机制。国家不断制定和完善生态补偿法律法规，政府职能机关加强行政引导，明确企业与个人在环境开发与保护过程中的权利与责任，科学搭建交易平台，发展生态产业。着力加强政策支持，落实绿色政策与措施，建立绿色共享与长效机制，初步形成生态补偿的绿色政策环境。1.2生态补偿执行方案正在落地实施近年来，国家在林地生态补偿方面主要开展了公益林管护补偿和退耕还林工程。倡导建设“绿水青山”，积极推进退耕还林，采取措施发展林业，保护农业，调整农村产业结构，主要是要恢复和保护现有林地，提高全国森林覆盖率，以实现“蓝天白云”“绿色生态”的目标[2]。特别是针对污染治理、清洁生产等方面，已尝试建立市场化的生态保护地区排污权交易制度。1.3市场化补偿机制探索已获成效生态补偿受市场经济的影响，建立健全生态补偿机制要积极拓展市场资金来源、方式，从制度与立法上规范生态功能区生态保护补偿要求与标准，进一步完善与市场运行对接的支付平台和支付方式，积极探索市场化补偿机制，使生态保护地区可以按照市场运行规则和方式获得生态保护补偿，完善生态功能区生态补偿保护体系。1.4加强重点生态区域补偿近年来，按照国家政府对生态补偿的规划引导，各地生态保护区根据实际划分生态功能区，并按照生态功能排列各类生态补偿问题的优先次序，制定比较完整的生态补偿政策及其实施要求，通过以点带面的方式，在西部生态保护与建设领域取得了重点突破，并积极推进退耕还林还草、天然林保护、防护林建设、荒漠化治理、防沙治沙、湿地保护与恢复、坡耕地综合整治、退牧还草、水生态治理等生态补偿项目的发展。2当前生态补偿中存在的问题当前，各地保护区生态环境仍保持较良好，但一些主客观因素也决定了重点功能保护区的生态环境十分脆弱，特别是保护区往往和少数民族聚集区、革命老区、边疆地区、相对贫困地区联系在一起，保护施行难度大。加上近年来为努力构建“山清水秀”绿色生态文明，各自然保护区放弃了许多发展机会，从而面临着经济总量小、开发程度低、贫困面大、发展速度缓慢、生态环境保护难等问题。2.1生态补偿主体不明晰，生态资源利用不合理在当前的生态补偿中，补偿主体不明确，真正补偿主体不是受益地区政府、企业或个人，而是上级政府专项基金或财政转移支付，其他的融资渠道和支付方式较少，特别是对于清洁生产、清洁化改造、污染治理等，环境资源保护制度建设相对落后经济发展速度，如按照城市居民供水基本价格中水资源价格，工农业用水、城市用水等也应该给予水源地补偿，但水资源补偿标准由水费价格或经济发展水平而定，优质水资源的价值未得到体现。2.2生态补偿标准过低，难以弥补林农的经济损失生态补偿标准是生态环境价值的直观反应，直接影响对生态资源的开发利用与保护。由于省级财政力量不足，对生态功能区生态补偿标准过低且补偿力度太小，极不利于生态文明建设。现行采取“一刀切”的补偿标准：不管什么样的公益林都补助67.5元/hm2，不利于利益平衡和经营管理[3]。另外，公益林不允许进行商业性开采，对于依靠林木经济价值作为生活来源的林农来说，其原有的经济利益就会丧失并且得不到充分补偿，自然就有偷砍偷伐等破坏生态环境的不法行为。因此，建立和完善生态补偿政策迫在眉睫。2.3生态补偿方式过于单一，不利于生态功能区的持续发展在当前市场经济发展过程中，资金、技术等生态补偿形式多样，为有效缓解生态经济效益相关主体之间矛盾，补偿资金是目前生态补偿最主要的方式。但是这种“输血型”的补给方式不利于受偿者后期的发展，因为许多受偿者并不具备“造血”的能力。一方面，这种政府主导的“输血式”补偿资金主要来源于税收和转移支付，需要由政府来买单，而生态补偿的资金投入巨大，由此给地方财政带来极大压力，违背了“谁受益、谁补偿，谁污染、谁付费”的基本原则[4]。另一方面，也容易使受偿者将补偿资金用于直接消费，造成“坐吃山空”的现象，甚至养成懒散和不良生活习气。这种过于单一的补偿方式极不利于受偿者创造经济价值。2.4生态补偿监管不到位，生态补偿程序不规范生态补偿是一项庞大的工程，它涉及很多领域和区域，也涉及很多部门利益。部分生态功能区生态补偿资金的发放和使用分散在各政府部门，仅由财政部门进行监管，资金使用程序不规范，资金分配未细化，核算不清晰，很难做到规范管理和有效沟通，导致部分生态功能区的生态补偿资金未按照原定方案进行使用。尽管行政管理部门对各类生态补偿资金的发放有所抽查，敦促少数生态功能区公示使用方案和使用结果，但抽查结果并未在官方网站上公示，或是公示方案与结果十分简洁。此外，行政制度不健全，生态补偿相关措施的实施和落实存在法律、体制和机制不健全、不完善，政府对生态补偿的统一引导和协调管理不到位，导致权责不清、奖惩和激励机制失灵[5]。如部分被纳入了国家重点流域和水资源生态补偿试点的地方，不仅至今未出台具体的补偿试点政策，而且也没有设立专门的生态补偿专项资金以及管理机构，导致补偿资金分散在各类专项资金中。同时，按相关规定，林业、水利、环保、国土、畜牧等多个部门都在生态补偿过程中扮演着重要角色，这种多头管理模式容易造成权责不一、利益分配不均、分工不清。而在生态补偿工作需要交叉进行时，会出现部分补偿工作管理不到位的现象，直接影响到生态补偿工作的有序进行。3生态补偿不合理的原因3.1资源有偿使用制度不完善，生态补偿落实不到位伴随着社会经济的快速发展，部分以牺牲生态环境为代价的经济发展使生态补偿及公共管理面临各种新的问题与矛盾，而现实生活中相关法律法规落后于社会经济的配套发展，许多新的管理和生态补偿问题缺乏相应的法律支持。当前不同区域生态保护标准也各不相同，真正补偿的支付主体是上级政府或专项基金，并且横向支付和跨省支付还没有完全落实，生态补偿也没有科学评估标准，生态建设资金来源渠道单一，生态补偿资金严重不足等，这必然导致生态补偿落实不到位。`3.2生态调查手段不科学，生态补偿的评估技术与方法落后在市场经济中，生态资源不能直接表现为资源化的环保产业，其价值只能通过生态破坏、生态补偿进行评估。然而，评估的法律依据、程序、评估方式是否科学，如果不合理又如何救济等都影响生态补偿的数据调查和评估价值。比如针对污染治理、淘汰落后和过剩产能等进行评估调查，缺乏统一的模式与标准。特别是在生态功能区的保护与建设、生态服务功能价值评估等方面加强政策引导和立法支持，不断健全生态调查手段、生态补偿的评估技术与方法。3.3生态服务理念缺乏，生态产权制度不明确生态补偿不同于一般的环境经济政策与命令控制型环境政策，各级行政职能部门在生态补偿管理过程中生态服务意识不强，工作中受政府行政和市场经济等因素的影响，经常出现工作“越位”“错位”和“缺位”等现象[6]。目前缺乏相应的环境产权制度，生态补偿责任主体责任不明确，不能明确相互间的权利与义务，在生态环境保护成本、生态管理成本与发展价值方面难以做到合理评估与制衡。生态补偿管理模式滞后市场经济的快速发展，生态补偿没有政策法规的有力支持，导致生态补偿运作模式缺乏系统性和可操作性，特别是重要生态功能区补偿标准偏低，生态补偿主体责任与权利不明确，生态环境保护补偿不到位。4重点生态功能区生态补偿的政策建议如何在生态功能区构建生态补偿制度，保证功能区规划落到实处，既是生态文明建设中面临的一个重大的理论问题，也是我国经济社会改革发展中必须解决的现实问题。4.1树立“生态财政”理念，促进可持续发展树立“生态财政”理念[7]，促进生态健康可持续发展。按照“谁消费、补偿谁”的原则创新环保资金投入方式，加强科技创新，提倡低碳生活，加强清洁生产、绿色节能减排等生态项目和企业的扶持，扩大绿色产品消费。各级财政支出以发展绿色低碳经济实践为目的，践行“绿水青山就是金山银山”的理念，推进可持续发展。4.2构建多元化生态补偿体系，完善生态保护补偿机制重点生态功能区首先可通过对被补偿者进行相应的技术培训和教育，为受偿者提供技术服务指导，提高他们的整体教育水平以及个人的技术水平，使他们在失业后能够有效地提升专业技能甚至创业能力，以此解决个人生计问题。其次，可依靠设立专项补偿基金，提高部分生态补偿标准，满足受偿人群对绿色生态生活的基本要求。最后，建立生态补偿奖惩制度，考察受偿者接受补偿后在生态环境保护中的作用，并以此为据，对其下一周期的生态补償额度进行调整，通过此举提高受偿者保护生态环境的积极性。4.3探索以政府為主、社会支持的生态环境投资融资体制，建立生态补偿投融资管理机制坚持政府引导，支持鼓励社会资金参与生态建设，拓宽生态补偿资金来源渠道，积极探讨建立由政府主导、社会企业积极参与、市场调节的多方并举、合力推进的生态补偿方式，逐步引导社会资金投向生态建设和环境保护[8]。同时，要强化绿色信贷、绿色债券、绿色证券等政策支持，积极拓展生态补偿融资渠道，建立市场化的绿色产业基金，努力形成多元化的生态补偿融资管理格局。4.4积极引导社会各方参与环境保护和生态建设，优化生态补偿模式保护生态环境，实现生态系统的可持续利用，是生态补偿的目的。加强重要生态功能区环境保护首先要正确引导政府机关、企事业单位和社会个人积极参与，使生态资源资本化、市场化，综合调整生态环境保护、建设和生态系统服务价值、发展机会成本等相关各方之间利益关系的环境生态[9]。同时，要优化生态补偿模式。要在政府指导、市场调节等作用下实现所有权和使用权相分离，推动建立市场化的生态资源转让交易机制，积极探索生态环境保护与建设、优化生态补偿的有效途径。除此之外，还可以拓展市场化的生态补偿方式，在水权交易、碳排放交易等方面政府要予以引导，促使企业和民众参与到生态补偿当中来，提高市场活跃性，有效提高生态补偿的效率。4.5建立科学的生态评价体系，提高生态恢复与建设的技术创新能力建立健全生态评价体系，通过行政立法明确生态补偿标准，督促生态环境保护各方主体履行各自的权利和义务[10]。生态评价体系包含多个具体的评价指标、补偿方式与办法等。各级政府要设立专门的资金管理机构，逐步完善分组监管体制，强化相互协调、互相监督，完善生态补偿的信息公开制度，加强生态恢复与建设绿色科技创新，大力开发利用新能源技术和环境保护新技术，加强对生态补偿机制的监督与管理，为可持续发展的健康生态环境保护和建设提供技术与制度支持。参考文献[1]张化楠，接玉梅，葛颜祥.国家重点生态功能区生态补偿扶贫长效机制研究[J].中国农业资源与区划，2018，39（12）：26-33.[2]浙江省咨询委三农发展部.推进浙江重点生态功能区体制机制创新的若干建议[J].决策咨询，2018（2）：26-29.[3]陈业强，石广明.湖南省生态补偿实践进展[J].环境保护，2017，45（5）：55-58.[4]李宗利.湖南民族地区生态补偿制度创新研究：基于综合损失法的视角[J].民族论坛，2016（1）：56-60.[5]刘振华.关于生态补偿机制的调查与思考：以南岭重点生态功能区为例[J].农村经济与科技，2016，27（20）：27-28.[6]唐仕钧.重点生态功能区生态补偿机制研究[J].价格月刊，2015（2）：80-83.[7]邹赟.完善重点生态功能区生态补偿机制研究[J].价格月刊，2014（6）：1-4.[8]李亮辉.构建重点生态功能区生态补偿机制探讨[J].人大建设，2015（2）：50-51.[9]况文婷.我国重要生态功能区生态补偿制度：实践、不足与完善[J].法制与社会，2015（24）：167-169.[10]温薇，田国双.生态文明时代的跨区域生态补偿协调机制研究[J].经济问题，2017（5）：84-88.

        安徽农业科学杂志发表： 2020年24期

      • 川东北地区生态主体功能区建设与生态脱贫机制研究
        作者：张盉儆(安康学院陕南生态经济研究中心，陕西安康725000)川东北地区生态主体功能区建设与生态脱贫机制研究张盉儆(安康学院陕南生态经济研究中心，陕西安康725000)在分析川东北地区经济发展现状和扶贫开发等基础上，提出创建生态脱贫创新机制、加快川东北地区推进新型城镇化建设机制、完善公众参与机制、创新片区合作机制、组织生态移民、完善生态补偿机制等建设机制.生态脱贫；新型城镇化；机制国家“十三五”规划明确提出精准脱贫的政策方针,要求各地区查因施策,根据贫困程度和贫困原因将贫困户进行分类，对有劳动能力的选择产业支持或者转移就业，对于自然资源贫困地区尽量实行扶贫搬迁，对生态脆弱区或者生态重要区域实行生态保护扶贫.[1]1生态主体功能区建设与生态脱贫川东北大部分区域都属于红色革命老区，到处都都有浓厚的革命文化韵味，所以该地区的发展决不能通过大规模工业来发展经济.该地区地处秦巴山自然灾害频发区及其延伸地带，生态环境极度脆弱.同时，该地区大部分又属于集中连片特殊困区，工业化水平低，发展速度慢，贫困人口减速缓慢.川东北地区背负着双重任务，即构建长江上游生态安全屏障和实现精准脱贫.只有实现生态主体功能区建设和脱贫攻坚任务的相互融合、互动发展，才能推动该地区生态经济的高质量发展，实现“十三五”脱贫的目标.生态脱贫是指在生态经济理论的支撑下，脱贫攻坚过程要把农、林、牧等产业与其他方面的活动有机结合起来，建立高效的人工生态经济系统，努力实现经济与生态保护的良性发展.[2]生态贫困及环境资源的贫困成为我国大部分地区经济贫困的致命因素，所以要实现经济发展，生态发展是关键，生态与产业的结合(生态保护+产业发展)发展成为生态脱贫的新模式.国内学者对生态脱贫模式的研究颇多，其中围绕发展生态产业(造血)和生态移民(输血)构建生态脱贫模式的相对较多.(1)发展生态产业模式.在各行各业都发展生态工程，如农业(包括生态林业、生态畜牧业与生态渔业)、工业(污水处理工程、垃圾处理工程、废品回收工程等)、服务业(生态旅游业、绿色产品业等)，创建有机的生态产业系统.(2)生态移民.对于那些生态环境重要、自然环境脆弱或生态环境恶化地区，为了保护或修复该地区生态环境，只能采取迁移模式.[3]2川东北革命老区地区发展现状2.1川东北革命老区经济发展现状2.1.1整体经济发展水平低“十二五”期间，川东北革命老区市GDP总量年增长率达到9.08%，高于同期四川省平均增长水平0.45%的增长速度，其经济发展状况如表1所示.五年的发展，GDP占比仅仅上升了0.25个百分点，发展的步伐慢、速度低，在全省的整体地位并未有效改善.表1十二五期间川东北革命老区经济发展状况单位：亿元资料来源：根据相关政府统计公报整理2.1.2工业化程度低工业化程度是衡量区域经济现代化的一个重要指标.根据国际上关于工业化程度的研究，本文根据从人均生产总值、产业结构、工业化率、城市化率四个指标对川东北工业化程度进行识别，其判断标准值如表2所示.[4]表2工业化不同阶段识别的标志值注：A代表第一产业，I代表第二产业，S代表第三产业.PPP表示购买力水平.表3川东北各市2015年标志值分布资料来源：根据相关政府统计公报整理根据以上工业化进程的衡量指标，可以看出：从人均生产总值衡量标准来分析，2015年川东北人均GDP为3808.22元.考虑到2005与2015年汇率和物价因素，根据人均GDP来判断川东北基本进入到工业化中后期阶段.从产业结构分析川东北各市第一产业占生产总值的比重都高于15.1%%，应该处于工业化初级阶段到中期阶段；第二产业占生产总值的比重都高于39.4%%，判断应该处于工业化中后期阶段；第三产业占生产总值的比重都低于37.5%.据此判断川东北处于工业中期阶段.从工业化率标准来分析，以2015年的生产总值与工业增加值计算，均属于工业化初期阶段向中期阶段过渡的时期.2.1.3城镇化水平低“十二五”期间，川东北城镇化率有了较大的提升，但是与全省均相差10个百分点左右，与全国相差20百分点左右，是城镇化水平最低的区域，根据城镇化率川东北也是处于工业化的初期末阶段.表4川东北各市城镇化率资料来源：根据相关政府统计公报整理根据以上分析，综合考虑川东北工业发展水平，可以得出川东北的工业化水平应该在初期结束，步入工业化中期水平的阶段.2.2川东北扶贫现状表5川东北2015年底贫困状况资料来源：根据相关政府统计公报整理川东北包括广元、巴中、达州、南充和广安5市(按经济区划分)，包括5市31县区及3个县级市，土地面积约为6.4万平方公里，占全省总面积近八分之一，2013年末常住人口占全省的四分之一，涉及常住人口2091.6万人(截至2013年末)，人口密度为全省平均水平的近两倍，属于典型的地少人多的区域.[5]除南充市部分地区外，其他全部是红色革命区.川东北经济区内属于国家扶贫开发工作重点县就有13个，是四川省集革命老区、贫困地区、边远山区为一体的欠发达区域.2015年末，川东北地区贫困村4228个，占全省的36.76%；贫困人数156.88万人，占全省31.52%，脱贫任务巨大.3川东北生态脱贫实现机制3.1创建生态脱贫创新机制3.1.1推动电商平台的发展.生态扶贫作为新的扶贫机制，在扶贫开发过程中发挥着重要作用.但是由于产品流通渠道单一或不畅通、社会信任的缺失、规模效应低而导致价格高，生态扶贫的广泛运用受到的限制.所以，川东北必须打通生态产品与市场之间的流通环节就显得尤其重要，必须推动电商平台的发展，发挥互联网的优势.3.1.2充分发挥生态旅游脱贫增收带动作用.生态旅游作为一种新兴的产业，市场优势明显，具有强劲的造血功能和巨大的带动作用，在扶贫开发中发挥着日益显著的生力军作用.川东北近两年陆续发展起来一批村镇旅游休闲度假区，推动旅游与地方经济发展，在整个城镇化建设过程和移民搬迁工程中发挥重要的作用.同时，发展生态旅游也是一种社会资源优化配置的方式，全面促进资源节约，推动资源利用方式根本转变，也推动第三产业的发展，有利于加快人民脱贫致富步伐，是川东北适应引领经济发展新常态的必然选择.3.1.3推动林业结构经济化.川东北有着天然丰富的林业资源，所以川东北积极调整林业产业结构，应该从调整种植结构入手，引导公司和造林大户着力打造林业高效示范园，加大技术培训力度，大力发展林下经济，如打造林产、林果、魔芋、茶叶、苗木花卉等林下产业，实现了生态、经济效益“双赢”.3.1.4推动安置模式的创新.川东北应坚持产业基地建在哪里就将搬迁安置点设在哪里工作理念，以发展主导产业为抓手，以政策资金扶持为依托，积极鼓励和引导生态扶贫搬迁对象以“公司+搬迁地+农户”的经营模式，大力发展特色产业，探索出了以产业发展为主线的生态扶贫“川东北模式”.3.2加快川东北推进新型城镇化建设机制新型城镇化建设是脱贫攻坚的一项重要工程，川东北地区依靠生态脱贫的契机，大力发展生态城镇建设，推进川东北城镇化水平.把生态文明与城镇化建设紧密结合起来，让城乡因环境而美，使城镇化建设的责任与发挥生态优势的价值取向有机统一，实现了经济效益和生态环境的“双赢”.3.3完善公众参与机制生态脱贫人人有责，生态脱贫的实现需要广大的川东北人民甚至省内外各界人士的大力支持.当然，解铃还须系铃人，生态脱贫主要影响还在于贫困农民本身.一方面，要提升农民个人生态脱贫观念.要实现生态脱贫目标，既要调动贫困个人的生态脱贫意识，也要注重非贫困人的脱贫帮扶的积极性，要向公众普及生态脱贫宗旨，坚持把环保宣传教育贯穿于生态脱贫工作始终，才能确保生态环境保护与减贫的协调统一.另一方面，要处理好政府与非政府机构之间的协同关系.政府在整个生态脱贫当中扮演协同作用，而社会非政府机构在生态脱贫中起到主导帮扶作用，通过合理授权，发挥非政府机构在生态减贫中的作用，满足广大贫困地区农民在脱贫上的需求.3.4创新片区合作机制川东北的脱贫是四川省脱贫的重要方面之一，是四川省实现脱贫的重要环节，这就要求：(1)各部门合作机制.要建立环保部门和扶贫部门协作机构、建立区域政府之间的相互扶持、相互合作的机制.(2)各地区、各县、各市之间建立合作机制.区域政府之间在生态减贫实施过程中，要打破行政区域政策及观念的束缚，建立连片特困区跨域合作机制，建立资源有效整合的生态减贫治理机制.政府之间要大力发展信息共享机制，借助互联网平台，以利益合作为纽带，交换信息，达到优势互补，实现资源优化配置.3.5建立完善生态补偿机制3.5.1加强生态保护立法.首先，要确定科学合理的生态补偿范畴、补偿标准，包括特殊资源环境补偿政策；其次，贯彻“谁投资、谁受益”的原则，建立生态环境考评和审计制度；最后，建立生态补偿政策执行监督、考核管理机制，形成长效的生态补偿机制.3.5.2建立生态成本核算机制.生态成本核算是科学合理生态补偿的前提条件，我国目前对生态成本的确认和计量还处于探索阶段.对于小区域的生态成本的核算，我们可以暂时采用会计相关的一些成本核算方式，如“重置成本”，就是对于重新建立这种状态的生态植被所需要付出的代价.当然，对于大范围的生态成本核算，用这种方式核算有显偏颇.生态减贫机制的建立是一项伟大的工程，必须按照“两学一做”的思路，要突出问题导向，创新扶贫开发路径；创新扶贫开发模式，由偏重“输血”向注重“造血”转变；创新扶贫考评体系，由侧重考核地区生产总值向主要考核脱贫成效转变.总之，促进生态保护与扶贫开发的良性互动，开发与保护并重，在保护生态中发展，在发展中保护生态，实现二者互动发展.[1]中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要[EB/OL].[2016-10-10].http://www.miit.gov.cn/n1146290/n1146392/c4676365/content.html.[2]李仙娥，李倩．秦巴集中连片特困地区的贫困特征和生态保护与减贫互动模式探析[J]．农业现代化研究，2013(4)：408-412．[3]赵昌文,郭晓鸥.贫困地区扶贫模式:比较与选择[J].中国农村观察,2000(6):65-71.[4]陈佳贵,等.中国工业化进程报告[M].北京：中国社会科学出版社，2007：43.[5]省政府办公厅．四川省人民政府办公厅关于印发川东北经济区发展规划(2014—2020年)的通知[DB/OL].[2014-7-14]．http://www.sc.gov.cn/10462/10883/11066/2014/7/16/10307612.shtml.[责任编辑范藻]OntheConstructionofEcologicalFunctionsandEcologicalAnti-povertyMechanisminNortheastofSichuanProvinceZHANGHejing(ShaannanEco-economyResearchCenterinAnkangUniversity,AnkangShaanxi725000,China)Basedontheanalysisofthecurrentsituationofhealthyeconomicdevelopmentandanti-povertydevelopment,thispaperputsforwardsomehealthyinnovationmechanismtopromotetheconstructionofnewurbanizationmechanism,toperfectthepublicparticipationmechanism,cooperationmechanismandorganizationinnovationareaofecologicalmigrationandtoimprovetheecologicalcompensationmechanismandsoon.ecologicalpoverty;newurbanization;mechanism2016-11-142016年四川革命老区发展研究中心资助项目(SLQ2016C-04)；2016陕西省社科界重大理论与现实问题研究项目(2016C020)张盉儆(1987—)，男，甘肃会宁人.会计师，硕士，主要从事区域经济研究.F127A1674-5248(2017)02-0065-04

        四川文理学院学报发表： 2017年2期

      • 重点生态功能区产业发展困境及政策思路
        作者：刘幼迟·产业发展·重点生态功能区产业发展困境及政策思路刘幼迟我国实行主体功能区划以来，重点生态功能区承担了重要的生态功能，保障了区域及全国范围的生态安全，保持并提高了生态产品供给能力。但因受制于发展基础和政策约束等多方面原因，重点生态功能区的产业发展在实践中存在“发展”和“保护”难以平衡、产业层次及发展水平较低、产业配套设施较差和生态红利释放不足等主要问题。本文就其主要的产业发展困境，提出在重点生态功能区的产业发展中，既要保证生态功能，又要通过充分发挥本地资源优势，释放生态环境资源红利，探索形成鼓励发展和控制发展并举的跨越高消耗、高污染产业发展阶段的新路径，促进经济发展和民生福利，使生态效益、经济效益、社会效益能够相得益彰。在此基础上，本文还提出了以注重制定平衡型、功能型产业政策、尽快实施重点生态功能区的空间规划体系、完善不同类型空间置换的“飞地”政策、建立“生态区政府”与“生态受益区政府”间利益补偿政策等为主的政策建议及相关保障机制。主体功能区生态功能区产业发展生态资源我国实行主体功能区划以来，重点生态功能区承担了重要的生态保障及生态产品供给功能。为引导地方政府加强环境保护和民生改善，国家实施了重点生态功能区转移支付政策和一定程度上因地制宜的差异化约束性产业政策。但是，由于受到发展基础和各方面条件限制，重点生态功能区一直没能很好地将“保护”与“发展”兼顾，经济落后、就业困难、人均收入低等问题依然没有获得解决。本文旨在探索如何一方面加强生态保护强化底线约束，使相关政策规定能够顺利有效实施，保证重点生态功能区发挥主体生态功能；另一方面又能够减少对国家财政的依赖，谋求更根本和长远的发展方式，以发展适宜的产业为途径真正解决生态区的民生福利和经济发展，切实提高人民群众的“获得感”，做到“保护与发展”兼顾，促进区域经济协调发展和主体功能区规划深入推进。一、发展现状重点生态功能区是指承担重要生态功能，关系全国或较大范围区域的生态安全，需要在国土空间开发中限制或禁止进行大规模高强度工业化城镇化开发，以保持并提高生态产品供给能力的区域，其范围包括主体功能区划中限制开发区域内的重点生态功能区和禁止开发区域。重点生态功能区在全国各地均有分布(见图1)，但是主要分布于西部地区。这些地区往往多山地而少平原，水资源时空分布差异大，生态环境相对脆弱，自然灾害发生频率较高，但能源和矿产资源丰富，开发利用前景广阔。图1国家重点生态功能区示意图资料来源：国务院，《全国主体功能区规划》，人民政府网。2010年国务院印发的《全国主体功能区规划》，确定了25个国家层面的重点生态功能区，包括436个县级行政区。2016年9月，国务院批复国家发改委《关于调整国家重点生态功能区范围的请示》，同意将240个县(市、区、旗)和87个重点国有林区林业局新增纳入国家重点生态功能区。至此，国家重点生态功能区的县市区数量由原来的436个增加至676个，占国土面积的比例从41%提高到53%。*国务院印发《关于同意新增部分县(市、区、旗)纳入国家重点生态功能区的批复》(国函〔2016〕161号)。重点生态功能区虽然分布范围广阔，各地情况差异较大，但普遍而言经济发展水平落后，人民生活水平不高，其中扶贫重点县385个，*数据来源：国家发展改革委规划司。属于国家扶贫开发重镇。重点生态功能区在国土面积中占比过半，其发展状况和发展水平愈发具有举足轻重的意义。为加强重点生态功能区的生态环境保护和民生改善，目前中央政府主要在两个方面推进工作。一是转移支付。2008年中央财政出台了国家重点生态功能区转移支付政策，对限制发展导致的生态保护成本、发展机会成本进行补偿。政策出台后，转移支付力度逐年增加(见图2)，转移支付范围稳步扩大。截至2016年，重点生态功能区转移支付范围覆盖的县域达到725个；2017年，转移支付预算金额达到627亿元。*财政部：《关于2017年中央对地方税收返还和转移支付预算的说明》，2017年。二是建立产业负面清单。2016年10月经国务院批准，国家发改委印发了《重点生态功能区产业准入负面清单编制实施办法》(以下简称《办法》),提出建立“县市制定、省级统筹、国家衔接、对外公布”的工作机制，明确要强化约束边界，将已经明确的限制类和禁止类产业作为底线，进一步细化从严提出需要限制、禁止的产业类型。该工作目前正在各地逐步推进。图22012—2016年国家重点生态功能区转移支付增长情况数据来源：财政部网站。二、主要问题及原因分析(一)主要问题受制于发展条件和政策约束等多方面原因，重点生态功能区的产业发展在实践中主要存在如下问题：1.发展和保护难以平衡一方面重点生态功能区要坚守生态红线，承担多种生态功能，因此诸多经济效益高但对环境存在损害的产业不允许进入，而其他经济效益较好同时环境友好的产业又常常由于生态地区当地条件不具备而缺少进入或发展的机会。另一方面部分地区存在忽视生态保护强行发展污染产业的情况，虽然一定程度改善了地方财政，但对生态的破坏会产生难以补救的影响，并会承担来自于民众的社会压力，影响社会稳定。2.产业层次及发展水平较低总体而言，重点生态功能区经济总量与规模偏小，农业产业化程度不高，服务业发展水平较低且相对滞后。工业的支撑作用不强，工业经济始终处于低速徘徊状态，产品主要处于价值链中低端，产业链配套和延伸能力不够，增长方式由粗放型向集约型转变步伐较慢，技术攻关和新产品开发能力不强，产品利润及附加值有限。同时，高素质高学历人才极少。本地人才培养能力差，也缺少吸引外部人才的机会和条件，因而降低了产业发展的内在活力。3.产业配套设施较差重点生态功能区多处于偏远、偏僻地区，电力、通讯、邮电、金融等服务机构有限，基础设施建设投入严重不足，尤其是交通基础设施仍然有待大幅度改善。交通目前主要以公路为主，公路等级较低，路网多为二、三级公路，乡镇分布距离较远，内外交通瓶颈障碍严重阻碍了商贸流通业的发展，成为制约经济社会发展的主要障碍。4.生态红利释放不足重点生态功能区虽然生态资源和环境资源丰富，但缺少将生态资源转化成经济效益的软硬件条件和发展机制，“生态红利”多留于纸面，在产业活动中不能切实有效地将生态优势转化为经济优势，因此“绿水青山”难以成为“金山银山”，生态红利在推动经济发展中贡献有限。(二)原因分析区域产业经济发展往往存在以下几大“效应”，其发挥作用的机制过程使重点生态功能区的产业发展易于陷入困境。1.产业转移的漏斗效应在东部地区的产业转移过程中，一些相对发达的城市化地区已进入招商选资阶段。而重点生态功能区虽然环保门槛高，污染排放要求高，但是土地供给充裕、企业落户成本低、劳动力廉价，因此常会成为产业高标准平面中的一个个“小漏斗”，低层次低水平产业漏在其中，并在之中形成遍地开花的格局(见图3)。图3产业转移的漏斗效应2.产业发展的虹吸效应*虹吸效应主要指发达经济体对优质资源进行吸附，从而对周边欠发达经济体产生负面影响的现象。重点生态功能区受制于产业发展的虹吸效应具体体现在三个方面：一是重点生态功能区的产业发展要素被城市化地区所吸附，向城市化地区流出。由于重点生态功能区主要位于中西部经济欠发达地区，在区位条件、基础设施、物流成本、市场机制等方面存在天然劣势，不仅难以发展产业，而且通常是资金和人才的净流出地。二是由于重点生态功能区产业发展的限制更多、门槛更高，一些污染程度偏高但是经济贡献度较大的产业项目无法进入，只能在重点开发区发展和聚集。这使得重点生态功能区与其他地区相比，处于不平等的竞争环境，加剧了与其他地区之间发展的不平衡。三是由于受到资金、技术、人才等方面的约束，重点生态功能区主要从事生态产品的初级加工、能源产品的初级开发，常常处于产业链条的低端，从产业发展中获得的生态红利和资源红利有限。而城市化地区或发达地区由于掌握资金、先进技术和管理经验，通常处于产业链条的中高端，从而将生态地区产业效益中的绝大部分吸走，成为生态红利的最大受益者。3.产业发展的极化效应基于以上分析，同重点开发区和优化开发区相比，重点生态功能区在发展起点、政策环境、产业发展机会、产业发展水平等方面的差距不断拉大，极化效应日益显著。对于这种经济发展的空间不均衡性，在较小的地理范围中存在是合理的。但是在大尺度的地理范围中，则很容易引起各种社会问题。主体功能区规划是从资源环境承载能力和人与自然和谐发展的角度提出来的一种发展新理念，试图通过公共服务的均等化解决区域之间经济发展的不平衡问题。但是，如果单纯强调“公共服务的均衡”而忽略“地域之间发展的相对均衡”，其结果有可能会加剧“中心”与“边缘化”的倾向，最终也不利于实现公共服务的均等化，不利于从根本上改善民生。4.社会反弹效应近年来，百姓的环境意识已经觉醒，对环境质量的重视程度不断上升，由此产生的维权事件也日益增多。越是在生态环境优越的地区，百姓对环境的珍惜意识越强，社会反弹效应越大，因此重点生态功能区因不环保项目的进入而产生的社会事件越来越多，社会压力骤增，在“保护和发展”的关系处理上面临更大的困难。三、发展思路与路径前述困境问题单纯依靠市场的力量难以解决，特殊的区域特征和所承担的主体功能决定了重点生态功能区尤其需要政府引导和配套政策支撑。妥善解决重点生态功能区所面临的保护和发展的矛盾问题，以及同其他地区之间发展差距日益拉大的问题，对于保障主体功能区规划的顺利实施具有重要意义。在发展思路上，重点生态功能区的产业发展既要保障国土生态安全，提供生态品供给，实现由“靠山吃山、靠水吃水”向“靠山养山吃山、靠水养水吃水”转变；又要通过充分发挥本地资源优势，释放生态环境资源红利，提升经济发展和民生福利，使得生态效益、经济效益、社会效益相得益彰。为破解产业困境，探索跨越高消耗、高污染产业发展阶段的新道路，可形成鼓励发展和控制发展并举的发展路径。(一)鼓励性发展依托本地特色资源，探索不会对生态环境产生“负外部性”*负外部性也称外部成本或外部不经济，指行为主体的活动对他人和社会所产生了负面影响，使后者支付了额外的成本费用但又无法获得相应补偿的现象。的产业发展模式。通过采取鼓励、支持等正向推进手段，促进重点生态功能区的产业发展。主要包括推进以“内向挖掘”为重点的特色产业和虚拟产业，以及以“外向联动”为重点的“飞地”产业和协同产业模式。1.特色产业根据本地禀赋和基础，选择有比较优势的特色产业发展并逐渐壮大，如特色旅游、特色农业、特色文化等。塑造良好发展环境，注重发挥市场机制的作用，通过扩大规模、完善体系、塑造亮点，避免周边城市化地区的虹吸效应，将特色产业打造成为重点生态地区未来的支柱产业。2.虚拟产业重点生态功能区在保护生态环境的同时寻求产业和经济的发展，需培育绿色低碳、科技含量高的新兴产业增长点。信息化发展已逐渐普遍呈现“互联网+”的特征，而主要以互联网为媒介和工具的虚拟产业，为后发地区提供了机遇，可作为重点生态功能区未来的一个重点产业发展方向。多数生态功能区因地处偏远，信息相对闭塞，大量产品无法与外界需求相呼应，因此应充分利用互联网。重点：一是推动生产与消费的相互促进，帮助企业构建发现和预测市场需求的能力，推动企业生产方式向更加贴近消费者需求转变，鼓励大数据和云计算平台商用项目，促进企业应用大数据技术，进行精准营销活动；二是规范电子商务行业秩序，尽快出台相关法律法规，防范虚拟交易中的各类风险，打击网络销售中的商业欺诈和各类商业贿赂行为，优化电子商务环境，建立网络信用机制；三是通过互联网信息技术促进产业链企业间信息协同，搭建为中小企业和产业链服务的公共信息和软件平台；四是加强与电子商务相配套的道路交通和物流建设，使产品在有外部需求的情况下能够“出得去”。3.“飞地”产业模式发展产业不能以破坏环境为代价，要在不同空间区域内规范开发、创新开发。重点生态功能区可采取“飞地经济”的模式，打造产业园区。在互相独立的行政区域之间，打破本身行政区划方面的限制，进行跨空间的行政管理和经济开发，将产业园区集中布局在可进行产业开发的区域范围。在推进产业发展和招商引资过程中，把生态功能区中“飞出地”的项目或资金，置于行政上互无隶属关系的“飞入地”开发区域进行实施，利用税收分配、政绩考核、统筹管理等合理有效的利益分配制度实现两地互惠双赢。4.协同产业模式在不同行政区域内进行产业合作协同发展。通过与相对发达地区的产业协作，建立产业共建园区，一方面通过联动，提升发达地区的产业和企业在全国乃至国际市场的竞争力；另一方面提升生态区的产业发展水平，尤其是对相对高端产业的培育能力。重点：一是在基础设施等园区配套方面取得实质性进展；二是强调环境导向，在园区承接产业转移中形成选择机制；三是调动各方资源，通过协同形成“乘积效应”；四是加强督查考核，倒逼责任落实。(二)控制性发展重点生态功能区资源环境承载力低。根据主体功能要求，限制大规模高强度的工业化开发，以提供生态产品为主，同时也提供小量的工业品。在产业发展中，需执行比其他类型的主体功能地区产业发展更严格的控制手段。主要包括以下两类做法。1.限制布局重点生态功能区生态脆弱性高。《办法》主要以《产业结构调整指导目录》(见表1)和《市场准入负面清单草案(试点版)》中的限制和禁止类产业为底线，对于《办法》规定的禁止范围的产业，要绝对的禁止，坚决不允许发展。对于《办法》规定的限制范围的产业，必须满足规定标准条件后，才能进入发展。在遵照《办法》的前提下，严格而不硬干，探索切实可行的落实办法，制定相关限制布局的政策措施。表1《产业结构调整指导目录》中限制类和禁止类产业类目及子项数目一是设置准入标准。在招商引资和承接产业转移中，在限定的时间范围内建立产业准入门槛的动态调节机制，不断提高节能减排、体量规模、技术安全等方面的产业准入门槛，拒绝不合规行业企业入驻。二是建立产业退出机制。按照强制与引导相结合的原则，一方面通过综合管理、法律及必要的行政手段，强制淘汰落后产能；另一方面，对于不符合要求的现有产业，进一步通过设备折旧补贴、土地置换、迁移补贴、关停补偿等手段，进行跨区域转移或淘汰，对受损企业提供合理的补偿或转移安置费用。三是设立产业援助机制。在目标考核、技术应用、要素供给等方面设定标准，通过倒逼机制迫使处于标准线边缘的企业主动转型。同时，可从政府财政收入或地区可持续发展基金中切出一定比例资金，设立衰退产业援助基金。根据产业衰退不同程度，对重点生态区传统产业的转型发展、产业技术开发等给予一定的资金扶持。2.限制空间对于虽不在负面清单范围但也可能存在污染排放的产业，在空间上要引导集中开发，集聚发展，禁止成片蔓延或遍地开发式扩张。原则上不再新建工业开发区，对已有的开发区不再扩充占地范围，并逐步改造成低排放“零污染”的生态型园区。一是建设低碳园区。走“产业园区+项目”相结合的低碳发展路径。加强对园区内产业进行设备的大型化、数字化、智能化、网络化改造，推广和应用低碳技术，降低已有工业行业的二氧化碳排放水平。选择一批技术成熟、减排潜力大的低碳绿色技术，实施应用示范工程。提升行业技术，促进产业转型，着力实现向“高精产品、高附加值、高技术”方向转轨。二是建设循环园区。政府充分运用政策引导、法规规范和投资扶持等方式，推动循环园区建设。通过科学规划环境保护措施，实现园区基础设施的共享利用，构建入园产业合理结构，鼓励开发区内的企业进行能量梯级利用、资源循环利用、土地集约利用和水的分类利用，鼓励企业间进行废物交换利用。三是建立监管机制。全面落实相关企业和政府的生态保护和恢复治理责任。严格控制企业排污许可证发放，运用科技手段强化监管，保证区域内污染物排放总量持续下降。对直排、偷排等恶意背法举动，依据法律取上限予以处罚。四、政策建议及保障机制(一)政策建议有必要运用科学、系统、可操作的产业政策进行引导，使重点生态功能区产业活动在符合主体功能定位的同时，增强其经济增长内生动力和自我发展能力，现提出以下几方面的政策建议。1.引导正确的发展理念对于以山脉、森林为主要类型特征的重点生态功能区，要树立“严格保护，统一管理，合理开发，永续利用”的理念，以生态植被保护和修复为前提，地方政府制定与实施鼓励特色产业发展的政策，调整区域内产业结构，延伸并拓展生态经济的价值链。就水源涵养区、水源补给区为代表的重点生态功能区而言，要始终把生态环境保护作为实现经济社会协调发展的重中之重，树立“以保护促开发，以开发促保护”的理念，结合本地资源环境承载能力、经济社会发展阶段等综合因素，制定与实施严格的产业与环境准入政策，限制高耗水与水污染负荷重的产业发展，引导和鼓励产业向发展条件较好区域集聚，有序退出本地区，确保国家重要生态安全的生命线。2.尽快实施重点生态功能区的空间规划体系明确细化功能区内生态、生产和生活空间管制界限，从可持续发展的角度合理确定区域内各类空间的比例，坚决遏制生产和生活空间无序蔓延扩张的局面。合理确定确立空间规划基础单元，在每一个国家级重点生态功能区内部，可以以乡镇或行政村为基础单元，增强规划的针对性和精准性。提高空间规划的科学性，强化空间规划的严肃性和权威性，保持空间格局的相对稳定性。3.注重制定平衡型、功能型产业政策改变我国过去一段时期实施非平衡型、选择性为主的产业政策，改变选择特定的具体产业以及产业内特定的技术路线与工艺、特定的产品甚至特定的企业进行扶持，在国家重点生态功能区实行功能型产业政策，即对于所有行业、企业的生产、消费等活动，只要符合国家重点生态功能区发展方向要求的，如节能减排、淘汰落后产能、提高产品技术含量和附加值等，均应减少干预并加强鼓励；而对不符合发展方向的产业行为，则一律采取惩罚性政策。比之选择型政策，制定功能型产业政策对于促进国家重点生态功能区的发展将能发挥更大的成效。4.完善不同类型区域产业发展空间置换政策生态功能区既不适合大规模集聚产业，更不能发展高耗能、高污染产业；然而，城市化地区则相对适宜发展大规模高强度产业。为此，打破区域行政边界，以“空间腾挪、共建共管”为策略，制定与实施生态功能区“产业飞地”的政策，政府积极协商，从体制、机制、政策上为“产业飞地”发展创造好的环境，解决生态功能区和其他类型区各自的发展瓶颈问题，实现互利共赢地持续发展或跨越发展的经济模式。5.制定“生态区政府”与“生态受益区政府”之间的利益补偿政策为了保证生态功能，重点生态功能区产业经济活动受到限制甚至有些产业必须退出。从统筹全局和长远利益角度来考虑，生态区政府和受益区政府之间应建立合理的生态功能区补偿机制，弥补生态区在产业发展上的“让步”，缓解发展与限制的两难矛盾。明确责权主体和受体，中央监管，地方为主，按照“谁受益，谁付费”原则，统筹各方利益，运用财政转移支付、生态外部分摊等手段，以合理的生态补偿价格机制，来保证生态功能区得到大体相当的公共服务，保证当地居民享有大致相同的发展机会。6.加快推进国家自然资源产权、资产管理、监管体制改革实践按照十八届三中全会文件关于加快生态文明制度建设要求，在国家重点生态功能区具体制定相关政策，深入落实自然生态空间确权登记，进一步完善自然资源产权制度。不仅明确国有或集体所有权，还需明确资产的使用、开发、收益等权限，探索国家自然资源资产管理体制和监管体制改革。(二)保障机制为保障政策的顺利实施，可重点从以下五方面加强保障机制建设。1.考核机制强化主体功能考核指标，增加生态文明在考核评价中的权重，注重增量考评和存量考评并重，把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系。以系统、规范的方法编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计。分类考核重点生态功能区域产业发展情况，主要包括开展整体发展状况的区域评估分析，产业发展规划适应性评估以及产业项目评估。2.市场机制积极探索资源使用权、排污权交易等市场化生态补偿模式。改变过去以“单中心”政府为主体的生态补偿机制，发挥市场和社会民众参与生态补偿的重要作用，形成政府、私营部门和公民社会共同参与的多元主体组织形式，在区域内、区域间以及保护者和受益者之间建立市场机制为主体的多元生态补偿机制。3.财税机制继续加强对重点生态功能区基层政府的转移支付力度，形成动态调整机制，提高当地对自然保护区投入能力和当地政府支持产业结构调整升级的能力。发挥税收在优化国土开发空间中的作用，在重点生态功能区发展适宜产业的税收优惠政策，重点对从事水资源保护开发、植树造林、种草、退牧还草等企业实施税收优惠。4.人口机制一方面，引导人口集中，在重点生态功能区选择培育若干县城和重点镇进行集中布局，并配合进行产业集聚和公共服务建设。另一方面，引导实施积极的人口退出。加大当地义务教育、职业教育和职业技能培训工作力度，增强劳动力跨区域转移就业的能力。对禁止开发区域的人口逐步实现有序转移，实施生态移民工程。5.金融机制优化信贷政策，鼓励和引导各类非银行机构在国家主体功能区建设中发挥资金融通的作用，引导和鼓励商业银行优化信贷结构，严格限制向不符合主体功能区定位的项目提供贷款。加强政策性金融，在限制开发区要充分发挥开发性金融在生态建设、小城镇建设、棚户区改造和特色适宜产业发展等方面的作用。1.刘欣、王永清：《我国重点生态功能区研究现状分析》，《世界林业研究》2014年第1期。2.邱倩、江河：《论重点生态功能区产业准入负面清单制度的建立》，《环境保护》2016年第14期。3.王瑜：《增长极理论与实践评析》，《商业研究》2011年第4期。4.肖金成、刘通：《把牢生态环境保护的第一道关口》，《环境保护》2017年第4期。5.张文彬、李国平：《国家重点生态功能区转移支付动态激励效应分析》，《中国人口·资源与环境》2015年第10期。6.国家发展改革委：《产业结构调整指导目录(2011年本)》，中央政府网站，2011年4月26日。7.环境保护部、国家发展改革委、财政部：《关于加强国家重点生态功能区环境保护和管理的意见》，环境保护部网站，2013年1月22日。8.财政部：《关于2017年中央对地方税收返还和转移支付预算的说明》，财政部网站，2017年3月31日。9.国务院：《关于同意新增部分县(市、区、旗)纳入国家重点生态功能区的批复》，中央政府网站，2016年9月28日。10.武小欣：《我国重点生态功能区产业政策制定问题思考》，国家信息中心网站，2015年2月12日。11.国家发展改革委：《重点生态功能区产业准入负面清单编制实施办法》，新华网,2016年10月21日。12.国家发展改革委：《重点生态功能区产业准入负面清单》，学习网,2017年1月9日。13.SUNXinzhang，LUChunxia.MajorProblemsandCountermeasuresfortheEstablishmentofEcologicalCompensationSystemsforNationalKeyEcologicalFunctionAreas.JournalofResourcesandEcology，2015(6).刘幼迟，国家信息中心综合管理部经济师。谷岳

        全球化杂志发表： 2017年12期

      • 湖北省重点生态功能区生态补偿绩效评价
        作者：张涛/成金华,2（1.中国地质大学（武汉）经济管理学院，湖北武汉430074；2.中国地质大学（武汉）资源环境经济研究中心，湖北武汉430074）生态文明建设专栏湖北省重点生态功能区生态补偿绩效评价■张涛1/成金华1,2（1.中国地质大学（武汉）经济管理学院，湖北武汉430074；2.中国地质大学（武汉）资源环境经济研究中心，湖北武汉430074）围绕实施生态补偿政策的主要目的，构建湖北省重点生态功能区生态绩效评价指标体系，包含2个一级指标和9个二级指标。利用综合指数法与熵权法相结合的方式测算湖北省重点生态功能区2011—2014年生态补偿绩效。研究表明，秦巴生物多样性生态功能区生态补偿绩效优于其他生态功能区，而鄂东南幕阜山水源涵养生态功能区生态补偿绩效最低。从影响因素分析来看，生态保护投入、环境污染治理对生态补偿绩效影响最大。为进一步推进湖北省重点生态功能区生态补偿工作，提升生态补偿绩效，应以提升环境质量减少污染排放为核心，实施最严格的环保制度，提高生态保护与环境污染治理投入资金占比；以重点生态功能区为基础，逐步扩大生态补偿范围与力度。生态补偿；绩效评价；指标体系；重点生态功能区；湖北为促进区域经济、社会与资源环境均衡协调发展，2010年12月国务院印发《全国主体功能区规划》通知，将国土空间划为四大主体功能区（优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域与禁止开发区域）。2012年12月，湖北省人民政府印发《湖北省主体功能区规划》通知，将功能区划分为两层，即国家级主体功能区与省级主体功能区。而生态补偿作为推进主体功能区战略的配套措施，是缩小区域差异、协调区域平衡，推进区域发展的重要保障[1,2]。本文重点针对湖北省限制开发区与禁止开发区中的重点生态功能区，核算生态功能区的生态补偿标准，进而探讨生态补偿绩效的影响因素，以期为我国生态补偿实践提供方向。1湖北省重点生态功能区分布国家层面重点生态功能区是指资源环境承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好，并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域[3]，主要分布在鄂西北秦巴山区、鄂东北大别山区和鄂西南武陵山区，生态功能区面积占湖北省的43.65%，GDP占11.63%，而总人口占比达到22.59%。省级层面重点生态功能区则是指资源环境承载能力较弱，或生态环境问题比较严峻，或具有较高生态功能价值，以及矿产资源衰竭或富集的区域，主要分布在鄂东南幕阜山区，生态功能区面积占湖北省的1.92%，GDP占0.64%，而总人口占比达到1.3%。湖北省的国家层面重点生态功能区可分为水土保持型和生物多样性维护型两种类型，包括大别山水土保持生态功能区、秦巴生物多样性生态功能区、武陵山区生物多样性与水土保持生态功能区及三峡库区水土保持生态功能区[4]。湖北省省级层面重点生态功能区主要包括鄂东南幕阜山区（参见表1）。2研究方法、指标选择与数据来源2.1评价方法定量化评价绩效的方法有层次分析法、专家打分法、主成份分析法、数据包络分析法以及熵值法[5]。为了科学测度湖北省重点生态功能区的生态补偿绩效水平，采用熵值法利用变异系数确定权重的方式计算出生态补偿绩效的综合指数，核算出湖北省生态补偿绩效水平。表1湖北省重点生态功能区类型与行政区划范围首先，对原始数据进行最大值和最小值标准化处理：式（1）中，Smn表示湖北省第m个县(市、区)的第n个生态补偿绩效指标的取值（m=1,2,…,i；n=1,2,…,j）。其次，对标准化后的数据向右平移1个单位，公式为：然后，计算湖北省第m个县的第n个生态补偿绩效指标的比重:接着，计算出第n个生态补偿绩效指标的熵值en和变异系数gn:然后，计算出第n个生态补偿绩效指标在综合评价中的权重：最后，计算出综合评价指数：其中，ECOm表示湖北省第m个县的生态补偿绩效指数。ECOm越大，表示第m个县(市、区)的生态补偿绩效水平越高。2.2评价指标体系2.2.1生态补偿绩效评价指标选择依据生态补偿相关理论，生态补偿的一般性原则为“谁受益，谁补偿；谁污染，谁补偿”。在实施生态补偿之前需要明确补偿的主客体，明确补偿的范围与补偿的标准。而补偿类型有服务补偿、资源补偿、破坏补偿、发展补偿、保护补偿等形式。生态补偿的目标是协调经济发展与生态环境保护之间的关系，以此达到生态效益最大化。具体来说，实施生态补偿政策的主要目的为：①促进改善生态环境；②促进公平的发展权利。因此，本文将重点围绕这两方面构建指标生态补偿绩效评价指标体系（表2）。表2湖北省重点生态功能区生态补偿绩效评价指标体系(1)生态环境保护。生态保护状况是生态补偿绩效评价的重中之重，本研究选取森林面积、当年植树造林面积作为林地状况指标，人均耕地和自然保护区情况反映总体生态指标，环境污染治理投资占GDP比重、工业二氧化硫排放量反映环境治理状况。(2)经济发展状况。生态补偿的目的不是片面的环境保护，而是以经济、社会、生态环境全面协调发展为目的，因此在评价生态补偿绩效时，需要将相关经济指标考虑在内。在考虑指标数据可得性下，选取GDP增长率、城镇居民可支配收入、农村居民人均纯收入为主要经济指标。2.2.2指标权重确定从熵值法得出的权重结果来看，湖北省重点生态功能区生态补偿绩效指标体系将绝大多数权重赋予了生态环境保护，其中，环保投资代表的环保努力权重最高，达到20.8%。生态其它指标，包括人均森林面积、新造林面积、自然保护区面积以及人均耕地面积分别为15.3%、16.6%、15%和14.8%。由于我国生态补偿政策的实施还处于起步探索阶段，因此，生态绩效依然以环境效果为主要指标，至于公平发展等更高级阶段的补偿效果并不是现阶段的主要目标。因此，该权重比较客观地契合了当前生态绩效评价的要求。2.2.3数据来源根据《湖北省主体功能区规划》，本文所确定的重点生态功能区包括30个县（市、区）行政单位。文中所采用的指标数据主要来源于《湖北省县域经济工作考核报告》（2012－2015年）、《湖北省统计年鉴》（2001－2015）、《中国县（市）社会经济统计年鉴》（2012－2015）、《中国城市统计年鉴》（2012－2015）、《中国林业统计年鉴》（2012－2015）。对于个别缺失数值采用线性插值法补充。3评价结果依据表2中湖北省重点生态功能区生态补偿绩效评价指标体系的权重，计算得出湖北省重点生态功能区30个县（市、区）2011－2014年生态补偿绩效水平（表3）。从表3中可知，2011－2014年各个县（市、区）生态补偿绩效整体上呈现上升趋势，生态补偿力度不断加大。其中，生态补偿绩效水平排在前列的县（市、区）主要有丹江口市、神农架林区、竹溪县、郧县、竹山县；而排在最后的县（市、区）主要有夷陵区、通城县、通山县、长阳和巴东县。其中丹江口市的补偿绩效最高，4年平均达到4.669；生态补偿绩效最低的是夷陵区，4年平均仅有3.022。为了进一步分析生态功能区生态补偿绩效的差异，我们对比各主体功能区的生态补偿绩效平均值（表4）。从表4中可以看出，从功能区层面上看，各区生态补偿绩效也是逐年上升。其中生态补偿绩效水平最高的为秦巴生物多样性生态功能区，其生态补偿绩效水平由2011年的3.704上升到2014年的3.802；而补偿绩效水平最低的是湖北省级的鄂东南幕阜山水源涵养生态功能区，其生态补偿绩效水平2011年仅为3.121，到2014年也只有3.172。总体上，国家级的重点生态功能区补偿绩效要优于省级生态功能区。这主要是由于国家重点生态功能区环保治理投资的比重相对较高，能同时得到国家和地方的财政转移支付。4湖北省重点生态功能区生态补偿绩效影响因素分析运用面板回归方法分别对湖北省重点生态功能区30个县(市、区)生态绩效影响因素进行考查。由于生态补偿绩效受多种因素的共同制约，借鉴现有研究成果[6,7]，确定的主要影响变量有财政赤字占比、人均GDP、第二产业占比、林业占比以及年度完成环保投资额和当年森林面积存量。表3湖北省重点生态功能区（县（市、区））生态补偿绩效指数表4湖北省重点生态功能区生态补偿绩效平均指数公式（8）中，下标i、t分别表示观测样本和时间；fina表示赤字占比(财政补贴需求);pgdp表示人均GDP;second表示第二产业占比;pforst表示林业占比;envinv表示环保投资额;forst表示森林面积;year表示时间趋势的虚拟变量；εit为随机误差项。在进行参数估计之前，需要对模型形式设置的有效性进行检验，确定回归模型的具体形式。面板数据模型分为变系数模型、变截距模型与混合模型，变截距模型又分为固定效应变截距模型与随机效应变截距模型，而在本文中所涉及的湖北省重点生态功能区包含的县（市、区）数据存在显著的区域差异性，变系数模型却不能很好地反映出区域差异。因此，本文主要考虑变截距模型和混合模型，通过Hausman检验对固定效应和随机效应进行选择，利用F检验对变截距模型与混合模型进行选择。此外，本文所选样本具有明显的短而宽的特征，在统计上短而宽的面板数据能够有效克服时间期限短、难以进行时间序列分析的缺陷[8]，同时使时间序列数据扩大30多倍，能有效地解决样本量不足的问题。经过Hausman检验与F检验，本文最终确立选用固定效应模型，计算结果如表5所示。从表5的参数估计结果中来看，对于fina(财政赤字占比)而言，无论是OLS模型还是FE模型，系数均为正，且显著性较强(1%水平下通过检验)，这说明生态转移支付资金对于当地财政赤字具有明显的缓解作用，而生态转移支付资金又是以保护生态环境，提高生态绩效为目的。因此，财政赤字占比越大，表明对资金的需求越大，对生态保护的行动越积极，生态补偿绩效也会随之改善提升。中央政府（国务院）、湖北省政府或者生态产品使用地应当对重点生态功能区或重点领域进行财政转移支付，以经济激励的方式增加地方政府提供生态产品的动力。second(第二产业占比)为负但不显著，pforst(林业占比)为正也不显著，其他核心解释变量均显著。从各县（市、区）林业资源占比的统计量上来看，林业在GDP比重中占比较小，说明林业的重要性相对较低，对生态补偿绩效的影响也相对较小。而second(第二产业占比)的系数为负，表明产业发展对生态保护、生态绩效的提升具有制约作用，但这种影响并不显著。这可能与生态绩效评价指标选择有关，因为在指标系统中没有过多涉及到与工业生产相关的污染指标。pgdp(人均GDP)为正，在10%显著水平上显著，说明经济发展水平对生态绩效起促进作用，经济发展水平越高，GDP总量就越大，人均GDP水平就越高，社会对生态环境保护的诉求越强烈，环保投入也就会随之加大，因此，随着经济的不断发展，生态环境将得到有效改善，生态绩效将得到显著提升。表5湖北省重点生态功能区生态补偿绩效影响因素估计结果最后，从时间效应来看，2011-2014年，湖北省各个重点生态功能区生态补偿绩效均有所提升。从变量year1～year3的显著性与系数值上均可以看出，湖北省生态绩效总体水平在不断提升，生态补偿政策在得到一步一步地落实，而在第四年（2014）生态绩效平均提高虽然为正，但显著性水平出现下降，甚至OLS模型却出现了不显著。这表明，随着湖北省重点生态功能区生态补偿系列政策逐年推进，如流域、水源地、森林、矿产资源开发以及大气生态补偿等具体政策的落地，各县（市、区）已探索出一条生态补偿之路，生态补偿政策实施效果显现出常态化与均衡化，各区域生态补偿绩效水平增长趋势平稳并逐渐走向收敛，这从另一角度也表现为生态补偿政策实施效果的动态演化路径。5结语湖北省的生态补偿试点工作相对起步较晚，但在涉及流域和水源地生态补偿、森林生态效益补偿和矿产资源开发生态补偿等方面，已初见成效。本文构建了湖北省重点生态功能区生态绩效评价指标体系，然后利用综合指数法与熵权法相结合的方式测算湖北省重点生态功能区2011－2014年的生态补偿绩效，并在此基础上对影响湖北省重点生态功能区生态补偿绩效因素进行计量分析。研究表明，秦巴生物多样性生态功能区生态补偿绩效最高，明显优于其他生态功能区，而鄂东南幕阜山水源涵养生态功能区生态补偿绩效最低。从影响因素分析来看，生态保护投入、环境污染治理对生态补偿绩效影响最大。为了进一步推进湖北省重点生态功能区生态补偿工作，提升生态补偿绩效，湖北省要做好“开源节流”工作，即以提升环境质量、减少污染排放为核心，实施最严格的环保制度，形成政府、企业、个人共同治理的污染物控制体系，扩大污染物监控范围，实施污染源排放全面达标计划，加大农业面源污染整治力度，开展农村生态环境大整治，提高生态保护与环境污染治理投入资金占比。此外，湖北省重点生态功能区所在县（市、区）需要适当迁移出过载人口，减少人类活动足迹，提升生态资源质量，要以重点生态功能区为基础，逐步扩大生态补偿范围与力度，建立健全生态补偿体系，形成横向补偿长效机制，实现横向与纵向的合力补偿。[1]张涛,成金华.湖北省生态补偿机制建设研究[J].中国国土资源经济,2016(8):36-42.[2]徐梦月,陈江龙,高金龙,等.主体功能区生态补偿模型初探[J].中国生态农业学报,2012(10):1404-1408.[3]国务院.全国主体功能区规划[EB/OL].(2011-06-08)[2016-12-17].http://www.gov.cn/zwgk/2011-06/08/content_1879180.htm.[4]湖北省人民政府.湖北省主体功能区规划[EB/OL].(2013-03-07)[2016-12-17].http://gkml.hubei.gov.cn/auto5472/201303/t20130307_436857.html.[5]许和连,邓玉萍.外商直接投资导致了中国的环境污染吗?[J].管理世界,2012(2):36-49.[6]刘春腊,刘卫东.中国生态补偿的省域差异及影响因素分析[J].自然资源学报,2014(7):1091-1104.[7]徐大伟,李斌.基于倾向值匹配法的区域生态补偿绩效评估研究[J].中国人口·资源与环境,2015,25(3):34-42.[8]李国平,刘倩,张文彬.国家重点生态功能区转移支付与县域生态环境质量——基于陕西省县级数据的实证研究[J].西安交通大学学报(社会科学版),2014,34(2):27-31.PerformanceEvaluationofEcologicalCompensationinKeyEcologicalFunctionAreasinHubeiProvinceZHANGTao1,CHENGJinhua1,2(1.SchoolofEconomicsandManagement,ChinaUniversityofGeosciences,WuhanHubei430074;2.ResearchCenterofResourcesandEnvironmentEconomy,ChinaUniversityofGeosciences,WuhanHubei430074)Aimingtoimplementtheecologicalcompensationpolicy,theecologicalperformanceevaluationindexsystemofkeyecologicalfunctionareasinHubeiwasconstructed,includingtwofirst-levelindicatorsandninesecond-levelindicators.UsingComprehensiveIndexMethodandEntropyMethod,wecalculatetheecologicalcompensationperformanceofkeyecologicalfunctionareasinHubeifrom2011to2014.TheresultsshowthattheecologicalcompensationperformanceofQinbabiodiversityconservationfunctionareaisthebest,whilethelowestoneisMufuMountainwaterconservationfunctionareainthesoutheasternHubeiprovince.Fromtheanalysisofinfluencingfactors,wefindtheecologicalprotectioninvestmentandenvironmentalpollutioncontrolhavethegreatestimpactonecologicalcompensationperformance.InordertofurtherpromotetheecologicalcompensationofkeyecologicalfunctionareasinHubeiandenhancetheperformance,weshouldtakethemoststringentenvironmentalprotectionsystemandincreasetheinvestmentproportionofecologicalprotectionandenvironmentalpollutioncontrolwiththecoreofenvironmentimprovementandemissionreduction.Inaddition,weshouldgraduallyexpandthescopeandintensityofecologicalcompensation,beyondkeyecologicalfunctionareas.ecologicalcompensation;performanceevaluation;indexsystem;keyecologicalfunctionarea;HubeiF062.1；F062.2A1672-6995（2017）05-0037-052016-12-27；2017-02-16国家社会科学重大招标项目“我国资源环境问题的区域差异和生态文明指标体系研究”（11&ZD040）；中国地质调查局工作项目“地质工作促进生态文明建设评价研究”（12120114056501）张涛（1982-），男，湖北省武汉市人，中国地质大学（武汉）经济管理学院博士研究生，研究方向为资源管理、生态文明。

        中国国土资源经济杂志发表： 2017年5期

      • 清水县粮食生产功能区建设现状及对策
        作者：王晓军，纪粉霞（甘肃省清水县农业技术推广站，甘肃清水741400）1清水县粮食生产功能区划定情况清水县位于甘肃省东南部，天水市东北，地处陇山山地向陇西黄土高原过渡地带，属温带大陆性季风气候，海拔1112～2201m，总土地面积20.133万hm2。常年粮食作物播种面积4.467万hm2以上，其中小麦、玉米播种面积达3.2万hm2，粮食总产量达18万t以上。粮食生产功能区是在永久基本农田划定以后，党中央为了保障国家粮食安全而采取的又一项重大决策部署，计划通过3年划定、5年建设，使粮食生产功能区在数量上和质量上都有极大地提高，为保障国家粮食安全和重要农产品有效供给奠定坚实的基础。2018年清水县按照甘肃省粮食生产功能区划定工作方案要求，共划定粮食生产功能区面积2.867万hm2，划定粮食生产功能区片块520块，划定粮食生产功能区地块141637块。其中小麦生产功能区面积1.533万hm2，片块375块，地块77656块；玉米生产功能区面积0.667万hm2，片块145块，地块63981块，涉及18个乡（镇），204个行政村。2粮食生产功能区现状2.1综合地力低下，“藏粮”能力不足肥沃的土壤是粮食生产的母基，清水县近3年全县耕地平均质量等级为7.76，粮食功能区的质量等级也为7左右。截至目前，县内没有一、二类耕地，三、四类地仅占1.38%，六、七等地占18.95%，八等地最多，占54.07%，耕地等级远远低于国家平均水平。造成这种现状的原因除地理位置外，主要是农业生产比较效益低下，对土地的投入不足，土壤培肥措施不到位，对土地掠夺式的经营导致耕地质量下降。随着人们耕种和作务观念的不断更新，地力等级指标虽有逐年上升的趋势，但上升的速率很慢，远不能适应现代农业的发展需求。2.2基础条件薄弱，高标准农田占比较少在已划定的2.867万hm2粮食生产功能区中，高标准农田只有0.156万hm2，仅占功能区面积的5.44%，且大部分是前几年建设的，设计标准不够高，普遍存在机耕道窄、排灌管道不畅，田、水、路配套不完善，新修梯田地后期的土壤培肥措施不到位等问题。2.3耕地撂荒，地力资源被浪费、损害曾经广大农民“开荒种粮”“灭荒耕种”，大搞农业生产。但近年来随着经济的发展，大量农民外出务工，耕地撂荒现象普遍。截至2020年底，清水县撂荒地面积约0.933万hm2，其中粮食功能内有420hm2的耕地当年未种。虽然大部分撂荒地不在粮食功能区内，但须高度重视耕地撂荒现象。有研究表明，撂荒地地力从第三年就开始下降，且下降趋势逐年加快。因此，耕地撂荒不仅浪费了土地资源，还损害了地力资源。2.4土壤污染不容小觑，治理措施亟待完善我国拥有地球上约7%的耕地，但化肥的使用量却占全球总量的35%，每年有大量的化肥残留转化为污染物进入土壤环境。农膜污染面积也比较大，废旧农膜残存在土壤中阻碍了土壤毛细管水的流动，加速了土壤板结，破坏了土壤物理性状，造成农作物减产，同时对农产品的品质也有一定的影响。土壤污染容易，治理难。其污染有地质结构本身的因素，也有人为因素的干预，农户为省工而对土壤的浅耕浅旋、不合理的施肥用药及农用旧膜残留等都会对土壤结构和土壤理化性状造成严重危害。清水县耕地土壤普遍超施氮素化肥折纯约30kg/hm2，既造成了化肥的浪费，又影响了土壤理化性状。玉米功能区由于常年应用地膜覆盖旱作农业技术，致使0～30cm土壤中废旧农膜残留量达2.04g/m2。2.5政策扶持力度不够虽然国家出台了耕地地力保护补贴政策和种粮大户补贴政策，但补贴力度较小。耕地地力保护补贴为795元/hm2（2020标准），种粮大户补贴的覆盖面太小。目前，甘肃省由于财力不足还没有出台配套的扶持政策，不利于粮食生产功能区建设。2.6管护措施落实不到位在粮食生产功能区，县、乡、村都签订了管护责任书，明确了管护责任，“村两委”和村级管护责任人有督促落实功能区农户播种粮食的责任。虽然县、乡两级政府都尽到了监督职责，但部分“村两委”和村级管护责任人管护措施落实不到位，导致存在权责利不对等的现象，且部分管护责任人的管护费没有落实到位。3对策与建议3.1加强关键措施落实力度，提高地力等级水平清水县2.867万hm2粮食功能区耕地中，约1.533万hm2地处冷凉二阴山区，日照、气温、降水等气候条件满足优质冬小麦的生产。目前，制约全县小麦产量和品质提升的主要因素是综合地力太低。因此，当务之急是落实好关键的地力提升措施，切实把粮食功能区的土地培育成“一片沃土”。一是重施基肥，增施有机肥。在作物播种时施农家肥22500kg/hm2或商品有机肥3000kg/hm2作基肥。二是科学配方施肥。根据清水县氮不足、磷缺乏、钾丰富的土壤养分状况，按照高中低肥力水平施纯氮120～150kg/hm2、纯磷90～120kg/hm2，严格落实“化肥零增长”和“化肥减量”要求。三是实行小麦高茬收割，增加秸秆还田量。四是推广绿肥压青还田技术，夏收后配合翻地及时撒播生育期短的绿肥作物，秋播前15d深翻压青，培肥地力。3.2加强高标准农田建设力度积极争取国家高标准农田建设项目，优先或全部安排在粮食生产功能区中。坚持“眼光长远，标准不降，质量第一”的原则，以每年0.333万hm2的建设速度全力推进高标准农田建设，力争尽快把粮食生产功能区的耕地全部建成“土地平整，集中连片，设施完善，农田配套，土壤肥沃，生态良好，抗灾能力强，旱涝保收，高产稳产”的高标准农田。3.3加强撂荒地治理力度，保持粮食功能区种粮属性当前，耕地撂荒问题不容忽视。近年来，清水县依法依规有效遏制耕地撂荒，全力保障粮食安全生产，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，促进农业高质高效发展，坚决防止耕地“非粮化”。一是严格遵守法律法规，执行最严格的耕地保护制度，坚守耕地红线，严禁任何单位和个人闲置、撂荒耕地。行业部门切实履行耕地保护监管职责，乡（镇）、村组切实担负起耕地保护的主体责任，把解决撂荒问题作为“三农”工作的一项重要内容，有针对性地制定撂荒耕地恢复耕种计划和措施。二是加强撂荒地耕地质量建设。结合耕地保护与质量提升、退化耕地治理等项目，加大撂荒地耕地质量监测与评价工作，强化撂荒地理化性状改良、地力培肥等措施，逐步提升撂荒地地力和产出水平。三是统一开展农业生产托管，如代耕代种、统防统治、统种统储等全程式、莱单式服务，为外出务工和无力耕种农户提供全程托管服务，解决其后顾之忧。促使农户通过合作和联合实现耕地集中连片，发展适度规模经营。四是完善土地流转服务体系，引导农户按照“依法、自愿、有偿”原则，将撂荒地流转给家庭农场、农民专业合作社、村集体经济组织等新型经营主体。强化土地流转管理，为防止承包地经营权流转后出现撂荒，对连续撂荒2年以上的流转耕地，承包方在合理期限内不解除土地经营权、流转合同的，发包方有权要求终止承包地经营权流转合同。3.4加强农业面源污染治理力度，修复土壤生态系统农业面源污染对土壤的侵害具有缓慢性和持续性的特点，于无声无息中破坏土壤生态系统。因此，须加强农业面源污染防治。一是对农业用水进行经常性监测、监督，防止各种污染源随农田灌溉进入土壤。二是合理施用化肥、农药，大力推广各类缓控释肥和病虫害绿色防控技术，减少化学物质对土壤的污染，强化污染地块土壤环境管理与综合防治。三是推广农业清洁生产技术。积极探索全生物降解地膜和土壤保水剂替代地膜等技术，减少残旧地膜对土壤结构及理化性状的影响，实现农业清洁生产。四是强化污染土壤修复技术试验研究，积极筛选适合当地的土壤修复实用技术，加强污染土壤修复技术集成推广应用。五是增加有机肥的施用量，提高土壤有机质含量，进一步增强土壤胶体对重金属和农药的吸附能力，修复土壤生态系统。3.5加强补偿激励力度，完善扶持政策体系积极推进省市县各级涉农整合资金向粮食生产功能区倾斜，综合考虑耕地保护面积、耕地质量状况、粮食播种面积、粮食产量和粮食商品率等因素，按照“谁生产，谁保护、谁受益”的原则，出台促进粮食生产功能区建设的政策。一是整合粮食生产有关补贴政策。对开展粮食种植、统防统治、收获、烘干、储藏和其他直接面向粮农的农业生产托管等社会化服务机构给予大力支持。二是实行规模种粮贷款贴息政策，继续执行粮食政策性保险政策，降低种粮者的生产成本和风险。三是完善粮食和良种订单奖励政策。对按订单向国有粮食收储企业交售小麦、玉米的种粮主体给予财政奖励，对与种子企业签订订单合同，并按订单交售良种的种子生产者按实际交售量给予财政奖励。四是严格执行最低保护价收购政策，确保不出现“卖粮难”现象，不挫伤粮食生产者的积极性。3.6加大管护力度，确保粮食生产功能区安全稳定为了加快将粮食生产功能区和重要农产品生产保护区细化落实到具体地块，实现精准化管理，一要全面加强和落实粮食生产功能区管护责任，严格落实“县负总责”的责任机制，强化乡（镇）、村和经营主体的管护责任，明确责任分工和管护要求，并在财政预算内安排各级专项管护经费。二要加强建设项目用地管理，原则上不得占用粮食生产功能区，确实无法避占时要严格粮食生产功能区占用审核程序，占用补划粮食生产功能区要严格按照“先补后占”的原则和“数量不减、质量不降、标准不变”的要求，确保占补平衡。三是建立粮食生产功能区利用情况动态监测体系，引导农户种足种好粮食。严格落实耕地保护制度，强化永久基本农田和粮食生产功能区保护。对于粮食功能区“非粮化”问题，要督促乡（镇）、村组按照属地管理要求进行整改，确保每年至少种植一季粮食作物。四是大力推广应用高产良种和先进适用技术，积极开展粮食高产高效示范创建，确保粮食功能区安全稳定。

        农业科技与信息杂志发表： 2021年19期

      • 新形势下县域功能区经济发展的探索实践
        作者：王进  宋宁宁      摘要：党的十八大将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”的总体布局，党的十九大提出要按照高质量发展的要求，深刻践行五大發展理念，实施主体功能区制度。以县域全域作为限制开发区主体功能的江苏兴化市为例，在江苏全省大的主体功能框架下，围绕当前存在的产业布局分散、土地利用效率不高等突出问题，在县域单元中率先提出从行政区经济向功能区经济发展的转变，更加强调按照绿色发展、集约发展的理念，加快推动功能板块经济发展，构建形成了市域“1+3”功能板块和“两园三区”的制造业布局框架，加强顶层设计，通过制度创新，将有限的资源集中到重点板块上去，探索形成了一条以功能区经济发展为特征的发展道路，为江苏省乃至全国树立样板和提供示范，形成平原河网地区践行新发展理念和“两山”理论创新实践的“兴化方案”。关键词：县域功能区功能区经济县域经济兴化市功能区经济源于主体功能区的发展概念，核心是在明确的主体功能下确定区域空间开发的经济模式。主体功能区指基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等，将特定区域确定为特定主体功能定位类型的一种空间单元，目的是科学合理开发利用空间资源，实现国土空间的有效治理[1]。空间开发功能区划是从促进经济、人口、资源和环境协调发展以及综合效益最大化的角度出发，分析特定空间单元的资源环境基础、开发潜力、利用成本及其对人口和经济活动的承载力，探讨其区位及经济社会基础、增长动力、发展收益和开发需求，划定区域内各类功能区的“红线”，确定特定空间的开发强度和方向[2]。2010年12月，《全国主体功能区规划》正式颁布，按开发方式划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四大区域，按主体功能划分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区等3类地区（图1）[3-4]。在国家规划的指引下，2014年，江苏编制发布了《江苏省主体功能区规划》，在区域空间上对全省主体功能区进行了明确和划分。党的十九届四中全会对国家治理体系和治理能力现代化提出了明确要求，强化空间治理、优化国土空间格局是治理体系中的重要组成部分，对于资源要素的空间有效配置具有重要的指导作用。相关研究表明，主体功能区作为经济发展和生态文明的大战略，在市县层面的精准落地促进了经济和生态的空间协调[5]。新形势下按照主体功能区的总体要求，加快推动区域经济从行政区经济向功能区经济转变，本质上是城市空间治理能力的提升过程，可以根据发展实际和禀赋条件，因地制宜地探索出经济空间发展的新路径、新模式，实现特色发展、集中发展和集约发展，为推动地区经济高质量发展提供空间支撑。一、新形势下兴化功能区经济发展的必要性兴化是隶属于江苏泰州的县级市，地处江苏省里下河核心腹地，是江苏省“1+3”功能区“1+3”功能区为江苏省2017年提出的空间发展思路。“1”，指的是扬子江城市群，包括沿江八市在内，作为全省经济发展的主要发动机。“3”里面，一是江淮生态经济区，包括淮安、宿迁2个设区市和里下河地区的5个县（市），重在展现生态价值、生态优势和生态竞争力;二是由沿海三市组成的沿海经济带，是江苏省最大的潜在增长极;三是把徐州建设成为淮海经济区的中心城市，拓展江苏发展的纵深。中江淮生态经济区的重要节点城市。全市下辖25个乡镇、3个街道，一个省级经济开发区和一个省级高新区。截至2019年底，共计拥有人口156万，常住人口城镇化率为56%，实现GDP940亿元，连续多年上榜全国百强县。水是兴化最大的特色，也是最为突出的优势，全市共有水域面积87万亩，占国土总面积的26.2%，有20个湖泊湖荡、1万多条河流，湖泊湖荡数占江苏里下河地区的一半以上（图2）。2014年版《江苏省主体功能区规划》中兴化全域被划定为限制开发区域，主体功能为农产品主产区，提供农产品和生态产品等。立足全省主体功能区战略，近年来，兴化充分发挥生态资源丰富、生态环境优良、生态经济基础较好等优势特征，在推动生态经济方面取得显著成绩，在高质量发展的新形势背景下，特别是围绕践行绿色发展理念和推进空间治理现代化的现实要求，作为平原河网地区的兴化有必要，也有能力在主体功能总体导向下，牢固树立绿水青山就是金山银山理念，进一步优化市域生产力布局，形成更加明晰的“功能区经济”发展路径，打造推动县域经济创新发展的“兴化方案”。（一）限制开发区的主体功能决定了兴化必须坚定不移地走以生态优先、绿色发展为主题的功能区经济新路径从区域发展定位上看，按照江苏省“1+3”功能区战略要求，兴化位于里下河腹部地区，生态优势突出，是江淮生态经济区的重要组成部分，是江苏永续发展“绿心地带”的核心、江苏的大花园。限制开发区的主体功能定位决定了兴化的土地开发强度要低于全省重点开发区域和优化开发区域（开发强度控制为13.5%，明显低于全省的平均水平），从土地资源供给的角度看，未来省级层面很难给予兴化太多的建设用地增量。此外，从功能定位上看，作为江淮生态经济区的重要组成部分，兴化位于里下河腹部地区，生态优势突出，生态功能、农业功能是兴化的主体功能。一直以来，兴化也是切实按照生态经济示范区的要求积极发展生态经济。在当前资源环境瓶颈的倒逼压力下，在当前探索生态经济发展的创新实践支撑下，兴化必须在以生态优先、绿色发展为主题的功能区经济发展路径上继续闯关、继续探路。（二）现实中已有创新实践引领着兴化要加快塑造全国平原河网地区“两山”理论创新实践的新样板当前，在高质量发展的总要求下，传统发展路径依赖正在被打破，浙江安吉余村、开化县就按照习近平总书记的要求，深入践行“两山理论”，积极探索生态资源转化为经济发展资源的创新实践，建立起了“绿水青山”向“金山银山”转化的思想和制度通道，取得积极成效，成为了浙江生态经济发展对外的一张靓丽名片。时隔15年，2020年总书记再次到余村考察，提到“时间如梭，当年的情形历历在目，这次来看完全不一样了、美丽乡村建设在余村变成了现实。余村现在取得的成绩证明，绿色发展的路子是正确的，路子选对了就要坚持走下去。”[6]生态经济的发展关键是把生态环境作为一种资源和资产，以生态平衡为重点的自然资产价值保存和增长的同时，能够将自然生态资源转化为经济发展资源，实现生态资源价值化，促进自然财富和经济财富的同步增长[7]。与浙江的“七分山两分水一分田”不同，兴化属于典型的平原河网密集地区，在现有以生态经济发展为主的创新实践带动下，兴化完全有可能走出一条将生态优势转换为经济优势，实现自然财富和经济财富的同步增长，经济发展、生态保护和居民收入三者有机协调的新路子，将兴化打造成为全省践行“两山理论”的重要实践地，推动兴化从发展模式的“跟随者”变为“引领者”。（三）市域适宜性布局特征决定了兴化必须以功能区经济视角重新塑造全域功能经济版图的新模式从地域空间上看，兴化空间适宜布局特征明显（图2）。西北部地区水网密集，湖荡湿地居多，是兴化重要的生态空间，适宜布局发展生态渔业养殖、生态农业以及生态旅游业等产业类型。东北部地区以高标准农田和螃蟹等特种水产养殖为主，安丰、永丰、合陈等部分乡镇以螃蟹养殖和销售、物流配送为主，适宜连片布局高效农业、生态农业。城区（开发区）具备集中布局商务、商贸、旅游等相关城市产业的基础，以及具备链条式布局发展食品加工类产业的基础。东南部地区对外交通便捷，机械制造、金属新材料沿国省道、高速布局，是未来兴化重要的产业集中集聚集群发展区域。空间布局较为明晰的适宜性决定了兴化必须走功能区经济发展的道路。（四）以资源制约为特征的发展不充分决定了兴化必须探索集中集聚集约的经济布局新方案由于历史原因，当前兴化市域共拥有1个省级开发区和1个省级高新区（筹），10个市级（含泰州认定）的工业园，以及12个乡镇工业集中区（图3）。有不少乡镇工业集中区仅有十几家企业，亩均税收在2-3万左右，土地利用效率相对较低。从企业结构上看，全市规上企业以43.67%的企业数量、67.04%的企业用地，贡献了92.89%的销售收入、90.43%的税收收入。一些规模小、不具备竞争力的企业集中分布在不具备发展工业、甚至是那些河网密集、生态较为敏感的乡镇，一方面很大程度上浪费了资源、增加了设施配套成本，不利于形成规模效应;另一方面也与当地乡镇的主体功能不相匹配，形成不了太多产出的同时还存在很大的环境污染风险。未来在有限的土地资源背景下，必须按照“生态优先、绿色发展”的要求，按照功能区发展的原则，进一步提高市域产业空间治理能力，集中集聚发展，将有限的资源向重要的产业空间集聚，一些生态功能乡镇、农业发展乡镇不再零散布局发展工业，重点支持其保护生态、发展生态经济，走“两山”理论创新实践的道路（表2）。二、县域全域“功能区经济”发展的探索与思考党的十八大将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”的总体布局，把可持续发展提升到绿色发展高度，强调留下更多的生态资产。习近平总书记站在人类经济社会可持续发展的全局和战略的高度提出的“两山理论”，本质上就是一种绿色发展观，核心就是要努力做到在发展经济的同时保护好生态环境，在保护生态环境的同时发展好经济，实现自然财富和经济财富“双赢”。作为全省限制开发区功能覆盖全县域的县级城市，在新形势下，兴化必须按照高质量发展的总体要求，聚焦主体功能，针对当前发展过程中依然存在的空间功能不明晰、产业空间不集中、资源利用不集约等问题，按照绿色发展、集约发展的理念，加快推动板块经济发展，加强顶层设计，强化制度创新，推动从原来的行政区经济向功能区经济转变。（一）将生态优先理念贯穿区域发展始终、保护好兴化生态基底作为未来创造生态财富的重要基石优越的生态环境是推动生态经济的基础，当前兴化在生态修复和环境保护方面还有很大的提升空间。从地形上看，兴化是江苏里下河腹地的“锅底洼”，多条河流汇集于此，也是水污染的汇集地，未来需要持续优化生态布局，强化分级管控，加大生态环境保护力度，构建生态优先、绿色发展的“大生态”格局。一是统筹推进退渔还湖、生态涵养、林业绿化等水林田湖荡生态保护修复与综合治理工程，深入实施好“五水共治”，打好治气、治水、治土三大攻坚战，彻底把兴化的生态底色擦亮。二是在治水过程中除了治理工业点源污染外，更要关注农业面源的治理，全面推广农业清洁生产，减少农药和化肥使用量，提倡水产生态养殖，实施测土配方施肥工程，建立连片绿色农业污染控制区和循环水养殖集中区，从源头上控制减少种植和养殖业面源污染。三是建立健全“河长制”，对区域内部重要河流进行常态化监管和治理，与上下游地区建立协作机制，打捞河道水生植物，拆除河道捕魚设施，取缔沿河畜禽养殖场所，彻底提升河道水环境质量。（二）将践行绿色发展理念作为生态经济发展的主攻方向，作为未来兴化创新发展的着力点保护好的环境、修复后的“绿水青山”，如何变为“金山银山”，这是“两山”理论创新实践的关键核心，也是兴化打造省级生态经济示范区、形成全省践行“两山理论”的重要实践地的重要任务。未来在生态保护的前提下，兴化要进一步放大生态优势效应，大力发展“生态+”绿色富民产业，积极推动产业科技创新，培育产业新业态新技术新模式，打造里下河的生态品牌。一是强化一二三产融合，积极打造现代农业产业链。以提高农产品品质为导向，调整优化农业产业结构和生产方式，推进农旅结合，完善农副产品精深加工，构建“接二连三”的农业全产业链，积极发展无公害农产品、绿色食品和有机农产品，打造长三角优质品牌农产品供给基地。二是强化全域旅游示范，加快构建生态旅游产业链。围绕生态湿地资源禀赋，深入实施旅游全域化战略，构建“旅游+”产业链，发挥旅游业的牵引、融合和集成功能，做足水的文章，推进旅游与文化、科技、休闲、教育体验等融合发展，积极培育影视动漫、运动休闲、科教科普等新型旅游业态，形成更多的特色旅游景区和旅游产品，打造串联全市域的旅游景区。三是强化生态+大健康，加快建设健康服务业产业链。引导发展健康服务产业，推动生态与养生、养老、旅游、休闲、健身等健康功能联动发展，大力发展生态养生、高端养老、康复护理、高端体检、健康评估等新兴业态，构建完整的健康服务产业链。（三）将集聚发展、集约发展作为未来推动高质量发展的重要抓手和现实路径集聚集约发展是当前高效利用资源、提高产业附加值、实现产业转型发展的重要途径之一，资源要素是支撑经济社会发展的重要基石。兴化当前产业集中度不高、村庄集中度不高，乡镇数量较多，一方面乡镇发展工业的冲动带来了资源的区域分散、产业发展的不高效，另一方面区域乡镇功能的不明晰，导致空间上存在资源粗放使用的突出问题。在主体功能导向下，市域范围内按照功能区经济发展思路集中力量、集中资源推动产业集聚、集约发展是当前以及未来一段时间兴化推进高质量发展的现实路径。一是要对现有24个开发区（园区、工业集中区）进行评价甄别梳理，区分出重点园区乡镇、非重点园区乡镇以及生态功能乡镇，对各个乡镇功能定位在市级层面给予明确（表3）。将要素资源尽量向重点园区乡镇倾斜，企业数量少、生态敏感、产出效率低的乡镇（园区）总体上可以保留存量，在可能的情况撤并，生态功能为主的乡镇可以保留一部分农产品加工产业，其他制造业要逐步退出或转移到开发区或重点园区乡镇中;二是对于确定的重点园区乡镇开展土地生产效率评价，对一些低效用地、产出质量不高的企业要开展存量调整，在未来新增用地指标的前提下提高产业准入门槛，整体上提高全市未来产业的质效水平。（四）将塑造市域“1+3”的功能发展板块作为全市重塑经济发展版图的重要承载空间按照市域不同区域功能特点，按照“空间集聚、园区集中、产业集群、土地集约、要素集成”的原则，在市域空间上划分为“1+3”重要功能板块。“1”是指开发区+城区（含兴东镇、临城和垛田两个街道）。该区域属于全市的核心板块，未来承载服务业和生产制造业融合发展的板块，城市功能相对完善，同时也是开发区的主战场，是全市健康食品产业集群发展主阵地。3个重点主体功能板块分别指的是西北部生态渔业+旅游板块、东北部高效农业+生态养殖板块（含城市副中心功能）、东南部生产制造重点板块。其中，西北部生态渔业+旅游板块是未来重要的生态功能板块，以发展生态渔业、生态旅游和生态农业为重点，是农旅融合、文旅融合的重要板块，未来重点打造省级旅游度假区，是生态经济重点发展的功能板块;东北部高效农业+生态养殖板块是全市特种水产养殖、交易和物流一体化的重要板块，重点发展大闸蟹的生产、交易、物流等特色产业，同时内部集聚15万人口的安丰古镇也是兴化在东北部的重要城市副中心，未来将打造特色小城市，辐射带动东北部相关乡镇。东南部生产制造重点板块是以戴南为核心的不锈钢产业集群发展的制造业板块，未来将以戴南为核心。辐射带动张郭—茅山以及周庄—城堡、大垛—荻垛等区域，是生产制造业集中集群发展的重要板块，未来方向是整合提高生产效率、实现集中集群发展。此外，为提高全市制造业生产效率，结合全市工业园区（工业集中区）的评价结果，对市域现有工业园区（集中区）进行整合形成“两区三园”的板块格局，实现要素资源向“两区三园”集中集聚，打造未来兴化先进制造业“超千亿”发展的主阵地和主战场。两区指的是两个省级开发区（含高新区）：开发区、高新区，未来重点以大型企业招引为抓手，补链、强链，推动产业链向上下游延伸，做大做强全产业链优势。三园指的是2个“双子座”园区（以周庄—陈堡为主体的兴化城南工业园区、以大垛—荻垛为主体的兴化城东工业园）+安丰东北部综合园区。三、结论与政策建议新形势下县域全域推动功能区经济发展，将有限的要素资源集中到最需要发展的功能区域中去，本身就是践行新发展理念的一次主动探索、主动实践和主动作为，本质上是发展模式的创新，更是思想上的再认识。其目的是在县域层面趟出一条以功能区经济发展为特征的发展道路，为全省乃至全国树立样板和提供示范，形成平原河网地区践行新发展理念、推动高质量发展和“两山”理论创新实践的“兴化方案”。为更好地推动县域层面功能区经济发展，解决一些非工业乡镇、生态功能为主的乡镇未来发展、就业和增收等问题，除了引导布局发展生态经济以外，还需要加强顶层设计、加快制度创新，从政策角度处理好生产力和生产关系的矛盾和问题，切实让县域功能区经济发展这条道路越走越宽敞，推动形成更加绿色健康的发展，更高质量的发展。（一）要加大对县域功能区经济发展的财政支持力度一方面，省级和泰州市级层面要加大对兴化这种全域限制开发区主体功能区县市的支持力度，顶层设计，在生态保护等方面给予资金补偿，并协助兴化积极争取国家和省相关专项补助资金;另一方面，兴化市域范围内财政上要内部平衡，市财政要加大全市生态功能区建设的投入，重点支持西北部适度开发区域、生态功能区域的基础设施、生态环境和民生工程，保障基本公共服务供给，确保重点园区乡镇和非重点园区乡镇、生态功能乡镇的百姓群众具有同样的获得感和幸福感。（二）要加快建立起功能区发展为导向的考核机制一方面，省级和泰州市级层面要对兴化这种全域为限制开发区的县市进行差别化的考核，重点考核兴化的农业、旅游、生态保护以及绿色产业发展等相关指标;另一方面，从兴化市域范围内来看，要引导市委市政府强调区域分类考核，非重点园区乡镇、生态功能乡镇不再考核工业GDP，重点考虑生态修复、环境保护、农业发展和生态旅游发展等特征指标;重点园区乡镇和板块考核工业总量、龙头企业招引培育、亩产指标等内容，让全域内的乡镇发展定位更加精准，干部和群众更加有精气神。（三）要加快建立起区域统筹的生态补偿机制一方面，省级层面要加大对兴化在水环境保护、生态修复等方面的生态补偿;另一方面，兴化市级层面要引导设立区域生态补偿“资金池”，对于市域生态修复任务较重、生态领域投入较多、财力未达到平均水平的乡镇市级给予基础性补偿;对非重点园区乡镇、生态功能乡镇在生态保护、生态旅游、生态农业发展等方面给予补偿，对于考核优秀的非重点园区乡镇给予激励性补偿。參考文献：[1]樊杰.以主体功能区战略打造高品质国土空间[N].中国科学报，2019-09-2.[2]陈雯，段学军，陈江龙，许刚.空间开发功能区划的方法[J]..地理学报，2004，59（增卷）.[3]杨凌，林坚，李东.辨析主体功能区：基于区域和要素视角的探讨[J].西部人居环境学刊，2020，35（1）.[4]黄征学，潘彪.主体功能区规划实施进展、问题及建议[J].中国国土资源经济，2020（4）.[5]陈雯.生态经济：自然和经济双赢的新发展模式[J]..长江流域资源与环境，2018，27（1）.[6]http：//www.xinhuanet.com/politics/xxjxs/2020-04/02/c_1125806515.htm.习近平浙江考察，这6个细节释放出什么信号？[7]DALYE.HERMAN.Beyondgrowth：theeconomicsofsustainabledevelopment[M].BeaconPress1997.〔王进（通讯作者）、宋宁宁，江苏省战略与发展研究中心〕

        中国经贸导刊发表： 2020年27期

      • 加快安徽省国家重点生态功能区建设的几点思考
        作者：陆贝贝+蒋旭东+张贝尔+孙京禄��摘要：随着2016年安徽省9县（区）的入选，安徽省目前共有15个县（区）纳入国家重点生态功能区。重点生态功能区承担着经济发展与生态保护双重任务，是安徽省扶贫开发、生态文明建设和绿色发展的重点核心区域。通过对安徽省重点生态功能区建设现状和存在问题进行分析，提炼出具有安徽省特色的对策建议，以期为安徽省重点生态功能区特别是第二批重点生态功能区建设指明方向。关键词：重点生态功能区财政转移支付绿色发展一、安徽省国家重点生态功能区建设的背景和基本情况（一）背景2010年完成全国主体功能区规划编制。规划提出国家对重点生态功能区建设进行财政和政策支持，以确保国土空间开发中限制进行大规模高强度工业化城镇化开发，保持并提高生态产品供给能力。安徽省于2009年陆续出台和完善关于重点生态功能区的转移支付政策，于2016年印发实施了《2016年中央对地方重点生态功能区转移支付办法》。2016年国家重点生态功能区县市区数量达到676个，占国土面积53%。加快国家重点生态功能区建设既是国家提出的一项战略任务，也是增强安徽省生态服务功能的重要支撑，推进生态文明建设和探索绿色发展新路径的必要举措。（二）基本情况和配套政策2010年，安徽省霍山县、金寨县等大别山6县跻身国家首批重点生态功能区，2016年安徽省皖南黄山区、歙县等九县（区）成为国家第二批生态功能区。按照要求，各县完成《重点生态功能区建设实施方案》和产业准入负面清单。积极探索落实主体功能区配套政策。2014年，出台《安徽省大别山区水环境生态补偿办法》，在合肥市、六安市和岳西县试点启动实施大别山区水环境生态补偿。2016年，出台《2016年安徽省重点生态功能区转移支付办法》，分别对国家、省级重點生态功能区、禁止开发区、淮河中游湿地洪水调蓄重要区、皖江湿地洪水调蓄重要区规定了转移支付办法。为加强重点生态功能区建设落实情况，安徽省县域经济考核对县区进行分类，对重点生态功能区的考核主要以生态产品供给为主。二、安徽省国家重点生态功能区建设的经验总结及问题（一）发展概况自2010年以来，安徽省第一批国家重点生态功能区在发展理念、政府治理、产业发展、国土空间开发、财政结构等多个方面经历了深刻的转变。得益于国家和省级财政转移支付，各县财政收入大幅上升，公共事业建设取得显著进度。由表1可知，对比2016年和2010年，三产结构持续优化，二产比重不断下降，一三产对经济增长的贡献率不断上升。主导产业逐步由高能耗的工业产业向当地特色产业转变。各县对生态友好型旅游业的重视程度不断加强，旅游业总收入实现了大幅增长，其中增长幅度最高的岳西县实现了55亿元产值的增加。居民可支配收入不断上升，到2016年平均达到13000元以上。（二）经验总结1加强对生态功能区建设的认识。将生态建设上升到战略高度。六县的十三五规划中将主体功能区建设提升到新的战略高度，强调发挥主体功能区作为国土空间开发保护基础制度的作用。霍山县围绕主体功能区定位，将“让生态成为霍山最响亮的品牌”作为战略目标。太湖县、潜山县等将创建生态文明示范区纳入重点工作计划。加强对财政转移支付资金使用的认识。重点生态功能区承担着经济发展与生态保护双重使命，部分县区仍将经济发展作为第一发展任务，导致对生态保护的投入不够。2016年度生态考核中安徽省六县中只有金寨县、岳西县考核结果为变好。相比其他县区，金寨县和岳西县将更多的资金比例用于生态环境保护而不是基本公共服务。将生态保护纳入绩效考核。岳西县加大土地法、森林法、水法的执法力度通过探索建立资源环境责任追究制度，完善领导班子和领导干部政绩考核体系，将生态文明建设综合成效作为地方经济社会发展绩效和政绩考核的核心内容。2016年太湖县在年初重点工作计划中农业、环保等部门加大了生态保护的力度，促进农业生态化和生态保护，明确责任到人。2加强环境保护和生态建设。加大污染处理力度。深入实施大气、水、土壤污染防治计划，加大污染处理力度。金寨县大力实施农业面源污染控制工程，发展生物杀虫农作物种植面积4万亩，测土配方施肥335万亩。太湖县全面推进黄标车淘汰、秸秆禁烧，“三线三边三延伸”治理纵深推进，农村环境连片整治项目全面完成，城东污水处理厂启动建设。加强生态环境保护和建设。积极打造山青水绿、天蓝气清的生态环境。霍山县大力倡导播绿增绿，宜林荒山全部得到绿化，全县森林蓄积量达500多万立方米；投入专项经费2亿多元，对三大水库生态环境进行治理，有效降低了水体污染负荷。太湖县深入实施花亭湖湿地保护修复，完成千万亩森林增长工程，绿化荒山超16万亩，森林覆盖率达5496%。3推进产业绿色转型。大力发展旅游业。在产业结构转型中，六县将生态保护放在首位，加强了对生态较为友好、区域优势比较明显的旅游业的重视程度，依托天柱山、太湖等自然资源和大别山区优越的红色资源，大力发展生态旅游、红色旅游和乡村旅游。加大特色产业扶持力度。紧抓供给侧改革主线，培育发展特色优势产业。石台县发展硒茶、硒米、硒菜、硒果基地4万亩，茶山众筹、电子商务等新兴业态快速发展。岳西县每年安排1000万元奖补资金扶持发展茶、桑、生态养殖等主导产业，建设百万亩特色农林基地和百万头（只）特色养殖基地。推进产业绿色化改造。太湖县对一大批不符合产业政策的项目实行了一票否决制。金寨县对环境产生较大的污染的项目一律不准新上，关闭非煤矿山企业50余家。岳西县促使传统产业向节能电子、装备制造、绿色能源三大新兴产业调整。（三）存在问题1财政资金缺乏。安徽省重点生态功能区主要为山区，扶贫开发、生态移民和生态保护压力巨大。六县中除霍山县外贫困发生率全部在10%以上，扶贫开发任务艰巨，财政资金缺口较大。大别山区曾因修建梅山、响洪甸、磨子潭等大型水库，以就地后靠和迁移到高寒深山区两种方式进行过大规模移民，造成大量居民居住条件恶劣，移民搬迁迫切需要解决，目前财政收入无法全面覆盖。大别山区是安徽省重要的灌溉水源和饮用水源发源地和保护地，是生态公益林建设规划重要区域，但安徽省公益林补助每年仅为15元/亩，经济林无法享受生态补贴，林农收益得不到保障，需进一步提高生态补偿标准。endprint2经济增长动力不足。安徽省重点生态功能区大都位于山区，工矿类等传统产业在区域经济中占据的比重较大，吸纳了大量的当地就业人口。现因不符合生态保护要求、区域功能定位，大量传统产业关停并转或限制准入，旧有增长动力在消退；生态农业和生态旅游等新产业因为总体规模偏小，区域经济激烈，发展基础薄弱等因素，对财政收入和经济发展的支撑仍显不够。3基础设施薄弱。大别山区因地处省际交接地带和经济基础薄弱，基础设施建设滞后，严重制约着区域经济发展。区域内交通网络体系建设尚不完善，外联通道不优，省际之间断头路多，铁路、高速公路數量较少；境内交通落后，农村公路建设总体水平低，县乡路改造任务繁重。农业、水利等基础设施老化失修现象严重，农村河流河堤建设标准较低，安全隐患日益增加。地质灾害防范措施缺乏，严重威胁居民的生命财产安全。公共服务设施建设滞后，对生态移民吸引力和吸纳性有待进一步加强。三、安徽省国家重点生态功能区建设的对策建议（一）转变政府治理模式建立联合领导小组。重点生态功能区发展方向是实施生态移民，降低人口密度、恢复植被，与生态文明建设和扶贫开发紧密相关。建议建立集主体功能建设、扶贫开发和生态文明建设于一体的领导工作小组，全面整合相关工作任务，理清工作重点，加强对扶贫、生态保护、生态文明等财政资金的统筹使用。落实负面清单管理模式。贯彻落实产业准入负面清单管理模式，在保护生态环境的基础上，充分发挥市场的作用，减少政府的行政干预。建立配套考核机制。增加生态功能区考核的差异化，对县域按照主体功能分区进行分类考核。引导各地按照本地主体功能定位发展，不再盲目追求GDP，把基本公共服务均等化作为新常态下各地实现区域协调发展的重要任务。建立全省环境监测标准化体系，将每年公布的各地生态质量评估结果纳入考核，并进行奖惩。（二）构建完善的生态补偿体系提高生态补偿标准。由省财政和市财政公共出资，大幅提高生态公益林补助标准，建议由现在的15元/亩提高到60元/亩；将造林补助标准提升到3000元/亩。设立水源地保护专项资金，加大公共财政对水源地保护地区生态补偿力度。完善转移支付体系。安徽省大别山区和皖南山区为合肥、芜湖等经济较为发达区域提供优质饮用水源等生态产品做出了巨大贡献，在现有纵向转移支付体系基础上，按照“谁受益、谁支付”的生态补偿原则，在大别山区水环境生态补偿试点研究成果上，加快构建受益地区对重点生态功能区的转移支付体系。发挥市场作用。将市场机制引入生态补偿体系，大力构建企业生态补偿、生产生态产品市场、清洁生产市场等市场生态补偿机制。研究制定安徽省碳排放权、水权、排污权交易交易体系总体框架，加快安徽省碳排放、水源、排污指标交易市场的建设。建立“绿色产品”认证和监管制度，适度提高生态商品价格，构建生态产品市场。构建基于生态产品的质量或数量而由企业向相关主体支付的“绿色偿付”制度。（三）培育经济增长新动能淘汰落后产能。科学编制和严格贯彻落实产业准入负面清单，对县域产业体系进行梳理，对不符合环保、节能等标准的企业坚决给予关停淘汰。传统产业升级改造。对传统装备制造业、矿产品加工业等优势传统产业进行升级改造，提高技术水平和延长产业链条，打造新材料产业、高端装备制造业。大力推广余热余压利用、电机改造、中水回用、重金属污染减量、有毒有害原料替代、废渣综合利用等绿色工艺技术装备，加快实现传统行业绿色升级。培育新兴产业。根据资源禀赋条件，结合特色小镇建设，培育符合绿色发展、科学发展要求的差异化新兴产业。突出地方特色，重点打造旅游产业、大健康产业等生态友好型第三产业。加大配套政策支持。设立重点生态功能区产业转型发展引导基金，在提升产品品质、技术改造、节能降耗等方面给予倾斜扶持。对于新产业，重点从金融、用地、人才等方面着力建立政策体系，引导国有、民营企业积极布局，夯实重点生态功能区域产业发展基础。（四）加强基础设施建设构建完善的交通体系。加强对大别山和皖南山区的政策倾斜程度，铁路、高铁规划优先考虑交通基础较为落后区域，提高道路改造省级补助标准，完成国省道改造升级以及省际县际道路、县乡路和农村公路建设，构建内通外联的交通网络体系。加强水利设施建设。大别山大型水库较多，支持大别山片区病险水库除险加固和抽水蓄能电站项目，防范洪涝灾害和提高地方财政收入。加强集镇防洪堤、农村水塘水库和城乡安全饮水工程建设。公共服务设施建设。促进公共服务均等化，加强对山区落后地区的财政补偿和项目支持，加快公共服务设施建设，吸纳周边乡镇生态移民。参考文献：[1]熊善高，万军，龙花楼，于雷重点生态功能区生态系统服务价值时空变化特征及启示——以湖北省宜昌市为例[J].水土保持研究，2016，23（01）：296—302[2]张文彬，李国平国家重点生态功能区转移支付动态激励效应分析[J].中国人口·资源与环境，2015，25（10）：125—131[3]黄麟，曹巍吴丹，巩国丽，赵国松2000—2010年我国重点生态功能区生态系统变化状况[J].应用生态学报，2015，26（09）：2758—2766[4]王佳韡基于重点生态功能区的永泰绿色产业发展研究[D].福建师范大学，2015[5]陈作成新疆重点生态功能区生态补偿机制研究[D].石河子大学，2014[6]李国平，李潇国家重点生态功能区转移支付资金分配机制研究[J].中国人口·资源与环境，2014，24（05）：124—130[7]刘欣，王永清我国重点生态功能区研究现状分析[J].世界林业研究，2014，27（01）：93—96[8]任世丹重点生态功能区生态补偿正当性理论新探[J].中国地质大学学报（社会科学版），2014，14（01）：17—21[JP][9]李国平，李潇，汪海洲国家重点生态功能区转移支付的生态补偿效果分析[J].当代经济科学，2013，35（05）：58—64，126[10]张贝尔，蒋旭东，孙京禄，马金强加快安徽主体功能区建设的几点思考[J].淮南师范学院学报，2016，18（03）：24—26〔本文系安徽省发展和改革委员会“安徽省资源环境承载能力监测预警”项目的阶段性成果。〕（陆贝贝、蒋旭东、张贝尔、孙京禄，安徽省经济研究院。）endprint

        中国经贸导刊发表： 2017年35期