国土名片】点睛导读 |国土经济、自然资源、空间优化研究文选要目（八）

农业现代化研究杂志发表2016年1期

中国机构编制杂志发表 2019年10期

功能区人大机构建设刍议

人大研究杂志发表 2020年7期

治淮杂志发表 2016年1期

甘肃农业杂志发表 2021年5期

中国水利杂志发表 2012年7期

四川建筑杂志发表2019年6期

理论与创新杂志发表 2020年22期

中国市场杂志发表 2017年16期

东北水利水电杂志发表 2016年6期

地理空间信息杂志发表 2022年4期

河北农业杂志发表   2017年11期

开放导报杂志发表 2019年5期

现代园艺杂志发表 2016年1期

统计科学与实践杂志发表 2013年5期

城市勘测杂志发表 2019年3期

农家科技杂志下旬刊发表 2016年6期

 

• 都市型功能区：温州城市化的新引擎
  作者/徐剑光  王 钢    改革开放以来，市场化取向改革的“制度先发优势”推动了温州工业化和城镇化的快速发展。然而，上世纪末以来，温州经济社会发展综合排名在浙江全省乃至全国都有所下降，率先改革的“制度红利”正在弱化。总体上看，温州已进入工业化后期阶段，但城市化滞后于工业化发展，“半城市化”状态严重影响了温州的城市投资环境、产业升级环境、人才发展环境、民众生活环境等，阻碍了温州进一步发展。在此背景下，《关于加快城乡统筹综合改革的若干意见》开启了温州统筹城乡改革和发展的新阶段，其中一项重要举措就是建设都市型功能区，即“根据区域发展定位、发展目标、发展战略，按照整合资源、推进城乡一体化、城市功能分区的要求，建设都市型功能区”。温州都市型功能区建设以城乡统筹发展为核心，以资源整合、加快开发建设为目标，以主导功能为主线，变“行政区经济”为“经济区经济”。总体目标是：力争用5-10年时间，温州城乡统筹发展和区域开发格局得到彻底改变，以镇（街）为主体的“小低散”格局彻底转变为“大框架、高标准、高集聚”新格局；全市功能区建设成为功能明确、布局合理、资源集聚、有序开发的温州新型城市化和新型工业化主平台，成为生产、生活、生态相融合的城市或产业新区；各功能区管委会要打造成为定位清晰、机制灵活、责权统一、运转高效的区域开发建设主体。设立都市型功能区是温州推进城乡统筹综合改革的一项主要内容。功能区设立后，将聚合力量，加快推进各个城市新区、城市近郊和远郊区的大开发。其主要的职能是经济职能，包括区域内的规划、建设、经济管理等，其社会管理职能一般由功能区所在地的街道办事处或镇政府来承担，比之于原有的镇（街）有更大的建设空间和体制容量，有利于克服“小低散”的弊端，为推进温州新型城市化和新型工业化搭建平台。当片区的开发任务完成，各功能区管委会将被撤销，日常管理交归上级政府或乡镇、街道。都市型功能区一般由一个或几个成建制的镇（街道）组成，空间边界应与行政区划边界相一致。目前，温州已在大都市主中心、副中心地区，设置了38个都市型功能区。从温州东部几大都市型功能区的先行推进情况看，已经显示出巨大的体制优势和发展能量，都市型功能区正在成为温州城市化的新引擎。但是也存在一些问题：一是各地各部门对于功能区的体制改革还存在思路不清的情况，需要进一步明确功能区设立和建设的指导思想、管理模式和操作流程、实施方案等。二是管理模式仍需探索规范。从目前运行实践来看，功能区自身管理体制、与镇（街道）的关系处理等仍需理顺。三是部分地区“为了设功能区而申报设功能区”，特别是为了解决领导职数，使功能区设置“变味”，违背了其设置的初衷。四是功能区设置后的开发建设和管理急需规范，需要从温州市到各县（市、区），以及各功能区层面出台明确的实施意见或方案，在规划和空间布局、城市和产业发展、资源与要素支撑、相关体制机制和政策措施等方面相对规范地推进各功能区发展。都市型功能区是在温州城市化发展的特定阶段实施的一项重大改革举措。推进温州都市型功能区的改革和发展，要以加快转变经济发展方式为主线，以新型城市化为龙头，紧紧围绕各功能区功能定位，坚持规划统领、统筹协调、集约开发和可持续发展原则，立足资源优势和产业基础，以创新体制机制为动力，全面拉开城市框架、打造产业集聚载体、优化空间布局和区域发展环境，推进功能区高效率、一体化和可持续开发建设。为此，要完善全市都市型功能区的推进机制和政策体系。要体现全市一盘棋格局，统一领导，加快理顺功能区管委会的管理体制。要围绕主导功能，突出规划引领、促进功能区空间优化，以功能分区为基础，科学配置要素资源，引导开发行为。要加快城市建设，统筹城乡发展，完善功能区生活服务和生产服务功能，完善市政设施网络，强化教育、医疗、文体、养老、社区服务等社会公共服务职能，加快推进农村新社区建设。要突出功能区发展的要素资源保障，挖掘土地潜力，促进集约开发；引进民间资本，创新融资模式；鼓励创新创业，集聚才智资源。

  浙江经济杂志发表  2012年2期

• 生态功能区经济发展绩效评价研究
  ——基于黑龙江省的实例
  作者：田秀杰，符建华(哈尔滨商业大学经济学院，黑龙江哈尔滨150028)一、引言习近平总书记在党的十九大报告中指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”[1]。报告中所指的“不平衡”并不是简单的区域经济总量上的不平衡，应是区域间经济发展质量和效益的不平衡；“不充分”指的是在现有资源环境承载能力下，没有充分发挥该地区的生态价值、经济价值和社会价值，没有实现区域内的充分发展。为解决资源环境承载压力过大、生态系统功能退化等经济发展中带来的问题，国家提出了主体功能区规划，确定了25个国家级重点生态功能区。国家重点生态功能区涉及到672个县级行政区，占国土面积53%，是促进人与自然和谐、保障国家生态安全、实现经济可持续发展、实现社会进步的重要支撑。重点生态功能区的生态主体功能作用发挥如何？在保证生态功能的前提下对未来生存发展潜力如何？在生态功能区的限制开发型功能区内政府职能作用发挥如何？生态发展、经济发展和政府作用发挥三者之间是否达到了协调发展和充分发展？这些都是党和国家关注的热点问题。鉴于此，本文选取生态主体功能区作为研究对象，对其生态经济和社会发展进行绩效评价，具有重大的理论意义和现实参考价值。二、文献综述关于主体功能区的绩效评价，国内学者作了广泛研究，已形成了较多的理论成果。在主体功能区整体绩效评价方面，韩德军等从区域经济发展、社会发展和资源环境效益3方面构建指标体系，并运用BP人工神经网络构建评价模型对不同类型主体功能区进行了绩效评价[2]；徐沈从农业发展的视角对不同类型主体功能区建立了绩效评价指标体系[3]；刘欣英等从现有开发水平、产业结构、发展潜力、生活水平、生态环境几个方面对西部城市化地区经济发展进行了综合评价[4]；赵景华等从经济发展、社会管理、人民生活、资源环境4个方面，构建了主体功能区绩效评价的理论体系[5]。从生态主体功能区评价内容的对象方面看，李旭辉等从生态主体功能区的功能定位出发，利用二次加权的"纵横向"拉开档次动态综合评价方法，测算了安徽省重点生态功能区2010—2014年经济社会发展绩效[6]；张涛等利用综合指数法与熵权法相结合的方法，测算了湖北省重点生态功能区2011—2014年生态补偿绩效[7]；陈全等从文明建设的内涵视角出发，对生态功能区生态文明进行了评价[8]；邹长新等从生态胁迫和生态结构与功能方面选取指标构建生态安全评价体系，分区对全国重要生态功能区生态安全进行了评价[9]。笔者通过对现有文献的梳理和分析发现：从研究对象看，现有研究往往没有区分主体功能区的功能属性，也未考虑各地区的资源禀赋和发展定位，而使用了统一的评价指标体系，故缺乏针对性。同时，对生态主体功能区的研究也较少，所选指标大多从生态文明、生态安全、生态补偿出发，未能体现人口、经济、资源环境、空间的协调与均衡发展。因此，本研究从生态功能区的生态绩效、经济绩效和政府绩效出发构建绩效评价指标体系，测算各个功能区经济社会发展绩效，并通过绩效值分析生态功能区发展是否充分、是否平衡，从而解决同类型功能区间发展的不充分不平衡问题。从评价方法看，大部分研究采用截面数据，没能体现主体功能区绩效的动态变化趋势和特征，而随着时间的推移，影响主体功能区绩效的因素在变化，主体功能区的绩效也会变化。本研究通过对主体功能区绩效的动态追踪，可以及时发现主体功能区在建设和运行中出现的问题，从而可以更加科学、有效、系统地明确评价结果的变化规律，有利于地方政府有针对性地提出优化主体功能区的对策建议。从权重确定看，大部分研究采用层次分析、模糊评价等主观赋权方法，本研究将熵权法与TOPSIS相结合，对生态主体功能区进行绩效评价。熵权法确定权重可避免因选用指标的差异过小造成的分析困难，TOPSIS方法通过计算各评价对象与最优、最劣方案的距离确定权重，其客观性更强、精确度更高。三、生态主体功能区绩效评价指标体系构建(一)生态主体功能区绩效评价的准则层对生态主体功能区经济发展绩效的评价，从生态主体功能发挥能力、自身生存发展潜力和政府职能发挥能力3个维度进行，相应准则层分别定义为生态绩效、经济绩效和政府绩效。1.生态绩效。对生态功能区绩效评价，首先考虑其生态主体功能的发挥程度，从自然资源和环境保护两个视角出发。自然资源：主要包括阳光、空气和水土资源等，为此选取全年日照时数、水资源总量、平均降水量3个指标，其中全年日照时数指太阳实际照射时数，是太阳辐射能最直接的反应，除受地理位置、地形影响外，由于还受降水、雾、雾霾、空气湿度等气候因素影响，故将其纳入考核体系内。环境保护：是对生态功能区生态建设方面效果的评价，涉及到保护和治理两个层面，其结果皆能在治理上体现出来，为此选取了空气质量达到国家二级标准天数、二氧化硫排放量、废水排放量、万元GDP能耗4个指标；关于空气质量衡量标准方面，国家在2012年之前使用的是空气污染指数(API)，其中只包含有SO2、NO2、PM103种污染物，随着近些年雾霾的出现，国家于2012年开始发布空气质量指数(AQI)，新增致霾物PM2.5、O3、CO3种污染物，全国74个城市已采用，黑龙江省自2015年起全部地级市也已采用了新标准。2.经济绩效。生态功能区虽然属于限制开发区，但仍然离不开经济发展，只允许适度发展那些不影响主体功能定位、当地资源环境可承载的产业[10]40-44。生态功能区经济发展的动力从要素驱动转变为创新驱动，发展的方向是发展生态相关产业包括适度的农林牧渔业及生态旅游业，发展的目标是人民生活水平有所提高。所以，经济绩效评价包括创新能力、收入水平和产业结构3个方面。创新能力方面，选取每10万人口高等学校平均在校生数(衡量生态功能区域内劳动者素质)、科技支出占政府支出比重(衡量生态功能区内的创新投入)2个指标[11]；收入水平方面，选取人均GDP增长率和城镇人均可支配收入增长率2个指标；产业结构方面，选取服务业增加值占地区比重、农作物播种面积、农林牧渔业产值、农林牧渔业增加值4个指标。3.政府绩效。促进生态主体功能区的形成和维持生态系统的稳定，需要充分发挥政府的作用。对于生态功能区应以政府为主、市场为辅，要充分发挥政府的职能作用，通过生态保护政策、生态补偿和转移支付等对市场进行调节。政府绩效评价，主要考虑政府对于生态功能区的政府财政投入力度和公共服务功能发挥两个方面：政府投入力度方面选取的指标有财政自给率、农业投入、环保投入3个指标；公共服务功能发挥方面选取的指标有人均公园绿地面积、万人拥有卫生技术人员、万人拥有公共交通车辆3个指标，其中万人拥有公共交通车辆在一定程度上反映了城市基础设施的建设程度，公共交通网络发达，将会增加绿色出行率，促进节能减排，保护环境。(二)生态功能区绩效评价指标体系通过前述分析，生态功能区绩效评价由生态绩效、经济绩效和政府绩效3个维度构成，包含年日照时数等21个指标，详见表1。表1生态功能区绩效评价指标体系表四、生态主体功能区评价模型构建(一)评价方法1.熵权法。熵权法是一种客观的赋权方法，不受评价主体的主观意志影响，具有精度高、客观性强的特征。熵是系统无序程度的一个度量，如果指标的信息熵越小，该指标提供的信息量就越大，在综合评价中所起的作用也越大，其权重也就越高[12]。熵权计算公式为：其中其中rij为第i个地区第j个指标值，i=1,2,…，m；j=1,2,…，n；fij为第i个地区第j个指标值所占比重，Hj为第j个指标的熵，wj为第j个指标的权重。2.基于熵权的TOPSIS方法。TOPSIS模型为“逼近理想解排序”方法，主要用来解决有限方案多目标决策问题，是一种运用距离作为评价标准的综合评价法[13]。传统的TOPSIS方法假设各指标是等权重的，本研究在计算各方案与理想方案的距离时考虑到各指标所占的权重是通过熵权法确定的，所以称为基于熵权的TOPSIS方法。(1)数据标准化正指标标准化：标准化数据归一化处理：(2)确定正负理想解。设A+为评价数据中各指标在地区中的最大值，即有限方案中的最优方案，称为正理想解；A-为评价数据中各指标在地区中的最小值，即有限方案中的最劣方案，称为负理想解，计算公式如下：(4)计算绩效。各评价对象与最优方案的接近程度Ci：其中Ci取值为0与1之间，Ci愈接近1，表示该评价对象越接近最优水平；反之，Ci愈接近0，表示该评价对象越接近最劣水平，所以用Ci表示评价对象的绩效。(二)评价对象全国共有25个重点生态功能区，其中有3个位于黑龙江省，著名的大、小兴安岭森林生态功能区对保障东北地区生态安全具有重要作用。因此，以黑龙江省生态功能区作为研究对象具有一定的代表性。根据《黑龙江省主体功能区规划》中对不同类型生态功能区的定位和划分，选取大兴安岭功能区、伊春功能区、黑河功能区和牡丹江功能区作为研究对象。(三)数据来源该研究数据来源于《黑龙江省统计年鉴》、《大兴安岭地区国民经济和社会发展统计公报》、《大兴安岭统计年鉴》以及各地级市统计公报与环境质量报告。(四)基于熵权TOPSIS方法的绩效分析1.各指标权重的确定。本研究基于熵权法计算生态主体功能区综合绩效21个指标的权重，具体结果见表2。从表2可知：整体来看，经济绩效对生态主体功能区经济发展影响较大、政府绩效次之、生态绩效较小。生态绩效的结果显示，环境保护对生态绩效的影响较大、废水排放量对环境保护的影响也较大；经济绩效的结果表明，创新能力和产业结构对经济绩效的影响较大、高等学校在校生数对创新能力的影响较大、农作物播种面积对产业结构的影响较大；政府绩效的结果显示，公共服务对政府绩效的影响较大、公共交通车辆的拥有量对公共服务的影响较大。表2生态功能区绩效评价指标权重表注：括号内数值表示各具体指标占各上级指标的权重。2.整体绩效值评价。运用熵权的TOPSIS方法，对2011—2015年大兴安岭生态功能区、伊春生态功能区、黑河生态功能区、牡丹江生态功能区历年绩效水平进行测算，并对结果进行排名，具体结果见表3。为了更加清晰展示各生态功能区绩效走势及波动情况，绘制了各功能区绩效随时间变化的折线图，图中横轴代表时间，纵轴代表各生态功能区绩效，具体结果见图1。表32011—2015年各生态功能区绩效评价水平表注：括号内为各生态功能区的绩效排名。从时间维度看：牡丹江生态功能区一直处于最高水平，与其他3个地区相比优势明显，但由于经济结构转型使人均GDP增长率和城镇人均可支配收入增长率下降明显，2015年的绩效值出现下滑；黑河生态功能区一直排名第2，远优于大兴安岭生态功能区和伊春生态功能区，虽然在2013年以后略有下降，但是降幅不明显；大兴安岭生态功能区近5年总排名第3，2013年和2015年低于伊春；伊春生态功能区近5年总排名第4，2013年和2015年高于大兴安岭生态功能区。从空间维度看：牡丹江生态功能区的绩效为0.7677，发展较充分；黑河生态功能区绩效为0.5841，发展处于中间水平；大兴安岭和伊春生态功能区的绩效值分别为0.1549和0.1344，与最充分水平值1有较大差距，还有较大提升空间。4个功能区的平均绩效为0.4103，牡丹江生态功能区的绩效是伊春生态功能区绩效的5.71倍，说明区域间绩效发展极不平衡。图12011——2015年各生态功能区绩效评价波动图3.分准则层评价结果与分析。为进一步剖析各生态功能区经济社会发展绩效特征，分别计算出每个生态功能区的生态绩效、经济绩效、政府绩效，并对近5年绩效值取均值得到十二五期间每个准则层的绩效值，具体结果见表4。表42011—2015年各生态功能区分层次绩效评价值表在生态绩效方面：大兴安岭生态功能区具有得天独厚的优势，绩效值最高，其次为黑河和伊春生态功能区；牡丹江生态功能区生态绩效最低，各生态功能区之间生态绩效差异较小。在经济绩效方面：牡丹江生态功能区的经济绩效为0.4867，远远高于其他3个地区，是伊春生态功能区的11.37倍，地区间发展极不平衡；黑河生态功能区林业资源丰富，农作物播种面积大，第一产业发展较好，经济绩效排名第2；大兴安岭生态功能区和伊春生态功能区的经济绩效排名为最后两位，发展不充分，还有较大的提升空间。在政府绩效方面：牡丹江生态功能区的政府绩效最高，是大兴安岭的8.14倍；黑河功能区略低于牡丹江；伊春和大兴安岭的政府绩效较低，还有较大的提升空间，政府绩效在区域间的发展存在较大差异。五、建议与启示(一)建议目前，引导中国主体功能区形成和建设的宏观调控政策仍处于探索阶段[14]，结合以上分析，提出针对生态功能区经济发展提升的策略建议：第一，继续推进生态环境保护，筑牢国家生态安全屏障。受自然和人为因素的影响，近些年来全球气候变暖、森林面积减小、水土流失严重、自然灾害频发，为此国家建立重点生态功能区，首要任务就是保护和修复生态环境。由于近几年林区禁伐、退耕还林、退牧还草、“天然林资源保护工程”实施得当，黑龙江省生态功能区生态环境保持较好，生态安全指数较高并且生态系统较稳定，故还应坚持以生态建设为主，继续推进林保工程。第二，营造创新驱动，发展生态系统。国家生态功能区的社会经济发展大都依靠长期高强度的开发，导致资源逐步枯竭。在修复生态的同时要提高人民生活，就要以创新驱动为引领，走创新发展的道路。生态主体功能区创新绩效值所占权重较大，说明功能区内创新能力差异较大，绩效值普遍较低，科技支出占政府财政支出比重除牡丹江功能区外皆不足1%，说明整体创新能力不强；而培育创新主体可以引进创新人才，也可以加大地方教育培训力度，提高创新人员素质，以实现制度创新，如创新可持续发展的保障机制、创新生态补偿机制等。第三，注重生态引领，转型经济发展。生态功能区原有经济发展模式是资源依赖型发展，导致出现“资源危机、经济危困”的双危局面，为此要注重生态引领；转型经济发展势在必行，应转向发展生态农业、打造绿色有机产品、提高初级产品附加值，如发展较充分的牡丹江和黑河功能区农林牧渔业产值和增加值明显高于大兴安岭和伊春生态功能区，应借助互联网迅猛发展的态势，大力发展特色化、个性化的服务业，走特色产业发展道路。第四，提高公共服务能力，助力生态旅游。生态功能区由于地理位置相对偏僻、人口密度低、交通设施大都不发达，如大兴安岭生态功能区的万人拥有公共交通车辆不足2标台，使居民绿色出行无法实现，并且阻碍当地旅游业的发展；发达的医疗、方便的交通、广阔的绿地，不但能改善人居生态环境，还能吸引游客观光，促进区域旅游业的发展，而大兴安岭生态功能区素有“神州北极”之美誉、伊春生态功能区号称“天然氧吧”和北方小九寨之美誉，但其生态旅游的发展却落后于南方地区，故应加强路网建设及旅游服务，做好特色旅游的名片。(二)启示通过研究发现，重点生态功能区生态系统维持较好，但存在着生态功能区间发展不平衡且生态功能区内发展不充分的现象。资源禀赋越丰富的地区总体发展越不充分，经济绩效和政府绩效有很大提升空间，应从提高经济创新能力和政府公共服务着手；资源禀赋相对丰富但不是单纯林业经济或农业经济的地区，总体发展较充分，但受资源约束，绩效值有下降趋势，要注意环境的保护和治理，坚持走可持续发展、绿色发展之路。综上，本文研究结论也进一步说明，在重点生态功能区仍然存在人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。[1]习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[N].人民日报,2017-10-28(1-5)。[2]韩德军,朱道林,迟超月.连片地区不同类型主体功能区绩效评价创新方法研究——以贵州省毕节市3个连片县域为例[J].科技管理研究,2015,35(6).[3]徐沈.中国主体功能区农业发展研究[D].北京：中国农业科学院,2014.[4]刘欣英,安树伟.基于主体功能区的西部城市化地区评价及发展研究[J].经济问题,2014(3).[5]赵景华,李宇环.国家主体功能区整体绩效评价模式研究[J].中国行政管理,2012(12).[6]李旭辉,朱启贵.生态主体功能区经济社会发展绩效动态综合评价[J].中央财经大学学报,2017(7).[7]张涛,成金华.湖北省重点生态功能区生态补偿绩效评价[J].中国国土资源经济,2017,30(5).[8]陈全,周忠发,闫利会.国家重点生态功能区生态文明建设评价——以贵州省荔波县为例[J].中国农业资源与区划,2016,37(9).[9]邹长新,徐梦佳,高吉喜,杨姗姗.全国重要生态功能区生态安全评价[J].生态与农村环境学报,2014,30(6).[10]国家发展和改革委员会.全国及各地区主体功能区规划(上)[M].北京:人民出版社，2015.[11]袁晓玲,景行军,赵志华,徐凤敏.区域经济增长质量评价体系的构建——基于陕西省1998—2014年数据的实证分析[J].统计与信息论坛,2017(6).[12]郭建华.湖南地方政府绩效评价及时空演化特征分析——基于动态熵权TOPSIS方法的实证研究[J].湖南师范大学社会科学学报,2016,45(5).[13]杨亮洁,杨永春.甘肃省资源环境承载力时空分异[J].生态学报,2017,37(20).[14]郝大江.新常态下的区域分类治理宏观调控机制研究[J].广东社会科学,2016(1).

  统计与信息论坛杂志 2018年3期

• 打造农业功能区促进农村经济发展
  作者：汪书本摘要：农村、农业、农民问题，是建设新农村面临着主要问题，也是关乎我国经济发展的关键，随着党的农村各项政策的推进，现代农业建设面临难得的政策环境。关键词：农村农业功能区经济发展我国农村地域广阔，农民人口众多，农业经济多年来发展滞后，这是因为农村土地经济制度存在三个问题：农村土地所有制问题；土地经营模式问题；城乡二元体制问题。解决这些问题需要靠顶层设计，创新农村土地经济制度。作为一个基层的土地工作者，本文主要谈谈我所下辖的乡镇的农村土地制度建设创新，从“跳出土地谈土地”的角度，抓住农村土地经济制度的规模和效益问题，从农业功能定位着手，促进农村经济发展。安徽省枞阳县陈瑶湖镇被命名为市级文明示范乡镇，全镇辖27个村，4.8万人口，3.6万亩耕地，3.5万亩可养水面，0.3万亩山场。全镇按照“科学规划、区域布局、集中连片、规模经营”的总体要求，采取“四个结合”打造农业功能区，即：基地开发的广度与深度相结合，资源开发与配套建设相结合，生产开发与市场开发相结合，产品开发与加工增值相结合，突出区域特色，实现生产的标准化、区域化、专业化、规模化、优质化。一、常规稻种子提纯复壮基地功能区该功能区规划面积1500亩，建立以政府为主导的水稻种子研发中心，对稻米主产区所用主要品种进行提纯复壮，以保持其优良特性。组织专家针对稻米主产区所用品种，在区域气候、土壤性质、种植习惯等方面进行充分论证，确定主栽品种，防止稻米主产区所用稻种过多、过滥。同时，加大科技研发力度，整合市、县科研力量，加快新品种研发能力；加快种子基地建设，按照水稻种植面积确定所需种子数量，保证种子繁育用地，提高种子生产规模化、机械化、标准化、集约化水平，做到提纯一批，储备一批，开发一批，实现供种保障。对种子繁育过程要实施跟踪监管，保证种子质量。加强对订单生产企业、合作社的种源监管力度，严禁销售未审定的品种。防止对常规优质稻品种的复壮不够重视，导致常规优质稻品种退化。退化的品种不仅抗性、丰产性下降，而且品质变劣。对常规优质稻的优质品种进行提纯复壮繁殖试验，通过统一选种、统一催芽、统一播种、统一病虫害防控，提纯复壮。二、粮食产业园功能区该功能区规划面积1500亩，主要从提高农产品市场竞争力着手，出台政策扶持措施，加大招商引资力度，支持引导现代农业经营主体开展主导农产品深加工，延长产业链，提高附加值，增强带动力。建成的农产品加工园区将有效带动县粮油产业、现代渔业、畜禽产业、的快速发展，延伸种植业、养殖业产业链条，辐射带动农户进行生产，使农产品加工业快速带动产业集群的规模经济化发展。功能区围绕着以糯稻，水产品及水禽养殖等生产基地，构建优质农产品产业加工区的产业链，该产业链为三核心产业链，核心之一是以批发商、合作社及物流企业为主导的市场营销，主要经过储运、加工、冷藏、包装等环节，到达配送中心，然后由配送中心送达大型超市，最终到达消费者的手中；核心之二是生产基地生产的产品直接由商贩、合作组织运送到批发市场，然后产品从批发市场再送到学校医院餐厅等地点；另一核心是从生产基地生产的产品，经过一定的食品加工，产品分级、货物包装等步骤，提升产品的价值，再通过配送中心将产品送达到消费者手中。三、绿色原粮基地（粳糯稻）功能区该功能区规划面积9000亩，按照“沟相连、渠相接、路相通，早能灌，涝能排、渍能除、机能耕、土肥沃”的早涝保收、节水高效、安全环保的高标准农田建设要求，建设现代化高标准水稻高产农田。统一推广经筛选适合当地生产的优质稻品种，制定水稻栽培技术规程，推广水稻旱育技术、测土配方施肥技术、定量控苗技术、病虫草害综合防治技术等，集水稻现代高产栽培技术于一体，实行统一供种、统一耕作、机械作业等现代作业。该功能区围绕产业化经营的思路，打造自主品牌，种植优质高产的粮食作物，发展自主知名品牌，采取企业+基地的形式，增加集约化、机械化程度，降低生产成本，增加生产效益。依靠科技进步，打响自主品牌，做大做强粮食生产产业。政府对粮食生产采取政策倾斜、帮助协调、争取资金、跟踪服务等方式，有重点地帮助其解决生产发展过程中遇到的困难和难题，促进其健康发展。提高土地产出能力、提高粮食生产水平、促进粮食产业升级。进一步发挥该镇粮食生产优势，全面实施新增粮食生产能力规划，深入推进粮食生产三大行动，加快农业发展方式转变，促进农业全面转型升级，不断提高粮食综合生产能力和农民收入水平。四、高产精养示范基地功能区该功能区规划面积5000亩。按照“生态、健康、循环、集约”的总体要求，以养殖池塘生态修复改造和湖泊健康养殖为中心，实施进排水处理、清淤工程改造和生产管理技术设备更新，推动高效、生态水产健康养殖方式的普及推广，提高养殖生产效率和资源利用水平，最大限度实现水产养殖节能减排。积极推进连片精养池塘建设，建设水产健康养殖示范场。以科学发展观为统领，以增加渔民收入、保障水产品质量安全、提高资源可持续利用为目标，坚持以市场为导向、依法管理为保障，依靠科技创新，加快转变渔业发展方式，提升渔业产业化经营和水生生物资源养护水平；认真组织实施水产跨越工程，推进优势区域内优势品种生产的优质化、组织化、产业化和品牌化，逐步构建主导产业优势明显、产业集群日益壮大、竞争力显著增强的优势水产品产业带和现代渔业产业体系。通过优势区域的示范带动，辐射带动周边地区渔业健康发展，加快实现由水面大县向水产强县的跨越。

  消费导刊杂志发表  2016年5期

• 基于主体功能区建设的土地发展权转让机制研究
  文章编号：1001-148X（2014）04-0011-06摘要：由于承担着国家生态安全的功能，自然资源丰富但经济基础欠发达的西部地区，在规划严格的开发管制下丧失了通过工业化摆脱贫困的发展机会，形成了提供公共生态产品与经济脱贫发展的尖锐矛盾。因此，主体功能区规划在实现空间有序开发特定目标的同时，会导致不同类型区域陷入“暴利-暴损”的困境。为解决规划所带来的不同区域发展机会的失衡，建立长久有效的区域间利益协调机制迫在眉睫。只有从区域协调发展的目标出发，构建好主体功能区间的土地发展权转让机制，才能为协调受限功能区和非受限功能区发展机会的不平等创立新的突破口，并逐步缩小不同类型功能区间的发展差距。关键词：西部地区；主体功能区；土地发展权转让；区域协调中图分类号：F301��22文献标识码：A收稿日期：2013-10-17作者简介：刘红（1976-），女，河北泊头人，中央民族大学经济学院副教授，经济学博士，研究方向：区域经济、民族经济。基金项目：国家社会科学基金项目，项目编号：11BMZ058；中央高校基本科研业务费专项资金资助。根据全国主体功能区规划，优化开发区和重点开发区（以下简称非受限开发区）主要位于我国东部和中部地区，限制开发区和禁止开发区（下面简称受限开发区）广泛地分布于西部地区。主体功能区的提出是我国新时期统筹区域发展的重要理论创新，主体功能区规划对不同区域的土地进行类型认定和开发强度的限制，受限开发区实行“严格的土地用途管制，严禁生态用地改变用途”，以此引导空间开发有序进行。但是，分区规划政策在实现特定目标的同时，也将导致出现“暴利-暴损”的困境，即被规划为非受限开发区的区域获得了规划带来的意外收益，而受限开发区则面临着潜在的机会损失。在新的区域开发格局中，由于承担着国家生态安全的功能，自然资源丰富但经济基础欠发达的西部地区在规划严格的开发管制下，丧失了通过工业化摆脱贫困的发展机会，形成了提供公共生态产品与经济脱贫发展的尖锐矛盾。虽然国家对西部出台了多种形式的对口支援和帮扶，但是对于西部受限开发区面临的上述发展权益损失，并没有建立长久的补偿机制；政府主导的补偿机制往往会给各级财政带来一定压力，在经济发展日益趋缓的形势下，这种途径也很难保证较高的效率。因此，在国家主体功能区差异化的调控目标下，解决规划所带来的区域发展机会的失衡，建立长效的区域间利益协调机制成为各界研究的焦点，这也是实施第二轮西部大开发亟待突破的难点之一。关于主体功能区建设中区域利益的协调机制，国内学者主要研究了财政转移支付制度和生态补偿机制等［1-2］，也有学者分析了土地发展权在主体功能区建设中的作用。如王永莉、杨明洪（2009）认为在土地发展权缺失的前提下，政府行使公权力中的规划权时就可能限制土地所有权人的发展选择权，尤其是西部农村居民的权利受到了明显侵害，西部生态功能区建设遇到了制度障碍。杜茎深、靳相木（2012）认为主体功能区建设有加剧区域发展“中心-边缘”非均衡倾向，引入土地发展权区际交易可以形成主体功能区建设的导向机制，促进区域协调［3］。纵观发达国家在解决政府规划等公权造成土地发展利益失衡的经验，设立可转让的发展权制度（TransferableDevelopmentRights,TDR）被广泛地认为是一种行之有效的途径。在借鉴土地发展权制度国际经验的基础上，本文尝试构建了适应我国主体功能区建设的土地发展权转让机制，以解决规划所带来的区域发展机会失衡，促进区域协调发展。一、我国主体功能区间土地发展权转让机制构建的必要性根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，主体功能区规划将国土空间划分为优化、重点、限制和禁止开发四类功能区，是对国土空间格局的重新定位。不同功能区的区域发展模式和外部功能出现差异，优化和重点功能区承担着中国工业化进程的经济开发功能；限制和禁止开发功能区承担生态的保护与修复，履行全国“生态屏障”的功能。为实现提供生态服务的主体功能，受限开发区以限制和禁止开发为代价，实行严格的土地用途管制，严禁生态用地改变用途，不但丧失参与高利润产业竞争的机会，还要承担生态保护和修复的建设成本。同时，限制开发区大都属于经济欠发达和贫困人口相对集中的地区。显然，主体功能区建设是一项有失“公平”的“帕累托改进”［2］。因此，主体功能区划的顺利实施必须依赖于完备的区域间利益平衡机制，使当地政府从产业开发和GDP增长的束缚中解脱出来。采用市场途径来平衡不同类型功能区之间的利益失衡问题，可以引入土地发展权区际交易，促进区际财力的转移，形成主体功能区建设的区域协调机制。总第444期刘红：基于主体功能区建设的土地发展权转让机制研究••••商业研究2014/04土地发展权是土地所有者权利的延伸，是通过改变现有土地用途和利用强度来对土地进行开发的权利，是一种可与土地所有权分割而单独处分的财产权。在让渡实践中，既可以由政府或其他非政府组织购买而撤销，也可以由土地发展权人在符合规划条件的情况下让渡给他人，前者称为发展权购买（PDR，thepurchaseofdevelopmentrights），后者称为发展权转让（TDR，thetransferofdevelopmentrights）。由于受政府财力或购买程序的限制，TDR成为主要的让渡形式。土地发展权转让作为一种能有效克服行政规划配置刚性，通过市场机制灵活配置土地开发权力的重要政策工具受到各国的重视。开发受限区域的土地权利人将发展权通过市场让渡给那些可以进一步增加开发密度或容积率的区域，从而受限开发区土地潜在开发价值的损失得到补偿。国外土地发展权转移的经验表明，土地发展权的配置在不同程度上起到了保护农地、保护自然资源、保护生态环境、调节因土地用途管制带来的暴利和暴损等效果。建立跨区的土地发展权转让机制，不同区域可以根据实际需求，在严格的监管和规划控制下，更有效率地配置土地资源。第一，可以确保西部地区发展权益的损失得到补偿，引导发展权向非受限开发区转移。这样受限开发区可以将交易收入用于基本公共服务设施建设，实现西部与中东部地区公共服务均等化的基本目标。第二，逐步缓解经济基础良好、发展潜力大的中东部地区面临的建设用地资源紧张与经济发展的矛盾。在保证中东部地区城市合理扩展所需必要土地的同时，也可以提高城市内部土地的集约利用程度。如原来开发商拿地的成本很低，发展权设立后会增加开发商开发新地的成本，当其新开发一块地的成本高于其对原建筑增加容积率的成本时，开发商会理智地提高原有土地的集约利用度。作为一种基于市场机制的土地利用管理机制，可以根据区域发展的非均衡性，实现不同区域土地发展权的调剂余缺，通过市场的力量协调受限开发区与非受限开发区之间利益不平衡问题。二、主体功能区土地发展权转移机制构建的制度前提事实上，由于我国现行“从上至下”层层分解的建设用地指标供应制度面临着效率与公平的两难困境，不能很好地协调全国各地经济发展需要与用地指标分配之间的矛盾［4］，因此，我国各省市进行了大量的制度创新以缓解上述矛盾。如浙江的“基本农田易地代保”、“复垦指标的跨区有偿调剂”、“易地补充耕地”以及重庆地票交易等尝试。这些尝试均已经有了发展权的思想，但大多在本省市内进行交易，而且都是政府推动。上述跨区域建设用地指标的有偿交易，在一定程度上缓解了地方经济发展的用地“饥渴”，为城市扩张提供了用地新途径，但是由于没有对农村集体土地产权实现充分保护，普遍的“占优补劣”现象造成耕地保护效率大打折扣，因此这些模式被国土部门叫停。与发达国家实施的TDR模式相比，我国上述尝试并不是建立在土地发展权市场交易机制之上的，而是地方政府为突破工业化和城市化过程中建设用地硬性约束的对策方案，且本质上还是地方政府主导的交易模式，市场化补偿机制还没能建立。虽然上述模式推进速度很快，但是在协调社会和区域经济发展方面的效果并不尽如人意。所以，建立一个适应中国国情的健全的TDR转移机制，在对TDR机制进行设计之前，还需要建立一个新的政策框架。土地发展权转移是一种基于市场力量的规划调节机制，政府主导或过度干预往往会出于对政绩的追求，扭曲土地发展权转移的市场结果。我国自1994年分税制改革以来，由于地方政府事权与财权的不相匹配，迫使地方政府努力寻求税收之外的收入来源，尤其过度依赖土地财政。2010年，全国土地出让金收入达到29110亿元，相当于地方一般预算收入的72%。另外再加上各地政府普遍以土地资产进行抵押建立的地方融资平台，“土地财政”占地方政府可支配财力的比重甚至超过60%［5］。如果上述过度依赖“土地财政”的现象无法改观，那么地方政府主导土地发展权转移市场，无疑会由于利益激励和冲动，人为制造土地发展权的卖方市场，致使地价飙升，从而实现土地增值收益最大化。因而，构建主体功能区土地发展权转让机制需要逐步地消除地方政府对土地市场的绝对垄断。我国实行土地公有制，城市土地归国家所有，农村土地归农民集体所有。国家通过对城乡土地用途进行管制对土地资源拥有绝对支配权。不管是出于公共利益的目的，还是出于商业开发和城市经营的需要，农村集体土地要想转变为建设用地，必须通过国家征收环节方能改变土地用途。一直以来，我国城乡土地所有权的法律地位呈现不平等状态，集体土地所有权主体不能对土地行使处分权，这造成在征地过程中，农民集体参与征收程序的制定以及讨价还价的能力无法得到切实保证。区域间土地发展权转移机制的构建离不开公平的市场主体参与。因此，一是赋予农村集体土地所有主体完整产权。西部的受限开发区担任着为全国提供农产品和生态产品，大面积的农业用地和生态用地需要充分保护，要从法律上赋予农村集体完整的土地处分权。二是打破地方政府在土地一级市场的垄断格局。建立城乡统一的建设用地交易市场，农村集体土地也可以在满足国家规划的前提下进入土地一级市场，实现城乡土地的同价、同权。从根本上抑制地方政府依靠“土地财政”大肆征收集体土地的利益冲动，最小限度减少地方政府对土地市场的直接参与，推动土地市场机制的良性运转。三、主体功能区土地发展权转让的框架设计主体功能区间土地发展权转让机制的构建，受限主体功能区的权利人可将土地发展权由市场出售给适宜开发的区域，从而弥补土地潜在开发价值的损失，弥补国家将其开发强度进行规划降级导致的发展机会损失。发展权在出让区域（受限功能区）土地上作废，而在接受区域（非受限功能区）地块上可以与其原有的发展权累积。这样，出让区域的土地所有者将土地发展权出卖后，仍然保留原有土地用途和原有的土地开发强度，但已经丧失改变土地用途、求得更大发展机会的权利。接受区的地块可以获得更高的土地开发强度，而权利发送区在出售或转让发展权之后，通常会受到严格的开发限制，进而可以实现保护土地原用途的目标［6］。1.依法界定土地产权并增设土地发展权，允许其与所有权相分离。基于土地开发“涨价归公”的观念，1947年英国《城乡规划法》规定：一切私有土地将来的发展权转移归于国家所有。不论个人土地所有者还是开发商改变土地用途或增加开发强度都需要向政府申请购买土地发展权，这也是英国对土地增值收益进行分配的基础。美国为了应对单纯土地用途管制缺乏激励机制，造成农地所有者抵触的问题，20世纪60年代末也设置了土地发展权，确定其归属为土地所有者所有。土地发展权的供给方（土地所有者）和需求方（开发商、地方政府等）可通过市场机制进行土地发展权的转移或者购买。法国虽然没有明确设置土地发展权，但1975年颁布的《改革土地政策的法律》确立的法定密度极限和土地干预区制度的实质构成了土地发展权制度。这里的法定密度极限是指容积率①上限，政府对地块的容积率进行上限规定。与英、美两国土地发展权的归属有所不同，该限度之内的开发建设权归土地所有者所有，超过该限度的开发建设权则归国家。土地干预区是指政府对于某些区域土地的出售具有优先购买权，类似于土地发展权征购。土地发展权的不同归属体现了对土地增值收益的分配取向，“涨价归公”和“涨价归私”的争议实质上是土地增值收益分配效率与公平之间的平衡。从发达国家的运行实践来看，二者之间的矛盾并非不可调和，完全可以通过适当的制度安排对土地增值收益分配进行平衡和协调。考虑我国的土地所有制情况，本文认为农地发展权应归属农民集体所有，并通过立法明确行政村作为行使集体土地所有权的代表。城市土地发展权归属于国家所有，由县级以上的各级地方政府作为行使权利的代表。2.政府根据主体功能区划划定发展权的发送和接受区域。发送区域(Sendingareas)内土地的未来发展被限制，是土地发展权的让渡区域。接受区域(Receivingareas)是土地发展权的注入区域。美国设定土地发展权接受区须符合以下条件：一是土地发展权接受区新增的开发强度（额外强度）必须在土地规划及经济发展规划范围之内；二是土地发展权接受区有满足进一步开发需要的基础设施容纳能力，或有足够的道路、供排水系统、污水处理系统和学校等，或有充足的新增基础设施的配套潜力［7］。可将受限功能区城市边缘的基本农田、生态用地、环境保护区等划定为发展权的发送区域，将非受限功能区的城市、小城镇等地区确定为接受区。两个区域的土地开发需要设定两个开发强度：基础强度和额外强度。发送区域土地开发的基础强度已经是规划部门针对该区域生态承载能力和社会承载负荷设置的土地开发利用强度最高上限，而接受区域土地的开发利用强度可以在基础强度之上，增加规划设定的额外强度，而额外强度的获得需要购买发送区域的发展权，从而发送区域转移了与生态环境冲突的发展权，接受区域提高了土地开发的经济性，从而引导各区域利益的协调发展。表1卡尔弗特县（Calvert）TDR项目分区允许的最大强度［8］分区分类1978-1998年1999-2003年基础强度运用TDR允许的最大强度基础强度运用TDR允许的最大强度乡村 农场区域1单位/5英亩1单位/5英亩1单位/10英亩1单位/5英亩资源保护区1单位/5英亩1单位/5英亩1单位/10英亩1单位/5英亩乡村社区1单位/5英亩1单位/2英亩1单位/10英亩1单位/2英亩居住1类居住社区1单位/英亩4单位/英亩1单位/5英亩4单位/英亩2类居住社区14单位/英亩14单位/英亩--城镇中心4单位/英亩14单位/英亩2单位/英亩14单位/英亩注：所有的居住社区自1999年之后拥有相同的分区强度。城镇中心的分区自1983年后开始生效。3.根据土地利用总体规划配置不同区域的基础强度和额外强度。发展权的区间转移份额取决于三个因素：基础强度、运用TDR允许的最大强度和TDR转换比率。如表1所示，位于美国马里兰州的Calvert县将农场区域、资源保护区和乡村社区认定为土地发展权的出让区，1978-1998年实施TDR计划以来三类区域的平均基础强度为建设1个住宅单位需要5英亩，1999年之后基础强度下降为10英亩分配1个发展权，除了乡村社区，TDR转移的强度基本维持在1单位/5英亩。允许运用TDR的最大强度和基础强度之差为额外强度。农场区域和资源保护区的额外强度为零，也就是这两类区域的最大开发强度为基础强度。应用TDR允许的最大强度和基础强度的比例经常被称为“密度奖励”。应用TDR后，1类居住社区的开发强度从1单位/英亩提高到4单位/英亩；乡村社区的开发强度从1单位/5英亩提高到1单位/2英亩。TDR转换比率为5，即在接受区域开发建造1个单位的住宅必须从发送区域购买5英亩的发展权。在主体功能区划下，不同区域的开发强度配置应与区域主体功能的定位相适应［3］。优化开发功能区的资源承载力与高开发强度的矛盾日益尖锐，额外开发强度需要适当控制；重点开发功能区资源承载能力较强，作为发展权的主要接受区域，应配置较高的额外开发强度；限制开发和禁止开发区是全国或区域的重点生态功能区，作为发展权的发送区域，应重点配置基础强度。发展权所包含的地块面积大小取决于发送区域的生态功能、资源的稀缺程度以及社会经济发展对它的需求强度等因素，以用地保护目标为期望值，以限制其再开发或保持现有规模为原则。一般而言，越是保护难度小的区域，每个发展权单位所包含的面积就越多。如美国新泽西州规定严格限制开发的保护区域中心区每16hm2分配1个发展权，农用地每8hm2分配1个发展权，湿地每32hm2分配1个发展权［9］。4.土地发展权交易的参与规则应体现自主性。在发展权交易市场上，发展权所有者从其利益出发自主决定出售或者自己先储备后卖出发展权。如在马里兰州的Calvert县，50英亩以上的农业区域或林业用地均满足土地发展权让渡的基本条件。土地所有者必须首先向县里提交申请建立一个农业保护区，同意保持土地农业或森林用途至少五年。这五年土地所有者被免除县里的财产税。五年之后，土地所有者可以随时确权并卖出土地的发展权。农业保护区的土地不具有永久的地役权，但是在卖出发展权（即使只卖出一个发展权）后，土地将不得被拆分和开发，且永久保持原有用途不变，这也是卡尔弗特县的TDR项目与和其他地方的最大区别。马里兰州的Montgomery县的TDR项目规定，土地所有者在卖出一些发展权后，仍然可利用剩余的发展权拥有拆分和低密度开发的权利，比如，在Montgomery县100英亩的地块拥有20个发展权，但根据规划分区的基础强度，只有四分之一的发展权能够用来建造住宅，因此可以卖出16个发展权，保留4个用来在该地块上建造房屋。同样，Calvert县100英亩的地块也拥有20个发展权，但是土地所有者必须全部保留或者全部卖出［8］。土地发展权交易只有在双方合意下才可进行，社会方得以最低成本实现资源的高效率配置。因此，需要建立权威的专业估价委员会，对发展权进行科学估价，制定合适的发展权交易指导价。理论上，农地发展权价格大体等于最佳利用用途下土地开发净收益与土地当前农业用途价值之差。市地发展权价格大体等于土地开发最高强度与土地当前利用强度的价值之差。发展权的价格要确保发展权接受区的开发利润，还要计算所换取的资金是否足以维持受限功能区土地的维护费用［10］。但无论何种情况，接受区域的开发商一次至少要购买一定数量的发展权，以保证每次对保护类区域土地的保护范围和补偿水平具有规模效应。5.通过税收对土地发展权交易的价值进行再分配。根据农地发展权归属，受限开发区的集体土地所有者应得到农地因为丧失改变为建设用地的机会而失去的全部土地增值。但是，由于其中部分增值收益是由社会经济发展、公共投资、国家规划等诸多非农地所有者因素而引致，因而作为投资者的国家和地方政府也必须参与分配。市地的所有者也应得到因土地开发强度规划降级而失去的全部土地增值收益，而对这部分增值收益有贡献的中央和各级地方政府也应参与分配。国外一般通过课征开发土地增值税的形式，将部分土地增值收益收归国有，如英国土地开发税率为40%-60%，韩国和新加坡的税率为50%，中国台湾地区实行20％、30％和40％的三级累进税率。因此，建议可以由规划部门根据各级政府的基础设施投入规模确定征收税率和税额分享比例，进行土地增值收益的二次分配。发达国家的土地发展权转让实践表明，项目交易的成功离不开发达的中介机构。如美国马里兰州各县的TDR项目均允许房地产经纪机构全程参与，帮助买卖双方能够及时、准确地获得交易和价格信息。此外，当地政府也尝试多方面参与TDR项目，不仅提供详细的交易和区域保护信息季报，甚至在市场低迷的情况下，以公共资金建立TDR银行购买土地发展权，进而稳定私人TDR的市场信心。因为相信市场交易价格不断上涨，越来越多的土地所有者愿意卖出土地发展权保护他们的土地用途不变。四、结论从区域协调发展的目标出发，本文构建了主体功能区间土地发展权的转让机制，以期为协调受限功能区和非受限功能区发展机会的不平等创设新的突破口，为第二轮西部大开发的顺利推进提供新的建设契机。土地发展权的区际交易实质是非受限功能区出资保护受限功能区的耕地和自然资源，利用市场途径引导主体功能区的空间开发秩序，促进区域财力的横向转移和均等化，逐步缩小不同类型功能区的发展差距。但是，本文只是勾勒出土地发展权区际转让机制的基本框架，还有许多环节亟须进一步深入研究。注释：①所谓的容积率是房地产开发领域中的专业用语，建筑面积与占地面积之比即为容积率。参考文献：［1］王昱,王荣成.我国区域生态补偿机制下的主体功能区划研［J］．东北师范大学学报:哲学社会科学版,2008(4):17-21.［2］董小君.主体功能区建设的“公平”缺失与生态补偿机制［J］．国家行政学院学报,2009（1）：38-41.［3］杜茎深,靳相木.主体功能区建设引入土地发展权的运作机制研究［J］．中州学刊,2012(1)：39-44.［4］汪晖，陶然.论土地发展权转移与交易的“浙江模式”——制度起源、操作模式及其重要含义［J］．管理世界,2009(9):39-52.［5］林家彬.我国“城市病”的体制性成因与对策研究［J］．城市规划学刊,2012（3）：16-22.［6］TavaresA.CantheMarketbeUsedtoPreserveLand?TheCaseforTransferofDevelopmentRights［C］．EuropeanRegionalScienceAssociation2003Congress,2003.［7］MittaMaanv.TheTransferofDevelopmentKnightsAPromisingTooloftheFuture.PACElawschool，landusecenter.1996［EB/OL］．［2006-10-13］．http：//www.Law.pale.edu/landuse/tdrpap.html.［8］VirginaMcConnell，MirgaretWalls,ElizabethKopits.Zoning,TDRs,andtheDensityofDevelopment［J］．JournalofUrbanEconomics,2006(59):440-457.［9］Burchell，RobertW.CostsofSprawlRevisited:theEvidenceofSprawl′sNegativeandPositiveEffects［J］．TransportationResearchRecord,1998,39.［10］ArikL.,WhyopposeTDRs?Transferabledevelopmentrightscanincreaseoveralldevelopment［J］．RegionalScienceandUrbanEconomics,1997,27(2):283-296.

  商业研究杂志发表 2014年4期

• 产业功能区如何推动城市高质量发展
  [摘要]产业功能区是产城融合发展的高级形态，其通过发挥锚定、支撑、牵引、助燃作用，推动城市经济发展质量变革、效率变革、动力变革。成都以高水平产业功能区建设推动城市高质量发展的实践具有创新意义，此外，还应在推进实体经济与要素协同发展、产业功能区创新生态链、产业功能区社区化建设等方面发力，强化产业功能区对于城市高质量发展的助推作用。[关键词]高质量发展 产业功能区 成都[中图分类号] F127  [文献标识码]A [文章编号]1004-6623（2019）06-0077-04[作者简介]谢瑞武（1964—），四川金堂人，成都市人民政府，统计师，研究方向：经济、金融。党的十九大报告指出，“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标”。建设现代化经济体系的核心是实现产业体系现代化。推动产业体系现代化落到城市层面，需要有与之相适应的产业功能区，并要求这些产业功能区支撑城市发展战略和转变发展方式，通过提升城市经济发展质量、提高城市经济发展效率、转换经济城市发展动力，从而推动城市高质量发展。一、产业功能区推动城市高质量发展的作用机理产业功能区是打造区域经济增长极、形成产业比较优势的重要空间承载形式，是集科技研发、生产制造、生活消费、生态宜居、人文关怀等多种功能于一体的新时代城市产业发展功能区，是建设现代化产业体系和推动城市发展方式转变的重要结合点，是实现高质量发展和满足人民对美好生活向往的重要载体。产业功能区作为产业集聚区演进的新形态，针对的是影响产业体系现代化的关键因素和制约产城融合发展的薄弱环节，目标是推动城市高质量发展，有其相应的作用机理。1.通过优化产业布局、完善功能配套，提升经济发展质量产业发展是城市经济高质量发展的关键支撑，因此，产业功能区的产业选择对城市经济发展前景有着深刻的影响，同时，城市各区域功能定位、资源禀赋、发展基础不同，要求在布局产业时遵循实际，实现差异化发展和协同化发展。另一方面，作为城市不可分割的一部分，产业功能区在承担城市主要经济活动时，必然汇集大量的人流、物流、信息流，也就必然承担城市的相关功能，因此，产业功能区实现自身功能完善，将筑牢城市经济发展的基础，推动城市经济发展质量全面提升。2.通过转变要素配置方式、增强要素吸引力，提高经济发展效率城市经济发展效率主要体现在要素配置效率上，要素的供给是否符合经济发展需要和要素的获取是否便利，是城市经济发展效率的重要衡量指标。产业功能区是城市经济活动最活跃的区域，对土地、资金、人才、能源等要素有着旺盛的需求，同时，产业功能区以实现协同化发展为重要目标，必然提升产与产的关联度，转变原来要素简单线性组合的配置方式，为要素间多频次、高密度、网络化高效配置和协作提供了场景机会。另一方面，产业功能区建设要求提高生产功能、生活功能、生态功能等的功能复合率，这使得其对先进要素的吸引力显著提高，保证了要素供给的规模和质量，推动城市经济发展效率快速提高。3.通过强化体制机制创新，转换经济发展动力城市经济发展动力要由投资驱动向创新驱动、开放驱动、人才驱动转变，关键在于体制机制的不断创新。在经济高速增长阶段，规模竞争的客观现实和投资拉动见效快的路径优势，使城市依靠投资促进经济增长成为常态，但随着规模报酬递减，投资驱动不能支撑经济长期持续增长，更难以实现城市高质量发展。而产业功能区从仅关注经济增长的单一维度转向关注投入产出效益以及产与城的融合度、产与要素的匹配度等多个维度，必然要求打破思维惯性和路径依赖，以营造良好产业发展生态和增强未来产业发展潜力为出发点，搭建与之相适应的体制机制，这为城市经济发展动力更新提供了条件与抓手，推动城市经济发展动力加速转换。二、成都以产业功能区建设推动城市高质量发展的实践及启示（一）创新实践成都把握产业功能区推动城市经济发展质量变革、效率變革、动力变革的作用机理，重点开展了多方面的实践探索。1.优化产业功能区产业布局成都立足城市长远目标和战略全局，以构建“5+5+1”①现代化开放型产业体系为目标，统筹确定66个产业功能区的主导产业门类。进一步围绕产业功能区的资源禀赋、产业基础、功能平台以及发展愿景，绘制了产业功能区“两图一表”②，开展精准化招商引资、项目建设。截至2019年9月，成都新增引进重大项目超过90%落户在产业功能区，产业功能区新招引项目与“两图一表”契合度达到80%以上。2.完善产业功能区功能配套成都立足破解生产配套前瞻性不够、生活配套服务不足等现实困境，通过超前规划建设标准厂房、专业楼宇等生产配套设施，加快建设人才公寓和优化布局公共服务、商业设施等生活配套设施，统筹建设绿道等生态配套设施，实现产业功能区功能配套升级。截至2019年9月，成都产业功能区标准厂房、专业楼宇、人才公寓新开工建设分别达272万平方米、369万平方米和151万平方米。3.优化产业功能区要素配置成都立足提升产业功能区要素供给精准性，先后出台“产业新政50条”以及“人才新政12条”等8个专项政策，实现产业功能区的土地、资金、人才、创新资源加速集聚和有效供给。截至2019年9月，成都新引进30万大学本科及以上青年人才的大部分落户在产业功能区;成都工业用地和绝大部分经营性重点项目用地的指标均投放于产业功能区;全市产业功能区布局各类技术创新平台达200多个。4.推动产业功能区机制创新成都立足统筹建设14个产业生态圈，完善以专业化为导向的管理运营机制、以市场化为导向的激励约束机制、以协同化为导向的工作推进机制，搭建产业功能区“领导小组+管委会+专业投资公司”的运营架构，实现产业功能区机制创新。截至2019年9月，成都产业功能区机制建设初步完成，66个产业功能区中已有29个产业功能区管理运营团队的成员80%具备主导产业相关专业背景。（二）相关启示成都开展产业功能区建设，为城市破解产城发展不协调、同质化竞争、经济运行效率不高以及“大城市病”等问题提供了经验借鉴。1.充分发挥产业功能区的锚定作用城市经济发展质量变革的核心是产业竞争优势塑造，产业功能区承载着城市的主导产业、新兴产业，需要充分发挥产业功能区的锚定作用，推动现代化产业体系建设。具体而言，一是着眼城市战略全局，精准确定产业发展方向。以城市功能定位和战略目标为指引，精准确定符合产业功能区资源禀赋、产业基础、环境条件、政策配套、发展方向的主导产业。二是着眼错位协同和优势互补，优化产业功能区发展层次。准确把握城市发展规律和产业发展趋势，促进区域产业错位发展和协同协作，形成城市内部、区域城市间优势互补的产业空间发展格局。三是着眼产业细分领域，塑造产业竞争优势。聚焦产业功能区最具比较优势的细分领域，前瞻培育新的产业形态，尽快形成细分领域规模效应，扩大产业高端优势和领军优势，提升细分产业的显示度，增强市场影响力和话语权。2.不断增强产业功能区的集聚支撑城市经济发展质量变革要求城市与产业耦合共生，产业功能区兼有城市生产、生活、生态功能，需要按照“人城产”发展逻辑不断增强产业功能区的支撑作用，推动城镇化与工业化向更高水平发展。具体而言，一是围绕产业发展需求完善生产功能。依据产业功能区发展方向、功能定位和规模能级等，推动生产性基础设施高标准差异化建设，如标准厂房、专业楼宇等产业载体建设，优化交通枢纽服务能力等。二是围绕人力资源全生命周期需求完善生活功能。以人力资源全生命周期需求为目标，强化产业功能区消费场景、公共服务配套供给，形成各具特色的城市板块。三是围绕绿色生产、生活、消费需求完善绿色生态功能。引入绿色生产、绿色生活、绿色消费理念，以集约高效、绿色低碳、生态宜居为方向，开展产业功能区城市设计和公园场景布局，筑牢城市绿色根基。3.有效激活产业功能区的牵引作用城市经济发展效率变革的路径是要素配置结构优化，产业功能区是城市要素需求最旺盛、流动最频繁的区域，需要有效激活产业功能区的牵引作用，推动要素供需精准匹配。具体而言，一是实现创新链供需匹配。支持有创新能力的企业自主研发，为有创新需求的企业匹配高校院所等创新团队和创新资源，構建校院地企创新协同机制，强化利益联结纽带，形成发展共同体。二是实现人才供需匹配。紧盯城市发展战略所需和企业所急，重点引进对产业功能区有重大作用的专业团队和人才，完善人才服务体系，引进、留住和用好人才。三是实现资金链供需匹配。引导产业功能区开展融资模式创新，更好发挥政府基金的支出作用，探索“企业领投、政府跟投、资本助投”模式，完善政府基金退出机制。四是实现土地资源高效配置。明确产业功能区准入门槛，引导不符合主导产业方向的产业、企业、项目有序转移、改造或退出，推动土地供给与产业生命周期、产出效益紧密结合。4.积极运用产业功能区的助燃作用城市经济发展动力变革的关键是体制机制创新，产业功能区是城市开展经济工作的主战场，需要积极运用产业功能区的助燃作用，通过创新产业功能区建设推进机制、管理运营机制和考核评价机制，推动城市经济工作组织方式转变。具体而言，一是建立权责明晰的建设推进机制。强化全盘统筹，组建高层级的建设工作领导小组，统筹推进城市与产业发展的政策整合与重大问题协调;强化主体责任，明确产业功能区的建设推进主体，并下放相应权限赋能。二是建立专业化的管理运营机制。紧扣产业功能区战略目标、发展定位和阶段任务，完善“五位一体”管理机制①，引入专业团队开展园区建设、招商推广、企业服务、物业管理等运营工作。三是建立科学精准的考核机制。对产业功能区开展差异化精细化考核，根据产业功能区发展基础，采取“增量+贡献”的考核方式，并侧重考核产业发展、功能配套、要素匹配等方面;强化考核结果运用，对发展绩效较好的产业功能区给予财政资金、土地指标、公共服务配套等政策倾斜。三、产业功能区进一步助推城市高质量发展的思考实现高质量发展是一项长期、复杂、艰巨的工作，建设产业功能区是成都提供的解决方案，但如何进一步发挥产业功能区的作用，加快推动城市高质量发展，还需要不断探索实践。（一）推进产业功能区实体经济与要素协同发展实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展是建设现代化产业体系的内在要求和目标指引。产业功能区是城市建设现代化产业体系的落脚点，在转变要素配置方式、增强要素吸引力的同时，应进一步关注实体经济、科技创新、现代金融、人力资源的协同效应，积极探索实体经济与要素协同发展的新模式。一是应针对产业功能区实体经济发展个性化需求，实现科技创新、现代金融、人力资源差异化配置;二是围绕实体经济发展全生命周期，动态调整产业功能区科技创新、现代金融、人力资源的配置比例和使用方式;三是围绕强化要素环境对培育新动能发展新产业的推动作用，促进产业功能区科技创新、现代金融、人力资源之间的高效衔接和融合共生。（二）推进产业功能区创新生态链建设创新是塑造产业竞争优势的不竭源泉，创新生态链是创新“生产线”和“加工厂”。产业功能区作为城市产业的核心承载区，对创新有着迫切需求，应当承担起建设创新生态链的职责。一是应强化产业功能区原始创新、集成创新、消化吸收再创新能力，夯实创新生态链基础;二是强化产业功能区成果转化服务能力，接轨国际规则，提升创新生态链辐射力;三是强化产业功能区各类创新主体利益纽带联系，提升创新生态链活力，形成创新生态链的良性循环。（三）推进产业功能区社区化建设产业功能区的建设逻辑是“人城产”和谐统一，实现产城融合、功能复合必须以人的需求为导向。推进产业功能区社区化建设就是满足以人为核心的多种需求和互动合作，进一步提高生产生活匹配度和发展主体关联度。一是应关注产业功能区内的产业人群对现代都市生活与环境品质的关切，打造高品质复合化城市空间;二是关注产业功能区内不同群体的多元化、差异化需求，以特色化服务提升产业功能区的吸引力和竞争力;三是关注产业功能区内各类群体的参与意愿，搭建合作平台，整合产业功能区建设力量。[参考文献][1]张建刚.推动我国经济迈向高质量发展[J].红旗文稿，2018（10）：23-24.[2]国家发展改革委经济研究所课题组.推动经济高质量发展研究[J].宏观经济研究，2019（02）：5-17+91.[3]赵剑波，史丹，邓洲.高质量发展的内涵研究[J].经济与管理研究，2019，40（11）：15-31.[4]任保平，文丰安.新时代中国高质量发展的判断标准、决定因素与实现途径[J].改革，2018（04）：5-16.[5]季晓南.加快建设适应与引领高质量发展的现代化经济体系[J].理论探索，2018（03）：11-18.

  开放导报杂志发表 2019年6期

• 宁波的三大功能区构想
  杂志/郁伟雅    今年初，省委、省政府做出了“发展海洋经济、建设海上浙江”的重大决策，对正处于经济发展新阶段的宁波来说，这不仅是对宁波现代化国际港口城市既定战略目标的丰富和提升，也是推进产业转型升级、全面融入全球化的重要契机，是宁波经济发展的新活力之源。宁波的产业发展走了一条以中小民营企业为主体，以贸易带动传统制造业的“内生型”经济发展道路。在整个全球经济贸易格局中，宁波以独特的深水良港和劳动力资源丰裕的比较优势，在服装、纺织、鞋类、轴承、灯具等劳动密集型产品的出口上具备强劲的竞争优势，形成了“以贸带工，以工促贸”的产业发展模式。据测算，2009年宁波外贸对制造业的拉动度达到101.7%。但环境问题严峻、就业结构矛盾、产业梯度转移等因素日益制约着宁波制造的发展。2009年宁波规模以上工业总产值增幅总体上处于负增长区间，增速低于去年同期28.7个百分点，更低于2000年以来22.6%的年均增长水平。同时，进入21世纪以后，宁波的港城联动发展战略已进入港口城市发展的多元化经济发展阶段，进出口贸易、会展经济、现代物流、国际金融等服务业逐步取代临港工业成为港城互动发展的主要媒介。随着港口优势的积蓄、货物流通规模的扩大，宁波未来急需搭建能够整合上述促使港城互动发展的多元化媒介的功能性平台，以创新与信息化为后盾，走港城深层次、多渠道融合的道路，向建设现代化国际港口城市迈出坚实步伐。为此，宁波要加快打造“三大功能区”，即以贸易为主的总部区、以港口为依托的商品集散区、为贸易和中转相配套的金融功能区。这三大功能区涉及五类主要资源，包括了原材料、初级产品、最终产品三大物质资源和资本、技术两大生产要素。从具体内容上来看“三大功能区”是有机结合、密切联系，共同支撑以贸易为核心的港城综合功能发挥。——以贸易为主的总部区。宁波的石油、铁矿石、液体化工品、煤炭等四大类重要物资，无论从运输中转、加工、专业市场交易以及辐射的经济腹地来看，在国内均已占据突出地位，具有十分重要的影响力。2009年宁波港完成原油接卸量超3500万吨，增幅20%以上，原油进口中转份额占全国1/3，继续保持国内第一，有相当数量原油、成品油经宁波转运到江苏、上海、湖北、湖南和福建。宁波港是南方三大煤炭接卸和中转港之一，接卸的煤炭除了供应宁波外，还供应浙江省内其他地市以及部分省外区域，并成为国内最大的铁矿石中转基地。镇海液体化工产品交易市场是全国最大的液体化工品市场之一。随着大宗商品现货吞吐量的逐渐庞大，宁波港由贸易功能向资源配置功能转型变得更为迫切。宁波需要在继续保持大宗商品强大的集散功能外，引入虚拟市场、电子商务和服务贸易，吸引全球买家、卖家和投资者参与，使大批生产企业将实物交割基地转移到宁波港口。以建设宁波大宗商品的交易中心为推手，使宁波原油、煤炭、铁矿石等大宗商品的价格指数成为国内乃至国际价格的风向标，依托具有公信力的集中交易平台，产生具有成交量基础的“宁波价格”，提升宁波在重要资源领域的定价话语权。立足于建设集商流、资金流、信息流、技术流于一体的大商贸、大流通体系，打造以贸易为主配套物流、金融、会展的特色总部区。——以港口为依托的商品集散区。宁波正在加快形成以服务经济为主体的新型产业结构，商贸流通业主要通过外贸公司出口、专业市场交易、分散的订单等渠道进行交易。其中广大的中小经销商、代理商占据很大份额，但他们通常散布于商场、写字楼、市场，规模有限而无法集中经营，制约了市场交易的广度和深度，商品大流通体系的匮乏已成为宁波扩大再生产的瓶颈。为此，宁波要在吸收国际国内高级形态专业市场的基础上，依托国际化海港和空港口岸，将博览、会展演化为常年展示，将电子商务引入实体市场，以科技研发力量为保障，融产供销于一体，将新颖的拍卖、直销中心、导购中心等经营模式与传统市场形态进行衔接；通过聚合商流、资金流、信息流、物流，配合有形市场和无形市场、现货和期货、主体功能和服务配套等多种经营方式的组合，使自身成为集“商品集散中心、流通加工中心、交易中心、价格形成中心、信息发布中心”于一体的多功能、综合性贸易场所，促使“楼宇经济”在更大的供需平台上发挥对各种业态的综合集纳能力，使专业分工协作的产业网络形成合力；以资源优化整合为基础，着力打造一系列专业化国际化现代化信息化的大型展贸平台，在宁波建立起沟通海内外各种商品和物资的集散基地。——为贸易和中转配套的金融功能区。宁波的许多特殊经济区（包括保税区、保税物流园区、出口加工区、保税港区等）依托于国家特殊优惠政策，多年来区域内的国际贸易、物流业蓬勃发展，中转能力不断提升。近三年来，宁波保税区转口贸易量增加了67.3%，中转物流占园区总吞吐量的比重基本维持在70%以上。但由于宁波本地金融配套服务相对薄弱，尤其是离岸金融的缺位，许多跨国物流公司和贸易集团即使进入特殊经济区内运营，也仅局限于在区域内租赁仓库进行物流运作，其大部分资金结算等金融服务却仍在周边的上海和香港进行。随着贸易中转功能的增强，国际间资金流动的金融服务需求无疑将迅猛增长。应对这一可以预见的趋势，宁波需要加快成为贸易和中转配套金融功能区，吸引证券公司、基金管理公司、信托投资公司、民资银行等金融机构落户，争取外资金融机构的地区总部、业务总部、主报告行等在宁波设立分支机构。为资金流的进出和停留以及相应的结算、融资、保值避险等提供全方位服务，通过提供优惠的税收等配套政策营造更为宽松有利的经营环境。同时，“人民币结算”从区域化走向国际化是中国外贸发展的长期必然，宁波要争取列入跨境贸易人民币结算下一批试点城市，最终形成与上海互补的面向大宗商品的金融服务中心。

  浙江经济杂志发表 2010年10期

• 临朐县重点生态功能区建设问题分析及对策研究
  作者：窦玉珅 青岛科技大学   2013年，《山东省主体功能区规划》公布，临朐县被纳入限制开发区域中的重点生态功能区。2014年，国家发改委、环境保护部公布国家主体功能区试点示范县建设单位名单，临朐县位列其中。随后，临朐县将“生态活县”发展战略调整为“生态立县”战略，先后制定印发生态建设配套文件30余部，重点围绕产业发展、城乡建设、环境治理、民生改善等各领域，突出生态修复、环境保护、生态产品提供，加快推进可持续发展，逐渐使“生态”成为临朐经济社会发展的新引擎。2016年，被国务院纳入国家重点生态功能区。一、临朐县重点生态功能区建设特点及现状（一）瞄准“三个方向”，构建绿色产业体系。严格执行产业准入负面清单制度，编制《临朐县产业准入负面清单》，科学引导绿色产业发展，瞄准绿色生态农业、绿色工业和现代服务业发展方向，积极构建绿色产业体系。充分发挥奶牛、肉鸭、大棚果等特色农业的产业基础，积极推动农业生产向园区化、标准化发展，成功创建为“国家级出口食品农产品质量安全示范区”，实现农业与旅游业的深度融合，涌现出城关寨子崮、嵩山北黄谷、五井隐士等一大批乡村旅游示范点。循环经济加快发展，先后规划建成雷奥循环经济产业园、山水建材产业园等循环经济发展园区，培植起“企业小循环、区域中循环、社会大循环”的具有临朐特色的发展模式。“旅游富县”战略深入实施，成立文旅集团，文旅事业市场化发展水平不断提升，“三山两园一谷”核心景区建设得到全面提升，沂山创建为潍坊市首家国家5A级旅游景区。（二）实施“三大工程”，提升生态环境质量。在潍坊市率先完成主体功能区规划后，以“三八六”环保行动、“两河”保护开发和美丽乡村建设“三大工程”为着力点，加快推进生态环境改善，积极构建生态文明。深化“三八六”环保行动，完成10吨及以下燃煤锅炉“清零”及西城热电等企业锅炉超低排放改造。在潍坊市率先出台“弥河保护开发责任清单”，启动“美丽乡村三年行动计划”，河湖长制实现全覆盖，全县生态环境建设取得明显成效，空气质量、水环境质量、土壤环境质量逐年提升，城乡环卫一体化成果不断巩固，全县林木覆盖率达到45.8%。（三）坚持“双轮驱动”，提升综合承载能力。坚持以“山水园林宜居城市”建设和“民生工程”建设为驱动，加快推进棚户区改造、住宅小区、城市道路和文化休闲场所建设，成功创建“国家园林县城”，辛寨和冶源进入“全省重点镇”和省“百镇建设示范镇”，全县常驻人口城镇化率达到50%以上，逐年增加用于推进社会民生事业协调发展的财政支出，年均民生支出占财政总支出的比重达到80%以上，先后建成并投入使用临朐中学、社会福利服务中心、智慧临朐、公共自行车系统、来架共享新能源汽车等一大批民生工程，人居环境得到有效改善。二、临朐县国家重点生态功能区建设存在的困难及问题（一）配套政策体系仍不健全。临朐县作为革命老区是人口大县，人均GDP占有量低，自身财力相对薄弱，当前由受益者向利益受损方提供补偿的横向补偿机制仍需健全，生态补偿主要靠中央财政转移支付的纵向补偿，全县生态保护建设财政支出压力依然较大。（二）产业退出和转移机制缺乏保障。受部分传统产业发展基础深厚、执行难度较大、合理有效的产业退出和转移引导机制不健全等因素影响，一些占地多、消耗高、主体功能区限制和禁止发展的产业仍然存在，亟需建立合理有序的产业退出和转移引导机制是支持主体功能区建设的机制保障。（三）绩效考核评价体系亟待转变。受借鉴经验少、操作难度大等因素影响，真正符合地域实际的以生态保护优先为导向的考核评价体系仍需健全。亟需按照临朐县主体功能区发展定位，以生态保护为重点，完善考核指标体系，提升临朐县重点生态功能区建设积极性，发挥临朐在全市的生态保障作用。三、主体功能区保障体系建设对策建议通过临朐县国家重点生态功能区建设经验和问题分析可以看出，保障全国重点生态功能区建设，强化顶层设计，完善制度保障体系尤为重要。一要进一步健全完善差别化评估考核办法。根据各地不同的主体功能定位，积极探索，分类建立与重点开发、限制开发、禁止开发区域发展相适应的目标责任考核体系，从而更好的发掘各地的发展潜力，实现因地制宜的良性发展态势。二要进一步完善财政体制，加大财政转移支付力度。按照财力与事权相匹配的原则，进一步满足重点生态功能区域基层政府提供公共产品和服务的财力需求。持续增加国家和省市对下的一般转移支付规模，重点向生态功能区倾斜。对重点生态功能区内国家和省支持的建设项目，进一步提高上级补助或贴息比例，降低市、县政府投资比例，减轻地方政府财政压力。三要进一步完善生态补偿机制。以反映市场供求和资源稀缺程度、体现自然价值和代际补偿的资源有偿使用和生态补偿机制为着力点，完善开发地区对保护地区、受益地区对受损地区、开发受益企业对生态受损群众间的生态补偿制度，着力解决自然资源及其产品价格偏低、生产开发成本低于社会成本、生态保护的合理回报较低等问题。四要建立产业退出和转移支付机制。聚焦省级以上层面完善设备折旧补贴、设备贷款担保、迁移补贴、土地置换、设立援助基金等产业退出和转移引导机制，更加高效合理的引导产业转型，助力形成符合主体功能区要求的产业结构。

  消费导刊杂志发表 2019年43期

• 国家重点生态功能区城市与毗邻非生态功能区城市绿色发展水平测度与时空差异
  作者：张旖琳,吴相利  哈尔滨师范大学地理科学学院,哈尔滨150025       绿色发展是在资源环境制约下,通过改变发展动力机制,实现经济、社会、生态之间协调平衡的发展模式,其已经成为时代的发展主题。推动绿色发展,对实现自然与经济良性循环互动、提高人类生活质量、促进人与自然和谐共生具有重要意义。以黑龙江省为主体的区域是我国北方重要的森林湿地生态功能区,区域共有51个市县属于国家重点生态功能区范围,总面积占比超过60%,自然生态本底优质。但由于长期采取过度依赖自然资源的发展方式[1]导致资源日趋枯竭,水土流失、大气环境污染、植被破坏等生态问题日益加重,这阻碍经济、社会、生态协调发展,也致使“天生丽质”的自然生态本底基础并未达成高水平绿色发展目标。评估绿色发展水平、诊断并解决绿色发展中存在问题已成为推进区域可持续发展的重要举措,本文基于生态功能区及毗邻地区绿色发展水平的比较研究将为两种类型区域绿色发展提供更具针对性的科学依据和发展指导。国内外学者针对绿色发展展开了一系列研究,其中国外学者对绿色发展的研究涉及绿色经济[2—3]、绿色政策保障[4—6]、绿色供应链[7]、绿色建筑[8]等众多领域,研究内容丰富广泛。Bina[9]利用模型解释了绿色经济对可持续发展的意义和影响。Mckendry等[10]总结了发达国家和发展中国家绿色城市的经验教训,并提出政策建议促进经济增长、社会和环境的协调。Tseng等[11]研究了绿色供应链的概念、驱动因素以及管理方法和绩效评估等,并提出未来研究的见解和方向。Dwaikal等[12]从能源消耗的角度评估了绿色建筑的实际经济性能,并研究了不同能源价格的上涨方案。中国学者对绿色发展的研究则主要从研究方法、研究内容、研究空间三个方面展开。研究方法方面包括主观赋权法和客观赋权法,主观赋权法具有一定的偏颇和误差,客观赋权法包括熵权-TOPSIS评价法、投影寻踪模型[13]、数据包络分析(DEA)[14]、主成分分析法等方法；研究内容方面包括绿色发展的内涵及理论[15—16]、构建城市绿色发展体系[17—19]、绿色发展水平测度与绩效评估[20—21]、绿色发展的空间格局与演变特征[22—25]、绿色发展影响因素识别[26]以及绿色发展在行业中的研究[27]等几个方面,其中在绿色发展水平测度方面研究较为全面；研究空间方面,涵盖了国家[28]、省市[29]、城市群[30]、特殊区域等多空间尺度对绿色发展水平进行评价。既有绿色发展研究多为绿色发展或绿色转型单一方面研究,将绿色发展和绿色转型结合研究的文献还少见。绿色发展与绿色转型相结合,从发展水平和转型能力两方面对城市绿色发展水平进行综合评价,其对城市认识更加全面系统也更加符合实际,结果也更具有实践参考价值。本文利用熵权-TOPSIS评价法对2009—2018年以黑龙江省为主体区域的我国东北重要的生态功能区及毗邻地区的绿色发展水平进行测度,并选取2009、2013、2018年三个时间点借助ArcGIS软件对区域时空差异的变化进行分析,运用转型速度进一步对区域内发展差异进行评价,采用障碍度模型识别并分析影响绿色发展水平的障碍因素,预测绿色发展水平的变化趋势,提出推进区域绿色经济、社会、环境协调发展的对策建议。1指标体系构建与研究方法1.1研究区域概况本文的研究区域涉及了国家划定的长白山森林生态功能区、三江平原湿地生态功能区和大小兴安岭森林生态功能区三个生态主体功能区及毗邻部分区域(图1)。区域共有51个市县处于国家重点生态功能区范围,生态功能区面积约占整个研究区域面积的67.8%,是我国北方重要的森林湿地生态功能区,也是国家重要的生态屏障区。为了便于研究区域绿色发展水平时空差异,本文以地级市为研究单元,研究区域涵盖了11个位于生态功能区内的城市,另外选择了2个毗邻的同时社会经济发展水平相当的处于非生态功能区的城市做比较。其中哈尔滨市地跨长白山森林生态功能区和大小兴安岭森林生态功能区,位于内蒙古自治区的松岭区将其划为大兴安岭地区做研究。研究该区域绿色发展对原有重点生态功能区建设和自然生态本底保护具有重要意义。图1研究区域1.2城市绿色发展指标体系构建研究区域是我国的老工业基地,正面临经济发展滞缓、生态经济效益低、资源日趋枯竭等问题,结合城市生态-生产-生活“三生”空间功能分类体系[31],参考相关文献[1,17,25,29,33],在遵循科学性、数据可获取性等原则基础上,从绿色生产、绿色生活、绿色生态三个维度,选取23个指标构建区域绿色发展水平评价指标体系(表1)。表1区域绿色发展水平评价指标体系指标体系中,绿色生产主要反映区域资源利用能力,提倡创建资源节约型社会,体现优化产业结构,促进产业结构高级化,带动人均GDP增长等,选取了单位地区生产总值电耗等10项指标；绿色生活主要反映绿色生活的各个方面因素,选取了每万人拥有公共交通车辆等7项指标；绿色生态主要反映污染物排放强度的变化及环境治理能力,选取了建成区绿化覆盖率等6项指标。总体上正向指标14个,负向指标9个。1.3数据来源本文研究数据主要来源于《中国城市统计年鉴》、《中国城市建设统计年鉴》、《中国环境年鉴》、《黑龙江统计年鉴》、黑龙江省生态环境厅网站(http://www.hljdep.gov.cn/)、土地调查成果共享应用服务平台(http://tddc.mnr.gov.cn/to_Login)以及各地国民经济社会发展统计公报。1.4研究方法1.4.1熵权-TOPSIS评价法熵权-TOPSIS评价法[32]是传统TOPSIS方法的改进,通过熵值法确定评价指标的权重,再通过正负理想解以及欧式距离算出贴进度,进而判断研究对象的水平。具体步骤如下：①无量纲处理：为了消除指标量纲的差异,对数据进行极差标准化处理,得到标准化矩阵Y=(yij)m×n,m、n分别为城市个数和指标个数。②计算信息熵：(1)③定义指标j的权重：(2)④确定加权矩阵：R=(rij)m×n,rij=wj×yij(3)(4)⑥计算与正理想解和负理想解的欧氏距离：(5)⑦计算贴进度：(6)式中：Di越大表示绿色发展水平越高,反之绿色发展水平就越低。根据贴进度的大小可以对研究对象进行优劣排序。1.4.2转型速度模型根据熵值法求出各城市的绩效总得分[33],得分的变化表示绿色转型的效果,得分变化越快表示转型效果越明显,反之则不明显。将绩效得分和转型效果联系起来,把一定时间内绩效得分的平均年变化率作为绿色转型速度。通过绿色转型速度[34]来进一步分析绿色发展水平。(7)式中：Vm2、Vm1分别表示相应年份的转型速度,Δm表示间隔年数。1.4.3障碍度模型本文采用障碍度模型[35]对绿色发展水平障碍因素进行识别,通过障碍度的大小反映障碍因素的主次关系。数值越大表示指标对绿色发展水平阻碍程度越大,反之则阻碍程度较小。计算公式如下：(8)式中：Zij为第i个市第j个指标的绿色发展水平的障碍度,yij为第i个市第j个指标的标准化值,wj为第j个指标的权重。1.4.4趋势移动平均法趋势移动平均法[36]是趋势分析法的一种,是以一次移动平均值作为基期值,二次移动平均值作为趋势斜率,建立预测模型。本文运用该模型对未来五年区域绿色发展水平进行预测,其结果能进一步反映出各城市的变化趋势并进行了检验精度。预测模型如下：yt+T=at+bt×T(9)式中：T是预测期数,yt+T表示第t+T期预测值,at和bt的计算见式(10)和式(11)。(10)(11)2区域绿色发展水平测度2.1绿色发展水平时序特征根据熵权-TOPSIS评价法的评价结果(表2),总体上看2009—2018年各功能区绿色发展水平均值均低于0.6,其中长白山森林生态功能区的绿色发展指数均值为0.5784,高于其余两个生态功能区,毗邻对照区的绿色发展指数均值为0.5044,低于所有生态功能区,与生态功能区的指数值相差在4.09%—12.8%之间,还存在差距,这表明自然生态本底是影响不同功能区绿色发展的重要因素,而人类活动的“绿色化”还存在差距,尚未完成产业结构的绿色转变,绿色发展进程缓慢。各年份间绿色发展水平波动不大,未形成持续发展格局,还处低水平徘徊状态。从市域尺度上看,绿色发展指数最高的为三江平原湿地生态功能区内的佳木斯市,其指数值相对于区域十年绿色指数均值0.5323高出11.2%；绿色发展指数最低的为大小兴安岭森林生态功能区内的伊春市,其指数值相对于区域十年绿色指数均值低出14.8%。伊春市、大兴安岭地区是我国著名的森林生态主体功能区,其属于自然生态本底优质的功能区,由于资源枯竭以及传统产业比重大阻滞了绿色产业化的发展,生产与生活等人类活动的“绿色化”低,导致绿色发展水平偏低,这也能体现出各城市绿色发展水平的非均衡性特征。哈尔滨市作为长白山森林生态功能区和大小兴安岭森林生态功能区的共有城市,其绿色化指数在长白山森林生态功能区中为最高值,在大小兴安岭森林生态功能区则非最高值。2009、2013、2018年城市间绿色发展指数最大差距分别为0.1675、0.1674、0.1656,呈微弱缩小态势但整体水平的最大差距徘徊在0.16—0.17之间。十年间生态功能区中有4个城市绿色化水平有所下降应引起重视,从评价指标上看,这些城市下降原因主要来自绿色生态方面,位于长白山森林生态功能区的牡丹江市建成区绿化覆盖率从2014年开始逐年骤减,位于三江平原湿地生态功能区的双鸭山市、鸡西市和位于大小兴安岭森林生态功能区的齐齐哈尔市环保支出占比逐年下降,致使绿色生态指数下降,加强生态环境治理以全面提高绿色发展水平并实现持续绿色发展还要付出多方面的努力。表2区域绿色发展水平评价结果从总体上看(图2),三个维度绿色发展水平均波动上升,但水平仍偏低。从各维度上看,绿色生产指数呈波动上升的趋势,长白山森林生态功能区绿色发展指数值高于其余两个生态功能区及毗邻对照区,2018年指数值最高为0.6765,绿色发展指数值低的三江平原湿地生态功能区低于该值33.8%、毗邻对照区的指数值低于该值31.8%,推动产业绿色转型升级、工业节能减排等还有较大的提升空间。绿色生活指数呈波动上升的趋势,各功能区的指数值均在0.49—0.69之间波动,没有明显差别。增加每万人拥有公共车辆数以实现绿色交通、减少人均日生活用水量实现节能减排、增加教育支出占比提高居民的环保意识是未来推动绿色生活指数持续提升的重要动力。绿色生态指数呈波动上升的态势,三江平原湿地生态功能区的指数值高于其余两个生态功能区及毗邻对照区,2018年指数值为0.52,指数值低的长白山森林生态功能区低于该值30.5%,毗邻对照区的指数值低于该值5.8%,其中长白山森林生态功能区的指数值小幅下降,其原因在于牡丹江的绿色生态指数下降明显,人类过度追求经济增长,对我国北方重要的生态功能区原有自然生态本底的保护还有所欠缺,生态功能体系建设与环境治理还需加强。图2区域绿色发展各维度时间演变2.2绿色发展水平空间分异采用变异系数法[37]对区域内城市绿色发展水平差异进行分析,经计算各功能区内城市绿色发展水平变异系数总体呈现下降的趋势,从0.1292下降到0.1055,到2018年下降至0.1053,区域绿色发展水平空间差异逐渐缩小,各城市趋向均衡发展状态。为了更直观的体现区域内城市绿色发展水平的空间差异,以绿色发展水平平均值M及标准偏差Std作为判断依据,对研究区内13个地市绿色发展水平进行等级划分(表3),将区域内的城市划分四类进行绿色发展水平空间格局分析(图3)。图3区域绿色发展水平空间分异表3区域绿色发展水平(Z)等级划分从3个时间节点各功能区整体绿色发展空间格局上看,长白山森林生态功能区处于较高水平,而三江平原湿地生态功能区水平偏低；大小兴安岭森林生态功能区绿色发展水平上升幅度较大,毗邻对照区上升幅度则较小。大小兴安岭森林生态功能区中的黑河市万元GDP废水排放量和工业综合消费量较小,绿色发展水平处于较高水平；而三江平原湿地生态功能区中的鹤岗市始终处于低水平,鹤岗市作为资源依赖型城市,高污染性质的采煤业占比大,环境治理任务艰巨、绿色转型差距大,绿色发展受到了阻碍。大兴安岭地区绿色发展水平逐年上升,从低水平上升到高水平,大兴安岭地区作为国家政策中第一个生态功能区起到了示范作用。生态功能区与毗邻对照区中处于低水平、较低水平、较高水平、高水平的城市数量分别由2009年4、2、6、1演化为2018年2、3、5、3(表4)。整体来看高水平类型城市数量有所增加,由1个增加至3个,低水平地区数量下降,由4个下降至2个,并呈向高水平转变的趋势,但低水平和较低水平地区所占比例高达40%,三江平原湿地生态功能区的鹤岗市始终为低水平地区,未来需要产业结构升级化,使产业变“清”与“轻”以推进区域可持续发展。表4城市绿色发展水平时空演变分析表根据绿色发展水平各维度指数来看,为了更直观地体现各区域不同维度的水平差异,利用ArcGIS软件对指标体系中三个维度进行空间可视化(图4)。图4区域绿色发展水平各维度空间分异从图中看出,三个维度总体水平均波动上升,但水平仍偏低。分维度上看,三个时间点生态功能区与毗邻对照区内的城市绿色生产指数均低于0.74,呈波动上升变化。位于大小兴安岭森林生态功能区的齐齐哈尔市上升幅度尤为明显,2018年指数值为0.5598,较2009年上升了10.62%,位于三江平原湿地生态功能区的鹤岗市下降幅度最大,2018年指数值为0.31,相比于2009年降低了8.2%,其中万元GDP废水排放量、单位地区生产总值电耗较大,严重抑制了绿色生产的发展,注重资源型城市的绿色生产,提升城市产业竞争力,进而带动经济发展是重要的努力方向；绿色生活指数大致在0.39—0.72之间,呈波动变化。位于三江平原湿地生态功能区的佳木斯市上升幅度最大,2018年指数值为0.6956,较2009年上升了21.5%,鸡西市下降幅度最大,较2009年下降了7.8%,加强绿色公共服务设施,为居民提供更多绿色福利,努力打造宜居生态绿色城市任务艰巨；绿色生态指数在0.23—0.67之间,波动变化小。大兴安岭地区上升幅度最显著,2018年指数值为0.6364,较2009年上升了66.2%,大兴安岭地区作为现存较完好、面积最大的原始森林,自然生态本底较好促进该地区绿色生态的发展。位于长白山森林生态功能区的牡丹江市下降幅度最明显,2018年指数值为0.23,较2009年下降了55.1%,由于建成区绿化覆盖率以及污水处理率低,该地区生态环境质量下降显著。作为我国北方重要的生态主体功能区,人类活动对自然环境的过度索取,致使原有优质的自然生态本底遭到一定程度的破坏。三个维度综合来看,各功能区之间还存在差异,绿色生产、绿色生活、绿色生态协调发展将成为提高绿色发展水平的努力方向。3区域绿色转型发展推进绿色转型,这是对资源型城市在内的城市发展共同取向。人类需求与资源环境供给产生矛盾,绿色转型成为发展主题。本研究区域有7个典型资源型城市,数量占比较高,资源型城市长期大规模、高强度、大面积开采各类高耗能工业,致使资源日趋枯竭,实现绿色转型已迫在眉睫,引入转型速度用于比较研究各功能区的绿色转型状况。本文将区域各城市相关数据代入公式3中,并求出各功能区的绩效得分。以研究时间段每五年为一个转型期,共分为两个转型期为基准计算转型速度,从而对各功能区绿色转型速度进行对比分析(表5),还可以将各功能区的绿色转型速度按三个维度进行分解,进而分析功能区间的差异,结果如表6、表7、表8。表5绿色转型速度区域绿色转型效果总体不显著,前一个转型期转型速度较后一个转型期快,速度提高了0.52；十年间各功能区转型速度缓慢,毗邻对照区转型速度为0.87,快于生态功能区,长白山森林生态功能区转型速度最慢且未呈现显著的加速转型发展态势；十年间转型速度为负值的大部分为资源型城市,高污染的重型化产业仍占城市的主体,其产业结构为“二三一”型,绿色转型还面临瓶颈；位于大小兴安岭森林生态功能区的伊春市上升幅度相对较大,为3.93,伊春市积极推进林区保护,停止商业性采伐,绿色转型效果显著；位于三江平原湿地生态功能区的鹤岗市则下降幅度最大,为-3.89,转变以煤为主的产业结构加快产业转型发展是未来发展的主要方向。从总体上看(表6),两个转型期绿色化生产没有出现明显好转,甚至出现了下滑趋势；十年间各功能区绿色化生产转型速度较慢且差异较小,毗邻对照区转型速度低于生态功能区且未出现好转。位于三江平原湿地生态功能区的鹤岗市十年间平均转型速度出现退步为-0.33,鹤岗市在绿色转型过程中存在发展乏力等问题,导致转型速度缓慢；大兴安岭地区上升幅度最大,为1.63,大兴安岭地区拥有天然的生态资源,注重资源优势和产业基础使转型步伐明显加快。表6绿色生产转型速度从总体上看(表7),前一个转型期转型速度较后一个转型期快,速度提高了0.11；十年间各功能区绿色生活转型速度较慢且差异较小,长白山森林生态功能区相对较高为0.41。位于三江平原湿地生态功能区的佳木斯市十年间平均转型速度最快,达到1.29,佳木斯市加强服务设施建设,完善和提升服务业的功能和水平,尤其是旅游业,华夏东极风景区旅游线路日趋成熟,旅游收入的增长进而提高了人类生活质量；位于大小兴安岭森林生态功能区的伊春市上升幅度最快,达到2.59,将森林生态旅游产业作为高质量转型发展的主导产业,进而加速绿色生活转型发展。表7绿色生活转型速度从总体上看(表8),后一个转型期绿色生态转型速度比前一个转型期快；十年间大小兴安岭森林生态功能区转型速度为0.85,高于其余生态功能区和毗邻对照区,“十三五规划”提出绿色发展战略后城市的转型速度得到明显改善。位于长白山森林生态功能区的牡丹江市十年间平均转型速度最慢,为-2.43,林地面积大量减少影响生态系统的稳定性,导致绿色生态转型速度急剧下降；转型幅度最大的是哈尔滨市,作为黑龙江省的中心城市,更加重视对生态系统的保护,促进绿色生态转型发展。表8绿色生态转型速度4区域绿色发展障碍因素识别运用公式(8)障碍度模型识别影响区域绿色发展水平的障碍因素。通过指标的数值来判断影响绿色发展水平的主要障碍指标,进而揭示区域绿色发展的提升方向。从准则层中3个指标的障碍程度来看(表9),绿色生产对长白山森林生态功能区阻碍较大,阻碍程度为50%,毗邻对照区绿色生活的障碍度最高,2013年为42%,绿色生态对三江平原湿地生态功能区阻碍相对较大,阻碍程度接近30%；各功能区内部准则层三个指标的障碍度也存在不同的差异,其中长白山森林生态功能区内绿色生产与绿色生活的障碍度高于绿色生态,三江平原湿地生态功能区内绿色生活始终作为首要障碍因子,绿色生产与绿色生活阻碍强度接近,成为第二障碍因子。大小兴安岭森林生态功能区内绿色生产始终作为首要障碍因子,绿色生活和绿色生态障碍程度接近,与绿色生产相差约16%。毗邻对照区2013年后绿色生活阻碍强度超过绿色生产,成为第一障碍。相较绿色生态而言,绿色生活和绿色生产对城市绿色发展水平的阻碍强度较大,未来区域绿色发展水平的提升主要从绿色生活、绿色生产两方面着手,大力提升基础设施建设,利用绿色交通、绿色医疗为居民提供便利；提高节能、降耗、减污意识,保护原有的生态本底以促进区域可持续发展。表9区域准则层障碍度/%从指标层中23个指标的障碍程度来看,由于研究期间较长、指标数量较多,本文进一步筛选出各功能区排序前五位的障碍因子并求出了障碍度(表10)。长白山森林生态功能区与毗邻对照区共有的障碍因子为燃气普及率和万元GDP二氧化硫排放量,十年间燃气普及率排在前五位的频次为9次,障碍度达到7%,对绿色发展的阻碍程度具有稳定性,未来需要提高燃气普及率以实现绿色发展；大小兴安岭森林生态功能区与长白山森林生态功能区共有的障碍因子为万元GDP工业综合消费量和单位地区生产总值电耗,区域工业生产消耗能源不断增加,燃烧产生的气体对城市环境造成一定程度的污染,对消耗煤炭的企业进行优化是未来需要解决的问题；三江平原湿地生态功能区、大小兴安岭森林生态功能区、毗邻对照区中特有的障碍因子分别为农用化肥投入强度和每万人拥有医院床位数、人均日生活用水量和地级及以上城市空气质量优良率、人口密度,障碍度分别为7.16%、6.72%、5.53%、6.22%、5.76%；长白山森林生态功能区、三江平原湿地生态功能区、大小兴安岭森林生态功能区、毗邻对照区中首要障碍指标分别为万元GDP工业综合消费量、人均城市道路面积、万元GDP工业综合消费量、燃气普及率,障碍度分别为7.31%、7.92%、7.78%、7.08%,十年间排在前五位的频次均为10次,阻碍程度较大,具有较强的稳定性。综合破解障碍因子的阻碍作用是提升绿色发展水平的关键。表10区域障碍因子及障碍度5绿色发展水平趋势预测及检验运用简单移动平均法的前提是动态数列指标数值所受基本因素影响程度基本相同,本文符合该预测模型。本文利用Excel中的数据分析模块,建立预测模型,将各功能区内城市10年的指数值作为基础,进行一次移动平均和二次移动平均计算,将最接近实际值的一次移动平均值和二次移动平均值代入公式(12)、公式(13)求得at、bt,如表11所示。表11区域趋势预测系数值基于at、bt、T值,建立预测模型。通过模型计算未来五年各市绿色发展水平指数并分析其变化趋势,结果如表12所示。表12区域绿色发展水平预测结果预测结果表明未来5年区域绿色发展水平将呈上升的发展趋势,到2023年生态功能区中将有4个城市绿色发展指数超过0.6,但部分资源型城市仍呈下降趋势,城市转型困难以及人类活动的“绿色化”进程导致绿色发展水平下降。这为我们提出警醒,如果不优化产业结构、普及绿色生活方式、注重生态环境保护,绿色发展水平可能出现下滑趋势。将2018年预测绿色发展水平与实际水平进行比较(表13),预测绿色发展水平与实际水平较为接近,误差绝对值均低于0.037,低于实际绿色发展水平的0.075%,误差较小,说明预测方法可行,其预测结果可信。表132018年绿色发展实际水平与预测水平比较分析表6讨论与结论6.1讨论(1)本研究在绿色发展水平测度的基础上拓展研究了绿色转型,并采取分功能区类型、分城市的转型速度比较研究,深化了区域绿色发展研究,使发展障碍因子识别、未来发展趋势预测及对策设计充分考虑到区域差异,提升了研究的区域针对性。(2)通过对各功能区绿色转型的分析发现,以人类活动为主题的绿色转型效果不显著,全面推进绿色化进程仍然任重道远。各功能区内阻碍强度较大的障碍因子不同,万元GDP工业综合消费量是主要的障碍因子,在碳中和、碳达峰的背景下,加大力度开发安全、清洁、高效的绿色能源以实现二氧化碳“零排放”。未来应因地制宜,率先改善各功能区的主要障碍因子并制定具有针对性的发展对策成为可持续发展的关键。(3)未来研究为更深入的刻画和认识区域内部绿色发展的差异,可以将研究区域从城市层面深入到县域层面。在绿色发展评价指标体系方面,资源利用、生态环境治理等无法获取的数据,未来可以通过加大现有监测网络技术的监控范围、建立完善的统计数据库以实现研究区域数据的全面覆盖,能够更准确的测度绿色发展水平。预测模型的优化还有较大的提升空间,数据完整性的提升、评估时间的延长是进一步优化预测方法和预测结果的重要基础,选择合适的预测方法可以更好的把握未来发展的趋势方向。6.2结论针对生态功能区及毗邻地区绿色发展问题,本研究在构建绿色发展评价指标体系下,分析各功能区绿色发展水平、时空差异特征、制约其发展的障碍因子,并对未来5年的绿色发展指数进行了预测,主要结论如下：(1)区域自然本底优质,但各功能区绿色发展水平相对较低,绿色指数均低于0.6；十年间各功能区绿色发展水平呈小幅上升趋势；城市间绿色发展水平最大差距呈微弱缩小态势但整体水平的最大差距徘徊在0.16—0.17之间。(2)从3个时间节点各功能区整体绿色发展空间格局上看,长白山森林生态功能区处于较高水平,而三江平原湿地生态功能区水平偏低；大小兴安岭森林生态功能区绿色发展水平上升幅度较大,毗邻对照区则较小。高水平类型城市数量有所增加,由1个增加至3个,低水平地区数量下降,由4个下降至2个,并呈向高水平转变的趋势。(3)区域绿色转型效果总体不显著,转型速度缓慢未呈现显著的加速转型发展的态势。(4)相较绿色生态而言,绿色生活和绿色生产对城市绿色发展水平的阻碍强度较大,未来区域绿色发展水平的提升主要从绿色生活、绿色生产两方面着手；各功能区内排序前五位的障碍因子不同,综合破解障碍因子的阻碍作用是提升绿色发展水平的关键。(5)未来5年区域绿色发展水平将呈上升的发展趋势,但不排除个别城市可能出现波动。克服绿色发展水平上升过程的波动、提升绿色发展速度仍然任重道远。根据本文得出的结论,提出如下几点政策建议,一是强化创新驱动机制,提高绿色创新能力。加大力度进行制度创新,吸引更多人才,进而引导产业结构优化,同时大力发展高新技术产业,加强环保治理产业发展,对绿色发展有强有力的支撑作用；二是完善基础设施建设,促进区域生态与生活协调发展。推动绿色出行,提倡低碳出行方式,加大公共交通车辆推广度和普及率。鼓励消费者绿色消费,使用节能家电、节水器具等绿色产品；三是加大人才资金投入,提高生态环境治理力度。大力开展植树造林活动,扩大人均绿地面积,提高空气质量优良率,促进林业生态系统的可持续发展。

  生态学报杂志发表 2022年14期

• 多管齐下推动功能区创新发展
  作者：蒋筱青   金秋时节，大片大片的稻田里满是金黄的饱满稻穗，喜人的丰收景象，让崇州市群众的脸上堆满了笑容。“稻花香里说丰年”，还要说说崇州市建设天府优质粮油融合发展功能区（原为“崇州现代农业功能区”）的铿锵步履。构建“一体化”管理体制素有“蜀中之蜀”的崇州，地处成都平原西部，辖区面积1090平方公里，呈“四山一水五分田”格局。虽然自然条件和地理位置优越，但发展现代农业，崇州市一度面临“地碎、人少、钱散、缺服务”的难题。破解难题，管理体制改革是一大突破口。近年来，通过落实“现代农业功能区建设管理体制试点”部署，崇州市为天府优质粮油融合发展功能区高质量发展构建起以主体功能区为基本单元的管理体制。通过“五个重构”（重构组织架构、重构城乡空间布局、重构要素供给体系、重构产业生态圈、重构社区治理体系），崇州市目的明确，旨在实现管理体制“五个一体化”：建立一体化行政管理体制、一体化规划管理体制、一体化要素配置体制、一体化产业发展体制以及一体化社区发展治理体制。探索改革，成效已经显现。目前，天府优质粮油融合发展功能区横跨的11个乡镇整合为5个街道、并91个村建46个社区，组建功能区管委会、农村投资公司，形成“管委会+街道+社区”组织架构和“管委会+农村投资公司+共营制”经济运行模式;做强主导产业，建成高标准农田15万亩、稻田综合种养基地3万亩、功能大米基地2000亩;依托服务全川的农业科技服务平台，农村社会化服务平台、农商文旅体融合发展平台等重大项目，构建形成以总部经济为引领的多元复合产业生态圈……天府优质粮油融合发展功能区管委会相关工作人员介绍，天府优质粮油融合发展功能区作为成都66个产业园区之一，承担着管理体制改革、统揽区域规划、项目招引、产业发展等任务，“与其他产业园区相比，我们的优势就是优质粮油，通过管理体制改革，能够让优势产业更加突出”。以人才资源撬动发展活力今年4月，天府优质粮油融合发展功能区管委会发出了一则“员额制”工作人员招聘公告，招聘岗位包括优质粮油品牌策划运营、产业融合项目策划运营、目标管理和人力资源等。“引进专业人才干专业的事”，“员额制”人事管理制度，为天府优质粮油融合发展功能区注入了人才活力。其实，除了“员额制”人事管理制度，崇州市在挖掘培育人才上下足了功夫。近年来，崇州市坚持人才优先战略，出台“人才新政二十条”，从“人才创新创业扶持”“人才引进行动”“人才培育行动”“人才保障行动”“人才优质服务行动”五个方面给各类人才大力支持。通过“人才新政二十条”，崇州市已培育新型职业农民5120人、引进农业科技领军人才185人、引育创意设计人才100余名。政策支持之外，培育人才的载体也在不断发挥作用。崇州农村党员教育学院坐落于景色秀丽的白头镇五星村，自2016年5月成立以来，崇州农村党员教育学院成为实施农村实用人才培训、致富带头人培训等培训计划的有效载体之一。崇州农村党员教育学院教研室主任喻光远介绍，崇州农村党员教育学院以“丹心向党，奉献作为”为校训，以党性教育、乡村振兴、社区治理、农村改革为主要教学内容，为基层党员、党组织提供教学服务，已经成为培育人才、助推产业发展的平台。今年一月份以来，崇州农村党员教育学院迎来了不少培训班。其中，既有本地的白头镇返乡农民工就业培训班、白头镇基层党员干部能力提升班、崇州市民宿管家培训班等，还有来自辽宁、江苏、广西、青海等全国各地的培训班。白头镇天竺社区党员牟莲英说：“自从去年3月份到学院听了第一堂课后，就次次都想来。这里讲的课不仅生动还很实用，比如发展乡村旅游、提升就业技能的课程，我们就很喜欢。”“农商文旅”融合发展一到周末，位于崇州市道明镇的竹艺村满是远道而来的游客。眼下正值水稻收割季节，游客除了在这里体验道明竹编文化、休闲文化、川西林盘文化外，还可以参与收割水稻、扎稻草人等活动。从川西林盘上的小村落，到深受城市居民喜爱的“网红村”，竹艺村的农商文旅融合发展之路为小小的村落带去了活力。其实，竹艺村并不是一个行政村，它指的是崇州市道明镇龙黄村9组、11组、13组所在区域，占地面积123亩。竹艺村最开始“火”，是因为“竹里”这个造型独特的建筑。这座建筑由同济大学建筑与城市规划学院教授袁烽设计，四川中瑞锦业文化旅游有限公司打造。2017年3月“竹里”正式修建完成后，成了崇州市的新景点，吸引了不少游客。但周边没有任何配套设施，成为竹艺村亟待解决的问题。为此，道明镇考虑以“竹里”为核心，对周边进行整体打造。在整村打造过程中，竹艺村坚持“不规划不设计、不设计不建设”理念，按照梳、理、补、改、拆、通“六字诀”和原生态、原住民、原住房、原材料，不大拆大建、不挖山填塘、不过度设计、不冒进求洋“四原四不”守则，邀请国内外知名设计机构设计旅游景观，建设“国际范、天府味、竹编韵”的新中式川西林盘。此外，因国家非物质文化遗产“道明竹编”而得名的竹艺村，在发展过程中，以“用文化延续未来、让艺术点亮乡村”为核心理念，凝聚川西林盘文化、道明竹编文化、休闲文化等，促进文化创意、精品民宿、乡村旅游等矩阵式跨界融合。如今，竹艺村已经引入“三径书院”“遵生小院”“竹编博物馆”等文创项目，孵化农事体验、民风民俗、休闲养心、运动康养等新业态。同时创新机制，采取“联合支部+林盘管委会+创新社区发展促进会”等形式，探索“设计师联盟+集体经济组织”运行方式，组建川西林盘学院，服务“美丽四川·宜居乡村”建设。以竹艺村农商文旅体产业园为支撑，天府优质粮油融合发展功能区通过横向的农商文旅体产业融合与纵向的服务能力融合，打造矩阵式融合发展体系，形成了一个农商文旅体融合发展服务平台。建设天府优质粮油融合发展功能区，崇州市一直很重视。今年5月9日，一场由崇州市人民政府主办，以“天府良仓·水润田园”为主题的2019天府优质粮油融合发展功能区项目投融资专场推介會在北京举行。这场推介会目的明确，旨在大力宣传推介天府优质粮油融合发展功能区，推动建设服务全川的农业科技服务平台、农村社会化服务平台和农商文旅体融合发展服务平台，努力建设国家级现代农业产业园和乡村振兴示范区。（责编/黄薇）

  四川党的建设发表 2019年19期

• 基于主体功能区的宁夏生态保护修复路径研究
  作者：杨丽艳中共宁夏区委党校经济学部党的十九届五中全会提出，要通过实施主体功能区战略，构建国土空间开发保护新格局。生态保护修复是对退化和受损的国土空间的生态系统，从生态、农业、城镇三大空间的基本功能出发，通过科学的保护和治理，形成主体功能明显的空间平衡格局。正是基于此，本文在分析宁夏区域生态空间特点及主体功能区定位的基础上，针对宁夏四类不同的生态保护修复区，提出了相应的生态保护修复的路径选择。一、宁夏区域生态空间特点及主体功能区定位(一)宁夏区域生态空间的特点宁夏的西、北、东三面被沙漠所环绕，然而黄河自西南向东北横贯于大漠戈壁，使得宁夏平原沃野千里①，生态屏障作用十分显著。一是贺兰山捍卫了宁夏平原绿洲的安全。据相关资料显示，2020年3月25—26日的沙尘天气中，处在上风的阿拉善盟PM10峰值浓度为3781毫克／立方米，经过贺兰山到达银川后下降为1885毫克／立方米，降幅达50%，贺兰山的作用功不可没。二是宁夏防沙治沙成效的显现。近几十年来，宁夏始终坚持“防沙、治沙、用沙”并重，通过大规模开展荒漠化治，全区共完成荒漠化治理面积45.84万公顷，有效阻挡了周边沙漠合纵包围，在全国率先实现了荒漠化逆转。三是林草带作用充分发挥。宁夏回族自治区成立以来，全区大力推进植树造林、封山禁牧等措施，森林覆盖率从1977年的2.5%增加到2020年的15.8%，使得沙尘天气经过宁夏林区时风速下降了27—40%，蒸发量也下降了14%，形成了防风固沙绿色长城，构筑起了西北乃至西部重要的生态屏障。四是六盘山水源涵养区功能凸显。发源于六盘山的清水河、红柳河是黄河的一级支流，泾河、茹河、葫芦河是黄河二级支流，这些河流形成了放射状水系，造就了宁夏多样化的生态系统，为宁夏探索不同的生态保护修复模式提供了基础条件。(二)宁夏的主体功能区定位从《全国主体功能区规划》的具体内容来看，宁夏的主体功能区有三类，一类是城市化地区，宁夏的城市化地区是宁夏沿黄城市群，该区域也是全国19个主要的城市群之一。宁夏沿黄城市群是黄河主干流经宁夏的中卫、吴忠、银川和石嘴山四个地级市的主要城区所在范围，其空间面积占全区国土总面积的14.7%。第二类是农产品主产区，宁夏的农产品主产区主要分布在黄河主干流流经宁夏的5个川区县，其面积占国土面积的17.9%，主要功能是提供优质小麦。第三类是重点生态功能区，主要包括南部山区和中部干旱带的一区七县，其面积占全区国土面积的57.3%，主要功能是提供优质生态产品。二、宁夏及不同主体功能区突出的生态环境问题由于地理位置、气候特征及土壤条件的特殊性，加之长期受到能源矿产资源开发和农业生产的影响形成了依重依能产业结构，宁夏的生态环境问题既有全区的共性问题，也有不同主体功能区的差异化问题。(一)宁夏生态环境的共性问题1.水资源总量不足，用水结构不尽合理宁夏3/4的国土面积处于干旱地带，气候干燥，降水稀少，蒸发强烈，经常遭受干旱等自然灾害的影响。除北部引黄灌区受益于黄河，中南部地区常年饱受干旱之苦。据相关资源显示，宁夏的干旱指数高达4.3，属于严重的资源型缺水地区。据自治区相关部门测算，目前宁夏的缺水量是4.3亿立方米，预计到2025年缺水4.71亿立方米，到2035年缺水量将达到12.84亿立方米。同时，宁夏的用水结构也不尽合理，农业生产用水量占比较大，占全区用水量的83.5%；生态用水量占比偏小，仅占5.2%。同时，宁夏用水效率不高，2020年，宁夏万元国内生产总值用水量为199.6立方米，远高于全国57.2立方米的平均水平，其中耕地灌溉亩均实际用水量为591立方米，也远高于全国356立方米的平均水平。同时，宁夏的城市生活用水节水型产品普及率仅为30%，用水结构、用水效率与现代化建设的需要不相适应。2.水土流失依然严重目前，宁夏依然是全国水土流失比较严重的省区之一，全区尚未治理的水土流失面积仍占全区总面积的24%，大量泥沙被带入黄河，水沙关系矛盾依然突出。土地荒漠化和草原退化等是造成宁夏水土流失的主要原因，许多河流是“一碗水半碗沙”，同心县境内的清水河支流折死沟，“一碗水全是沙”。这些泥沙有一部分直接进入黄河干流、沉积在河道河滩、输向黄河下游。3.水质污染依然面临压力从黄河全流域看,从上到下水量在减少、水质在降低,水质污染又加剧水量短缺,层层超用、层层污染,形成了恶性循环。随着宁夏的人口增长和经济的快速发展，对煤炭、石膏等能源矿产资源的持续开发利用，形成的依重依能的产业结构，给生态保护和环境综合治理带来了巨大的压力，生活污水、工业废水排放量有增加的趋势。4.水生环境及改善难度大水环境恶化必然导致水生物衰退,水生物衰退直接影响水资源自净能力,加速水质恶化,水上的鸟类、岸上的动植物也会随之减少甚至绝迹,河湖湿地就会失去生机活力。近20年来,随着黄河流域生态环境的持续好转,但是与全国其他大江大河相比，黄河宁夏段水生环境改善难度大。由于历史欠账多，宁夏水利基础设施网络还不完善，尚有30%的干渠未砌护，水资源调控保障能力还不够高，丰枯补给的调控手段较弱，供水保证率有待提高，现有的量水、节水和预警等设备配套尚不完善，与高质量发展要求仍不匹配。(二)宁夏不同主体功能区的差异化生态环境问题1.城市化地区的生态环境问题宁夏的城市化地区主要是宁夏沿黄城市群，宁夏沿黄城市群也是宁夏能源矿产资源丰富的地区，其主要的生态环境问题突出表现在两个方面，一方面是破坏了土地资源，由于大规模的能源矿产资源的开采集约化程度低、开采方法落后、采选技术及设备落后、综合利用水平低，造成了严重的环境破坏，同时，部分的资源开发占用了可作为耕地的土地和生态用地，影响了土地的合理使用；另一方面加剧了局部地区的沙化，大规模的能源矿产资源的开发，使本就脆弱的生态环境，出现了局部地区荒漠沙化加剧的情况，严重影响了周边城市的生态环境。2.农产品主产区的生态环境问题宁夏的农产品主产区集中在北部川区的平罗、贺兰等5个县，突出的生态环境问题是土壤环境问题。由于农产品主产区同时也是主要的城市化地区所在的宁夏沿黄城市群，长期的能源矿产资源的开发也给周边地区造成了局部土壤重金属污染的问题。同时，该区域也是全区乃至全国重要的商品粮基地，长期过度使用化肥农药，在一定程度上加速了土壤板结、地力下降、有益生物减少，影响了该区域产出的农产品的品质。3.重点生态功能区的生态环境问题先天生态环境极为脆弱是宁夏的重点生态功能区的基本特征。进入新世纪以后，经过多年的持续的努力，生态环境发生了巨大变化，但水土流失问题和水源涵养功能不足的问题在中南部地区依然突出。中部干旱带长期形成的富钾富硒土地具有固土固沙的作用，但近年来大规模不合理的开发，破坏了沙地表面稳定的硬壳层，增加了水分的蒸发，加速了沙化。宁夏南部山区还有很多25度以上的坡耕地，耕种粮食靠天吃饭，遇到大旱连种子都收不回来，还引发了水土流失，降低了水源涵养功能。三、基于主体功能区的宁夏生态保护修复的对策建议以主体功能区的空间管控为基本前提，将全区划分为以黄河干流宁夏段397公里为主的水环境综合保护治理区，以贺兰山、六盘山、罗山“三山”为主的山石生态修复区，宁夏沿黄城市群为主的生态发展区，以中南部重点生态功能区为主的生态涵养区四类生态保护修复区，分类进行保护修复，在体制机制上率先探索实现路径。(一)分析不同生态保护修复区生态要素的差异机制根据不同主体功能区的生态要素的差异性，科学界定四类生态保护修复区的保护修复的重点，按照整体性修复、全域化保护的基本要求，突出水环境综合保护治理区要素密集、资源富集、人口聚集的特点，统筹流域生态修复、城市建设、产业发展、交通物流、文化旅游，重点建设人水和谐、美丽宜居的生态城市经济带；突出山石生态修复区生态脆弱的基本特点，以“三山”自然保护区为抓手，采取生物措施与工程措施相结合的保护修复方式，稳步提升防风固沙能力；突出生态涵养区黄土高原生态绿岛功能，加强小流域综合治理，加大植树造林力度，持续提升水土保持功能；突出生态发展区生态屏障的特点，以银川平原、卫宁平原为重点区域，大力实施河道和滩区综合提升治理工程，提升防洪保障能，协同推进森林生态、湿地生态、流域生态、城市生态、农田生态等建设，形成结构合理、系统稳定、功能互补的完整生态系统，巩固提升“塞上江南”的自然美景。(二)完善水、能源、土地重点资源的空间配置机制始终将节约用水放在优先位置，推动全方位全领域全时空节水，在产业布局、政策制定中全面体现节水的价值取向，坚决抑制不合理的用水需求。全面建立水资源承载能力预警机制，严格落实水资源超载地区新增用水项目和取水许可“双限批”制度，以水资源节约集约利用倒逼产业集约高效发展，改变高耗水、高耗能的发展模式。持续优化调整生产生活生态三大空间用水，严格实行用途管制、定额管理，形成适水发展的新格局。依据不同地区水资源承载力的具体情况，建立分类分区管控体系，构建覆盖取、输、配、用、节、排等各涉水环节的全链条水资源管理体系。推进节能降耗，严格能耗准入门槛，根据国家下达的能源消费总量控制目标，结合各地经济社会发展水平和阶段、产业结构和布局、节能潜力和资源禀赋等因素，合理确定各地市能源消费总量控制目标。科学设计用能权有偿使用制度，兼顾公平和效益，平衡现有产能和新增产能的利益，既有利于鼓励先进，推进结构调整，推动能源要素高效配置，又不大幅增加现有企业负担。配额内的用能权以免费为主，超限额用能有偿使用。用能权有偿使用的收入专款专用，主要用于本地区节能减排的投入以及相关工作。坚持节约用地，严守永久基本农田，严管城镇开发边界，鼓励工矿厂区土地复垦复用，推行紧凑型用地模式，在轻工业等行业大力推广多层厂房，进一步减少办公楼、园区道路用地占比，稳步提高工业园区的用地效率。(三)深化市场化、多元化的生态保护补偿制度改革探索从黄河全流域生态保护视角完善生态补偿制度，在国家原来对森林、耕地、湿地、水土保持等领域的生态补偿基础上，探索适当扩大外延并提高补偿标准，可考虑将水污染处理、河流治理、泥沙治理等纳入生态补偿范围。探索统筹整合中央不同领域、不同类型的生态保护修复资金在宁夏的综合使用，建立以生态环境考核指标为主要依据、奖惩相结合的综合性生态保护修复补偿政策等。探索建立以国家为主导，明确黄河流域各省区在各行政交界处的水质要求和考核方法，建立和完善黄河流域森林、湿地、农业、矿产、水资源等生态保护机制，制定黄河流域生态补偿原则、标准、市场化和多元化的生态补偿办法。(四)探索新型生态保护修复管理和运行新模式生态保护修复是一项极其复杂的工作，从纵向层面来看，涉及到中央、省(自治区)、各市、县(区)，甚至乡镇等，从横向层面来看，涉及生态环境、自然资源、水利、财政、住建、农业、交通等相关部门，需要探索管理运行的新机制。可以在省(区)一级的生态环境部门设立联席会议办公室，负责具体的统筹工作的生态保护修复工程工作联席机制；成立以具体项目团队为支撑的项目管理专家团队，提供具体项目管理咨询与顾问服务；同时开展重点项目管理的相关专业技能培训。探索新型生态保护修复资金投入机制，优化区(市、县)生态保护修复的事权及支出责任，建立财政投入保障机制，完善生态环境保护成效与资金分配挂钩机制。同时，运用市场机制，鼓励生态保护修复项目采取PPP模式建设等多种方式，运用直接投资、运营补贴等办法，推动形成多元生态环保投入机制。注释：①许凌，拓兆兵.宁夏：建设黄河生态治理“先行区”，《经济日报》，2020-11-14.

  现代经济信息杂志发表 2021年30期

• 典型城市的重要生态功能区保护研究
  作者：刘子辉，黄军，滕业龙，2，蒋立强(1.江苏省常州市环境科学研究院，江苏常州213022;2.江苏省常州市环境保护局，江苏常州213022)1引言重要生态功能区是指在涵养水源、保持水土、调蓄洪水、保护生态多样性方面具有重要作用的区域，需要国家和地方共同管理，依照规定程序划定，明确界限并予以重点保护。重要生态功能区是一个地区生态安全体系的重要组成部分和人民赖以生存的生态基础，更是实现经济与社会可持续发展的重要保障。切实保护好各类重要生态功能区，不仅是生态文明建设的重要任务，更是维护区域生态安全的义务和责任。胡锦涛总书记在庆祝中国共产党成立90周年大会的讲话中提出，要加快建设资源节约型、环境友好型社会，不断在生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路上取得新的更大的成绩。面对当前的发展形势，生态环境资源的紧缺已成为制约区域经济社会协调可持续发展的一个重要因素。因此，以重要生态功能区保护为载体，不断改善生态环境，加快建设生态文明，对于率先基本实现现代化，具有重要的意义。本文围绕如何进一步加强对重要生态功能区的保护及促进生态文明建设这一课题，进行了广泛深入调研。2典型城市生态功能区保护措施2.1心系子孙后代，永续利用资源2011年6月，无锡市在省内率先开展功能区规划，大力推动全市实施市域主体功能分区，按照空间均衡、合理分工、开发集约和保护得当的要求，明晰主体功能、配置空间要素、落实空间政策，引导区域按功能分类发展，形成与区域性中心城市相融合的空间发展体系和城乡一体化发展体系。在无锡市功能区发展规划中，也规划了一批限制或禁止开发的区域，以不开发、不干扰为导向，保持现有的空间形态，确保土地的永续利用和良好的生态环境。2.2健全保障机制，引导生态保护“十一五”期间，苏州市建立了区域内生态补偿机制，逐步对饮用水水源地保护区、自然保护区、重要生态功能区实行生态补偿。通过不断健全苏州市的生态保障机制，激发了全社会保护生态的积极性和创造性，生态建设走在全省乃至全国前列。“十二五”期间，围绕“三区三城”建设，苏州市在生态文明建设上又明确提出要实现“六个确保”，包括确保全社会环境保护投入占GDP比重明显提高，确保单位GDP能耗、主要污染物排放总量明显下降，确保水污染防治、大气污染治理、城乡环境综合整治取得明显成效，确保森林覆盖率、城市绿化覆盖率明显上升等。2.3加大资金投入，转变发展方式2012年5月，重庆市出台了《重庆市重点生态功能区保护和建设规划》，在未来20年中，将实施7大类、63项重点工程项目，计划投入390亿元。近期、中期项目资金均为120亿元，远期项目资金则为150亿元。重庆市明确规定，要切实加快发展方式的转变，凡是纳入重要生态功能区的区域，严格控制人口，限制工矿产业发展，治污增绿，实现生态和谐发展。2.4理顺管理体制，实现协调发展温州市将生态保护和发展产业相结合，2012年8月，在永嘉、文成、平阳、泰顺等生态旅游资源较为集中的地区分别设立4个生态型旅游功能区，以进一步理顺风景旅游开发管理体制，使这些功能区成为温州发展生态型经济、服务型经济、辐射型经济的新平台。功能区的设置以区域内具备高品质的生态或旅游资源作为基础条件，以点带面，实现区域协调发展。功能区边界在参照风景名胜区、旅游景区、自然保护区规划范围的基础上，根据当地生态旅游产业发展的实际需求划定清晰的空间范围。根据资源集中程度不同，所在乡镇、街道采取成建制或部分纳入的方式。功能区设立管委会，作为县级政府派出机构，负责区内与生态保护、旅游开发等相关的经济发展事务，区内其他经济事务和社会事务由属地负责。功能区以生态旅游功能提升和产业发展为目标，有效整合旅游、建设、农业、林业、海洋与渔业、水利、文保等部门的相关涉旅职能，理顺管理体制，确保其高效运行。［1］洪富艳，宣琳琳.我国重要生态功能区多元治理模式研究［J］.改革之窗，2010(3):11～15.［2］李坤.国内自然保护区生态补偿机制研究进展［J］.黑龙江农业科学，2011(3):133～136.［3］张惠远，饶胜，万军.发挥生态功能区划的基础作用，促进区域生态恢复［J］.环境保护，2009(7):23～26.

  绿色科技杂志发表 2012年8期

• 丽江市重点生态功能区开发模式创新研究
  作者：张西现　冯强　杨凤摘要：丽江作为滇西北森林及生物多样性生态功能区的重要组成部分，如何创新发展模式具有重要意义。通过考察本区域的社会经济发展现状并结合本区域的资源禀赋，提出应该走休养型的开发模式。通过这种开发模式，可以有效破解当地所面临的生态、民族和贫困问题，对保障长江中下游的生态安全将起到不可估量的作用，对国家重点生态功能区的发展建设也有一定的启示意义。关键词：丽江；生态功能区；休养型开发模式基金：教育部人文社科基金一般项目“生态经济学视角下滇西北地区特色城镇建设与多维减贫协同机制研究”（14YJC790172）。1研究背景近年来，生态文明建设和生态功能区的开发逐渐成为理论研究和经济实践中的热点问题。十八届三中全会提出“围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局”；2014年中央经济工作会议将“环境承载能力已达到或接近上限，必须推动形成绿色低碳循环发展新方式”作为经济新常态的特征之一。2015年1月习近平总书记在视察云南时明确提出云南要努力成为“生态文明建设排头兵”。丽江地处横断山脉中部，“三江”上游，是藏族、白族、纳西族、彝族、傈僳族等多民族聚居区。属于滇西北森林及生物多样性生态功能区的重要组成部分（其中玉龙县和宁蒗县分别属于国家级和省级重点生态功能区），是国家重要的生态安全屏障，“三江并流”世界自然遗产和“丽江古城”世界文化遗产所在地，境内拥有拉市海高原湿地、玉龙雪山、泸沽湖等多处自然保护区以及黎明—老君山国家地质公园，具有极高的生态价值。丽江如何落实国家和云南省的主体功能区规划，不仅关乎本地经济社会的发展，同时由于生态产品的公共品属性，该地区的和谐发展具有超越本区域的外溢效应，因此探索该区域的开发模式对于推进包括生态文明建设在内的政府治理体系和治理能力现代化有重要的实际应用价值。2研究区域的经济社会发展现状玉龙纳西族自治县和宁蒗彝族自治县总面积12546平方千米，玉龙纳西族自治县位于青藏高原东南边缘横断山地向云贵高原过渡的衔接地段，兼具横断山峡谷和滇西高原两单元的地貌特征，有山地、岔地（坝子）、河谷三类地貌。宁蒗地处滇西北横断山脉中段，地势西北高而东南低，境内山峰林立，沟壑交错，属典型的山原地貌。绵绵山自北向南纵贯全境，以西属金沙江高山峡谷地貌，以东大部属山原区，山势较浑厚。主要高原平坝分布于这一带，较大的有永宁坝（面积56.5平方千米）、白渠坝（县城坝，面积20.5平方千米）、红桥坝（面积20.4平方千米）。玉龙纳西族自治县和宁蒗彝族自治县境内拥有玉龙雪山、泸沽湖、虎跳峡、长江第一湾、拉市海、宝山石头城、东巴文化、白沙壁画等旅游资源和人文资源，还有滇金丝猴、中华秋沙鸭、南方红豆杉、滇山茶等野生动植物资源。纳西族和彝族分别为玉龙纳西族自治县和宁蒗彝族自治县的主体民族，其他民族还有汉、傈僳、藏、白等多个民族，总人口48万多人。该地区作为川滇森林及生物多样性国家重点生态功能区的重要组成部分，是世界上生物多样性和民族文化多样性最丰富的地区之一，也是我国水能资源、有色矿产资源和生态景观资源最富集的地区，一方面有着发展特色经济的巨大潜力，另一方面生态环境保护的任务和形势不容乐观，可以说该区域是一个集边疆、山区、民族、宗教、贫困“五位一体”的区域，维护社会稳定、实现经济发展、搞好民族团结、保障生态安全等多种功能在此叠加。近年来尽管两地的经济发展速度较快，但由于底子薄、基础差等原因，目前玉龙县和宁蒗县的人均GDP、城镇化水平还较低。3重点生态功能区的开发原则3.1严格管制原则对各类开发活动进行严格管制，尽可能减少对自然生态系统的干扰，不得损害生态系统的稳定性和完整性。实行严格的行业准入环境标准，严把项目准入关。3.2有限开发原则开发矿产资源，发展适宜产业和建设基础设施，都要控制在尽可能小的空间范围之内，并做到林地、草地、湿地、水面等绿色生态空间面积不减少。新增公路、铁路建设规划必须严格执行环境影响评价制度，应事先设置动物迁徙通道。在有条件的地区，要通过水系、绿带等构建生态走廊，避免形成生态孤岛；严格限制开发强度，腾出更多的空间用于维系生态系统的良性循环。城镇建设和工业开发要依托现有资源环境承载能力相对较强的城镇集中布局、据点式开发，防止成片蔓延式扩张。工业开发区要逐步改造成为低消耗、可循环、少排放、零污染的生态型工业区。3.3适宜性原则坚持特色，充分发挥区域比较优势，因地制宜科学谋划区域产业布局，宜农则农、宜工则工、宜林则林、宜游则游。推进形成各区域特色鲜明、优势互补、分工有序、共生共荣的区域经济格局。在不损害生态系统功能的前提下，因地制宜地适度发展旅游、农林牧产品生产和加工、休闲农业等产业，积极发展服务业，根据不同地区的情况，保持一定的经济增长速度和财政自给能力。3.4集约开发原则在现有城镇布局基础上进一步集约开发、集中建设，重点规划和建设资源环境承载能力较强的县城和中心镇，提高综合承载能力。引导一部分人口向城市化地区转移，一部分人口向区域内的县城和中心镇转移。生态移民应尽量集中布局到县城和中心镇，避免新建孤立的村落式移民社区。4开发模式创新：休养型开发模式何谓休养型的开发模式？休养即休息调养的意思。也就是说作为重点生态功能区的玉龙纳西族自治县和宁蒗彝族自治县，必须走出一条与其他地区不同的发展道路，要在休养中发挥好保护生态环境的主体功能，同时又要解决当地民众的发展难题，合理设计产业、人口、扶贫、政府职责等方面的政策。生态功能区休养型开发模式的的基本思路如下。4.1构建哑铃型的产业政策要大力发展以生态农业和高原特色农业为特色的第一产业和以旅游业、民族文化、生态观光为主要内容的第三产业，同时围绕第一、第三产业发展相配套的或与当地资源禀赋相适应的第二产业。具体来说，第一产业方面，要强化生物资源的保护，认真实施滇西北生物多样性保护行动计划，在保护物种资源的基础上，探索合理的野生动植物驯化和产业发展道路，加大对特有、濒危生物资源的人工培育繁殖，发展以特色中药材、花卉、食用菌、林果、特色畜产品为重点的高原特色生态农业；第三产业方面，大力发展以当地自然景观和民族文化为特色的旅游观光产业。进一步加快以自然、文化遗产为重点，历史文化名城和民族风情、自然景观为特色的旅游开发和建设，深度开发和提升融合少数民族风情的生态旅游精品，把玉龙纳西族自治县和宁蒗彝族自治县建设成世界知名的民族文化生态旅游区，中国大香格里拉旅游区的核心区域。深度挖掘玉龙雪山、泸沽湖、虎跳峡、长江第一湾、拉市海、宝山石头城、东巴文化等现有的旅游资源潜力，向自然景观注入民族文化意蕴，提升现有旅游产品的竞争力和独特性。将民族文化产业化，挖掘纳西族（含支系摩梭人）、彝族特有的民族文化和民族风情，引入有实力和经验的公司和导演团队，以产业化的思路运营民族文化产品，在丽江本地运营成功后可以考虑进一步推广到其他大城市特别是重点客源城市，实现文化产业和旅游产业的协同发展。第二产业方面，围绕第一产业和第三产业发展相配套的高附加值的加工业，如对农业品、药材、民间手工艺品的加工。目前，玉龙纳西族自治县和宁蒗彝族自治县的加工业主要停留在对初级品加工的水平上，产品的加工水平低、深加工产品少、效益低下、没有形成品牌效应，第二产业要在提升加工层次和形成品牌和规模效应上下功夫。另外，需要加大在基础设施、公共服务、交通运输等方面的建设。目前，和其他地区相比，玉龙纳西族自治县和宁蒗彝族自治县的经济发展水平总体较低、城镇规模小、空间结构分散，基础设施建设和公共服务水平严重落后，要争取中央和省里的支持，在保护生态环境和尽量减少挤压生态空间的基础上加大对基础设施和公共服务的投入。在资源禀赋好的区域可以适度开发矿产资源和水能资源。4.2人制定与主体功能区定位相适应的人口和民族政策人口政策方面，为减轻经济开发对生态功能区尤其是承载能力比较弱的地区的生态破坏，发展生态功能区的职业教育和技能培训，提高劳动者跨区域就业的能力，加快生态功能区区域移民搬迁，将不适合居住和开发的区域、森林和野生动植物保护区的居民外迁，减少社区居民对生态功能区的干扰和破坏。切实降低生育水平，实施必要的人口退出政策，本着个人自主自愿的原则，鼓励人口到重点开发区域就业并定居。通过生态移民、工程建设移民，逐步实行有序人口外迁，使本区域人口限制在承载限度内。加强职业教育，鼓励职业学校积极参与农村劳动力转移培训和农村实用人才培训，使本区域人口具备相应的素质和能力，切实增强劳动力流动和转移就业的能力，提高人口综合素质和人力资本水平。民族政策方面，着力解决少数民族聚居区经济社会发展中的突出民生问题和特殊困难。优先安排与少数民族聚居区群众生产生活密切相关的农业、林业、旅游、教育、文化、电力、交通、扶贫开发等项目，解决人口较少民族、特困民族的脱贫致富问题，加大扶贫开发整村推进力度。积极推进少数民族地区农村劳动力培训转移就业，鼓励和支持非公有制经济的发展，最大限度地为当地少数民族群众提供更多就业机会，扩大少数民族群众的收入来源。对少数生存环境恶劣的贫困人口，要努力创造条件，实施异地扶贫。补偿对因保护重要野生动植物资源和自然文化遗产而造成的财产损失、农业生产损失和收入减少。4.3要转变政府职能，努力创建“滇西北生态经济特区”，建设与生态功能区定位相适应的制度环境生态功能区的地方政府管理职能要适应对当地主体功能的定位，不能把政府管理职能的重点放在产业开发、招商引资、追求税收增长等经济发展方面，而应将当地政府工作的重点转移到对生态环境的养育上来。同时，为了使生态功能区地方政府从经济增长和财政收入的压力中解脱出来，国家要通过转移支付、专项补贴等多种方式确保生态功能区的地方政府的正常运转和生态环境保护功能的发挥。生态功能区的地方政府机构设置，也要走出与其他地区行政管理体制高度同质化的束缚，根据各自的工作重点和需要设置相应的管理机构。要完善对生态功能区所在地地方政府的考核评价体系，以新的政绩指标代替GDP指标对地方政府进行绩效考核，破解简单以GDP论英雄的问题，提高生态效益、资源消耗、公共服务等指标的权重，引导和激发生态功能区的地方政府正确履行职能，切实体现国家对当地的生态功能区的主体定位的要求。5结语毋庸置疑，创新生态功能区的开发思路，发展休养型的开发模式，对于促进玉龙纳西族自治县和宁蒗彝族自治县的发展具有十分重要的现实意义。首先，促进当地的生态环境的保护和修复。该地区生态环境非常脆弱，一旦被破坏就很难恢复。大力发展第一产业和第三产业，同时适度发展相配套的第二产业的哑铃型的产业结构，发展生态农业和生态旅游业，是一种尊重当地资源禀赋的发展模式，有助于当地走出一条有特色的、人与自然和谐相处的可持续发展之路。其次，促进当地的民族团结和减少贫困。通过制定与主体功能区定位相适应的人口和民族政策，有助于各民族的繁荣和发展，加快当地少数民族脱贫致富的步伐，促进当地人民生活水平的提高，对当地消除贫困和实现全面小康的目标有重大意义。不仅如此，创新对生态功能区的地方政府的考核评价体系，以使当地政府的管理职能与生态功能区的主体定位相适应，加强相应的制度建设和制度供给，对于优化全国的空间开发格局、加强生态文明建设都具有重要意义。总之，创新生态功能区的开发模式，不仅可以有效破解当地所面临的生态、民族和贫困问题，也对保障长江中下游的生态安全起到不可估量的作用，对国家重点生态功能区的发展建设也有一定的启示意义。主要参考文献[1][英]康芒.生态经济学引论[M].北京：高等教育出版社，2012.[2]赵长明.现代农村金融制度变迁的制约因素研究[J].中外企业家.2013（9）：119-120.[3]张孝德.建立与主体功能区相适应的区域开发模式[J].国家行政学院学报，2007（6）：34-37.[4]佟新华.我国生态功能区经济发展模式研究[J].环境保护，2014（12）.[5]陈冰波.主体功能区生态补偿[M].北京：社会科学文献出版社，2009.

  中国管理信息化杂志发表 2016年9期

• 浅谈古城区粮食生产功能区划定主要做法
  作者：李丽萍，李立军（丽江市古城区农业技术推广中心，云南丽江647100）划定粮食生产功能区是落实国家粮食安全战略、确保农业农村经济稳中求进的必然要求。近年来,国家出台了一系列强农惠农富农政策,实现了粮食连年丰收,重要农产品生产能力不断增强。但是，我国农业生产基础还不牢固，工业化、城镇化发展和农业生产用地矛盾不断凸显，保障粮食和重要农产品供给任务仍然艰巨。为优化农业生产布局,聚焦主要品种和优势产区,实行精准化管理,确保谷物基本自给、口粮绝对安全，是实现农业农村经济稳中求进的重要基础。一、指导思想古城区为全面贯彻党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，实施“藏粮于地、藏粮于技”战略，坚持底线思维、统筹兼顾、科学划定。以永久基本农田为基础，以水土资源环境条件较好、农业基础设施比较完善的优势产区为重点，选择优质地块划定粮食生产功能区，划足数量、划优质量、图地挂钩，切实将粮食生产功能区细化落实到具体地块、优化区域布局和要素组合，促进农业结构调整，提升农产品质量效益和市场竞争力，为推进农业现代化建设、全面建成小康社会奠定坚实基础。二、主要做法（一）立足区情，多规衔接定规划古城区2018年土地确权总耕地面积为10980hm2，分坝区、半山区山区2片，坝区以金山、开南、束河、七河等镇为主，耕地面积6233.33hm2，半山区山区以金江、金安、大东等乡为主，耕地面积4746.67hm2。全区海拔1300～3300m，都有人居住并从事农业生产活动，立体气候较为明显。2018年云南省下达古城区的粮食生产功能区划定地块总任务为5400hm2，其中水稻生产功能区533.33hm2、玉米生产功能区3333.33hm2、小麦生产功能区1533.33hm2，按照“建机制、抓落实、保质量”的工作要求，综合考虑城市规划、交通建设、旅游发展、工业用地、产业发展等情况，多次征求相关领导、部门、乡（镇）意见，立足古城区的实际区情，应划尽划。（二）严格流程，依法确定服务单位粮食生产功能区划定工作主要包括资料收集、底图制作、外业核查、内业上图、审核公示、数据建库、标示标牌制作等7项工作内容，通过建档立卡、上图入库，构建粮食生产功能区划定数据库，实现信息化和精准化管理。其工作量大、技术要求高、服务单位确定难度大，为确保公开公平开展工作，古城区依法公开招标，确定技术服务单位。（三）严格标准，因地制宜划面积古城区粮食生产功能区划定严格按规程，将坡度在15°以下相对集中连片，连片面积不低于2hm2；农田灌排工程等农业基础设施比较完备、农业机械化水平高、生态环境良好；未列入退耕还林还草、城镇规划、旅游产业规划等范围；光、热、水、土质量好的优质地块及已建成的高标准基本农田等4条划定标准，做到质量优先、应划尽划、科学合理，既结合当前实际，又符合现代农业长远发展要求。（四）强化服务，统筹推进强配套古城区围绕粮食生产功能区综合生产能力提升，重点为土地整理、农田水利设施建设和农业提灌站建设等。以发展粮食生产功能区适度规模经营为突破口，加快农村土地集中连片流转，大力发展农机作业、病虫防治、产品营销等社会化服务组织。三、现状古城区粮食生产区共划定乡（镇、办事处）8个，村（居）委会30个，划定粮食生产功能区面积为5416.78hm2，片块数为826个，地块数为3872个，其中水稻544.27hm2，小麦1224.18hm2，玉米1795.17hm2；小麦玉米重合面积为1539.06hm2，小麦水稻重合面积314.1hm2。划定的具体地块实现信息化和精准化管理，建立电子地图和数据库，并统一编号，标明“四至”及拐点坐标、面积以及灌排工程设施、作物类型、承包经营主体、土地流转情况等相关信息。全面完成云南省下达古城区粮食生产功能区划定5400hm2的任务，并顺利完成省、市、区级验收及数据汇集工作。四、建议（一）加大对粮食生产功能区的政策支持下一步把粮食生产功能区作为农业固定资产投资安排的重点领域，现有的高标准农田、大中型灌区续建配套及节水改造等农业基础设施建设投资积极向粮食生产功能区倾斜。创新粮食生产功能区建设投融资机制，吸引社会资本投入，加快建设步伐。（二）发展适度规模经营以粮食生产功能区为平台，重点发展多种形式的适度规模经营，健全农村经营管理体系，加强对土地经营权流转和适度规模经营的管理服务。引导和支持粮食生产功能区范围内的经营主体根据市场需要，优化生产结构，加强粮食产前、产中、产后服务体系建设，增加绿色优质农产品供给。（三）提高服务水平以粮食生产功能区为重点，深入开展绿色高产高效创建，加快优良品种高产栽培技术普及应用，提升农作物生产全程机械化水平，积极推广物联网、大数据等现代信息技术。

  云南农业杂志发表 2020年12期

• 山西省忻州市主城区功能区优化研究
  作者：贾泽婷 吴攀升 刘俊       摘要：主城区功能区优化是指依据城市各功能区发展现状，对城市进行高质量更新优化，旨在提升功能区的内升动力及相互间的吸引力，增强城市发展动力，积极推动经济发展和结构调整。忻州市主城区作为城镇化进程中最主要的地区，存在空间发展无序蔓延、粗放式的扩张，集聚投射功能较差，产业结构不够优化，城市基础设施建设相对落后等问题，导致城市功能缺少组合优势。研究在对忻州市主城区功能区进行优化细分和适当调整的基础上，提出深化老城区文化与民生功能，推动旧城区功能升级和疏解迁移、东西边缘地带的有序蔓延，促进城市新区的高质量发展等优化对策，旨在实现产城融合发展，提升城市知名度，激发经济发展活力，进而为忻州市主城区的可持续发展提供参考。关键词：功能区优化忻州市主城区中图分类号：F207 文献标识码：A文章编号：1004-4914（2021）05-131-03一、引言优化城镇空间格局，完善和落实主体功能区战略，发挥各地区比较优势，构建中小城市和小城镇协调发展的城镇化空间格局，形成高质量发展动力系统。当前城市功能空间紊乱的问题普遍存在，城市各功能空间的不协调导致城市运行的低效率，服务空间过度集聚于城市核心区。土地城镇化快于人口城镇化，城市蔓延问题严重，出现了“冒进式”的土地失控。伴随着城市空间结构的变化，主体功能区是我国探索的一条符合生态文明要求的空间治理之路，是基于深入的理论创新、系统的科学研究、充分理解和适应中国国情的一种空间治理方式。城市开发建设强度加大，城市内部空间功能布局发生重大变化，打破了城市原有协调稳定的内部空间结构。因此，需要落实主体功能区战略，完善空间治理，旨在解决城区功能区在改造与建设中的诸多难题，实现城市功能区的优化升级。二、忻州市主城区功能区概述（一）忻州市主城区概况忻州市主城区位于市政府驻地忻府区内，北至忻阜高速公路，南至牧马河，西至奇村及九龙岗边山地区，东至北肖村，面积为230km2，人口36.28万（2019年）。按照《忻州市城市总体规划（2011—2030）》，忻州市主城区分为三大区：一为老城区，即秀容街以南部分。二为旧城区，即秀容街以北、九原街以南的部分。三为新城区，即九原街以北至云中河两岸。（二）忻州市主城区功能区现状“十三五”发展期间，忻州市主城区明确城市规划建设和管理方面的目标与任务，积极推动经济发展和结构调整，提高城市化水平。当前主城区中高新技术产业、旅游产业、教育产业快速发展，依托政府福利政策吸引着众多投资商，积极推进产城融合发展，增强区域中心城市集聚辐射带动作用。不断完善城市的基础设施建设，在道路扩改、城市绿化、便民服务等方面，不断提升城市的民生温度，城市居民的幸福感逐年增高。依托城区内现有的忻州古城、顿村度假村和云中河景区，开发旅游业与康养产业，提升城市知名度，带动区域经济发展。逐步升级城区内高中小学和高等院校的硬件设施，提升教育水平满足城市教育需求。忻州西站的开通，加强了忻州市主城区对外界的联系，为积极融入太原都市圈提供了必要条件。忻州市主城区总体成南北狭长型的空间格局，由于受经济、土地等条件的制约，并未有较大的发展，城市居民大部分的活动空间仍然停留在老城区与旧城区，城区发展格局受限。受西侧的大运高速以及东侧的北同蒲铁路的制约，城市东西向的发展空间基本饱和，南侧受牧马河不规则走向的影响，向南发展的空间受限。受制于城市功能区的笼统划分，主城区在城市扩张更新的进程中，城市优化仍然集中于核心区域，致使边缘地带在发展过程中吸引资金的能力弱，基础设施不完善，导致了发展过程中的恶性循环。三、忻州市主城区功能区优化发展对策（一）深化老城区文化与民生功能随着城市化的高速发展，人们提高了保护城市的意识，城市古城在保护和更新过程中，需要注入新的经济活力，提升民生温度，在传统与现代的碰撞之下，探索出一条“利城利民”的发展模式。老城区的发展之重是在平衡居住、游客和就业人群的不同需求，未来的老城区将把商业、居住、文化结合在一起，通过古城活化促进文旅产业发展，解决城区中民生问题。1.古城活化与文旅产业发展。未来的忻州古城作为忻州市的“文化地标”，承载着历史传承、文旅产业和经济发展的使命。随着城市化进程的推进，需要对古城进行修复改造，提升城市历史文化品位，促进文化旅游产业的发展。把握发展机遇，以更优质的产品和服务实现更大的发展，努力成为古城建设领域的标杆。古城活化应该坚持走“忻州特色之路”，改造完成的古城充分体现“晋北锁钥”的特色。活化修复主要以秀容书院、古城墙、北城门楼和连接南城门口、东城门口和北城门口为核心，紧随新型城镇化建设的方向，打造特色历史街区。逐步恢复老城区的传统风貌，彰显古城特色，结合自身的资源条件，积极培育民俗文化产业、传统特色商业，加大政策扶持，推动古城产业升级转型。修缮过程中，尽量减少拆迁，避免犯盲目盖新楼的错误，做到不破坏古城原有风貌，维持古城现有的和谐局面;做到符合历史记载，不以翻新为目的而过于强调新，注重修旧如故，还原历史特色，研究城墙、环城公园和道路之间的关系，科学合理布局，统筹规划，将充满古色古韵的忻州古城展现出来。对现有建筑形态保护和更新双管齐下，使古城中传统建筑在保存传统风貌的前提下，兼顾现代产业对使用功能的需求。同时，以活化修缮为契机，培育服务经济，激发古城中商家和消费者的活力，以政策為引导发挥市场的主体作用，挖掘文化旅游产业发展的巨大潜力，建设公平公正、规范有序的市场秩序，健全的市场机制，吸引更多的资金进入忻州，打造忻州文化旅游产业高地。迎合游客喜爱的休闲旅游方式，增强古城的吸引力和影响力，活化古城文旅产业，让忻州市民有处游玩，更让外地游客流连忘返。从游、住、食、观这四方面着手，体现晋北民俗特色，打造真正的特色商业街。2.民生与就业工程提升。老城区房屋、道路、供暖、排污等基础设施落后，群众对改善居住条件和环境的意愿十分迫切。着力改善古城居民的生活和居住环境，整修老式住宅，减少安全隐患，将忻州古城外的老城区纳入规划范围，分阶段进行整修，与古城内的道路、供暖和排污联通起来，让广大老城居民真正享受古城修缮带来的惠利。古城中的文娱设施向市民开放，定期举办文化活动，做到民城融合，营造出商业繁荣，居民幸福的民生环境，着力实现具有民生温度、文化浓郁和环境优美的历史老城区。政府帮助职业技能和就业条件低的弱势群体，增强其生存和就业能力，进行职业技能等方面的培训。老城区加大招商引资力度，大力发展服务经济的平台，做到城区招商，百姓创业就业的良性促进。加强专业指导人员对弱势群体的咨询帮助服务，转变其传统就业观念。对于其他确实无法实现就业和再就业的群体，政府提供给他们如古城绿化、环境保护、清洁的公益性工作岗位。（二）旧城区功能升级与疏解迁移在社会主义市场经济快速发展和经济高速增长的背景下，我国的城镇化面临着诸多矛盾。构建社会主义和谐社会的战略目标要求我国必须走一条符合中国国情、具有中国特色的新型城镇化道路。旧城区随着城镇化进程的推进，逐渐演变为主城区中最核心的部分，也是主城区中集聚能力较强的城区，针对城区部分功能饱和的现状，需要对城区中的某些功能进行疏解，优化旧城区的发展空间，尽可能发挥其商业价值的基础上，进行产业升级，调整完善提高服务能力，更新城市功能，减轻城区发展负担。通过架构形成的聚集方式发展商业，实现多个商业建筑及周边相关建筑设施的集聚，从而达到个体资源和信息之间的互补，增加商业的适应性，使商业具有更好的生存发展能力。旧城区依托大欣城、田森汇、北方商城、东大购物中心、君华天地购物中心等形成居住区级的商业中心，形成与完善的服务业相配合的居住区级商业区。特定的消费人群决定了区域的消费模式应该是集购物、社交、美食、娱乐、景观为一体的多元化体验式消费模式，其特点应该是商业无阻隔地聚集，形成真正意义上的综合体、集约化、高效率的商业开发模式。传统商业建筑封闭型的公共空间，对消费人群来说已丧失了足够的吸引力，需要尝试将公共空间从室内解放出来，将城市的人气和生活引入到购物中心内部，采用开放性的设计，让街道、广场、大厦、景观都成为商业空间不可分割的一部分。旧城区发展规划中，力求摆脱单体建筑设计的局限，从城市商业节点的开发性设计入手进行规划。基于旧城区的主体业态，以完善调整为主，立足忻州市主城区整体规划现状与经济发展水平，促使其商业功能最大化，提升服务能力。与此同时，疏解更新旧城区中的部分功能就显得尤为重要。高校作为城市空间的一部分，不仅仅属于校园本身，更是对城市环境的点缀，忻州师范学院校区已经不能最大化发挥其教育功能，作为教育地标的建筑影响力较小，但其占用的土地具有较高的商业价值。因此，忻州师范学院通过土地置换的方式搬迁，能够更好地发挥现有土地的价值，为旧城区中其他产业的发展提供具有良好区位条件的场所，同时带动城市对外的空间扩展。旧城区中的中小学教育场所分布密集，在高峰时间段会造成城市交通的混乱，造成市民生活的不便。因此，对旧城区教育功能的疏解迁移，不仅会改善教育环境，优化整合教育资源，还能够实现老校区土地资源的集约利用，促进城区内教育功能的科学健康发展。对旧城区饱和的功能疏解迁移后，能够破解制约旧城区发展的瓶颈因素，发展空间得以进一步优化，进而充分发挥旧城区的政治、经济、文化中心优势，激发区域间的良性竞争，推动旧城区产业的转型升级。（三）东西边缘地带的有序蔓延城市边缘地带的更新涉及城市社会、经济与物质环境等诸多方面，是一项十分复杂的社会系统工程。要从综合性、系统性和政策性综合考虑。应提高城市更新规划设计的水平，建立多层次的城市更新规划体系，集约高效、充分挖掘土地潜力，提高土地使用容积率。边缘地带不仅承担着中心城的外溢功能，还包括部分城中村的建设，应考虑不同利益的权衡，关注公共利益在城市更新的整个过程中要加强城市设计的作用，避免走城市更新依靠建设商品住宅的粗放发展模式。1.西部边缘地带拓展高铁相关产业。主城区的西部边缘地带，依托大西高铁和高速公路的便利条件，逐渐形成发展时间较长、基础较好、功能相对完善的城市功能拓展区。大西高铁的开通及高速公路的互联互通，打破以往孤立的状态，忻州市立体交通网络初步成型，具备对外联系的便利条件，能够第一时间展示忻州“生态宜居城市”的形象，实现功能区更新扩展与城镇化相匹配。拓展高铁站周边潜在产业，在未来形成客流量大，产业类型丰富，充满活力的新区域。虽然在高铁开通的初期，由于资源条件的限制，无法显著带动实体经济的发展，但是不可忽视后期能产生的持续推动作用。西部城区铁路和公路网络的不断完善，丰富了市民的出行方式，对沿线房地产业的升级也有不可忽视的影响，调整区域空间内的经济格局，促进经济资源在城区内的流动，盘活周边功能区的经济发展。依托公路加强城区内部功能区的联系，带动城市自身的发展，其对外联结的功能也需要重视起来。完善的道路网络能够减轻区域之间的交流障碍，优化各区域间的资源配置，加强与太原都市圈、山西中部盆地城市群、忻定原一体化的联系，拉动投资，提升市场潜力，促进区域经济发展，为就业提供更多的区位选择。加快城镇化的进程，促进区域一体化的形成，缩小各城区之间的贫富差距。2.东部边缘地带产业园区联动发展。主城区的东部边缘地带由于同蒲铁路穿城而过，一定程度阻碍了空间拓展，要对东部进行管控，减少向东的扩展。作为城市功能的辐射区，在完善内部功能的同时，还需要作为城市的一部分，起到补充完善城市功能的作用，以辅助发展为主。功能的优化调控要建设成功能完善发展的拓展区，推进城市整体开发，城区的功能建设上比以往更为丰富全面，改变以往比较单一的城区功能结构，向综合型方向发展的同时完善内部功能，起到城区服务功能延伸的作用。完善现有的制造产业，形成布局规整的现代产业园区形态，在现有资源、社会经济与城市建设中渗透融合，促进城市功能区际协调。打造以半導体为标志的新型产业集聚区，重在精细化发展，以高质量发展为引领进行有效的资源聚集，形成完善的服务体系。统筹园区内各产业，通过技术革新的手段，提高产业匹配度，延伸产业链，呈现产区特色，促进产城融合发展，逐步实现传统园区的转型升级。发挥政府优惠政策驱动力和市场竞争力的双重作用，对生产要素重新整合，优化配套条件，形成产业集群布局，促进城市功能和产业的功能的融合，达到产业园区联动发展。（四）城市新区的高质量发展忻州市主城区总体南北狭长型的空间格局以及“北进”的城市发展基调，决定了城市新区是未来转移城市职能的重要区域，以经济开发区内产业转型升级为契机，优先建设道路，带动城市发展，扩大城市影响力;重点建设忻州师范学院新校区，逐步实现教育资源的整合发展;依托资源优势，着力打造休闲康养产业等新兴业态，配套建设旅游服务中心、中高端生活区等，发展会展、金融、旅游等产业。立足城市自身的需求，带动附近的城中村改造，完善周边基础设施，在未来依托良好生态环境形成集养生、教育和金融为一体的城市功能新区，开辟城市永续发展新空间。1.经济开发区产业转型升级。经济开发区的发展潜力大，未来需要丰富开发区产业发展类型，改变以往偏重于空间拓展和形态建设，产业结构不明晰的发展状态，增强其服务功能和人才聚集功能。积极融入太原都市圈和京津冀协同发展是开发区产业转型升级的新机遇，结合创新驱动转变，依靠知识创新、技术创新、机制创新和人才体制创新，汇集新的竞争优势。由经济开发区设立相关融资和监管机构，促进产业转型及协同发展，对中小型企业进行集群培养，在空间上形成集聚的状态。同时，在当前经济新旧动能转换的大趋势下，实现社会、银行、企业与开发区整体发展协同联动，帮助当前开发区中小型微科技产业摆脱困境。大型企业重在考虑如何实现高端技术升级，提高经济开发区中资本、技术和劳动之间的关联性。未来的开发区依托省级经济开发区的优势条件，形成高新产业集群，深化与京津冀及雄安新区协同发展，主动融入太原都市圈的发展，促进忻定原一体化发展。经济开发区未来的文化建设项目主要以市图书馆、科技馆、博物馆、体育馆、文化馆和歌舞剧院为核心，改变当前市级公共服务设施多分布于旧城区无独立用地的现状。建成后将形成联结云中河沿岸的重要文化服务中心，以市级公共设施的建设，带动社区级文化的配套设施以及附近的教育片区整合发展，提升整个城市的文化更新能力。2.教育园区资源整合发展。加强对高等教育和科研用地的布局，整合资源建设教育园区，注重核心区大学、中等职业院校和中小学的居住配套设施建设，立足于高等院校及科研等服务设施发展。教育园区中目前中小学的布局较为均衡，小学以服务社区居民为主，初中和高中的覆盖半径较大，多数为新建学校，硬件设施得以保障的情况下，着力提高学校的培养质量。因此，整合园区中的教育资源显得尤为重要。城市新区建设中小学，可以充分利用教育园区的高质量资源，实现对旧城区中小学建筑老旧、硬件设施落后和分布密集引发的各种社会问题的疏解。经济开发区需要就业人口的规模为20万人，以目前开发区拥有的5至6万就业人口，可知未来开发区的就业人口需求量大，尤其需要有职业教育背景。建设教育园区为开发区保障必要的职业教育资源，同时能够为周边农村地区实现城镇化提供保障。依托目前职业技术学院现状，建成后的教育园区将进行整合发展，形成与开发区产业项目紧密结合的产、学、研职业教育体系，为开发区及忻州市提供优质的中高端技术型人才。以忻州师范学院新校区为核心，建设高等教育、科研、创新发展基地，积极促进科研单位入驻开发区，规划保留现有科研设施的基础上，沿忻州师范学院新校区南侧和云中河北岸进一步开发科研功能，为开发区的产业发展提供技术基础。对开发区的生活水平和质量、就业、文化教育甚至整个城市的建设、社会服务和社会经济都有深远的影响，打造忻州市的“教育地标园区”，扩大城市教育资源和文化辐射的范围，由单纯规模扩张进入到内涵提升的发展阶段。3.康养产业提质增效。顿村和云中河景区借助温泉地热资源，形成独特的康养服务业和配套产业，打造城市重要的旅游服务目的地，成为城市旅游服务功能的重要体现。顿村温泉旅游区有丰富的温泉资源，具备一定的硬件基础，交通及区位优势明显，具备丰富的人文积淀，是转变经济发展方式、实现特色旅游、发展第三产业的重大突破口。着手于加强宣传力度，提高知名度，整理周围环境，进行统一规划，使旅游产品种类多元化，使旅游者以体验温泉、感悟温泉文化为主题，达到温泉养生、休闲、度假为目的的旅游，温泉旅游产品的多元化设计必须以旅游者的需求为依据，进行多层次的产品开发。沿云中河两岸开辟大型生态绿化区，以改善城市生态环境，为创造生态园林城市提供条件。云中河治理工程将使云中河形成一个大的生态绿地系统，两岸滨河景观带将成为忻州市民休闲的主要场所。依托忻州市自然山水及人文景觀资源，架构形成“山、水、林、路、城”的点线面有机整体，营造服务于市民及游客的滨水开放空间，体现“新生活、新景观”的空间特征。四、结论与讨论忻州市主城区功能区优化必须以科学发展观为指导，统筹考虑经济社会发展、生态环境等各方面的需求，加快调整以保障经济社会以及生态环境可持续发展。随着城镇化在区域内的发展，城市规划应当以区域的视野，抛弃将中心城市与外围地区割裂的惯性思维。从忻州市主城区功能区现状认识到当前在城市更新发展中的问题，在忻州市主城区规划现状的基础上，发现当前忻州市主城区功能区的划分侧重于把握宏观主体而忽视对边缘地带的发展，城区内部的划分不够精准的问题。对功能区进行优化细分和适当的调整，使城市在更新和增量发展中，加强片区间的组合优势，注重城市的内涵发展，进入以提升质量为主的发展阶段。明确各功能区的发展定位，以政策为引导实现民城融合，激活忻州市主城区的整体发展动力，提高中心城市的综合承载力和辐射带动力。积极推动经济发展和结构调整，提高城市化水平，促进城市经济的协调发展，形成整体形态紧凑和有序的优化模式，推进忻州市主城区的可持续健康发展。[基金项目：2018年度国家级大学生创新训练项目“忻州市主城区功能分区研究”（2018510）]参考文献：[1]国家发展和改革委员会.国家发展改革委关于印发《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》的通知.https：//www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/tz/202004/t20200409_1225431.html.[2]申庆喜，李誠固，马佐澎，等.基于服务空间视角的长春市城市功能空间扩展研究[J].地理科学，2016，36（02）：274-282.[3]姚士谋，陆大道，陈振光，等.顺应我国国情条件的城镇化问题的严峻思考[J].经济地理，2012，32（05）：1-6.[4]樊杰.以主体功能区战略打造高品质国土空间[N].中国科学报，2019-09-23（001）[5]何东.重庆主城区城市多中心体系空间结构研究[D].重庆：西南大学，2019.[6]宁晓刚，刘娅菲，王浩，等.基于众源数据的北京市主城区功能用地划分研究[J].地理与地理信息科学，2018，34（06）：42-49+1.[7]陈浩，张京祥.功能区与行政区“双轨制”：城市政府空间管理与创新——以南京市区为例[J].经济地理，2017，37（10）：59-67.[8]陈浩，张京祥，李响宇.国家空间分异与国家空间视角的中国城市研究思路初探[J].人文地理，2017，32（05）：9-16.[9]闫梅，黄金川.国内外城市空间扩展研究评析[J].地理科学进展，2013，32（07）：1039-1050.[10]刘云刚，叶清露.中国城市基层地域的领域化与领域政治——基于东莞东泰社区的案例研究[J].地理学报，2015，70（02）：283-296.[11]林锦耀，黎夏.基于空间自相关的东莞市主体功能区划分[J].地理研究，2014，33（02）：349-357.[12]阳建强.城市更新与功能提升[J].城市规划，2016，40（01）：99-106.[13]王发曾.中原经济区的新型城镇化之路[J].经济地理，2010，30（12）：1972-1977.[14]彭红碧，杨峰.新型城镇化道路的科学内涵[J].理论探索，2010（04）：75-78.（作者单位：忻州师范学院地理系山西忻州034000）[作者简介：贾泽婷，忻州师范学院地理系学生，区域规划与分析专业;通讯作者：刘俊，忻州师范学院地理系讲师，硕士研究生，研究方向为区域规划与分析。]（责编：贾伟）

  经济师杂志发表 2021年5期

• 关于枣庄市水功能区监督管理的思考
  作者：陈秀真  枣庄市面积4550km2，地处鲁中南低山丘陵南部地区，属于黄淮冲击平原的一部分。地势北高南低，东高西低，呈东北向西南倾伏状。境内河流属淮河流域运河水系，大小河流共有24条，京航运河枣庄段为大型河流，横穿市南部，境内全长39km。流域面积在100m2以上的河流8条，流域面积在30～100km2的河流12条。除京杭运河枣庄段为南四湖泄洪河道外，其他主要河流均发源于东北部山区，分别流入南四湖和运河。这些河流的特点是径流量较小、季节性变化较大，有的甚至发生过常年断流，具有典型的北方河流的特点。一、水功能区监督管理的主要做法1.组织拟订全市水功能区划拟订水功能区划是《水法》第三十二条赋予水行政主管部门的职责。2016年，枣庄市水利部门会同环境保护行政主管部门拟订了《枣庄市水功能区划》，并经由枣庄市人民政府批准并报山东省水行政主管部门和环境保护行政主管部门备案。《枣庄市水功能区划》对全市流域面积超过100km2的河流进行了区划，共划分水功能一级区11个，总区划河长340.38km，水功能二级区划23个，总区划河长432.51km。其中，饮用水源区7个，工业用水区3个，农业用水区11个，景观娱乐用水区1个，过渡区1个。《枣庄市水功能区划》成为枣庄市水利部门实施水功能区监督管理的基础，标志着水功能区监督管理步入了崭新的阶段。在拟定全市水功能区划过程中，枣庄市做法有三个主要特点。一是充分考虑当地水文地质特点划定饮用水水源区。枣庄市城市生活用水主要取用当地地下水，由于地下水源地岩溶裂隙发育，地下水与地表水联系密切，即使这些河段中没有一个城市生活用水取水口，也都将流经城市生活饮用水地下水水源地的河段划定为生活饮用水水源区。全市共设有7个生活饮用水水源区，占二级水功能区的31.4%。二是水功能区水质目标的要求高。由于枣庄市主要河流流经城市生活地下水水源地时候多处于中游，河流出境无一例外进入南水北调东线工程调水线路，因此枣庄市水功能区水质目标被严格约束，所有水功能区水质目标全部为地表水Ⅲ类水质标准。三是不拘泥于纳污能力计算严苛要求。水功能区划中纳污能力计算是一个复杂的过程，有着严格的要求。由于枣庄市所有水功能区水质目标均为地表水Ⅲ类水质，而且河流径流量较小、季节性变化较大，有的甚至常年断流，因此水功能区纳污能力接近于零，开展纳污能力计算没有实质意义。2.严格实施水功能区监督管理一是实施水功能区监测管理。每月监测水功能区水质，每月发布1期水功能区水质通报，发现问题及时通报环境保护行政主管部门。二是将水功能区水质达标率纳入实施最严格水资源管理制度考核和经济社会发展综合考核指标体系。水功能区达标问题得到了各级政府的空前重视，给水利部门实施水功能区监督管理创造了良好的条件。三是对河道实施系统治理。2017年实施河长制以来，全市建立了“市、区、镇、村”四级河长组织体系，设立了河长2352名。开展了“一河一策”方案编制，实施了“清河行动”。去年以来，全市累计排查河湖违法建筑及违法活动1550处，已全部完成整治。为进一步巩固和保持“清河行动”成果，今年3月份，又启动了“清河行动回头看”，对河湖问题“八乱”现象进行再梳理、再排查、再整治，提升了“清河行动”工作开展以来取得的各项成果，形成了“清河行动”常态化工作机制。近年来，枣庄市水功能区水质年度达标率稳步提高，特别是去年9月以来，水功能区月度达标率基本稳定在80%以上。3.规范入河排污口监管2017年，按照山东省水利厅统一部署，开展了入河排污口综合攻坚行动，排查入河排污口323处，针对排查结果进行分类整治。对于非法设置的入河排污口依法予以封停，对于具备纳网改排条件的实施纳网改排，对于应当渔业保留的要依法实施科学论证，实施规范管理，现在已全部完成综合整治。目前，全市优化保留入河排污口37处，设立了37个入河排污口标志牌，每年2次定期监测入河排污口水质水量，每半年发布1期排污口水质监测通报。对发现超标排放的入河排污口，及时下达整改通知，拒不整改或整改不到位的要坚决依法处罚。建立定期巡查机制，将入河排污口监督管理纳入“河长制”巡查。二、水功能区监督管理中存在的困难和问题水功能区水质目标的严苛要求给当地经济发展和水功能区监督管理带来了一些困难和困惑。主要表现在：一是入河排污口排水水质标准高导致生产经营工业企业运行成本显著推高。枣庄市所有城镇污水处理厂退水要达到地表水Ⅲ类水质，这在国内见所未见。一老牌造纸企业年产值8000万元，其投入整治入河排污口的资金预计高达8000万元，给企业的生存和发展带来巨大的压力。二是地方政府批准的水功能区划与国家标准、行业标准和地方标准不能有效衔接。比如，《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918-2002）是国家标准，一级A标准要求COD、NH3-N分别为50mg/L、l5mg/L，《中华人民共和国污水综合排放标准》（GB8978-1996）是国家标准，规定排放标准COD、NH3-N分别为60mg/L、l5mg/L，《山东省南水北调沿线污染物综合排放标准》（DB37/599-2006）是山东省地方标准，规定在南水北调重点保护区污染物排放标准COD、NH3-N分别为60mg/L、l0mg/L。枣庄市人民政府批准的《枣庄市水功能区划》中规定，境内所有水功能区的水质目标均为地表水类水质标准，因此COD、NH3-N入河标准为20mg/L、lmg/L。由此可见，水功能区划的水质目标与污染物排放的国家标准、地方标准甚至行业标准存在巨大的落差，以至于造成基层水利部门在水功能区监督管理上的困难。三是排污主体不清。有个别入河排污口承接了多个排污主体的污废水，一旦超标，将导致处罚对象难以落实，责任不清，造成扯皮。四是入河排污口监测频次低，不利于动态掌握排污情况。根据现行监测安排，每年监测两次，上半年1次，下半年1次。这种做法不利于掌握入河排污口动态变化，作为监督管理依据不充分。五是入河排污口的设置还不够科学合理。当前实施河长制清河行动，把一些规模较小的入河排污口一刀切地予以封停，有的区（县）境内仅设置2个排污口，与实际情况严重不符。比如，重点乡镇驻地及一些较大的村（居）作为人口集中居住区，一定会产生一定量的生活污水，随着污水处理设施建设完善，这些地方还是要设置一定数量的排污口的。三、几点建议1.尽快建立南水北调生态补偿机制《南水北调工程供用水管理条例》（国务院令第647号）第十九条规定，依照有关法律、行政法规的规定，对南水北调工程水源地实行水环境生态保护补偿。《山东省南水北调条例》（2015年4月1日山东省第十二届人民代表大会常务委员会第十三次会议通过）第四十八条规定，南水北调工程沿线区域实行生态保护补偿机制，具体办法由省人民政府制定。可见实施南水北调生态补偿机制于法有据，关键是尽快落实。枣庄市作为一个资源枯竭转型城市，GDP由多年前全省第3到去年的全省第15，经济发展面临严重瓶颈制约。因此，尽快建立南水北调生态补偿机制，对于建立公平的工业企业运行环境意义重大，也必将促进枣庄市的城市转型。2.积极实施河长制，优化入河排污口布局要紧密结合美丽乡村建设规划，优化布局人口聚居区生活污水入河排污口，而不是一堵了之。对于承接多个不同排污主体的入河排污口，要进一步细化管理，具备分设条件的要分别设立，不具备分设条件的要科学论证，理清责任，给入河排污口的监督管理创造良好条件。3.探索水功能区监督管理的权威机制2016年以来，地方设区的市相继获得了一定立法权限，各地可以就生态方面采取严于上位法的立法措施。因此，可以充分利用这个机遇，将水功能区划纳入立法的范畴，提升地方标准的地位，解决水功能区监督管理过程中的权威性问题。4.全面加强水功能区的监督管理要做到水功能区划的全覆盖，形成省、市、县三级区划体系。同时，水功能区水质监测实行谁区划谁监测的原则，也要建立监测三级体系。加强入河排污口水质监测，强化实时监督，要提高入河排污口水质监测频次，有条件的地方可以建立实时监测。加大对入河排污口的执法检查力度，对超标排放的要严格依法处罚，并限期治理，治理不能达标排放的要坚决予以关闭，力争到2020年全市水功能区达标率达到80%

  治淮杂志发表 2018年12期

• 基于主体功能区视角的产业集群转型发展
  ——以中部地区为例
  作者：彭迪云、温舒甜  基于主体功能区视角的产业集群转型发展——以中部地区为例    产业集群是具有空间集聚性、地域植根性、网络创新性和自组织性特征的新型产业组织，在推进生态文明建设和区域协调发展进程中处于重要地位。产业集群与主体功能区相互依赖、互为促进，因而中部地区产业集群转型发展是以主体功能区规划为依据、以质量和效益为导向、涵盖五个维度的复杂系统工程。当前中部地区产业集群发展规模小、关联性不强、产业链不完整、支撑服务体系薄弱、创新后劲不足、可持续性差，其转型发展的方向是大力提高集群内协作度、集群外关联度、集群创新度、集群可持续发展度以及集群贡献度。为此，必须壮大主导产业，延长产业链；加强交流合作，推动环境建设；优化创新环境，建立产学研战略合作联盟；倡导绿色发展，优化产业结构；推进政府体制改革，提升公共服务水平。生态文明建设；主体功能区；产业集群；中部地区彭迪云，南昌大学中国中部经济社会发展研究中心产业经济研究所所长，教授、博士生导师；温舒甜，南昌大学经济与管理学院世界经济专业硕士生。（江西南昌330031）20世纪80年代以来，伴随着新国际分工的兴起，产业集群现象遍布全球，并构成一个国家或地区竞争力的关键因素。实施主体功能区战略，是深入贯彻落实科学发展观，大力推进生态文明建设的重大举措。“十二五”规划纲要，将主体功能区规划上升到了国家战略层面。党的十八大进一步提出，大力推进生态文明建设，加快实施主体功能区战略，构建科学合理的城镇化格局、农业发展格局、生态安全格局。因此，如何根据国家主体功能区规划和十八大的精神，将产业发展的立足点转到提高质量和效益上来，着力解决产业集群发展存在的不平衡、不协调和不可持续问题，是一个亟待研究的重要课题。立足于产业集群与主体功能区的共生机理，来探讨中部地区主体功能区产业集群转型发展的路径和举措，有一定的前沿性和新颖性，并具有重要的理论价值和实践意义。一、产业集群与主体功能区发展的共生机理众所周知，产业集群是指某一特定领域内相互联系的，在地理位置上集中的企业和机构的集合[1]，是一个具有空间集聚性、地域植根性、网络创新性和自组织性特征的新型产业组织。[2]主体功能区则是指按照国土空间整体功能最大化和各空间单元协调发展的原则，依据各空间单元现有经济技术条件下的开发潜力，对国土空间按发展定位和发展方向进行划分所形成的特定空间单元，如优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区等。为了论证中部地区产业集群的转型发展，首先需要对产业集群与主体功能区发展的共生机理有一个初步的认识。（一）主体功能区是产业集群发展的地域条件产业集群的地域植根性特征表明，大量关联企业空间上的集聚蕴含着对地域文化因素（包括地理、制度、文化、自然资源、市场资源、历史、习俗等因素）的依附性。主体功能区是行政区域和经济区域的混合体，其产业结构、生态功能、资源投入、经济发展水平、城镇化水平、基础设施建设完善程度、公共政策、市场需求和制度环境等，是产业集群发展的空间载体和环境依托。（二）产业集群是主体功能区发展的驱动力量首先，产业集群的空间集聚效应和专业化分工体系使大量集群企业之间实现专业化分工与协作，形成物质性、制度性网络社会资本和关系资源，这既集聚和丰富了区域内经济要素供给，又能够在一定程度上降低交易成本。其次，产业链上的供应商、生产商、代理商和客户等之间的利益相关性，促使集群企业在产业技术升级创新、产业组织形态创新、信息交流等多个方面竞争与合作，这种网络创新性特征将促进区域经济增长。同时，成熟发展的产业集群，在经济活动中所产生的知识溢出效应会带动周边地区的技术扩张，从而促进工业化、城镇化发展。最后，产业集群具有自组织特征和优胜劣汰机制，能够通过竞争集聚先进产能与产业、优化产业结构，这正是主体功能区规划的基本宗旨。（三）产业集群与主体功能区的共生效应首先，两者是系统内的共生单元。从生物共生理论角度来看，产业集群与主体功能区的合理组合能够发挥出较强的社会系统共生效应。产业集群与主体功能区可视为共生系统内的共生单元，两者的各部分之间发生着能量交互作用，达到平衡时，能发挥出大于两者功能之和的效应。其次，两者有着共同的利益诉求。两者发展的目标在一定程度上是协同的。例如，主体功能区的目标，是促进生态文明建设、将各主体功能区的功能差异化、打造稳定的结构系统、发挥各功能区的比较优势、创造丰富的物质财富；主体功能区内产业集群转型发展的主要目标，是努力实现产品的差异化、延长产业链、提高产业竞争力、创造财富最大化。最后，两者包含着共生要素。主体功能区所需要素与产业集群转型发展所依赖的要素，具有直接的同一性，两者共同发展的要素包括资源、技术、基础设施、人才、资本等。二、基于主体功能区视角的产业集群转型发展的概念模型基于上述共生机理，在这里，“转型发展”是指主体功能区内的产业集群以主体功能区规划为依据、以质量和效益为导向，转变发展方式，实现科学发展，目标和结果指向于转型升级，即全面、协调和可持续发展的状态。根据国家主体功能区规划，“推进形成主体功能区，就是要统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，依据各地不同的发展潜力和资源环境承载能力，确定不同区域的主体功能，并据此明确开发方向，完善开发政策，控制开发强度，规范开发秩序，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的国土空间开发格局”[3]。党的十八大进一步提出，要着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式。笔者提出了基于产业集群与全球价值链耦合的理论模型，认为产业集群转型发展或升级，应充分考虑集群内协作度、集群外关联度、集群创新度和价值链嵌入度。[4]采用产业区域分工与城市层级分工相耦合的模式，构建了中部地区生产性服务业分工协作机制的概念模型。[5]在此基础上，笔者结合主体功能区战略部署和十八大精神，提出基于主体功能视角，包括集群内协作度、集群外关联度、集群创新度、集群可持续发展度和集群贡献度等五个维度在内的产业集群转型发展的概念模型（如图1所示）。在图1中，方框标示的“产业集群”与“主体功能区”表示两个共生单元，两者之间的双线箭头连线表示两者之间的共生关系，这是由一定条件下的共生环境所决定的。因此，产业集群与主体功能区的性质差异及外部环境的差异，会影响产业集群与主体功能区的共生方式，从而出现不同的共生关系结构。产业集群与主体功能区共生关系结构的不同，将导致产业集群发展水平的差异。在这个概念模型中，主体功能区的要素输入到产业集群的组织网络后，作用于产业集群的集群内协作度、集群外关联度、集群创新度、集群贡献度和可持续发展度等五个维度的构成要素（衡量指标），通过共生组织的整合，产生新的能量，并作用于产业集群。如果共生关系结构合理，亦即产业集群与主体功能区发展找到了切合点，就会产生新的正向能量，输出的能量将大于两个共生单元各自能量之和，从而实现资源的优化配置。对产业集群来说，这种输出的能量可以通过五个维度来衡量。这五个维度的变化，又会反过来作用于共生的外部环境，并按相反的方向作用于主体功能区的发展。因此，两者的关系是双向的和动态的。[6]1.集群内协作度。它主要是指产业集群产业链上下游的主导产业、配套产业、中介组织、科研院所和地方政府协调发展的程度，主要包括网络关系互惠度、网络关系密度、网络规模和专业化程度。Knoke和Kuklinski认为，用矩阵运算可以得到许多针对个别行动者和整个网络的衡量指标,如网络凝聚力、网络多样性、活动者自我网络密度、网络中心性、活动者在网络内的声誉等。[7]产业集群内部拥有这种复杂的网络环境,要想实现良性发展,首先要处理好各组织（如主导产业、配套产业、中介组织、科研院所和地方政府等）之间的协同与合作。主体功能区基础设施建设将极大地促进相关组织的发展，减少集群企业发展的成本，从而实现规模外部经济效应。2.集群外关联度。它是指产业集群与集群外部诸如中央政府、国际市场、其他产业集群等组织的关联程度，主要包括市场开放度、信息交流度、制度性网络、物质性网络和关系网络。产业集群十分强调集群成员的内部关联和本地嵌入性,但如果存在外部关联的欠缺,则产业集群难以嵌入全球价值链。主体功能区内的市场需求将促进产业集群市场开放度的提高，公共政策将有助于构建产业集群的制度性网络和物质性网络。3.集群创新度。它反映了产业集群在信息技术的积累过程中对技术的创造能力，主要的衡量指标包括知识创造水平、企业创新能力、知识流量、创新环境和新技术市场化能力。产业集群发展的关键是形成集群创新系统，完善知识资源的配置机制。主体功能区优化产业结构的发展战略，有利于提升区域创新能力，从而促进集群创新程度的提高。4.集群可持续发展度。它主要反映主体功能区内产业集群生产消耗与自然生态环境协调发展的程度，主要包括循环经济发展水平、环境承载能力、资源承载能力和污染排放程度。主体功能区发展战略，要求资源的开发强度应以该区域的资源承载能力（开发潜力）为界限。保护生态功能的要求，呼应了环境承载能力；优化产业结构的政策，将有利于促进产业集群发展循环经济和低碳经济。图1基于主体功能区视角的产业集群转型发展的概念模型5.集群贡献度。它反映产业集群转型发展对主体功能区的贡献水平，体现为对工业增加值、吸纳就业水平、生产效率、财政税收收入和人均收入的提高程度。产业集群的发展能增加该区域的工业产值，提升区域GDP水平，满足主体功能区经济发展的要求，其人才引进和吸纳劳动力的策略也呼应了主体功能区城镇化的发展思路。三、中部地区产业集群的识别与问题分析产业集群不是简单的“扎堆”，它作为一个具有空间集聚性、地域植根性、网络创新性和自组织性特征的新型产业组织，对主体功能区的内生促进功效的发挥有赖于自身的成熟度。改革开放以来，中部地区（六省）初步形成了产业集群，但从总体上看，产业集群的发展尚处于初级阶段。（一）中部地区产业集群的识别制造业仍是中部地区产业集群现象最为明显的产业，并且在《国民经济行业分类》的新旧标准中，制造业的分类和行业名称变动不大，所以本文选取制造业为研究对象，以2002—2012年作为研究的时间范围，样本数据均来自历年的《中国统计年鉴》、《中国工业经济统计年鉴》、各省的统计年鉴或统计公报。为保证本研究数据统计口径的一致性，选择了新旧版本中基本未作更改的20个行业为研究对象。[8]本文根据所获取的数据，分别对中部六省的20个行业进行区位商计算，将产业集聚现象不够明显的产业略去，整理汇总后得出中部六省产业集聚现象较为明显的产业集群，如表1所示。表1所示的产业，在中部地区属于较为典型的产业集群，其专业化程度已经超过全国平均水平，这就意味着这些产业在中部地区生产较为集中，具有相对规模优势，与其他区域的同种产业相比效率更高。所以，中部地区各省在确定主导产业时，应该优先考虑这些产业。（二）中部地区产业集群发展存在的问题首先，集群的规模小，关联性不高，产业链不完整。中部地区一些省份的产业大多依托自然资源而集聚，发展速度较慢，规模小，如河南省的纺织产业集群、江西省的铜产业集群等。同时，集群企业大多处于产业链的底端，进行低端重复生产，关联性不高，如山西省的煤炭采选业、炼焦产业集群等。此外，缺乏相应行业的规范引导，企业不能有机结合，产业链不完整，如湖北省钢铁企业生产实力雄厚，但产业链后续的加工企业却缺乏竞争力。其次，集群发展的支撑服务体系薄弱。中部地区一些省份的中介服务机构和组织建设滞后。例如，地方政府为集群企业提供的信息服务不足、不及时，协会等行会组织及其活动不活跃，注册会计师事务所、律师事务所等中介服务机构短缺，影响到产业集群的正常运转。此外，为集群企业提供专业化服务的科技中介机构、信用担保体系等还不够完善。第三，集群创新后劲不足。中部地区一些省份的产业集群普遍存在生产技术简单、劳动密集产业比重过大的缺陷，自主创新能力较为低下。中部地区有很多创新资源没有被充分挖掘利用，集群企业为了回避创新风险与外部性，往往减少研发投入，从事低技术含量的模仿生产。这些导致集群缺乏创新后劲，削弱了产业集群的竞争力。第四，集群发展可持续性差。中部地区一些省份的产业集群发展大部分是粗放型的，对自然资源的依赖程度高，技术含量低，污染排放量大，循环经济和低碳发展水平低。例如，山西省的金属冶炼业和炼焦业、江西省的陶瓷业、安徽省的矿业等的竞争优势，主要体现在低成本的制造上，对资源的消耗大，附加值低，对环境破坏程度高，不利于可持续发展。表1中部地区各省产业集群汇总表最后，集群贡献度有待提高。中部地区产业集群整体上还处于初级发展阶段，对区域经济社会发展的促进和带动作用还不够明显，在工业增加值、吸纳就业等方面的作用还需要进一步提高。[9]四、促进中部地区产业集群转型发展的对策由于产业集群与主体功能区之间存在相互依赖、相互促进的共生关系，我们必须通过利用产业集群这一有效的组织形式，在国家主体功能区规划及其战略的指导下，寻找两者发展的契合点。（一）提高集群内协作度：壮大主导产业，延长产业链提高集群内协作度，要求中部地区主体功能区的产业集群发展应积极壮大主导产业，延长产业链，做大做强产业集群。1.积极壮大主导产业。要继续稳步提升中部地区“三基地、一枢纽”的地位，增强其整体实力和竞争力。为此，黄淮海平原、江汉平原、鄱阳湖和洞庭湖地区、山西中南部等农产品优势产区应积极发展现代农业，以发展生态、高效、高产、优质农业为目标；晋北、晋东、晋中、淮南、淮北和河南大型煤炭基地，应促进钢铁、石化、有色、建材等优势产业结构调整，提高产品附加值和竞争力；武汉信息、郑州生物、南昌航空、合肥电子信息等专业性国家高技术产业基地，应以核心技术为发展动力，培育发展电子信息、生物医药、新能源、新材料等战略性新兴产业，壮大现代装备制造及高技术产业实力。[10]2.延长主导产业价值链。中部地区富有特色的产业链主要有:以武汉光谷为龙头，以烽火通信、华工科技、湘江计算机、铜峰和山西长城微光器材等为重点的电子信息产业链；以东风汽车、江铃、江淮、三环、太原重机为重点的汽车产业链；以武钢为龙头的冶金产业链等。[11]加快发展由这三条产业链衍生出来的配套产业，使更多的产业嵌入到该产业链中，进一步提高其网络关系互惠度、网络关系密度、网络规模和专业化程度。（二）提高集群外关联度：加强交流合作，推动环境建设提高集群外关联度，要求中部地区主体功能区的产业集群发展应加强地区间及国内外的交流合作，推动产业集群的环境建设。1.积极承接国内外产业转移，提高产业集群的市场开放度和信息交流度。利用中部地区的劳动力、资源等优势，通过发展从区域外部转入的如纺织业、能源加工、家用电器和农产品加工等产业来扩充主导产业。支持在湖南湘南、湖北荆州、晋陕豫黄河金三角、江西赣南等地区设立承接产业转移示范区，努力与东部地区合作，通过投资合作等方式，探索新的共赢机制。在后国际金融危机时代，我国所获得的第一波“全球化红利”已经透支，因而应当在加入全球分工体系的基础上，利用全球的优质要素发展自己，尤其是利用其创新要素发展创新型经济，全面获取第二波经济全球化的红利[12]。在深度全球化战略的背景下，中部地区产业集群应当积极抢抓这种“基于内需的全球化经济”的新机遇，实现开放升级，乘势而上，错位发展。2.强化综合交通运输枢纽地位。运输成本是产业集群发展不可忽略的因素，高度发达的交通运输网络能极大地促进产业集群的发展。中部地区在发展产业集群的过程中应完善中部地区的铁路网，尽快贯通“四纵四横”客运专线中部段，加强煤运通道建设，包括武汉、郑州、长沙等枢纽机场建设，以及长江、淮河干流及重要支流的航道建设等。3.积极构建制度性、物质性网络和关系网络。必须深化行政管理体制改革，加快转变政府职能，提高服务质量和办事效率。土地、资本、产权、技术和劳动力市场亟待进一步开放；非公有制经济和中小企业发展需要公平竞争的市场环境；民间资本进入资源开发、基础设施和公用事业等领域，是完善制度性网络、物质性网络的动力。集群企业应当加强外部网络联结关系的构建、管理与维护，提升社会网络关系资本。[13]（三）提高集群创新度：优化创新环境，建立产学研战略合作联盟提高集群创新度，要求中部地区主体功能区的产业集群发展，应充分发挥市场推动和政府引导相结合的双轮驱动效应，优化创新环境，建立产学研战略合作联盟。1.政府应从知识创造水平、企业创新能力、知识流量、创新环境和新技术市场化能力方面着手，鼓励和引导以企业为主体的产、学、研合作交流。2.在人才队伍建设方面，中部地区应根据主体功能区的战略规划，建立以江淮地区、中原经济区、武汉城市圈为主的区域性科技创新基地，鼓励产业集群中的企业与相关高校、科研院所等建立长期的人才合作关系，加快培养企业急需的高端人才。3.在资金投入方面，中部地区应构建多层次、多渠道的资金投入体系，加大对重点科研项目的支持。4.在公共政策措施方面，中部地区应落实自主创新优惠政策，加强知识产权保护，优化创新环境，努力打造信息共享平台，加快科技成果转化。（四）提高集群可持续发展度：倡导绿色发展，优化产业结构提高集群可持续发展度，要求中部地区主体功能区的产业集群发展应倡导绿色发展，优化产业结构。为此，应该充分考虑环境承载能力、资源承载能力、循环经济发展水平、污染排放和结构优化等因素。1.搞好“两型社会”建设试点，大力推进节能减排。严格执行工业项目环境评审制度，控制资源消耗大、环境污染严重的落后工业项目进入产业园区。深入推进粉煤灰、煤矸石等大宗固体废物综合利用。加快山西、河南循环经济试点省建设，大力推进清洁生产，加大对核能、太阳能、水能、风能、氢能以及生物质能等清洁能源的开发利用。2.推动服务业大发展。推动服务业大发展，是中部地区经济结构调整的重要突破口和产业结构优化升级的战略重点。一要坚持以市场化、产业化、社会化、国际化为方向，进一步营造有利于服务业发展的良好环境，全力推动服务业发展提速、比重提高、水平提升。二要同时发展生产性服务业和生活性服务业。完善产业体系和布局，加快形成以先进制造业和现代服务业为主体的产业结构。三要更加关注服务业的新理念、新技术、新工艺、新标准、新服务方式和新商业模式，积极拓展现代服务业的新领域、新业态、新企业、新产品。[14]（五）提高集群贡献度：推进政府体制改革，提升公共服务水平提高集群贡献度，要求中部地区主体功能区的产业集群的转型发展，以提高工业增加值、就业水平、生产效率、财政税收收入和人均收入为直接目标导向。为此，应推进政府体制改革，简政放权，营造环境，提升公共服务水平。1.明晰产权收益分配制度。政府应按照“小政府，大服务”的原则，弱化政府在产业发展中的干预，强化引导，激发市场活力，使资源得到更优化的配置。同时，明确产业集群内各企业的产权归属，规范公司治理结构。2.完善产业集群内的基础设施。地方政府应加大道路交通、电力、供水、通讯、互联网等地方基础设施建设，要推动专业化服务机构的建设。中部地区应制定和实施调动社会力量举办服务机构的相关政策，大力发展服务于企业的各类专业化中介机构，比如资产评估、信息咨询、物业管理、律师、仓储物流等。[1]PorterM.E.TheAdamSmithAddress:Location,Clustersandthe“New”MicroeconomiesofCompetition.BusinessEconomies,1998,(1).[2]周会祥.我国主体功能区产业集群发展问题研究[D].北京：中共中央党校,2012.[3]国务院关于印发全国主体功能区规划的通知[EB/OL].中华人民共和国中央人民政府网，http://www.gov.cn/zwgk/2011－06/08/content—1879180.htm.[4]彭迪云,刘彩梅.基于产业集群与全球价值链耦合视角的集群企业升级研究[J].南昌大学学报(人文社会科学版),2011,(1).[5]彭迪云,李林.中部地区生产性服务业发展的分工协作机制初探[J].江西社会科学,2011,(5).[6]甘永辉.生态工业园区工业共生研究[D].南昌：南昌大学,2007.[7]Knoke,D.andKuklinskiJH.NetworkAnalysis.TheInternationalProfessionalPublishers,1982.[8]熊广勤,金鑫.中部地区产业集群的发展模式与路径选择[J].武汉冶金管理干部学院学报,2012,(4).[9]赵军,时乐乐.中国产业集群绩效评价——基于区域经济发展的视角[J].经济问题探索,2012,(9).[10]国务院关于大力实施促进中部地区崛起战略的若干意见[EB/OL].中华人民共和国中央人民政府网，http://www.gov.cn/zwgk/2012－08/31/content—2214579.htm.[11]郑克强,等.发展中地区产业结构服务化演进新论——江西发展现代服务业问题研究[M].北京:社会科学文献出版社,2009.[12]刘志彪.怎样抓住第二波全球化红利[J].人民论坛,2013，（3）.[13]李善燊，王益君.经济结构调整视角下区域产业集群的识别与选择[J].经济经纬，2011，(3).[14]姜保雨.中原经济区产业集群品牌建设探析[J].企业经济，2012，(11).【责任编辑：陈保林】F269.23A1004－518X（2013）10－0048－06国家社会科学基金项目“新国际分工背景下集群企业国际化成长机制研究”（11BJL051）、江西省高校哲学社会科学研究重大课题攻关项目“江西现代服务业发展研究”（ZDGG201207）

  江西社会科学杂志发表 2013年10期

• 河北省高等教育结构优化研究——基于国家主体功能区战略背景下京津冀区域高等教育发展的视角
  
  作者：刘赞英，刘兴国，王丛漫，胡晓颖（河北科技大学高等教育研究所，河北石家庄050018）国家主体功能区发展战略的提出与实施，要求重新审视京津冀区域高等教育发展，也为河北省高等教育结构调整确立了新坐标。在借鉴国内外区域高等教育发展经验的基础上，探讨了京津冀高等教育整体发展的新模式；以大量翔实的数据为依据，从层次结构、科类结构、形式结构、区域结构四个方面分析了河北省高等教育结构现状；并从宏观规划、中观推进与微观突破三个层面提出了优化区域高等教育结构的对策。高等教育结构；国家主体功能区战略；京津冀区域高等教育；河北省；优化对策一、河北省高等教育结构优化的新背景：京津冀国家主体功能区发展战略的提出与实施（一）国家主体功能区发展战略的提出与实施要求重新审视区域高等教育发展2007年7月颁布的《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》（国发［2007］21号）明确指出：“编制全国主体功能区规划，……将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类”。党的十七大报告也提出：“按照形成主体功能区的要求，完善区域政策，调整经济布局，遵循市场经济规律，突破行政区划界限，形成若干带动力强、联系紧密的经济圈和经济带”。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》进一步提出：“实施区域发展总体战略和主体功能区战略，构筑区域经济优势互补、主体功能定位清晰、国土空间高效利用、人与自然和谐相处的区域发展格局，逐步实现不同区域基本公共服务均等化”、“引导各地区严格按照主体功能定位推进发展”。2010年12月《国务院关于印发全国主体功能区规划的通知》（国发［2010］46号）将环渤海地区（包括京津冀、辽中南和山东半岛地区）确定为国家层面的优化开发区域，并将京津冀区域的功能定位为：“三北”地区的重要枢纽和出海通道，全国科技创新与技术研发基地，全国现代服务业、先进制造业、高新技术产业和战略性新兴产业基地，我国北方的经济中心。从全局长远发展的国家战略高度提出设置主体功能区，是中央对区域经济发展战略的一次重大调整和深刻反思，必将成为我国今后一段时期国家经济和社会发展的新指针。与国家主体功能区发展战略相适应、相匹配，中国高等教育必须紧紧围绕国家发展新思路、新模式进行宏观战略上的谋篇布局，重新审视区域高等教育发展，敏锐捕捉国家主体功能区发展思路和新战略进行宏观结构调整，建构中国高等教育区域发展新理论和新模式，统筹安排区域高等教育发展的优先次序，充分发挥高等教育的溢出效应和倍增作用，实现分工合作、互利共赢的一体化发展。（二）京津冀国家优化开发区的功能定位及其实现亟需强大的区域高等教育支撑高等教育在国家或地区的竞争与博弈中发挥着越来越重要的作用，优质高等教育已经成为国家或地区核心竞争力的关键组成部分和重要标志。从国际经验来看，一个国家或地区增强综合实力和核心竞争力的重要举措之一就是大力发展高等教育，不断提升高等教育质量与国际竞争力。2006年9月，美国政府在《领导力检验：美国高等教育未来指向》报告中指出：“今天，我们可以毫不夸张地宣称高等教育已经成为美国最伟大的成就之一。在美国，高等教育中卓越、创新和领导力的国家能力将成为我们维持经济增长和社会凝聚的核心力量”［1］（P287）。2009年世界高等教育大会通过的《高等教育与研究的新动力：社会变革与发展》公报同样指出：在“地球村”时代，国际化、区域化和全球化是高等教育发展的必然趋势。京津冀区域是我国最具发展潜力的地区之一，是我国自主创新战略的重要承载地之一，也是拉动中国经济持续增长和社会全面进步的强大引擎。该区域科技发达、区位优越、交通便捷，区域发展整体优势逐步增强，确定为国家层面的优化开发区域，将直接对京津冀区域的经济发展方向、产业结构调整等产生重要影响，并有可能发展成继“珠三角”和“长三角”之后我国发展前景广阔、产业内涵丰富的新增长极。在国家主体功能区战略发展框架下，要实现京津冀区域经济一体化发展，构建区域共同市场，实现资源要素的无障碍流动与深层次整合，必须走优化发展道路，充分发挥京津冀区域强大的高等教育集群优势，实施高等教育先导发展战略，为区域经济、社会全面发展输送优质科技资本、智力资本和人力资本，引领产业结构调整与升级。全面提高京津冀区域高等教育质量和竞争力，充分发挥高等教育在资源聚集和配置中的重要作用，增强高等教育创新知识、创新科技和创新人才的能力，促进区域内原始创新、集成创新以及引进消化吸收再创新能力，打造与国家经济发展区域大格局相适应、相匹配的高等教育区域空间新布局，充分发挥大学集群所带来的科技文化知识集聚效应，是当前京津冀区域高等教育肩负的重要而神圣的历史使命。（三）河北省经济社会发展新目标的确立为高等教育结构优化提供了战略机遇《河北省国民经济和社会发展第十二个五年规划》提出：“充分发挥环绕京津的独特优势，一方面按照党中央、国务院的要求积极为京津搞好服务；一方面全方位深化与京津的合作，……着力抓好环首都经济圈建设。”河北省委七届六次全会也明确提出，举全省之力突出抓好“四个一”战略重点，即：“一圈”（加快建设环京津经济圈）、“一带”（加快建设沿海经济隆起带）、“一区”（加快发展冀中南经济区）、“一批”（加快培育一批千亿元级工业聚集区和大型企业集团），努力实现从经济大省向经济强省的跨越、从文化资源大省向文化资源强省跨越。调整优化河北省高等教育结构，加强京津冀高等教育领域的合作与资源共享，进一步发挥京津高等教育外溢功能，对最终促成京津冀区域一体化发展和区域的和谐稳定具有重要意义。从历史上看，河北省为京津两地发展提供了丰富的资源，为两地发展做出了重要贡献。相关研究表明，1990～2007年首都高等教育对实际地区GDP年均增长率的贡献占3．32%［2］（P15），是全国平均水平的3倍之多；1990～2000年天津高等教育对GDP增长率的贡献Rh1990～2000＝0．97%，2000～2005年的数字则是Rh2000～2005＝1．48%。［3］（P200）比较而言，河北省高等教育对经济增长的贡献率明显偏低。京津冀区域合作进程的加快为河北省高等教育结构优化与调整奠定了物质基础和战略前提，新时期河北省高等教育改革与发展的重点是“调结构、强内涵、保质量、上水平”，充分发挥高等教育在经济发展、人力资本提升、区域社会发展中的重要作用，以强大的高等教育引领经济社会发展。调整优化河北省高等教育结构，实现区域间高等教育相互开放、彼此合作、优势互补、共同发展是实现京津冀区域经济社会发展亟需解决的重要问题，更是河北省面临京津冀区域优化开发重大战略机遇，如何从高等教育职能，即人才培养、科学研究、服务社会方面，找准自身位置，抓住机遇，搭上京津发展快车，推动我省经济社会全面发展的需要。二、河北省高等教育结构优化的新模式：国内外区域高等教育发展的成功经验及其启示（一）区域高等教育发展规划的成功范例——美国加州高等教育总体规划（1960～1975）在区域高等教育发展规划的制定与实施方面，最成功的范例当属“美国加州高等教育总体规划（1960～1975）”。加州高等教育总体规划以翔实的调查数据与可靠的研究成果为基础，利用科学方法对高等教育发展过程中遇到的各种技术问题进行了合理预测与客观对比，对整个加州高等教育体系中的一些重大问题提出了诸多中观与宏观层面的、颇有创造性的规划设想。该规划方案的主体内容包括教育机构的能力各地区需求、师资需求与供给、成人教育、高等教育成本、加州举办高等教育的财政能力和方案的可行性论证等。加州高等教育规划的最后内容分为报告层次、宪法层次和一般性法规层次三个层次。其中报告的基本内容包括：一是确定并区分公立高教系统不同部门的功能定位；二是确定了普遍入学和选择入学相结合的原则，分部门确定了不同的生源；三是重新确认了加州长期以来对加州公民提供免除学费的教育承诺；四是对现存的“加州奖学金计划”进行改革；五是部门确定不同的管理机构；六是成立由十五名成员组成的、拥有顾问建议权力的高等教育协调委员会。［4］（P98～99）（二）区域高等教育合作发展的典范——欧洲高等教育“博洛尼亚进程”的实施1999年6月，欧洲29个国家负责高等教育的部长在意大利博洛尼亚举行会议，签署了《博洛尼亚宣言》，确定了建立“欧洲高等教育区”的发展目标，博洛尼亚进程正式启动。《博洛尼亚宣言》的主要内容包括：一是建立可以比较的学位体系；二是建立本科和硕士为基础的高等教育体系；三是建立完善的欧洲学分转换体系；四是促进师生和学术人员流动；五是建立科学评价标准，确保欧洲高等教育质量；六是促进欧洲范围内的高等教育全面合作。博洛尼亚进程的改革目标是：整合欧盟的高教资源，打通高等教育体制，促进学生和教师的流动，支持大学生的个性发展并为其职业未来和成为有所作为的公民做好准备。博洛尼亚进程的发起者和参与国家希望，到2010年“博洛尼亚进程”签约国中任何国家大学毕业生的毕业证书和成绩，都将获得其他签约国家的承认，大学毕业生可以毫无障碍地在其他欧洲国家申请学习硕士阶段的课程或者寻找就业机会，实现欧洲高等教育和科技一体化，建成欧洲高等教育区，为欧洲一体化进程做出贡献。（三）国内区域高等教育发展的成功探索与实践——长三角高等教育区域一体化进程国内区域高等教育一体化发展的成功探索与实践当属长三角高等教育区域一体化进程。在近30年的改革进程中，长三角高等教育区域一体化进程经历了三个阶段：政策松绑、经济拉动，区域教育市场孕育阶段；政府主导、多元参与，区域教育合作次第展开；视阈拓展、观念认同，区域教育聚合体初步创设阶段。［5］（P53～55）其推进高等教育区域一体化进程的主要措施包括：一是制定区域高等教育合作的长远规划；二是建立教育协作发展的会商机制与协调组织；三是推进三地间高等教育项目合作；四是实现三地高校校际合作。长三角高等教育区域一体化模式对中国高等教育全局产生的重要影响主要表现在：一是在中国高等教育的发达区域实现了“强强联合”，有助于产生具有国际意义的高等教育“发展极”，进而从整体上激发中国高校创建世界一流大学的新动力；二是有助于打破长期存在的区域行政壁垒，优化区域高等教育资源配置，提高资源使用效率，扩大优质高等教育资源的辐射力；三是拓展区域内高校的视野和发展空间，为区域内高校带来新的发展机遇，为区域外高校提供可资借鉴的发展路径。［5］（P52）（四）国内外区域高等教育发展的启示1．加强区域高等教育发展的整体规划，建立科学合理的区域高等教育体系当前，京津冀区域高等教育总体已进入大众化发展阶段，区域高等教育发展面临的内外部环境与20世纪60年代初美国加州高等教育面临的内外部环境具有很多相似之处。随着高等教育入学人数的激增，不同层次的高等教育机构纷纷扩招，并相继提出建设一流大学的目标，造成校际之间无序竞争加剧、政府高等教育财政紧张、高校办学经费资源短缺等诸多问题，在一定程度上影响了我国高等教育质量的提升。建设高等教育强国与人力资源强国已上升为国家战略，如何做大做强区域高等教育，为区域经济社会发展提供强有力的人才支撑成为当务之急。北京、天津、河北都分别制定了各自的中长期教育改革与发展规划纲要，对高等教育发展提出了各自目标，如何加强区域内高等教育发展的整体规划，协调区域高等教育资源配置，实现优势互补、共同发展，已成为促进区域高等教育发展的首要任务。2．建立切实有效的运行机制，促进区域高等教育规划的实施为促进京津冀区域高等教育机构间的交流合作与协调，可尝试建立区域内大学校长联席会制度或教育主管部门领导定期会商制度，对区域高等教育发展中的全局问题（如区域内不同省市高等教育发展重点、区域内高等教育发展的层次序列以及区域内不同层次高等教育机构间的衔接与互补等）进行充分的交流、沟通和酝酿，达成区域高等教育协调发展的共识，有效推进区域高等教育整体发展。京津冀区域应该充分把握成为国家层面优化开发区域的重大发展机遇，借鉴欧洲“博洛尼亚进程”的运行机制，打破行政壁垒，推进校企合作、校际合作，充分整合利用京津冀丰富的高等教育资源，讨论区域高等教育改革与发展的方向性问题并制定工作计划，交由行动部门落实，形成资源共享和优势互补机制，积极争取创建高等教育区域发展综合改革试验区，全面提升区域内高等教育质量和人才培养质量。3．确立政府主导、科教驱动、协同发展的京津冀区域高等教育发展新模式在国家优化发展主体功能区，区域经济社会发展不再主要依靠自然资源等传统要素，而是主要依靠高素质的创新人才，高等教育在推动区域经济社会可持续发展中的作用越来越突出。2006年美国发布的《领导力检验：美国高等教育的未来指向》报告提出：“高等教育在知识经济社会具有前所未有的重要地位，是提升劳动力素质和促进成长所必需的人力资本和智力资本的主要发源地，是推动社会合理流动、促进社会和谐的主要途径。”《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》明确提出：“创立高校与科研院所、行业企业联合培养人才的新机制”。政府主导、科教驱动模式是指中央政府和地方政府相互协作，以规划、财政、人事等宏观政策调控手段为主，发挥政府配置资源的基础性作用，充分整合丰富的科技文化教育资源，确立区域高等教育的先导发展战略，发挥高等教育和科技创新的竞争优势，打造新的经济增长极，引导整个区域经济社会发展，并影响全国的创新发展。［6］（P94）京津冀区域要以此为契机，实施高等教育优先发展战略，率先建立政府主导、科教驱动、协同发展的新模式，使高等教育在引导和推动区域经济结构的战略调整和经济发展模式的战略转型、提升主体功能区核心竞争力和促进高端产业发展中发挥重大作用。三、河北省高等教育结构优化的新坐标：区域高等教育结构现状及优劣势分析为科学、全面把握近十年河北省高等教育的发展历程及现状，笔者从层次结构、科类结构、形式结构、区域结构四个方面对河北省高等教育结构进行全面分析。（一）层次结构高等教育层次结构是指高等教育中各层次间的组合比例关系，又称水平结构。笔者以1999年至2010年河北省普通高校各层次招生数（专科、本科、研究生）、各层次之间的比例关系以及各层次增长率等数据为依据（见表1）考察河北省高等教育层次结构的历史变迁及其结构现状，并将相关数据与同期全国平均水平有关数据（见表2）进行比较分析，发现河北省高等教育层次结构的优势与不足，为进一步优化河北省高等教育层次结构提供科学的数据支持。表22007～2009年全国及京、津、冀每十万人口高等学校平均在校生数单位：人表1、表2数据显示：1999年至2010年，河北省普通高校招生人数由7．4万增至35万，研究生、本科、专科各层次招生数均呈整体增长趋势。另据统计资料，1999年河北省高等教育毛入学率不足10%，2010年达到25%，表明河北省高等教育在十余年的时间内实现了由精英教育向大众化教育的历史跨越，在一定程度上满足了人民群众上大学的愿望。但是与全国同期相关数据比较发现：（1）河北省研究生教育在全省高等教育系统中所占比例明显低于全国同期水平，具有较大发展潜力；（2）河北省专科教育在全省高等教育系统中所占比重较大，高于全国同期水平，说明河北省高等教育重心仍停留在本、专科阶段；（3）河北省高等教育招生数总体呈上升趋势，但招生增长率存在较大波动，其中专科招生增长率波动最为明显；（4）近几年河北省每十万人口高等学校平均在校生数低于全国同期水平，与京津更是有较大差距。根据《世界教育报告》对发达国家工业化进程中人力资源特征的归纳，当人均收入在300～1500美元时，国家处于重工业化时期，人力资源结构特征表现为资金密集型，高等教育层次结构以职校、大专和本科为主，人才规格为实用型、职业型、技术型；当人均收入达到1500～10000美元时，整个国家处于高度工业化时期，人力资源结构特征表现为技术密集型，高等教育层次结构以本科、硕士为主，人才规格为技术型、知识型。［7］（P13～17）据测算，目前京津冀区域人均国民收入已超过1500美元，总体进入高度工业化时期，人力资源结构也应作出相应调整，尤其是经济总体较为发达的京津地区对知识型、研究型人才的需求剧增，为该区域高等教育层次结构调整提供了基础。（二）科类结构高等教育科类结构是指不同学科领域高等教育的构成状态，它是一种横向结构，又称专业结构。笔者以1999年至2009年河北省普通高校十一大学科门类招生人数及其所占比例（见表3）、河北省重点学科分布情况等为基础，考察河北省高等教育科类结构的历史变迁及现状，并以河北省三次产业地区生产总值、就业人数及其比例为参照（见表4），探讨河北省高等教育科类结构现状及其不足。表32005～2009年河北省十一大学科门类招生数及其所占比例表42005～2009年河北省三次产业地区生产总值、就业人数及其比例从表3、表4可以看出：2005年至2009年，（1）河北省高等教育十一大学科门类招生规模呈总体增长趋势，各学科所占比重保持相对稳定状态；（2）从各学科门类招生数看，经济学、文学、理学、工学、医学和管理学增长速度较快，其他学科招生数量基本稳定，部分学科（法学、教育学等）呈下降趋势；（3）河北省三大产业的地区生产总值由大到小排序依次为第二产业、第三产业和第一产业，并且第二产业所占比重均保持在50%以上，说明河北省的主导产业仍然是第二产业；（4）从三大产业的就业人数来看，由大到小依次为第一产业、第二产业、第三产业，区别于三大产业地区生产总值的排列顺序，且第三产业就业人数呈上升趋势，第一产业就业人数呈下降趋势。从省级重点学科布局看，在河北省现有的136个省级重点学科中，工学与理学占有举足轻重的地位，这一方面说明河北省高等教育中应用学科与基础学科具有较大优势，但同时也表明河北省在现代物流业、旅游业、金融保险业等与构建现代产业体系相关的第三产业相关专业设置上处于落后地位，不利于河北省经济结构和产业结构的进一步优化与调整。《河北省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出要“加快新型工业化进程，提高产业核心竞争力”和“加快服务业发展进程，实现经济结构调整新突破”。高等学校如何调整专业布局，顺应并引领河北省经济结构和产业结构调整，进而为新兴产业提供技术服务和人才支撑是当前河北省高等教育结构调整必须要考虑的问题。（三）形式结构高等教育形式结构是指不同办学形式的高等教育的构成状态。笔者以1999年至2009年河北省全日制普通高校（包括大学、独立学院、高等专科学校等）和继续教育高校（包括广播电视大学、职工大学、独立函授学院、管理干部学院等）数、在校生数及其所占比例等数据（见表5）为主要研究依据，探讨河北省高等教育形式结构发展趋势及其现状。表51999～2010年河北省普通高校和继续教育高校学校数、在校生数及其比例从表5可以看出：1999年至2009年，河北省普通高校数量由39所增至109所，在校生数由17．9万人增至108．8万人，两者均有较大增长；河北省继续教育高校数量由28所减至13所，数量减少一半以上，不过继续教育高校在校生数由11．6万人增至21．8万人，有较大增长；无论从学校数量所占比重还是在校生数所占比重看，均呈现出普通高校“进”继续教育高校“退”的趋势。进一步分析数据还可以发现：（1）河北省普通高校学校数从1999年到2004年增长较快，之后保持了相对稳定的数量，这种现象或与中国高等教育所处大众化发展的特殊历史时期有关；（2）与此同时，继续教育高校数从1999年到2002年急剧减少，之后仍呈下降趋势，或与中国高校升格、改制等有关；（3）普通高等学校在校生数自1999年开始一直呈迅速增长的态势，而继续教育高校在校生数则忽高忽低，表现出不稳定的发展状态。（四）区域结构高等教育区域结构是指高等学校的地区分布，即它们的数量、类型在不同地区分布的比例，又称地区结构。笔者以2011年5月河北省11个地级市普通高校数及其所占比例（表6）、各地市拥有“211工程大学”、省属骨干大学数等为例分析河北省高等教育区域结构现状。表6河北省11地市普通高校数及其所占比例从表6可以看出：（1）河北省11个地级市普通高校数量由多到少依次为：石家庄、保定、廊坊、唐山、邯郸、沧州、秦皇岛、承德、张家口、邢台、衡水；（2）石家庄、保定、廊坊地区拥有全省一半以上的高等学校；（3）全省骨干大学中，半数以上集中在省会石家庄，多数地级市无省属骨干大学，说明河北省高等教育区域结构不平衡情况较为严重。在优质高等教育资源方面，河北省目前没有“985”工程高校，仅有“一所半”“211”工程大学（“一所”指：河北工业大学，位于天津；“半所”指华北电力大学保定校区）。优质高等教育资源的缺乏，严重阻碍了河北省高等教育质量的提升。分析其原因，主要有以下两个方面：一是河北省行政区划及省会变迁造成原属河北省的部分重点高校（如天津大学、南开大学等）归属天津市，另有部分高校在搬迁过程中造成大量人才与设备流失，办学水平受到较大影响（如河北大学）；二是河北省毗邻京津，地理位置特殊，北京、天津利用其独有的优惠政策，对优秀人才的吸引力强，造成高等教育中的“空吸现象”，影响了河北省高等教育的发展。如何有效解决“空吸现象”，充分利用京津高等教育资源的溢出效应，实现区域内高等教育和谐发展仍需进一步研究。四、河北省高等教育结构优化的新策略：宏观规划、中观推进与微观突破并举（一）宏观规划：拓展视野，致力于京津冀区域高等教育整体发展1．成立京津冀区域高等教育发展协调机构要实现做强京津冀区域高等教育的战略目标，必须成立强有力的专门工作机构，为区域高等教育的互动合作提供组织保障。《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010～2020年）》第二十一章第六十七条明确提出：“成立国家教育体制改革领导小组，研究部署、指导实施教育体制改革工作。根据统筹规划、分步实施、试点先行、动态调整的原则，选择部分地区和学校开展重大改革试点……探索省际教育协作改革试点，建立跨地区教育协作机制等”。对于京津冀区域高等教育发展而言，必须充分发挥中央政府和三地省级政府的主导作用，借鉴美国“常青藤盟校”、英国罗素大学集团、欧洲科技型大学联盟的运行模式，由京津冀三地政府或教育主管部门组建“京津冀区域教育合作协调委员会”，承担起协调、规划、管理等职能，下设协调管理工作委员会和专家咨询工作委员会，就合作的相关问题开展工作。［8］（P7）作为高等教育改革与发展的纲领性文件，《北京市中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》、《天津市中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》、《河北省中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》都明确提出了加强京津冀区域高等教育合作的目标，河北省应充分利用这次难得的发展机遇，通过积极的努力将京津冀区域高等教育合作的协调机构落到实处，积极整合区域优质资源，形成共同发展合力，提升区域高校学术声誉与社会地位，促进河北省以及京津冀区域高等教育质量水平的提升。2．科学制定京津冀区域高等教育发展战略科学的区域高等教育发展战略是推进区域高等教育合作与发展的指针，它必须立足于区域高等教育的现状与未来发展要求，既要考虑高等教育自身发展的规律，又要切合区域经济社会发展实际，通过对相关数据的科学分析与论证，提出区域高等教育发展的指导思想、发展目标、发展途径等，指导区域高等教育科学发展。京津冀区域应紧紧抓住上升为国家层面优化开发区域的历史机遇，利用贯彻落实《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010～2020年）》以及三地中长期教育改革与发展规划纲要的有利时机，从提升京津冀区域高等教育国际竞争力的战略高度着眼，加强对三地高等教育发展战略规划的顶层设计，优化区域内高等教育资源、增强持续发展能力、提升高等教育国际竞争力，把京津冀区域打造成我国高等教育改革与发展最具活力的地区。围绕京津冀经济社会发展重点，结合三地中长期教育改革与发展规划纲要，京、津、冀高等教育发展的战略重点分别为：北京市高等教育发展的重点应放在“探索中央在京高校与市属高校共建新模式，支持世界一流大学和高水平大学建设”上，同时加大对周边地区高等教育的支援力度；天津市高等教育发展的重点应放在“利用滨海新区和国家职业教育改革创新示范区先行先试的政策，在引进境外高水平大学和优质教育资源、开展合作办学上有重大突破”；河北省应充分利用京津高等教育溢出效应，提高对京津优质高等教育资源利用效率，着力于建设高等教育强省，全面提高高等教育质量，提升服务区域经济和社会发展的能力。3．建立京津冀区域高等教育资源共享机制法国经济学家弗朗索斯·佩鲁1950年首先提出了“增长极”概念，他把经济空间中在一定时期起支配和推动作用的经济部门（产业）称为增长极。增长极本身具有较强的创新和增长能力，并通过外部经济和产业之间的关联乘数效应推动其他产业增长。［9］（P91）这一法则同样适用于高等教育，对于优质高等教育资源集中的京津冀区域高等教育而言，要充分利用京津的优势学科和优势大学这一高等教育发展“增长极”的辐射作用，通过高等教育资源的共享机制，利用非均衡发展的成果实现均衡发展。一是集中区域高等教育优质资源建设京津冀名校联盟，打造区域高等教育品牌。世界高等教育发展的历史经验表明，名校联盟在区域经济和社会发展中的优势日益彰显。作为一种发展战略，名校联盟充分发挥了高等教育系统的整体性、协调性、生态性功能，密切了高校之间及其与其它组织的合作，实现了高教资源的优化配置。对于京津冀区域高等教育而言，要充分依托京津优质高等教育资源，以北京大学、清华大学等“985”工程高校为依托，组建“京津冀名校联盟”，通过推行名校之间的学分互认、教师互聘、课程互选等措施，实现强强联合，打造京津冀区域高等教育国际品牌，提升京津冀区域高等教育的整体竞争力。二是建立京津冀区域内高校教学、科研资源共享机制，提升区域高等教育整体质量。京津两地综合型大学众多，优质教育资源丰富，高校精品课程数量在全国高校中名列前茅，为区域高校课程资源共享提供了良好的基础。对于京津冀高校来说，可以以学分制为基础，建立校际间的课程互选、学分互认制度，通过短期交流、部分课程共享、师资互聘等方式，加大资源共享力度。河北省高等职业教育在整个高等教育中所占比重最高，可以利用天津作为国家职业教育试验区的优质高等职业教育资源，加强高等职业教育的合作；河北省产业升级过程中需要大量高级技术人才，可以充分利用京津众多的国家重点实验室等资源，加强区域科研项目合作和产学研合作，为高校科技成果转化提供平台，从而达到区域高等教育质量整体提升的目的。（二）中观推进：准确定位，突出特色，全面提升河北省高等教育质量1．准确定位，打造京津冀区域高等教育合作发展的梯队差2010年3月28日，中共中央政治局常委李长春在河北省考察时指出：“充分发挥河北省环绕京津的区位优势，努力做好京津冀区域一体化发展这篇大文章。……着力打造体制梯度差、政策梯度差、服务梯度差、综合环境梯度差，形成加快发展的新优势。”四个梯度差是指河北省要在体制上、政策上、服务上、综合环境上要比京津更优，以对接京津，促进河北省与京津的区域合作。河北省高等教育要深化与京津的合作，也必须努力打造四个梯度差：体制上的梯度差，即加强高等教育的宏观管理落实高校办学自主权，深化高校内部管理体制改革，为吸引京津优质高等教育资源提供体制保障；政策上的梯度差，即河北省应制定更多具有针对性和可操作性的政策措施，增强对京津各种优质高等教育资源和各办学主体的吸引力；服务上的梯度差，即对来冀办学或合作办学的各主体的服务比京津更优、更周到，各种办学审批效率更高；综合环境的梯度差，即除体制、政策和服务外，其他各个环节、各个方面都要更有利于京津冀高等教育合作，为合作提供综合的、良好的外部环境。2．突出特色，提升河北省高等教育可持续发展的能力特色是高等教育大众化阶段高等教育质量有别于精英阶段的根本所在，是这一时期高等教育质量的标志。［10］（P126）目前河北省高等教育大规模发展的阶段已经过去，进入稳定发展期，追求内涵发展，重视特色成为关键。在高等教育规模发展与经济发展的协整性上应采用“削峰扬谷”的策略，促进高等教育与经济的平稳协调发展。［11］（P87）首先，不同层次、不同类型的高校在人才培养目标和办学定位上要彰显自身特色。研究型大学主要培养科研人才；一般的教学型本科高校主要培养能从事科研工作并能担负专门技术工作的高级人才，要求学生有纵向的框架式知识体系；专科学校主要培养能在生产、管理、服务一线和广大农村工作的技术应用性人才，要求学生有横向的职业岗位知识模块，强调岗位业务知识和实践操作技能，理论以够用为度、实用为本。其次，各高校在学科专业设置上应体现区域特色。在高等教育大众化发展的初期，很多高校盲目扩大办学规模，专业设置上追求“大而全”，忽视了社会需求和自身实力，导致办学与社会需求脱节，严重影响了教学质量。目前，河北省正积极推进产业结构调整，我省高校只有瞄准区域经济的发展趋势，超前的、动态的、科学的设置和调整专业布局，才能在为市场提供人才和技术支撑中形成不可替代的地位。（三）微观突破：着力于实力提升，实现优势互补、共同发展1．层次结构优化充分利用京津名校资源，与京津高校结对子，共同培养高层次博士研究生，提升研究生培养质量；继续增加专业学位硕士研究生招生比例，以适应社会对实用型高级人才的需求。面向大经济区域，进一步强化地方本科院校教学、科研、成果转化与产业服务职能，构建自身特色，培养学生的社会综合适应性和终身学习的能力。立足我省高等教育实际，与京津错位发展，大力发展高等职业教育，建立校企合作、工学结合的实践教育培养体系，创新校企合作模式，提高人才的综合素质，培养全面发展的高级应用型人才。2．科类结构优化河北省高校应瞄准产业结构调整与经济发展方式转变的前沿，加强应用学科建设，前瞻性地调整高校专业布局。对于与钢铁、装备制造、石油化工、建材、医药、纺织等河北省传统主导产业相关的专业，应推进其向应用型转变，提高服务传统产业改造提升的能力；增设光伏发电和风电等新能源、新材料、高端设备制造、生物医药、航空航天、海洋开发及新一代信息等新兴专业，为河北省新兴支柱产业提供人才和智力支撑；大力发展与旅游、现代物流、商贸流通、金融保险业等现代服务业相关的专业学科，为我省实现经济结构调整、加快服务业发展进程提供人才支撑。3．形式结构优化要利用终身教育理念积极引导人们从追求“学历”教育向追求学力教育转变，对不同类型的继续教育高校实行分类引导，促使他们走多样化发展道路。如，独立设置的成人高校以岗位培训等非学历教育为主；以现代网络为支撑的远程高等教育，可以在发展学历教育的同时，大力发展非学历教育，开展文化补习、才艺、健康等培训，着眼于成人受教育者素质的提升，使成人高等教育呈现多样化发展的态势；引导民办高校通过争取政府的财政资助或谋求社会及校友捐助等多渠道筹措资金，并依托自身特色专业办实业，实现民办高校在专业设置上的错位发展，提高民办教育质量与竞争力。4．区域结构优化河北省高等教育区域结构可依据省委确定的“四个一”发展战略进行适当调整。如，与北京相邻的承德、张家口、廊坊、保定四市，拥有独特的旅游资源和绿色有机蔬菜基地，可以加强当地高校导游、作物学、农产品加工与储藏等相关专业建设；沿海经济带——秦皇岛、唐山、沧州三市以旅游业和港口物流作为重点推进产业，可在当地高校增设高端设备制造专业和物流管理专业，或鼓励民间资本投资开办特色鲜明的民办高校；冀中南经济区——石家庄、衡水、邢台、邯郸四市农业基地、食品加工、生态旅游的优势较强，则可考虑加强食品加工、导游等相关专业的建设；针对有重点园区建设或大型企业的城市通过设置分校、成立独立学院等形式，积极吸引优质高等教育资源落户，增设装备制造、电子信息、新材料、机电一体化、生物技术、环保技术等新兴专业。［1］赵中建．创新引领世界——美国创新和竞争力战略［M］．上海：华东师范大学出版社，2007．［2］杨振军．首都高等教育对北京经济增长贡献的实证分析［J］．中国电力教育，2009，（5）．［3］刘丽娜．天津市教育发展对经济增长贡献率的实证研究［J］．科教文汇，2007，（1）．［4］刘小强．美国加州1960年高等教育总体规划：一个成功范例［J］．清华大学教育研究，2006，（2）．［5］巫丽君，王河江．长三角高等教育区域一体化模式探析——基于历史进程的考察［J］．清华大学教育研究，2010，（4）．［6］吴岩，刘永武，李政，等．建构中国高等教育区域发展新理论［J］．中国高教研究，2010，（2）．［7］金利娟，刘星期，曹丹丹．教育浪费与高等教育改革实证研究［J］．统计教育，2006，（1）．［8］吴岩，王晓燕，王新凤，等．探索京津冀区域高等教育发展新模式——学习《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》的思考［J］．中国高教研究，2010，（8）．［9］陈华，尹苑生．区域经济增长理论与经济非均衡发展［J］．中外企业家，2006，（3）．［10］马陆亭．由体系和制度入手完善创新人才培养［J］．新华文摘，2011，（7）．［11］冯用军．高等教育规模波动与经济波动协调性的实证分析——基于GER与人均国内生产总值的考察［J］．河北科技大学学报（社会科学版），2010，（4）．AStudyontheStructuralOptimizationofHigherEducationinHebeiProvince——ThePerspectiveoftheDevelopmentofHigherEducationofBeijing，TianjinandHebeiProvinceintheNationalStrategicContextoftheMainFunctionalAreasLIUZan-ying，LIUXing－guo，WANGCong-man，HUXiao-ying（InstituteofHigherEducation，HebeiUniversityofScienceandTechnology，Shijiazhuang050018，China）TheproposalfortheimplementationofthenationaldevelopmentstrategiesforthemainfunctionalareasrequiresthatthedevelopmentofhighereducationofBeijing，TianjinandHebeiProvinceshouldbere-examinedandanewcoordinateinrestructuringHebeihighereducationhasbeenestablished．Onthebasisoflearningfromtheexperienceofthedomesticandforeignregionaldevelopmentofhighereducation，anewmodelfortheoveralldevelopmentofhighereducationofBeijing，TianjinandHebeiProvincehasbeeninvestigated．ThecurrentstructureofhighereducationinHebeiProvincehasbeenanalyzedfromfouraspectsofhierarchicalstructure，categorystructure，formalstructureandregionalstructurebasedonalotofdetaileddata．Strategiesforoptimizingthestructureofregionalhighereducationhasbeengivenfromthreelevelsofmacro-planning，medium-promotingandmicro-breakthrough．highereducationstructure；nationalstrategyformainfunctionalareas；highereducationofBeijing，TianjinandHebeiProvince；HebeiProvince；optimalstrategiesG640ADOI10．3969／j．issn．1671-1653．2011．03．0151671-1653（2011）03-0082-102011-08-162010年度河北省高等教育教学改革立项重大项目“河北省高等教育结构优化研究”（101007）；河北省社会科学基金项目（HB10VJY018）刘赞英（1952－），女，河北任丘人，河北科技大学高等教育研究所所长，研究员，硕士生导师，主要从事高等教育理论研究。

  河北科技大学学报发表（社会科学版） 2011年3期

• 基于主体功能区规划的生态框架体系完善策略
  作者：安东（中国建筑西南设计研究院有限公司，四川　成都　610000）基于主体功能区规划的生态框架体系完善策略  摘要：分析了国家主体功能区的主要内涵，提出了以生态框架体系完善国土战略规划的方法，通过研究生态框架体系的应用方式，阐述了解决国家及区域生态规划问题的思路，有利于促进人口、经济、资源、环境的空间均衡，形成合理的空间开发结构。关键词：主体功能区，生态框架体系，空间结构0　引言生态环境与社会经济发展属于一种互利共生的关系，合理有序的生态空间结构和丰富的生态系统多样性可以保证良好的国家发展环境，进一步使自然资源得以合理利用和开发，社会与经济保持健康的可持续发展，城市生活环境与质量不断提高。可以说，科学合理的引导规划国土空间格局的开发，调整国土功能布局，提高空间使用和生产效率，完善生态系统空间结构的合理性，对城市化地区的结构、人口分布以及产业结构进行优化，是保证中国未来可持续发展的重要内容。1　主体功能区的主要内涵“主体功能区”是以国土空间格局为对象进行的战略规划，以指导生态环境保护和城市化发展的战略格局［1］。“主体功能区”根据中国不同区域内的生态环境的承载能力、资源的开发强度以及地区发展潜力，按照区域共同发展和协作分工、维持国家与区域整体生态平衡的原则，对特定区域进行特定功能定位、发展方向和理念进行指导的空间规划。根据目前中国国情和社会发展需要，“主体功能区”将国土空间分为四类区域：将人口密集、发展程度较高，资源与环境负荷较大的3个地区设立为优化发展区域；将人口集聚较多、发展条件较好，资源与环境承载力较强的18个地区设立为重点发展区域；把7个具备较好农业生产条件，以农产品生产为主要功能的地区，以及影响国家整体生态安全格局的重点生态功能地区设立为限制开发区域；将依法设立的各类自然与文化资源保护区的25个地区设立为禁止开发区域。国土空间格局则由三项基本内容组成，包括：“两横三纵”的城市化战略格局、“七区二十三带”的农业战略格局和“两屏三带”的生态安全战略格局。“主体功能区”从宏观角度出发，以维护经济、城市与生态和谐发展为目标，明确指出了国家生态体系的重要性。但中国生态体系具有自然地理条件复杂、整体布局不均衡、结构破碎、城市地区绿地面积少、景观结构单一等问题。“主体功能区”中的生态战略格局的定位层次较高，范围非常广阔，针对区域层次的生态差异则缺乏准确合理的分析研究，也没有对区域之间生态体系衔接、景观连通的实施方法做出具体指导。2　生态框架体系的应用价值生态景观体系的连通对区域生态功能的衔接起到重要的作用，并直接影响到各种生态过程，如水土涵养、生物群落分布与迁徙、自然灾害蔓延等。世界上有很多加强区域或者国家生态景观连通性（LandscapeConnectedness）的实践，如美国的绿道网络（GreenWay），欧洲的生态网络（EcologicalNetwork），英国的绿色网络（GreenNetwork）［2］。本质上讲它们都是对生态景观元素在空间结构上的连接。所以生态景观的相互联系、区域生态体系的相互衔接是国家生态格局能否形成有效整体的关键。3　生态框架体系的应用方法3.1河流体系的生态框架搭建中国拥有面积约437万km2、占国土面积45.6%的广阔流域。总长达11700km的长江与黄河则由西至东横跨全国，并分别成为中国南方和北方的主要水系。把与两大干流水系平行的区域划定为三部分基本生态发展带，在广大的干流与支流流域发展沿河生态带，依托水系生态网络良好的空间连续性，可以建立起覆盖面积广阔并具备完整结构的国家生态网络。根据目前中国生态与城市化区域的分布，结合俄罗斯规划学家米佳金C.D.的流域地区城市化发展的理论模型［3］，可以得出结论：在河流上游地区必须严格保护水源的生态与环境安全；下游城市密集分布的地区则应该通过滨河绿道的建设，保持流域生态系统的完整性和连续性，以此降低城市化对河流体系的影响，为动植物的生长和栖息提供空间，也为城市居民带来良好的城市生活环境。3.2空间生态网络框架的建构生态连接体系的构建，应该充分利用现有的自然生态与城市化地区中的绿色空间体系构成［4］，如自然生态地区中的山脉河湖、农田牧野、防灾与道路林带、自然保护区、景观旅游区、野生动物生态廊道等；城市地区中的城市开敞空间、公园绿地、道路林带、废弃设施的生态改造等。将不同内容、尺度、孤立分离的生态景观元素相互连接，使城市生态体系融入区域生态体系中，组合形成区域一体化的完整生态空间网络格局［5］（如图1所示）。图1　区域生态网络格局同时还需要拓展生态系统构成元素的组成形式，丰富生态景观的环保和美化功能、游憩和文化功能。如引入农业景观区的旅游功能，以拓展新型产业模式；发展城市中垂直农场，以塑造新型城市景观、拓展其环保与教育意义；改变道路防护林的树种组成和排列样式，赋予其更多的景观价值。通过多种方式，可以使区域与城市生态体系的构成与功能更加多样化，并与经济发展和谐统一。3.3生态环境发展策略的制定针对不同开发目标和强度的区域应当采取不同的生态环境发展策略。优化和重点发展区域作为国家城市发展与生产活动的主要区域，应当着重进行生态环境的修复再造，降低环境破坏和污染的影响，并加强对外与区域整体生态体系的连接；限制发展区域结合农业生产和环境保护的双重功能，应当注意对生态环境的适度开发，使其成为城市化区域和自然生态区域的生态过渡区和缓冲区；禁止发展区域拥有较好的生态条件，作为国家整体生态格局的核心和基础，必须严格维护现有的生态状况，将构成完善的景观组织拓展并延伸入生态系统脆弱地区。但从根本上讲需要改变传统粗放型的经济生产模式，进行产业结构升级和调整，优化城市体系运行的效率，以降低对生态环境和资源的破坏与消耗。3.4生态体系保护辅助机制的建立现阶段中国的生态环境建设与保护工作，受强烈的地方行政区划影响，也面临着社会群体整体环保意识和知识不足的主要问题。应当确保主体功能区作为国家战略规划的地位和优先度，通过立法和监督体系维护主体功能区划的严格性；建立主体功能区与地方行政区之间的决策和利益协调机构，并提高政府综合绩效考核中对生态建设的评估标准；针对不同的生态发展区域建立相应的生态补偿机制，以确保地方对区域整体生态体系建设的积极性。针对社会群体需要将单纯的用行政手段来治理环境，转化为运用立法、经济、技术和教育相结合的手段，增加社会群体对生态环境建设的关注和参与机会，强化民众保护生态环境的意识和主动性，使环境优先的原则渗透进社会发展的每个方面。4　结语生态框架体系的运用，是通过空间指导和约束的功能，来衔接和协调生态景观结构、生态过程以及与人类生产活动等各类空间规划，促进人口、经济、资源、环境的空间均衡，形成合理的空间开发结构。“主体功能区”作为稳定国家未来发展的战略规划，是中国对可持续发展的国土空间使用原则和生态格局规划的首次尝试，在执行过程中必然会遇到一系列来自自然、人口、经济、行政等方面的问题。在国家和区域生态共建的过程中唯有不断的发现问题和矛盾，制定完善合理的可持续发展战略，循序渐进的推进规划政策的执行，才能使“主体功能区”的战略规划得以持续并有效地实施。参考文献：［1］中华人民共和国国务院.全国主体功能区规划［Z］.2010.［2］杜钦，侯颖，王开运，等.国外绿地规划建设实践对城乡绿色空间的启示［J］.城市规划，2008，32（8）：74-76.［3］МитягинС.Д.Экологическирациональнаямодельземлепользованиявбассейнахкрупныхрек［P］.СПб.2009.［4］МасловН.В.Градостроительнаяэкология：Учеб.Пособиедлястроит.вузов［M］.ФГУПИздательствоВысшаяшкола.Москва，2002：17-19.［5］张清华.城市绿心地区的保护与利用模式初探——以长株潭城市群绿心规划为例［J］.城市发展研究，2009（9）：15-16.OnimprovestrategiesforecologicalframeworksystembasedonplanningformainfunctionaldivisionsAnDong（ChinaArchitecturalSouthwestDesignandResearchInstituteCorp.，Ltd，Chengdu610000，China）Abstract：Thepaperanalyzesthemainconnotationofthenationalmainfunctionaldivisions，pointsoutthemethodsfortheimprovementofthelandstrategiesplanningoftheecologicalframeworksystem，andillustratestheideastosolvetheproblemsinthenationalandregionalecologicalplanningaccordingtotheresearchontheapplicationoftheecologicalframeworksystem，soastoenhancethespatialbalanceofthepopulation，economy，resources，andenvironment，andformthereasonablespacedevelopmentstructure.Keywords：mainfunctionaldivision，ecologicalframeworksystem，spatialstructure中图分类号：TU984文献标识码：A文章编号：1009-6825（2016）06-0007-02收稿日期：2015-12-14作者简介：安东（1983-），男，博士，工程师

  山西建筑杂志发表 2016年6期2016-07-18 07:33:20

• 茶园生态旅游功能区差异分析及发展建议
  作者：宋州（郑州旅游职业学院，河南郑州450009）茶园生态旅游功能区差异分析及发展建议宋州（郑州旅游职业学院，河南郑州450009）在我国几千年的发展历史过程中，茶已经不再是简简单单的产品，而是融入和传承相应文化内涵的载体。结合当前旅游开发理论的具体内容，实施茶园生态旅游功能区差异化有着重要应用作用和价值。不仅如此，通过将这一理论的具体内涵进行分析，并将其应用到整个茶园经营过程中，有着重要作用和意义。本文拟从当前人们对茶园的消费需求分析入手，结合茶园生态旅游功能区差异化实施的具体要求，结合实施茶园生态旅游功能区差异的价值作用分析，从而探究基于茶园生态旅游功能区差异的茶园旅游开发建议。茶园；生态旅游；功能区；差异分析；发展建议茶在我国有着几千年的历史，从最早的药用，再到唐朝的社会大众饮茶习惯，直到今天发展成为世界上三大饮品之一，其所倡导的绿色生态理念被人们所熟悉。随着时代发展日益成熟，如今在整个社会生活中，我们对茶叶的价值与作用认知更加全面。不仅如此，随着人们生活条件不断改善和优化，如今在人们生活过程中，参与旅游活动也成为人们的重要消费内容和方向，通过参与旅游活动，既能让人们的心理压力得到有效释放，同时也能满足人们的休闲心态。1当前人们对茶园的消费需求分析随着当前人们经济收入水平不断提升，如今人们的消费理念也实现了进一步丰富与完善，如今饮茶和参与旅游这一绿色生态的消费元素就成为人们生活中重要的内容。当然对于人们来说，在其看来，茶园不仅仅是茶叶生产场所，人们对茶园的消费需求更加全面。首先，人们认为茶园是满足人们饮茶需求的物质场所，茶园在生产经营过程中，必须充分注重完善对茶叶生产过程的把控。如今人们对茶叶的品质要求更高于其价格，茶园作为以种茶、产茶为基础的经营主体，在其茶叶生产过程中，必须充分注重对茶叶生产过程的有效把控，无论是茶叶的品质，还是茶叶的应用，都要充分予以完善。茶园在经营过程中，必须先做好茶叶的种植和生产。其次，人们认为茶园是茶文化传承的重要载体。茶文化在传承发展过程中，离不开相应载体，茶园作为以产茶和制茶为主的场所，其对茶文化传承能够实现有效传承。传统茶文化在我国有着重要影响，其从本质上看是我国传统文化的核心。随着当前人们对传统文化的价值理念认知日益成熟，如今茶园在经营过程中，想要满足人们的相关需求，就必须将传统茶文化系统化融入其中，通过赋予整个茶园丰富的文化内涵，从而实现其理想效果。最后，人们认为茶园是满足其旅游消费的重要环节。随着当前人们消费理念日益成熟，如今越来越多的人选择绿色生态旅游作为其生活内容，而茶园正是满足其这一消费理念的重要场所，因此茶园在经营发展过程中，就不能在简简单单作为茶叶生产场所，而应该通过融入相应文化理念，在实施相应生态改造的基础上，从而满足其生活消费需要。2茶园生态旅游功能区差异化实施的具体要求对于茶园经营来说，实施生态旅游开发是当前整个茶园经营过程中，转变发展方式，提升经营能力，增加经营效益的重要要求，但是客观的说，目前多数茶园都缺乏实施茶园生态旅游功能区差异化实施的相关经验，因此无论是茶园经营，还是茶园实施生态旅游功能区差异化实施的思路都极为欠缺，因此，对茶园来说，想要完善实施生态旅游开发，就必须对其具体实施要求，进行有效分析。首先，茶园生态旅游功能区差异化实施过程中，需要对茶园基本状况进行充分了解，同时无论是其内涵丰富，还是整体改造，都要在茶园基本状况的前提下，进行改造。对于茶园生态旅游开发，不是只开发生态旅游，而是在对茶园茶树种植生产的基础上，实现其整体发展技能的实质性提升。而生态旅游开发过程中，必须确保其旅游开发活动与整个自然环境之间实现有效结合。茶园生态旅游功能区布置活动开展过程中，应该是对目前现状的合理改造，而不是再造，尤其是注重不能破坏茶园的生态环境。其次，茶园生态旅游功能区差异化实施过程中，应该注重对各个功能区域进行合理布局，同时还要完善构建适合茶园的功能区域布局。对于生态旅游开发来说，其并不是单一的点开发，而应该是一个系统化的开发体系，对于茶园生态旅游功能区差异化实施来说，其应该立足旅游活动的功能属性状况，充分完善各个元素，从而实现其开发目的。实施差异化的基础和前提是完善和发挥其基础功能。比如，其食宿、交通等都必须在功能区设置过程中充分考虑和融入，从而才能实现旅游开发的理想效果。最后，茶园生态旅游功能区差异化实施过程中，要做到融入市场需要和消费者需求，无论是茶园生态旅游开发，还是其中各个元素补充，都必须注重应该以市场为前提，如果盲目开发，脱离市场，那么整个开发活动基本上就是失败的，根本无法实现其理想效果。当然，正是旅游活动的特点，决定了在生态旅游开发的同时还要做到自身的独特性，不能盲目抄袭，同时还要结合旅游目的地屏蔽理论，注重自身特色的打造，此外，在茶园生态旅游功能区差异化实施过程中，要注重对茶园生态旅游各个功能区进行有效布置和组合，从而为实现其最大价值发挥提供帮助。3实施茶园生态旅游功能区差异的价值作用分析事实上，通过实施茶园生态旅游功能区差异化发展，能够将茶园的资源利用实现最佳效果。客观的说，茶园有着丰富的资源，但是生态旅游开发是一项系统化的工程，无论是基础资源利用，还是其内涵融入，都需要通过合理布局，从而实现最佳效果。而对于茶园生态旅游功能区差异化实施来说，这是从茶园的基本状况出发所制定的发展思路。因此在此基础上所实施的生态旅游开发自然也能实现其最佳效果。另外，随着当前人们在参与旅游活动中，需求量不断增加，在整个生态旅游开发过程中，如果其功能体系过于单一，同时甚至没有复合型功能，那么其整体开发自然无法实现理想效果和价值。对于游客来说，旅游活动是其释放压力，满足自身休闲心理的重要途径，如果自整个旅游活动参与过程中，不能让游客的压力得到系统化释放，那么整个旅游活动实际上就是失败的。因此，通过实施生态旅游功能区域差异，自然能够为整个茶园生态旅游开发提供满足游客多元化需求的良好载体。在茶叶产业发展过程中，茶园作为其主体，有着重要作用和价值。茶园不仅有着丰富的茶树等物质元素，同时大多数茶叶种植的地方都是风景秀丽的地方，因此其具备被开发为旅游度假地的基础和条件。结合当前人们对生态旅游的客观需要，如果能够对茶园进行系统化开发，尤其是如果能够将人们的消费需求与整个茶园开发活动相结合，必然能够实现茶园转型发展的必然要求。当前结合旅游活动经营的客观要求，在进行茶园生产旅游开发活动时，就必须优化其功能布局，从而满足人们对整个旅游活动参与的多重功能需求。对于茶园来说，通过完善其功能布局，优化其产品结构体系，必然能够在提升茶园经营价值的同时，丰富其功能属性，实现其理想经营目标。当然，对于茶园经营来说，发展生态旅游也符合当前整个社会的发展方向，生态、绿色、低耗是当前整个社会改革发展的重要方向，将这些元素融入到自身经营过程中，也满足时代发展的具体要求。但是客观的说，对于很多茶园来说，其在发展生态旅游，优化其功能分区布局时，缺乏系统化的经验供其借鉴和应用，因此就出现了一批盲目上马、缺乏内涵的生态旅游开发活动。这不仅使得其错失发展机遇，甚至影响到茶园的生存发展。而实施茶园生态旅游功能区差异发展，正是从变化的角度来看待茶园开发建设，因此其也能为实现茶园生态旅游开发的最佳效果提供有力支撑。4基于茶园生态旅游功能区差异的茶园旅游开发建议通过充分结合消费者的消费需求和市场变化趋势，我们可以看到实施基于茶园生态旅游功能区差异的茶园旅游开发活动极为必要。而想要实现其良好开发效果和目标，就需要充分做到：首先，要对茶园生态旅游开发给与准确的市场定位，合理的定位是其实施茶园生态旅游开发的基础。要在对茶园基础情况进行充分了解的基础上，实施准确的茶园生态旅游开发定位。对于茶园生态旅游活动来说，其在实施开发过程中，其最重要的要求就是因地制宜，从茶园自身的基本状况出发，不能盲目实施开发。其次，要对市场状况和消费者的具体旅游消费需求进行系统化融合。尽管当前人们对旅游活动有着广泛参与兴趣，但是客观上看，当前整个旅游市场经营发展的成熟度也在进一步增加，在进行茶园生态旅游开发过程中，必须在结合消费者需求的基础上，实施有差异化的开发活动。客观的讲，茶园生态旅游开发活动是一种持续性活动，无论是开发内涵，还是具体的开发活动，其都需要充分消费者的具体认知。最后，基于茶园生态旅游功能区差异的茶园旅游开发活动，还需要茶园立足自身基本状况，结合其所处地域位置的特点，确保其在一定区域范围内，不出现重复性。通过实现其差异化，从而实现茶园旅游开发的理想效果。5结语因此，当前对我们对茶的价值认知也在进一步深化，同时对其应用范围也在进一步扩大。随着当前人们旅游和饮茶消费理念发展日益成熟，如今无论是饮茶，还是旅游都是人们日常生活中的重要内容。茶园作为整个茶叶生产经营过程中的重要元素，完善茶园经营，不仅需要其结合市场需要丰富产品内容，同时也需要其结合消费者的具体消费要求，对其经营状况进行调整。实施茶园生态旅游功能区差异的旅游开发活动是我们在优化茶园产业内涵，提升其发展层级过程中的必然要求。[1]梁守真.福州土地生态系统服务价值空间异质性及其与城市化耦合的关系[J].生态经济(学术版),2013(1):158-162.[2]李仁东.对北方茶园生态旅游开发建设现状问题的思考与建议——以巨峰镇“百里绿茶长廊”为例[J].经济研究导刊,2013(12):131-133.[3]朱超洪.四川省农业生态旅游功能区差异分析及发展建议[J].城市环境与城市生态,2014(5):157-159.[4]徐宏彦.茶园生态旅游资源可持续开发模式研究[J].长江流域资源与环境,2014(15):226-229.[5]汤艳冰.茶园生态旅游项目的开发策略[J].福建茶叶,2016(10):116-119.宋州（1981-），男，河南郑州人，助教，硕士，研究方向：旅游管理。

  福建茶叶作杂志发表 2017年6期

• 灵台县推进粮食生产功能区建设的对策建议
  作者：景海霞　董荣　孙叶摘要：为推进灵台县粮食生产功能区建设，保护农民种粮的积极性和主动性，按照粮食生产功能区建设的要求，在研究灵台县粮食生产现状的基础上、认真分析了粮食生产中存在的问题，初步提出了灵台县粮食生产功能区建设布局规划和建设对策。关键词：粮食；生产功能区；建设；对策建议中图分类号：F326文献标识码：ADOI：10.11974/nyyjs.20161132198灵台县地处甘肃省东部，全县东西长78km，南北宽40km，总流域面积2038km2，是甘肃省重要的商品粮生产基地县。境内有达溪河、黑河两条河流穿境而过，属陇东半湿润易旱雨养农业区，气候温和，年平均气温8.6℃；光照充足，年均日照时数2452.5h，≥l0℃积温2635～3050℃；降水适中，年均降水650mm，主要集中在夏秋2季；土质肥沃，黄绵土和覆盖黑垆土占30%以上。1粮食生产现状据2015年灵台县国民经济统计资料，全县辖6镇7乡184个行政村1429个合作社，总农户5.12万户，总人口23.2万人，其中农业人口20.8万人，耕地面积5.25万hm2，其中山地3.54万hm2，川地0.25万hm2，塬地1.46万hm2。农作物总播种面积7.11万hm2（含复种），其中粮食作物播种面积5.0万hm2（含复种），经济作物面积1.93万hm2。近年来，县委、县政府始终坚持把粮食生产作为促进县域经济发展的基础产业，按照“稳定面积，依靠科技，加大投入，主攻单产，增加总产”的思路，不断调整品种结构，扩大优质粮食比重，集成配套实用技术，充分挖掘增产潜力，使粮食生产水平得到了较大幅度提高。2010—2014年，粮食平均單产连续5a位居全省前列。2014年，全县粮食总产再创历史新高，达到17.5万t，平均233.1kg/667m2，人均产粮841.3kg，向社会提供优质商品粮8.65万t，人均贡献商品粮416kg，农民人均纯收入3631元，农民人均种粮收入749元，占农民人均纯收入的20.6%。2存在问题2.1粮食生产结构单一，优质粮食生产面积小冬小麦、玉米是灵台县粮食生产的2大主要作物，冬小麦播种面积2.13万hm2左右，占粮食作物总面积的44.4%，玉米、高粱、糜、谷等作物面积比较小。优质专用小麦、优质玉米、高粱、马铃薯、小秋类（糜、谷、荞麦）作物相对较小，特别是适宜本县种植的豆类（白芸豆、红小豆、黄豆、黑豆）等名、特、优粮食作物面积小、产量低。在粮食生产中，占主导地位的冬小麦品种退化较严重，抗病虫耐贫瘠、面粉品质优良的小麦品种少；玉米品种多而杂，转基因玉米品种种植面积大；良种良法不配套。2.2粮食比较效益低下，生产投入不足粮食生产效益低下。条件较好的塬地种植粮食除去化肥、种子、机耕、机播、机收等费用投入，平均净收益在300元/667m2左右，条件差的山地尚不足200元/667m2；土壤养分不足。大部分农户不施用有机肥或有机肥施用量少，大多数依靠化学肥料，土壤养分逐年下降。据2007—2011年灵台县农技中心测定，全县耕地土壤有机质为12.7g/kg，全氮0.678g/kg，有效磷9.9mg/g，速效钾127mg/kg。全县耕地土壤养分与第2次土壤普查（第2次土壤普查有机质为13.1g/kg，全氮为0.82g/kg，有效磷为8.9mg/g，速效钾为150mg/kg。）相比有机质降低0.4g/kg，全氮降低0.142g/kg，有效磷降低1mg/g，速效钾降低23mg/kg。耕地土壤普遍表现为氮少磷缺，有机质贫乏，氮磷比例失调；生产投入不足。大多数群众在新技术应用方面舍不得投入，特别是良种应用、土壤深耕、肥料施入等方面投入严重不足，导致粮食品质和效益都不高。2.3粮食生产基础薄弱，自然灾害频繁中低产田面积大。灵台县自然件差异较大，山、川、塬兼有，其中山地面积3.54万hm2，占粮田总面积的50%以上；中低产田面积达3.7万hm2，占到总耕地面积的70.5%；自然灾害频繁。春季小麦返青拔节期干旱、霜冻等自然灾害时有发生，夏季成熟期冰雹、洪涝等灾害较多；以小麦条锈病、玉米二代粘虫、马铃薯晚疫病等为主的重大病虫害发生面积大、范围广、危害重，给粮食生产造成较大损失；群众防控农作物病虫害的意识不强；高产稳产田面积小。全县5.25万hm2耕地旱涝保收田只有1.77万hm2，只占总耕地面积的34%。2.4农民科技文化素质较低，农业科技成果转化缓慢近年来，由于青壮年农民外出务工，种粮农民大多为老年人和妇女，接受新事物、学习新技术能力较差，科技种粮的意识不强；南部及西部山区人口与耕地比例失调，大部分群众由于人均耕地面积大，生产条件差，劳力有限，习惯于“朝天一把籽，地里一年去两回”的传统广种薄收，农民粗放种植已属不易，粮食产量低。因此造成农业科技成果转化缓慢。2.5资源配置欠合理，土地收益率较低灵台县耕地面积较大，人均粮田面积0.25hm2，人均资源优势明显，但资源配置不够合理，资源利用率较低。冬小麦收割后正值夏季，降雨量相对比较集中，有利于玉米、高粱、豆类、糜、谷、荞麦等作物生长，但绝大多数农民基本上遵循1a1茬播种习惯，轮作倒茬嫌麻烦，夏收后复种指数大多在50%以下，60%左右的麦田赤地过夏，土地收益率较低，资源浪费比较明显。3粮食生产功能区发展思路按照“区域化布局，规模化发展，标准化建设，集约化经营，品牌化推进”的原则，以稳定面积、提高单产、改善品质为目标，以进一步调整结构，建设特色化功能区，发展标准化生产，实行产业化经营，集成推广新技术，实现机械化耕作，全面提升粮食产业的市场竞争力和经济效益。3.1发展规划到2018年，全县农业生产的主要经济指标是：粮食播种面积稳定在5万hm2以上，单产达到300kg/667m2以上，粮食产量年递增5%以上，实现总产22万t以上。其中：小麦面积稳定在2万hm2，实现平均单产达到280kg/667m2以上，总产8.5万t；玉米1.33万m2，平均单产达到620kg/667m2，实现总产12万t；高粱0.0667万hm2，平均单产达到500kg/667m2，实现总产0.5万t；糜谷0.533万hm2，平均单产达到125kg/667m2，实现总产1万t；豆类0.667万hm2，平均单产达到100kg/667m2，实现总产1万t；马铃薯0.2万hm2，实现总产0.75万t；其他0.2万hm2，实现总产0.25万t。到2018年末，按照粮食生产功能区的产业化经营模式，建成优质冬小麦良种繁育基地0.2万hm2，玉米、高粱“两杂”制种基地0.0667万hm2，全面实现订单化生产，年产小麦良种0.5万t，玉米、高粱良种0.4万t；建成优质冬小麦生产基地0.6万hm2，订单面积达到0.27万hm2，专用玉米生产基地0.47万hm2，订单面积达到0.33万hm2；小麦、玉米生产实现规模化、产业化、优质化，粮食作物每667m2均增产15%，促进农民667m2均增收100元；全县培植1200个粮食生产大户，农民人均产粮达到760kg，粮食商品量达到9万t，人均贡献商品粮430kg，人均农业收入达到1200元。3.2发展布局立足本县自然条件，兼顾气候、土壤、降水等因素，按照“因地制宜，分类指导”的原则，本着农业生态环境和生产能力的相对一致性，农业发展方向和主要目标的相对一致性，充分发挥农业生产的地域特征优势，将全县划分为6个粮食生产功能区。3.2.1什字塬区优质小麦、玉米生产功能区在朝那、上良、什字、西屯、独店、星火6乡镇塬面以发展优质冬小麦、优质玉米为主。3.2.2南部山区全膜双垄沟播玉米、马铃薯生产功能区以百里、星火、蒲窝、新开、龙门5乡镇为主，在山地梯田重点發展全膜双垄沟播玉米和马铃薯。3.2.3什字塬区山台地优质小杂粮生产功能区在朝那、上良、什字、西屯、独店、星火6乡镇山台地，以种植糜子、谷子、荞麦、豆类、小黑麦等作物为主，在缓坡地、阴山地、低山地建成优质小杂粮生产区，带动全县特色粮食生产及加工业的发展。3.2.4邵寨优质专用小麦生产功能区。在邵寨塬塬面以及四周山台地推广种植面包型优质小麦，建成专业的面包专用型小麦生产基地。3.2.5全县重点适宜制种繁育生产功能区达溪河、黑河川区玉米、高梁制种繁育生产功能区。在“两河”川区的梁原、百里、中台、星火等有条件的区域，建立玉米、高粱制种基地，带动粮食产业发展；独店、朝那塬区高粱、玉米制种基地。建成高粱制种基地300hm2，建成以富农一号为主推品种的高产晚熟粮饲兼用玉米生产基地3000hm2；建成以朝那、上良为主的硬粒型玉米制种基地；以朝那塬区为主，建成高强筋小麦良种繁育生产区。以什字塬5乡镇塬面为主，建立优质小麦常规制种繁育区。4推进粮食生产功能区建设的对策建议4.1加强组织领导，上下联动促落实建议由县政府直接领导，成立专门的组织机构，加强对功能区建设的统一协调。县农牧局、县农业技术推广中心作为实施的主体，加强技术服务和技术指导。各乡镇要把粮食功能区建设作为农村工作的重要方面，承担组织实施职能，积极会同农技部门，加强科技培训和教育引导，促使群众转变思想观念，加快推进区域化种植、品质化生产进程，努力提高粮食生产效益。4.2加大资金投入，多方扶持促落实积极整合干旱山塬区农田灌溉设施建设、基本口粮田、高标准农田、农业综合开发等项目优先在粮食生产功能区实施。结合测土配方施肥项目、旱作农业项目、耕地保护与质量提升项目、小麦高产创建项目、农业病虫害统防统治等项目的实施，整合各类农业生产扶持资金，形成多渠道、多元化投入机制。同时，认真落实种粮农民的直接补贴、农资综合补贴、良种补贴、农机购置补贴等政策，加大对种粮农民的扶持奖励力度，着力提高农民种粮积极性。4.3强化技术培训，示范引导促落实整合各个方面的专业技术人员力量，因地制宜制订标准化生产技术规范，推进粮食生产功能区化肥、农药减量增效使用，农产品达到无公害、绿色的要求。全面启动培训计划，对粮食生产功能区内的种粮大户、新型农业生产经营主体和专业社会化服务组织人员，根据农时季节进行不定期培训，提高种粮技术水平。县农技部门和乡镇农技站在每个功能区至少确定3名农业技术人员，进行全程跟踪技术服务，切实做好产前、产中、产后的全方位技术指导，随时为农民提供咨询、指导服务。在粮食生产功能区重点推广小麦宽幅精播技术、小麦全膜覆土穴播栽培技术、玉米全膜双垄沟播技术、玉米秸秆粉碎覆盖集雨沟播技术、测土配方施肥技术和病虫害统防统治与绿色防控融合技术等适用技术，确保粮食生产功能区技术覆盖率达到90%以上。4.4培育新型主体，创新机制促落实根据粮食生产实际和农村土地承包经营制度，探索土地流转机制，大力发展新型农业经营主体和新型农业服务主体，积极推进土地股份合作制和土地租赁、土地互换制度，因地制宜、因势利导推进土地流转，推动耕地向种粮大户、家庭农场、专业农民、农业产业化龙头企业适度集中，实现粮食连片规模经营。加大对种粮大户、农民专业合作社、家庭农场、社会化服务组织的培育力度，鼓励种粮大户、农民专业合作社、家庭农场、农业专业化社会服务组织扩大经营规模，创新粮食生产功能区的经营模式，提高粮食生产能力。4.5发挥典型引领，强化服务促落实依托本县农广校、职业中专，对农村留守人员和种粮农民进行职业培训，鼓励农村应届大学毕业生、农业技术推广人员投身农业等途径，着力打造一批有学识、懂技能、会管理、善经营的种粮大户、农场主、农民专业合作社带头人，真正发挥产业带头人的示范引领作用。依托小麦高产创建项目和旱作农业项目，大力开展小麦、玉米高产创建示范活动，扩大示范辐射带动作用，努力提升功能区粮食产量。积极引导种粮大户、青年农民、农业技术推广人员，带头组建粮食生产专业合作社或新型农业服务组织，将广大种粮农民通过专业合作组织联系起来，在新技术、新品种应用示范推广等方面，充分发挥专业合作组织作用，提高农民种粮的科学化水平。同时，加强社会化服务组织建设，在农作物良种供应、肥料使用、重大病虫害综合防控、收割播种等方面提供统一服务，提高专业化社会服务程度。参考文献[1]李怀忠.灵台玉米品种布局意见[J].甘肃农业科技，2011（6）：60-61.[2]王瑜华.灵台县农业生产现状及发展思路[J].甘肃农业科技，2008（11）：43-45.作者简介：景海霞（1979-），女，甘肃灵台人，农艺师，主要从事农业技术推广工作；董荣（1967-），男，甘肃灵台人，农艺师，主要从事农业技术推广工作。

  农业与技术杂志发表 2016年22期
   

  • 主体功能区分类视角下的森林资源离任审计
    ——基于福建省ZP县自然资源资产离任审计试点的调研
    作者：林进添（福建江夏学院会计学院，福建福州，350108）主体功能区分类视角下的森林资源离任审计——基于福建省ZP县自然资源资产离任审计试点的调研   摘要：自然资源资产离任审计的理论研究和实践试点方兴未艾。调研福建省ZP县的自然资源资产离任审计试点工作中关于森林资源部分的审计，发现试点审计工作呈现审计目标定位偏低、审计内容不够深化、审计程序不充分以及审计力量薄弱的现状。推进福建省森林资源离任审计的有效对策，主要包括全面总结试点经验、夯实审计力量以及作好人才培养储备工作。同时，完善福建省森林资源离任审计应当走有福建特色的差异化审计之路，在不同主体功能规划区内实行与主体功能发展目标相适应的审计内容和审计标准。关键词：森林资源；自然资源资产离任审计；主体功能区；福建省党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出对领导干部实行自然资源资产离任审计。在生态环境破坏日趋严重的情况下，发挥自然资源审计的“免疫系统”功能，来促进“绿色经济”发展和维护国家自然资源安全，这种审计的推出显然具有现实意义。在此背景下，理论界和实务界掀起了对自然资源资产离任审计的研究热潮。［1-3］在中央和审计署的部署及领导下，各地如火如荼地探索和尝试开展自然资源资产离任审计。贵州、四川、云南、广东、浙江及福建等近20个省（区）正在或拟将进行对领导干部的自然资源资产离任审计的试点和推广。无论是理论建设还是实践探索，自然资源资产离任审计在短短的时间内就得到了重视和巨大发展。此次调研对象为福建省ZP县，针对某县级领导升迁离任而开展的自然资源资产离任审计。该试点工作是福建省进一步组织部署的试点审计，审计内容主要涉及森林资源、水资源、土地资源、矿产资源等。审计任务由福建省审计厅授权委托另一地市审计局执行，具有“上审下”和“交叉审”的特征，一定程度上既体现了权威性又保障了独立性。调研过程中主要采用观察记录、询问征求、模拟工作等调研方法，全面性地对该试点审计工作进行细致调研。审计工作小组取得了较为丰富的正面经验，但仍不免存在一些问题。本文将就调研中针对森林资源部分的审计所发现问题及若干体会进行阐述，以期对福建省推动森林资源离任审计乃至整个自然资源资产离任审计的开展有所裨益。一、相关背景情况（一）福建省森林资源及经营管理情况①数据资料来源于福建省林业厅网站：www.fjforestry.gov.cn。福建省是全国南方重点集体林区，也是我国南方地区重要的生态屏障。自然气候条件得天独厚，且区位优势明显，是我国林业对台合作交流的前沿平台。全省林业用地926.82万公顷（0.09亿亩），占土地总面积75.3%，素有“八山一水一分田”之称。根据全国第八次森林资源清查结果，全省森林面积801.27万公顷（0.08亿亩），森林覆盖率65.95%，居全国首位；森林蓄积60796.15万立方米，天然林蓄积35942.92万立方米，人工林蓄积24853.23万立方米；生物多样丰富，动植物种类均占全国三分之一，林业产业总产值每年位居全国前列。福建省林改是全国林改的一面旗帜。2002年福建省在全国率先开展了以“明晰产权、放活经营权、落实处置权、确保收益权”为主要内容的集体林权制度改革。2006年率先推进综合配套改革，有效调动了广大林农和社会参与林业建设的积极性，增强了林业发展活力。2013年又在全国率先启动了全面深化林改工作，继续为全国探路子、出经验、作示范。建设生态省成效明显，福建成为全国唯一水、大气、生态环境全优的省份。2002年经原国家环保总局批准，福建成为生态省建设试点省份。2004年省委、省政府印发实施《福建生态省建设总体规划纲要》。2010年省人大常委会公布了《关于促进生态文明建设的决定》，建设生态省成为全省人民的共同意志。2014年国务院正式印发《关于支持福建省深入实施生态省战略加快生态文明先行示范区建设的若干意见》。福建省成为党的十八大以来，国务院确定的全国第一个生态文明先行示范区。全省生态环境质量评比连续多年居全国前列，是全国生态环境、空气质量均为优的省份。（二）福建省自然资源资产离任审计试点②资料来源于福建省审计厅网站：www.fjaudit.gov.cn。根据党的十八届三中全会关于对领导干部开展自然资源资产离任审计的要求和福建省委、省政府实施生态省战略的部署，福建省各级审计机关正在逐步开展自然资源资产离任审计试点工作。2014年，为深入推进生态省建设，福建省政府出台《贯彻落实〈国务院关于支持福建省深入实施生态省战略加快生态文明先行示范区建设的若干意见〉的实施方案》，要求审计部门选择部分地区开展领导干部自然资源资产离任审计试点。同年上半年，福建省审计厅对内建立自然资源资产离任审计工作机制，对外建立自然资源资产离任审计联系机制，将自然资源审计列入年度科研课题。2014年7月，福建省选择福州、宁德两个设区市及武夷山一个县级市部署开展审计工作试点。2015年2月，为贯彻落实《国务院关于支持福建省建设生态省的若干意见》，福建省审计学会开展领导干部自然资源资产离任审计研究工作，综合各研究小组的调研成果，尝试制订和提出福建省领导干部自然资源资产离任审计试点工作方案。同时提出将自然资源资产离任审计工作方案纳入领导干部经济责任审计总体工作方案，进行统一组织实施展开试点工作。2015年下半年，为进一步扩大自然资源资产离任审计试点面，在党政领导干部经济责任审计项目中，安排自然资源资产离任审计试点16项，其中省厅负责实施7项，地市局实施9项，包括福州市马尾区、台江区，厦门市湖里区，泉州市安溪县、鲤城区和三明市等。同时，在福鼎市开展专项审计试点。2015年8月5日，福建省审计厅组织发改委、财政厅、国土厅、林业厅、海洋渔业厅、环保厅等11个省直部门，联合召开自然资源资产审计协作机制协调会，初试“摸底”福建省自然资源资产情况，推动建立福建省领导干部自然资源资产和环境责任审计跨部门协作机制，进一步探索、规范和完善自然资源资产和环境责任审计，以推动下一阶段工作在全省范围的展开。（三）福建省主体功能区规划③资料来源于福建省人民政府政务网：www.fujian.gov.cn。2012年12月，历经六年编制的《福建省主体功能区规划》（以下简称《规划》）经福建省政府研究同意并印发执行。《规划》将福建省划分为四大功能区，强调不同区域要依据资源环境的承载能力确定功能定位，控制开发强度，规范开发次序，完善开发政策。这四大功能区包括优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域、禁止开发区域。实施主体功能区战略的主要目标是：到2020年主体功能区布局基本形成，空间结构明显优化，利用效率显著提高，城乡区域差距明显缩小，基本建成科学发展之区、改革开放之区、文明祥和之区、生态优美之区。优化开发区域主要包括福州、厦门和泉州三市的中心城区，把恢复生态、保护环境作为必须实现的约束性目标，切实严格保护林地，保护好城市之间的绿色开敞空间，加快城市森林生态系统建设，改善人居环境。重点开发区域是指国家层面的海西沿海城市群和省级层面的闽西北重点开发区域，要在优化结构、提高效益、降低消耗、保护环境的基础上推动经济可持续发展。限制开发区域功能定位是以提供生态服务为主、保障全省生态安全的重要区域，人与自然和谐相处的示范区。禁止开发区域是指有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物种的天然集中分布地、有特殊价值的自然遗迹所在地和文化遗址等，功能定位是保护自然文化资源的重要区域，珍稀动植物基因资源保护地。二、森林资源离任审计试点工作情况森林资源是自然资源最重要的组成部分之一，森林资源离任审计是自然资源资产离任审计不可或缺的一环。探讨和完善森林资源离任审计有助于整个自然资源资产离任审计制度的构筑。根据领导干部自然资源资产离任审计试点工作方案，自然资源资产离任审计中森林资源部分，主要的审计内容包括审查森林覆盖率及森林蓄积量这两个约束性考核指标是否完成、审查年度森林采伐是否超限额采伐指标、审查占用、征用林地情况、审查年度造林任务的完成情况、审查林业专项资金的管理使用情况等。［4，5］不同地区的森林资源情况和经营管理制度是存在较大差异的，特别福建省属于山形地势多变的集体林区，林情、林况具有较明显的差异。审计试点的目的就是试点开展、总结经验、继而推广。鉴于此，审计工作小组斟酌本试点审计任务的相关要求并结合ZP县林业实际，在审计战略、审计内容、审计目标和审计方法上摸索出和形成了一些做法与经验。（一）审计战略自然资源资产离任审计是一项新兴的审计业务类型，目前欠缺有效的理论指导，并且可借鉴的实务经验更是匮乏。万事开头难，审计工作小组选择了“取易弃难、先简后繁”的审计战略，并摒弃了传统上开展资源审计紧抓的“资金”和“政策”这两条主线，而是顺应本次试点工作实际，巧妙性的采取以“程序”作为审计主轴来铺开审计工作。（二）审计内容根据已确定的审计战略和主线，同时考虑到审计力量的制约以及审计成本、审计时间等因素的限制，审计工作小组最终选择了以下四项作为本试点森林资源离任审计的审计内容：一是审查近三年来ZP县森林覆盖率、森林蓄积量每年的增长情况是否达到考核要求，领导干部的任期目标是否完成；二是审查近年来的年森林采伐量是否控制在年度限额指标内，是否存在超额采伐问题及处理情况；三是审查征占用林地的审批情况，主要审查近年来ZP县基础设施、民生项目及重点建设项目需占用、征用林地，是否经过严格审核、审批，是否有超量审批，以及是否存在非法占用林地问题和处理情况；四是审查近年来的年度造林任务完成情况。这四大项的审计内容抓住了森林资源经营管理过程中的主要事项，同时也是重要事项和关键事项，并且容易通过执行一定的审计程序来进行审计鉴证和审计评价，具有较强的可操作性。（三）审计目标一定程度上来说，自然资源资产离任审计是党政领导干部经济责任审计的拓展和延伸，从检查党政领导干部履行自然资源资产决策、管理职责入手，是一种特殊的经济责任审计［6］。经济责任审计的审计目标除了合法性、合规性外，亦侧重效益性和合理性。自然资源资产离任审计当前并未形成完善而有效的审计评价体系，加上其涉及的资源领域多样且专业技术性强，更为关键的是自然资源经营效果的显现，无论好坏通常都呈现滞后性，这些因素致使自然资源资产离任审计的效益性和合理性目标在一次审计过程层中较难以达成。森林资源的长经营周期特性、森林生态系统服务功能及其干扰破坏的延迟性表现更是如此。从审计工作小组围绕的审计主线和确定的审计内容来看，体现出本试点的审计目标定位于对ZP县领导干部在森林资源经营管理过程中的合法性、合规性及效率性进行审查鉴证。审计工作小组自身制定的审计战略、审计内容和审计目标一定程度上达成契合和匹配。（四）审计方法自然资源资产离任审计直至近年才被提出、重视、研究和实践，新、奇、特、杂、难是它现阶段最好的写照。“如何审”和“怎么审”，是理论界和实务界这一两年在研究和摸索的关键核心。不同类型的自然资源，适用其上的审计方法可能有所迥异。从审计小组的试点工作来看，在森林资源离任审计中采用的审计方法与财务审计的常用之法是有共通之处的，主要采用了审阅资料、核对比较以及询问座谈等方式。三、森林资源离任审计试点工作存在的问题全省各地陆续展开的自然资源资产离任审计试点工作逐渐积累了不少的经验，进一步反过来促进了其理论体系的研究，确立了良性发展的形势。在ZP县实行的自然资源资产离任审计试点工作，总体上基本达成了试点方案的工作要求，亦摸索和总结出了一些好的经验与做法。然而，就现场的审计工作来看，在森林资源离任审计方面还是凸显出了一些问题以及部分值得讨论的地方。（一）审计目标定位低根据领导干部自然资源资产离任审计试点工作方案，福建省开展的自然资源资产离任审计是作为领导干部任期经济责任审计工作范围的一部分来进行的，因此是具有效益性及合理性的审计目标追求的。然而，由于审计现场受到各方面主客观因素的制约以及森林资源自身特殊属性的影响，ZP县试点的审计工作小组围绕审查该县领导干部在森林资源经营管理的若干“程序”环节的合法性、合规性以及是否完成任务指标的效率性来进行审计。显然，审计目标的定位比较初级，最终只能判断领导干部在履责方面“做了没”“做的合法合规与否”“做到了吗”。自然资源资产离任审计试点的工作结果的利用方向之一，就是要为领导干部的离任、升迁、调任、考核等提供参考依据，它的高层次目标应该是对领导干部在履责方面“做得合理吗”“做得好吗”以及“做的效果如何”等给予鉴证评价，即合理性、效果性和效益性的目标追求。（二）审计内容未深化就森林资源离任审计部分而言，虽然试点的审计工作小组抓住了四大项的关键审计内容，基本能就此对审计事项作出判断，但是审计内容的安排尚有过于粗化之嫌。一方面，围绕程序环节进行审查，虽然使得审计工作化繁为简，但是却也忽略了“程序”环节之下的“资金”。自然资源资产离任审计离不开财务审计，应当立于资金审计的基础之上，森林资源部分的离任审计更应如此。林业是具有公益性、社会性、经济性的产业事业，有上至中央下至地方的各级财政专项支持，这些资金流走于各程序。然而试点审计工作却由于某些限制性因素的影响，未执行对林业财政资金的管理、使用及效益情况的审查。另一方面，森林资源经营管理的程序节点、考核指标、效果效益等远不止现有方案既定的内容，而试点审计工作仅仅审查上述四块内容，且未对审计内容细化和拓延，审计效果大打折扣。（三）审计深度欠到位审计过程中，审计深度未延伸到一线基层单位，停留于整个ZP县作为审计单元。例如对森林采伐是否控制在年度采伐限额内的审查，仅审查整个县域的控制情况，并未在县域总量控制之下进一步考察底下的林业局、场、站、企业等基层森林经营单位的年度采伐限额实施情况。如果县域的采伐限额总量指标的控制得到落实执行，并未超出，域内部分森林经营单位的采伐限额指标控制却未依据制度政策、森林资源储量和质量、年度采伐计划等给予确定和分解，而是随意调整分配。试问，这种情况下领导干部的森林资源管理职责如何能给予正面肯定的评价？同理，在造林任务完成情况、征占用林地审批情况等的审查上亦是如此。（四）审计程序不完全自然资源资产离任审计是与自然资源实体脱离不了的。森林生长在野外的山头地块上，如果仅仅坐在办公室审阅核对各种数据资料，是无法全面窥探和评价领导干部对森林资源经营管理的履责情况的。此外，各类报表资料、资源数据情况等在审计中均是由领导干部自身或林业管理部门提供，其真实性和准确性除需要内业比较、分析和判断，更须踏进山林实地调查核对，这是审计职业道德和执业准则所要求的。试点审计工作中，在审计程序执行上不完全，以室内审阅核对数据资料为主。比如，对森林覆盖率和森林蓄积量两个约束性考核指标、年度采伐限额控制、造林任务完成情况的审查，普遍是根据ZP县林业局所提供的报表数据资料进行审阅，并对比任务分解表，据此达成审计意见。很显然，面上数据是为虚，眼见实体才为实。是否真正落实执行限额制度，是否保质保量完成造林任务，征占用林地审批是否合法合规等，这些都需要审计工作人员切实走入林区社区、林业基层单位、山头地块等，并综合走访调研、问卷调查、实地勘测等审计技术方法，才能最终得出正确、全面和合理的审计结论的。（五）审计力量很薄弱森林资源部分也好，自然资源资产离任审计中所涉及的其他自然资源也好，试点审计中碰到的最大瓶颈、遇到的最强阻力、受到的最有力制约，即是“人”这个因素。也就是审计力量，它的薄弱，体现在“量”和“质”两方面的重重限制性约束。量，指的是审计工作人员数量。数量上的制约体现在审计人员配置远无法与自然资源资产离任审计工作量相匹配。就森林资源部分来说，虽然试点审计工作只进行了四块内容的审查，但其实底下蕴含着多时空状态下的资源数据和相关资料，是非常庞大的，加上资源审计的复杂性强以及还有田间野外考察的审计需要，总体工作量并不逊于传统财务审计，甚至是有过之而无不及。审计任务如此繁重，而审计时间有限制，审计成本需要控制，审计力量不足，导致审计策略和计划的制定上只能是“就简抓主”。质，指的是森林资源离任审计工作人员的职业综合素养和专业技能知识。目前从事资源环境审计实务的审计工作人员普遍都具有“财务会计”或“审计”的专业背景，但却甚少具有资源与环境科学的专业背景［7］。森林资源离任审计亦面临这样一个矛盾问题——“懂林业的不识审计，会审计的不知林业”，这种尴尬局面现在存在也必将存在一定时期。最简单的体现，比如试点审计工作中，审计人员并不全面理解何为森林覆盖率、森林蓄积量、森林生长率、造林保存率、森林采伐限额等专业术语，这些指标在林业外业中又应当如何勘测调查，又应当如何使用和调阅基于ArcGIS平台的森林资源信息管理系统等等。其实，前述根据调研而总结出的该审计试点工作存在的问题，并不是审计小组工作上的主观缺失或自身问题，而是面临这样一种无章可循、无则可依的新兴审计类型，加上林业系统的种种行业复杂特性，审计工作小组又如此受限于审计力量薄弱制约，心有余而力不足，导致无法采取足够的有效措施以消除种种限制性因素，最终不可避免的作出的一定程度的妥协。四、完善福建省森林资源离任审计的路径（一）有福建特色的森林资源离任审计体系——主体功能区分类下的差异化审计福建省在试点和推广自然资源资产离任审计，特别是森林资源部分的审计，可以也应当结合省情林情走自己的道路，形成具有福建省域特色的审计体系，乃至在全国树立标杆效应。首先，福建省森林资源优势明显，森林覆盖率居全国之冠，森林类型多样，野生动植物资源种类丰富，森林公园、自然保护区数量多、层级高，具备资源基础；其次，福建省地理区位优势特殊，是我国林业对台合作交流的前沿平台，同时也是全国南方重点集体林区，是我国南方地区重要的生态屏障，富有区位特色；再次，福建省所获政策支持力度突出，国务院出台文件支持福建省建设全国第一个生态文明先行示范区，具有政策优势；最后，福建省涉林改革经验丰富，林业生产力和涉林经济发达，林业产值名列前茅，福建林业地位在全国可以说是举足轻重。具备如此优势，试点工作中所面临的阻力和困难都将不再是拦路虎。当前需要思考的是，如何正视审计试点暴露出的问题、利用现有各方面优势、结合省情林情，以进一步深化完善森林资源离任审计，形成具有福建特色的森林资源审计体系？森林资源的空间异质性很强，各地的经济发展水平情况不一，对森林资源部分的审计，审计内容和审计标准等均不宜搞“一刀切”。倘若采用同一套的审计评价标准和千篇一律的审计内容，“一刀切”式的审计势必导致不公平和不合理。在主体功能区规划中，直接指出“主体功能不等于唯一功能，明确一定区域的主体功能及其开发的主体内容和发展的主要任务，并不排斥该区域发挥其他功能”。不同主体功能区域内发展侧重的产业方向、功能布局、开发强度等是有差异的，对自然资源资产经营管理的原则、方式、效果等也将是有所不同的。在对领导干部施行自然资源资产离任审计的鉴证评价时，应当适当考虑这种差异，在不同主体功能区内分别确定各自合适的审计内容和适用的评价标准。因此，立于福建省现有主体功能区规划和建设之基础，根据不同类型主体功能区域的功能布局、发展规划、资源情况，实行审计内容和审计标准差异化的森林资源离任审计。这应是一条值得思考的道路。（二）主体功能区视角下审计内容的差异化在主体功能区区划视角下，可结合审计当地的森林资源实际情况，在审计内容的布置上参考和选用表1。森林资源离任审计的审计内容可按性质先分为必审和选审两大类，留置出可调节、可选择的空间，避免审计内容僵化、固化和同化。必审内容主要是抓住森林经营各目标任务的达成情况以及林政管理的关键内容两大块，普遍适用于四类主体功能区。而选审内容主要划分为资源现状、森林管护、森林经营和森林效益四个方面，不同主体功能区域内的森林资源部分的审计可具体依托当地情况，选择适合和需要的审计内容事项。表1　主体功能区视角下森林资源离任审计内容的安排及适用性需要说明的是：首先，审计内容包括但不限于表1所示内容，此处仅给出参考和确定思路。离任审计的审计内容有待未来不断丰富和充实。其次，不同审计地点在确定审计内容时，应当考量当地的资源实际、规划情况和发展水平，适当调整审计内容的深度和广度，包括必审和选审内容皆当如此。再次，表中适用性的建议亦仅供参考，实践时可再具体结合审计项目要求、审计目标设定情况和审计计划安排，调节选取不同主体功能区适用的审计内容。最后，审计工作人员应当要有这样一个意识和尺度，相同的审计内容和事项，在不同主体功能区域内对它的评价标准和要求应当要有所区分，一视同仁反而带来不公平。比如，同样是审查森林蓄积储量和增长情况，优化开发区域自然是比不上禁止开发区域的，不能把禁止开发区域的森林经营要求和标准强加于优化开发区域，显然不合理。在不同主体功能区域间实现审计内容和审计标准的区分，使得森林资源离任审计具有差异化特征，有助于其更具有合理性和公平性，也提升了可操作性。可将此类思路推及其他自然资源类型的离任审计。五、结语福建省开展自然资源资产离任审计的试点，在全国范围内并不是最早的。尽管如此，福建省还是有其突出的资源、区位和政策优势。同时，与其他兄弟省份相比，在森林经营管理上较为特殊和复杂。作为南方集体林区重点省份，加上省委、省政府非常重视生态省战略和生态文明先行示范区的建设，地方党政领导干部在森林资源经营管理方面的职责是极其重大的。现阶段审计试点虽然晚于个别省区，且出现了阻碍艰难，但是福建省各界应当立足优势，不懈探索，形成具有自身区域特色的森林资源离任审计制度模式。为此，未来的离任审计工作过程中，应当充分利用起《福建省主体功能区规划》战略，深入探索不同主体功能区域间的差异化审计体系；与此同时，还应开始建立森林资源离任审计的人才培养机制，构建人才梯队，形成夯实审计力量的人力资源保障。参考文献：［1］蔡春，毕铭悦.关于自然资源资产离任审计的理论思考［J］.审计研究，2014，（5）:3-9.［2］林忠华.领导干部自然资源资产离任审计探讨［J］.审计研究，2014，（5）:10-14.［3］陈献东.开展领导干部自然资源资产离任审计的若干思考［J］.审计研究，2014，（5）:15-19.［4］安徽省审计厅课题组.对自然资源资产离任审计的几点认识［J］.审计研究，2014，（6）:3-9.［5］陶玉侠，谢志华.自然资源资产离任审计相关问题思考［J］.财会通讯，2014，（34）:80-83.［6］张宏亮，刘恋，曹丽娟.自然资源资产离任审计专题研讨会综［J］.审计研究，2014，（4）:58-62.［7］张正勇.我国环境审计现状及发展对策研究——基于实务界的问卷调查［J］.兰州商学院学报，2009，25（3）:98-103.（责任编辑王珑）ThinkingaboutAccountabilityAuditofForestResourceinFujianProvinceunderthePerspectiveofMajorFunctionOrientedZoneClassification:BasedonInvestigatingAuditPilotatZPCountyLINJin-tian（CollegeofAccounting，FujianJiangxiaUniversity，Fuzhou，350108，China）Abstract:Thetheoryresearchesandpracticeofaccountabilityauditofnaturalresourcearejustunfolding.Inthisarticle，accountabilityauditpilotofnaturalresourceatZPCountyofFujianProvincewasinvestigatedandresearched，theproblemsandshortcomingsoftheauditobjectives，auditcontents，auditprocedures，auditdepthandthehumanissuesweresummarizedfortheauditpartofforestresource，andeffectivemeasuresweresuggestedtopromotetheauditofforestresourcesinthestage.Amongthem，oneofthemostcriticalwastostrengthentheauditstrength.Inaddition，itwaspointedoutthatthedifferentialauditingsystemofforestresourceshouldbeactivelyexploredbetweenthemajorfunctionorientedzones.Keywords:forestresource；accountabilityauditofnaturalresource；majorfunctionorientedzone；FujianProvince中图分类号：F239.227文献标识码：A文章编号：2095-2082（2016）01-0008-08收稿日期：2015-10-27基金项目：福建省社会科学规划项目（2014C039）；福建省中青年教师教育科研项目（JAS150645）；福建省审计厅科研招标课题（MSK1503）作者简介：林进添（1986—），男，福建永春人，福建江夏学院会计学院讲师，福建省社科研究基地财务与会计研究中心研究成员，博士。

    福建江夏学院学报发表 2016年1期

  • Excel在城市功能区声环境质量评价中的应用
    作者：聂莹晖  王瑞妮    摘要：通过对Excle的学习，并结合日常运用经验，充分了解内置函数的功能，将其用于城市功能区声环境质量评价监测数据的统计分析工作，提高了工作效率。关键词：功能区噪声监测;数据处理;Excel中图分类号：X827        文献标识码：A随着科技日新月异，各种软件平台开发不断应用于环境监测数据处理工作中，给很多工作带来了巨大的便利，但由于其开发和运维成本较高，仍有部分工作或部分地方部门无法使用新技术开发软件，人工处理数据工作量大、出错率高。Excel是一款功能强大且广泛运用于日常工作的电子表格软件，将其运用在城市功能区声环境质量评价中，对大量的功能区噪声监测数据进行统计处理分析，填补了新技术软件不能覆盖的工作领域，能有效提高工作效率，大大降低工作成本。1 功能区噪声监测数据处理要求根据《环境噪声监测技术规范城市声环境常规监测》（HJ640—2012）6.4.1的要求，每季度功能区噪声监测数据应按规定的內容记录并上报，上报指标包括点位基础信息、监测时间、监测结果、监测主体及仪器信息等。在实际上报工作中，各地区每个功能区点位均上报0—23时等效声级，共24行监测数据，其中昼间指7—22时共16个小时值，夜间指23时—次日6时共8个小时值。根据《环境噪声监测技术规范城市声环境常规监测》（HJ640—2012）6.4.2的要求，某一功能区昼间连续16小时和夜间8小时测得的等效声级分别进行能量平均，按式（1）和式（2）分别计算昼间等效声级和夜间等效声级。（1）（2）式中：  为昼间等效声级，  为夜间等效声级，  为昼间或夜间小时等效声级。功能区噪声的数据统计相对较复杂，需要对每个点位的24个小时值进行昼间，夜间分别计算，用Excel可以直接在上报数据表格中逐步计算出各类功能区噪声结果。2 计算每个功能区点位的昼间等效声级和夜间等效声级（1）如图1所示，在上报表中取一列空白单元格，于第一行单元格输入公式=POWER（10，0.1*Ni），以计算第一个小时值的能量值（100.1Leq（i）），其中Ni为“Leq”列对应的单元格。以填充柄法，使用单元格拖拽功能快速计算每一行小时值的能量值，设定名称为NLi。（2）于第一行空白处取一个单元格输入公式=A3，其中A3为表式中“行政区划代码”，可指示该点位监测结果所在城市;另取一个单元格输入公式=I3，其中I3为表式中“功能区代码”，可指示该点位监测结果所属的功能区类别。（3）昼间等效声级的计算公式：于第一行空白处取一个单元格输入公式=LOG（SUMPRODUCT（（L3：L26>=6）*（L3：L26（4）夜间等效声级的计算公式：于第一行空白处取一个单元格输入公式=LOG10（（SUM（AC3：AC26）-SUMPRODUCT（（L3：L26>=6）*（L3：L26（5）将“所属城市”“功能区类别”“昼间等效声级”“夜间等效声级”4列×24个小时值对应的24行整体选中，以填充柄法，使用单元格拖拽功能，可计算每个点位的昼间等效声级和夜间等效声级，并可准确对应点位的基础信息。（6）将所有点位的“所属城市”“功能区类别”“昼间等效声级”“夜间等效声级”4列数据复制到新的sheet中，全选后使用“定位”功能，定位所有空白单元格并将其删除，得到各类功能区所有点位的监测结果。3 功能区监测结果的评价根据《环境噪声监测技术规范城市声环境常规监测》（HJ640—2012）6.4.3的要求，各监测点位昼间、夜间等效声级，按GB3096中相应的环境噪声限值进行独立评价。根据《环境噪声监测技术规范城市声环境常规监测》（HJ640—2012）6.4.4的要求，各功能区按监测点位分别统计昼间、夜间达标率。结果评价的计算步骤如下。（1）“计算每个功能区点位的昼间等效声级和夜间等效声级”中第（6）步计算出的类功能区所有点位的监测结果所在的新sheet中，先将昼间监测结果修约为整数，另起一列筛选各类功能区输入相应的标准限值，便于用作与限值对比评价。再另起一列计算监测结果与标准限值之差，计算值大于0，则评价为超标;计算值小于0，则评价为达标。夜间监测结果以相同的方法处理。（2）在该sheet中通过数据即可评价所辖区域的各城市及全辖区的功能区监测结果（图2）。以部分城市计算表格为例，如图3所示。监测点次的计算公式为：在对应城市的单元格右侧另起一列，输入=COUNTIF（$B$2：$B$473，"城市"），其中“$B$2：$B$473”指可计数的所有监测点位。昼间达标点次的计算公式为=COUNTIFS（$B$2：$B$473，"城市"，$G$2：$G$473，"昼间监测点次达标率（%）的计算公式为=昼间达标点次/监测点次×100，夜间监测点次达标率（%）的计算公式以相同的方法处理。（3）在该sheet中利用以上数据即可评价所辖区域的全辖区各功能区昼间夜间达标情况，以0类功能区计算表格为例，如图4所示。0类功能区的昼间监测点次的计算公式为=COUNTIF（$C$2：$C$473，"30"），其中“$C$2：$C$473”指所有可计数的功能区代码，“30”指代功能区代码，此公式可计算某类功能区的监测点次，其他类别功能区的昼间夜间监测点次的计算公式以相同的方法处理。0类功能区的昼间达标点次的计算公式为=COUNTIFS（$C$2：$C$473，"30"，$E$2：$E$473，"达标率（%）的计算公式为=昼间达标点次/监测点次×100。通过以上操作，搭建起整套城市噪声功能区监测数据处理及评价模块，可用于每年4个季度、上半年、全年共6次数据处理及结果评价工作中，即使是零接触编程的基层工作人员也可以利用Excel搭建模块，将其长期用于数据处理中，大大降低了开发成本，数据计算全过程清晰，数据可溯源，内容也可根据工作需要灵活调整，希望能为同行提供参考。（责任编辑：武多多）参考文献：[1]韩鸿飞.城市声环境质量常规监测数据审核要点探索[J].环境与发展，2020（6）：161，163.[2]赵佳美，户文成，温香彩，等.城市功能区声环境质量监测时间代表性研究[J].应用声学，2019（5）：862-868.[3]林丛.声环境功能区划与环境噪声监测[J].化学工程与装备，2019（8）：312-314.

    中阿科技论坛杂志发表（中英阿文） 2020年10期

  • 西部地区农业功能区发展现状评价及对策研究
    作者：朱娜     一、农业功能区农业功能区在我国主体功能区规划中属于限制开发区，而农业的四大功能：农产品供给功能、就业和社会保障功能、生态功能和文化功能的作用却是极为显著的（陶陶等，2004）。2010年《全国主体功能区规划》划分的我国七大农产品主产区，包括地处西部的甘肃新疆主产区、汾渭平原渭河平原部分、河套灌区、长江流域上游的成都平原和华南主产区广西、云南的部分地区。鉴于涉及到西部绝大部分农业生产区，且西部地区只有10%的土地为农业耕地，因此本文暂用西部农业发展情况代替我国西部农业功能区的发展。1耕地面积少，占全国比重低2008年我国西部58%的土地为牧地、28%为林地、园地占1%，其它占3%，而耕地仅占10%。这说明我国的西部地区不具有农业生产的比较优势。因此，如何利用好西部地区有限的耕地，更有效率地为当地居民创收成为了关键。2粮食作物比重较高，主要农作物产量稳步增长2005～2011年，西部地区主要农作物的播种面积除麻类外逐年递增，主要农作物的产量也大都是增长的，其中尤以茶叶、水果年增长幅度最大，分别达123%和102%。相比之下，麻类的产量则减少了321万吨（表1、表2）。表12005和2011年西部主要农作物播种面积及增减变化情况单位：千公顷年份粮食作物油料作物棉花麻类糖料烟叶蔬菜瓜类其他合计2005年328066421201328131111646823349869450534995782011年34034744848175825761552193216576136869530825年增长率（%）061148-128492147-3310数据来源：根据国家统计局农村社会经济调查司：《中国农村统计年鉴》（2006，2012），中国统计出版社相关数据整理。表2西部主要农作物产量及增减变化情况单位：万吨年份粮食作物油料作物棉花麻类糖料烟叶茶叶水果2005年13438776632091449735531580291366492011年14776589593062128100071188058565519年增长率（%）162666-1895329123102数据来源：根据国家统计局农村社会经济调查司：《中国农村统计年鉴》（2006，2012），中国统计出版社相关数据整理。3西部农业结构差异明显2011年我国西部地区各省（市、区）农林牧渔业总产值中比重位居前两位的均为种植业和牧业。种植业产值占农林牧渔业总产值比重最低的西藏仅为457%，比重最高的是新疆，达746%。这说明，新疆地区发展种植业符合当地的比较优势，事实证明，河西走廊的农产品主产区正是位于甘肃、新疆境内。二、西部农业发展中存在的突出问题1粮食增产与农民增收的矛盾30年前的农村改革，实行了家庭联产承包责任制，它极大激发了农民的生产积极性，政府也为提高农业生产力付出了努力，使我国粮食产量获得大幅度提高，其间虽然出现了几次波动，但总体上保持着增长态势。2005～2011年，西部地区农村居民人均纯收入由23556元增加到52210元，年均增长135%，比全国平均水平高07%；与全国平均水平的差距虽然在缩小，从占全国平均水平的724%增加到748%。但是西部地区的农民人均收入水平依然较低，2005～2011年的净增加额（28654元）依然小于全国平均水平（37224元），说明农民的增收问题依然十分重要。表32005和2011年西部各省（区、市）农村居民人均纯收入单位：元地区2005年2011年增加额年均增长率（%）内蒙古298896641636527135广西249475231327366124重庆280936480436711142四川280286128633798132贵州187704145422684134云南204184722026802143西藏207794904328264147陕西205265027929753154甘肃197993909419295113青海21515460852457128宁夏250895410029011130新疆24822544222960133西部合计235565221028654135全国325496977337224128西部/全国（%）724748770948数据来源：根据国家统计局农村社会经济调查司：《中国农村统计年鉴》（2006，2012），中国统计出版社相关数据整理。2农业投入巨大与农民收入不高的矛盾从我国主要粮食生产区所处的自然环境来看，农业生产对于基础设施的依赖性非常强，农业基础设施是粮食综合生产能力的集中表现。近年来，很多地方的农业基础设施难以得到保护，农业基础设施损坏，抗灾功能退化严重，以至于正常年景也频繁发生灾害，农业发展和生态环境的潜在危险日益凸现（李俊岭，2009）。2005～2010年西部地区农业机械拥有量的增长是十分显著的，个别如大中型拖拉机配套农具增长近三倍；我国西部地区对农业的投入十分巨大，与全国的平均差距逐渐递减，增长幅度比全国水平高了635%（表4）。但是，我国西部地区农民的人均纯收入并不高，2010年仅为全国平均水平的74%，说明我国巨大的农业投入与不高的农民收入存在矛盾。表42005和2010年西部各省（市、区）农业机械拥有量比较指标单位2005年2010年增长率（%）大中型拖拉机万千瓦11004327751980小型拖拉机万千瓦2918732614117大中型配套农具万部46818102868小型配套农具万部35014097170农用排灌柴油机万千瓦790510405316农用排灌电动机万千瓦932510977177农用水泵万台26463753418节水灌溉机械万套711841592联合收割机万千瓦156039991563机动脱粒机万台21073513667西部农机总动力万千瓦107066213185991全国农机总动力万千瓦683978927805356与全国相差额万千瓦576912714620-635数据来源：根据国家统计局农村社会经济调查司：《中国农村统计年鉴》（2006，2011），中国统计出版社相关数据整理。3城乡差距较大与新农村建设的矛盾2005～2011年，西部地区城乡居民人均收入绝对差距由63445元增加到123296元，年增长了117%。此外，我国西部地区城乡居民的收入水平比基本维持在36∶1左右，高于全国平均水平32∶1，个别地区如四川收入差距之比最小（30∶1），云南、贵州等地则高达40∶1以上。这说明，我国西部地区的城乡收入差距目前仍是亟需解决的问题之一，而新农村建设正是出于如何又好又快地增加农村居民的人均纯收入以及如何改善农民生产生活条件为目的的。大量的事例表明，城乡生活水平的差距，使市民和农民越来越形成各自特殊的利益集团，二元经济结构逐渐扩展到社会的各个方面，形成了相互分割、对立的二元社会结构，出现了与产业和地域相联的不同利益群体，城乡发展在空间上的不连续，群体之间社会地位和经济利益的对立，一定程度上威胁到社会稳定和发展。表52005和2011年西部地区城乡居民收入水平增减变动单位：元/人地区城乡居民收入绝对差距城乡居民收入之比（农村居民为1）2005年2011年2005年2011年2011年比2005年收入差距额增加2011年与2005年收入水平比平均值内蒙古6147913766031317618131广西6792013622837366830837重庆7434213769337316335134四川5583211770530296187330贵州6274112349643406075542云南7224113853645396629542西藏735331129134533393839陕西6219413217340366997938甘肃6106911079341384972440青海5906410994838345088436宁夏5584712168932336584232新疆5508010071432294563430西部合计6344512329638345985136全国合计7238114832532317594432数据来源：根据国家统计局农村社会经济调查司：《中国农村统计年鉴》（2006，2012），中国统计出版社相关数据整理。4农村劳动力文化程度不高与农业现代化的矛盾2005～2011年，西部农村劳动力的文化程度（高中及以上）总体上升，增加幅度最大为重庆（328%），最小为四川（-08%）；西部劳动力高中及以上文化程度占劳动力总人口的比例平均增长幅度15%，略微大于全国平均增幅14%。2011年，西部劳动力高中及以上程度比例高于全国的只有内蒙古、甘肃和陕西，其比例分别为162%、158%和168%；西藏地区最低为08%，比全国平均水平低144%。这说明，西部地区农村劳动力的文化程度还不高，农村劳动力的文化水平还有待提升，而这对于农业现代化建设的推进至关重要。三、我国西部功能区未来发展思路与重点（一）总体思路建设我国西部农业功能区，应从西部农业的现代化入手，就是逐步把农业建立在现代科学技术的基础上，通过现代科学技术武装农业，通过现代工业为农业提供物质技术和设施装备，通过现代化管理手段经营农业，把传统的低水平农业转变为具有当代世界先进水平的现代化农业。（二）发展重点（1）继续推进新农村建设，加快农业现代化进程西部地区农业基础设施薄弱，综合生产能力不强，地方政府必须加强农业基础设施建设，包括农田水利建设、耕地保护和质量建设以及农业机械化建设，着力提高农业的水利化、机械化和信息化水平，提高土地的产出率、资源利用率和农业劳动生产率（发改委，2006）。加强农村基础设施建设，不仅是改善农村的生产生活条件和整体面貌，更关系到扩大国内需求、促进现代农业发展，以及农村的全面进步和农民的全面发展。因此，必须多方筹集建设资金，多渠道增加对农村的投入，逐步建立合理、稳定和有效的农村基础设施建设资金投入机制。（2）调整西部农业结构，实行跨越式发展实现西部农业功能区的飞速发展，应当从增加农村居民人均收人的目的出发，调整西部农村经济结构，积极发展农村的第二产业和第三产业。调整西部农业产业结构，降低种植业所占的比重，走出“重粮轻畜”和“重菜轻花”的误区，迅速提高畜牧业、林业在农业中的地位；加大科技投入，发挥科技支撑作用，加快重大科技项目向现实生产力的转化工作。西部地区农村经济结构调整必须进行跨越式运作，不能按部就班、逐步到位，否则很难提高农业结构层次，进而缩小与东部沿海地区和发达国家农业经济水平之间的差距。（3）提升农村劳动力素质，助推农业现代化西部农业现代化的效果如何，关键要看能否提高农产品科技含量，农业生产方式能否从粗放型转到集约经营型上来，农业的增长是否真正转移到主要依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道上来。因此必须依靠科技进步，加大科教兴农战略的实施力度，从不同层次、不同侧面把农业科技提高到一个新的水平。此外，推进农业现代化，最终要靠有文化、懂技术、会经营的现代化新型农民，他们是推进农业现代化发展的主体，他们素质的高低直接决定着农业现代化发展步伐的快慢。因而，提高农村劳动力的素质，培养和造就现代化的新型农民，对推进农业现代化，具有十分重要的意义。四、新时期建设我国西部农业功能区的对策建议（1）继续提高对西部地区实物资本和基础设施建设的投入西部地区整体上还处于投资驱动的经济发展阶段，这是西部大开发实施十多年来，经济增长主要依靠实物投资的深层次原因（吕炜，2011）。在未来一段时期内，国家对西部地区的实物投资还需要继续得到加强，否则，已经开始的区域经济收敛有可能发生逆转。相对于中东部地区来说，西部地区的基础设施虽然近年来有所改善，但是总体上仍然较为薄弱。因此，国家应继续加大对西部地区基础设施建设的投入，进一步缩小西部地区与东中部地区基础设施水平的差距（刘生龙等，2009）。（2）设计合理的人才激励机制，挖掘西部地区的农业科技优势西部地区科研院校大部分集中于西安、成都、重庆等地，很多高校内都开设有农学类相关专业，对西部农业的现状以及问题有着更深刻的认识。但是，高校的科研优势还有待于进一步地挖掘，而其与市场的有效衔接则需要企业家们的参与和努力。例如在当地环境要素允许的条件下可以考虑引进优质高产的绿色食品，这无疑能迅速的打开国内外市场，为农民的创收增加途径。设计合理的人才激励机制，提高人们的积极性，有效地整合各类社会资源，为农业功能区的持续发展补充源源不断的动力。（3）创新区域融资平台，引导民间资本向农业功能区集中经过30多年的改革开放以及十多年的西部大开发，西部地区已经积累起较雄厚的民间资本，此外再加上东部民间资本的西进，西部地区的民间资本早已凝聚成一股强大的力量（姚慧琴，2011）。但是，由于西部地区缺乏足够的融资平台，使得民间资本没有很好的被利用起来。因此，在未来的几年里，西部地区应加强融资平台建设，在西安、重庆、成都等地建立区域性融资中心，引导民间资本向农业基础设施以及特色农业集中，提高资本的运作效率的同时加快农业功能区的发展。参考文献：[1]国务院全国主体功能区规划[Z]201012[2]陶陶，罗其友农业的多功能性与农业功能分区[J]中国农业资源与规划，2004（2），第25卷第一期，页码45-49[3]国家统计局环境保护部中国环境统计年鉴（2011）[Z]北京：中国统计出版社，2011年[4]国家统计局环境保护总局中国环境统计年鉴（2006）[Z]北京：中国统计出版社，2006年[5]国家统计局农村社会经济调查司中国农村统计年鉴（2006）[Z]北京：中国统计出版社，2006[6]国家统计局农村社会经济调查司中国农村统计年鉴（2011）[Z]北京：中国统计出版社，2011[7]国家统计局农村社会经济调查司中国农村统计年鉴（2012）[Z]北京：中国统计出版社，2012[8]李俊岭东北农业功能分区与发展战略研究[D]中国农业科学院博士学位论文，2009-6[9]国家发展改革委员会国家发展改革委关于加强农村基础设施建设，扎实推进社会主义新农村建设的意见[Z]2006[10]吕炜、储德银城乡居民收入差距与经济增长研究[J]经济学动态，2011（12）[11]刘生龙、王亚华、胡鞍钢西部大开发成效与中国区域经济收敛[J]经济研究，2009（9）[12]姚慧琴、任宗哲中国西部经济发展报告（2011）[M]北京：社会科学文献出版社，20011-7

    金融经济杂志发表 2014年5期

  • 基于主体功能区战略与制度的沿海地区空间管理的特殊性分析
    作者：丁鹏飞     摘要：为有效保护和开发国土资源，我国在全国陆地空间以及内水和领海（港澳台除外）范围内实施主体功能区规划。作为海陆交界的沿海地区，受到海陆共同影响。如何在主体功能区战略与制度下充分考虑沿海地区的特殊性对其空间进行管理与治理是现今面临的一大难题，文章即从这一角度出发，在研究主体功能区战略与制度和沿海地区管理特殊性的基础上，对未来沿海地区空间管理与治理提出建议。关键词：主体功能区;沿海地区;空间管理;一、引言沿海地区的定义尚未统一，美国《21世纪海洋蓝图》定义沿海地区为海陆交汇的地区，包括近岸地带、沿海州、沿海带县、沿海流域县四部分。而《中国海洋统计年鉴》给定义沿海地区是有海岸线的地区，按行政区划分为沿海省、自治区和直辖市。同样作为海陆交界的海岸带的定义和范围也是模糊不清的，例如，美国颁布的《海岸带管理法》规定海岸带是沿海州的海岸县和彼此间交互影响的临海水域和邻近的滨海陆地。《墨西哥海洋和海岸可持续发展的国家环境政策》中确定海岸带是陆地区域、海洋区域和所有墨西哥岛屿的组合。我国学者房成义认为海岸带是指直接入海的流域地区和外至大陆架的整个水域。徐质斌、牛增福认为海岸带包括沿着海岸线的陆地、潮水出没的滩地和陆地向海面以下延伸的部分。骆永明认为海岸带是以海岸线为基准向海、陆两个方向辐射扩散的地带。在实践中《海岸带调查技术规程》中确定调查范围为海岸线向陆延伸10千米，向海延伸20米等深线。对海岸带概念与范围的不统一，造成了部门职能重叠、管辖范围冲突和海岸带开发权属等问题，加大了海岸带管理的难度。二、我国主体功能区战略与制度的产生、实施及演变近年来，我国经济发展迅速，但各地在重视经济发展的同时，忽视了对生态环境的保护，对国土空间的开发利用也存在着低效、浪费和违背空间属性的现象。为实现可持续发展目标，必须有效保护和开发国土资源。2006年国务院办公厅下发了《关于开展全国主体功能区规划编制工作的通知》（国办发〔2006〕85号），明确了编制主体功能区规划。2007年发布《关于编制全国主体功能区规划的意见》（国发〔2007〕21号）明确了主体功能区规划是各类规划在空间开发和布局的基本依据。2010年发布《全国主体功能区规划》全国主体功能区规划被确定为战略性、基础性、约束性规划。2017年《关于完善主体功能区战略和制度的若干意见》（中发〔2017〕27号）提出深入实施主体功能区战略，发挥主体功能区作为国土空间开发保护基础制度作用，科学划定县域“三区三线”空间格局。三、沿海地区空间管理的特殊性（一）海陆属性的异同《海洋法公约》规定，海洋面积的绝大部分为公海“任何国家不得有效地声称将公海的任何部分置于其主权之下。”大部分的海洋具有“共用物”的属性，属于人类的共同财富。而陆地不具备“共用物”属性，在国际法上，领土主权受到边界的限制。海洋与陆地具有相似的自然属性，二者都具有整体性，其内部各要素之间都是牵一发动全身的关系;都具有生产性，可以产生人类生产和生活所需品;除此之外还都具有面积有限性、位置固定性和多用途性等等;海洋与陆地也具有相似的社会属性，在海洋（陆地）的开发利用过程中，一方面形成了人与海洋（陆地）的关系，另一方面形成了人与人的关系。（二）沿海地区的特殊性分析进入21世纪后，我国在沿海地区布设了“一带一路”等近20个国家发展战略。沿海地区的交通便利、资源丰富、人口众多，沿海省、直辖市和自治区仅占陆地国土面积13%，但却集中了全国42%的人口和60%以上的国内生产总值。作为海洋系统与陆地系统交互的特殊地域，沿海地区的资源开发、生态环境保护、经济发展等都受到海陆的共同影响，所以沿海地区的发展面临着人、海、陆三者的协调，更为复杂。沿海地区的管理涉及到各種各样的利益主体，包括临海工业、渔业、旅游业、以及城乡开发、环境保护等，沿海地区的规划需要参考海洋功能区划、城市发展规划、土地利用规划和环境与生态保护等。但目前对沿海地区的界定并不明确，（三）国际海岸带空间管理及规划的特点及借鉴海岸带综合管理是海岸带管理的高级形式，起源、发展于美国，早期用海岸带管理这一概念表示对海岸带地区的管理，后在1989年美国查尔斯顿的第一次国际会议中提出了协调管理机构、环境、社会文化资源之间关系的海岸带综合管理的概念，当前海岸带综合管理的概念尚未统一，“综合”所涵的内容也不相同，但综合管理的理念已为各沿海国家所接受，海岸带综合管理与海岸带管理的使用不分彼此。目前沿海发达国家和地区的海岸带综合管理经验较丰富，相关政策和法律制定的时间也较早。其共同特点是采取自上而下的管理模式，主要是给出海岸带开发与保护的法律、政策、原则等，用以指导海岸带开发与保护;为解决地方海岸带治理各自为政所产生的问题，可成立跨部门合作机构，如英国政府成立了“海岸带政策小组”的跨部门机构。海岸带的综合管理需要综合社会、经济、环境、法律等多方面因素，需要多部门协作配合。在海岸带规划方面，根据规划的性质和任务不同，可分为政策性规划和工作发展规划。美国、日本等沿海国家多实行政策性规划，明确设定海岸带开发与保护的原则、法规、政策和发展方向等，对海岸带的开发保护进行指导。而我国目前规划的制定属于工作发展规划，由于规划的编制部门对实际情况了解不透彻，导致规划难以实施，难以达到预期规划目标。在今后的发展中，我国也应制定海岸带的政策规划，以弥补工作发展规划的不足。（四）目前我国沿海地区空间管理的现状及问题沿海地区空间管理日益受到广泛关注，但我国沿海地区的管理仍处于起步阶段，在理论、实践、政策和法规的制定上都存在很多不足。在理论上，虽然一些沿海城市开始意识到合理规划发展的重要性，并开展了对海岸带综合管理的规划的探讨。但是这些规划和管理仅专注于陆地土地规划或海洋空间规划，难以兼顾海洋和陆地以及沿海地区。由于在国家层面没有明确统一可操作的海岸带管理战略，沿海地区在制定发展规划时，可能会为追求经济发展而忽视资源环境的保护，造成沿海地区生态环境恶化阻碍实现可持续发展。在实践上，由于沿海地区涉及不同地域、各类学科、各级政府，在制定管理计划时难以兼顾各利益相关者的需求，交流反馈不及时，难以达成管理共识促进管理的有效实施。在政策制定上，海洋主体功能区划和陆域主体功能区划都是从国家发展的全局出发，都具有整体性和宏观性。《全国主体功能区规划》与《全国海域主体功能区规划》划定的四类主体功能区的衔接，尤其是沿海地区的衔接存在问题，如《全国主体功能区规划》与《全国海洋主体功能区规划》中的优化开发区并不统一，存在矛盾。这就使得沿海地区在确定优化开发区时出现重复或缺失问题。在法律法规上，现行的《中华人民共和国海域使用管理法》中的海域是是指中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土。《中华人民共和国海洋环境保护法》适用于中华人民共和国内水、领海、毗连区、专属经济区、大陆架以及中华人民共和国管辖的其他海域。《矿产资源发》、《海上交通安全法》、《土地管理法》等法规等，这些法律法规的适用空间范围都包含海岸带。海岸带的开发利用以何法为主并不确定，考虑到海岸带开发利用的特殊性以及海岸带综合管理的困难性，我国也应颁布专门的海岸带法律。四、建议基于沿海地区空间管理的特殊性，及主体功能区战略与制度和陆海统筹原則，本文建议从以下几个方面入手促进沿海地区空间管理的完善与发展。首先，调适海陆功能，主体功能区划与海洋主体功能区划、海洋功能区划与海洋主体功能区划以及海岸带规划、海岛规划等各类海洋空间规划相互协调是当前的难点之一。为协调各类规划的利益需求，可采取折中的办法，如在海洋功能区划中的港口航运区周围设重点开发区。也可适当调整海洋功能区划，如渔业资源利用和养护区及旅游区在促进地区经济增长上有重要作用，在协调各类规划的过程中，可在主体功能区划的范围内逐步拓展海洋功能区的生态保护功能。其次，明确陆海统筹原则，在《全国主体功能区规划》中要求坚持陆海统筹原则，而在《全国海域主体功能区规划》中坚持海陆统筹原则，这是规划应该以陆为主还是以海为主的分歧所在。因我国的大陆空间发展始终是最基本、最重要的，且在国家官方的权威提法中普遍采用“陆海统筹”这一提法，所以本文支持坚持以陆为主、陆海统筹原则。再次，明确沿海地区治理的关键层级。由于当前主体功能区规划只有国家和省两级，考虑到沿海地区的特殊性，本文建议在沿海地区将县设定为治理的关键层级。县具有独立编制规划的职能，且是海洋功能区划编制的基本主体，也是滨海工业园、滨海新城、滨海新区等产业组团的管理主体。以县为治理沿海地区的关键层级，有利于促进陆海统筹，解决陆海矛盾。最后，促进沿海地区管理体制创新。虽已建立自然资源部，但将各类管理体系相互结合，仍然存在诸多困难。因此文本建议试行陆海机构合署办公，并充分发挥沿海地区居民、企业等利益相关者的参与。参考文献：[1]ShafikN.EconomicDevelopmentandEnvironmentalQuality—AnEconometricAnalysis[J].OxfordEconomicPapers，1994（46）.[2]房建孟，鲜祖德.中国海洋统计年鉴2015[M].海洋出版社，2015.[3]YouLin，LiShen，TheDemonstrationEffectsandPotentialProblemsofChineseMarineEco-cityonEnvironment，EnergyandPlanning，20112nd InternationalConferenceonArtificialIntelligence[J].ManagementScienceandElectronicCommerce（AIMSEC），2011.[4]宴维龙，袁平红.海岸带和海岸带经济的厘定及相关概念的辨析[J].世界经济与政治论坛，2011（01）.[5]房成义.划分海岸带管理范围的探讨[J].海洋开发与管理，1996（03）.[6]徐质斌，牛增福.海洋经济教程[M].经济科学出版社，2003.[7]骆永明.中国海岸带可持续发展中的生态环境问题与海岸科学发展[J].中国科学院院刊，2016（31）.[8]杜云艳，周成虎，苏奋振，等.海岸带及近海科学数据集成与共享研究[M].海洋出版社，2005.[9]陆大道，樊杰.2050：中国的区域发展[M].科学出版社，2009.[10]陈宜瑜.对开展全球变化区域适应研究的几点看法[J].地球科学进展，2004（04）.[11]徐胜.我国战略性海洋新兴产业发展阶段及基本思路初探[J].海洋经济，2011（01）.[12]范学忠，袁琳，等.海岸带综合管理及其研究进展[J].生态学报，2010（10）.

    中国集体经济杂志发表 2019年25期

  • 创新产业功能区体制机制加快建设全面体现新发展理念的城市
    ——成都市推进产业功能区建设的探索与思考
    作者：成都市委编办    为推进城市与产业协同融合和可持续发展，建设现代化经济体系，成都市创新产业功能区的管理体制机制。在发展观念上，树立人口、城市、环境、产业和谐统一新理念；在管理体制上，打破行政区划壁垒、条块分割和体制藩篱，探索构建市级统筹、区县主体、功能区实施为核心的“两级政府、三级管理”体制；在运行机制上，以协同高效、专业服务为方向，建立权责明晰、工作协同、服务专业的运行机制。2018年2月，习近平总书记亲临四川视察，以宽广视野、深邃思想、战略远见对四川省及成都市工作作出一系列指示要求，支持成都加快建设全面体现新发展理念的城市。为全面贯彻落实习近平总书记系列重要指示精神，成都市聚焦建设现代化经济体系、推动经济高质量发展，以产业功能区为载体构建产业生态圈、创新生态链，坚定不移转变城市发展方式和经济工作组织方式，推进城市与产业协同融合和可持续发展。围绕创新产业功能区体制机制，成都市树立人口、城市、环境、产业和谐统一新理念，打破行政区划壁垒、条块分割和体制藩篱，探索构建市级统筹、区县主体、功能区实施的管理体制和权责明晰、工作协同、服务专业的运行机制，为实现新时代成都“三步走”战略目标提供体制机制保障。一、坚持人口、城市、环境、产业和谐统一，树立产业功能区发展新理念习近平总书记强调，要统筹城市的空间规模产业三大结构、生产生活生态三大布局，提高城市工作的全局性和城市发展的宜居性。为落实习总书记的要求，转变理念是前提和关键。成都市深刻把握城市发展、产业发展和社会发展规律，对产业功能区的目标、导向和标准进行系统谋划，对发展方向、空间结构、功能平台进行重新规划。（一）以塑造城市新形态为终极目标，重新定位产业功能区发展方向。产业发展的过程就是生产要素和优秀人才向城市聚集的过程，产业发展与城市更新是互动调整、新旧更替、动态提升的耦合过程。为此，成都市摒弃过去区县各自搞开发区的做法，打破单一生产型园区的传统模式，改变园区远离城市的割裂格局，把产业功能区定位为集研发、生产、居住、消费、人文等多种功能于一体的城市新型功能区，加强集中统一领导，坚持多规合一、产城融合，重塑产业经济地理，着力把产业功能区打造成为产业新城、特色街区、特色小镇，构建“多个主题功能区+特色镇（街区）+新型社区（林盘聚落）”三级城镇体系，塑造城市新形态。（二）以构造产业生态圈创新生态链为导向，重新构建产业功能区空间布局。产业功能区是以产业发展为目标的空间聚集形式，所承载产业的层次、业态、质量直接决定着产业功能区发展的路径、模式、进程。成都市着眼破解区域间产业雷同、恶性竞争、同质发展等问题，立足区域条件、资源禀赋和产业基础，紧紧围绕五大先进制造业、五大现代服务业和新经济等现代化产业体系加强顶层设计，在全市统筹布局建设66个空间分布科学、主导产业明确、专业分工合理、差异发展鲜明的产业功能区。坚持以比较优势确定每个功能区的主导产业，统筹制定各产业功能区的总体规划、起步区控制性规划、城市设计以及全市重大产业全景图、各县（市、区）产业链全景图、产业生态发展路径图、重点企业和配套企业名录“三图一表”，为产业功能区建设提供规划引领和产业指引。（三）以打造宜业宜居城市基本单元为标准，重新建设产业功能区功能平台。产业功能区是一个多维生态系统，是未来城市治理的基本单元。成都改变传统产业园区产城脱节、职住分离的做法，着眼于建设产业活力强劲、城市品质高端、服务功能完备的现代化城市新区，按照功能复合、职住平衡、服务完善、宜业宜居的总体要求，以满足人力资源全生命周期需求和产业发展全生命周期需要为发展导向，统筹规划布局符合产业形态的现代化设施平台、符合产业需求的科研型功能平台、符合产业人群的生活性服务平台。二、坚持两级政府、三级管理，探索产业功能区管理新体制推进产业功能区建设，体制是动力之本、活力之源。成都市立足于变革城市发展治理方式和经济工作组织方式，打破传统的“三级政府、四级管理”体制，统筹推进市级部门、县（市、区）、乡镇（街道）职能转变，探索构建市级统筹、区县主体、功能区实施为核心的“两级政府、三级管理”产业功能区管理体制。（一）按照统分结合思路转变市级部门职能，强化市级统筹管理。产业功能区建设是事关城市发展转型和经济发展方式转变的深刻变革，必须建立起强有力的统筹机制。为此，成都市委成立主要负责人为组长、市委市政府分管领导为副组长、市级相关部门为成员的产业功能区建设领导小组，实行产业功能区城市总体规划、产业招商指导目录、园区设计规划导则、产业引导政务政策、公共服务设施建设规划“五位一体”管理，加强产业功能区建设的顶层设计。一方面，强化市级部门的规划引导、政策协调、督促检查、考核评价等职能，加强要素市场和营商环境建设，优化支撑产业功能区高质量发展的政策体系，统筹配置新增建设用地、污染物排放总量等年度计划指标，推动产业功能区错位发展、协同发展、高质量发展。另一方面，对标国际国内先进理念和通行规则深化放管服改革，全面清理市场准入限制事项、行政审批事项、行政审批前置事项和涉企收费事项，积极向产业功能区和最接近市场主体的机构放权，优化审批事项办事流程，全面推行“多证合一”，搭建面向全所有制、全规模、全生命周期的综合性企业服务平台。（二）聚焦产业功能区需求整合区县职能资源，发挥区县主体作用。产业功能区必须以园区为载体、落实到一定行政区域，因此，发挥县（市、区）主体作用至关重要。成都市强化县（市、区）的建设发展职责，县（市、区）主要负责产业功能区基础设施建设维护、要素保障和投资发展，根据产业功能区主导产业开展细分领域的政策研究、招商引资、项目推进和企业服务，制定引导产业集群发展的专业化激励政策，优化完善行政审批、政务服务、行业监管、综合执法等体制机制。强化县（市、区）部门的监管服务职责，结合深化县（市、区）机构改革，赋予县（市、区）更多的管理权限，推进县（市、区）部门综合执法改革、相对集中行政审批改革和基层服务力量整合，将执法、监管和服务站点延伸到产业功能区，为产业功能区提供全方位、零距离、全天候服务。强化街道社区的公共服务职责，审慎稳妥推进产业功能区内乡镇（街道）、村（社区）撤并和改组，剥离乡镇（街道）招商引资等经济发展职能，使其聚焦社区发展治理，强化其统筹社区发展、组织公共服务、实施综合管理、优化营商环境、维护社区平安等职能。（三）坚持专业服务取向组建管委会，激发产业功能区内生动力。管委会是产业功能区日常管理机构，其服务能力和运转情况事关产业功能区的发展成败。成都市坚持专业化服务、市场化运营的理念，全面清理各类产业园区（开发区、集聚区等）管理机构，对设置重叠、职责交叉、小而散、运行效率不高的管理机构进行优化整合和规范设置，探索建立“产业功能区管委会+专业公司”的管理模式，负责规划建设、招商引资、产业发展、基础配套、涉企服务等经济管理和投资服务工作。在机构设置上，综合考虑产业功能区的产业定位、资源禀赋、发展目标、发展阶段和发展规模等因素设立管委会。规模较大且具有引领示范作用的重点产业功能区，管委会设置为市政府派出机构，并委托所在县（市、区）管理；处于发展初期、规模较小的产业功能区，原则上不设实体管理机构，采取“领导小组+平台公司”、设立临时性议事协调机构、依托同级政府主管部门挂牌等方式运行。同时，鼓励探索设立法定机构的运营模式，依法设立法定机构作为新型公共管理法人主体，赋予相应的公共管理和服务职能，按照市场化、企业化、专业化方式运作。三、坚持协同高效专业服务，构建产业功能区运行新机制产业功能区建设，核心在产业，关键在功能，支撑在园区，机制是保障。成都市着眼于破除市县两级职责不清、缺位越位交叉并存、基层动力不足等弊端，以协同高效、专业服务为方向，建立健全产业功能区的推进机制、运行机制、用人机制和激励机制，充分激发政府动力、市场活力和社会创造力。（一）建立上下协同的推进机制。建立市领导牵头、行业部门主管、县（市、区）主体“三位一体”的产业功能区建设推进机制，加强资金、政策、土地、能源等要素的有机整合和统筹使用，形成工作合力。强化市领导联系产业功能区的牵头作用，定期以现场办公会等形式开展功能区建设工作督导。强化市级部门对产业功能区的指导、协调、调度等工作，帮助产业功能区解决遇到的各种问题。县（市、区）建立“领导小组+管委会（推进小组）+投资运营公司”的工作机制、“责任制+清单制+项目制”的落实机制，协同推进产业功能区高标准规划、高品质建设，统筹推动产业功能区建设重大目标任务、重点建设项目、重要政策举措精准高效落地落实。（二）建立专业高效的运行机制。推进产业功能区管理机构赋权提高效能，凡是产业功能区管理机构接得住、管得好的市、县（市、区）两级管理权限，尽量下放给产业功能区，赋予产业功能区管理机构在招商引资、土地使用、项目管理、资金利用、干部激励等方面更大自主权。建立产业功能区综合服务平台，全面推进项目代办前移、业务指导前移、中介服务前移，确保企业投资高效便捷，项目尽快落地动工。建立专业化的管理运营机制，推动开发公司建立现代法人治理结构，规范董事会、监事会、经理层的议事规则和办事程序。引进专业化高层次管理人才，组建专业化高水平管理团队，构建与国际接轨的更加专业高效的运营机制。建立市区联动、以区为主、多部门协同的统筹招商机制，完善招商云网和产业生态建设联盟网，聚焦产业功能区重点产业补链、强链、扩链，精准匹配要素资源和政策支撑，最大限度大规模、成建制、全链条引入国内外高端产业或产业集群。构建纪检监察、行业组织、公众共同参与的综合监管体系，促进产业功能区管理机构阳光运行、规范运行、廉洁运行。（三）建立灵活规范的用人机制。转变机构编制“地区所有、部门（单位）所有、一核定终身”的管理模式，探索建立岗编适度分离、人才专项编制等机制，对产业功能区业务主管部门、产业功能区管委会和所属街道（乡镇）编制资源实行集中管理、统筹配置。创新人员管理方式，建立以员额总控和岗位管理为核心的制度体系，实现人员管理由身份管理向岗位管理转变。建立全员聘用、岗位聘任制度，打破人员身份、职级、地域界限，引导各类高素质专业化人才向产业功能区集聚。建立市场化选人用人机制，聘用的机关事业单位工作人员实行锁定身份、分类管理、聘任分离，聘用的社会化专业人才实行合同管理。建立市场化的薪酬标准体系和分配机制，按岗定薪、岗酬相宜，提升产业功能区对专业干部人才的吸引力。建立以实绩为导向的考核评价机制，将考评结果与产业发展考核、个人绩效考核、评先评优、奖惩激励以及合同续签或终止等直接挂钩。（四）建立吸引力强的激励机制。探索建立与产业功能区建设需要相适应的投融资便利化机制、项目转化机制、科技成果转化机制、绩效评价机制，充分调动各类社会主体、市场主体积极性，促使各类主体共同参与产业功能区建设。支持投资主体、生产企业、研发机构、设计单位等建立市场化激励机制，吸引优质要素资源、优势企业向功能区集聚。鼓励产业集聚集群发展，在投资审核、土地供应上执行差别化政策，凡是符合产业功能区产业准入目录和准入门槛的一律实行备案承诺制，将产业功能区重点科研项目优先纳入政策扶持。针对不同类型产业功能区建立差异化考核评价体系，产业发展考核突出主导产业和企业培育，功能配套考核突出生活配套和设施保障，政策保障考核突出政策导向和实际效率，采取分类督导、竞进拉练、试点示范等多种形式营造功能区建设“比学赶超”的局面。

    中国机构编制杂志发表 2019年3期

  • 国际金融功能区建设对首都金融功能区建设的政策启示
    作者：刘　佳  金融功能区是现代经济中城市建设和产业布局的重要载体和空间形态。伦敦和纽约是发展成熟的两大国际金融中心城市，香港和新加坡是亚太区域两大金融中心城市，这些金融中心城市发展的成功经验之一就是：它们都有若干能承载金融产业发展的国际金融功能区。一般来说，国际金融功能区的发展都是一个从自发到自觉的过程，由于环境优美、交通便利等原因自发形成一定规模之后，就会对该区进行详细规划，并对原有的产业结构和空间布局建设进行适当调整。因此，深入研究这些国际金融功能区在开发建设方面的经验，将会对首都金融功能区的建设有许多启示和借鉴意义。国际金融功能区建设的主要特点制订金融功能区发展规划，突出开发建设的合理布局传统金融功能区的形成大多是经济自然发展的产物，但如今各国政府纷纷意识到金融功能区发展对于经济增长的重要性，开始高起点、高标准制订金融功能区的发展规划，引导旧城改造和新城开发建设的合理布局。即使是对老牌金融功能区(如伦敦金融城、纽约华尔街)，当地政府的支持力度也都越来越大。国际金融功能区的发展实践表明，金融功能区的发展是一个长期的滚动建设和发展过程，科学规划、合理布局对于金融功能区的可持续发展具有十分重要的指导作用。如果政府不及时在土地供应、交通设施建设等方面加强规划指导，任开发商基于逐利本能进行开发，那么，金融功能区将难以健康发展。纽约曼哈顿商务区的上区(依托中央公园聚集高档住宅区)和下区(主要为写字楼，辅以少量酒店和公寓)，由于功能分区规划科学而取得明显成效，而休斯敦商务区则因缺乏准确定位和规划失误最终导致失败。因此，明确规划定位和开发建设的合理布局已成为国际金融功能区建设的典型经验。设立金融功能区建设公司，实现开发建设的商业化运作国际金融功能区内的建设和日常运营管理通常都是采用商业化的运作模式，通过由政府发起成立的金融功能区建设公司，在中央与地方、政府与市场、政府与企业之间实现一种最佳平衡，为金融功能区的开发建设提供了体制上的保证。在设立“金融功能区建设公司”方面，伦敦城公司和纽约城委员会的运作模式是典型的范例。公司由地方各中外金融机构的代表、金融服务机构(包括会计事务所、审计事务所和律师事务所)的代表以及消费者协会代表共同组成。公司的运营宗旨主要包含两方面内容：一是顺应国内外的竞争形势，指导帮助地方金融机构提高核心竞争力；二是在发展金融产业的同时，做好保护投资者(特别是中小投资者)利益的工作。公司将充当好金融行业和地方政府之间的“高级联络员”角色，组织金融中心城市建设中各细分行业的基础研究工作，代表地方或政府加强金融功能区的宣传推广工作。完善金融功能区基础设施，满足开发建设的实用性和超前性便利的交通条件、先进的通讯设施、完善的物业服务、健全的配套设施，是金融机构选址的重要标准和基本要求，更是国际金融功能区发展成熟的重要标志。地方政府为了支持金融业发展，完善金融功能区建设，十分注重在基础设施及其配套设施建设上下工夫。比如，纽约市政府在曼哈顿老城的持续改造上不遗余力，通过兴建配套高档居住物业，有效解决了中心区“白天繁荣、夜晚没落”的问题，保持了该地区的吸引力。目前，该区域内拥有7000～8000个居住单元，多数为中高档的公寓或单问公寓(Stuclio)，并在2005年重建曼哈顿老城计划中重点规划了未来曼哈顿老城的配套环境。再如，德国黑森州政府为了支持法兰克福金融中心功能区建设，扩建了法兰克福机场，以保障金融从业人员来往便利。英国伦敦市政府为了推动伦敦码头金融区的开发，投入了大量资金主要用于购买和平整土地、环境整治以及基础设施建设，投巨资兴建了35公里的无人驾驶轻轨系统和伦敦城市机场，并开发建设了金丝雀码头金融区新的地铁站和环城公路。更值得一提的是，在基础设施的配套建设上，由于未来的金融交易将以场外交易为主，对于网络系统的要求将会非常高，因此，注重网络设施的开发建设，发展高品质的网络系统服务于金融业也成为一个趋势。在这方面，德国法兰克福金融功能区内的网络通讯系统建设堪称一流。在法兰克福金融功能区内，拥有独立于德意志电信网络之外的700多公里的光纤网络，集中了85％以上的德国网上金融交易和35％的欧洲网上金融交易。建设金融功能新区，降低开发建设的成本压力实践表明，国际金融功能核心区一般都聚集了本国的金融监管部门、金融机构总部、大型企业总部、金融市场交易机构。国际金融副中心区里一般都聚集了新增的传统金融机构、新兴的创新金融机构以及为金融机构提供服务的金融中介机构。对于大型金融机构的后台业务，通常都是非营利性业务部门，由于难以承受日益高涨的办公成本和生活成本，便产生了很明显的金融后台业务部门“挤出效应”。与此同时，中小型金融机构通常抗风险能力较弱，在经历外部冲击的情况下很容易受经营成本硬约束而不得不搬离金融功能核心区，因此，退而求其次地选择副中心区经营。金融功能区日渐由过去的单核心模式演变为多核心模式。自20世纪50年代以来，世界各大金融中心城市纷纷提出了城市金融副中心(日本称为“副都心”)的建设规划，目前建设比较成功的有法国巴黎拉德芳斯、日本新宿、美国纽约巴特利花园城、英国伦敦的金丝雀码头等金融副中心。这些副中心与核心区在建筑风格上各具特色、在金融服务功能上相互补充，共同构成了新的城市功能分布体系。金融功能副中心区的迅速发展，提高了国际金融中心城市的承载力，缓解了金融业快速发展对金融功能核心区需求增长的压力，也推动国际金融中心城市新一轮的快速发展。首都金融功能区发展建设的现状成效显著，带动首都金融业和首都经济发展改革开放30年来，首都金融业成绩喜人。金融业增加值从1978年的1.9亿元上升到2007年的1286.3亿元，占GDP的比重从1.8％上升到13.8％，提高了12个百分点。截至2008年10月，首都金融资产总量居全国第一，金融机构数量居全国前列，已成为全国最大的资金中心和清算中心。金融业作为首都经济的龙头产业和支柱产业，有着广阔的发展前景。作为北京市第一个大规模整体开发的金融功能区和首都金融主功能区，金融街的建设也已取得明显成效，对首都金融业以及经济发展的引领和带动作用非常明显。根据规划，金融街核心区的总占地面积约1.18平方公里，总建筑面积350万平方米。其中，写字楼面积占74％，公寓占3％，酒店占4％，其他基础设施占19％。最新统计资料显示，2008年金融街实现三级税收1247.5亿元，同比增长45.8％，占西城区三级收入的65.9％，占全市税收的24.3％，其中，金融业实现税收达到1H8.4亿元，同比增长50.9％，市级税收达到66.8亿元，同比增长108.1％。目前，金融街区域内金融机构管理的金融资产总额为16.2万亿元，占全国金融资产总额的60％，控制着全国90％以上的信贷资金、65％的保费资金，每天的资金流量超过100亿元。区内已入驻1500多家金融机构、60家国内大型金融机构总部、70余家国际知名金融机构总部，从业人员达到4.4万名，而面对现有客户的新需求和潜在客户的络绎不绝，拓区和腾笼换鸟的形势已成必然。政府推动，积极规划首都金融功能区总体空间布局长期以来，北京市通过划片配置形成不同的功能区，并在这些划定的功能区中又选择一些重点功能区配置金融资源，发展金融业，从而逐渐培育成专门的金融功能区。在不同的金融功能区，又赋予不同的金融资源聚集功能，有的侧重于聚集国际金融资源，有的侧重于聚集国内金融资源，有的侧重于聚集科技金融资源，力求使各功能区按照政府引导各具特色、差异化发展。2008年4月30日，北京市委，市政府首次联合发文《关于促进首都金融业发展的意见》，对首都金融业发展和金融资源空间布局的思路进行了调整，提出了“一主一副三新四后台”总范围达20平方公里的首都金融总体空间新布局。虽然《意见》调整了金融资源空间布局，但从本质上说，这种新的金融空间布局仍具有一定的划片配置特点。在开发建设过程中仍需积极引导，避免不同金融功能区同业恶性竞争现象的发生。优化升级，不断完善基础设施和配套服务设施建设一直以来，北京市政府积极提升金融功能区的发展水平，不断加强金融街、CBD和中关村西区的基础设施和服务设施建设，基本形成了功能互补、产业突出的发展格局，为各类金融企业开展金融活动提供了有效载体。如今，金融后台服务区和新兴金融功能区又成为首都金融产业创新发展的新引擎。朝阳金盏金融后台服务区1号、2号地块一级开发已获批立项，道路、供电、通讯等基础设施建设正在加快推进。海淀稻香湖金融后台服务区大部分地块已完成一级开发，路网建设也已基本完成，市政配套管线基本到位。通州新城金融后台服务区土地一级开发工作已全面启动，路网和市政管线设计完成并获批复。西城德胜金融后台服务区已吸引各类金融机构陆续入驻，园区内从事金融配套服务、金融科技研发、金融技术支持等领域的高新技术企业和科技中介机构的聚集效应已日渐显现。丽泽金融商务区成立了开发建设指挥部，综合协调规划、土地一级开发、建设和产业发展等工作。中关村西区高新技术企业和金融机构的相对集中将会助推中关村西区实现产业升级。综上，金融街及其他金融功能区的发展建设也取得明显成效，但是仍有一些不足，如高端产业与中低端产业并存，降低了单位土地面积的利用效率和经济贡献度，有待进一步优化产业布局。餐饮、酒店、会展、娱乐、休闲、住宅等配套设施不够完善，与国际金融功能区还有很大差距。因此，学习借鉴国际金融功能区的建设经验，对不断完善首都金融功能区的建设具有十分重要的现实意义。政策启示从国际金融功能区建设的成功经验以及政府采取的优惠政策来看，要完善首都金融功能区的建设，应考虑从以下方面进行着手。适应发展需要，科学规划布局建设金融功能区作为一项复杂的系统性工程，决定了建设过程需要深入研究、明确定位、统筹安排、合理规划。第一，要充分认识到金融功能区形成是一个渐进过程，尊重金融客观规律，合理定位，科学论证，提出切实可行的金融功能区建设规划，而不搞盲目的跨越式建设。第二，要坚持政府有为原则，充分利用地理区位和经济环境的优势，有效发挥政府主导和推动作用，实行优惠政策，推动金融产业的集聚，在较短时间内发展成各具特色的金融功能区。第三，要改变以往过分强调积聚效应的单区思路，尽快确立安全和成本指引下的多区新理念，通过提供政策指引和多种优惠条件，积极引导金融机构的地理布局，最终形成两个甚至多个服务上突出特色、功能上相互弥补、地理上适度分离的多层次和多格局的金融功能区块。相应地，金融机构则根据政府规划和自身需求，平衡积聚效应和分散效应，在多个金融功能区块合理配置机构、人员和业务。突出市场运作，调整开发建设模式目前，首都金融功能区的基础设施建设通常是采用国有控股公司进行开发的模式，但是对于国际金融功能区基础设施建设的运营者来说，一般都会留存大量房地产，用于调控该区域内的物业和产业布局，把房地产出租所得收益用于功能区市政建设和市政服务。以金融街为例，由政府出资2000万元成立的金融街控股有限公司，主要从事金融街区域总体规划、土地开发、房地产项目开发和综合管理。如今，金融街控股公司手中可使用资金虽然可以满足房地产开发的需求，但要持有更多物业，必然会在短期内占用大量资金，资金矛盾导致公司暂时还不能持有大量可用于调控入驻机构良性循环的房地产项目。根据国际金融功能区的发展经验，这种局面发展下去势必会妨碍金融街内部产业结构的调控，影响金融街的长远发展。因此，金融街控股公司应借助区内的金融资源优势，努力实现由“单纯开发出售”向“出租为主、租售并举”的战略转型。完善配套设施，优化基础设施建设结构金融功能区是以金融业为主的现代服务业高度发达的地区，对金融机构、网络通讯、交通旅游、餐饮购物、休闲娱乐、绿地等配套设施有更高的需求。法国巴黎的拉德芳斯金融区和美国纽约的曼哈顿中心区为我们提供了成功的经验。从各大国际金融功能区的各类功能性建筑面积占比来看，大致为写字楼占50％、商业设施及酒店餐饮占20％、高档公寓占20％、其余各类配套设施占10％。而以金融街为例，目前的办公面积与其他配套设施(写字楼，住宅，商业配套，交通绿地)的比例分别为75：10：10：5，从配套设施的结构看，无论餐饮、酒店、住宅、娱乐、休闲，还是交通绿地，都与国际金融功能区有较大的差距，亟需进一步优化金融功能区环境，加快金融功能区基础设施及其配套设施建设，合理控制总建筑规模，充分利用地下空间，合理分布写字楼、会展、商业、绿化以及公共娱乐用地，使其具有随市场需要随时调整的可能性，为入驻金融机构及其服务机构提供舒适便捷的综合服务。注重以人为本，提高服务管理水平一个金融功能区除了金融企业以外，还必须有相关的共生产业和伴生产业的集聚，有良好的生活和工作环境。为此，金融功能区的发展还需要有会计师事务所、律师事务所、评估事务所、各类投资公司等给予支持。与国际金融功能区为入驻机构提供的人性化服务相比，首都金融功能区在这些方面较为逊色，服务内容较少，有待进一步树立以人为本的服务理念，除了提供必要的市政服务外，还需提供发展规划服务、交通服务、健康和安全服务、法律法规服务、家居服务、教育服务、社会服务、食品和零售市场服务等，切实满足入驻机构的各种人性化需求。另外，北京虽然能够未雨绸缪，在开发金融街已有办公区域的同时，注意拓展其他金融功能区域，实现协调配合，提前缓解了设施紧张的矛盾，在建设具有国际影响力的金融中心城市的进程中拥有了更多主动权。但是，北京提出的“一主一副三新四后台”九个金融功能区的发展建设目标，也对政府的建设管理水平提出了更高要求，既要给予各区域因金融功能自然需要而设立金融功能区的自由空间，同时，更要明确分工、差异化发展，避免出现盲目发展、各自为政的局面。(作者单位：特华博士后工作站)

    银行家杂志发表 2009年8期

  • 打造省级重点生态功能区示范区
    作者：韩志宏   2014年以来，淳安县全面开展省级重点生态功能区示范区建设试点，大力推进生态文明建设，始终将千岛湖水环境保护作为首要任务，牢固树立“绿水青山就是金山银山”理念，积极探索生产生活生态融合、人口资源环境和谐、保护发展富民共赢的体制机制，在生态保护、生态经济、生态城镇方面中取得了阶段性成效。饮用水水源地水质达标率和市控以上地表水功能区达标率均保持100%，千岛湖出境断面水质保持Ⅰ类，林木蓄积量居全省第一，在2015年度公布的全省生态文明建设总指数评价中荣获第一名。实际成效，主要体现在以下几个方面：注重规划引领，不断优化城乡空间布局。一是着力完善规划体系。启动修编《淳安县域总体规划（2006-2020）》，制定实施《淳安县生态文明建设规划（2013-2025）》、《淳安县水功能区水环境功能区规划》。全县23个乡镇全部制定实施区域生态建设与环境保护规划，395个行政村均制定生态村建设规划。二是科学规划产业布局。实施“秀水富民”战略，规划到2020年，形成“东茶、西桑、南竹、北果、湖中鱼”的农业发展格局，引导生态工业向开发区和3个乡镇工业功能区集聚发展，打造阿里云计算、物联网、休闲装备等特色产业园，在县域范围内打造综合性现代服务业功能区。三是不断优化人居环境。开展美丽县城建设试点工作，千岛湖镇建成区绿地率达41.4%。在培育形成一批精品线路和中心村、精品特色村、风情小镇的基础上，2015年启动建设“富丽乡村”示范村4个、培育村9个。截至目前，建成国家级生态乡镇20个、省级生态乡镇23个、市级生态村154个。实施综合治理，切实提升城乡环境质量。一是坚持保护优先。主动与上游安徽省黄山市、歙县沟通协作，探索上下游联合水质监测、联合垃圾打捞、联合环境执法、联合多边交流等机制。投入6000万元建设千岛湖水质监测预警平台，构建融污染源在线监测、环境质量实时监测和水质预警监测于一体的智慧环保体系。建立临湖项目联合审查、动态监管机制，出台建设项目占用水域管理规定。开展污水处理厂深度提标工作，城区3家污水处理厂全部达到国家最高处理标准一类A标。二是强抓环境整治。推进“五水共治”三年行动计划，2015年底城区、农村污水纳管率分别达95%和82%以上。加强城乡环境综合整治，关停规模畜禽养殖场220家、生态化改造64家，拆除违法建筑160余万平方米，湖区污水实行统一收集上岸处理。加大农业面源污染治理，统一回收处置废弃农药包装物。三是力推节能减排。2014年以来实施污染减排项目22项，关停大气污染企业6家，1345辆黄标车全部淘汰。严格落实节能减排责任制，全面推行清洁生产。去年全县化学需氧量、氨氮、二氧化硫比上年有所削减。优化产业结构，大力推进绿色产业发展。以实施产业转型升级、产业园区提升、“绿道经济”和淳商回归工程为载体，立足生态比较优势，着力构建绿色产业体系。一是大力发展生态高效农业。推进生态农业规模经营，建成29个现代农业示范园区，推广10余种生态循环模式，成功创建省级生态循环农业示范县，被列为国家有机产品认证示范创建区。二是大力发展新兴生态工业。严把项目准入门槛，近5年来共否决投资总额达30余亿元的高能耗以及污染项目46个。重点引进“无污染、小空间、高科技、资源型”新兴产业，形成以农夫山泉、千岛湖啤酒为龙头的年产值40亿元的水饮料产业。积极推进电商换市，全年新增电商主体710家，实现网上销售额20.2亿元，同比增长60.5%。完善企业亩产效益综合评价体系，开展坪山、珍珠半岛低效利用工业用地的业态改造。三是大力发展生态旅游产业。加快湖区观光游向环湖休闲游拓展，初步形成“一城一湖一环多点”大景区格局。旅游经济加快转型，“绿道经济”工程深入推进，环湖休闲度假经济圈效益显现，2015年接待游客人数与实现旅游经济总收入分别增长11.6%和12.0%。服务业支撑作用明显增强，首位度不断提升，产业结构持续优化。完善工作机制，凝聚生态文明建设合力。一是建立健全生态考核机制。自杭州市对淳安实行“取消GDP、强化生态保护”的单列考核政策，全县将23个乡镇纳入统一考核平台，创新设置生态保护、生态经济、民生改善三类共性指标，占考核总分的60%；同时因地制宜重点考核乡镇特色产业项目或需要重点突破的工作，占考核总分的35%。二是建立健全科学决策机制。开展旅游环境容量承载力研究，明确千岛湖景区最大日承载量为9.58万人次、瞬时最大承载量为5.43万人次。实行环境形势专家会诊制度，与中国环科院等一流机构达成战略合作关系，建立环境保护院士工作站。每月发布千岛湖地表水质量，实时发布千岛湖空气质量，并建立环境违法行为有奖举报制度。三是建立健全多元投入机制。2014年以来，吸引6.5亿元社会资本、民间资本参与城乡环卫、污水治理、垃圾处理等生态工程建设。作者单位：淳安县发展和改革局

    浙江经济杂志发表 2016年6期

  • 基于主体功能区建设背景下的县域发展构想
    作者：董敏钗  周文辉  林松跑   2014年，国家和省市先后批准泰顺开展国家主体功能区建设试点、国家生态文明建设试点、浙江省小城市培育试点以及“工业飞地”前期推进工作取得阶段性成果,这四大战略举措，特别是在当前我国经济正面临着发展新常态和深刻变革时期，处于结构调整阵痛期、增长速度换挡期，经济增长面临较大压力的背景下，这些改革试点显得格外重要和有意义，具有影响深刻、符合县情的鲜明特点。近年来，泰顺县依托优越的生态环境资源，牢固树立生态发展理念，始终坚持“生态立县”不动摇，持之以恒地举生态旗、打生态牌、走生态路，推进生态文明协调可持续发展，生态文明建设始终走在全省前列，2014年正式获得国家生态县命名，全国生态文明建设、国家主体功能区建设、国家级生态保护与建设示范区“三大国家级试点”成功落地，并成功列入全省唯一生物多样性国际项目示范县和省级重点生态功能区小城市培育试点。泰顺县十分珍惜来之不易的政策机遇，全力推进以主体功能区建设试点为核心的生态系列改革试点工作，完成了《泰顺县国家主体功能区建设试点示范方案》编制，明确提出建设“廊桥国家公园”的战略设想。国家主体功能区建设试点，它的核心是转型发展和绿色发展。作为试点县，在经济新常态下，泰顺将依托生态资源优势，在实现转型发展、绿色发展方面先行先试，总体思路是：按照“绿色发展、转型发展”的总要求，坚持“生态立县、绿色崛起”战略导向，以“保护生态、治理生态、建设生态”为基本任务，以“经济生态化、旅游主业化、全域景区化”为基本思路，以“优化产业布局、城乡布局、人口布局”为基本抓手，以“生态优越、生产发展、生活富裕”为基本要求，全面推动生态文明先行区建设，着力把泰顺打造成具有显著示范价值的廊桥国家公园。（一）以创建廊桥国家公园为蓝图，推进旅游主业进程。泰顺打造“廊桥国家公园”，将全县域作为一个大公园来整体打造，凸显廊桥国家公园的主体形象定位，有助于提升县域知名度和影响力，加快旅游主业化进程，助推县域经济更好更快发展。一是推动要素生态化配套改革。牢固树立“绿水青山就是金山银山”的发展理念，坚持“穷财政更要富生态”，创新建立“一优先五捆绑”考核机制，实行项目、资金、土地、人才、政策五要素捆绑，形成竞争分配机制，促进生态保护与建设制度化、长效化。二是加快廊桥国家公园创建步伐。启动廊桥国家公园建设总体规划编制，寻求推进廊桥国家公园建设的切入点，并将经济社会、土地利用、县域总规、生态文明建设等规划高度融合于廊桥国家公园建设规划之中。切实加强廊桥文化遗产保护，积极推进“世遗”的申报工作，利用多途径、多渠道，提升廊桥文化影响力和覆盖面。三是全力推进旅游主业化进程。将旅游业作为保护环境、拉动经济增长、促进经济社会全面持续发展的龙头产业来抓，坚持统筹规划，加大投入，合力推进。加快重点旅游景区成型上等级，杜绝低水平开发，切实提高旅游业建设水平和发展质量，重点推进廊桥-氡泉省级旅游度假区等项目建设，力争到2020年全县旅游项目总投资超过150亿元。（二）以打造浙江最美山城为契机，促进人居环境改善。坚持“三个三分之一”思路，实施生态移民集聚与小县大城建设、省级小城市培育试点，推进基本公共服务均等化和基础设施网络现代化，打造“浙江最美山城”，不断提升城乡居民人居环境品质。一是推进最美山城建设。全面实施“小县大城、三区合一、城乡一体”发展战略，把新城区、老城区、无区域生态移民区、中心镇作为城市空间拓展的主要平台和发展重点，完善美丽山城市政基础设施，构建“悠闲老区、品质新区、生态移民、特色小镇”的集成式发展格局。推进县城“一湖四景十园”建设，扮美扮靓沿溪、环山、串城3条“山水飘带”和“一溪两岸”休闲带，建设一批城区绿道、文化驿站、亲水平台、景观小品，提升建成区绿化覆盖率、人均占有率，构建“山在城中、城在山中”的城市美景。建设多点覆盖、景丽山城的景观体系，打造花园式、景区化的现代化美丽山城样板。二是加强美丽镇村建设。按照“新型城镇化”发展思路，把重点放在完善功能和突出特色上，努力推进格局特色的生态型中心镇建设，推动“1+8”组团式发展。完善中心镇规划体系，理顺中心镇管理体制，优化镇区空间布局。加强古建筑和古村落风貌保护，深入挖掘优秀传统文化，全力打造一批“宜居、宜游、宜业、宜文”的特色村、示范村、精品村及样板户。深入开展“四边三化”等行动，加强城乡人居环境综合治理，全力打造“最优人居环境、最美生态家园”。（三）以保护温州人大水缸为重点，构筑浙南生态屏障。坚持“生态立县”不动摇，加强“温州大水缸”和生物多样性保护，加大生态保护区建设、五水共治、两气共治等力度，增强生态产品供给能力，构筑浙南生态屏障，确保泰顺生态环境质量居全省、全国前列。一是加强“温州大水缸”保护。飞云湖是温州市700万居民大水缸，是浙江仅次于千岛湖的第二大水源地，水源地保护任务重。制定实施水源涵养区的污染防治、生态修复及河岸生态防护等综合治理措施，以及以封育自然修复和人工林、草建设相结合的保护方案。二是强化生态系统完整性保护。全面推进生态公益林、生物防护林带、水源涵养林建设，加快推进阔叶林发展工程，实施针叶林阔叶化改造，提高林分质量。同时要以保护水生生物多样性和水域生态的完整性为目标，对水生生物资源和水域生境进行整体性保护；完善生物多样性监测预警机制，加强生物多样性保护力度。三是加强重点区域生态建设修复。以乌岩岭国家级自然保护区、九峰－氡泉省级自然保护区、飞云湖水源保护区和重要饮用水地四大生态源区，以及全县17个生态环境功能小区为重点，禁止在保护区的核心区、缓冲区内从事破坏生态的活动，杜绝畜禽养殖。（四）以推动产业绿色发展为导向，加快经济转型发展。强化县域经济生态化改造，结合文泰“工业飞地”建设与非环保型工业项目淘汰、农业精品化升级与生态化拓展、现代服务业培育与泰顺企业家回归创业，积极探索出一条山区经济生态化转型提升的新路。一是谋划重点产业。国家主体功能建设试点工作，对泰顺县产业发展提出了更高要求，要正确处理培育产业和调整结构的关系，必须把推动发展的立足点转到提高质量和效益上来，更加注重产业的集聚发展和特色发展，着力构建现代产业体系。重点围绕特色有机农业、低碳生态工业、生态休闲旅游、养生养老健康业、电子商务、建筑业、泰顺石等方面，进行重点谋划培育，通过编制产业发展规划，整合扶持产业政策，打造产业集聚平台，充分发挥泰商资源优势，加大招商引资力度，推进重大项目建设，通过几年努力，形成若干个重点支柱产业。二是优化投资结构。充分利用财政、产业、投资等政策手段，积极引导政府性项目资金投向交通设施、城镇基础设施、环保设施、社会事业发展上，民间资金重点投向生态旅游、清洁工业、休闲农业、配套服务设施等符合主体功能区建设要求的产业领域。三是谋划重大项目。全面实施项目带动战略，全力加快龙丽温高速公路泰顺段、交溪流域开发等重大项目建设，积极谋划一批事关泰顺长远发展的重大项目。（五）以促进社会民生改善为根本，提升公共服务水平。全面加快“三生融合·幸福泰顺”建设步伐，突出公平公正发展，加强民生薄弱环节改善，推进教育文化卫生事业普惠发展，完善城乡一体化的社会保障体系，实现国家生态功能区建设成果共享。一是加快社会事业普惠发展。坚持教育优先发展，重点做好全县中小学校舍改造、教育信息化提升等工程。加快完善县城、集镇、行政村三级公共文化设施网络，重点推进乡镇综合科技文化中心、文化站、村文化室、基层图书馆建设。积极稳妥推进县医疗卫生体制改革各项工作，以县人民医院、县中医院为主体，以乡镇卫生院、村(社区)卫生室为基础，重点做好乡镇村卫生院服务体系建设及标准化创建和公共卫生体系建设。二是完善社会保障体系。基本建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，继续扩大城镇职工养老、医疗、工伤、失业和生育保险覆盖面、统筹层次、缴费标准，完善养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险以及住房公积金等社会保障制度，大力发展各种商业保险。三是促进城乡居民就业增收。深化“农民素质提升工程”，重点对下山转移农民、农村“两创”实用人才和专业农业技术人员进行培训。深入开展省、市、县三级结对帮扶活动，帮扶低收入农户和低收入农户集中村发展，认真组织实施三年特扶计划，增强内生发展功能。作者单位：泰顺县发展和改革局

    浙江经济杂志发表 2015年5期

  • 基于主体功能区的湖南生态文明建设评价与路径选择研究
    作者：尹少华，王金龙，张闻（中南林业科技大学商学院，湖南长沙410004） 十八大以来党中央高度重视生态文明建设，并将生态文明建设纳入到“五位一体”的总体布局，提到了前所未有的高度。十八届三中全会《决定》更是对生态文明建设做出了全面部署，并把优化国土空间布局列为生态文明建设的四大举措之首。基于人与自然协调发展的生态文明理念，以优化国土空间开发格局为目标，以县域为基础，通过构建生态文明评价指标体系，运用综合评价法对我省122个县域的生态文明建设水平进行了定量评价，并按照生态经济协调发展程度，将全省各县域的生态文明建设水平划分为六大类型，最后基于主体功能区视角，提出了不同类型县域生态文明建设的路径选择与政策建议。生态文明；主体功能区；评价；路径选择；湖南省对生态文明建设进行量化评价，有利于准确把握生态文明建设的现状、趋势及关键影响因素[1]。主体功能区建设是落实我国人口、经济和资源环境相协调的国土开发格局的战略举措，作为生态文明建设的空间载体，将优化国土空间开发格局作为实现生态文明目标的首要任务和前提条件,国家“十三五”规划也将主体功能区建设作为落实生态文明建设的新战略高度。因此，如何把推进生态文明建设统一到主体功能区建设，是关系到能否形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局，实现美丽中国梦的关键[2]。生态文明建设与主体功能区的关系密不可分，二者都是追求区域的经济开发和资源环境承载力相适应，最终实现人与自然的和谐相处。主体功能区规划以实现生态文明为目标，生态文明建设则借助主体功能区作为工具[3]。具体而言，生态文明贯穿于主体功能区的整个开发理念中，尊重自然、顺应自然的开发理念开创了我国国土开发新格局，有利于实现整个社会的“五位一体”发展[4]。主体功能区对生态文明建设的促进作用，主要表现为凸显了不同区域生态文明建设的差异性。国家主体功能区战略在国家层面将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类区域，《湖南省主体功能区规划》也将全省122个县市区，划分为重点开发区域、农产品主产区、重点生态功能区三类主体功能区，并明确了各自的范围、发展目标、发展方向和开发原则，激发了区域发展活力，避免了发展过程中的同质性，提升了区域间协调发展的有效性，从而在空间上解决了区域无序开发的问题[5]。同时在生态文明与主体功能区建设过程中，二者在实践操作上也是相辅相成，例如在解决区域生态问题过程中，主体功能区的作用主要在于通过对空间的合理开发，使区域发展与资源承载力相互适应，这一作用的实现建立在区域发展空间均衡模型上。空间均衡理论认为，区域的综合发展状态取决于经济、社会、生态等方面的发展，这种综合状态大体上是一致的，也就是说，经济发展水平较低的地区依旧可以通过社会发展和生态发展状况提升综合发展质量，实现与较高经济水平区域相等的生态文明水平[6]。在目前有关生态文明建设的研究成果中，研究尺度主要集中在省域及区域层面的生态文明水平评估[7-10]，但较大的空间尺度范围使得区域内部存在很大的异质性。同时，现有文献侧重于对生态文明建设中资源、能源及环境问题的关注，基于主体功能区视角下的生态文明建设评价与路径选择研究则甚少涉及。主体功能区的划分要求打破行政区界限，改变完全按行政区制定区域政策和绩效评价的方法，但在管理上还需依托一定层级的行政区，故县级行政区域应是组成主体功能区的最佳行政单元[4]。因此，本研究在主体功能区背景下，对湖南省122个县域生态文明建设水平进行评估，并按照湖南省主体功能区规划，以县级行政区为基本单元，提出了全省不同县域生态文明建设的路径选择与政策建议，无疑具有重要理论与现实意义。一、湖南省县域生态文明建设水平评价（一）指标选取目前学界普遍认为，生态文明建设的最终目的，就是实现自然系统、社会系统与经济系统的可持续发展及协调发展[11-12]。生态文明评价指标的选取以及评价体系的建立，既是对生态文明内涵的具体化，也是对生态文明建设规划和建设水平的考量[13]。基于生态文明的内涵、目标及数据可获得性，本研究以生态文明为导向，总体目标层为县域生态文明指数，要素层分为县域经济发展指数、社会协调指数与生态适宜指数三个评估维度，因此，具体的县域生态文明建设评价指标体系如表1所示。表1湖南省县域生态文明评价指标体系（二）数据处理由于指标数据的单位和量纲不同，为了使数据间具有可比性，就需对指标数据进行标准化处理。本研究采用标准差标准化法进行标准化处理[9]。不同指标属性的标准化处理方法存在差异，激励性指标为正指标，即指标数值越大越好，约束性指标则为逆指标，即指标数值愈小愈好。二者的标准化处理分别如下：式中：Xij与xij分别为第i个县域第j个指标的标准化处理后的数值和原始值；与σj分别为第j个指标的算数平均值和标准差。（三）指标赋权在县域生态文明建设水平评价过程中，各指标要素权重的确定是事关生态文明建设水平评估的关键。目前，评估指标的权重确定方法主要有两大类：即主观赋权法与客观赋权法。主观赋权法的结果受制于决策者自身的能力、立场等因素，其权重系数具有不确定性，并易出现不同评估者之间评估结果相差甚远的情况；与主观赋权法相反，客观赋权法是基于实测数据，根据一定的数学方法对评估指标的权重进行客观分配，其结果较为客观。作为一种客观赋权方法，主成分分析方法只利用指标值来赋权，不考虑人为因素，从而避免了人为确定权数的主观性，权重确定方法如下：式中：Wij为指标权重；gq为第q个主成分对总体方差的贡献率；αij为指标Xij在第q个主成分中的得分系数，m为主成分个数，一般为特征根大于1的个数。（四）指标归并将上述指标权重系数W与评估指标X的指标集进行归并，依次测算出每个县域的经济发展指数、社会协调指数、生态适宜指数以及生态文明指数。即：为了更加直观地反映各县域生态文明建设水平的差异，本研究采用功效函数法对四个指数的综合评价分转换成百分制，公式如下：式中：sij为需要评估的指数值；smin为各评估值中的最小值；smax为各评估值中的最大值。（五）评价结果根据上述生态文明建设水平评价方法，利用2014年湖南统计年鉴、湖南森林资源清查数据，对湖南省122个县级行政单位的生态文明综合指数进行了评价（因篇幅限制，此处略去各县域的具体评估值）。在此基础上，采用四分卫的分类方法，将122个县域的生态文明指数分为高水平（＞75%）、中高水平（50%-75%）、中低水平（25%-50%）及低水平（＜25%）四个区间。为进一步分析湖南各县域生态文明指数的差异情况，将高水平区间的前十名列为最高水平，低水平区间的后十名列为最低水平，具体如表2所示。为了更好反映湖南省县域生态文明评价指数的空间分布状况，通过Arcgis将湖南县域生态文明指数评价分为六个等级，如图1所示。表2湖南省县域生态文明指数评价类型图1湖南省县域生态文明指数分区从上图可以看出，生态文明水平最高的主要集中在湖南的东部，有80%的分布在湘江流域沿岸的市中心城区，包括长株两市的雨花区、芙蓉区、开福区、芦淞区及荷塘区，衡阳的南岳区与雁峰区以及郴州的北湖区。生态文明水平处于高水平的县域与最高水平的区域类似，三分之二的县域集中在环长株潭城市群中心的岳麓区、天心区、长沙县、天元区、石峰区、雨湖区、岳塘区、韶山市以及外围岳阳、衡阳、常德、娄底4市的六个县域。生态文明水平处于中高水平的县域呈现出一定的聚集效应，如围绕长株潭中心城区的浏阳市、望城区、赫山区、资阳区、汨罗市、宁乡县、湘乡市，以及围绕张家界市与吉首市的永定区、沅陵县、古丈县与凤凰县。生态文明水平处于中低水平的县域，成片分布在湘东地区的醴陵市、株洲县、湘潭县、衡山县、衡东县，湘北地区的华容县、南县、安乡县、澧县、临澧县、鼎城区、桃源县，以及湘西南地区的隆回县、洞口县、城步县、零陵区、东安县、道县、新田县。生态文明水平处于低水平的县域，主要分布在向东南地区的桂东县、安仁县、耒阳市、衡南县及常宁市，湘中北地区的安化县、桃江县及新化县，以及湘西北地区的桑植县、慈利县、龙山县与保靖县。生态文明水平最低的县域则分布于湘东北的平江县、岳阳县与君山区，湘西南地区的新宁县、溆浦县、邵阳县、新邵县、祁东县、临武县。二、湖南省县域生态文明建设的类型划分湖南省县域生态文明指数采用多指标评价方法综合而成，其包含了经济发展、社会协调与生态适宜三大核心考察维度。然而各县域由于自然地理条件、经济社会发展水平、主体功能区划类型迥异[17]，生态文明指数高的县域并不意味着各二级指标的得分也很高，反之生态文明指数低的县域，并不意味着各二级指标的得分也很低。由于生态文明建设的最终目标是要实现生态、经济与社会的协调发展，因此，通过划分不同的生态文明建设类型，对于优化全省各县域生态文明建设的路径，提高生态文明建设的针对性，具有重要意义。在基于协调发展程度划分生态文明建设类型时，本研究采用分位数统计方法，将全省县域生态文明评价指标中三个二级指标的得分划分为四个等级，依据生态文明指数评价的二级指标得分之间的相互关系，将湖南省县域生态文明建设划分为全面发展型、经济发达型、社会协调型、生态优势型、相对均衡型、低度均衡型六大类型[7]，具体如表3所示。3湖南省县域生态文明建设类型†三、基于主体功能区的湖南省县域生态文明建设路径选择（一）湖南主体功能区划情况根据《全国主体功能区规划》、《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》及湖南省国民经济和社会发展中长期发展规划的要求，2012年12月《湖南省主体功能区规划》正式发布，这是我省首个国土空间开发规划，也是全国首批发布的省级主体功能区规划之一。《湖南省主体功能区规划》确立了我省未来国土空间开发的三大战略格局。一是构建“一核五轴四组团”为主体的城市化战略格局；二是构建“一圈一区两带”为主体的农业战略格局；三是构建“一湖三山四水”为主体的生态安全战略格局。《规划》在对全省国土空间进行综合评价的基础上，以县级行政区为基本单元，将全省122个县市区划分为重点开发区域、农产品主产区、重点生态功能区三类主体功能区。这是湖南省推进形成主体功能区的基本依据、科学开发国土空间的行动纲领和远景蓝图，是国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划。表4湖南省主体功能区划情况统计†（二）湖南省县域生态文明建设的路径选择主体功能区规划被列为生态文明建设四大举措之首①生态文明建设的四大举措包括：优化国土空间开发格局、全面促进资源节约、加大自然生态系统和环境保护力度、加强生态文明制度建设。，本研究在划分湖南省县域生态文明建设六种类型的基础上，对比湖南主体功能区划的三种类型（见图2），充分借鉴北京林业大学生态文明研究中心的研究成果《中国省域生态文明建设评价报告（ECI2010-2014）》，针对不同类型地区生态文明建设的特点，提出湖南省县域生态文明建设的路径选择。图2湖南县域生态文明类型分布与主体功能区划对比1.全面发展型目前我省生态文明建设属于全面发展型的县域，主要有岳麓区、开福区、韶山市等10个。尽管上述县域的经济社会发展状况存在差异，但都较好的实现了生态、经济与社会的全面协调发展，区域生态文明建设整体状况良好，生态文明建设成效显著。但也存在某些不足与限制因素，制约了这些地区生态文明建设水平的进一步提升。未来这些地区生态文明建设的路径选择，可概括为“稳中求进，重点突破”。即在保持生态文明建设现有良好发展势头的基础上，通过进一步加强生态环境综合治理，努力补齐生态文明建设的短板。根据《湖南省主体功能区规划》（图2b所示），全面发展型县域中的岳麓区、开福区、武陵区、娄星区属于重点开发区，在未来的生态文明建设中应侧重城市大气、城市绿化等方面的改善；南岳区、资兴市、武陵源区、吉首市属于重点生态功能区，未来的生态文明建设主要是利用当地丰富的旅游资源禀赋，做大做强旅游支柱产业，带动区域经济的快速发展；而韶山市、汉寿县属于农产品主产区，未来生态文明建设的着力点应是加大土地农药化肥施用超标和水体污染的综合治理，大力发展生态高效农业。2.经济发达型全省生态文明建设属于经济发达型的县域有23个，包括芙蓉区、天心区、雨花区等，这些县域大部分位于城市中心地带及一些经济强县，其整体经济发展水平位居全省前列，这与主体功能区重点开发区的范围基本吻合。但这些地区的生态文明建设也面临一个共同问题，即由于区域人口众多，对自然资源的消耗大，对生态环境的破坏也大，进行生态修复的难度更大，因此，经济发达型县域未来生态文明建设的路径选择，可概况为“转型升级，绿色发展”。即在未来的县域经济发展中，要进一步调整和优化产业结构，通过供给侧结构性改革，提高产业的绿色化程度，努力实现绿色发展。要综合运用经济、法律等手段，坚决淘汰落后产能，有序退出过剩产能。要加快发展战略性新兴产业，推进新技术、新产业、新模式、新业态的蓬勃发展。要以智能制造为重点，大力实施“互联网+”行动计划，加强互联网对制造业的全产业链改造，着力构建转型升级、多点支撑的绿色化产业新体系。同时要加强生态修复，提升生态宜居水平。3.社会协调型相对而言，在六种县域生态文明建设类型中，具有社会协调型特征的县域数量是最少的，只有株洲县、大祥区、北塔区、祁阳县、中方县、沅陵县6个县区。由于这些区域有些本身为地级市中心，如北塔区、大祥区；另外4个县域则是靠近中心城市，如株洲县之于株洲市芦淞区、中方县之于怀化市鹤城区、祁阳县之于永州市冷水滩区，沅陵县则离张家界市永定区最近，中心城市的辐射效应会极大的影响上述区域的发展，因此，社会协调型县域未来生态文明建设的路径选择，可概括为“加强合作，协同提升”。根据湖南省主体功能区规划，株洲县、中方县、北塔区及大祥区皆为重点开发区域，特别是株洲县与中方县，可以承接芦淞区与鹤城区的产业转移，通过发挥综合区位优势与后发赶超优势，大力发展民营经济，使县域生态文明建设从社会协调型转变为相对均衡型，并在较短时间内实现全面发展型。对于沅陵县而言，由于自身具有天然的生态资源优势，完全可以借助张家界旅游产业的辐射，大力发展健康休闲产业，构建新型生态健康休闲产业链，抢占健康休闲产业产业发展的制高点，最终达到全面发展型生态文明建设水平。4.生态优势型生态优势型县域主要有邵阳县、隆回县、洞口县、绥宁县、城步县等23个县区。在湖南主体功能区划中，这些县域大多位于我省的西部、南部与东部，主要是三面环绕我省的武陵-雪峰山脉、南岭山脉、罗霄-幕阜山脉，因而是我省甚至我国南方地区重要的生态屏障，也是重要的森林与湿地生物基因库，同时也是湘、资、沅、澧四大水系最重要的水源地与水量补给区，因而生态地位及其显著。但这些生态资源优势明显，生态区位极为重要的的流域上游地区，往往也是经济落后地区，发展与保护的矛盾突出，从而形成一种“源头现象”[15-16]。因此，生态优势型县域生态文明建设的路径选择为“立足优势，集约发展”，即大力发展生态经济，努力将生态优势转化为经济优势。要在继续保护自然资源，不损害生态功能的前提下，瞄准生态资源优势，着力集聚集约开发，打造清洁能源、山地绿色农林资源、生态文化旅游资源等新的经济增长点，着力打造大生态农业、大旅游产业、大健康产业三大特色生态产业，同时通过探索建立政府主导、市场运作、社会参与的生态补偿机制，促进区域经济社会与资源环境的协调发展。5.相对均衡型生态文明建设类型属于相对均衡型的县域主要有天元区、攸县、炎陵县等27个县区，这些县区大部分位于主体功能区划的农产品主产区，这些区域生态文明建设的状态是没有明显的短板，但也没有突出的优势，因此，相对均衡型县域生态文明建设的路径选择为“整体推进，形成特色”。由于这些县域大都地处我省平原地区，特别是洞庭湖区，一直以来就是我省甚至全国重要的商品粮、棉、油、畜牧业及水产品生产的重要基地和农产品深加工区，其功能定位为发展现代农业，保障农产品供给。因此，这些区域的生态文明建设就要将现代农业发展与休闲农业、美丽乡村、生态文明、文化创意产业建设融为一体，拓展农业发展的领域和空间。要围绕市场谋划生产，形成结构更加合理、保障更加有力的农产品生产体系。要加大规范、扶持、引导和推动农业供给侧结构性改革的力度，加快农业经营体系建设，引导先进生产要素进入农业。要通过土地流转和农业科技推广，积极培育新型农业经营主体，让种养大户、家庭农场、农民合作社、龙头企业等成为发展现代农业的主力军，形成多元经营主体共同发展的现代农业经营体系。要加快农村基础设施与公共设施建设，改善农村生产生活条件，大力推进美丽乡村建设，努力建设社会主义新农村。6.低度均衡型低度均衡型是经济发达指数、社会协调指数以及生态适宜指数均处于较低水平的一种生态文明建设类型，目前我省属于低度均衡型的县域主要有茶陵县、衡阳县、衡南县等33个县区。这些地区主要分布在湖南的中西部、南部及东北部地区，即位于主体功能区的农产品主产区与重点生态功能区的部分区域。这些地区生态文明建设的特征是短板比较明显，很难在短期内实现生态文明建设的全面改善。因此，低度均衡型县域生态文明建设的路径选择为“集中力量，重点突破”。其突破点的选择，可以根据当地的资源禀赋，从当地发展基础较好的方面突破，重点发展，努力将这些地区发展成生态优势型或社会均衡型。另一方面，也可以自身短板作为重点突破口，争取从低度均衡型发展为相对均衡型。四、研究结论研究结果表明，我省的生态文明建设还处在较低层面，相当数量的县域生态文明建设短板明显，经济社会发展的生态环境代价较大。根据湖南省主体功能区规划，各县域政府应以生态文明建设为统领，解决各项规划政出多门、相互冲突、权责不清等问题，做到生态规划先行。同时各县域要按照主体功能定位，严格划定生态保护红线，因地制宜，发挥优势，补足短板，积极探索适合自身实际的生态文明建设模式与路径选择，走出各具特色的生态文明建设道路，早日实现生态健康、环境良好、资源永续的生态文明建设目标。[1]杨志华,严耕.中国生态文明建设的六大类型及其策略[J].马克思主义与现实,2012(6):182-188.[2]郝栋.构建面向生态文明的主体功能区建设系统[N].学习时报,2016-3-24(5).[3]张可云.主体功能区与生态文明[J].人民论坛,2008(3):12-13.[4]张朝阳.基于主体功能区的北京市辖区生态文明评价研究[D].北京:北京林业大学,2016:17[5]黄勤.以主体功能区划推进生态文明建设[J].绿叶,2013(8):14-23.[6]樊杰.我国主体功能区划的科学基础[J].地理学报,2007(4):339-350.[7]严耕,林震,杨志华,等.中国省域生态文明建设评价报告(ECI2010)[M].北京:社会科学文献出版社,2010.[8]高珊,黄贤金.基于绩效评价的区域生态文明指标体系构建:以江苏省为例[J].经济地理,2010，30(5):823-828.[9]张欢,成金华,陈军,等.中国省域生态文明建设差异分析[J].中国人口·资源与环境,2014,24(6):22-29.[10]毖泽锋,曾刚,尚勇敏,等.中国省域生态文明建设评价方法及空间格局演变[J].经济地理,2016，36(4):15-21.[11]王如松.生态整合与文明发展[J].生态学报,2013,33(1):1-11.[12]李文华,刘某承.关于中国生态省建设指标体系的几点意见与建议[J].资源科学,2007,29(5):2-8.[13]范小杉,韩永伟.中国国家生态文明指标建设探析[J].中国发展,2010,10(1):22-25.[14]严耕,林震,杨志华,等.中国省域生态文明建设评价报告(ECI2013)[M].北京:社会科学文献出版社,2013.[15]傅晓华,赵运林.湘江流域水权交接生态补偿的路径研究[J].中南林业科技大学学报(社会科学版),2015,9(1):1-6.[16]张跃西,孔栋宝.异地开发生态补偿“金磐经验”探讨[J].浙江学刊,2005(4):223-225.[17]严耕,林震,杨志华,等.中国省域生态文明建设评价报告(ECI2014)[M].北京:社会科学文献出版社,2014.[本文编校：罗列]StudyontheEvaluationandPathSelectionofHunanEcologicalCivilizationBasedontheMainFunctionalRegionsYINShaohua,WANGJinlong,ZHANGWen(SchoolofBusiness,CentralSouthUniversityofForestryandTechnology,Changsha410004,Hunan,China)Sincethe18thNationalCongressoftheCPC,CentralCommitteehasattachedgreatimportancetotheconstructionofecologicalcivilization,andbroughttheecologicalcivilizationconstructionintothe“fiveinone”oftheoveralllayout,whichwasreferredtotheunprecedentedheight.TheDecisionofTheThirdPlenarySessionofthe18thCPCCentralCommitteefullydeployedtheconstructionofecologicalcivilization,andsettheoptimizationofnationalspatiallayoutasthefirstoneofthefourecologicalcivilizationconstructioninitiatives.Onthebasisoftheconceptofecologicalcivilizationcoordinatedbymanandnature,thisstudyaimstooptimizethepatternoflandandspacedevelopment,andbasedonthecounty,quantitativelyevaluatestheecologicalcivilizationconstructionlevelof122countiesintheprovincewithusingthecomprehensiveevaluation,throughbuildingtheecologicalcivilizationevaluationindexsystem.Theecologicalcivilizationconstructionlevelsofdifferentcountiescanbedividedintosixtypesaccordingtothedegreeofcoordinateddevelopmentoftheecologicaleconomy.Finally,fromtheperspectiveofthemainfunctionalregion,thepathselectionandpolicysuggestionsareputforwardfortheconstructionofecologicalcivilizationindifferenttypesofcounties.ecologicalcivilization;mainfunctionalregion;evaluation;pathselection;HunanprovinceF205A1673-9272(2017)05-0007-0110.14067/j.cnki.1673-9272.2017.05.0012017-09-04湖南省生态文明与两型社会建设重大战略研究项目“基于主体功能区的湖南省生态文明建设路径选择研究”（2016L621）。尹少华，教授，博士，博士生导师；E-mail：yinshaohua001@163.com。尹少华，王金龙，张闻.基于主体功能区的湖南生态文明建设评价与路径选择研究[J].中南林业科技大学学报（社会科学版），2017,11(5):1-7,44.

    中南林业科技大学学报发表(社会科学版) 2017年5期

  • 重点生态功能区转移支付制度的不足和完善
    作者：陈梦雨，袁新尚，王萌（浙江农林大学，浙江杭州311300）重点生态功能区关乎地区乃至国家的生态安全，属于限制开发区。该类功能区为提供生态产品投入大量的环境建设成本，又因限制开发导致发展权受限，需要对其进行生态补偿。作为当前生态补偿的主要方式，重点生态功能区转移支付制度在资金分配、资金使用、监督考核和激励机制方面存在不足，因此提出确定生态环境保护为转移支付的主要目标、健全资金用途监管和绩效评估制度、补充适用横向生态补偿制度等措施予以完善。重点生态功能区；财政转移支付；横向生态补偿1重点生态功能区转移支付制度的实施情况重点生态功能区转移支付设立在均衡性转移支付项之下，其目的在于加强生态环境保护和推进基本公共服务均等化。这种双重目标的设立在财政部颁布的2009年《国家重点生态功能区转移支付（试点）办法》、2011年《国家重点生态功能区转移支付办法》和《2012年中央对地方国家重点生态功能区转移支付办法》(以下简称《转移支付办法》)中均有体现。以重点生态功能区转移支付为主的中央财政转移支付是目前对重点生态功能区最直接的资金补助，也是区域生态补偿的主要方式。近年来，国家加大了财政转移支付力度，从2008年至2014年累计下拨2004亿元用于重点生态功能区的建设，其中2014年创下历史新高，投入480亿元。党的十八届三中全会明确提出要“完善对重点生态功能区的生态补偿机制”，完善重点生态功能区转移支付制度是其应有之意。在此背景下，经国务院批准，中央财政又将河北环京津生态屏障、西藏珠穆朗玛峰等区域内的20个县纳入国家重点生态功能区转移支付范围，享受转移支付的县市已达512个[3]。国家不断提高转移支付金额，扩大转移支付范围，为重点生态功能区的建设作出了贡献，也在一定程度上缩小了区域之间的差距，缓解了区域利益冲突。但是，重点生态功能区转移支付制度设立之初的双目标并没有实现，现有的制度并没有达到引导地方政府积极投入生态功能区建设的预期效果。2重点生态功能区转移支付制度的不足国家实施重点生态功能区转移支付以来，财政部共颁布了三部《转移支付办法》。这三部《转移支付办法》都规定了加强生态环境保护和提高基本公共服务的双重目标。对比发现，2012年的《转移支付办法》在基本原则、监督考评两个方面仅考虑生态环境保护目标。政策的演变体现了国家重点生态功能区转移支付政策对生态环境的重视程度逐步提高[4]。但是这种转变似乎仍未达到引导重点生态功能区政府积极投入环保建设的目的，没有真正发挥激励作用。究其原因，可以总结为以下三个方面：2.1资金分配方面双重目标的存在，影响了转移支付应补助额的计算公式，现有的计算公式对于两个目标的考量显然更侧重于实现“改善民生”这一目标的实现。相较于社会保障、教育、医疗等，对重点生态功能区投入的环境建设成本和丧失的机会成本关注不够。重点生态功能区转移支付虽然也体现了生态补偿的性质，但并未达到生态补偿的要求。转移支付应补助额的计算公式并不以满足生态补偿为核心，导致对重点生态功能区不能足额补偿，起不到生态补偿应有的激励作用，无法实现引导政府积极进行环境保护建设的目的。2.2资金使用方面资金如何使用直接关系到重点生态功能区转移支付的效果。然而，财政部颁布的历次《转移支付办法》都没有对资金如何使用作出相关规定。重点生态功能区转移支付设立在均衡转移支付项之下，资金的用途由各省自主决定。其优点在于能充分发挥地方政府的自主权，结合地方具体情况，灵活运用资金。但是，这种做法也存在弊端，给“重民生轻环保”预留了空间。环境保护本身具有投入高、周期长、见效慢的特点，大部分的重点生态功能区又是经济落后地区，具有强烈的发展愿望。环保意识的薄弱和经济利益的驱动，极易导致地方政府逃避环保责任，将资金用于提高基本公共服务。实践也证明，资金使用不规范是导致转移支付制度在环境保护方面效果不佳的原因之一。2.3监督考核、激励机制方面在监督考核与激励机制方面，政策的演变体现出了国家对生态环境保护的重视。2012年之前的《转移支付办法》以环境保护和民生改善两个因素作为奖惩的依据，2012年的《转移支付办法》取消了对改善民生的考评，仅将生态环境质量作为奖惩依据。考核依据的转变在一定程度上影响了地方政府对环境保护的投入。然而，目前的绩效考核手段主要限于对资金拨付额度的控制，还没有对地方各级政府的绩效评估产生明显影响。如果发展经济带来的收益远大于国家财政转移支付额度，扣减财政转移支付的惩罚效果对果对地方政府的约束能力就会大打折扣[5]。政策要具有导向作用，引导地方政府积极地采取环保措施，提高生态产品的供给能力[6]。近年来，国家越来越重视对重点生态功能区的保护，但生态环境质量的改善程度却和资金投入量不成正比。这种现象的出现是多种因素作用的结果，重点生态功能区转移支付制度设计本身存在缺陷是其中的一个原因。资金如何合理分配？资金如何使用？转移支付的效果评估以及生态环境质量考核结果是否能发挥效用？对以上问题的回答对于完善重点生态功能区转移支付制度至关重要。3重点生态功能区转移支付制度的优化路径3.1确定生态环境保护为主要目标转移支付制度双重目标的存在导致资金分配和使用不尽合理，因此，要完善重点生态功能区转移支付制度就要将生态环境保护作为主要目标。在生态文明建设和实现主体功能区战略的大背景下，要以保障重点生态功能区持续提供生态产品为第一要务，同时要兼顾区域内基本公共服务的建设。重点生态功能区大多是经济落后区，区域内居民有着强烈的发展愿望，只注重环境保护忽视经济发展会导致区域矛盾加剧。当前，仍然要保留双重目标，但是要将生态环境保护作为主要的目标，在不影响环境保护的情况下提高政府基本公共服务能力。具体的资金分配和使用要综合考虑各地的生态环境质量、财政状况、环境治理难度、人口等因素，可以保留地方政府的自主权，但是应规定投入到环境保护上的资金不得低于一定的比例。另外，我国重点生态功能区根据不同的生态功能又可分为水源涵养型、水土保持型、防风固沙型、生物多样性维护型四类，资金分配和使用时要考虑到各类功能区的差异性。3.2健全资金用途监管和绩效评估制度在财政转移支付资金的监管方面，2012年《转移支付办法》第六条的规定缺乏可操作性，只强调资金要用于保护生态环境和改善民生，并没有规定转移支付资金在二者之间的投放比例。在禁止性规定方面，有明确提出资金不得用于楼堂馆所及形象工程建设，不得用于竞争性领域，却没有规定相应的惩罚措施，使该条规定的约束力大打折扣。即便是政府拥有对资金使用的决定权，资金使用状况也应该是公开、透明，受到公众监督的，《转移支付办法》并没有资金用途监管方面的具体规定。资金用途监管制度不健全，资金投入使用情况不受监督，削弱了财政转移支付的效果。我国可以借鉴西方国家的财政资金审计制度，无论是政府直接发放生态补贴，还是政府的财政转移支付的资金，都有严格的审核程序，以防止作假或资金的挪用[7]。为保障资金的合理利用，除了对财政转移支付资金监管之外，还要设立相应的惩罚措施，否则只监管不处罚，监管形同虚设。在绩效评估方面，2013年10月16日，财政部预算司发布了《关于2013年环境质量考核和奖惩情况的通报》（以下简称《通报》）。根据《通报》，我国重点生态功能区的生态环境质量稳中趋好。该《通报》将生态环境质量分为“变好”、“轻微变好”、“基本稳定”、“变差”和“轻微变差”五个等级，并根据生态环境质量的考核结果给予奖惩，最高可享受转移支付额10%的奖励（生态环境质量“变好”的县），最差全额扣减其应享受的转移支付额（生态环境质量“变差”的县）。生态环境质量作为奖惩的唯一依据，按照不同的等级分别对各县进行奖惩，发挥了一定的激励作用。分析该奖惩措施不难发现，仅就环境质量“变好”的各县来说，各县治理环境的难度各不相同、环境质量改善程度也不尽相同，但这些因素都没有体现在奖励结果中。奖惩制度设置不尽合理也会影响转移支付激励效果的发挥。笔者认为，应该将生态环境质量的改善情况尽可能量化，将各县环境状况、治理难度、改善情况等因素予以评估，由此决定最后的奖励比例，更能体现公平。奖罚要分明，2013年《通报》对重点生态功能区的最重惩罚也只是扣减转移支付额，并不能起到惩罚作用。当生态环保投入大于转移支付金额，或惩罚金额小于生态环保投入时，政府有可能在利益衡量后选择降低环保力度。因此，建议在生态环境质量与转移支付金额挂钩的基础之上，增大奖惩力度。3.3以横向生态补偿为补充十八届三中全会明确指出要“推动地区间建立横向生态补偿制度”，2014年新修订的《中华人民共和国环境保护法》第三十一条第三款之规定为地区之间开展横向生态补偿提供了法律依据。当前，重点生态功能区的生态补偿仍以中央财政转移支付为主，区域间横向生态补偿开展较少。纵向转移支付制度无法有效地反映省际间由生态效益或成本外溢形成的横向生态补偿关系，因此需要建立以生态补偿为导向的省际间横向转移支付制度，由受益省份向国家重点功能区省份进行补偿[8]。我国的横向生态补偿仍处于起步阶段，成功案例多发生于权利义务关系比较明确的流域上下游之间，例如我国首例跨省流域生态补偿——新安江生态补偿。理论上来讲，由于生态外溢性的存在，受益区要向重点生态功能区进行补偿，但在实际操作中却存在诸多困难。首先，生态外溢性无法测量，无法由此认定受益区，即补偿主体不明确；其次，我国现有的管理体制阻碍了横向生态补偿制度的开展。即便是已经成功的新安江跨省流域生态补偿也前后磋商几年时间甚至几度搁置，后在中央的推动下完成；最后，生态补偿的标准难以确定。生态补偿标准是地区间横向生态补偿得以成功开展的又一关键因素，目前的科学技术水平无法准确测量生态系统服务价值。现阶段，仍要以重点生态功能区转移支付为主，同时积极探索区域间的横向生态补偿方式。横向生态补偿的开展需要有协调机制作为保障，关于生态补偿标准等问题建议由双方协商决定，因为磋商的过程就是各方利益不断博弈和妥协的结果，有利于平衡区域利益，减少区域冲突。4结语根据《全国主体功能区规划》，2020年要实现全国主体功能区布局基本形成，重点生态功能区的建设是实现该目标的关键一环。要保障重点生态功能区持续提供生态产品，就要对其投入的建设成本和损失的机会成本进行补偿。作为重点生态功能区生态补偿的重要方式，重点生态功能区转移支付制度设计不完备影响了其生态保护目标的实现。笔者提出确立生态环境保护为双重目标中的主要目标、健全资金用途监管和绩效评估制度、以横向生态补偿作为补充三个措施，希望为完善重点生态功能区转移支付制度提供一种思路。[1]缪若妮，王萌，曾瑾.论以市场为主导的生态补偿法律制度[J].中国环境管理干部学院学报，2013，23（6）：5-8.[2]李克国.对生态补偿政策的几点思考[J].中国环境管理干部学院学报，2007，17（1）：19-22.[3]佚名.中央财政下拨国家重点生态功能区转移支付480亿[EB/OL].（2014-07-01）[2014-10-25].http：//www.chinanews.com/gn/2014/07-01/6336356.shtml.[4]李国平，李潇，汪海洲.国家重点生态功能区转移支付的生态补偿效果分析[J].当代经济科学，2013，35（5）：58-64，126.[5]李宝林，袁烨城，高锡章，等.国家重点生态功能区生态环境保护面临的主要问题与对策[J].环境保护，2014（12）：15-18.[6]李国平，刘倩，张文彬.国家重点生态功能区转移支付与县域生态环境质量——基于陕西省县级数据的实证研究[J].西安交通大学学报：社会科学版，2014，34（2）：27-31.[7]吴越.国外生态补偿的理论与实践——发达国家实施重点生态功能区生态补偿的经验及启示[J].环境保护，2014（12）：21-24.[8]杨晓萌.中国生态补偿与横向转移支付制度的建立[J].财政研究，2013（2）：19-23.（编辑：周利海）DeficienciesandPerfectionofFiscalTransferPaymentSysteminKeyEcologicalFunctionalDistrictChenMengyu,YuanXinshang,WangMeng（ZhejiangA＆FUniversity,HangzhouZhejiang311300,China）Keyecologicalfunctionalareas,whichbelongtotherestrictedarea,arerelatedtotheecologicalsafetyofadistrictevenacountry.Ononehand,thiskindoffunctionalareaspaidalotofenvironmentalconstructioncoststoprovideeco-products,ontheotherhand,therighttodevelopwaslimitedinecologicalfunctionareasbecauseoftherestrictions,soitneedsomeecologicalcompensation.Asthemajormethodofecologicalcompensation,therearesomeproblemsofthefinancialtransferpayment,suchastheallocationoffunds,theuseoffunds,supervisionevaluationandincentivemechanism.Thispaperpresentedsomeperfectingmeasures,suchasfixingecologicalenvironmentprotectionasthemaintargetoftransferpayment,perfectingfundssupervisionandperformanceevaluationsystem,offeringthesupplementaryapplicationofhorizontalecologicalcompensationsystemandsoon.ecologicalfunctionareas；financialtransferpayment；horizontalecologicalcompensationX321A1008-813X（2014）06-0019-042014-10-30浙江省大学生科技创新活动计划（新苗人才计划）《基于市场的生态补偿法律制度的构建及推广》（2013R412050）；浙江农林大学研究生创新基础项目《基于市场的生态补偿法律制度的构建》（3122013240245）陈梦雨（1989-），女，河南商丘人，浙江农林大学环境与资源保护法专业硕士研究生在读，主要从事生态保护法律与政策的研究。10.13358/j.issn.1008-813x.2014.06.07重点生态功能区以提供生态产品为主体功能，其生态系统脆弱且生态功能十分重要。该类生态功能区为提供生态产品投入大量的生态建设成本，又因被限制开发导致发展权受损。为平衡区域利益，要对重点生态功能区投入的建设成本和损失的发展权进行生态补偿。政府作为公共利益的代理人和公权力主体，在环境管理中起着不可或缺的作用[1]，我国目前实施的生态补偿仍然以财政补偿为主，其中，中央财政补偿所占的比例最高[2]。

    河北环境工程学院学报发表 2014年6期2014-04-07 18:33:17

  • 杭州淳安县粮食生产功能区建设成效分析
    作者：余绍彬、汪成爱（淳安县统计局，浙江杭州311700）粮食生产功能区是以集中连片的标准农田为基础，围绕保障粮食安全，改善粮食生产条件、建设吨粮田为核心，在标准农田上，规划建设农田设施完善、耕地质量良好、生产技术先进、服务体系健全、粮食稳产高产的集中连片的粮食生产区域。截至2012年末，淳安县共实施建设（包括在建）粮食功能区块42个，涉及行政村65个，区块总面积16227亩。其中市级7个，已建成6个，区块面积8304亩；县级35个，已建成23个，区块面积7923亩。粮食功能区累计投入资金2268万元，其中市级资金1138万元，县级资金1130万元。一、淳安县粮食生产功能区建设成效（一）农田基础设施进一步改善通过建设，粮食生产功能区周边水系更加通畅，区内排、灌分系，防洪与排涝能力进一步提升；田面更加平整，农田趋于格式化；田间道路成网，布局合理，能适应大中型农机下田作业要求；输电线路、变压器等设施能满足农业生产安全用电需求。截至2012年末，淳安县共计扩建机耕路16162米，改建排灌渠道18143米，改造输电线路11610米，整治改良土地11403亩。（二）土地资源利用率明显提高粮食生产功能区建设是提高土地利用率和粮食产出量的一种行之有效的方式，也是切实解决目前普遍存在的农田抛荒和季节性撂荒现象的有效途径。从最早建设的6个粮食生产功能区7254亩耕地看，农作物复种指数从2010年的1.7提高到2012年的2.0；冬种农作物种植面积占总面积的比重也由2010年的45.2%提高到2012年的50.1%，其中油菜作物种植面积占比从34.6%提高到40.3%；全年季节性撂荒面积，由2010年的2441亩减少到2012年的469亩；粮食平均单产也由2010年280公斤提高到2012年的316公斤；尤其是中晚稻由2010年485公斤提高到2012年的512公斤，分别增长了12.9%和5.6%。（三）先进农业技术加快推广中央一号文件指出，“要实现农业持续稳定发展、长期确保农产品有效供给，根本出路在科技”。加快农业科技进步已成为淳安县农业发展最根本的出路和措施。一是良优品种得到推广。油菜方面主要推广浙大619、中双11、浙油50等“高油份、高产量”的双高品种；实施超高产行动计划，在功能区内全面推广甬优8号等杂交高产品种、秀水134等常规高产品种。42个粮食生产功能区内良种覆盖率达到100%。二是先进技术得到应用。粮食生产功能区内中晚稻五改技术、免耕直播、机械插秧、轻型栽培等先进适用技术得到全面应用。比如汾口镇仙居村杂交水稻制种基地，是淳安县唯一一个优质杂交水稻制种基地。目前拥有制种田370余亩，收获稻谷种子10万余斤，产值136万元，并正在着手规划播种效益更高的春季繁种稻谷，预计每亩产值可达5700元，总收益达60余万元，前景非常可观。另外，在每个粮食生产功能区均落实若干名科技示范户，2010年6个粮食功能区确定科技示范62户，示范面积422亩次；2012年建设的42个粮食生产功能区共确定料技示范户132户，示范面积2010亩次。三是技术培训得到强化。全县42个粮食生产功能区共举办技术培训班59期，培训人次达到858户，印发技术资料9590多份，技术培训率达84%。（四）社会化服务水平不断提高开展粮食生产功能区社会化服务工作，是不断推进现代农业进程，促进粮食生产朝规模化、集约化、高效优质化方向发展，促进提高粮食单产、降低生产成本、确保种粮效益的有力举措。一是合作组织实力不断提升。全县42个粮食生产功能区，成立专业合作社（公司）7家，拥有各类农业机械74台（件），其中拖拉机20台、播种机15台、植保机械25台、联合收割机6台、谷物烘干机8台。二是社会化服务全面推进。三年来，粮食生产功能区积极开展统一供种供秧、统防统治、统一机耕、统一机收、统一配方施肥等社会化服务，面积达2.6万亩。其中统一供种育秧形式8个区块3553亩；统防统治9个区块5695亩；统一收割7个区块3935亩。三是土地流转渠道进一步拓宽。粮食生产功能区建设，进一步完善了分散经营管理的传统生产模式，降低了生产成本、减轻了劳动强度、提高了生产效率。全县共实施土地流转面积4811亩，土地流转平均价格509元/亩。二、存在的问题（一）有限的土地资源成为功能区拓展瓶颈由于淳安县地处浙西山区，人多地少，优质土地资源特别是耕地资源有限，土地总需求与总供给之间的差距十分明显。尤其是农业结构调整以来，汾口、浪川、威坪等地一批产粮区域大片标准农田进行了蚕桑种植，粮食功能区的建设扩面空间受限。（二）功能区块普遍存在“小”而“散”现象受山区特殊的地理位置制约，集中连片优质耕地资源较少、区块建设起步不一、投入力度有限，全县乡镇粮食功能区发展呈现出明显的不平衡性。一是规模和层次明显低于兄弟县市，目前仅有6个市级功能区和36个县级功能区。二是部分已建成的功能区小、散、乱现象较为突出，尤其是县级功能区，个别功能区耕地分布在好几个不同行政村，如枫树岭镇白马畈1800亩、安阳乡下栖梧畈1035亩县级粮食功能区，土地分散在6个行政村，汾口镇水南畈县级粮食功能区的700亩耕地则分布在周边4个行政村。功能区面积小于100亩的有7个，100至500亩的有25个。（三）土地流转难成为功能区较快建设的障碍粮食功能区要求集中连片，区内道路成网，布局合理，能适应大中型农机作业，因此，土地流转成为较快推进功能区建设的关键。但从调查情况看，土地流转仍然困难重重。具体表现为：一是部分农户小农意识较为强烈，恋土观念根深蒂固，视承包田为“保命田”，农户宁肯闲置也不愿流转土地。二是部分农户出于外出务工不稳定因素，偏向于考虑短期性、季节性的流转，与功能区的长期性经营要求不相符。根据调查数据显示，全县16227亩粮食功能区面积，通过土地流转而实现连片经营的面积仅4811亩，以散户为主的功能区面积仍占总量的70.4%。（四）功能区发展缺乏必要的生产技术型劳力粮食功能区是农业科技水平和经营管理水平较为先进的发展平台，需要一批有一定素质的青壮年农业劳动者参与建设和发展，但受制于淳安经济仍处欠发达的水平，农业生产素质较高的青壮年劳动力外出务工经商较多，留守本土的是以老人、儿童、妇女为主的人口结构，农业生产人员断层现象较为严重，对粮食生产功能区正常运转极为不利，尤其是到农忙时节，缺工现象较为突出，懂技术会操作大中型农业机械的劳力不多，懂维修会保养的更是难得。（五）功能区基础设施建设投入力度稍显不足由于农田基础设施往年欠账较多，基础设施条件相对比较差，抵御自然灾害能力较弱，粮食生产靠天吃饭的局面仍未得到根本改观。特别是县级功能区，因投入不足、维护不到位等因素，功能区内机耕路不成网、沟渠堵塞排水不畅、沟渠不配套现象仍然突出。据调查了解，有八成以上的专业合作组认为，继续加大功能区内基础设施建设资金投入，是当前粮食生产功能区持续发展的重点。三、对策建议（一）着力抓好目标的落实一是要明确建设重点，落实建设资金，强化组织管理，确保新建功能区的顺利完成。二是在完成确定目标的基础上，切实抓好专业合作社的组建和相应服务体系建设。三是在山地和旱地粮食作物种植功能区建设方面力求突破，提高山地和旱地粮食亩产。四是强化功能区建设工作考核机制，加大督促检查力度，确保建设工作落到实处。（二）加强基础设施的管护一是明确职责。对已建成的粮食功能区块，还需要在继续加大基础设施投入的同时，各有关乡镇、村和区块组织（专业合作社、公司），要共同承担起设施的完善和管护工作。二是建立制度。县级有关部门，要指导与督促各地建立功能区管护制度，明确管护内容与主体，做到每个功能区都有管理单位和责任人，落实维修资金。三是出台办法。组织力量调研，出台粮食生产功能区管理保护办法，规范功能区建设资金筹集、管理和保护。谨防“一年建成、两年衰退、三年损毁”情况的发生，力求保障粮食生产功能区长久发挥作用。（三）着力破解土地流转难题耕地抛（撂）荒和难以流转问题一直是近年来困扰淳安县农业规模经营和现代农业工作的难点之一，粮食生产功能区建设为破解这一难题提供了较好的平台。因此，一是要继续强化“五统一”等社会化服务的工作力度，使一些因耕作条件差或嫌种粮劳苦、效益低而抛（撂）荒的农民自愿恢复种粮，同时力邀区内农户参与到功能区的服务之中，增加收益。二是对于部分因劳动力缺失或确实不愿耕作而抛（撂）荒的耕地，要通过乡镇、村委会、合作社、大户等主体，作好耐心的宣传解释和引导工作。（四）深入推进适用技术的普及一是要继续开展先进适用技术普及应用的宣传工作，带动全县粮食高产高效。二是促进基层农技推广队伍和服务体系的建设，县、乡（镇）等农技人员要深入功能区块蹲点包面，更重要的是要做好从种到收的全程服务。三是做好新型农民的技术培训工作，同时要在提高单位亩产的环节上强化技术培训，在新型农机具操作、维修保养技术的人才培养上下功夫。

    统计科学与实践杂志发表 2013年3期

  • 成都市产业功能区体制机制创新研究
    作者：王毅  熊烈健  欧阳欢       摘要：课题以双流区“局区合一”体制机制改革为研究对象，分析体制机制改革的背景、存在问题和取得的效果，旨在探索“赋权”不足的产业功能区的运行机制、治理体制的优化规律，能够丰富产业功能区体制机制优化理论，为产业功能区体制机制创新提供参考借鉴。关键词：产业功能区;体制机制创新;局区合一从1984年10月国务院正式批准设立开发区至今，我国已形成了经济技术开发区、高新技术产业开发区、保税区、出口加工区等各类功能属性的特定优惠政策的开发区，作为我国改革开放和体制创新的产物，已走过了35年的发展历程。各地最早的开发区叫经济开发区，主要目的是吸引投资，推进工业化和城镇化，这是经济开发区的1.0版本。随着工业化和城镇化建设的加快，各地为了发展高技术，培养新产业，保持竞争优势，经济开发区2.0版应运而生，这就是高新技术产业开发区。2017年7月，成都市在原工业集中区、高新技术开发区的基础上，创新性提出了产业功能区的概念，作出“统筹布局建设66个产业功能区”的决策部署，并多次召开专题会议讨论产业功能区的发展问题。产业功能区作为特色产业先进要素的聚集区，是经济开发区的3.0版本，其核心在产业，关键在功能，支撑在园区，机制是保障。党的十九届五中全会指出，要全面深化改革，构建高水平社会主义市场经济体制。近年来，成都在产业功能区建设中重点把握产业发展和科技发展大趋势，聚焦创新驱动，发展战略性新兴产业，培育新的产业形式，通过产业生态圈理论，构建现代化经济体系。《成都市产业功能区建设工作要点》中明确，“优化管理建设体制机制，强化产业功能区制度保障”，这为产业功能区建设明确了路径。体制机制作为功能区建设的动力之本、活力之源，它不是固定不变的，它会随着经济社会发展的需求而发生动态的变迁，直接关系到产业功能区的开发开放水平。一、研究现状理论研究方面，国外的研究主要集中在开发区对城市的影响、开发区建设及发展对策等方面，由于国外的经济环境和社会背景与我国的有所不同，必须结合国情、发展现状、地方实践不断分析转化，才能付诸于实践。国内對开发区体制机制方面进行了较多的探讨，但是这些研究主要聚焦于国家级开发区和高新技术开发区，对体制机制设置情况、管理模式讲的多，对于省级开发区和区县所辖的开发区则很少;产业功能区作为开发区的3.0版本，其体制机制具有开发区的共性特征，也有自身的个性特征，目前查询万方、知网等数据库，对产业功能区体制机制进行研究的较少。实践研究方面，近年来，成都各区（市）县着眼破除产业功能区管理体制不规范，机构设置不合理;两级职责不清，缺位越位交叉并存;行政审批制度改革力度不够，审批效率和水平不高;基层动力不足、企业办事难等问题，进行了积极的探索。例如，崇州市以现代农业功能区开展改革试点，通过组织架构、空间布局、要素供给、产业生态圈和社区治理体系五个重构，在构建“两级政府、三级管理”管理体制上进行了实践探索。双流区认真贯彻落实市委机构改革和创新产业功能区体制机制决策部署，按照锐平书记“产业功能区是一项改革，最根本的是思维方式转变和体制机制变革”的重要指示精神，强化以产业功能区为中心组织经济工作的理念，以转变政府职能、理顺权责关系、激发市场活力为重点，创新实施“四合四统一”的“局区合一”体制机制改革，把专业服务和经济职能充分授权给产业功能区，建立扁平化管理、市场化运营、专业化服务机制，助推产业功能区高质量发展，能够为产业功能区体制机制创新提供参考借鉴。二、双流区高质量推进产业功能区建设中存在的问题改革由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中深化。双流区坚定把产业功能区建设作为增强城市动能支撑、构筑产业发展优势的主抓手，但在高质量推进产业功能区建设过程中，机构设置、职能配置、履职能力等方面都还存在诸多不适应的问题，区级部门与产业功能区机构重叠、权责不清、效率不高，企业办事难、效率低，影响了国际化营商环境建设，制约了经济高质量发展。主要表现在以下3个方面。（一）体制运转“机构分设”导致立场不同、不能合心合力区级经济部门时常以“指挥官”自居，片面认为经济发展只是产业功能区的事，部门更多的是指导职责，很多时候只当“说客”，没有俯下身与功能区一起干活。区级经济部门时常以“监督者”自居，发现功能区在推进产业发展过程中有问题时，常常以高高在上的姿态“执鞭问责”，没有与产业功能区一起想办法解决问题。区级经济部门时常以“局外人”自居，为功能区向上争取政策时嫌麻烦、没动力，认为对上争取对部门自身实际利益小，会增加工作负担，有时甚至在政策争取上设置障碍，没有真正与功能区齐心合力推动工作。（二）协作体系“条块分割”导致信息不畅、不能科学决策产业功能区“上接天线难”，对中央和省市区相关政策了解不及时不充分、掌握不全面不具体;在推进项目时，需要与区级部门反复沟通协调。区级经济部门“下接地气难”，坐等上门服务、被动服务、服务滞后等问题突出，不主动了解产业发展情况，对产业功能区一线困难问题掌握不及时、不积极。“局区”信息整合难，区级经济部门与产业功能区职责交叉、边界模糊、运行不畅，导致部门最新政策信息与功能区最新产业发展信息不能有效衔接整合，造成“看得到的管不到，管得到的看不到”，决策不科学、落地不精准。（三）政务服务“效率不高”导致办事不便、不能为企减负功能区企业不能“就近办”，功能区没有土地开发、规划建设、项目促建等方面的自主权，规划、用地、建设、环保、项目投资等方面的管理事项向产业功能区授权难、委托难，部门难以精准下放、功能区难以有效承接，企业办理营业执照更正和设立等业务必须要去区政务服务大厅，不能在功能区内就近办理。功能区企业不能“一窗办”，过去政策申报审核、审批、结果公示等往往由部门各自为主，存在企业多头报送、兑现结果不明确等问题;涉及多部门联合办理的事项，申报文本需要多个部门出具意见盖章证明，办理流程繁琐复杂，企业常常要“多头跑、反复跑”。三、双流区“局区合一”体制机制改革的主要做法针对上述问题，双流区决心通过除弊革新对体制机制进行调整，综合考虑产业功能区的产业定位、资源禀赋、发展目标、发展阶段等因素，对标上海虹桥商务区“市级部门委托赋权、属地区设服务机构”的做法，按照“主体局办公合署功能区、职能局机构派驻功能区、事项局服务延伸功能区”架构，强化为企专业服务和关键资源整合，探索建立灵活多样的产业功能区管理机构组织形式和运营模式。“局区合一”体制机制改革主要有“3个基本考量”。一是坚持优化协同高效。优化协同高效是衡量改革能否达到预期目标的重要标准。通过优化机构设置实现科学合理、权责一致，通过协同“局区”力量实现合心合力、有统有分，通过高效扁平管理实现信息衔接、流程通畅。着重在改职责上出硬招，确保既有“物理变化”更有“化学反应”。二是坚持主动放权赋能。接轨国际对标一流，能下放的权力全部下放，能交由市场的全部交由市场，让专业的人干专业的事、专注地干事，构建系统完备、科学规范、运行高效的机构职能体系，把产业功能区打造成为国际化、法治化、便利化营商环境的标志性平台。三是坚持企业需求导向。始终站在企业需求角度，整合服务资源、优化服务流程、提高服务质效，提供产业和人力资源全生命周期服务，打通产业功能区企业服务“最后一公里”，让企业办事更便捷更舒心。基于此，双流区创新“四合四统一”的“局区合一”体制机制，助推产业功能区高质量发展。（一）机构设置整合，统一管理体制着眼建立紧凑高效的扁平化运行管理机构，进一步深化机构改革成果，按照专业、高效、灵活的原则，整合产业部门与产业功能区力量，减少管理层级，提升管理效率。组织架构整合，如图1所示。按照主导产业新设区航空经济局，将区发改局、区航空经济局等“主体局”分别与成都芯谷、双流航空经济区等功能区管委会合署办公、一体运行，“主体局”与功能区管委会主要负责同志“一肩挑”，班子成员交叉任职、统筹分工，变“两个班子、两套人马”为“一个班子、一套人马”。科室人员整合。将“主体局”专业内设机构和功能区内设机构完全融合在一起，打破科室壁垒，合并设置综合部室，部室负责人统筹调配、工作人员“一套人马”拉通使用;同时，大幅压缩二线科室及人员，增加一线业务科室及人员比重，目前全区3个产业功能区管委会招商引资、企业服务等一线业务科室比例提升至75%以上。目标任务整合。将“主体局”、产业功能区目标合二为一，由目标督查岗负责统筹督查各项目标推进情况，实行“局区”人员统一考核、统一检查，以目标同向推动形成工作合力;“局区”所有日常工作由党组（党工委）统一部署、统一安排，实行统一的机关管理制度和“日小结、周例会、月总结、季考核”工作机制，确保工作任务高效落实。（二）职能职责融合，统一政务调配着眼理顺“条”与“块”的关系、提升产业功能区统筹协调能力，实现“让听得见炮声的人来指挥战斗”，通过经济管理权限下放、部门功能区一体联动，让更多资源投向产业发展的“主战场”。审批事项融合。将区规划和自然資源局、区住建交通局、区生态环境局、区行政审批局、区综合执法局5个要素保障“职能局”的审批、执法等事项下沉，在各“职能局”设立园区服务科、园区执法大队并整体派驻功能区，由功能区管委会全权负责日常管理，统筹调度规划建设、行政审批、生态环境、执法监管等各类政务资源，为功能区建设赋能提效。产业事项融合。将区水务局、区卫健局、区教育局等15个产业关联“事项局”的职能进行重构，专门增设投资促进科，服务产业功能区投资促进工作，构建起以产业功能区“两图一表”招商需求为导向的“投促部门+产业功能区+招商责任局”联动招商机制和专业队伍，推动部门业务事项向产业功能区核心工作集中，如图2所示。专业人才融合。将区新科局、区商务局、区航空经济局等产业部门与功能区的专家库、项目库、成果库等进行整合，统筹共享安全生产、环境保护等方面的中介力量;按照“人岗相适、业务对口”原则，选拔其他部门和镇（街道）经济类人才调配至功能区统一使用，有机融合“局区”人员和骨干，让优质专业人才汇聚到离企业、项目最近的地方，近距离地服务企业、发展产业。（三）企业服务聚合，统一协同办理着眼方便企业办事，精准对接企业所想、发展所需，聚合服务清单、服务事项、服务平台，让企业少跑腿少跑路，让服务更贴心更暖心，推动实现“企业办事不出功能区”，如图3所示。服务清单聚合。在产业功能区职责任务清单、赋权清单“两张清单”基础上，增加管理事项清单和审批执法清单，形成“2+2”职责清单管理体系。细化明确功能区和区级部门、属地镇（街道）职责关系，属地镇（街道）主要履行社会管理职能，区级部门主要服务产业发展，产业功能区主要承担开发建设、运营管理、招商引资、制度创新、综合协调等经济发展核心工作，更专注地为企业服务。服务事项聚合。由各“职能局”充分授权派驻功能区的园区服务科全权办理涉及本局所有事项，对个别特殊不能办理事项，由局分管负责人定期到功能区集中办理。采用“授权+转办”“派驻科室+服务专员”方式，将与企业需求密切相关的政务事项纳入产业功能区综合服务，实现“应放尽放、按需下放”，变部门多头办理为功能区直接办理，实现功能区企业“就近办、一次办”。服务平台聚合。做实做优“企业咖啡时”，推行“主活动+子活动+自选动作”的每周一主题活动体系，由区委区政府主要负责人带头作为“首席服务生”，区级领导全面参与，从区级部门精选132名“政府服务代表”和748名企业联络员，“面对面”倾听企业诉求、解决问题，为企业提供“一对一”服务。设立“空港融媒”微信公众号、开通24小时企业服务热线83790000，第一时间为企业提供政策咨询、诉求受理等服务。创新建立“企业幸福中心”，为企业提供商务洽谈、休闲娱乐、情景体验等订制化服务，切实提升企业的幸福感和归属感，努力让双流成为企业幸福之地。（四）关键资源集合，统一要素保障着眼建立灵活高效的运营模式和精准差别的政策体系，遵循市场逻辑，推动专业运营，高效聚集优质市场要素，提升产业功能区发展比较优势。精准化政策资源集合。根据产业门类、发展阶段、企业规模等不同因素，聚焦功能区企业发展痛点、断点、堵点，系统构建高质量发展政策体系，差别化制定政策措施，在土地供给、资金支持、人才引育等方面精准匹配企业发展需求;对照重大项目实施“一企一策”个性化精准服务，制定项目政策扶持“组合包”，主动带政策上门服务，真正让政策精准覆盖到企业、发挥好作用。专业化运营资源集合。建立“功能区管委会+区属国有公司+社会资本”运营机制，管委会聚焦产业发展、招商引资、企业服务，区属国有公司负责土地整理、基础设施建设、功能配套、产业投资、公共平台建设、城市综合运营等事项;由区属国有公司搭建开放式投资合作平台，引入专业化市场主体参与功能区开发运营，构建起政府主导、市场运营的专业化共建模式，提升功能区在规划设计、建设运营、商务服务等方面的专业化水平。市场化管理资源集合。赋予功能区选人用人自主权，积极推行岗位竞聘，实行以“员额总控+岗位管理”为核心的人事管理制度，如图4所示。根据全区人才资源状况报告蓝皮书、人才开发指引白皮书，通过公开选聘、猎头招聘等方式面向全球引进紧缺专业人才;采取聘用、挂职、外包等形式，整合专家智库、院校科研机构等各方力量参与功能区建设。构建优绩优酬激励机制，全面实行工资总控、自主分配，完善以实绩为导向的差异化薪酬制度，探索与市场行业标准接轨的职业经理人薪酬办法，最大限度激发干事创业活力。三、双流区“局区合一”体制机制改革取得的实效双流区在全市率先创新“局区合一”体制机制，经过一年多的实践，通过以机构设置创新带动职责管理创新、服务方式创新和干部人事管理创新，打破了区级部门与产业功能区之间的行政壁垒，变外部授权为内部放权，变坐等审批监管为现场服务企业，实现了“条”与“块”的整体融合，“放”与“管”的有机结合，区级部门的“面”上工作和产业功能区的“点”上工作在创新改革中得到了“双加强”，达到了1+1>2的效果。（一）行政决策更加科学通过创新“局区合一”体制机制，理顺了多年想理顺而没有理顺的关系，提高了区级经济部门和产业功能区决策精准度、工作结合度，既解决了功能区主体地位不够明确、赋能不够充分的问题，也解决了区级经济部门人浮于事、不接地气的问题。区级经济部门与产业功能区合署办公、一体联动，实现了政策研究、政策制定、政策执行、政策兑现无缝衔接;“局区”长期与企业直接沟通、零距离服务，第一时间听到企业最真实的诉求、最迫切的愿望，推动政策措施更接地气、服务更加精准。（二）行政效率持续提升通过创新“局区合一”体制机制，有力推动了产业功能区集中统筹、专业高效的职能重构，机构管理层级更加扁平化，区级部门政策资源、专业资源、人力资源向产业功能区汇集，实现了资源整合放大和行政效能提升。在项目招引上，改革前功能区一般需反复多次对接协调区级职能部门，改革后由功能区内部协调解决，提高了办事效率。在政策兑现上，改革前由功能区统计上报、部门复核报批，企业多头跑、效率低;改革后由功能区统计复核、一次办理，企业少跑路、效率高。功能区用于综合协调的人力资源由64%减少为25%。（三）营商环境不断优化通过创新“局区合一”体制机制，变“坐堂接诊”为“上门问诊”，变“独门挂诊”为“联合会诊”，变“被动急诊”为“定期巡诊”，让企业办事更便捷更舒心。174项涉企区级部门审批服务事项全部下沉功能区办理，功能区一般性企业开办时间由20天压减至0.5天、缩减98%，建设项目开工前审批时间从197天压减至60天、缩减70%。2019年帮助企业解决问题1011个，化解企业历史遗留问题133件、化解率84.7%。2019年，网络理政群众满意率排名全市第1，“企业咖啡时”获评成都网络理政十大创新案例;双流区获评2019年度中国营商环境百佳试点县（区），全国营商环境百强区排名升至第16位。（四）功能区发展提质提速通过创新“局区合一”体制机制，产业功能区资源得到整合、能级得到跃升。产业规模加速壮大，2019年，芯谷研创城、京东方数字医学中心等42个项目加快建设，中国商飞大飞机产业园（一期）等17个项目建成投运，中国电子8.6代线实现满产，航空经济、电子信息、生物产业三大主导产业规模近2000亿元。招大引强取得突破，全国第二个民航校飞中心落地航空经济区，全省飞机整机保税融资租赁实现“零突破”，全省生物医药供应链服务中心实现通关“第一单”，引入中国电科、华为、瑞声等上亿元项目54个、协议总投资1484亿元。功能配套不断完善，29.7万m2商务楼宇和标准厂房建成投用，46万m2人才公寓和配套住房加快建设，引入嘉祥国际学校，威斯敏斯特学校加快建设，市七医院建成投用，三级以上医疗机构达5家，“人港城产”深度融合发展态势加速形成。四、双流区进一步深化“局区合一”体制机制改革的思考市委作出了“产业功能区空间范围划定需与所在镇（街道）成建制覆盖”的决策部署，双流区结合乡镇（街道）行政区划调整改革，进一步推动成都芯谷、双流航空经济区、天府国际生物城3个产业功能区空间范围优化调整与所在镇（街道）成建制覆盖（比如，成都芯谷空間范围调整前为50平方公里，涉及彭镇、金桥镇、黄水镇、东升街道4个镇街;调整后为77.5平方公里，均为彭镇范围），打破行政区划对地理空间的分割和对土地资源集约开发利用的束缚，厘清产业功能区和镇（街道）职能职责关系，整合统筹高效利用辖区资源要素。并将在此基础上，运用好“局区合一”体制机制改革经验，聚焦“产业社区”打造，积极探索“局区镇合一”管理服务模式，促进机构融合、人员融合、工作融合，优先选派讲政治、懂城市、会经济、善治理的乡镇（街道）干部到产业功能区任职，着力解决产业发展职能和社会服务职能“两张皮”的问题，加快形成产业功能区管理机构主导、乡镇（街道）服务、企业参与、社区居民自治的共建共治共享格局。下一步，双流区将认真贯彻落实市委关于机构改革和产业功能区建设各项决策部署，进一步深化“局区合一”体制机制创新，不断完善产业功能区建设发展新模式，积极探索经济高质量发展、城市高效能治理、市民高品质生活新路径，高质量建设践行新发展理念的中国航空经济之都，为成都坚定贯彻成渝地区双城经济圈建设战略部署，加快建设高质量发展增长极和动力源贡献双流力量。本文是2020年度成都市哲学社会科学规划项目：《成都市产业功能区体制机制创新研究—以双流区“局区合一”改革实践为例》（YY0520200552）的研究成果。

    西部论丛杂志发表 2020年16期

  • 重点生态功能区城市化发展需特色化
    作者：王琳   重点生态功能区城市化发展需特色化王琳城市化是一个地区实现现代化的必由之路，也是欠发达地区实现跨越式发展的重要依托。浙江重点生态功能区主要分布于浙西南山区，涉及十个县（市），占全省陆域面积的20.6%。这些地区位于全省生态安全屏障区域，生态服务功能十分重要，同时也具备一定的人居和产业基础，承担着维护一方水土并养育一方人的责任。但相较东部沿海发达地区，重点生态功能区县（市）既无区位优势，也无资金优势，政策补偿又处于起步完善中，在未来生态保护主导下，如何独辟蹊径推进新型城市化发展，是一项重要的议题。发展特点显现目前，浙江重点生态功能区县（市）的城市化推进，主要呈现出以下特点：一是城市发展具备较好的生态基底。由于地处绿色生态屏障，城市的山林资源和水资源丰富，森林覆盖率普遍达到70%以上，区域内的空气质量持续领先全省水平，基本均为省级生态县，部分更创建为国家级生态县，城市发展的绿色资本条件较好。二是精品城市框架逐步显现。大部分县（市）政府已经具备较为先进的规划和建设理念，编制了城市规划、开展了城市设计，依山而建、滨水而兴、田园宜居的精致城市格局逐步显现。目前，县城建成区常住人口占全县常住人口基本在1/3以上，已经呈现一定的向心集聚效应。三是绿色经济和生态产业发展初具规模。重点生态功能区县（市）大多立足自身产业特点，积极发展香菇、木玩、竹木加工、水饮料等特色产业，部分产品已创出较具影响力的品牌效应，初步形成生态产业体系。一些城市的风景名胜享誉全国，以旅游为龙头的服务经济较快发展，生态经济提升具备较好的潜力基础。四是以人为本的服务功能日趋完善。作为空间尺度相对较小、区域交流相对较少的山区县（市），城市公共服务的供给目标和服务主体更为明确。近年来这些县（市）以改善民生为出发点，积极推进省市县服务联动，文、教、卫、体等民生服务设施加快落地，服务覆盖范围和服务品质有了较大提升，生活满意度和宜居性不断提高，亲切宜人的发展优势逐步显现。可以看出，浙江重点生态功能区的城市地域已经具备一定的城市化基础，整体的人居环境较优、发展潜力较大。但在全新的主体功能定位下，一些矛盾问题也凸显出来，主要表现为：一是城市再发展与生态保护的矛盾。总体来看，重点生态功能区的城市市政建设仍相对滞后，具有“造血”功能的大项目配套投入少，而在生态保护的严格要求下，可利用资源的范围缩小、制约加大，对城市发展建设的要求更高、束缚更大，继续提升发展面临考验。二是产业层次偏低基础薄弱与发展门槛较高的矛盾。受生态环境容量约束，产业准入门槛高、招商难，而被给予厚望的生态旅游和生态农业大多仍处于起步阶段，对地方就业和经济发展贡献十分有限。三是外援增补需求与补偿扶持机制尚不完善的矛盾。推进重点生态功能区发展在一定意义上是一次跨越式发展，由于原始积累不足需要一定的转移扶持，但目前省内生态补偿机制仍未有效建立，补偿标准偏低，一定程度影响了城市在维持生态保护方面的动力和积极性。战略路径选择推进重点生态功能区县（市）的新型城市化发展，是在限制进行大规模高强度工业化开发的背景下，探索一条特色化、持续化的新型城市化道路，在“保生态”的同时，实现“促发展”。通过积极大胆探索，不仅有利于有利于推动重点生态功能区形成集约式、特色化、高效率的发展模式，实现生态环境保护与城市现代化建设的双赢，也有利于创建“两美”浙江的实践典范，成为浙江甚至全国实施主体功能区战略的试点示范。实施“极化”战略，全面推进“四集”。一是推进人口集中。以人的城市化为核心，通过户籍制度和公共服务配套制度的改革，建立起有利于全县人口向县城集聚的政策体系，引导农业转移人口就地就近地向县城转移、向城镇居民转化，实质性提高县域人口城市化水平。二是推进产业集聚。以规模效率为导向，规划部署统一的产业用地区块，配建完善基础服务设施，引导生态优质产业项目集聚落地，腾退污染产业，为县城人口集聚提供就业需求，为提升县城经济实力奠定基础。三是推进功能集成。在县城既有城市发展基础上，集合全县的优势资源和物力财力，推进现代化的基础设施和公共服务建设，塑造特色城区环境，提高城市的综合承载力、防灾减灾力和人居吸引力。四是推进要素集约。深化城乡改革，建立城乡联动高效的要素流转制度；围绕环保集约，建立低能耗、高效率的城市运作体系，积极推行绿色建筑和低碳交通，大力倡导绿色人居和节能生活，推动城市绿色、低碳发展。实施“优化”战略，明确三大重点。一是规划建设要有利于维护城乡生态系统。各类规划要以重点生态功能区的总体分区导向为基础，按照“多规合一”的思路，建立统一的生态保护空间，确保城市建设有利于维持原有生态系统的完整性，不破坏、不越界。同时，规划和建设要有利于建立起城乡有机的人工生态内循环，并激活核心城市的总体实力，增强对全县生态功能的保护能力。二是功能提升要有利于增强中心辐射带动力。在有限的城市化空间中，要突出县城在全域城乡基础设施和公共服务配套的核心作用，真正做强城市化的主平台，成为全县高集聚的辐射中心。三是环境塑造要有利于体现地域文化特色。重点生态功能区的城市发展规模和空间尺度不宜过大，空间结构也要紧凑有机。因此在城市风格和环境塑造上都要体现小城市的发展特色，以持续耐用的视角推进城市环境的建造，注重发挥生态优势，注重传承人文风貌，注重营造宜居空间，积极打造精致和谐的精品城市。实施“紧缩”战略，建立三大约束。建立空间发展约束。应按照重点生态功能区的总体定位，科学谋划空间开发格局，在国土空间分析评价基础上，将县域划分为城镇发展、农业生产、生态保护三大空间，明确各类开发导向。在此基础上，进一步以生态保护倒逼的思路，划定城镇发展边界和生态保护红线。城镇发展边界用于限制未来一个时期内城市空间拓展边界，生态保护红线则是要建立生态保护和人迹活动的区域红线，从而约束城市化空间的无序蔓延，保障生态底限。建立开发强度的约束。由于重点生态功能区的城市外围环境敏感、内部用地空间有限，开发强度必须保持在一个可承载的区间，而且考虑未来土地开发复垦整理潜力、耕地保有量增加潜力、以及部分生态评价指标，重点生态功能区的开发强速指标要逐步减少。同时，要严格控制区域内人口总量和密度，一方面为保障生活品质，县城的人口规模不宜过大，一般控制在20万左右为宜；另一方面，调控建筑密度和容积率等指标，确保城市空间的适宜尺度，避免过高密度发展。建立产业准入约束。在生态保护的总体导向下推进产业培育发展，必须有选择、有重点、有节奏地推进，严格甄选进入产业，全面评估既有产业，大力淘汰不适宜产业。要在充分论证的基础上合理引进符合地方发展需求和环境准入条件的产业，注重引进节奏，制定引进序列。同时，要推进地方产业发展的实时监控和环境影响评价，产业发展不求快、不求量，但求生态化、可持续。创新体制机制创新农村“三权”制度改革。农村产权制度改革是实现农村产权要素资本化、市场化，缩小城乡差距、激活农村资源、深化城市化发展的重要动能。为进一步盘活重点生态功能区农村地域的“沉睡资本”，增强农民进城的动力，应优先鼓励推进农村土地承包经营权、农村宅基地用益物权、农村集体资产所有权的改革。尽快完成相应土地产权的确权，推进农村土地承包经营权可抵押、担保，鼓励发展农村股份合作社等新型经营主体，推进多种方式的企业化运作。探索开展多样化的宅基地置换机制，率先推进县域范围内跨社置换、有偿退出、有偿使用等机制。同时，推进农村集体资产股份化，允许农民“持股在乡”，也能“持股进城”。创新城乡金融体制改革。须探索自身投融资体制改革，增强内生融资能力，破解城市化发展的资金难题。一方面，要积极建立以政府为主导、社会企业等多方参与的市场化投融资机制，探索PPP等模式，建立动态调整的收费定价或政府补贴机制，加强民资投入的吸引力，加快形成投资主体多元化、融资渠道多样化的城市建设投融资新格局。另一方面，要完善重点生态功能区县（市）的金融组织体系，积极延伸金融机构网点，组建贷款专营机构，强化专项支持，争取每年给予一定的授信额度。同时，要推进农村信用评价体系建设，开展农村产权价值评估业务，加快实施普惠金融工程，并不断提升农业保险的覆盖面和渗透度。创新长效生态保护动力机制。必须探索建立量化环境成本、体现青山绿水价值的制度，建立地方政府考核奖惩的制度体系，激励和倒逼这些县（市）真正走上绿色发展、科学跨越的道路。为此，要加快完善生态补偿机制，在全省建立起污染物排放收费和资金转移支付政策，探索资源有偿使用、碳盘查、碳排放、森林碳汇交易等市场化生态补偿模式。要建立健全与污染物排放总量挂钩的财政奖惩制度、与出境水质和森林覆盖率挂钩的财政生态补偿制度。同时，还应尽快优化完善对重点生态功能区县（市）的专项考核体系，鼓励发展生态经济，推动生态富民和绿色发展。可以鼓励这些县（市）同步开展新型城市化的特色化考核体系，真正建立起生态保护与城市发展双径并行的地方考核机制。推进重点生态功能区的城市化发展，必须突出“约束性发展”主题，即在县域生态保护的总体框架下，推进城市可控性有序发展，重点从城市空间开发边界、开发强度、产业准入三个视角建立约束规则，避免城市无度扩张作者单位：浙江省发展规划研究院

    浙江经济杂志发表 2015年5期

  • 基于主体功能区定位的湖南特色县区域经济发展对策研究
    作者：魏日升+王辉摘要：县域经济是国民经济的基本经济单元，做大做强县域经济已成为“十二五”时期省域经济发展的重点。本文对湖南省县域经济发展现状、问题进行分析，并基于主体功能区定位视角，提出了湖南省特色县域经济发展构想与对策。关键词：主体功能区湖南特色县域经济县域经济是国民经济的基本经济单元，是我国经济整体中的重要组成部分。在国家经济建设和社会发展领域中具有不可替代的作用，是解决“三农问题”，抓好城镇化建设的根本出路。“十一五”以来，湖南省非常重视县域经济的发展，尤其是在“四化两型”战略的推动下，湖南县域经济的发展取得了可喜的成就。在新的形势下，做大做强县域经济已成为“十二五”时期省域经济发展的重点。国土空间是宝贵资源，是我们赖以生存和发展的家园。2010年12月，国务院印发了《全国主体功能区规划》，指出：推进形成主体功能区，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的国土空间开发格局。2012年12月《湖南省主体功能区规划》出台，指出以县级行政区为基本单元，将全省122个县市区划分为重点开发区、农产品主产区、重点生态功能区三类主体功能区。基于主体功能区定位视角对湖南县域特色经济发展进行理论与实践探索，具有非常重要的理论意义和实践意义。一、湖南省县域经济发展现状湖南省共辖14个市州122个县市区，本研究统计的县域经济范畴有87个县市（包括县及县级市，不包含市辖区）。截止2012年年底，湖南省县域人口4924.26万人，占全省人口的69.14%；县域GDP12764.72亿元元，占全省GDP的57.62%。从经济发展来看，总体情况如下：（一）总体实力增强湖南作为我国中部农业大省，县域经济的发展对湖南的发展有着尤为重要的意义和作用。近年来湖南省对县域经济的扶持力度不断加大，全省县域经济实现了较快发展，县域经济总体实力正在不断增强。一是，经济发展水平。湖南县域经济总体实力不断增强。2012年，全省纳入县域经济考核范围的87个县市完成GDP12764.72亿元，其中GDP过百亿的县市达至到47个，过200亿的县市达到19个（见表1）；人均GDP超3万元的县市为18个，超5万元的县市为6个（见表2）；县域财政总收入546.21亿元，占全省财政总收入的40.2%，其中财政收入过]01；元的县市区达到12个（见表3）。2001年第一届全国县域经济基本竞争力评价中，湖南省只有长沙县进入全国百强，居第73位。2013年全国县域经济与科学发展评价中，湖南省有长沙县、浏阳市、醴陵市3个县市进入全国百强，分别居第25位、37位和100位。二是，经济运行质量。2012年，湖南省县域新型工业规模以上工业销售收入16127.71亿元，同比增长14.62%；规模以上工业企业利润总额1135.82亿元，同比增长9.45%。投资和消费拉动明显，县域固定资产投资6757亿元，增速14.2%。三是，经济增长动力。2012年，湖南省县域实现消费品零售总额3608.72亿元，3779亿元，同比下降4.50%；固定资产投资7450.31亿元，同比增长10.26%。（二）特色县域经济重点县积极发展特色产业，成效显著湖南省政府2013年1号文件《湖南省人民政府关于发展特色县域经济强县的意见》提出，未来5年内，省财政将筹措8I亿元，分3轮扶持27个县（市、区）发展特色县域经济。第一轮重点扶持农副产品加工业、特色制造业及文化旅游业3个特色产业。省财政每年对每个重点县的资金支持不低于1亿元，3年累计支持不低于3亿元。第一轮（2013-2015）10个特色县域经济重点县分别是祁阳县、湘潭县、宁乡县、醴陵市、永兴县、汩罗市、韶山市、新化县、凤凰县、新宁县。其中宁乡县、湘潭县和祁阳县以农副产品加工业为特色产业：醴陵市、永兴县、咕罗市以特色制造业为特色产业；新宁县、凤凰县、新化县、韶山市以文化旅游产业为特色产业。由于各县的区位条件、人文环境、资源状况、经济基础各不相同，各县根据市场经济要求和本地资源特点，在科学制定县域经济发展战略的基础上，积极发展特色产业取得了丰硕成果。2013年，宁乡县全年实现农业总产值138亿元，农业增加值93亿元，农民人均纯收15965元，对比去年同期分别增长3.1%、3%、16%。祁阳县全年实现国内生产总值194.3亿元，比上年增长9.5%。其中，第产业增加值37.4亿元，增长2.9%；第二产业增加值75.4亿元，增长10.7%；第三产业增加值81.5亿元，增长11.4%。2013年，醴陵市、汨罗市、永兴县等三个县市特色制造产业分别实现规模工业增加值166亿元、115.2亿元、127亿元，增速分别达到16.9%、18.6%、13.4%，高于全省规模工业增速5.3、7.2、1.8个百分点。特色制造产业分别实现税收7.45亿元、8.6亿元、5.1亿元，占全部税收的43.7%、65.5%、42.4%；新增就业6424人、1325人、5200人，占全县市新增就业人数的61.3%、47%、86%。在特色产业的带动下，2013年，醴陵市、汨罗市、永兴县的GDP增速分别达到12.5%、11.1%、11.5%，高于全省2.4、1、1.4个百分点。2013年，新宁县、凤凰县、新化县、韶山市入选第轮特色县域经济文化旅游产业重点县。在重点县建设的带动下，四个重点县立足旅游放大特色，建设成效显著：推动了经济增长，带动了财政增收，增加了就业。2013年文化旅游产业重点县旅游总收入占GDP的比重平均达到51.63%，比2012年提高3.94个百分点，实现税收5.88亿元，增长26.42%，共新增就业人数1836人。在当前国内外经济下行压力加大的困难形势下，重点县GDP、地方财政收入等县域经济发展指标仍取得明显增长：4个重点县平均GDP增长率达到14.4%，高出全省平均水平3.1个百分点；平均地方财政收入增长率达到22.22%，高出全省平均水平8.67个百分点；平均地方税收收入增长率达20.42%，高出全省平均水平3.58个百分点。旅游项目的实施，也为各重点县当地农民增收带来了明显效益，4个重点县2013年平均农民人均纯收入增长率达到30.72%，高于全省平均水平18.22个百分点。二、湖南省县域经济发展存在的问题（一）增长方式逐转但产业结构相对落后目前，湖南省县域三次产业结构比为25.3：39.3：35.4，一次产业比重仍然过大，二三产业比重小非农产业比重低于中部地区平均水平近8个百分点，产业结构调整步子不快，产业结构层次仍偏低。县域经济大部分以农业经济为主，三产结构中农业产值比重较大，农业人口众多，农业发展缺少龙头企业，有的县农业比重甚至超过了50%。显然，产业结构单现象严重，一业独大，一方面对其他产业发展不利，另一方面自身发展也有周期性，波动性。受利益驱动的影响，大量的劳动力、资金、土地等生产要素纷纷向大中城市集中，导致县域发展产业缺乏必要的要素资源支撑。（二）经济转型发展中重GDP导向，经济社会发展失调在我国，衡量县域经济发展水平的指标主要有县域GDP、县域财政收入、工业总产值和增加值、固定资产投资及其增速等。一些地方政府在发展县域经济过程中，往往会依据这些评价指标，以招商引资和重点项目投资为工作重心。结果导致尽管GDP增长了、财政收入增加了，可是资源和环境状况持续恶化，县域内居民非但没有享受到经济发展带来的成果，反而为环境污染等所困扰，各种民生问题也较为突出。三、基于主体功能区定位的湖南特色县域经济发展的对策《湖南省主体功能区规划》在对全省国土空间进行综合评价的基础上，以县级行政区为基本单元，将全省122个县市区划分为重点开发区、农产品主产区、重点生态功能区三类主体功能区。根据湖南省主体功能区定位，全省I22个县市应当遵循各自的功能定位，来进行空间开发和经济发展，具体构想如下：（一）发展思路立足区域资源禀赋、现实基础、主体功能定位和发展潜力，坚持“两型”引领，明确优势特色产业发展重点，优化产业发展空间布局，规范开发秩序，提高资源配置效率，努力构建区域布局合理、功能定位清晰、人与自然和谐相处的空间开发格局，实现县域经济全面协调可持续发展。（二）发展原则1.坚持开发与保护并举根据主体功能定位，确定区域发展的方针，重在合理开发利用和保护资源、保护环境。禁止开发区域，要以生态修复和环境保护为首要任务。限制开发区域，要实行保护优先，合理开发。优化开发和重点开发区域，也要注意加强生态环境保护。各类区域都要在保护好资源环境的前提下，增强自我发展能力，促进科学发展。2.坚持利用市场机制与加强政府调节相结合充分发挥市场配置资源的基础性作用，重点开发、优化开发区域主体功能的形成，主要依靠市场调节，政府综合运用经济和法律手段，引导市场主体合理开发。禁止开发、限制开发区域，更多地体现国家战略意图，政府应完善法律法规和区域政策，合理配置公共资源。3.坚持以“以人为本”为出发点主体功能分区后，限制和禁止开发区须严控开发项目，并投入大量资金治理和保护环境，有些区域甚至须放弃已形成的工业规模，转向发展旅游、三产等见效慢、经济效益和规模不如工业的产业。这使得限制和禁止开发区的发展压力更为巨大。为保证这些区域的居民也能够享受发展的成果，弥补其放弃工业开发的代价，就要健全财政转移支付体系，增加体现基本公共服务均等化目标的一般性转移支付规模，改变“多缴税、多返还”的税收返还制度缺陷，以充分考虑限制开发、禁止开发区域的特殊因素，缩小地区财力差距。4.落实“五个统筹”推进形成主体功能区，必须把提高全体人民的生活质量、增强可持续发展能力作为基本准则，尊重自然、保护自然，强化科学开发理念，根据不同国土空间的自然属性确定不同的开发内容，根据资源环境中的“短板”确定可承载人口规模、经济规模以及适宜的产业结构，合理控制开发强度，集约节约利用建设空间，提高空间利用效率。（三）发展重点在湖南原有经济分区基础上，赋予并凸显各区域适合的主体功能，完善湖南区域发展总体布局的新构架，可确立长株潭核心工业区，湘南林矿区，洞庭湖农业、水产区，湘中城乡统筹发展区和湘西旅游农林综合区五大功能区的总体布局。其中，长株潭核心工业区在强化生态格局、湘江治理和保障耕地的原则下，可着力打造先进制造业、高新技术产业、现代生产性服务业、特色产业集群。湘南林矿区大多区域须发展生态产业、农林加工、旅游休闲等行业；一些区域如郴州则需合理利用林业、矿业资源，承接沿海等地的产业转移。洞庭湖农业、水产区可推进农业产业化和循环经济，发展水产养殖、畜牧以及旅游休闲生态农业。湘中城乡统筹区应同时发展城乡，带动地区产值增长和资源合理利用，适当发展特色产业。湘西旅游农林综合区在保护基本农田和环境的基础上，进一步发展优势农业、生态旅游产业和相关第三产业、农副产品加工业。（四）发展对策1.转变观念认识加强县域经济发展的组织领导，各级政府应成立经济建设领导小组，专门负责县域内的经济建设，理顺管理体制。设计政府绩效评价指标体系要与不同主体功能区的发展战略和面临的主要问题结合起来统筹考虑。因此，对重点开发地块政府的绩效评价，重点是对经济增长、质量效益、工业化和城镇化水平以及相关领域的自主创新等实行综合评价；对限制开发地块的政府的绩效评价，要突出生态建设和环境保护等的评价，弱化经济增长、工业化和城镇化水平的评价；对禁止开发地块政府的绩效评价，主要评价生态建设和环境保护。2.完善相关财政政策根据对湖南区域主体功能的初步构想，应健全相应的财政政策，针对工业区、农业区、林矿业区和生态区出台有针对性的财政政策。（1）对工业区的财税政策建议。通过税收优惠、提供园区基础设施建设项目贷款贴息资金、低息贷款等方式重点支持优势产业发展和重点园区建设。综合运用中央和省批准的各项财税政策，引导淘汰一批高耗能、高污染的企业，激励龙头企业的技术改造；设立长株潭中小企业信用担保基金和创业投资引导基金，制定相应所得税税收优惠政策，激励中小企业进行人力资源开发。考虑建立环保专项基金。（2）对林矿业区的财税政策建议。为林矿区发展提供必要的公共产品；建立支持林业发展的配套政策；完善对林农的补贴政策；实施对林区的转移支付制度；对于资源型经济结构县市，在科学准确确定主体功能区前提下，给予地方有序、渐进开发权利，实现保护和发展兼顾的目的。（3）对农业区的财税政策建议。继续加大对农田基本建设资金投入，打造高产稳产粮食核心产区；做好农业与加工业、流通领域的对接，加大对农产品加工、购销流通、都市休闲、生态品牌龙头企业的支持力度；通过农业新技术试验示范和推广工程，加快农作物品种换代以及科技能人牵动工程，健全农业技术推广、农产品检测认证、动物防疫和植物病虫害防治等农业技术支持体系；加强对农业区域新农村建设的财税政策支持。（4）对生态区的财税政策建议。建立生态补偿机制，将对生态区域的特殊政策待遇稳定到制度层面上，通过财政转移支付方式确保其人均可用财力达到湖南省平均水平；通过完善地区横向转移支付制度，将长株潭等工业区域经济发展成果部分用于补偿生态区域，用作这些区域的生态维护和建设之用；积极拓宽生态补偿资金渠道，增加财政转移支付和专项基金，用于生态保护区域为保护生态环境而放弃工业发展所承担的机会成本予以补偿。3.优化县域投资环境，建立完善的社会化服务体系县域经济的发展，从长远来看，应构建现代化、立体式、开放型、畅通高效的基础设施网络。政府应制定各种优惠政策，如人才激励政策、税收优惠政策等，创建优越的县域经济发展的政策环境，以各种软、硬环境的优化为县域经济的发展提供良好的内外部环境。在优化县域投资环境的过程中，应建立完善的社会化服务体系。完善的社会化服务体系是促进县域经济快速发展的组织保证与前提。县域经济的发展，要求建立与之相适应的多功能、多层次、全方位的社会化服务体系，包括高新技术推广与改造体系、现代化的市场信息网络体系、畅通的金融渠道体系以及产品标准质量体系等。参考文献：[1]柳思维，湖南县域经济发展：“十一五”特征与“十二五”策略[J].湖南农业大学学报（社会科学版），2011（8）.[2]蒋小华，卢永忠.县域经济发展问题研究[J]经济问题探索，2010（5）：179-183.[3]湖南省统计局，湖南省2013年统计年鉴[M].北京：中国统计出版社，2013.[4]湖南省发展和改革委员会：湖南省主体功能区规划[EB/O1].http：//www.hnfgw.gov.cn/siteZXGH/36039.htm1.2012.12.27

    消费导刊杂志发表 2015年2期

  • 基于主体功能区的省域生态环境分区管治政策研究：以云南省为例
    作者：陆海，王筱春，潘鹏(1.云南省生态环境工程评估中心，昆明650032；2.云南大学地球科学学院，昆明650000；3.生态环境部环境工程评估中心，北京100012)      《全国主体功能区规划》是我国国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划。“十二五”规划纲要提出以主体功能区战略优化国土空间开发格局、实施分类管理的区域政策、实行各有侧重绩效评价等任务安排和战略部署，将主体功能区规划上升为主体功能区战略。党的十八届五中全会通过“十三五”规划建议，明确指出“发挥主体功能区作为国土空间开发保护基础制度的作用，落实主体功能区规划，完善政策”“推动各地区依据主体功能定位发展”。2019年11月，党的十九届四中全会强调“完善主体功能区制度”，“实行最严格的生态环境保护制度”。主体功能区划分为实施区域管治提供基础。要实现主体功能区定位，关键要调整完善相关政策，其中环境政策是主体功能区“9+1”综合配套政策体系的重要组成部分，具有基础性、约束性地位。推进生态环境分区管治政策与主体功能区建设相融合，构建符合主体功能区定位的环境政策支撑体系，既是推进形成主体功能区的需要，也是将区域生态环境分区管治政策落到实处的重要途径。1云南省主体功能规划及生态环境分区管治政策实施情况云南地处中国西南边陲，省域地貌类型丰富，是长江、珠江及注入东南亚诸国重要河流的上游区或源头区，也是中国物种最为丰富的省份，是全球生物多样性关键地区。此外，云南在中国“两屏三带”十大生态安全屏障中，肩负着“西部高原”“长江流域”“珠江流域”三大屏障的保护任务，在国家生态安全战略乃至国际生态安全格局中具有极其重要的地位。2014年1月6日，云南省人民政府印发了《云南省主体功能区规划》(云政发〔2014〕1号)，作为优化云南省国土空间开发的战略性规划，按开发方式将全省国土空间划分为重点开发区、限制开发区和禁止开发区3类区域。各类主体功能区的特征、定位、发展要点及环境政策目标见表1。通过对云南省现行生态环境政策的全面梳理，从中筛选出10类典型的分区管治政策，包括生态保护红线、资源环境承载能力监测预警、重点生态功能区产业准入负面清单、排污许可、环境影响评价、大气污染防治行动计划、水污染防治行动计划、土壤污染防治行动计划、生态补偿和专项财政转移支付及生态环境损害赔偿。这些环境政策的实施，使得全省在环境质量改善、引导各经济主体注重自然生态平衡、扩大环境治理参与主体等方面得到较大提升，对强化地方环境保护责任、加大环境保护力度、建立环境保护长效机制产生了重要的推动作用。然而，分区实施的环境政策还没有完全围绕区域发展和空间格局优化方向，按照目标精准化、措施精细化、协调机制化的要求形成更为完善的体系。表1云南省主体功能区特征、定位、发展要点及环境政策目标2生态环境分区管治政策与主体功能区规划的匹配性分析2.1生态环境分区政策与主体功能区规划协调性不足目前各类生态环境分区环境政策与分区的环境承载力、开发程度、开发潜力仍未完全耦合，与政策目标的协调程度不足，如表2所示。从现行生态环境分区政策与主体功能区规划、在分区方案和分区环境管理要求方面的协调性分析可知，10项政策中只有5项一致，其他5项部分一致或完全不一致。表2现行生态环境分区政策与主体功能区规划协调性分析2.2基于主体功能区的生态环境分区政策完整性不足结合《关于贯彻实施国家主体功能区环境政策的若干意见》(环发〔2015〕92号)和《云南省主体功能区规划》(云政发〔2014〕1号)中的环境政策要求，对照《关于构建现代环境治理体系的指导意见》中的7大体系，分析生态环境分区管治政策的完整性，见表3。综合来看，云南省现行生态环境分区政策在完整性方面不足，在企业责任体系、市场体系、信用体系、法律政策体系方面缺失较多。表3基于主体功能区的生态环境分区政策完整性分析3国内外生态环境分区管治经验对云南省的启示3.1国外生态环境分区管治经验自20世纪初开始，德国、美国、日本、荷兰等国家陆续编制了国土空间规划，目前已经形成了各自的国土空间规划体系，从规范空间开发秩序的战略高度对本国不同区域的开发与保护工作做出了统筹安排[1]。德国是国土空间规划体系最为完整的国家之一，按行政层级划分为联邦、州、区域和地方4个不同层次，联邦空间规划要求在德国全部空间内必须平衡发展建设空间及自由空间结构，必须在建成区和非建成区范围内保护自然资源和生态环境系统的功能性，每个空间必须努力实现均衡的经济、基础设施和社会、生态以及文化环境[2-4]。英国国土空间规划生态环境分区管制主要以“绿带”政策为核心，将占英格兰全部国土面积13%的国土空间划定为绿带，并将“绿带”政策作为一项以法定形式确定的国家基本规划政策，实施永久性保护[5-7]。荷兰政府提出综合环境分区并制定分区暂行规程，将环境质量标准、污染防治措施和土地利用法规相结合，制定《国家环境政策计划》，每4年更新1次，要求省级层面自行编制《省环境政策计划》和《省环境方案》，鼓励各行为主体参与政策的制定与执行[8-10]。美国通过颁布《清洁大气法修正案》、水生态区划和生态区划，使空间规划与环境要素分区相协调，在不同区域采取差异化管制措施[11-13]。日本的国土空间规划在都道府县土地利用基本规划层级上划定城市、农业、森林、自然公园和自然保护地域，5类地域间互不重叠，分别由不同部门管理，是以土地用途管制为特征的生态环境分区管治[14-16]。综上，国外分区管治从环境问题治理逐渐过渡到循环经济可持续发展，从重分区技术方案到注重实施机制、管治措施和实施效果评估。国外主要成功之处在于：以行政层级事权为基础，明晰各层级生态环境分区管治的侧重性；以法律法规体系为基础，确保生态环境分区管治的权威性；以土地用途管制为基础，加强生态环境要素空间管治的协同性；以全民行动体系为基础，保障生态环境分区管治的实施性。3.2国内生态环境分区管治经验自1949年以来，我国相继开展了自然区划、部门区划、经济区划、功能区划等基础性工作，主要目的是为自然资源开发和优化产业布局服务，尚未将环境保护作为空间管理的重要内容[17]。改革开放40多年来，随着生态环境形势日益严峻，我国不断强化以空间管控为基础的生态环境管理制度，无论在研究层面还是在实践层面，都取得了重要进展。总体来看，我国生态环境空间管治发展经历了计划经济时代末期(单要素环境规划)、主体功能区战略时期(环境功能区划)、“多规合一”时期(生态保护红线)、国土空间规划(“三线一单”)时期四个阶段[18]。随着各阶段的推进，生态环境治理经历了从非首要地位到核心战略地位的过程；环境法律法规逐渐刚性化、严格化；环境治理手段从单一行政命令式转向多样化治理手段并行；环境对象从工业污染到要素治理转向全要素管治；环境治理模式从归属其他规划到转向分区管控。4生态环境分区管治政策体系调整设想4.1生态环境分区管治政策调整建议其一，贯彻主体功能区规划，明确空间载体。建议现行环境政策还未进行分区管控的，衔接主体功能区规划，实行差异化的分类管理和分区管控，提出对各类主体功能区的管控要求及措施，提高区域空间环境管治的约束力。尚未衔接主体功能区规划的分区环境政策进一步衔接，充分落实《关于贯彻实施国家主体功能区环境政策的若干意见》的相关要求，强化生态环境空间管控能力；已衔接主体功能区规划的环境政策，需要谨慎区分城镇空间、农业空间和生态空间三类空间，破解以行政区划为基础的环境管理，达成分区单元与分区政策落实主体的统一。其二，完善法律支撑体系。环境政策的合法性是环境政策有效实施的基本前提，国家层面要给环境政策提供明确有力的法律保障。通过立法完善排污许可制度、加快环境污染责任险推行、明晰生态补偿标准和流程，确立生态保护红线地位，实现更加精细化、规范化、约束化的环境管治。其三，强化“两个责任”。强化领导责任，推行分区管治责任人制，依据各类主体功能区实施管治责任人制、生态环保督察、生态文明政绩考核等管治政策。强化企业责任，企业需要严格执行不同主体功能区的环境标准、重点生态功能区产业准入清单等环境准入政策，开展环境监测、环境影响评价，申请排污许可证，提交排污许可证执行报告，进行信息公开，缴纳环境税。其四，完善市场体系和信用体系建设。积极开展环境信贷、环境污染责任保险、环境债券等环境金融政策在各类主体功能区的试点。在限制开发区和禁止开发区，加大力度实施横纵联合的生态补偿政策，在重点开发区鼓励排污权交易、碳交易。依托“智慧环评”综合监管平台、环评工程师诚信管理系统、全国排污许可证信息平台等平台建立信用记录，与全国信用信息共享平台相对接，并向社会公开。4.2主体功能区生态环境分区管治政策体系构建针对主体功能区战略的环境政策体系存在完整性不足的问题，通过对现有分区环境政策进行梳理和调整，基于分类指导、区别对待、统筹兼顾、协调发展的原则，从政策定位、政策目标、政策要点三个方面构建内在关系紧密、实施效果良好的新型政策体系[19]。表4云南省主体功能区生态环境分区管治政策体系框架5结论及建议目前云南省环境分区管治政策多以指标性、任务型内容为主，政策之间交叉重复、财权事权不统一，空间管控落地性不足，尚未充分发挥生态环境分区管控在经济社会发展中的前置性、基础性、引导性作用。同时，也存在与主体功能区规划协调性不足、政策体系不完整等问题，没有形成综合管理的机制，生态资源保护效果不佳。要破解现行生态环境分区管治政策的实施困境，首先要明确生态环境分区的空间载体，其次要有分区管治的策略以及实施机制的设计。建议以国土空间规划的“三区三线”为载体构建生态环境分区管治体系，以“七大体系”为切入点深化分区管治体系的核心内容，加强分区政策的法律支撑和执行力度，建立分区管治体系的考核评估及奖惩机制，建立或共享信息管理平台以提供监管抓手。

    环境与可持续发展杂志发表 2020年5期

  • 浅述湖北省重点生态功能区林业生态建设重点
    作者：陈玮+胡静+王圣先     摘要：本文在简述湖北省5个重点生态功能区范围、资源禀赋的基础上，科学定位其生态功能，并提出林业生态建设的重点，旨在为我省重点生态功能区乃至全省林业生态建设指明方向，服务于我省生态文明建设。关键词：重点生态功能区；林业；生态建设中图分类号：Q146文献标识码：A文章编号：1004-3020（2017）05-0059-031重点生态功能区概述1.1重点生态功能区定义重点生态功能区是指生态系统脆弱或生态功能重要，资源环境承载能力较低，不具备大规模、高强度工业化城镇化开发的条件，必须把增强生态产品生产能力作为首要任务，从而应该限制进行大规模、高强度工业化城镇化开发的地区[1]。1.2重点生态功能区类型重点生态功能区按其生态重要性分为国家层面重点生态功能区和省级层面重点生态功能区等2个类型[2]；按其功能类型分为水源涵养型、水土保持型、防风固沙型及生物多样性维护型等4个类型[1]。国家层面重点生态功能区是指生态系统十分重要，关系全国或较大范围的生态安全，目前生态系统有所退化，需要在国土空间开发中限制进行大规模、高强度工业化城镇化开发，以保持并提高生态产品供给能力的地区。其功能定位为保障国家生态安全的重要区域，人与自然和谐相处的示范区[1]。省级层面重点生态功能区是以修复生态、保护环境、提供生态产品为首要任务，不适宜进行大规模、高强度工业化城镇化开发的区域。其功能定位为维持生态系统平衡和稳定，保障全省生态安全；提供优质生态产品，满足人们对清新空气、清洁水源、舒适环境、宜人气候等生态产品的需求[2]。1.3湖北省重点生态功能区类型依据《全国主体功能区规划》和《湖北省主体功能区规划》，湖北省重点生态功能区类型分为水源涵养型、水土保持型及生物多样性维护型等3个类型（我省无防风固沙型），包括大别山水土保持生态功能区、秦巴山地生物多样性生态功能区、武陵山区生物多样性与水土保持生态功能区、三峡库区水土保持生态功能区和鄂东南幕阜山水源涵养生态功能区[2]（为便于叙述，以下将其5个重点生态功能区分别简称为大别山生态功能区、秦巴山地生态功能区、武陵山区生态功能区、三峡库区生态功能区和幕阜山生态功能区），总面积约1207万km2，占全省国土总面积的6491%。我省5个重点生态功能区中的幕阜山生态功能区为省级层面重点生态功能区，其它4个重点生态功能区为国家层面重点生态功能区。2重点生态功能区范围重点生态功能区范围的确定一是把握整体性，即按现时行政界线，保证同一县市在同一功能区范围内，同时保持同一功能区生态系统（如山地生态系统）的完整性；二是注重协调性，即与林业生态建设相关规划衔接一致；三是确保实用性，范围的确定应满足林业生态建设的需要。四是考虑前瞻性，范围的确定既适应当前、也适应未来一段时期内林业发展改革和集中连片特殊困难地区林业扶贫攻坚的新形势，满足新需求，促进林业生态建设可持续发展。其范围确定的主要依据是《湖北省主体功能区规划》、《湖北省林地保护和利用规划》及《湖北省林业推进生态文明建设规划纲要》等规划中国土利用分区布局所界定的范围，同时衔接其他规划，界定完善我省5个重点生态功能区范围[3]。其范围分述如下：大别山生态功能区包括黄梅县、武穴市、蕲春县、浠水县、英山县、罗田县、团风县、麻城市、红安县、新洲区、黄陂区、孝昌县、安陆市、大悟县、广水市、曾都区及随县等17个县市区。秦巴山地生态功能区包括竹溪县、竹山县、房县、丹江口市、张湾区、茅箭区、郧西县、郧阳区、神农架林区、保康县、南漳县、谷城县等12个县市区。武陵山区生态功能区包括恩施市、利川市、咸丰县、来凤县、宣恩县、鹤峰县、建始县等7个县市。三峡库区生态功能区包括夷陵区、秭归县、兴山县、巴东县、五峰土家族自治县和长阳土家族自治县等6个县（区）。幕阜山生态功能区包括咸安区、赤壁市、通城县、崇阳县、通山县、阳新县等6个县市区。湖北林业科技第46卷第5期陈玮，等：浅述湖北省重点生态功能区林业生态建设重点3重点生态功能区生态禀赋湖北省5个重点生态功能区构成了鄂东北大别山区、鄂西北秦巴山区、鄂西南武陵山区、鄂东南幕阜山区“四山”（生态屏障）和“二库”（三峡水库、丹江口水库）生态安全格局，生态区位极其重要。各重点生态功能区生态禀赋分述如下：大别山生态功能区水土流失严重，生态脆弱，马尾松低产林多，林分质量低。该区域中幼林抚育和低产林改造的空间较大。区域栽培乌桕、油茶、板栗、食用菌、茶叶的历史悠久。秦巴山地生态功能区是南水北调中线工程水源区、丹江口库区、丹江口湿地自然保护区所在地，水土流失、石漠化较严重，生态极其脆弱，水源涵养和水土保持的任务重。区域内的房县燕耳、郧西杜仲、油桐、竹溪茶叶、竹山五倍子等非木材林产品的品牌优势明显，特色林产品基地建设具备较大潜力。尤其是区域内的神农架林区是世界自然遺产地之一，国家公园试点建设地，被誉为“物种基因库”、“天然动物园”和“绿色宝库”，生态地位尤为重要。武陵山区生态功能区是长江、清江的重要水源涵养地和清江流域梯级开发的生态屏障，也是我省石漠化分布最集中的区域。区域内分布有南方红豆杉、楠木、珙桐等珍贵用材树种，日本落叶松在其区域内最早引种成功，是鄂西山地速生树种。区域森林资源丰富，素有“鄂西林海”之称。油桐、白柚、生漆、茶叶、杜仲、厚朴、黄柏等经济林产品发展的优势和潜力较大。三峡库区生态功能区是三峡大坝坝区所在地，是鄂西生态文化旅游圈生态旅游的重要组成部分，生态区位尤为重要。区域内石漠化和水土流失严重，滑坡、泥石流等自然灾害时有发生，生态环境脆弱，生态建设任务大。endprint幕阜山生态功能区是鄂东南重要生态屏障，是“二水”（陆水、富水）、“二库”（陆水水库、王英水库）、“三湖”（网湖、斧头湖、西凉湖）的重要水源涵养区，是我省松、杉、竹重要培育区域，也是全国著名的楠竹、桂花之乡。4重点生态功能区功能定位大别山生态功能区是国家重要的土壤侵蚀防治生态功能区，全省土壤侵蚀防治主体示范区，湖北东北部重要的生态屏障，红色生态旅游区。秦巴山地生态功能区是国家重要的生物多样性保护区，南水北调中线工程水源区，世界自然遗产地、国家公园试点建设地（神农架林区），濒危珍稀动植物保护示范区，华中地区重要的生态安全屏障，全国生态文明建设示范区。武陵山区生态功能区是国家重要的生态屏障，全省重要的生物多样性维护区和森林生态保护区，民族生态旅游区。三峡库区生态功能区是三峡库区水源涵养地与水土保持区，三峡库区湿地自然保护区，三峡文化旅游区。幕阜山生态功能区是全省重要的水源涵养地与水土保持区，鄂东南重要的生态屏障。5重点生态功能区林业生态建设重点5.1大别山生态功能区建设重点防治水土流失，提高森林覆盖率，科学规划，合理开发，建设大别山生态屏障。限制陡坡垦殖，加强封山育林，巩固退耕还林成果，恢复和保护地表植被。严格土地管理，坚持开发与保护并重，合理利用森林资源，切实保护野生动植物资源，促进生态系统良性循环。积极发展生态林业，实现森林资源合理利用和生态良性循环。因地制宜地发展以林特产品为主的特色生态林业，促进林业持续稳定地发展。加快发展和提升服务业，充分利用人文与自然资源优势发展红色旅游和生态旅游。5.2秦巴山地生态功能区建设重点以维护生物多样性为核心，建设以自然保护区为主体的物种保护体系，维持和改善物种栖息地生态环境，使种群数量稳中有升；建设生物走廊，维护主要物种生境连通性；建立生物多样性保护数据库；停止天然林商业性采伐，依靠自然更新、封禁，使植被得到有效恢复；提高森林覆盖率，实现森林面积及蓄积量稳定增长。以丹江口库区水质保护为重点，进一步搞好生态建设。继续实施退耕还林、天然林保护、生态公益林补偿、湿地保护，提高林草植被覆盖率和森林植被保持水土能力。建设一批特色鲜明、规模较大、市场相对稳定的林特产、中药材等特色林产品基地，形成强带动力的林业产业基地。培育一批绿色、有機林产品品牌，提高特色林产品的国内市场占有率和出口创汇能力。在保护生态环境的前提下，稳步发展绿色食品加工业。逐步形成以神农架和武当山旅游业为龙头的第三产业发展格局。加强世界遗产地生态保护建设，建设国家公园、世界地质公园、国家级自然保护区和国家湿地公园，形成以神农架生物多样性为主的科考、科研基地，建成全国生态文明建设示范区。5.3武陵山区生态功能区建设重点以生物多样性维护和森林生态保护为主要任务，禁止对野生动植物进行滥捕滥采，保持和恢复野生动植物物种，维护种群平衡，实现野生动植物资源的良性循环和永续利用。积极推进天然林保护、退耕还林、生态公益林建设、水土流失治理工程，加大生态保护力度，有效保护生物多样性，促进自然生态恢复。调整林业结构，发展优势特色林业。推进高质量、高标准的有机绿色林产品基地建设；开展标准化、规模化生产经营；培养品牌特色产品和龙头企业。重点发展旅游业，着力培育生态环境优美、民族风情浓郁、文化特色鲜明的生态文化旅游。5.4三峡库区生态功能区建设重点涵养水源，保持水土，减轻灾害，保护和改善库区生态，为三峡大坝提供生态防护，为人们和社会提供生态景观产品和特色林副产品，加强三峡库区湿地生态保护和修复。保护天然林，加快林草植被恢复，保护和营造马尾松和栎类防护林，发展脐橙、核桃、茶叶等非木材林产品，治理石漠化，加强生态修复，改善林相景观，发展生态旅游，建设生态文化。5.5幕阜山生态功能区建设重点以水源涵养为主要任务，积极推进天然林保护、生态公益林建设，巩固退耕还林成果，提高森林覆盖率；大力开展水土流失治理工程、生态修复工程，加大生态保护力度，加强湿地公园建设，促进自然生态恢复，加强竹文化和三国文化旅游建设。参考文献[1]国家发展和改革委员会.全国主体功能区规划[Z].国务院，2010：39.[2]湖北省发展和改革委员会.湖北省主体功能区规划[Z].湖北省人民政府，2012：2324.[3]湖北省林业厅.北林业推进生态文明建设规划纲要（2014～2020年）[EB].湖北省人民政府，2014：121.（责任编辑：唐岚）第46卷第5期2017年10月湖北林业科技endprint

    湖北林业科技杂志发表 2017年5期

  • 大邑：夯实三大功能区高层次产业人才队伍
    今年以来，成都市大邑县人社局采取四项举措，夯实三大功能区高层次产业人才队伍。积极搭建平台，促进人才与用人单位沟通见面。充分利用春风行动、民营企业招聘周等活动，先后在县城和三大功能区重点乡镇举办各类招聘会和就业巡回服务20场，参加企业212家，现场服务各类人才和普通劳动者1.55万人次，现场达成意向4170余人，印发招聘信息和各类政策资料59000余份。利用省市人才交流共享平台，组织县内产业功能区企业参加各类省市人才交流会及“蓉漂”招聘会。同时，引进两家人力资源服务机构为本县重点企业服务，目前已为桐林铸造引进专业人才7名。夯实培育基地，突出制造业技能人才培养。在基础建设上，加大各级财政资金投入，不断扩大实训基地规模，完善设施配套，先后累计投入1500余万元，目前基地规模已达12亩。同时，突出功能区制造业急需技能人才培训，努力提升软实力，将县职高师资进行有效整合，充实培训力量，有效保证培训有场地，实训有工位，确保学员知识过硬、技能过手。2016年以来，先后开设车工、焊工、电工等机械加工类技师培训班12期，发放职业技能提升补贴46.75万元，为祥业机械、海螺型材、天邑康和等企业输送技能人才365人。截至目前，全县各产业中级以上技能人才已达到11243人、中级以上专业技术人才6082人，为三大功能区的发展提供了有效的人才支撑。优化项目分类，广泛培育第三产业技能人才。立足西岭雪山温泉国际运动康养产业功能区和安仁·中国文博文创产业功能区旅游服务产业主体，对服务业从业人员按人才需求分类进行提升培训。一是重点对华侨城、福朋酒店等重点项目、重点企业按企业需求进行订单、定向培训，提供成熟型技能人才。二是对集群区一般酒店、餐饮、住宿、商贸等经营主体，采用专题大讲堂等方式集中开展职业素质技能培训。今年以来，通过市级技能大师工作室已实施茶艺师培训2期、礼仪培训2期，为福朋喜来登酒店、建川博物馆等重点企业培养输送技能人才100余人。着力校企合作，扩大各类人才培养输入渠道。成立“大邑人才促进会”“创新创业产业人才”联盟，推动政府、企业、院校等资源在人才引进、培养、使用等环节互动整合融通，建设与产业发展相匹配的高素质人才队伍。搭建“校企深度合作”平台，建立“企业+院校”信息库，为产业发展提供人才支持。目前，通过搭建平台，天邑康和、圣诺生物等8家企业已与西南科技大学、四川职业技术学院等高校和中职学校签订了校企合作协议，实现院校人才向企业人才过渡的“无缝对接”。将企业自主培训和政府统筹组织培训相结合，探索实施双元制技能人才培训模式，目前通过与大邑县技工学校合作已开展了1期“技能成都”大邑机械加工品牌精品培训，为交大普尔等企业培训了28人。建立柔性引才机制，树立“不求所有、但求所用”柔性引才理念，通过兼职聘用、周末工程师、技术咨询等方式，灵活引进各类专业技术人才和高校教授为企业服务，目前已联系高校专家教授、专业高端人才5批次18人为乡村振兴、企业发展等领域出谋划策、把脉建言。|开展职业技能培训|

    四川劳动保障杂志发表  2019年8期

  • 京津冀主体功能区视域下天津市高等教育结构体系研究
    作者：吴玫，张华   ［摘要］高等教育结构合理与否直接影响到经济社会发展的水平和速度，文章根据天津市高等教育的发展现状以及通过与京冀的比较，分析阐述了天津市高等教育结构中存在的问题，提出了发展天津高等教育的新思路。［关键词］高等教育；层次结构；京津冀；协同发展随着教育事业的蓬勃发展，我国高等教育已进入了跨越式发展的新阶段。2004年天津市继北京、上海之后已成为实现高等教育普及化的第三大城市。截至“十二五”末，普通高校在校生规模超过55.7万人，高等教育的毛入学率已超过55%，其中本专科生和研究生分别达到50.57万和5.14万，比2010年增长30.3%和25.4%，每十万人口在校大学生达到4，346人。毕业本专科生和研究生分别达到12.35万人和1.58万人，比2010年增长31.5%和37.8%。天津市目前共有高等学校55所，数量位于京冀之后，在全国居第8位；国家级重点学科59个，位于北京之后，河北省之前，在全国列第4位。由于历史原因，天津市很多优势学科主要集中在传统学科，尤其是一些重点学科的分布还主要集中在文、理科。随着滨海新区的开发开放和京津冀协同发展战略的实施，原有高等教育结构中传统学科集中、学科领域狭窄、学科力量分散的弊端逐渐显现出来。也正是由于我市高校在新兴学科、边缘学科、交叉学科建设上的不足，在充分体现时代发展趋向的信息学科和生命科学等前沿学科发展上的劣势，使得我市高校学科链与产业链的衔接错位。因此，在高等教育的改革上，天津要更多地着眼于结构优化、内涵发展等方面。一、天津市高等教育结构现状分析（一）高校设置、布局趋向合理天津市共有高校55所，其中本科高校18所。以南开大学、天津大学形成的第一高教区，以天津商业大学、河北工业大学形成的第二高教区，以天津师大、天津工业大学、天津理工大学形成的第三高教区，以建设中的天津体育学院、天津中医药大学形成的健康产业园区和南开大学、天津大学新校区以及8所高职院校在内的海河教育园区等形成了巨大的网状结构，使得天津市高校布局除去北部（宝坻、蓟县）外，形成了一个完整的空间布局结构。（二）学科专业结构进一步优化天津市高校重点实施了以学科建设为核心的综合投资计划，有效地提升了学校的学科实力。经过重点建设，国家重点学科总数达到59个；新增2个博士学位授予单位；新增学士学位授予单位11个；增设一级学科博士点34个，一级学科硕士点125个。我市普通本科高校共有专业269个，新增设专业布点183个，专业布点数达到1042个。（三）科学研究实力大幅提升“十二五”期间，全市新增国家级重点实验室3个、国家部委级重点实验室7个、国家级工程（技术）研究中心4个、国家级科技产业化基地11个，累计获得国家科学技术奖47项，累计完成市级科技成果6435项（见表1）。哲学社会科学研究稳步推进，建立高校智库32个，为政府科学决策提供高质量智力支持。表1　“十二五”期间天津高等教育科学研究情况数据来源：《2010－2013年天津市国民经济和社会发展统计公报》，http://www.stats-tj.gov.cn，2015-2-9。（四）人才培养质量明显提高“十二五”期间，我市建成国家级特色专业27个。建设国家级精品资源共享课90门，精品视频公开课28门。建立国家级实验教学示范中心30个。获得国家教学成果奖11项。实施434项本科教学质量与教学改革项目，成果显著。实施卓越工程师教育培养计划，5所学校的32个项目获批教育部立项。天津市大学软件学院实施人才培养新模式，受到教育部肯定。实施卓越医生教育培养计划，2所高校获批首批实施单位。3个项目入选教育部卓越教师培养计划改革项目。落实卓越法律人才教育培养计划，启动天津市普通高校与法律实务部门人员互聘“双千计划”。8个慕课教学试点项目列为本科教改计划重点项目。实施“大学生创新创业训练计划”，获批国家级项目1916项，遴选市级项目1052项。建立健全高校本科教学质量市、校、院系三级督导机制。开展普通高校本科专业综合评价工作。研究生教育综合改革工作稳步推进，取得成效。实施“研究生教育创新计划”，建设市级研究生教育校外创新实践基地56个。开展研究生课程建设试点工作，遴选8所高校为试点单位，实施研究生课程建设项目14项。“十二五”期间，134个一级学科参与2012年全国学科评估，平均排名百分位位居全国第7，其中45个学科排名全国前10位，43个学科进入全国前20位。二、京津冀高等教育资源布局与比较（一）优质高等教育资源聚集，但内部差距显著截至2013年，京津冀普通高校262所，占全国的10.52%。不过京津冀的优质高等教育资源优势更为突出，共拥有10所985高校，占全国的25.64%；211高校30所，占全国的26.72%。其中北京拥有211高校26所，为全国之最。北京市高等教育的发展，得益于1952年院系调整。中央有关部委与北京市合作，规划兴建了“八大学院”，毗邻“八大学院”，先后兴建了北京师范大学新校园、北京政法学院、中央财经学院、北京邮电学院等学校。这一大片新建的大学城，加上两边的北京大学、清华大学、中国人民大学、北京工业学院、中央民族学院、中央体育学院、北京铁道学院，尤其是加上中国科学院在中关村的院部和科研所，构成了北京地区气势宏伟的“科教区”，奠定了首都高等教育的发展格局。近年来，北京市又在昌平区沙河地区和房山区良乡地区建设两个高教园区，使得北京的高等教育布局更加完整。河北省共有高校110所，主要集中于石家庄、保定等地，2002年投入使用的廊坊东方大学城一期工程，吸引了北京十几所大学的入驻；2005年保定建立了中国地质大学长城学院，2008年黄骅市建立了交通大学滨海学院，在一定程度上缓解了河北省高等教育资源紧张的局面。[1]但是京津冀地区内部差距还是比较大的（详见表2）。首先，从每百万人口所拥有的高校数来看，河北省不足北京、天津的二分之一，甚至低于全国平均水平，京津冀地区内部差距显著。其次，北京、天津的高校主要集中在本科层次，而河北主要集中在专科层次，优质资源明显缺乏。再次，从全国高校国家重点学科，包括一级重点学科、二级重点学科和重点（培育）学科的分布情况（详见表3）来看，京津冀地区有一级重点学科105个，二级重点学科153个，分别占全国总数的36.71%和22.60%。北京、天津和河北阶梯状分布态势明显。以一级重点学科为例，北京、天津几乎囊括了京津冀区域所有的重点学科，河北省仅有一个，天津的数量也只有北京总数的1/7。总体来看，优质的高校资源，奠定了京津冀地区的人才优势和科技优势，为京津冀经济发展提供强有力的智力支撑，但在整体较强的科研实力背后，河北明显处于低洼地带，与北京、天津在优质教育资源上有一定的差距。表2　2013年京津冀地区高等教育资源分布单位：所表3　京津冀地区重点学科和重点（培育）学科分布单位：个，%（二）区域科技资源丰富，分布不均，资源配置呈互补态势良好的高等教育资源使京津冀地区成为全国重要的科技人才和技术研发中心。据《2014年中国科技统计年鉴》的统计数据，2013年京津冀三地的研究与开发机构数量分别为380、58、76家，占全国的14.08%，其中北京一地就占全国的10%。京津冀地区科技人才集中，但分布不均衡。北京市研究与开发机构R&D人员占全国的26.35%，分别是天津、河北的10倍和8倍；其中博士毕业人员数量占全国的将近一半，是天津的44倍、河北的75倍。京津冀三地高等教育的R&D人员分别为72619人、22827人、21274人，占三地高等教育从业人员的比例分别为52.13%、48.44%、21.05%，河北省的比例偏低，表明高等教育从业人员中具有研发能力的人员偏少；从地区R&D人员全时当量数上看，北京是天津与河北的2倍多。从R&D经费内部支出上看，北京是天津的2.8倍、河北的4.2倍；资金来源北京以政府投入为主导，这与北京作为全国的“科技中心”，承担较多的国家战略性项目和政府项目有关。从R&D经费内部支出执行单位的分配比例看，由多到少排序，北京是“研产学”，天津是“产学研”，河北是“产研学”，反映了产学研各创新主体在各地的研发实力与地位。三地分布各异的研发资源结构，为区域优势互补、资源共享提供了条件和空间。从R&D经费内部支出活动类型看，北京市更偏重基础研究和应用研究，投入分别超过10%和20%，这与北京的“科技中心”定位相符，北京的R&D投入结构更接近发达国家水平；比较而言，天津、河北对基础研究、应用研究投入普遍偏低，两地基础研究投入占比不足5%，应用研究投入占比不足13%；对试验发展的投入，天津、河北占比均达到80%以上，与世界其他国家相比，该项占比都过高。有研究称，当代不论发达国家还是发展中国家，三类研究的比重大概为：基础研究占10%～15%，应用研究占25%～35%，试验发展占60%～70%，[2]照此，京津冀乃至我国的R&D投入结构则存在很大问题。区域R&D三类活动经费支出结构不合理，将严重影响地区知识创新和重大技术突破能力。据《2014中国统计年鉴》统计，2013年，北京的专利授权数达6万余项，是天津的2倍多、河北的3倍多，其中发明专利约2万项，是天津的6倍、河北的10倍多，与2012年相比，天津、河北与北京的差距还在拉大，说明北京比津冀两地有更强大的原始创新动力和能力。2013年，北京技术市场成交额达2851.7亿元，是天津的10倍、河北的90倍，占全国的38.2%。与2012年相比，京津的差距在收窄，而京冀的差距较上年扩大了20多倍，这一方面意味着北京技术资源丰富，且向着京津的技术创新资源聚集还在继续，技术研发水平拥有绝对优势，京津冀三地之间收敛差距、均衡发展还面临许多问题；另一方面显示北京作为全国的“科技创新中心”功能得以彰显。从技术市场交易方向上看，除河北外，京津均为技术输出合同额大于技术吸纳合同额，属于技术供方市场，而河北相反属于技术需方市场(引自《2014年全国技术统计年度报告》)。这种供需特征与各地企业内设有的研究机构数和研发活动数有密切关系。注重企业的研发机构建设和支持企业的研发活动，将增强企业乃至地区的创新能力。（三）京津冀协同创新受到行政区域本位主义的制约行政区域本位主义是京津冀教育协同发展必须越过的最大障碍。京津冀属不同行政区划，既无统一管理机构，也无统一财政支撑。目前，政府部门职能界限、行政区划壁垒造成了京津冀教育的封闭办学、教育资源使用的画地为牢，相互之间缺少准确反映基层迫切需求的资源共享、合作交流保障机制，尚未形成政府和社会各界共同支持、关心参与的推进氛围和区域大环境。由于各自为政，区域内招生协商、专业发展、教师队伍建设、优质资源利用、产学研联合等方面的政策存在很大的差异，协同发展仍未形成利益互惠驱动机制；京津冀间达成的许多教育合作协议和共识也没有得到实质性落实，对提高人力资源开发水平和产业发展并未产生显著的影响。因此，如何将独立的行政主体统一到京津冀协同发展的国家战略高度，跨越各自权力和利益的门槛，是京津冀高等教育协同发展首先面临的严峻考验。三、京津冀区域高等教育合作机制与天津市发展的对策加强高等教育区域合作，促进高等教育区域一体化发展，根本目的在于服务于区域经济社会发展对人才和智力支持的需求，不断满足人民群众对优质高等教育的需求。（一）成立京津冀高等教育协同发展促进委员会成立京津冀高等教育协同发展促进委员会，承担三地协调、规划、管理等职能。下设协调管理工作委员会和专家咨询工作委员会，就合作的相关问题开展工作。该机构可就三地高等教育资源进行整体把握，统一规划，并对区域经济发展对人才的需求、高等教育发展趋势等进行系统分析，尤其是对高校的层次、种类进行统筹，最后形成决策规划。作为三省市的中长期教育改革和发展规划纲要都明确提出了加强京津冀区域高等教育合作的目标，因此，天津市应充分利用这次发展机遇，促进京津冀之间的合作与交流。（二）抓住重点，实施协同突破围绕京津冀各自定位和产业、技术发展重点，尤其是各地区的支柱产业，有目的、有针对性地实施教育资源整合，形成合力，利用高校重点学科、重点实验室、研发中心等创新主体，与区域内产业及企业对接，确定一批重点攻关项目，合作打造一批创新高地，取得一批重大科技成果，形成一批技术领先、符合市场需求、具有自主知识产权的新技术、新产品。同时，充分利用各类科技孵化器、研究和制造基地、科技园区、大学科技园等基地，以优惠的政策、优良的环境、高效的服务，支持科技创新成果的转化应用和示范推广。（三）充分利用互联网与大数据技术，完善资源共享机制京津冀三地合作，要加快共同推进区域教育、科技资源产权制度改革，完善开发共享的政策法规体系，建立协同共享的激励机制。整合区域企业、高校、科研院所、技术交易市场、专利数据库等部门涉及科技研发与应用的信息，建立开放透明的区域研究与开发数据库平台，利用云计算和大数据技术促进产学研的精准结合、合作与转化，提高研发与转化效率，促进科技与经济的紧密结合。（四）加快构建区域协同创新体系，推动区域创新资源的流动通过制定教育服务京津冀协同发展规划，明确三地教育科技创新的优先领域和重点项目，整合资源，优势互补，合作研发，共同构建基础研究、应用研究、试验发展、成果转化、示范推广和产业化发展一体化的完整产业链条和创新体系。北京高校重点突出原始创新和技术服务能力，推动清华大学、北京大学等知名高校成为高端创新中心、创新人才培养中心、高端技术研发中心，发挥龙头带动作用；天津高校以应用研究和工程技术研发为重点，支持高水平现代化制造业和科技中小企业创新发展；河北高校要强化科技创新成果应用和示范推广，形成一批孵化转化中心。同时，加快推动三地高校建立创新联盟，由政府引导，以具有研究和技术人才优势的院校、重点学科、研发中心牵头，组成合作团队，在一批重点技术领域实行联合攻关，“大兵团”作战，以实现重大技术研发项目突破。（五）整合区域优势教育资源，建立区域产学研协同培养高端人才基地要进一步深化教育和科技体制改革，打破原有的条块行政分割，建立开放的区域教育和科技合作创新机制。制定、完善京津冀协同创新政策体系，实现优惠政策和标准的区域统筹，充分引导和发挥北京教育、科技和高端创新资源聚集优势的辐射作用，打破院校界限、产学研行业界限，以尖端科研项目为目标，以博士点或博士后工作站为培养基地，协同促进人才培养和项目攻关，或建立区域高校人才流动合作机制，以及人才培养机制，营造支撑引领京津冀一体化发展的创新创业环境。以自主创新激发科研人员的创新活力，引领产业转型升级，以制度创新探索区域协同发展。（六）明确高校定位，加强基础课题规划，鼓励产学合作基础研究从区域一体化角度，明晰各地区高校的分层定位，减轻地方高校基础研究的负担，加强高校学科设置以及研究开发活动与区域经济的对接。同时，高校加强基础课题规划，形成从基础研究、应用研究到试验开发的系列研发课题项目。基础研究是整个科研活动的基础，它为应用研究和实验发展提供相应的理论知识，再由应用研究和试验发展转化为可直接应用的技术成果或专利项目。理论上，基础研究成果越多，应用研究和试验发展的成果也将成倍数增加，有研究表明加大基础研究投入能够促进经济增长。美国等发达国家的经济和综合能力在世界一直处于领先地位，与其对基础研究的大力支持是分不开的。企业处于技术应用的前线，因而对某些基础研究的潜在应用前景最敏感，也最能把握基础研究的研究方向，因此国家应制定政策，鼓励企业增加对基础研究的投入，在有研究基础的企业设立研究中心、博士后工作站；或与大学、研究机构合作，在大学设立研究中心，共同研究，共同培育人才。（七）加强地方高等学校建设京津冀协同发展及区域一体化，为地方高校的发展提供了良好的机遇。地方高校应抓住时机，加强与区域其他高校以及企业的联系合作，借力区域优质高等教育资源，提升自己的教育质量与科研水平，努力成长壮大，扩大疆域，以图在高等教育服务分级市场上占有一席之地。参考文献：[1]刘兴国.京津冀主体功能区视域下河北省高等教育结构优化研究[D]，石家庄：河北科技大学，2015.[2]苏开源.（基础应用开发）三类研究的稳态比例结构和黄金分割律[N].科技日报.1998-1-3（2）.责任编辑：刘升芳［作者简介］吴玫，天津市教育科学研究院副研究员，主要从事教育经济与管理研究；张华，天津市教育科学研究院研究员，主要从事高等教育研究（天津300191）。［中图分类号］G649.21［文献标识码］A［文章编号］1671-2277-（2016）02-0031-04

    天津市教科院学报发表 2016年2期

  • 经济功能区投资模式与管理研究
    作者：李新   摘要：经济功能区的发展战略之中，投资和融资都是相当重要的。现在的条件是市场经济，在这样的条件之下。投资和融资系统决定了资源配置的效率和基本的格局。经济功能区进行投资的模式和投资的性质会对很多金融机构造成影响。它是一个集合了市场的导向和政府的调控等多种因素的投资的模式。所以经济功能区投资的投资的理论和投资融资的方式都是很值得去探讨研究的。比起哪些单一产业的投资和融资的方式来说，进行比较深入的研究是非常必要的。本文最基本的指导就是经济功能区的投资和融资的理论，通过使用很多的理论对投资的模式进行研究，比如风险投资、财务管理等理论。研究的主要的对象就是经济功能区。关键词：经济功能区投资模式管理研究一、绪论（1）研究的背景和意义现在经济出现全球化的趋势，交通的条件跟信息技术都在不断的发展，各种各样的资源，尤其是一些新的资源都在不断的进行聚合，向特别的空间范围进行集中。当资源集中的地区和环境的保护相结合的时候，就产生了一种全新的空间模式，叫做经济的功能区。经济的功能区是要被国家批准的，在一些特别的地方由特定的功能进行聚集并且享有特殊的政策的经济特区。经济特区和保税区还有进出口的加工地区都是属于经济功能区。经济功能区如果想要进行发展的话，那么就需要很多的支撑的体系。其中融资和投资是很重要的一个板块。上文中也提到，投资可以对资源的格局起到决定作用，可以使社会生产的过程得到一个扩大。这些年来，各个省市都使用自己的财力，在特定的地区进行突破性的发展。现阶段，国家为了使经济持续的发展，在经济建设的过程中，已经结合了经济的发展和区域的布局，并且有很多的经济的功能区已经获得了突破性的发展。不在进行单一的经济发展，而是发展多功能经济。因此，投资的意义和内涵也产生了一些变化，在经济的功能区之内，很多金融方面的资源互相产生作用。二、经济功能区投融资理论基础（1）投资理论和经济功能区产生的互动所谓投融资理论与经济的功能区的互动就是对二者的相互联系和相互的影响进行研究，找到一个适合经济功能区的运行的投融资体系，使经济功能区的经济持续的发展。（2）投融资基本的格局是由经济功能区的属性进行决定的首先我们要先了解经济的功能区的内在的属性有什么，比如功能的定位和地区的产业的结构都属于一个经济的功能区的内在属性。因为这些属性不一样，所以对资金的需要的量也就不尽相同。比如以服务业为主的地区和以工业为主的地区都进行相同的投融资方式的话，产生的外在的效益也就不一样。当然在不相同的发展阶段也有不相同的投融资的方式，和以前比较传统的方式比起来，高科技的产业相对自然资源更加的以来大量资金的投入。经济功能区在发展的过程中有自己的多样性和阶段性，所以投融资也应该做到适合其发展。总而言之，投资和融资的格局和特点都是经济功能区的功能和属性进行决定的。（3）投资和融资给经济功能区经济发展提供保障一个完善的投资和融资的体系，可以给经济功能区的发展提供很大的资金支撑。投资和融资可以对社会的资源进行充分的吸收，充分的调动资金。但是经济功能区涉及到的范围比较广泛。所以有些非常重要的建设项目是否顺利的进行和投融资是否顺利的进行有很大的关系。投融资获得的资金对区域的经济结构优化有很大的导向作用。可以对产业的升级起到一个引导的作用。使社会上的资源得到比较合理的使用。投融资的制度一定要规范，建立投融资的监管体系。把投融资放入一个程序化和规范化的监管体系之中。给经济功能区内的投融资建立一个自由，透明的投融资体系。三、经济功能区功能定位和投资模式的研究（1）区域功能的定位对投融资的模式会造成哪些影响投融资的模式是由区域的功能来决定的。明确的给区域的资源的配置起到了导向作用，并且为投融资模式的构建起到了明显的作用。在建设投融资方式的时候应该按照区域的功能特征，这样还可以对区域内资源的配置效率和合理的流动起到很大的帮助。（2）投融资的模式如何进行构建经济功能区的构建之中，涉及到了很多的方面，比如企業、个人、国家等。还会涉及到法律和相关的政策等。在一些新的金融的工具进行使用的时候各个部门还需要进行协调。所以这个工作是很复杂的一个工作。政府需要大力的支持和正确的引导。来系统的规划各个工作顺利的开展。政府的作用主要是可以使用银行提供强有力的资金支持，虽然说现阶段市场的作用不断的加大，但是政府的作用仍然是非常的重要的。对于政府主导的投融资模式是备受争议的。有人认为市场是主要的部分。但是政府还要进行干预，因为投资的主体现在出现多元化，政府要发挥其主导的作用，把资源进行比较合理的二次配置，使用合适的产业政策，提高资源的利用效率和产业的规模。所以政府作为指导，市场跟政府进行一个合理的构建是现阶段主导的思路模式。（3）现阶段投融资模式有什么样的构建原则创新性的原则：如果只是使用以前的投融资模式的化，在资金的合理利用方面是不可能有很大的优化的。所以政府要根据引资方式上和政策的优化上要进行一个合理的创新。多样性的原则：经济功能区有很大的差别，如果想要使投融资有很大的进展的话，就要使用很多的不同方式进行支持。对社会的资金进行广泛的吸收并且进行比较合理的使用。进行不相同的投资和融资的方式。整体性的原则：整体性就是指的政府把投资的问题当成是一个完整的工程。在进行设计方案的时候。把一个区域当成是一个系统进行规划，使资源的配置比较的高效。在投资发展和周边的投资进行统一的规划，使用本地区的资金进行服务。四、经济功能区投资管理研究（1）经济的功能区进行投资管理的概述在投融资管理上的主要的问题就是投资的管理，投资的管理是在商场运行的基础上进行建立的。投资的管理使很多的博弈。但是政府是强势的，政府吸收资金的渠道也比较的多，是一个无形的大手。所以政府一定要建立投资的管理体系。（2）经济功能区政府的投资和管理首先一方面要建立好投资改革的思路和方向，从根本上解决投资的问题。另外一方面也可以对政府的职能进行一个改变，使政府的行为进行规范，使资金的投资进入一个新的发展区域。促进产业的结构升级和优化，进行科学的发展。一定要使政府投资的组织管理进行完善的建设，为管理机制发挥其作用提供坚实基础，和民间的投资企业相比，政府的投资的代表者不是很明确。所以一定要加强政府的管理。（3）加强对经济功能区产业确定和制定预算我们放长眼光，会发现，其实地方的政府和中央的政府利益是不一样的。中央的政府从全局的利益为根本。而地方多关注自身。这就导致了中央的政府和地方产生了矛盾。所以一定要通过中央的政府进行调控，下达地方，从而完成产业结构的调整。（4）投资模式进行构建有什么基本要求政府进行推动可以使用应该表现出来，可以根据自身所有的条件，进行资金的投入。市场的参与也非常的重要。现阶段一定要充分的发挥市场经济之下政府的作用。政府应该从促进地方发展的宗旨出发，提供优惠支持政策。增强政府对地方经济的影响力和控制能力。政府作为一个杠杆。发挥引导的作用。吸引民营资本，一定要借助外资成功的经验，进行招商，尽最大的可能去吸收民营企业的资本。本文對经济功能区进行了介绍，介绍在经济功能区重的投融资的风险。使用传统的方式来对经济功能区进行评价。本文系统性的进行了分析。希望对经济功能区完美的发展起到一定的帮助。参考文献[1]侯占胜.完善国企功能治理推动经济转型发展——关于苏州市吴江东方国有资本投资经营有限公司的调研[J].商业文化，2014（17）：161-162[2]钱龙海.进一步拓宽证券公司融资渠道充分发挥投资银行功能提升服务实体经济与投资者的能力[A].中国证券业协会.创新与发展：中国证券业2014年论文集[C].中国证券业协会：中国证券业协会，2014：6[3]谭浩俊.设立具有经济平衡功能的国资投资公司[N].人民政协报，2013-10-22（B04）[4]牛津超.完善股票市场投资功能带动经济增长[J].经济研究导刊，2013（27）：148-149[5]季燕霞，丁武东.政府创业投资引导基金在地方经济转型中的功能及其发挥[J].理论导刊，2012（12）：90-92[6]李靖.我国私募股权投资的微观经济功能剖析[J].商业时代，2012（22）：71-72

    财讯杂志发表 2019年23期

  • 浅析国家重点生态功能区建设过程中环境问题的协同治理
    作者：卢常文 戚颖芝      摘要：国家重点生态功能区是国家划定的需要重点保护和限制开发，以保持并提高生态产品供给。因此，如何建设国家重点生态功能区，促进环境问题的良好治理成为一个重点问题。开化县通过政府、企业与社会公众的协作治理，调动多元社会主体特别是经由政府明确自身的角色定位、企业强调自身的责任以及社会公众参与力量的发挥，形成了环境问题的协同有效治理的良好局面。关键词：国家重点生态功能区；环境治理；协同1开化县重点生态功能区概述在《全国主体功能区规划》中，通过对国土空间的区域性划分，明确提出了“重点生态功能区”的概念。其含义理解为提供生态产品作为该地区的主要特征，同时也提供一定的农产品，工业产品及服务产品。以开发内容的不同为依据可将国土空间分为四个类型区域，分别是“优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发”；又从不同层级划分为国家、省级两个层面。国家层面的限制开发区域为生态地区，省级层面的分为农业地区和生态地区2类。在2010年正式公布的《全国主体功能区规划》中，限制开发区域分为2类：一类是农产品主产区，即必须把增强农业综合生产能力作为发展的首要任务；另一类是重点生态功能区，即必须把增强生态产品生产能力作为首要任务。1997年，开化县在全国率先确立并实施“生态立县”发展战略，先后成功创建国家生态示范区、国家级生态县。同时，开化县积极响应实施主体功能区战略，2013年开始，按照国家主体功能区示范区建设要求，开化定位"国家东部公园"，探索实践经济生态化、全域景区化、景观公园化的转型升级之路。通过政府、企业与社会公众的协作治理，调动多元社会主体特别是经由政府明确自身的角色定位、企业强调自身的责任以及社会公众参与力量的发挥，开化县形成了环境问题协同治理的良好局面。2016年9月28日，开化县成为浙江首批11个被纳入国家重点生态功能区的县（市）。2开化县环境问题协同治理的思考2.1政府角色的定位第一，制定配套政策法规，提供制度保障。政府作为公共产品和公共服务的主要提供者，必须制定强有力且完善的政策法规，通过法律约束公共资源的肆意破坏，明确责任与处罚，对污染行为亮出制度警告。企业、个人和政府人员在环境治理中难以避免自利性，只有制定完善的环保配套政策法规，才能实现环境治理的长期效用，实现有效的制度约束。明确政府角色定位要因时因地，结合地域特点和污染状况以及环境承载力等综合治理。第二，深化环保治理行动，保障执行力度。环保治理的关键归根到底还在于执行。政府作为唯一具有合法性的国家公权力的执行者，首先要深化环保治理行动，包括明确环保行动流程，细化人员责任，进一步规范环境治理行为，减少行政处罚自由裁量权滥用。其次，政府要推动环保政策的落实，保障环保相关法律法规、规章条例的最终执行效力。第三，协调多元主体合作，发挥引导作用。政府在环境治理过程中不仅要明确政策的制定和执行作用，还应充分发挥社会多元主体的引导作用，动员企业、社会组织和公民协同參与。2.2企业的责任第一，积极响应政府政策。积极响应政府的政策意味着企业要对自身的生产经营进行改善和调整，使企业的发展符合政府大政方针。积极响应政府的政策，企业在生产调整中提高自身的生产工艺，通过技术革新提高产品的质量，使企业在发展中处于优势地位，进而获超额利润。企业在响应政府号召时可根据自己的现状，生产情况等向政府提出自己的意见，促进环境治理有效进行。第二，主动承担社会责任。根据竞争优势理论，企业的战略就是立足于外部环境分析并在适应环境要求的基础上，以企业自身竞争优势捕捉市场机会的行动计划。作为生产主体，企业要在市场中实现可持续发展，必须加强环境意识，承担环境责任，做一个负责任的市场主体。针对当前企业污染的整体性、全域性等特征，企业之间需通过产业聚集地等区位优势，合作承担相应的污染排放成本，建立共同排污的系统等，进一步降低企业独自治污需要承担的经济成本。第三，加强自身建设。在提倡绿色发展的时代，企业要建立以环境保护为导向的企业管理体系。企业经营者要增强企业的环保理念，在政府和公众的监督之下规范自身的行为，防止环境污染事件发生。自觉接受政府和公众的监督，不断强化自身的环保底线。及时评估企业自身生产对于环境的影响，更新企业生产工艺，改进技术、改善管理，从源头减少环境污染。2.3公众的参与第一，积极参与环境治理的过程。在环境治理过程中，公民作为公共利益的直接相关者，通过合法途径主动参与公共环境治理政策的制定、执行等过程，借以表达与政府、企业等多元主体间共同利益诉求，从而建立良性互动关系来保证环境治理全过程的有序平稳运行。事前参与环境治理政策的制定，表达对政府部门等对环境治理政策、法律法规的认可度。事中通过环境治理政策的执行过程，理性化协调与维系环境治理的协同过程，实现主体间公共利益共识的达成。事后参与环境治理政策的反馈过程，实现反馈环境治理运行机制过程的聚合性、代表性与理性化。第二，积极参与环境治理的监督。政府人员基于理性思考，在经济活动中不可避免地利用信息等优势产生“寻租”行为，导致政府在政府环境问题时效率低下。另外，由于专业性不足、对民众需求了解不够等，无法保证在决策中做到使全体社会感到满意。企业也会处于自身利益考量，投机排污。因而需要公众主动参与，积极发挥监督平台的作用。对政府、企业等环境污染治理行为进行有效监督，掌握企业的生产情况和污染排放信息，减少由于信息不对称造成的外部性环境污染问题，使得政府的政策具有科学性和可操作性。第三，积极表达环境治理的诉求。公民积极表达环境治理的诉求，实际上也是实现协同治理效能的直接影响因素。因为在环境治理空间中，如果缺乏公民对绿色发展理念这一主流价值观的认同，每一位公民个体只关注自身的利益，则必然导致环境治理相关决策的反复循环，使协同治理陷入“有民主、无效率”的困境。因此，公众自身应达成共同的环境治理目标，环境治理目标导向的一致性才是各主体协同治理持续的前提。并且让公民参与环境治理相关政策、机制的制定，通过平等协商、对话，表达对环境治理的合理诉求，有助于提升公民的社会责任感与身份认同感，从而实现协同治理的实际效能。参考文献[1]张红喜：《生态功能区主导产业发展研究——以浙江省开化县为例》.《城市》.2016年第1期.第76-79页.[2]熊善高，万军：《国家重点生态功能区环境保护与扶贫协同推进路径探讨——以国家级贫困县秭归县为例》.《环境与可持续发展》.2016年第41期.9-12页.[3]韩博：《对国家重点生态功能区和县级主体功能区建设的思考》.《云南社会科学》2016年第一期.第69-72页.[4]郑巧，肖文涛.协同治理：服务型政府的治道逻辑[J].中国行政管理，2008，（07）：48-53.作者简介卢常文（1993—），男，汉族，江西省高安市人，浙江师范大学法政学院政治学专业2016级研究生，研究方向：基层治理。戚颖芝（1994—）女，汉族，浙江省桐庐县人，浙江师范大学法政学院2012级社会工作专业本科生。研究方向：社会政策。注释1.《全国主体功能区规划》（国发[2010]46号）

    卷宗杂志发表 2018年22期
     

    • 国家重点生态功能区生态环境质量变化动态分析
      作者：徐洁,谢高地,*,肖玉,李娜,江源,陈文辉      1中国科学院地理科学与资源研究所,北京1001012中国科学院大学资源与环境学院,北京1000493中国航天科工信息技术研究院,北京1000704北京师范大学地理科学学部,北京1008755浙江农林大学信息工程学院,临安3113006浙江省林业智能监测与信息技术研究重点实验室,临安311300      20世纪90年代以来,我国社会经济快速发展,使生态环境受到严重破坏,引发了越来越多的生态环境问题,为此我国实施了一系列带有生态补偿性质的生态建设工程。国家重点生态功能区(NationalKeyEcologicalFunctionAreas,NKEFA)是指承担重要生态功能,关系全国或较大范围区域的生态安全,需要在国土空间开发中限制进行大规模高强度工业化城镇化开发,以保持并提高生态产品供给能力的区域。2011年6月国务院关于印发全国主体功能区规划的通知,按照生态脆弱性和生态重要性两个指标,划定了25个国家级重点生态功能区,包括涵养水源、保持水土、防风固沙、生物多样性维护4种类型。已有研究主要关注重点生态功能区的生态补偿[1-2]和转移支付机制[3-7],且多以森林为主的重点生态功能区或单个生态功能区为研究对象[8-11],缺乏对整个重点生态功能区生态环境质量的动态分析[12]。此外,有关重点生态功能区的研究多局限于功能区内部的区域差异[13-17],研究结果缺乏可比性、针对性。因此本研究强调将重点生态功能区放在全国范围内,通过其与非重点生态功能区生态环境质量的对比,分析其区域特征,对其生态环境质量进行全面评价。生态环境质量是多种因素共同作用的结果,包括自然因素和人为因素,可以通过气候、地形、生物量、土地覆被和植被数据来反映。植被在地球环境系统的形成过程中起着积极作用[18],是陆地生态系统的主体[19],是保障生态环境质量的基础。Li等[20]基于土地覆被、归一化植被指数(NormalizedDifferenceVegetationIndex,NDVI)探究毛乌素沙地的生态环境变化；黄麟等[21]基于NDVI的变化分析探究了国家重点生态功能区生态环境质量变化。因此从植被的角度掌握国家重点生态功能区的生态环境质量状况对维护区域生态安全具有重要作用。植被覆盖度是反映植被覆盖情况的最直接指标。生物量是用于表征生物群落中植被活动的关键变量,能直接反映生态系统在自然环境条件下的供给能力[22-26]。净初级生产力(NetPrimaryProductivity,NPP)是衡量一定时间内植物所生产的物质的指标,人类活动对NPP的占用明显影响了自然生态系统,同时还对生态系统服务的供应产生间接影响。国家重点生态功能区转移支付于2008年开始试点,2017年涉及区县数量增加到819个,转移支付资金从2008年的60.5亿元增加到627亿元。采用生态环境指数(EI)对重点生态功能区涉及县(市、区)的生态环境变化进行评价,但该指标针对性较弱。为了消除转移支付政策对国家重点生态功能区的影响,更为客观地评价其生态环境质量变化,转移支付政策实施之前5—10年的国家重点生态功能区生态环境质量本底评估对生态补偿政策的制定具有重要的参考价值。因此,本文对2000、2010年国家重点/非重点生态功能区生态环境质量的变化及其相互关系进行动态分析,为生态保护和生态补偿政策的制定提供科学、可靠的基础,具有重要的现实意义。1研究区与研究方法1.1研究区国家重点生态功能区总面积为3.86×106km2,广泛分布于除东部沿海地区以外的大部分省份,占全国陆地国土面积的40.2%(图1)。气候类型包括热带季风气候、亚热带季风气候、温带季风气候、温带大陆性气候和高原山地气候。年均温度-2.8—27℃,从南向北逐渐降低,年均降水量为15—1600mm,自东南向西北逐渐降低。图1国家重点生态功能区分布情况Fig.1DistributionofnationalkeyecologicalfunctionareasinChina25个国家重点生态功能区类型、代码、名称及缩写说明,水源涵养型：1.大小兴安岭森林生态功能区(XAL)、2.长白山森林生态功能区(CBS)、3.阿尔泰山地森林草原生态功能区(AET)、4.祁连山冰川与水源涵养生态功能区(QLS)、5.甘南黄河重要水源补给生态功能区(GN)、6.若尔盖草原湿地生态功能区(REG)、7.三江源草原草甸湿地生态功能区(SJY)、8.南岭山地森林及生物多样性生态功能区(NL)；水土保持型：9.黄土高原丘陵沟壑水土保持生态功能区(HTGY)、10.大别山水土保持生态功能区(DBS)、11.三峡库区水土保持生态功能区(SX)、12.桂黔滇喀斯特石漠化防治生态功能区(GQD)；防风固沙型：13.呼伦贝尔草原草甸生态功能区(HLBR)、14.科尔沁草原生态功能区(KEQ)、15.浑善达克沙漠化防治生态功能区(HSDK)、16.阴山北麓草原生态功能区(YS)、17.阿尔金草原荒漠化防治生态功能区(AEJ)、18.塔里木河荒漠化防治生态功能区(TLM)；生物多样性维护型：19.藏西北羌塘高原荒漠生态功能区(ZXB)、20.藏东南高原边缘森林生态功能区(ZDN)、21.川滇森林及生物多样性生态功能区(CD)、22.秦巴生物多样性生态功能区(QB)、23.武陵山区生物多样性及水土保持生态功能区(WLS)、24.三江平原湿地生态功能区(SJPY)、25.海南岛中部山区热带雨林生态功能区(HND)1.2数据来源主要数据包括样地生物量、遥感影像、土地覆被、气象数据、中国数字高程(DEM)数据、粮食产量统计数据、重点生态功能区边界,具体数据来源如下：(1)样地生物量数据来源于中国生态系统研究网络(CERN)综合中心,包括森林、草地和农田生物量样地数共1120个,样本采集时间为2004年植被生长阶段,包括植被类型、实际鲜重和干重(包括树枝、叶、根)、选定地点和日期、纬度、经度、海拔、年平均气温、年降水量等。(2)遥感影像选取2000年和2010年的MODIS影像,包括：MOD13Q1用于提取NDVI数据(空间分辨率为250m、时间分辨率为16d)；MOD15A2用于提取叶面积指数(LAI)数据(空间分辨率为1km、时间分辨率为8d)；MOD17A3用于提取NPP(空间分辨率1km、时间分辨率8d)。(3)2000、2010年土地覆被数据(空间分辨率1km)来源于中国科学院遥感与数字地球研究所。(4)气象数据来源于国家气象科学数据共享服务平台,包括726个国家站点的点数据。(5)DEM数据(空间分辨率90m)来源于中国科学院资源环境科学数据中心。(6)粮食产量统计数据来源于国家统计局。(7)重点生态功能区数据利用1∶100万全国县域数据和2010年《全国主体功能区规划》中国家重点生态功能区名录生成。1.3研究方法1.3.1植被覆盖度植被覆盖度是反映地表植被群落生长状况的重要指标,对区域生态系统的变化有着重要指示作用[27-28]。采用最大值合成法[29],根据NDVI月合成产品得出年最大NDVI,根据像元二分模型理论,一个像元的NDVI值是由绿色植被部分的信息与无植被覆盖部分的信息组合而成。植被覆盖度计算公式为：(1)式中,NDVIveg为纯植被像元的NDVI值；NDVIsoil为完全无植被覆盖像元的NDVI值。在本研究中取累积频率95%时的NDVI值为NDVIveg,累积频率5%时的NDVI值为NDVIsoil。1.3.2生物量估算植被生物量是陆地生态系统生产力的综合反映。多元线性回归模型由于具有良好的可解释性成为遥感地学参数建模最普遍的数学方法之一[30-31],公式如下[32]：Yij=Bi0+Bi1xi1+Bi2xi2+…+Bijxij(2)式中,xi1,xi2,…,xij为i种植被类型中j个不同的变量,本文中i=8,j≤8,Bi0,Bi1,…,Bij为模型的参数。植被生物量的影响因素包括地理要素(如海拔高度、经度、纬度)、环境要素(年均降雨量和年均温)、能直接反映植被生长状况的遥感因子(如：LAI和NDVI)[33-35]、籽实干重等。首先建立各植被类型生物量与以上8个变量之间的相关关系,最终选择至少在0.05水平上与生物量显著相关的变量因子分别建立多元逐步回归模型(表1)。表1多元线性回归模型多元线性回归方程自变量说明：E:高程,Elevation;LAT:纬度,Latitude;LON:经度,Longitude;P:年均降水量,AnnualPrecipitation;T:年均温度,AnnualAverageTemperature;LAI:叶面积指数,LeafAreaIndex;NDVI:归一化植被指数,NormalizedDifferenceVegetationIndex;G:籽实干重,Graindryweight农田植物生长周期短,不适宜连续数据估计,但是谷物干重与生物量之间存在显著的相关性。湿地和沙漠生物量密度分别估计为20g/m2、400g/m2[36]。同时选取相对评价误差模型(RelativeEstimationError,REE)对最终估算精度进行评价,公式如下[37]：(3)为了验证模型的准确性,用样本中未参与模拟的10%的样本观测值与模型估算值进行对比分析,检验样本中模拟值和检验值具有很好的相关性(图2),相对误差为67g/m2。2结果与分析2.1土地覆被变化分析图2生物量观测值与模拟值的回归分析Fig.2Relationshipbetweenobservedbiomass(g/m2)andmultipleregressionmodelpredictions(g/m2)从土地覆被类型来看,湿地和水体、林地、灌丛、草地属于生态用地,且生态等级依次降低[20]。国家重点生态功能区土地覆被类型以生态用地为主,但是生态用地占比由2000年的68.57%下降到2010年的68.49%。其中,湿地和水体、草地均减少了0.32%,湿地和水体主要转变为草地和耕地,草地主要转变为耕地、沙地和裸地。各土地类型中城镇聚落面积增加幅度大,增加比例达41.73%,主要来源于耕地、林地和草地的转化(表2)。各个重点生态功能区中有21个的土地覆被类型以生态用地为主,其中藏东南、藏西北土地覆被类型没有发生变化。甘南、桂黔滇、黄土高原、三峡、阴山、川滇、秦巴、武陵山的生态用地比例增加,但是城镇聚落增加比例最高,在40%以上。大小兴安岭、若尔盖、长白山、三江源、大别山、呼伦贝尔、浑善达克、科尔沁、海南岛、南岭、三江平原的生态用地占比有所下降,且多以城镇聚落增加的比率最高,在20%以上。祁连山、阿尔金、阿尔泰、塔里木的生态用地占比相对较低,其中祁连山、阿尔金的生态用地比例有所提高,阿尔泰、塔里木相反,阿尔泰耕地面积增加比例高达28.27%,塔里木则以城镇聚落的增加占主导。非重点生态功能区(NationalKeyEcologicalFunctionAreas,non-NKEFA)土地覆被类型同样以生态用地为主,但是所占比例明显低于重点生态功能区。生态用地占比由2000年的52.38%下降到2010年的52.19%。其中,草地、灌丛、林地均有所减少,分别减少了0.84%、0.14%、0.01%,草地和灌丛主要转换为农田,林地主要转换为城镇聚落和农田。各土地覆被类型中城镇聚落增加比例最大,高达63.24%(表3)。整体来看,2000—2010年间重点生态功能区土地覆被类型变化相对于非重点生态功能区来讲转换程度较少,生态用地降低幅度较小,但是建设用地的增加比例在各土地覆被类型变化比例中均为最大,说明人类活动对生态用地的占用在重点生态功能区和非重点生态功能区均有发生。2.2生态环境质量变化分析2.2.1植被覆盖度变化分析植被覆盖变化是生态环境变化的直接结果,地表植被覆盖变化对于评价区域生态环境质量具有重要意义。受气候等因素的影响,全国的植被覆盖度由东南沿海向西北逐渐降低(图3)。由表4可知,华东、华中、东北、华南的植被覆盖度相对较高,其中重点生态功能区各分区的植被覆盖度均在90%以上,且均高于相应分区内的非重点生态功能区。西北地区的植被覆盖度最低,重点/非重点生态功能区的差异较小。西南地区非重点生态功能区的植被覆盖度高于重点生态功能区。2000—2010年只有东北地区内重点生态功能区植被覆盖度有所下降,其余地区的植被覆盖度均呈上升趋势,西北地区升高程度最为明显,其中西北非重点生态功能区升高比例达25.19%。表22000—2010年重点生态功能区土地利用转移矩阵WL:湿地和水体,wetlandandwaterareas;FoL:林地,forestland;BL:灌丛,bushland;GL:草地,grassland;FaL:农田,farmland;RS:农村聚落,ruralsettlements;US:城镇聚落,urbansettlements;SL:荒漠,sandareasandbareland表32000—2010年非重点生态功能区土地利用转移矩阵Table3Transitionsinpercentagesofthetotallandcoversofnon-nationalkeyecologicalfunctionareasunderobservedduring2000—201020002010WLFoLBLGLFaLRSUSSL转为生态用地比例Ratioofconversiontoecologicalland总量占比Totalratio(2000)变化率Changeratio/%WL96.890.050.010.681.180.090.700.400.743.860.51FoL0.0499.240.090.150.160.030.280.010.2719.12-0.01BL0.060.5998.550.330.300.010.130.030.995.13-0.14GL0.110.210.1698.390.810.020.140.170.4824.28-0.84FaL0.310.220.050.3097.360.451.280.030.8826.15-1.28RS0.040.00400.0030.0497.981.9300.052.064.46US0.210.040.010.020.070.0699.580.020.280.8163.24SL0.100.020.0020.200.350.0020.1099.230.3218.60-0.41总量占比Totalratio(2010)3.8819.115.1224.0725.812.151.3218.52重点生态功能区中长白山的植被覆盖度最高,2000、2010年分别达到96.2%、95.9%,其余植被覆盖率高于90%的重点生态功能区多为东北或东南一带的水源涵养型和生物多样性维护型生态功能区。阿尔金的植被覆盖度最低,2000、2010年分别为3.9%、5.9%。2000—2010年,80%的重点生态功能区的植被覆盖度增加,阿尔金和塔里木的平均植被覆盖度增幅最明显,分别增加50.7%、46.5%。长白山、阴山、藏东南、川滇、海南岛的植被覆盖度有所降低,但降幅不大,均低于5.1%。表42000、2010年中国七大地理分区植被覆盖度/%采用七大分区：东北(黑龙江省、吉林省、辽宁省)；华东(上海市、江苏省、浙江省、安徽省、福建省、江西省、山东省、台湾省)；华北(北京市、天津市、山西省、河北省、内蒙古自治区)；华中(河南省、湖北省、湖南省)；华南(广东省、广西壮族自治区、海南省、香港特别行政区、澳门特别行政区)；西南(四川省、贵州省、云南省、重庆市、西藏自治区)；西北(陕西省、甘肃省、青海省、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区)图32000、2010年全国植被覆盖度空间分布Fig.3SpatialdistributionofvegetationcoverageofChinain2000,20102.2.2生物量变化分析生物量是用于表征生物群落中植被活动的关键变量。我国生物量密度东南高于西北(图4),重点生态功能区的平均生物量均显著高于非重点生态功能区,其中华北地区的高出比例最多。华南地区的平均生物量最高,西北地区最低。生物量总量只有东北、华北、西北地区重点生态功能区的高于非重点生态功能区的,以华北地区的高出比例最多。2000—2010年,平均生物量与生物量总量均呈现上升趋势,各分区中非重点生态功能区上升趋势均高于重点生态功能区(表5),其中东北地区非重点生态功能区的平均生物量增长比例最大,高达51.5%。重点生态功能区陆地植被生物量由2000年的7.61Pg(1Pg=1015g)上升到2010年的8.96Pg,平均生物量密度由290kg/hm2上升到335kg/hm2。其中大小兴安岭的生物量总量最大,2000、2010年分别达2.22、2.65Pg,阴山的生物量总量最低,分别为0.02、0.03Pg。生物量密度较大的功能区主要位于南方,2000、2010年海南岛的生物量密度分别高达1195、1267kg/hm2,阿尔金的生物量密度最低,仅为10.4、14.0kg/hm2。总体来看,2000—2010年间重点生态功能区生物量质量有所提高。表52000、2010年七大地理分区生物量图42000、2010年全国生物量密度空间分布Fig.4SpatialdistributionofbiomassofChinain2000,20102.2.3NPP变化分析NPP可用于表征每年陆地生态系统增加的生产力[38],能够反映生物质资源的生产力更新能力,我国NPP由东南向西北递减(图5)。华东地区重点生态功能区的平均NPP最大,由2000年的93.8kg/hm2上升到2010年的95.4kg/hm2,西北地区非重点生态功能区的平均NPP最小,2000、2010年分别为10.6、14.7kg/hm2。总体来看,华东、华南地区的平均NPP较高,东北、西北地区重点生态功能区的NPP总量高于非重点生态功能区。2000—2010年华南地区重点生态功能区、西南地区重点生态功能区和非重点生态功能区的NPP均值和NPP总量均有所下降,下降比例分别为6.83%、0.45%、7.62%,其余地区均呈现上升趋势,且非重点生态功能区上升比例均显著高于重点生态功能区(表6)。气候变化,尤其是降水和温度变化及其配合状况对植被的生长具有重要影响。2000—2010年全国年均降水量和年均温度整体上呈现上升趋势,且NPP与降水和温度主要呈现正相关关系[39-43]。因此,2000—2010年NPP应呈现上升趋势。表62000、2010年七大地理分区净初级生产力2000—2010年重点生态功能区的NPP总量由2000年的0.85Pg增加到2010年的0.90Pg,平均NPP由40.1kg/hm2增加到42.0kg/hm2。与生物量相同,大小兴安岭的NPP总量最大,分别达0.20、0.22Pg。阿尔金的NPP总量最低,分别为0.01、0.03Tg(1Tg=1012g)。平均NPP最大的功能区同样位于南方,海南岛的平均NPP高达155.7、158.9kg/hm2,阿尔金的平均NPP最低,仅为0.02、0.04kg/hm2。图52000、2010年全国净初级生产力空间分布Fig.5SpatialdistributionofNPPofChinain2000,20102.2.4生态环境变化整体分析综合七大分区重点/非重点生态功能区的对比分析来看,重点/非重点生态功能区土地覆被类型均以生态用地为主,但是前者生态用地占比低于后者,2000—2010年生态用地占比均有所下降,且重点生态功能区下降比例高于非重点生态功能区。华东、华南、华中水热条件较好的地区重点生态功能区面积占比较小,导致相应生态环境质量指标的总量低于非重点生态功能区,但是平均状况一般高于非重点生态功能区。同2000年相比,2010年各项指标均呈现增加趋势,但是非重点生态功能区所有指标的增长率均高于重点生态功能区,说明重点生态功能区生态保护的重要性相对较大。按生态功能区的类型来看(图6),水土保持型的植被覆盖度最高,生物多样性维护型的平均生物量密度、平均NPP最高,水源涵养型的生物量总量、NPP总量最高,防风固沙型重点生态功能区由于多位于西北内陆地区,整体上各项指标均为最低。总的来说,2000—2010年间国家重点生态功能区的生态环境质量有所改善,但是改善程度略低于非重点生态功能区,说明重点生态功能区生态环境保护仍有很大的提升空间。图62000、2010年国家重点生态功能区生物量密度与生物量总量、平均NPP与NPP总量对比分析Fig.6Averagebiomassandtotalbiomass,averagenetprimaryproductivity(NPP)andtotalNPPofNKEFAin2000,20103结论2000—2010年间全国生态用地的比例有所下降,其中非重点生态功能区生态用地占比低于重点生态功能区,且2000—2010年生态用地下降比例也高于重点生态功能区。从七大地理分区来看,东北、华北、华东、华中地区重点生态功能区的平均植被覆盖度、平均生物量、平均NPP高于非重点生态功能区。西南地区则相反,其余分区在2000、2010年有所差异。从生物量总量、NPP总量来看,华东、华南、华中水热条件较好的地区重点生态功能区低于非重点生态功能区,主要与该区域内重点生态功能区面积占比较低有关。我国重点生态功能区主要位于生态环境相对脆弱的地区,生态脆弱性较强,生态保护的重要性相对较大。就不同类型的功能区而言,水土保持型重点生态功能区的植被覆盖度最高,生物多样性维护型重点生态功能区的平均生物量密度、平均NPP最高,水源涵养型重点生态功能区的生物量总量、NPP总量最高,防风固沙型重点生态功能区由于多位于西北内陆地区,植被覆盖度、生物量密度和生物量总量最低。虽然2000—2010年重点生态功能区生态环境质量有所提升,但是生态环境质量指标的增长率低于非重点生态功能区,部分分区内的指标还存在降低的趋势,应进一步采取切实有效的生态环境保护工程措施,保护好重点生态功能区的生态环境本底,改善生态环境质量,以提高其生态系统服务能力。4讨论遥感信息能够较好地反映生态环境质量的空间异质性。MODIS的NPP产品是基于全球尺度估算的结果,对于某些具体区域如中国存在误差。今后的研究中应注重建立适用于中国区域的NPP估算模型。对生物量的估算结果由于不同的统计口径和数据方法存在差异,选取利用相似方法的已有研究进行对比。已有研究中估算中国陆地生态系统植被的生物量总量为29.64[44]、31.2[45]、30.53Pg[46],和本研究中估算值18.47—22.7Pg具有可比性。由于各类型面积、生物量估算口径及统计年代存在差异,因此各类型总植被生物量干重也存在不同。原因包括以下方面：(1)遥感数据的不确定性导致生物量与样地数据类型存在差异。其次,遥感数据的空间分辨率决定了估算精度,我国属于大区域尺度,只能反映生物量的大致分布规律。同时遥感影像受云,水汽等的影响,不能完全真实地反映地面情况,导致估算结果存在误差。(2)陆地生态系统的生长环境是复杂多样的,包括水热、经纬度和地形、土壤、人为活动等影响,本模型中未完全包括。今后的研究应进一步优化参数,提高模型模拟的空间精度,更好地揭示出全国尤其是重点生态功能区的生态环境质量的空间动态变化。

      生态学报杂志发表 2019年9期

    • 邢台市水功能区水环境变化趋势分析
      作者：景彦亭，时晓飞，刘庆华(1.河北省邢台水文水资源勘测局，河北邢台054001;2.河北省水文水资源勘测局，河北石家庄050031)通过对近十年来邢台市地表水资源质量状况及其变化情况的分析，客观地评估这十年来水资源质量的变化趋势，为水利部提出的最严格的水资源管理制度～纳污红线实施方案的全面落实提供基础数据，为顺利实现2020年基本建成水资源保护和河湖健康保障体系提出的主要江河湖泊水功能区水质达标率提高到80%以上的规划目标提供技术支撑［1］。1概况1.1水文水资源邢台市位于河北省南部，东西相距185km，南北长90km。东以卫运河为界与山东毗邻，北倚石家庄、衡水，南界邯郸，西与山西相连，其形状略呈马鞍形，总面积12456km2。全市属北温带大陆性季风性气候，四季分明，年平均气温14.1度，无霜期为235d，年总降水量为627mm，邢台市多年平均降水量66.19亿m3，多年平均水资源总量为14.61亿m3，其中多年平均地表水资源量为5.56亿m3，多年平均地下水资源量为10.56亿m3。1.2河流水系邢台市河流属于海河流域子牙河和黑龙港两大水系。滏阳河由南向西流经全市，分为滏西和黑龙港两部分，卫运河只是掠东部边境而过，没有支流汇入。邢台市属于资源型缺水地区，供需矛盾突出，地下水超采严重，水资源短缺已成为制约全市经济发展的主要因素。1.3地表水水功能区根据《河北省水功能区划》，邢台市水功能区划涉及干流及一、二级支流共25条河流、总河长1381.5km，湖库3座，总面积23.7km2。水功能区31个，其中缓冲区1个，河长40km;饮用水源区8个，其中湖库3个，河长174.5km，湖库面积23.7km2;农业用水区20个，河长1138.4km;过渡区2个，河长28.6km。2地表水水功能区水质现状根据地表水水功能区代表水质站进行水功能区水质类别评价。水功能区水质类别评价执行《地表水资源质量评价技术规程》(SL395-2007)中“地表水水质评价”相关条款的规定［2-3］。目前，邢台市32个水功能区中只有14个水功能区布设了水质控制站。2009年共评价13个水功能区，沙河邢台农业用水区河干。沙河邢台饮用水源区评价为Ⅰ类水质，其余4个饮用水源区评价为Ⅱ类水质，滏阳河邢台农业用水区等7个农业用水区和清凉江邢台过渡区均评价为劣Ⅴ类水质，主要污染物质为氨氮、高锰酸盐指数等。评价为Ⅰ～Ⅱ类水的水功能区占38%，劣Ⅴ类水的水功能区占62%。达到《河北省水功能区划》水质目标要求的仅有3个，占评价水功能区的23%，其他77%的水功能区均未达水功能区划水质目标［4］。朱庄水库评价为Ⅰ类水质，野沟门水库和临城水库均评价为Ⅱ类水质，三水库均评价为中营养状态。临城水库未达水功能区划水质目标，其他两水库均达标。按主要污染物氨氮、高锰酸盐指数单项参数评价，2009年邢台市13个水功能区中5个饮用水源区的氨氮、高锰酸盐指数单项均达标;8个农业用水区的氨氮、高锰酸盐指数单项均不达标;1个过渡区的氨氮不达标，高锰酸盐指数达标。3近10年水功能区水资源质量变化评价21世纪前10年地表水水功能区水资源质量变化评价主要对2000～2009年10年间水功能区水质状况变化特征进行系统评价，分析经济快速发展、气候变化和重大涉水政策与行动共同作用下水资源质量变化趋势，为准确掌握水功能区水资源质量变化态势提供基础成果。3.1评价依据、方法水功能区水质类别评价执行《地表水资源质量评价技术规程》(SL395-2007)中“地表水水质评价”相关条款的规定。评价标准选用地表水环境质量标准(GB3838-2002)。3.2评价结果通过分析评价，邢台市水功能区十年间水质总体处于变差趋势。按水功能区水质类别评价，Ⅰ～Ⅲ类水质水功能区个数基本稳定，保持在5个左右，主要是水质较好的饮用水源区，农业用水区大多处于劣Ⅴ类水质。从下图可以看出，2001、2002年水功能区水质较好，Ⅰ～Ⅲ类水质水功能区个数占评价水功能区总个数百分比最高，为55.6%、57.1%，相应的劣Ⅴ类水质水功能区个数所占比例最低，分别为33.3%、42.9%。除2001、2002年其他年份，Ⅰ～Ⅲ类水质水功能区所占比例变化幅度不大，保持在40%左右，劣Ⅴ类水质水功能区所占比例稳中有升，尤其是后四年，呈明显的上升趋势。由此可见，水质恶化趋势并未得到有效控制。十年间水功能区评价河流长度在700km左右，按河流长度评价，水质呈现向差趋势，与水功能区个数评价呈相似趋势。2001、2002年Ⅰ～Ⅲ类水质水功能区河长占评价总河长比例分别为31.1%、21.7%，劣Ⅴ类水质水功能区河长所占比例2001年最低，为51.4%。后四年增加趋势明显，由2006年的63.7%逐年增加到2009年的82.2%，年增长率6.2%。表1邢台市水功能区情况一览表图1十年间水功能区水质百分比变化趋势按水功能区达标(达到水功能区划水质目标)评价，邢台市水功能区十年间水质达标率2000～2004年阶段有向好趋势，水功能区达标个数、达标河长评价均为非稳定上升趋势，2005～2009年阶段的个数、河长评价均为非稳定下降趋势。由此可见，近几年邢台市的水环境又有变差的趋势。朱庄水库、野沟门水库和临城水库三座水库水质总体不错，10年间均保持在Ⅰ～Ⅲ类水质。2000年只有朱庄水库一个达标，2001～2006年三水库水质均达标，2007、2008年三水库水质均超标，2009年除临城水库不达标外，其他两个水库水质均达标。4水功能区水资源质量变化成因分析河北省水资源紧缺，水资源量时空分布不均，水质状况除与废污水排放情况直接相关外，水资源量的多少也是水功能区水质的主要影响因素。21世纪前10年邢台市经济保持了平稳较快的发展，国内生产总值和工业增加值、城市化率均大幅增长，农村经济继续保持了平稳增长的发展局面。邢台市10年间降水量有减少趋势，用水量不断增加，供用水矛盾日益明显。10年间邢台市的废污水排放量稳中有升，2000～2005年基本保持1.6亿t/a，2006～2009年保持在2.0亿t/a左右，废污水处理严重滞后，对水环境质量、水生态健康产生严重的负面影响。5对策与建议在水污染防控各环节的责任和义务。(3)赋予公众监督和污染受害者经济索赔的权利。明确规定公众对水环境的监督权，对出现污染事件或政府部门不作为，公众有权向法院和检察机关提出民事诉讼。污染的直接受害者，有权通过法院向排污单位提出经济索赔。(4)加强点、面源治理。点源治理主要采取产业结构调整、建立污水处理设施等措施;在农业面源污染防治方面，要明确农业部门为绵远污染防治的主体单位，环保和水利部门为监督单位，并制定详细的农业面源污染防治条例或细则。污染治理措施主要包括工程措施和非工程措施。工程措施:产业结构调整，转变经济发展方式，优化产业布局和城乡布局，统筹城乡发展，确立经济社会和环境协调发展、人与自然和谐相处的新发展模式，以有效减少污染源。工业点源治理，严格实施“关停并转”，淘汰工艺落后、污染严重、不能稳定达标排放的生产项目，积极发展高技术、高效益、低消耗、低污染的“两高两低”产业。城镇生活污水处理。加快污水处理厂建设，全面提升已有污水处理厂的处理水平，提高污水处理厂配套管网覆盖率，健全已建和在建的城镇污水处理厂配套管网，完善雨、污分流体系。农业面源治理，通过化肥农药的减施、生态拦截、农药替代，改变不合理的种植方式，防止农业种植过程对水体的污染。生态修复，通过湿地恢复与重建、河湖岸线治理、生态林建设、水生态修复和科学清淤等措施，改善湖泊水域生态环境。引水增流提高水环境容量。从治理区外引水或跨流域调水，增加治理区的水资源供给，加速水体循环，提高治理区水环境容量。河网清淤整治。实施河湖清淤，减轻内院污染、拓浚河道，科学护岸，截污导流，局部外滩地退田还河，改善河道水质。非工程措施:加强管理，控制污染严重项目。严格标准体系，完善相关法律法规。提高市场准入条件，健全工业企业环保准入制度和排污许可制度。提升监管能力，切实强化执法，建立先进的环境监测预警体系。利用价格杠杆，完善收费制度，开征污水处理费，全面推行垃圾处理收费制度。促进公众参与，开展舆论监督。(1)本着可持续发展的宗旨，建立流域水资源利用和生态环境保护的统一规划、总量控制、许可审批和检测监督等制度条例，流域水资源开发利用和生态环境保护置于全面约束和有效管理之中。(2)要从流域整体水环境保护需要出发，制定统一的水污染防治管理和监督条例，并明确水利、环保和农业等部门防措施［J］.水文地质工程地质.2007，2:75～80.［1］河北省水利厅、河北省环保局.河北省水功能区划［R］.2004.［4］二十一世纪前十年河北省地表水功能区水资源质量变化调查评价报告［R］.河北省水文水资源勘测局2010.［2］地表水资源质量评价技术规程.SL395-2007［S］.［3］SL219-98，水环境监测规范［S］.

      地下水杂志发表 2011年6期

    • 安徽沿江丘陵平原区县域功能区划分方法探讨
      摘要：指出了功能区划分是主体功能区在市、县域尺度上的有效补充和细化，以无为县为实例，基于行政村微观视角，构建了资源环境承载力、现有开发密度和发展潜力综合评价指标体系和补充评价指标体系，并结合生态保护红线、土地利用现状图斑以及县域发展实际，将无为县域划分为城镇发展区、工业集中区、农业生产区、林业发展区和生态保护区等五类功能区。关键词：功能区;划分尺度;指标体系;无为县中图分类号：F327文献标识码：A文章编号：1674-9944（2019）24-0179-031引言主体功能区作为实施区域协调与可持续发展的重要制度性工具，其核心内涵是确定各地域单元在全国和省区等不同空间尺度中开发和保护的核心功能定位[1]，是对未来国土空间合理开发利用和保护整治格局总体蓝图的设计、规划[2]。功能区划分是主体功能区在市、县域尺度上的有效补充，是从促进县域经济社会与生态环境协调发展出发，综合考虑地区自然属性和经济属性的基础上划分的空间地域单元，为空间管治的理论与实践提供了合理的依据[3]。因此，本文以芜湖市无为县为实例，以主体功能区研究成果为基础，合理划分县域功能分区，优化城镇发展、农业生产和生态保护格局，以期为国土空间规划编制提供方法参考。2研究区概况无为县，隶属于安徽省芜湖市，地处安徽省中南部，长江下游北岸，是皖江开发开放的前沿，与“长三角”山水相连，具有通江达海、承东启西的区位优势。地形大体上可分为平原区和低山丘陵区，低圩平原主要分布在县域东部，低山丘陵自北部县界延伸至西南，平均海拔在40～200m之间，最高海拔675m。县内主干河流为西河，西河自西向东贯穿全县，入裕溪河而后汇长江。无为县下辖20个镇，272个行政村（社区），另设1个经济开发区，土地总面积2042.07km2。改革开发以来，无为县经济持续快速发展，工业化城镇化加速推进，综合实力显著增强，人民生活水平明显提高，2018年实现地区生产总值438.2亿元，财政收入39.1亿元，城镇常住居民人均可支配收入34581元，农村常住居民人均可支配收入18320元。3研究方法3.1数据来源研究数据主要来源于无为县2018年土地利用变更数据库、30m×30m精度DEM、无为县土地利用总体规划（2006～2020年）调整方案、无为县城总体规划（2013～2030年）、无为县地质灾害防治规划、安徽省生态保护红线划定成果以及2018年人口、经济、社会统计公报、年鉴等。3.2区划方法鉴于评价空间单元选择、指标体系构建、因子权重赋值以及集成计算技术方法直接影响区划结果，并直接决定区划的成效[1-5]，根据无为县实际情况，立足县级空间尺度，笔者就评价空间单元选择、指标体系构建、因子权重赋值以及集成计算技术作出以下说明。（l）国家和省级的主体功能类型包括四类，城市化空间、粮食主产区、生态安全空间、自然与文化遗产保护地[6]，本次县级功能区划分将细化地域功能，因此，首先以行政村（社区）为基本单元进行综合评价，以期遴选出城镇发展、工业集中类功能区域，评价指标如表1所示;其次，在剩下的行政村（社區）评价单元内，通过评价指标如表2所示，进行二次集成细分农业生产区、林业发展区和生态保护区;最后，结合土地利用现状图斑，对按照行政区划定的边界进行修正，使划定方案更加符合实际。（2）各类自然保护地、水源保护地一级管控区域等生态保护红线首当划人生态保护区。（3）通过层次分析法、特尔斐法确定评价指标权重值，多指标综合加权评价法集成计算各评价单元综合分值。4集成分析4.1资源环境承载力分析根据指标体系，计算全县资源环境承载能力，按照自然断点法进行聚类，结果如图1所示，资源环境承载能力较高的区域自北向南主要为红庙镇、福渡镇、陡沟镇、开城镇、赫店镇、十里墩镇、泥汊镇、泉塘镇、襄安镇和洪巷镇，涉及196个行政村（社区），土地面积138868.30hm2，占全县国土面积71.14%;较低的区域主要分布在石涧镇、严桥镇、昆山镇和牛埠镇，涉及18个行政村，土地面积21410.20hm2，占全县国土面积10.97%;承载能力中等的区域主要位于无城镇、蜀山镇、鹤毛镇、刘渡镇、姚沟镇和高沟镇，涉及58个行政村（社区），土地面积34926.34hm2，占全县国土面积17.89%。资源环境承载能力较高的区域内，地势平坦，耕地分布占全县的80.11%。4.2现有开发密度分析根据现有开发密度指标，计算其现状值并按照自然断点法聚类，结果如图2所示，较高的区域主要位于无城镇的城北、金河、西苑、泰山、文景等10个社区和高沟镇的新沟社区、龙庵社区以及襄安镇的胜利社区，总共涉及13个社区，土地面积1899.50hm2，占全县国土面积0.97%;开发密度中等的区域主要分布在石涧镇、无城镇、赫店镇、福渡镇、十里墩镇、泥汊镇、姚沟镇和高沟镇，总共涉及103个行政村（社区），土地面积68863.77hn12，占全县35.28%;开发密度较低的区域分布在其他的156个行政区（社区），土地面积124441.58hm2，占全县63.75%。从整体上看，无为县现有开发密度较高区域分布面积较少，全县开发密度较低。4.3发展潜力分析根据区位条件、经济发展基础和科技教育水平等指标，计算其发展潜力值，分级结果如图3所示，较高的区域主要分布在无城镇、福渡镇、高沟镇镇政府所在地行政村（社区），占全县国土面积2.64%;其他镇政府所在地行政村（社区）位于发展潜力中等的区域，潜力中等区域土地面积66245.87hm2，占全县国土面积33.94%。从整体上看，全县发展潜力较高的区域主要沿交通干线分布以及位于现状开发水平较高的区域。5区划结果根据资源环境承载力、现有开发密度、发展潜力评价分级结果及分析，结合无为县土地利用现状情况和实际，将全县划分为城镇发展区、工业集中区、农业生产区、林业发展区和生态保护区等五类功能区。5.1城镇发展区城镇发展区土地总面积6814.41hm2，占全县国土面积的3.37%，主要分布在各镇镇政府所在地的区域，其中无城镇、福渡镇、高沟镇面积较大，石涧镇、严桥镇、开城镇、襄安镇、姚沟镇和牛埠镇中等，其他镇面积较低。该区域城镇化水平较高，人口密度大，基础设施水平较高，商贸活动较发达，交通优势程度高，是未来城镇集中发展的区域。5.2工业集中区工业集中区土地总面积1855.73hm2，占全县国土面积的0.92%，主要分布在高沟镇、泥汊镇和石涧镇工业园区内。该区域资源承载水平较高，工业用地集中分布，工业经济较发达，是区域重点发展工业的地域。5.3农业生产区农业生产区土地总面积171487.56hm2，占全县国土面积的84.79%，是全县分布面积最大的一类功能区，是主要从事农业生产的农村聚落区域。该区域内资源承载水平高，水土条件优越，耕地资源丰富，主要承担农业生产、村庄建设功能。5.4林业发展区林业发展区土地总面积10229.18hm2，占全县国土面积的5.06%，主要分布在严桥镇、石涧镇、开城镇、蜀山镇、鹤毛镇和昆山镇境内。该区域坡度较高，农业生产适宜性较低，适宜发展林业，并兼顾生态旅游。5.5生态保护区生态保护区土地总面积11860.43hIT12，占全县国土面积的5.86%，是具有重要生态功能的区域，包括自然保护地、饮用水源地以及生态保护红线外需提升生态功能的区域，主要分布在昆山镇南部、严桥镇北部和东南沿江区域。该区域内资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力低，是限制、禁止开发建设的区域，主要承担生态保护功能（图4）。6结语功能区划是国土空间规划中的重要环节，在空间管治和综合协调中发挥着重要作用[7]，县级功能区划分是主体功能区思想在市、县域尺度上的有效补充。无为县位于安徽沿江丘陵平原较发达的地域，自然、社会经济特征差异明显，本文主要以无为县为实例，探讨县域功能区划分的思路：①从资源环境承载力、现有开发密度和发展潜力三个角度，构建功能区综合评价指标体系，遴选出城镇发展、工业集中类功能区区域，然后构建补充指标，细化农业生产区、林业发展区和生态保护区;②各类自然保护地、水源保护地一级管控区域等生态保护红线首当划人生态保护区;③因使用行政村（社区）作为评价单元的局限性，并不是整个评价单元都适合作为某类功能区，所以，结合土地利用现状图斑，对按照行政区划定的边界进行修正，使划定方案更加符合实际。参考文献：[1]樊杰.主体功能区战略与优化国土空间开发格局[J].中国科学院院刊，2013.28（2）：193-206.[2]樊杰，我国主体功能区划的科学基础[J].地理学报，2007，62（4）：339—350.[3]徐宁，县域空间功能区划分研究一一以山西省河津市为例[Dl.西安：西北大学，2011.[4]王建军，王新涛.省域主体功能区划的理论基础与方法[J].地域研究与开发.2008，27（2）：15-19.[5]王强，伍世代，李永实，等，福建省域主体功能区划分实践[J].地理学报，2009，64（6）：725-735.[6]樊杰.地域功能一结构的空间组织途径——对国土空间规划实施主体功能区战略的讨論[J].地理研究，2019，38（10）：2373-2387.[7]毛汉英，方创琳，新时期区域发展规划的基本思路与完善途径[J].地理学报，1997，52（1）：1-9.收稿日期：2019-11-21作者简介：代绍奇（1991-），男，硕士，研究方向为土地利用与空间规划。

      绿色科技杂志发表  2019年24期

    • 基于主体功能区的新增建设用地规模分解研究
      ——以广东省为例
      作者：周艺霖，史京文，沈明，陈玲，谭红日（1.广东省土地调查规划院，广州510075；2.自然资源部陆表系统与人地关系重点实验室，广州510075）新增建设用地规模是国土空间规划中重要的约束性指标，是支撑城市未来发展的宝贵资源。主体功能区是根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力，统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局后，形成的不同主体功能的区域。学术界关于新增建设用地规模分解的研究主要围绕建设用地指标分配理念、分配方法和资源错配等方面，如聚焦建设用地指标分配理念，提出以人为本的建设用地指标分配理念[1]；聚焦建设用地指标分配方法，分别提出运用层次分析法、破产模型和TOPSIS模型等对新增建设用地指标进行分配[2-5]，同时有学者基于资源禀赋和经济发展区域分异，经济增长贡献和人口用地公平来考虑新增建设用地指标分配[6-7]；聚焦建设用地资源错配研究，提出工业、商服和住宅三类建设用地存在不同程度错配[8-9]，建设用地指标分配存在执行偏差，需要从目标设定权、检查验收权和激励分配权等多维控制权进行优化[10]。现有学术成果主要集中在运用模型探索建设用地指标分配方法，缺乏对主体功能区和区域发展格局的运用，无法保证分配结果合理性和区域主体功能定位的落实。本文以广东省为例，立足各地市资源环境承载能力和主体功能区定位，以广东省“一核一带一区”区域发展格局为引领，从发展趋势、用地效率、潜力需求、主体功能和基本保障5个维度，构建规模分解指标体系，探索基于主体功能区的新增建设用地规模分解方法，提供统筹优化配置建设用地规模的创新思路，为其他地区新增建设用地规模分解提供决策参考。1广东省主体功能区规划实践与总结1.1陆海主体功能区规划实施2012年9月，《广东省主体功能区规划》实施，规划核心内容主要包括战略格局、主体功能区划方案、分区指引、配套政策和地市指引。主体功能区划方案将广东省陆域主体功能区分为优化开发、重点开发、生态发展和禁止开发四类区域，分别占陆域面积的13.55%、20.81%、65.64%和14.25%（禁止开发区域点状分布于另外三类区域内）。其中，重点开发区域又分成国家级重点开发区域和省级重点开发区域，生态发展区域分成国家级重点生态功能区、省级重点生态功能区和国家级农产品主产区。2017年，经国家发展和改革委批准，广东省有11个县的主体功能定位由省级重点生态功能区调整为国家级重点生态功能区。2017年12月，《广东省海洋主体功能区规划》实施，全省海洋主体功能区包括优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区域，分别占全省海域面积的33.36%、12.90%、44.04%和9.70%。1.2部署“一核一带一区”区域发展格局2019年7月，广东印发《关于构建“一核一带一区”区域发展新格局促进全省区域协调发展的意见》，结合主体功能区，明确提出全省“一核一带一区”的区域发展格局。“一核”是指珠三角地区，包括珠三角9市（包括沿海7市），是引领全省发展的核心区和主引擎；“一带”是指沿海经济带，包括珠三角沿海7市和东西两翼地区7市，是新时代全省发展的主战场；“一区”是指北部生态发展区，包括粤北5市，是全省重要的生态屏障。“一核一带一区”区域发展格局是广东省未来经济社会发展的方向标，同时也是国土空间开发保护格局确定的重要依据。1.3优化主体功能区布局2020年以来，广东省以资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价为基础，以“一核一带一区”区域发展格局为引领，优化主体功能区布局，形成了重点生态功能区、农产品主产区和城市化发展区的初步方案。其中，重点生态功能区25个县（市、区），占省域面积的33.41%；农产品主产区18个县（市、区），占省域面积的28.32%；城市化发展区78个县（市、区），占省域面积的38.27%。主体功能区优化完善后，可以更好地与国土空间规划编制以及“三区三线”划定工作相衔接。广东省主体功能区规划和“一核一带一区”区域发展格局是相辅相成、互为支撑的关系。一方面，“一核一带一区”区域发展格局是在主体功能区规划基础上提出的，总体反映了全省区域主体定位，是全省未来社会经济发展的重要纲领，其印发实施将进一步夯实主体功能定位；另一方面，主体功能区规划优化完善也将“一核一带一区”区域发展格局作为重要引领，通过分区的细化和完善，将“一核一带一区”细化和落地。而国土空间规划编制中的新增建设用地分解和空间布局，将直接影响主体功能区规划以及“一核一带一区”区域发展格局的落实。2基于主体功能区的新增建设用地规模分解方法首先，构建新增建设用地规模分解的指标体系，包括影响指标和调节指标，其中主体功能区规划和区域发展格局作为重要的调节指标；其次，确定指标的方向及权重系数；最后，根据影响指标计算各地市综合分值，同时根据调节指标修正各地市综合分值，最终确定新增建设用地规模。2.1构建分解指标体系新增建设用地规模直接关系地方未来经济发展空间，应综合考虑土地利用现状、人口发展趋势、用地效率、用地潜力和主体功能区等多个方面因素。通过与建设用地相关指标的大范围比较和筛选，从发展趋势、用地效率、潜力需求、主体功能和基本保障5个方面，设置国土开发强度、年均常住人口增长率、年均新增建设用地等12个影响指标，以及主体功能区规划、区域发展格局等4个调节指标（表1）。表1新增建设用地规模分解指标体系表通过设置主体功能区规划和区域发展格局两个调节指标，对新增建设用地规模进行修正，统筹优化配置各地市建设用地规模，增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，增强其他地区在保障粮食、生态安全等方面的功能。其中，对于主体功能区规划和区域发展格局的重叠区域，两个指标均会纳入计算，因为两个指标设置的出发点略有不同，主体功能区规划主要考虑区域主体功能定位问题，区域发展格局主要考虑全省不同区域协同发展问题。2.2确定指标方向及权重/系数指标方向确定。考虑建设用地总量控制、土地低效利用状况、人均用地状况等因素，分别将国土开发强度、批而未供及闲置土地面积、人均建设用地面积、三旧改造标图建库面积、人均基本公共服务用地面积5个指标设置为负向指标；考虑人口增长对建设用地资源的需求、用地发展趋势、用地效率等因素，分别将年均常住人口增长率、年均新增建设用地、人均GDP、地均GDP、三旧改造完成面积、剩余适宜建设用地规模占比、年均固定资产投资总额、规划交通用地需求和重大平台等9个指标设置为正向指标；主体功能区规划和区域发展格局不划分指标方向，而是根据不同分区确定调节系数。指标权重及系数确定。本文采用层次分析法对影响指标权重进行计算，利用其具备的层次性高、系统性强，便于对定量与定性相结合的问题进行剖析等特点，对规模分解影响指标的指标项进行系统分析梳理，从而确定指标权重。首先，构建判断矩阵，采取两两比较法和1-9标度法进行比较，确定指标系数构成的判断矩阵。然后根据专家意见，对影响指标中12个指标进行重要性程度判断，构建规模分解影响指标判断矩阵A如下：式中：m代表评价指标数；n代表等级数；amn代表评价指标m隶属于标准值的重要程度。根据式中判断矩阵得到相应指标层的单位特征向量，从而确定权重向量。首先计算出判断矩阵每一行元素的乘积Mi：式中：aij代表要素i与j的相对重要性的判别结果。计算得到Mi的n次方根值为：对其进行归一化处理，得出权重向量Wi：得出权重向量后进行层次单排序和一致性检验，计算一致性指标公式CI如下：上式中n代表对应判断矩阵的阶数，λmax为判断矩阵的最大特征根，CI为一致性指标。计算出相应一致性比率CR=CI/RI，RI为同阶平均随机一致性指标。当CR≥0.1时，层次单排序结果无满意的一致性，需要进行判断矩阵相对重要性系数调整，直至调整至CR＜0.1为止。最后，计算层次总排序和一致性检验，其目的是计算最后一层指标相对于总目标的相对重要性权重，计算步骤与方法与层次单排序一致，计算结果CR＜0.1即可，影响指标的权重计算结果如表1所示。调节指标由于属于重大战略影响和特殊需求支持，采用分类修正法进行赋值计算，即将调节指标分成两类，分别通过调节系数和单列新增建设用地规模进行修正。其中主体功能区规划和区域发展格局按照其分区不同，设定不同的调节系数；重大平台和人均基本公共服务用地面积则根据指标数值情况，单列一定的新增建设用地规模进行修正。对于主体功能区规划，考虑各主体功能区域的侧重点，城市化发展区系数设置为1.4，重点生态功能区和农产品主产区系数设置为1.0，跨区域的地级市按区县个数占比加权计算系数，如汕头市6个县区在城市化发展区，1个县区在农产品主产区，系数=1.4×6/7+1.0×1/7=1.34。对于区域发展格局，“一核”系数设置为1.1，主要考虑珠三角地区国土开发强度较高，需要优化开发，实现高质量发展；“一带”系数设置为1.5，主要考虑沿海经济带是新时代全省发展的主战场；“一区”系数设置为1.0，主要考虑北部生态发展区是全省重要的生态屏障。既是“一核”又是“一带”的地市取平均数1.3（表2）。对于重大平台和人均基本公共服务用地面积，单列新增规模予以支持，其中，重大平台按每个平台单列规模予以支持，而人均基本公共服务用地面积根据是否小于全省均值进行分配，小于均值的地市规模支持量为大于均值的2倍。表2主体功能区规划和区域发展格局系数确定2.3影响指标和调节指标测算影响指标测算。一是数据计算及标准化。根据收集到的基础数据，计算出12个指标原始值，并运用极值法，分正向和负向两类，对指标原始值进行标准化，得到各个指标的标准化值。指标标准化公式分别如下所示。二是综合分值计算。根据12个指标标准化值，乘以各自权重，得出各地市12个指标的综合分值（图1）。图1影响指标综合分值计算结果其中，Si为指标标准化值，ai为指标原始值，amin为指标最小值，amax为指标最大值。调节指标测算。一是将综合分值乘以主体功能区规划和区域发展格局调节系数，得出调节后的综合分值；二是依据调节后综合分值计算各地市新增建设用地规模占比，结合全省新增总量得出初步新增建设用地规模；三是加上重大平台和人均基本公共服务用地面积的单列规模，得到各地市最终的新增建设用地规模。3分解结果校验从分解结果看，本次新增建设用地分解，一方面较好地落实了广东省主体功能分区，新增建设用地规模重点支持城市化发展区的发展，其中11个全域或主要为城市化发展区①按照广东省主体功能分区优化完善成果，有7个地市全域均为城市化发展区，分别为广州市、深圳市、珠海市、佛山市、东莞市、中山市和潮州市；有4个地市主要为城市化发展区（全域仅有1个县区为农产品主产区或重点生态功能区），分别为汕头市、惠州市、阳江市和揭阳市。的地市，新增建设用地规模占58.62%，且该11地市中有7个地市新增建设用地规模排名全省前10位。另一方面有力保障了“一核一带一区”区域发展格局实施，“一核”和“一带”的新增规模占比较大，其中“一核”的9市新增规模占50.68%，重点支撑“走廊+集群+平台”的网络化产业空间布局；“一带”14市新增规模占73.74%（其中核带重叠②核带重叠7市，分别为广州市、深圳市、珠海市、中山市、东莞市、惠州市和江门市。7市占40.35%），重点支撑港口群、临港经济区和临港新城建设；“一区”5市新增规模占15.94%，侧重支持“据点式”布局现代农业产业园和特色工业园（图2）。图2新增建设用地规模分解结果与区域发展格局校验同时，本次分解结果可以较好地引导空间资源向中心城市和都市圈集聚，重点支撑建设广州、深圳、珠江西岸、汕潮揭、湛茂五大都市圈，推动形成以珠三角城市群为核心，汕潮揭、湛茂都市圈为两翼的中国南海岸大都市带。总而言之，本文以广东省为例，探索将新增建设用地规模分解与主体功能区相挂钩，该方法可以较好地促进不同区域差异化发展，进而提高空间资源配置效率，可以为其他区域新增建设用地规模分解提供重要决策参考。4新增建设用地规模分解政策建议本次研究表明，对于新增建设用地规模分解工作，应结合主体功能定位，落实区域发展格局，并综合考虑人口增长趋势、土地利用效率和用地发展趋势等各类因素，确保分解结果的科学性和合理性，促进主体功能区规划落实和不同区域差异化发展。4.1结合主体功能定位，实现资源优化配置国家空间规划制度改革后，在新的国土空间规划体系下，主体功能区规划成为推进国土空间规划编制的重要指导性规划[11]。在国土空间规划编制过程中，国家要求各省对主体功能区规划进行完善和细化，并进一步在国土空间规划中落实。在省域层面，要更好地发挥城市主体定位功能，提升国土空间利用水平，国土空间规划的要素引导作用显得尤为重要。新增建设用地规模作为国土空间规划的重要约束性指标，其分解下达应充分结合不同城市区域主体功能区定位，通过建设用地资源的统筹优化配置，协调发展与公平之间的矛盾，发挥不同区域的比较优势，实现差异化发展和协同发展。4.2落实区域发展格局，促进空间布局优化区域发展格局是一个区域未来发展和国土空间开发保护的重要纲领，同时也是指导资源要素配置的方向标。在各级国土空间规划编制中，均明确要求构建国土开发保护格局，而该格局与区域发展格局具有高度匹配性，国土开发保护格局是支撑区域发展格局的重要基础。同时，在国土开发保护格局的规划和塑造过程中，新增建设用地资源的投放方向和力度起到至关重要的作用。因此，在新增建设用地规模分解中，应充分考虑和落实区域发展格局，按照不同区域发展方向和组合关系，合理调整分配比例，将建设用地资源重点投放至城镇开发重点区域，支撑国土空间开发保护格局、区域发展格局的形成和发展，促进城市空间布局不断优化。4.3综合考虑各类因素，形成规模分解最优解新增建设用地规模分解是一项系统性工作，除了需要从主体功能角度考虑主体功能区以及区域发展格局的影响，为更好地发挥建设用地资源利用效率，促进解决发展与公平的问题，还应综合考虑人口增长趋势、土地利用效率、用地发展趋势和重大项目用地需求等各类因素。在生态文明建设和耕地保护严格化背景下，应该以主体功能区为指导，结合城市发展实际需求，通过各类因素统筹考虑和综合平衡，形成相对科学的新增建设用地规模分解方案，促进建设用地资源的高效利用和城市高质量发展。

      自然资源情报杂志发表  2022年7期

    • 湖州市吴兴区粮食生产功能区建设与技术规范
      作者：孟华兵 曹栋栋 秦叶波 邢晓鸣 马虎财 顾永强（1浙江省湖州市吴兴区农林技术推广服务中心313000；2浙江省农业科学院，浙江省杭州市310021；3浙江省种植业管理局，浙江省杭州市310020；4浙江省湖州市妙西镇农业综合服务中心313000；5浙江省湖州市道场乡农业综合服务中心313000）民以食为天，粮食是事关国计民生的重要战略物资，保障粮食生产稳定是确保经济、社会健康发展和社会稳定的重要基础。习近平总书记在十九大报告中指出，“确保国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中”。开展粮食生产功能区建设是提升粮食生产能力，保障粮食生产安全最有效、最直接的途径。浙江省自2008年在全国率先启动粮食生产功能区建设以来[1]，已建成一大批基础设施完善、旱涝保收能力强的粮食生产功能区，对保障全省粮食生产安全发挥了重要作用。浙江省湖州市吴兴区自启动规划建设粮食生产功能区以来，已陆续建成一大批示范性粮食生产功能区，例如，八里店镇尹家圩村粮食生产功能区、织里镇骥村村粮食生产功能区、埭溪镇上强村粮食生产功能区、道场乡钱山下村粮食生产功能区等。但也存在着诸如功能区建设标准不高、不统一等问题，因此，制定适宜吴兴区粮食生产功能区建设技术规范、统一粮食生产功能区建设要求是十分必要的，这不仅对完善农田基础设施、提升土壤耕地质量与肥力、改善农田生产条件和生态环境、推进农田节水灌溉、提升粮食综合生产能力和肥料利用率、保障粮食生产安全具有重要的推动作用，还能给以后制定市级、省级乃至国家级建设技术标准提供参考。现将湖州市吴兴区粮食生产功能区建设与技术规范介绍如下。1范围规定了粮食生产功能区建设的术语、定义、基本原则、区域选择、建设具体技术指标要求、建后管护机制等内容。适用于浙江省湖州市吴兴区范围内开展的粮食生产功能区建设。2规范性引用文件下列标准对于本规范的应用是必不可少的。无注日期的引用标准，其最新版本（包括所有的修改单）适用于本规范。GB5084农田灌溉水质标准GB15618土壤环境质量标准GB/T30600高标准农田建设通则GB50265泵站设计规范GB50288灌溉与排水工程设计规范GB/T50363节水灌溉工程技术规范NY525有机肥料标准NY/T2148高标准农田建设标准3术语和定义3.1粮食生产功能区是指围绕保障粮食生产安全，以改善粮食生产条件、建设高产粮田为核心，在集中连片的标准农田范围内建设的农田设施完善、耕地质量良好、生产技术先进、服务体系健全、粮食稳产高产的规模种植区[1]。3.2粮食生产功能区建设即围绕粮食生产农田主要限制性因素而开展的土地平整、田间道路、灌溉与排水、农田防护与生态环境保持、农田输配电、土壤肥力提升等工程建设活动。3.3高标准农田在标准农田的基础上，通过一定的工程活动建设而成的土地平整、集中连片、设施完善的高产稳产田块。3.4永久基本农田即对基本农田实行永久性保护，不论在什么情况下都不允许改变其用途、不得挪作它用的基本农田。3.5土地平整指为满足功能区农田耕作、灌排等活动需要而进行的田块修筑和地力保持措施，主要内容包括耕作层地力保持工程和耕作田块修筑工程。3.6机耕生产路指为满足农资运输、农事耕作等活动需要所建设的田间道路，包括田间道（机耕路）和生产路。3.7土壤肥力提升指为改善农田土壤理化性状、提高土壤肥力、平衡土壤养分状态和消除农田耕作层障碍因子而进行的物理措施和化学措施，主要内容包括有机质提升、测土配方施肥、盐碱土壤治理、土壤酸化防治等。4基本原则和建设区域选择应结合当地土地利用总体规划、永久基本农田划定方案、高标准农田建设总体规划、粮食生产功能区规划等，统筹安排粮食生产功能区建设；应根据不同区域的自然资源特点、社会经济发展水平、土地利用现状，因地制宜地采取适当的建设方式和工程措施；应遵循田成方、路相通、渠相连、旱能灌、涝能排、有烘干、能储藏的准则进行粮食生产功能区建设；应落实管护责任，健全管护机制。粮食生产功能区建设宜在功能区规划范围内，农用地质量分等评定的优等、高等、中等耕地集中分布区等区域开展；建设区域应相对集中连片、水资源有保障、土壤适合粮食作物生长、无潜在地质灾害和重度土壤污染风险，田块面积平原在6.67hm2以上、山区在3335m2以上，田块坡度在6°以下。5粮食生产功能区建设内容与技术要求5.1基础设施5.1.1土地平整在粮食生产功能区的土地平整过程中，应减小田块的横向地表坡降，纵向坡降应根据不同区域的土壤和灌溉排水要求确定。对地面坡度为5°～25°的农田，当坡地土层较深时，应尽最大可能修成水平梯田；当坡地土层较浅时，可先修成坡式梯田，再逐步修成水平梯田；丘陵区的梯田化率应高于90%。梯田修筑应结合小河流域治理和沟道治理以及坡面防护工程进行，以提高土壤防雨水冲刷的能力。平整后的粮食生产功能区还应配套相关工程措施进行保护，以延续功能区的使用寿命。粮食生产功能区的田块应通过旋耕机深耕深松，保持耕作层厚度在30cm以上。对土层相对较薄的农田，应通过客土回填的措施，使田块土体厚度达到50cm以上；对砂土和黏土较重的田块，宜通过客土措施调节土壤质地，使其符合粮食耕种要求。在实施新开垦荒地、坡改梯和地块归并等工程时，需尽量避免打乱表土层和生土层，可先将肥沃的表土层进行剥离暂存，待土地平整完成后再回填至表土层。5.1.2田间道路田间道路应符合GB/T30600的规定。平原区田间道路通达度应达到100%，丘陵区应不低于90%。田间道路应成网状，布局合理，能适应大、中型农机设备下田作业的要求。主要机耕路的路面宽应在3m左右，两边砌石，宕渣路基，混凝土压顶，硬化路面，在农机交汇处的路面宽可适当增加至5m。田间生产路的路面宽应在2～3m之间，塘渣路基，砂石路面或者硬化路面。为方便农机下田作业、减少农机对田间基础设施的破坏，每1～1.334hm2农田应设置1个田间农机下田机坡。5.1.3灌溉和排水设施粮食生产功能区的灌溉水源质量应符合GB5084的规定，灌排泵站的设计应符合GB50265的要求，灌溉水利用系数应不低于GB/T50363的规定。在粮食生产功能区内宜通过建设低压管道灌溉的方式进行灌水，以提高灌溉水利用系数。平原区灌溉保证率应在90%以上，山丘区应在75%以上。粮食生产功能区排涝标准要求达到“十年一遇”，要求24h暴雨积水能在24～48h内排至作物耐淹水深以下。在土壤盐碱化和地下水位较高的地区，排水沟渠的建设标准需符合GB50288的规定。排水渠（沟）的布置应与田间生产路、灌水区等相协调，在平原区一般实行排灌分离，在丘陵区可选用灌排共用的形式，排渠宜采用混凝土现浇、干（浆）砌石，灌渠宜采用混凝土现浇、铺设低压管道（PVC塑料管），以提高排灌效率。5.1.4林网建设粮食生产功能区内要求农田林网建设良好，林木种植应与田、路、渠、沟等相结合，与农村居民点景观建设相协调；树种宜选择大花六道木等花期较长和抗灾能力较强的苗木，这样既可用于作物农田生态防护，又可用于粮食生产功能区内粮食作物的绿色防控。5.1.5农电网络粮食生产功能区内的农用电网线路和变压器等设施，应根据泵站位置和粮食生产安全用电的需求做好布局和设置。5.1.6周边环境要求粮食生产功能区周边河道水系通畅，定期疏浚清淤，保证其旱能灌、涝能排；周边道路能适应大中型农机具进出。5.2土壤肥力提升5.2.1养分与有机质含量粮食生产功能区的农田土壤应保持较高的肥力水平。对肥力水平相对较低的田块，必须通过增施有机肥、秸秆还田和种植绿肥等措施来提高土壤肥力，直至符合NY/T2148的规定。5.2.2重金属含量农田耕作层土壤重金属含量等土壤质量指标应符合GB15618的规定；已达到轻度污染的粮食生产功能区农田土壤应通过物理、生物、化学等方法进行修复，直至土壤质量达到GB15618规定。5.3推广要求粮食生产功能区内的粮食复种指数应在100%以上，粮食作物良种覆盖率应达到100%，主推技术和品种、统防统治、测土配方施肥达到全覆盖，水稻等主要粮食作物生产耕种收综合机械化水平应达80%以上。鼓励在粮食生产功能区内实行水旱轮作、种养结合等生态、高效、新型的农作制度，力争实现“千斤粮万元钱”。粮食生产功能区内每6.67～33.35hm2农田应有不少于1户科技示范户，且要定期举办技术培训班，使培训覆盖率达到60%以上。6建后管护机制6.1土地流转建好的粮食生产功能区应引导农户，对抛荒的农田实行土地流转，对冬闲超过3个月的农田实行临时性转包或租赁，确保粮食生产功能区内规模种粮经营面积比例在30%以上。6.2生产服务面积在千亩以上的粮食生产功能区应有1家粮食生产、农机、植保合作社（联合社）或家庭农场等社会化服务组织，以便统一开展机耕机收、育供秧、植保、肥水管理、烘干等社会化服务，确保粮食生产功能区内社会化服务覆盖率在80%以上。6.3生产投入粮食生产功能区应统筹提标改造、以奖代补、生态补贴等资金，形成粮食生产长效投入与激励机制，促进粮食生产功能区持续发挥社会效益和经济效益。6.4管理保护粮食生产功能区的后期管护应纳入各级政府粮食责任制考核内容，应制止“非粮化”、禁止“非农化”的现象发生。粮食生产功能区应有完整的管护制度，及时建立粮食生产功能区电子信息地图和相关数据库档案，实行信息化管理，明确管护主体与内容，明确管理保护责任人，并落实专门人员做好路、渠、泵站、防护林等的管护工作。如确需占用已建粮食功能区的，需按“先补后占、占补平衡、同质同量”的要求执行。6.5污染管控粮食生产功能区内的农田土壤达到轻度污染或临界污染的，应根据实际情况予以修复或及时调整种植业结构，以保障农产品质量安全；达到重度污染的，应及时划定为粮食生产功能区禁止区，将污染的农田从粮食生产功能区规划中调出，并在未污染处补充同等面积的农田。[1]王岳钧,王月星,吴早贵.浙江省粮食生产功能区建设的实践与思考[J].浙江农业科学,2013,1(1):1-4.

      上海农业科技杂志发表 2018年3期

    • 复合型经济功能区管理体制创新研究
      作者：张小敏   摘要：本文以复合型经济功能区为研究视角，针对其管理体制创新展开分析讨论，集中对规划、财税、改革三个角度提出建议。希望为相关工作的开展带去参考借鉴。关键词：复合型;经济功能区;管理体制前言：改革开放四十年来，我国区域经济发展取得举世瞩目的成绩，改革开放初期深圳特区崛起，带动了珠江三角洲的经济井喷式发展，继而建设了上海浦东新区，推进了长江三角洲经济的腾飞。新常态下，要充分发挥区位优势，积极建设复合型经济功能区，带动区域经济一体化发展。1做好中长期发展规划复合型经济功能区作为一种全新经济模型，在规划、发展两个维度提出了新要求。体制与制度的逐步建立健全将会对区域内资源优化配置产生极大影响，进而关系可持续发展大局。所以在推进管理机制变革、创新的历程中需要抓住“规划是重点”的基本思路，充分借鉴国内外成功经验，敢于创新、摒弃旧体制，力求最短时间内确立新区在区位内部的核心地位与竞争优势，建立与服务型政府一脉相承的复合经济功能区行政体质，深化贯彻落实党和政府的实验区建设与改革目标。具体对策如下：1.1转变思想针对新区规划，必须要借助外部力量，借鉴国内外成功案例，充分发挥知名高校与大数据中心，对发展规划，尤其是中长期发展规划做出反复论证。管理部门要与时俱进的转变传统管理理念、发展思想，认识到行政管理机制是“做成的”，经济新区是“长成的”，更要实事求是剖析现有职能部门与行政管理体制之间的问题，尊重各领域专家学者意见建议，集思广益，避免长官意志，始终坚持科学规划、持续规划思想，严格按照党和政府战略方阵、法律法规落实规划建议。1.2“集”“分”的辩证统一在推进复合型经济功能区管理体制变革历程中，一定要立足区域政府的法律授权，做好管理体系、组织架构的科学规划，尤其在组织架构组建与设计的过程中必须集中展示政府方面的权威，打破行政区与功能区之间必然存在鸿沟，争取在既有资源基础上规划内部资源配置方案，做到集分并举。其中“集”为在国土资源、交通网络、基础设施以及生态环境等需要做好统筹性规划，实现重点资源的集约化管控。“分”指的是要将产业集聚效应作为蓝本，做好各个产业与空间要素的细节性配置，将工业生产区域居民生活区域做出适当的分割，满足经济发展的同时，提高广大人民群众的生活质量[1]。2打造财税平衡体系2.1总体思路继续推进复合型经济功能区管理体制创新的发展历程中，财税是核心。基于此，区域政府要在财税方面做好功课，结合公共财政机制的发展要求，依据先行法律法规以及新区内部的优惠政策，积极构建专享税与共享并存、共享税为核心的，全面覆盖、纵横交错的财政平衡机制。以重庆开州浦里新区为例，要始终坚持“因地制宜、生态环保、产城融合”的规划理念，按照“海绵城市”的建设要求，瞄准绿色、产业、开放、宜居“四个新区”发展目标，围绕社会主义新时代、社会主义市场经济新常态的发展大局，搭建起利于新区健康稳定、可持续发展的财政与税收机制，为新区管理机制变革创新奠定坚实的物质基础。2.2实践路径围绕规划方案与战略愿景，要继续落实以市场为主导的经济发展理念的基础上，实现市场主导、政府调控的平行推进，在服务型政府的指导下积极建立政府、市场双维管控的公共服务机制[2]。从政策角度来看，要加快经济开发和产业集群步伐，结合新区的区位优势，将各项职能挖掘出来，减轻其社会管控责任，以便市场化、专业化招商工作的顺利展开，实现生产性服务行业的快速持续发展;针对新区内部的社会管理任务和民生服务任务需要依靠行政区的管理架构，集中关注社会公共服务系统的职能，充分发挥公共服务体系规模经济效益，深化贯彻落实区域内部的公共服务均衡化与均等化思想。在公共财政资源配置与调节的角度来看，新区自身的职能定位决定了其公共性财政支出将侧重区域内部的社会发展与公共服务系统建立健全。基于此，从提高新区建设综合效益的视角分析，首先要积极推进区域内部财政税收管理机制改革;第二，要依托现有法律法规体系对区域内部的专享税和共享税的规范，实现专享与共享并存，但是始终将共享税为主体的财政转移支付制度;第三，新区管理部门需要充分借鉴天津滨海新区等国内成功复合型经济功能区建设案例，设计出利于新区管理水平提高的纵向财税管理机制和横向的财税平衡机制。3深化具体领域改革复合型经济功能区与其他经济功能区存在本质差异，在推进其改革发展的历程中，必须立足功能区、行政区重叠的特殊属性，尊重区域内部的历史发展情况，综合思考现行管理体制弊端，设计出能够充分发挥区位优势的管理系统[3]。结合美国等发达国家和地区的成功经验，汲取国内近年来的成功案例，复合型经济功能区管理体制创新的核心在于打造新型街区，即具有区位特征的“特别行政区”，围绕这一核心思想，要继续深化三大领域的改革：3.1积极建立国内知名科技研发与转化机制以重庆开州浦里新区中的“长沙组团”为例，其是新区中新规划开发建设的组团，规划面积22平方公里，建设用地17.7平方公里，人口15万。其中工业仓储用地7.4平方公里，居住用地3.5平方公里，公共服务设施用地0.9平方公里，商业服务业用地0.7平方公里，道路與交通设施用地3.4平方公里，绿地与广场用地1.8平方公里。重点以布局电子信息、汽车配套、医药健康等产业为主。立足这一区域特点，应该将工商、税务等一体化服务系统的打造作为重点，以促进长沙组团自主创新能力的动态提升。3.2积极建设国土资源的整合与储备机制为实现新区规划与发展目标，需要在国家现有土地资源管理体系中，采取行之有效的措施最大程度的提高自我调整能力，拓宽自主调整空间，打造时空双维度的土地资源优化配置。以重庆开州浦里新区“临港组团”为例，其规划面积6.6平方公里，建设用地5.8平方公里，人口3万。其中工业用地2.8平方公里，商住用地0.8平方公里，港口及仓储物流用地1平方公里，市政用地设施用地约1.2平方公里。对于该区域应该重点以布局新材料产业、能源及利用为主。3.3构建联动发展机制要积极深化各类功能区的改革，充分发挥功能区对行政区的带动作用，实现功能区与行政区的联动发展，打造资源共享、信息互通、产业互联的发展体系。如“赵家组团”距开州城区约9公里，距开州港约12公里。当前，已建成6.8平方公里;建成道路约40公里、管网37公里;建成59.08万平方米标准厂房、110千伏变电站和日处理1.5万吨污水处理厂;建成8万平方米员工公寓、500平方米多功能党群活动服务中心、员工食堂3个;建成公租房1812套10万平方米，引进了大型超市、银行、通信、餐饮等服务项目，完善了幼儿园、图书室、中高级员工公寓、网吧，启动了体育休闲场、星级宾馆、剧院、等综合服务配套设施，初步形成了“园城融合”发展格局。可见，赵家组团立足区位优势，综合区域内部优势资源，构建起了适合本区域发展的服务产业体系，利于带动新区经济发展，对区域行政管理体制改革发挥带动作用，利于新区整体管理机制的创新与变革。结语：综上所述，在推进复合型经济功能区管理体制创新的历程中，要立足其功能定位与发展战略目标，将财税作为核心、规划作为重点，结合区位优势与资源情况，深化多领域改革，实现功能区与行政区的集分辩证，提高区域综合管理与服务能力。参考文献：[1]李旭辉，张培钰.重点开发主体功能区经济社会发展绩效评价体系构建[J].统计与决策，2019（22）：32-36.[2]倪星，梁剑辉.中国经济功能区在走向体制复归吗——基于发展型国家和城镇化两种视角的分析[J].学术研究，2019（08）：42-48+177.[3]龙云安，陈卉，赵舒睿.自贸试验区与经济功能区协同发展研究[J].区域金融研究，2019（06）：68-73.

      科学与财富杂志发表 2020年1期

    • 有序开发港口岸线积极打造临港产业主体功能区——以象山港南岸象山界为例
      北部象山港和南部石浦港均属宁波-舟山港范畴。全县拥有大陆岸线349公里，海岛岸线576公里，规划港口岸线71.4公里，其中前沿水深10米以上岸线35公里，可建万吨级以上泊位130座。在港桥海大联动时代，必须着力发挥象山港品牌，以大桥东区和西周镇区为重点，有序开发港口岸线，打造特色鲜明的临港产业主体功能区，加快口岸优势转化为经济优势，努力跻身全省“工业强县”第一梯队，促进象山建设成为浙东著名海湾城市。一、客观认知象山港口岸线优势，增强开发建设的有序意识（一）认清象山港区的地理特征，树立遵循自然思想地形上，属半封闭型海湾。象山港以天然避风良港著称，处于穿山半岛和象山半岛之间，东望舟山群岛，南、西、北三面低山丘陵环抱，口门外有六横岛、佛渡岛和梅山岛等众多岛屿为屏，纵深约70公里。口门段呈喇叭型，长21.5公里，水深7-8米；中段较窄，长7公里，最大水深55米；内湾水域较宽，往西水深逐渐变浅，湾顶水深仅水文上，东西向通航为候潮式。潮汐为正规半日潮，其特点是潮差大，各站平均潮差3米以上，且由外海潮波传入引起，属典型的港湾协振潮。潮流属不规则半日浅海流，落潮流速大于涨潮流速，流向与等深线基本一致。根据西泽水文站2000年实测统计，该海域候潮1小时、保证率95%的水位为2.7米，候潮通航条件较好。但候潮本身也表露出其短板，即不能全时通航。地貌上，港湾岸滩基本稳定。地貌由基岩海岸、淤泥质海岸和潮滩组成，冲淤幅度较小，港湾边界基本不变。西泽-横山断面以西，沉积速率缓慢，为稳定型岸滩；以东冲淤有所变化，属微淤型岸滩。口门浅滩水深7-8米，淤积略显复杂。象山半岛地震烈度为VI度，属于弱地震活动区，不必进行抗震设防。淤积较重而且复杂，阻碍着重吨位船舶航行和停靠，如果过度开发港岸，将面临艰巨的周期性清淤工程。（二）认清港口岸线的区位优势，树立积极开发思想一是口岸条件优越。可建港口岸线约50公里，其中深水岸线占50%。根据原宁波港规划，设7个作业区或发展区，象山占5席；象山港南岸码头岸线34.42公里，占84.48%；深水泊位46个，占74.19%。象山港大桥以西，黄避岙和西周作业区，码头岸线共计1.4万米，深水泊位26个，陆域纵深分别为600-800米、1000-3000米。象山港大桥以东，贤庠作业区，码头岸线7600米，深水泊位20个，陆域纵深3000米；外干门水运发展区，码头岸线7500米，陆域纵深1500-2000米；港口预留发展区，码头岸线5500米。二是后方陆域开阔。从西周镇往东至涂茨镇，沿岸陆域纵深开阔，一般可达1.5-2公里。规划陆域总面积82.85平方公里，其中象山港南岸74.75平方公里，占90.22%，能够满足港口多功能拓展需要，有利于发展临港大工业和现代物流业。三是水陆交通枢纽。从航道来看，北有虾峙门水道——佛渡水道，南有牛鼻山水道，天然水深均在10米以上，最大水深20米以上，10万吨级左右货轮可以乘潮进出。航道具有人工浚深可能性，有着建设大型深水码头港区前景。从陆路来看，象山港大桥、甬台温沿海高速复线、环象山港公路等通行，大幅度提高集疏运能力和辐射能力。（三）认清制约发展的突出问题，树立有序推进思想第一，主航道有待浚深。近期规划接纳最大船舶为30万吨，要求航道通航水深14米以上，而六横岛以西至象山港南侧湾口天然水深仅7-8米，按乘潮进港要求及单向航道考虑，北航道浚深长约9.5公里，南航道浚深长约11.5公里。远期规划港内为双向航道，需浚深大桥东侧内航道，使其底标高达-14米，满足30万吨级船舶双向通航。第二，功能区规划相互制衡。根据宁波市《象山港区域空间保护与利用规划》，以象山港大桥为界，桥西为生态引导区，桥东为海洋产业区。在桥西，大唐电厂为中心，发展循环经济；从黄避岙-西沪港-西周，建设海湾休闲区。其他功能开发则受明显限制。在桥东，主要也是两大功能区，一是临港装备功能区，二是港口物流功能区。而所在贤庠镇拥有1.2万亩农田，集中在临港地带，是国家重要的粮食生产功能区，又是《象山港蓝点马鲛鱼国家级水产种质资源保护区》重点区位。第三，管理矛盾明显突出。《宁波-舟山港总体规划（2012-2030年）》《象山港区域空间保护与利用规划（2013-2030年）》均已通过会审。但是仍未编制《象山港区开发建设总体规划》，对于南岸区来说，开发利用尚待总规引路。临港涉海项目审批复杂，谋求突破难度较大。海域和岸线管理政出多门、条条分权、条块分割。未批先建、批少建大、圈占岸线现象不容忽视。二、科学推进产业功能规划建设，增强有序开发的平台作用（一）进一步创新区域发展理念1.树立“五大发展”理念为落实浙江省委“八八”战略，象山县2003年开设环杭州湾产业带象山产业区，将象山港南岸区列为重点开发平台。十几年来，象山港取得了显著成绩，但也表露出一些短板，面临着新的困域。在新状态下，港区开发如何走上可持续发展之路，是必须正面破解的重大课题。习近平同志在党的十八届五中全会上，系统论述了“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念。牢固树立并切实贯彻这五大发展理念，正是港区新一轮发展的行动指南。南岸区系象山港区域的组成部分，需由宁波市从全局上予以统领。宁波市要将象山港区确定为“五大发展理念”的实践示范区，研究制定相应的行动纲领。2.坚持“四大并重”战略一是要坚持开发利用与环境保护并重。象山县已列入首批国家全域旅游示范区创建单位，宁波市将象山港区域规划定位为打造国家级海湾公园。在这个框架下，特别要加强环境保护和环境修复工作，包括沿港山体环境、通港水系环境和港区水域环境。二是要坚持陆域开发与海域开发并举。陆域开发受到耕地指标的严格控制，既要充分利用好沿线非耕土地（含养殖塘、旱地），开采平整若干山体，同时向浅海滩涂要土地，确保可持续开发地域空间。三是要坚持装备制造与港口服务并举。以象山港大桥为界，大桥西部，西周镇集聚汽车零部件、电子信息和食品设备等制造业，2015年规上工业总产值155.52亿元（不含大唐电厂），占全县总量28.15%，超过市区三个街道总量；工业增加值43.37亿元，占全县总量37.29%，超过三个街道和石浦镇总量，已经是县域经济一极。“十三五”期间，在华翔3个“200亿工程”（本部基地200亿元、国内基地200亿元、海外基地200亿元）带动下，西周镇工业总产值将达300亿元。大桥东部，在规划产业区内，有12个装备类重大项目落户，其中4家企业一期投产，2015年产值50亿元，预期“十三五”末可达200亿元。在舟山新区、梅山新区辐射下，物流、仓储、“两个市场”贸易等港口服务业，具有较强的培育发展前景。在象山打造工业“千亿级”进程中，通过装备制造与港口服务联动发展，该区域最具成为新增长极的潜力。四是要坚持产业发展与新型城市化并行。南岸区呈带状海湾地理特征，较长的带状布局如果脱离块状建设，会制约设定功能的生成，所以要走带状与块状相结合之路。西部的西周镇和东部的贤庠镇均为省级中心镇，按照“产城融合”思路，在区域开发建设中，强化两个中心镇的核心区，兼顾沿线中心村建设，增强功能区发展的公共配套服务。而涂茨镇作为临港产业区与城东工业园连接中心区，则要建设成为新的中心镇。3.推进“三大融合”机制一是要与县域发展战略高度融合。象山县抓住浙江海洋经济发展上升为国家战略的契机，创建全省首个海洋（海岛）综合开发试验区。象山港区作为试验区“一核”，须接受试验区规划引导，建设成全省海陆发展先导区、现代新兴海洋产业先行区。二是要与宁波市涉港县市区发展战略高度融合。对于同港区内的北仑、鄞州、奉化和宁海等县市区，要特别关注其临港开发规划和大项目动态，坚持“优势互补、错位发展、壮大自己”的思路，加强联系、融入和对接工作。三是要与两大新区发展战略高度融合。在宁波港与舟山港合并之前，象山港为宁波港的八大港区之一；合并之后，成为宁波-舟山港的十九大港区之一。南岸港区的地位和作用，又出现新的变化和趋势。象山县要以前所未有的主动性，加快融入到舟山新区和梅山新区中去，承担两新区重要的产业功能，成为舟山新区的辐射区和梅山新区的发展区。（二）进一步明确区域功能导向对于象山港区的开发利用，在功能的设定上有多种表述，必须给予明确和统一。1.确立“海湾城市”的战略定位象山县整个地理框架以半岛、海岛和海洋构成，海域面积6618平方公里，海岸线925公里，分别占宁波市67.8%和59.2%。大小岛屿656个，占宁波市80%、浙江省21.4%以上。陆域面积1382平方公里，仅占全域17.28%。海湾特征及其元素在全国最为典型。参考世界上海湾城市的建设经验，宜将象山城市定位为“中国最美海湾城市”，可以为各种业态的全新发展给定明确导向，也能够全面提升象山县的美誉度和知名度。围绕这个城市定位，将象山港区打造成代表性海湾新区。2.合理划分产业功能区大桥以西，黄避岙乡和墙头镇区域，界定为海洋渔业和旅游休闲区。按“港湾小城市”规划建设西周省级中心镇，以沿海南线为发展轴，突出临港产业功能区，东区（长兴港以东）以大唐电厂为主体，创建循环经济示范区。核心区为港湾小城中央商务区，将塘堤打造成以工业文化为特色的时尚外滩，建造5000吨级通用码头，集聚金融、科研、互联网、商贸等机构，开发海景房产和休闲场所。西区（下沈港以西）在象山港二桥拟选址毗邻区块，结合围涂为华翔工业园扩容3平方公里，着力培育发展新动能，以“互联网+汽车”为内核，创建“全球汽车零部件跨境电商示范区”，积极研发互联网汽车，建立本部整车生产基地。对于内湾则要联动奉化、宁海共创国家级港湾公园，资源禀赋条件居全县之最的西乡山区创建为国家级森林公园，通过五大通港水系连接，构建“游山玩水”联体型休闲旅游区。大桥以东，着力建设品牌型临港产业功能区，拟定名为“象山港大桥东临港产业区”，作为全县经济发展的新型大平台。地域形态呈倒“L”型，以涂茨镇外干门为节点，分纬向沿港区和经向沿港区。纬向沿港区，西起大桥，东至外干门，北沿岸线并向浅海滩涂（岛屿）延伸，南至临港大道（规划）及其连接的环象山港公路。经向沿港区，西起环象山港公路，东沿岸线并向浅海滩涂（岛屿）延伸，北起外干门，南至大港口南界。由西往东转而向南，基本上为两种产业交替布局，大桥至西泽码头区块，为临港装备基地；西泽码头至青莱山区块，为现代物流基地；青莱山至外干门区块，又为临港装备基地；外干门至大港口南界，又为现代物流基地。3.科学编制规划体系象山县编制过《象山产业区A区总体规划》《象山临港装备工业园总体规划》等，但存在着园区名称及功能多变、地域空间过于广阔、物流功能部署不足、大面积农用地转用不现实等问题。要加快研究编制《象山港大桥东临港产业区总体规划》，进一步明确开发范围与各功能区边界。从总体来看，以路和岸线定界。在纬向沿港区，在岸线与环象山港公路间建造临港大道，西接丹泽公路通西泽码头与象山港大桥，东至外干门大中庄塘连贯环象山港公路。在腹地开阔地带，临港大道与岸线的垂直距离界定为2公里。以临港大道为南界控制线，包括规划围垦区，开发建设总面积控制在60平方公里。在此基础上，同步编制若干分区控制性详规。让规划真正可行、可操作。按照“多规合一”思路，将区域土地利用、环境保护、海域使用和城镇建设等专项规划纳入整体。加强相关部门综合协调，尽快完成规划调整及其审批，谋求各项规划无缝对接。（三）进一步加快区域产业发展1.先行发展临港装备制造业桥东区所拥有的港口、岸线和岩基等资源条件，对于发展临港装备制造业具有全国性比较优势，被列入省、市临港装备业重点集聚区。当前，落户大项目15个，其中装备类12个，4个投产或部分投产，具有“高投入、高产能”特点。坚持“以项目为中心、以问题为导向、以补短板为手段”，建立精准服务体系，积极推进项目动建及其投产，加快形成10亿元以上规模企业集聚区。围绕宁波天翼装备公司大型石化非标设备基地，加快通港道路及出港泊位建设，早入实现全面投产，争取2016年产值达10亿元。优化宁波新乐船厂一、二期码头条件，争取2016年产值达到10亿元。加快大中庄区块码头和路网建设，推进日星铸造二期、三期厂房建设，确保大型精加工铸件和球墨铸件等项目如期投产，2016年、2017年产值达到20亿元和30亿元。改造提升杭钢富春管业5000吨级码头，促进海洋工程钢管桩业务发展，争取2016年产值达到15亿元。邀请省市领导合力推进中石油海工基地尽快启动。2.切实提高项目用地成熟度用地条件成熟度不足，是制约项目引进及其建设的突出因素。在桥东区，要从三方面着手改善用地条件。一要加快构筑路网与区块平基。优先启动临港大道建设，列入县交通工程“三年计划”，尽快使区域范围及其边界明朗化，发挥区域开发建设的大通道作用。对于临港大道-环港公路与岸线间的纵向路网，要提前建成一批，部分先以临时路通行，加快形成全区域与分片区框架格局。逐片逐块有序实施平基工程，尤其要将7000多亩储备土地和新增围垦区由生变熟，为项目即时落户、即时动建奠定基础。二要加快区域产业码头建设。码头岸线是战略性资源，要全面加强管控，对万吨级泊位与深水岸线实行红线制度。即使在装备制造业基地内，也要预留码头泊位的利用空间。在安排项目选址时，原则上不考虑将优势岸线划给企业独用。建设西泽5000吨级码头改造工程及疏港工程，建成5000吨级散杂货泊位和大件运输泊位各1个。大中庄5000吨级码头项目建议书已经获批，争取2016年底开工建设，先行满足区块内投产企业通港需求。将贤庠作业区3万吨级多用途码头列入“三年计划”，继续深化前期工作。促进宝象物流园区等物流项目及公共配套设施建设。三要加快大项目用地储备。老虎口100亩围涂在完成基础上，紧跟实施平基工程。加快大中庄围涂工程进度，争取2016年底竣工，新增用地740亩。对于已经获得国家海洋局前期审批的大港口围涂工程，要统一思想，从长计宜，不失时机付诸实施，不仅可新增土地6380亩，而且与早期围涂及储备土地连成一片，使经向沿港区可用土地扩展到上万亩。抓紧乌屿山围涂工程前期并及早实施，新增土地5800亩，由此将纬向沿港区完整地连成一片。3.大力开展临港大项目招商一要明确项目类型。重点招引海洋工程装备、国家新能源装备、重大冶金装备和石油、化工装备制造业，及其上下游产业链项目，增强临港装备工业的集聚力。同时也要引进港口服务型大项目。二要开拓目标市场。注重“市域”招商，即在宁波市域与象山县本土招商。宁波乐惠食品设备、华翔劳伦斯表面处理技术，来自本县西周镇；新乐船厂、日星铸业和天翼设备，则来自宁波。加强“圈域”招商。即在长三角经济圈内开展招商。该经济圈在中国和全球中的地位和作用举世闻名，在舟山新区及其国际江海联运中心建设的新形势下，将会有许多临港项目在长三角寻找落户场所。从全国范围来看，仅上海提出建设重型装备园，所以要充分利用长三角魅力效应和溢出效应，组织力量、重点突破。如杭钢富春、宝象物流，分别来自杭州和上海。拓展“带域”招商。即到长江经济带沿江省市去招商。在长江沿线布局着许多大型临港装备企业，在“一带一路”战略推动下，都认识到“向东是大海”，向东部沿海迁移或布局新兴产业的动因逐步增长，蕴藏着较多的项目源。三要实行多种形式招商。坚持引进“基本型”，即引进拥有自主产品与自主资本的投资主体。重视引进“嫁接型”，遇到潜力型产品与实力型资本的分别拥有者，通过对接促进合作，形成投资联合体。积极引进“极客型”，树立“人才带动、科技驱动”思想，对于潜心研发高新产品且有重大成果的科研院所和高层次人才，千方百计引进来，给予全方位支持，加快科技孵化和成长发展。三、提升优化区域发展支撑环境，增强有序开发的后发优势（一）努力构建立体型交通体系从现阶段看，象山县域陆上交通座标纵向为甬台温沿海高速复线，横向为沿海南线象山港段-环象山港公路，座标点位于象山县城近郊。象山港大桥开通以后，乘数效应得到显著发挥。在新常态下，如何壮大优势能量、进一步提升发展速度，需要新型交通体系支撑。象山要以“两纵一横大通道”建设、引进“两铁”和“上天通海”为重点，加快形成海陆空交通大格局。“两纵大通道”是指象山港大桥及甬台温高速复线、象山港二桥及新S203省道；“一横大通道”指义甬舟开放大通道复线。“两铁”是指铁路与轻轨。“上天通海”是指通用机场和通商港。加快三门湾大桥及连接线象山段工程，争取甬台温复线2018年底如期通车。建设象山港二桥，拟选址奉化松岙-象山西周，实行公轨两用型。北岸与沿海中线交汇后对接新规划S203省道（鄞州明州大道-沿海中线奉化段），科学谋划新S203省道象山段，由二桥南起，经西周镇儒雅洋片、泗洲头、蟹钳涂-岳井洋西线，至三门湾大桥及接线象山停车区兼互通，与甬台温高速复线、规划省道泗长线（象山泗洲头至宁海长街）连接，穿越象山半岛西部，结合全域旅游景区创建，利用山景、海景生态条件，打造成浙江最美景观大道。两纵通道建设，将使象山全域成为宁波都市圈与温台都市圈的连接中心。根据浙江省“义甬舟开放大通道”战略构想，谋划“义甬舟开放大通道”复线，作为象山县对外交通的横轴线。优化甬台温铁路象山支线设计，以宁海梅林为节点，至奉化站接轨甬金铁路通达义乌站，向东经西周沿象山港通达象山港口外干门港区。通过这条横轴线，分担义甬舟开放大通道功能，使象山成为丝绸之路经济带和海上丝绸之路的重要陆海口岸转换枢纽区。通过象山港二桥将宁波市域轻轨引入到县城、石浦。干门港区南部道人山围垦区拥有2.12万亩可用土地，又位于中心城区东部，拟规划为航空产业区。根据省“十三五”通用机场建设规划，将象山机场选址在该围垦区。按“国际化通商港”要求建设干门港区，构建陆海空互联互通的重要枢纽。由此，在象山港南岸形成“一港两门”新格局，即以象山港为纽带，以西周为“西大门”、以干门港为“东大门”，西连“义新欧”班列，东接“世界船队”，县域区位优势将再次获得全面提升。（二）着力构建干门港开放型门户改革开放以来，象山对外开放的门户基本设定在石浦港。石浦港早已成为二类开放口岸，现又获准临时开放成为对台贸易试验区、宁波保税区象山合作区。在“一带一路”战略背景下，象山港口的门户建设也要提到议事日程。干门港地处象山港的门户区，到象山港大桥与中心城区距离分别为10公里和15公里，均在15分钟车程内；东望舟山六横岛，北望梅山岛，与宁波、舟山两市的开放大门户对门，如此优越的地缘关系在全国少有。口门直入三条航道，即北航道（虾峙门水道-佛渡水道）、中航道（六横岛和梅山列岛深水区）和南航道（牛鼻山水道），作业区航道水深8-20米，3万吨级可自由通航，具备10万吨级停泊条件。通过航道拓宽浚深，可让5吨级自由通航、10万吨级乘潮通航并靠岸停泊。南线还具有开发30万吨级双航道的可行性，年通航作业天数在300天以上，在宁波-舟山港里属优质作业区。腹地由联围塘、跃进塘和拟围大港口等片区组成，拥有足够的门户建设空间。加强同舟山新区、梅山新区战略合作，争取列入宁波-舟山港第二梯队港区，在“十三五”启动建设前期工作；抓住宁波市申报梅山新区的战略契机，建议新区以象山港口为中心，将干门港区列为其南区，建设为宁波市重要的国际通商港。申报国家一类开放口岸，以保税仓储、口岸报关、中转集散、配载运输服务为载体，积极开设窗口平台。编织陆（公铁）海空联运线路，发展以“港船车箱”为一体的“散改集”和“集改散”业务。注重湾区城市设计，全力塑造浙东对外开放新门户形象。（三）合力构建象山港湾区管理新体制象山港与杭州湾、三门湾、乐清湾构成浙江省“三湾一港”，而且处于浙东沿海中央部位，在宁波市“三湾”（含杭州湾、三门湾）中承上启下。根据《象山港区域保护和利用规划纲要》，涉及北仑、鄞州、奉化、宁海和象山五县市区23个乡镇。在宁波市大力推进现代化都市区建设中，象山港湾区正是“南统筹”的核心区。受益于国家“一带一路”战略，随着舟山新区和梅区新区发展，湾区也迎来了前所未有的新机遇，也是宁波市研究探索湾区建设的新时机。借鉴旧金山湾区建设和管理经验，将象山港湾区建设列为宁波市区域发展供给侧结构改革的试验区，组建宁波市象山港湾区管理委员会，作为市政府派出机构，全面实施“沿港开发、拥港发展”新战略，统筹总体规划和重大基础设施建设，协调各县市区重大涉港开发事宜，协同重大项目前期审批工作。各县市区组建对应的湾区管委会。与知名高校及科研院所开展战略合作，创建湾区协同创新中心。在湾区大联动推进下，象山港南岸必将迎来全线崛起的新局面。（作者单位：杭州华正建筑设计院，象山县交通运输局，象山经济开发区管委会）

      环球市场信息导报发表 2016年32期

    • 精准扶贫与土地利用功能区创新融合的实证研究
      作者：钟文 钟昌标   摘要[目的]土地利用区划研究不仅对土地资源可持续利用有重要作用，也是扶贫开发的重要抓手。探索如何将扶贫因素纳入土地利用功能区划分标准，实现扶贫开发与土地利用功能区的创新融合，并进行实证研究。[方法]运用文献综述法分析二者融合的内在机制;综合分析法和专题地图叠加法进行土地利用功能分区;演绎法划分实施扶贫开发战略的土地利用保障区;空间迭置法构建芒市土地资源利用与扶贫开发统筹协调发展的措施体系。[结果]将全县划分为5个土地利用功能区域，并构建了基于扶贫开发的土地利用功能区划管制措施体系。[结论]理论探讨精准扶贫与土地利用功能区划的创新融合，为精准扶贫提供了新的切入点;通过实证研究，提出各功能区土地资源利用与扶贫开发统筹协调发展的措施体系，对芒市乃至类似地区土地扶贫开发利用具有一定的借鉴价值。关键词精准扶贫;土地利用功能区;创新融合;区域统筹发展中图分类号S-9文献标识码A文章编号0517-6611（2019）03-0255-07doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2019.03.078当前，扶贫工作已经成为我国经济社会的重要任务，并且扶贫工作已经深入至“不能让一个贫困户落下、不能让一个民族掉队”的精准扶贫阶段。以精准扶贫为指导，如何进一步提升扶贫效果成为目前扶贫工作面临的主要问题。由于我国贫困人口主要集中于西南边疆等地区，地广人稀，农业收入是居民主要收入来源的等特点，因此提升土地开发效率成为提升扶贫效果的重要渠道[1-2]。土地开发的有效手段之一，在于土地利用功能区划分，合理的土地利用功能区划，能够有效的促进土地开发效果[3，10]。因此在土地利用功能区划过程中合理纳入扶贫开发因素，更加有助于“有的放矢”的展开针对扶贫工作的土地开发利用，进一步提升精准扶贫的效果。然而，目前各地的土地利用区划标准仍然沿用早期的标准，主要以城镇化水平、人均土地面积、森林覆盖率、坝区面积比重、农用地平均第一产业产值等社会经济、生态环境条件类指标为主[4-6]，缺乏扶贫因素的融入，不利于通过提升土地扶贫效率，而进一步提升精准扶贫效果。鉴于此，探索如何将扶贫因素纳入土地利用功能区划标准，并以云南省芒市这一西南边疆山区县级地区为对象，将扶贫指标纳入至该地区的土地利用功能区划，实现扶贫开发与土地利用功能区的创新融合，以期为精准扶贫提供新的切入点。1文献综述从现有文献来看，我国不少专家学者从理论内涵[7-11]、理论基础[12-14]、分区方法[15-19]等对土地利用功能区划做了大量的理论探讨和实证研究。魏后凯、朱传耿和高国力等都分别对土地利用功能区划的内涵做了比较系统的分析，认为土地利用功能区划是土地合理利用的有利举措;王丽和樊杰等分别从协调发展视角与科学发展视角归纳了土地利用功能区划的相关理论基础，强调理论基础研究落后于规划实践的矛盾;王新涛和刘传明等系统总结了土地利用功能区划的方法;曹有辉和张广海等构建综合区划指标体系分别对安徽省和广东省展开了实证研究。然而，国内关于精準扶贫与土地利用功能区划的文献较少，仅有从具体土地利用方式角度探讨土地扶贫的重要作用，主要原因可能是扶贫开发工作在先前没有达到此前如此高的战略高度，从而忽视了土地扶贫更为深层次的重要作用。土地既是人类社会发展亘古不变的源泉，也是区域脱贫攻坚的物质载体，本身兼备资源、资产、资本的独特属性，客观上使得土地资源对于区域发展和减少贫困具有举足轻重的作用[20]。任佳等系统总结了十多年来土地整治促进扶贫开发的重要做法和经验，为下一步扶贫开发提供了有益措施建议[21];郭健斌和常艳探讨了异地扶贫搬迁对扶贫的影响及机理分析[22-23];李红松和赵春雨分析了贫困地区土地流转的减贫作用，得出土地流转可以极大地提高农户人均纯收入和促进外出务工[24-25];李忠、严金明等研究了土地政策的减贫作用，并分析了土地扶贫的机制，为进一步制定切实可行的土地扶贫政策提供了有益参考[3，26-28]。以上研究为探究精准扶贫与土地利用功能区划的创新融合设计提供了重要的分析基础和研究启示。该研究可能的边际贡献：理论方面，探讨了土地利用与扶贫开发的内在作用机制，进一步构建了纳入扶贫开发因素的土地利用功能区划研究体系，尝试实现扶贫开发与土地利用功能区划的创新融合，拓展了土地利用理论和扶贫开发措施;实践方面，构建了扶贫开发模式下的土地利用功能区划体系，并选取了典型研究区作为案例，这既是对土地扶贫的有益探索，也是对贫困山区土地利用助推脱贫经验的检验与推广，顺应了新时代的客观要求。总体来看，基于扶贫开发的土地利用功能区划研究既是对区域扶贫开发工作有效开展寻找新途径、新思路的有益探索，也是拓宽土地利用学科研究领域的深刻追求，有利于挖掘精准扶贫新的潜力和延伸土地利用科学研究新的方向。2土地扶贫的内在机制分析在全面建成小康社会的大背景下，土地扶贫是区域扶贫开发的助推剂，土地扶贫服务于区域脱贫，并影响着区域扶贫开发的效率。土地利用功能区划具有目标导向性，在遵循土地利用原则的基础上，其可以依据当前阶段的社会经济发展状况精准、合理地制定土地利用约束政策，实现土地资源利用的差别化效率，从这个层面上讲，土地利用功能区划与精准扶贫具有融合的可能性和现实基础。一方面，精准扶贫与土地利用功能区划创新融合可以实现创新性优化效应。融合精准扶贫的土地利用功能区划设计可以充分发挥土地扶贫的创新优势，既可以保证精准扶贫开发的土地需求，也可以制定区域差别化的土地扶贫政策，进而推进传统土地利用结构的优化升级，从而实现高效率的扶贫方式;另一方面，二者创新融合可以获得区域效应。精准扶贫与土地利用功能区划融合，可以打破传统土地扶贫模式，有助于推动区域一体化发展，实现区域大扶贫。该研究试图从直接作用机制和间接作用机制两个方面阐述土地扶贫的内在作用关系。2.1直接作用机制土地利用对于区域扶贫开发的直接作用主要体现于土地利用功能的多样性，服务扶贫开发的内在源泉，具体表现为土地整治、土地流转、级差土地收入、土地政策等对于扶贫开发所需土地资源的改善与再造。郑子敬分析了自1978年以后各个时间段的土地扶贫政策，研究发现：土地政策对不同的扶贫阶段发挥的作用也不同，自精准扶贫战略实施以来，国土资源部强调要重视土地政策的减贫效应[26]，严瑞珍等实证研究了级差土地收入与扶贫力度，强调要针对区域差异制定土地级差收入的分配政策，实现级差土地收入合理分配，可以有效促进脱贫[29]，李红松深入剖析了各种土地流转模式的精准扶贫效果，并提出了适应精准扶贫战略的土地流转选择[24]，赵春雨认为土地确权、流转为以混合所有制形式重构新农村集体经济组织提供了机遇，通过土地流转形成的新型合作社可以充分调动村两委、村民的参与积极性，产生了“内生性”扶贫效应[25]，严金明认为土地作为农民的基本生存资源和生产生活的关键保障，要充分发挥土地资源的“三位一体”属性，突出其在扶贫中的重要作用[28]，阮松涛等指出贫困区农业产业规模聚集、建设用地保障和改善农业生产条件等方面的改善，有利于帮助贫困区脱贫[27]。2.2间接作用机制土地利用对扶贫开发间接作用机制的发挥，主要通过经济社会发展的中间过渡变量实现，具体路径为：土地利用具有促进区域经济社会发展的目标导向，以及经济社会发展具备支撑区域扶贫开发的力量源泉。在土地利用与经济发展方面：姚成胜探究了土地集约利用与经济发展的协调关系[30]，张琦论证了土地利用与经济发展具有耕地减少、非农用地过大的相互关系，且一般都会呈现“倒U型”的曲线变化规律[31]，张俊峰采用定量分析方法检验了土地空间异质性与经济发展的内在关系[32]，杨璐璐探讨了土地利用与经济发展转型的内在关系机制[33];经济发展支撑扶贫开发方面：王丽艳、常兴华认为经济效率是扶贫开发效率的有力保障，以及经济发展战略对扶贫开发的重要影响[34-35]，刘绍吉探讨了区域经济发展与扶贫开发的关系，提出创新扶贫开发体制与加强基础设施并重的区域扶贫路径[36]，戈大专等论证了新型城镇化与扶贫开发的作用机制，为优化与调控新型城镇化助推扶贫开发的宏观政策提供科学参考[37]。3研究方法专题图叠加法是一种多图叠加的方法，并依据土地利用原则和区域政策指向实现对区域土地的功能區划分。而系统聚类分析法是依据计算机严密的算法实现土地功能区划分。一般地说，专题图叠加法划分出的土地利用区具有尺度大和认为主观性强的特征[38]。模糊聚类分析法划分的结果则具有相对客观且准确的特性，但划分区域可能会偏离行政区划[39]。假如两种方法联合使用则可以获得较理想的结果。3.1专题图叠加通过专题图叠加法可以对区域范围内的土地利用类型做初步定性区划，是下一步定量分析土地资源优化配置的重要基础[40]。3.2模糊聚类法3.2.1分区指标体系构建。依据数据的可获取性以及扶贫开发需要实现的战略目标，并借鉴前人研究成果，结合区域实际状况，以及参考杨子生和钟文的指标选择标准，建立了由5个指标类15个元指标组成的精准扶贫与土地利用区划创新融合的综合分区指标体系（表1）。重点要说明的是扶贫开发指标的选取着重考虑全面建成小康社会的全局性目标，形成专门指标类，也是考虑到研究区域的贫困程度深、贫困面广的实际，其中对于扶贫开发指标选取的解释如下：贫困发生率是反映县（市）内贫困人口比例的指标，指某县（市）贫困人口数与该县乡村人口数的比率，并且参照国家对西部地区脱贫要求——贫困发生率放松至不超过3%的标准;贫困村比例是反映乡镇一级存在的贫困人口差距。这两个指标主要反映区域贫困程度和贫困状况;而贫困人口退出率是指区域脱贫人口占贫困人口的比重，集中反映区域脱贫能力。国家脱贫标准的重要衡量信息是“两不愁三保障”的实现程度，三个元指标的选取涵盖了扶贫开发成效检验的重点内容，以贫困发生率指标为主，贫困村比例、疲困人口退出率为辅，形成环环相扣的扶贫开发状态体现指标组。4实证研究4.1研究区概括及数据来源芒市是云南省德宏州的州府所在地，位于云南西部，其土地总面积290091.10hm2（第二次全国土地调查数），其中农用地263845.48hm2，占90.95%;建设用地9483.55hm2，占3.27%;其他土地16762.07hm2，占5.78%[43]。同时，芒市是国家级贫困县，贫困范围广、程度深、返贫率较高。截至2016年末，芒市行政村总数为80个，其中贫困村为12个，贫困村比例达15%。见图1。主要数据来源于芒市2017年统计年鉴资料、2017年土地变更调查数据、2017年扶贫开发统计数据及部分实地调研数据。4.2土地利用功能分区方案在运用模糊聚类方法进行定量分区的基础上，结合研究区域经济发展水平、扶贫开发程度和地形地貌的相似性和差异性，再进行定性分区，最终将全市划分为5个土地利用功能区域，即：城镇工矿旅游综合发展区、基本农田保护重点区、热带亚热带特色农业区、土地开发整理重点区和生态环境保护重点区土地利用区域[42]。这一土地利用功能分区的结果无论上是从山坝分布所反映出来的土地利用状况，还是从贫困人口退出、贫困村分布反映出来的贫困程度及脱贫能力来看，基本上符合区域差异性规律，并与扶贫开发工作相吻合，符合云南芒市的客观实际，因而是合理的、可行的（表2、图2-图5）。5基于扶贫开发的土地利用功能区划管制措施体系5.1明确定位，实施差异性的区域发展战略措施充分利用各土地利用功能分区的结果，确定各功能区土地利用发展的功能导向，并针对各相应功能区土地利用的自身特点以及存在的问题，对应制定一系列的措施方案，合理引导各功能区的土地利用扶贫方向，确保区域土地资源的可持续利用。例如在城镇工矿边贸旅游综合发展区范围内，依据国家和地区计划的城市规划和各类产业发展导向，确定各类用地结构和布局，根据区域土地资源供给状况，尽可能的给予建设用地指标，通过城市规模的扩大和工矿企业的聚集发展，发挥规模、聚集效益，通过工业化发展有效带动区域城镇化水平的提高，同时应该紧紧围绕国家对外贸易政策和旅游发展的大方向有步骤、有计划的实施土地资源的开发利用，并充分考虑当今区域内部面临建设布局混乱、乱挖乱开采矿产资源导致景观破坏的问题，实施科学规划、开展土地复垦等一系列的针对性政策和措施，这是统筹区域土地资源合理利用的重要保障条件之一。5.2合理分配规划指标，促进区域土地资源协调利用在区域扶贫开发与土地利用现状的基础上，努力实现土地利用功能区域扶贫开发的创新融合，合理配置各个区域的土地利用规划指标，应该从各功能区资源、人口和环境基础状况出发，合理考虑今后功能区发展的方向和功能定位，合理分配各类土地利用规划指标。对经济高速发展区域相应的给予更多的指标倾斜;重点的生态保护区应该尽量避免给予过大的耕地保有量和基本农田保护量指标，严格保证生态区内的森林覆盖率，防止大规模的土地开发活动引起的生态环境恶化现象。总之，针对不同区域的情况进行有差别地分配各类土地利用规划指标，对统筹区域土地利用具有重要的意义。5.3制定差异性的区域土地用途管制规则不同功能区具有不同的土地利用特征和扶贫开发基础，对应不同的土地利用问题和扶贫开发困境，因此，应该根据各功能区的情况，制定差异性的区域土地用途管制规则。城市发展区内要给予城市发展以充分的发展空间，从区域功能发展导向出发，对各类土地资源进行合理的优化配置，依据《国家产业结构调整指导目录》的要求，对限制或淘汰发展的某些产业项目如高档别墅、高尔夫球场等项目，要严格限制土地使用权的审批。土地利用的生态环境保护重点区域内部，要确保较高的森林覆盖率，严格保护水源地区域范围内的生态环境，禁止大规模的土地开发利用活动，保障自然保护区范围生物多样性及生态环境不被破坏;在基本农田保护区内严格落实《基本农田保护实施条例》，保证一定的基本农田保有量，确保区域粮食安全问题。5.4实施区域整合战略措施，优化用地布局充分考虑不同区域土地利用发展功能导向的一致性，实施区域资源的有效整合战略，对统筹区域土地利用具有重要的意义。例如通过有效整合风平-法帕的区域资源，有效统筹了两个行政区域间的协同发展。同时通过整合芒市-城郊-象滚塘地区范围内的城市、工矿、旅游资源，进行城市、工业园区的及旅游区的开发建设，对统筹三个区域的发展具有重要的意义。实施区域资源的有效整合战略措施，打破行政界线的干扰，从整个区域的视角合理确定各区域的功能地位，是统筹各功能区域内部土地资源的合理利用的重要途徑之一。6结论与启示该研究从精准扶贫视角出发，试图探索如何将扶贫因素纳入土地利用功能区划标准，实现扶贫开发与土地利用功能区划的创新融合，在广泛阅读与吸收国内外土地利用区划研究的基础上，结合区域精准扶贫理论脉络，理清扶贫开发与土地利用的相关关系和紧密契合点，进一步论证扶贫开发纳入土地利用区划标准的可能性与现实性基础，并依据区域自然环境条件、社会经济状况、土地利用特点及扶贫开发水平等的相似性和差异性[43]，初步构建一套科学可行的土地利用功能区划综合评价指标体系;最后应用综合分析法和模糊聚类分析方法对芒市进行实证研究，将全市划分为5个土地利用功能区域，并探讨了芒市精准扶贫与土地利用统筹的措施体系。基于研究结论，本文的研究启示如下：（1）创新土地扶贫方式，充分利用好土地政策的减贫效应，切实发挥土地资源对于区域扶贫开发的促进作用。（2）依据区域禀赋差异，挖掘土地利用与扶贫开发的创新融合潜力因素，制定符合区域差异的土地利用政策和扶贫开发措施，实现区域协调一体化发展。（3）围绕扶贫开发的土地利用区划探讨是对区域土地扶贫研究的深化和细化，为精准扶贫提供了新的切入点。参考文献[1]耿长伟，段正梁，曾美艳.基于DEA模型的六盘山片区旅游扶贫效率评价研究[J].中南林业科技大学学报（社会科学版），2018，12（1）：57-64.[2]魏勇，杨甲文.重庆市农村扶贫开发资金利用效率实证研究[J].西南农业大学学报（社会科学版），2011，9（11）：43-47.[3]李忠.探索扶贫开发新思路创新扶贫开发新模式[J].经济管理（文摘版），2015（9）：115-116，118.[4]钟海燕，赵小敏，黄宏胜.土地利用分区与主体功能区协调的实证研究：以环鄱阳湖区为例[J].经济地理，2011，31（9）：1523-1527，1551.[5]张洁瑕，陈佑启，姚艳敏，等.基于土地利用功能的土地利用分区研究：以吉林省为例[J].中国农业大学学报，2008，13（3）：29-35.[6]陈百明.基于区域制定土地可持续利用指标体系的分区方案[J].地理科学进展，2001，20（3）：247-253.[7]孙鹏，曾刚.基于新区域主义视角的我国地域主体功能区规划解读[J].改革与战略，2009，25（11）：95-98.[8]樊杰.解析我国区域协调发展的制约因素探究全国主体功能区规划的重要作用[J].中国科学院院刊，2007，22（3）：194-201.[9]国家发展改革委宏观经济研究院国土地区研究所课题组.我国主体功能区划分及其分类政策初步研究[J].宏观经济研究，2007（4）：3-10.[10]魏后凯.对推进形成主体功能区的冷思考[J].中国发展观察，2007（3）：28-30.[11]朱传耿，马晓冬，孟召宣，等.地域主体功能区划：理论·方法·实证[M].北京：科学出版社，2007：18.[12]樊杰.我国主体功能区划的科学基础[J].地理学报，2007，62（4）：339-350.[13]朱传耿，仇方道，马晓冬，等.地域主体功能区划理论与方法的初步研究[J].地理科学，2007，27（2）：136-141.[14]肖燕，钱乐祥.豫西山地生态经济综合区划：以洛宁县为例[J].经济地理，2006，26（6）：926-930.[15]刘传明，李伯华，曾菊新.湖北省主体功能区划方法探讨[J].地理与地理信息科学，2007，23（3）：64-68.[16]段学军，陈雯.省域空间开发功能区划方法探讨[J].长江流域资源与环境，2005，14（5）：540-545.[17]黄桂芝，董平，吴霜.可持续发展理论基本模式新探及数学模型研究[J].太原理工大学学报，2005，36（1）：103-106.[18]陈雯，段学军，陈江龙，等.空间开发功能区划的方法[J].地理学报，2004，59（S1）：53-58.[19]傅伯杰，刘国华，陈利顶，等.中国生态区划方案[J].生态学报，2001，21（1）：1-6.[20]郑娟尔，王世虎，袁国华.扶贫攻坚与土地政策创新：基于贵州省的调研与思考[J].中国国土资源经济，2014（6）：27-30.[21]任佳，薛剑，贾文涛.扶贫开发，土地整治如何“锦上添花”[J].中国土地，2013（5）：56-58.[22]郭健斌，刘天平，达娃旺杰.扶贫搬迁对农户土地利用行为的影响：基于西藏林芝县更章乡的调查[J].贵州农业科学，2013，41（9）：193-196.[23]常艳.西部地区易地扶贫搬迁的土地安置能力分析[J].经济问题探索，2008（6）：155-158.[24]李红松.精准扶贫视域下的农村土地流转模式探析[J].前沿，2016（6）：51-55.[25]赵春雨.贫困地区土地流转与扶贫中集体经济组织发展：山西省余化乡扶贫实践探索[J].农业经济问题，2017，38（8）：11-16.[26]郑子敬.扶贫开发进程中的土地政策[J].中国土地，2016（11）：27-28.[27]阮松涛，吴克宁，郑子敬.中国土地扶贫的制度分析与政策探讨[J].国土资源科技管理，2013（5）：115-121.[28]严金明.土地政策扶贫的机理与效应分析[J].中国土地，2017（11）：12-15.[29]严瑞珍，刘福合，程漱兰，等.级差土地收入与扶贫力度：对山西中阳县段家村、岔沟庄的实证研究[J].管理世界，1996（4）：166-174.[30]姚成胜，李政通，杜涵，等.长三角地区土地集约利用与经济发展协调性[J].经济地理，2016，36（2）：159-166.[31]张琦，金继红，张坤，等.日本和韩国土地利用与经济发展关系实证分析及启示[J].资源科学，2007，29（2）：149-155.[32]张俊峰，张安录.土地资源空间异质性与经济发展水平的关系研究：以武汉城市圈为例[J].自然资源学报，2015，30（5）：725-735.[33]杨璐璐.中国土地政策演进阶段性结构特征与经济发展转型[J].现代财经（天津财经大学学报），2014，34（2）：104-113.[34]王丽艳.经济效率与扶贫[J].山西财经大学学报，2008，30（1）：3.[35]常兴华.论经济发展战略与扶贫[J].改革与戰略，2000（6）：40-43.[36]刘绍吉.区域经济发展条件与扶贫开发的路径选择：基于云南曲靖的研究[J].改革与战略，2016，32（7）：125-128.[37]戈大专，龙花楼，屠爽爽，等.新型城镇化与扶贫开发研究进展与展望[J].经济地理，2016，36（4）：22-28.[38]王艳，宋振柏，吴佩林.城市功能分区的空间聚类方法研究及其应用：以济南市为例[J].地域研究与开发，2009，28（1）：27-31.[39]余德贵，吴群，赵亚莉.土地利用主体功能分区方法与应用[J].农业系统科学与综合研究，2008，24（2）：196-200.[40]明泓，廖和平，彭征，等.重庆市巫山县土地利用功能分区研究[J].安徽农业科学，2006，34（20）：5342-5343，5375.[41]钟文.基于扶贫开发的我国西南边疆山区县级土地利用区划研究[D].昆明：云南财经大学，2017.[42]辛绍翠.我国西南边境地区土地资源优化配置研究[D].昆明：云南财经大学，2010.

      安徽农业科学杂志发表 2019年3期

    • 国家重点生态功能区贫困县乡村振兴之路
      作者：王习明,高扬(海南师范大学马克思主义学院,海南海口571158)国家重点生态功能区是国家层面限制进行大规模高强度工业化城镇化开发的重点生态功能区,是生态系统脆弱或生态功能重要、资源环境承载能力较低、不具备大规模高强度工业化城镇化开发条件的地区。其主体功能是提供农产品和生态产品,保障国家农产品供给安全和生态系统稳定;只允许适度开发能源和矿产资源,发展不影响主体功能定位、当地资源环境可承载的产业,进行必要的城镇建设。2010年《全国主体功能区规划》(国发〔2010〕46号)确立全国25个国家重点生态功能区,覆盖436个县(含县、市、旗、区等),其中261个在连片特困地区,236个属于国家扶贫开发工作重点县,二者重合的有189个,合计有308个贫困县。也就是说,国家重点生态功能区的贫困县达70.64%,远远高于全国贫困县29.18%的比率①2013年全国县级行政区2851个,其中集中连片特殊困难地区范围内的县共有680个,国家扶贫开发工作重点县592个,二者重合440个。。这就决定了国家重点生态功能区内的贫困县乡村振兴之路具有艰巨性与特殊性。1国家重点生态功能区贫困县的乡村振兴是解决新时代突出矛盾的关键新时代我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,发展不平衡不充分的突出表现是城乡发展不协调、区域发展不平衡、生态环境保护存在薄弱环节。城乡发展不协调的主要表现有两个方面：一是城乡基本公共服务水平有较大差距;二是城乡人均可支配收入存在较大差距。而且,这两个差距与地区的社会经济发展水平基本上成反比——社会经济发展水平越高,城乡差距越小;社会经济发展水平越低,城乡差距越大。根据《中国统计年鉴2016》,2015年城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入的全国平均水平分别为31194.8元、11421.7元,城乡居民收入差距指数为2.73;农村人均可支配收入最高的省级行政区是上海,上海也是优化开发区,其城镇、农村人均可支配收入分别为52961.9元、23205.2元,二者比为2.28∶1;农村人均可支配收入最低的省级行政区是甘肃省,甘肃省也是拥有国家重点生态功能区贫困县最多的省之一,国家重点生态功能区的贫困县有27个,其城镇、农村人均可支配收入分别为23767.1元、6936.2元,二者比为3.43∶1。其中,甘肃省张家川县(国家重点生态功能区、贫困县)城镇居民人均可支配收入为19132元,农村居民人均可支配收入为5403元,城乡收入比为3.54∶1;上海市2015年的唯一县——崇明县(2016年改为区)城镇居民人均可支配收入为37940元,农村居民人均可支配收入为18795元①参见《张家川县2016年政府工作报告》与《2015年崇明县国民经济和社会发展统计公报》。,二者比为2.02∶1。张家川县城乡收入差距几乎是崇明县的两倍。崇明县与张家川县城镇、农村居民人均可支配收入比值分别为1.98、3.48,两地的居民人均可支配收入差距农村远高于城镇。从教育、通讯、交通、医疗等基本公共服务的城乡差距来看,上海市比较小,甘肃省比较大。崇明县几乎所有的农村幼儿都可享受3年的学前教育,所有村庄都通了硬化公路、互联网和自来水,都建立了垃圾处理和污水处理系统;但张家川县许多偏远农村没有幼儿园,也没有硬化公路和互联网,饮用水得不到安全保障,垃圾和污水基本上没有处理。以上分析推导出,城乡发展不协调在国家重点生态功能区贫困县更突出,区域发展不平衡的最突出表现是国家优化开发区(如上海市崇明县)与国家重点生态功能区贫困县(如甘肃省张家川县)的农村发展水平相差大,生态环境保护的问题也是国家重点生态功能区贫困县更严重。因此,解决国家重点生态功能区贫困县农业农村发展不充分的问题是解决新时代突出矛盾的关键。乡村振兴的重点和难点在国家重点生态功能区贫困县,还由于这些贫困县多是集革命老区、民族地区、边疆地区于一体,自然地理、经济社会、民族宗教、国防安全等问题交织在一起,加大了农村社会经济发展的复杂性和难度;它们是我国的生态屏障,关系全国或较大范围区域的生态安全,对我国的空气质量、生物多样性、水土资源保持具有特别重要意义。如面积最大的国家重点生态功能区三江源草原草甸湿地生态功能区,有353394平方公里,全部为贫困县,是藏、蒙古等少数民族聚居区;是长江、黄河、澜沧江的发源地,长江总水量的25%、黄河总水量的49%、澜沧江总水量的15%来自这一地区[1],有“中华水塔”之称,是全球大江大河、冰川、雪山及高原生物多样性最集中的地区之一,其径流、冰川、冻土、湖泊等构成的整个生态系统对全球气候变化有巨大的调节作用。再如面积最小的国家重点生态功能区海南岛中部山区热带雨林生态功能区,面积为7119平方公里,全部是黎、苗等少数民族聚集区,全部是国家级贫困县,全部是革命老区。它是海南主要河流的发源地,热带雨林、热带季雨林的原生地,我国小区域范围内生物物种最丰富的地区之一,我国最大的热带植物园和最丰富的物种基因库之一。其生物多样性不仅对海南的整个生态系统有重大影响,而且对未来我国的粮食安全也有重大影响。2国家重点生态功能区贫困县实施乡村振兴战略必须超常规发展要在国家重点生态功能区贫困县实施乡村振兴战略,必须根据其自然禀赋、发展水平和功能定位,选择合适的发展模式、合适的发展速度、合适的发展目标。2.1国家重点生态功能区贫困县的自然禀赋不允许其选择常规发展模式国家重点生态功能区的贫困县都是处于山区,交通不便,工商业基础薄弱,除利用本地资源发展矿产开采业和农产品加工业外,没有发展其他工业的比较优势,而且利用本地资源发展矿产开采业和农产品加工业的强度也会受到限制,要尽可能减少对自然生态系统的干扰,不得损害生态系统的稳定性和完整性,以确保天然草地、林地、水库水面、河流水面、湖泊水面等绿色生态空间面积不减少。因此,国家重点生态功能区的贫困县振兴乡村不能选择常规的工业化发展模式,只能发展农业。发展农业的模式有两种：一种是以专业化(单一化)、市场化、规模化、机械化、化学化为特征,通过工业化的方式实现农业现代化,也称工业化农业或农业工业化;另一种是与此相反的农业生态化,也称生态农业、有机农业,其基本特征是小规模、自然循环、本地化、多样化、多功能化。经验表明,国家重点生态功能区贫困县选择农业工业化的发展模式,不仅无法从整体上摆脱贫困,而且会导致生态环境破坏从而引起更严重的生存问题。如川滇森林及生物多样性生态功能区的贫困县勐腊县在2010年前曾大规模砍伐天然的热带雨林和杂草,连片种植橡胶和香蕉。虽然农民的整体收入有一定程度提高,森林覆盖率也没有明显下降,但生物多样性遭到破坏,水土流失变得逐渐严重,水质也因为农药化肥的施用而变差,而且,多数农民因收入单一化而降低了对市场风险的抵抗能力,无法确保生活富裕。2.2国家重点生态功能区贫困县的发展水平不允许其按常规速度发展国家重点生态功能区的贫困县大多是深度贫困地区,其农村居民人均收入和农村公共服务水平都远低于全国的平均水平,要在本世纪中叶实现乡村全面振兴的战略目标,必须以超常规速度发展。因为乡村全面振兴的目标是农业强、农村美、农民富全面实现,农业成为有奔头的产业、农民成为有吸引力的职业、农村成为安居乐业的美丽家园[2],其重要的指标是城乡居民的人均可支配收入和基本公共服务水平接近、不同地区的农村居民人均可支配收入和农村基本公共服务水平相差不大。国家重点生态功能区的贫困县不仅内部的城乡差距大,而且其农村远远落后于发达地区。从《中国统计年鉴2017》来看,2016年我国城乡居民人均可支配收入分别为33616.2元、12363.4元,城乡居民收入差距指数为2.72。而甘肃省临潭县(国家重点生态功能区、贫困县)城乡居民人均可支配收入分别为20971元、6055元①参见《2016年临潭县国民经济和社会发展统计公报》。,城乡居民收入差距指数为3.46,远高于全国平均水平。从基础设施与公共服务来看,2016年全国还有0.7%的村没有通公路,其中国家重点生态功能区贫困县集中的西部地区未通公路的村有1.7%;通村公路中水泥路占的比例全国平均水平为76.4%,西部地区只有70.2%;全国农村有46.5%的家庭没有完成厕所改造,其中西部地区为50.9%;全国未得到集中处理生活垃圾、生活污水的村分别为26.1%、82.6%,西部地区分别为39.7%、88.4%;全国没有幼儿园、托儿所的村占67.7%,西部地区占67%;全国没有卫生室的村、没有执业(助理)医师的村分别占18.1%、45.1%,西部地区分别占13.1%、50.1%②参见国家统计局2017年《第三次全国农业普查主要数据公报(第三号)》。。整体而言,国家重点生态功能区贫困县农村基础设施和公共服务水平远低于全国平均水平。因此,国家重点生态功能区贫困县要缩小内部的城乡差距和与发达地区农村的差距都必须在农村中按超常规速度发展。要让其农村居民特别是贫困农民的收入增长速度高于平均水平,对其农村基础设施和公共服务的投入也要超过常规的递增速度。2.3国家重点生态功能区贫困县的功能定位不允许其选择常规发展目标国家重点生态功能区要以保护和修复生态环境、提供生态产品为首要任务。国家重点生态功能区内的贫困县多是生态环境脆弱或因人口过多已超过生态资源承载力的深度贫困地区。这些地区在选择乡村振兴的目标时,应打破常规,以人口总量下降、农村居民点的数量减少和城乡居民占用空间缩小为目标,不应以常规的增加县域内人口总量、增加居民点占用的空间为目标。降低人口总量就是引导超载人口逐步有序转移,通过跨县的生态移民和支持青年农民上大学引导一部分人口向国家重点生态功能区之外的城市化地区转移。减少农村居民点的数量,就是要将农民从生态脆弱或远离中心村、交通不便的自然村转移到区域内的县城、中心镇、中心村。生态脆弱的自然村往往自然资源贫乏或自然灾害多发,其居民无法就地脱贫致富,必须实施生态移民;远离中心村、交通不便的自然村,建设成本高,施工难度大,要实现基础设施和基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平难度很大,也必须通过搬迁才能达到乡村振兴的目标。缩小城乡居民占用空间,就是严格控制乡村建设的强度,腾出更多的空间用于维系生态系统的良性循环。应在现有城镇布局基础上进一步集约开发、集中建设,重点规划和建设资源环境承载能力相对较强的县城和中心镇,提高综合承载能力。其乡村建设应集中布局、据点式开发,禁止成片蔓延式扩张,确保绿色生态空间不减少。3国家重点生态功能区贫困县在乡村振兴过程中超常规发展的可能性习近平新时代中国特色社会主义思想的提出,尤其是习近平在“绿水青山就是金山银山”主要思想基础上不断丰富和发展形成的美丽中国论、美好生活论、绿色发展论、生态生命论、绿色制度论等构成的习近平生态文明思想体系[3],为国家重点生态功能区贫困县通过超常规发展实现乡村振兴提供了新的指导思想。3.1“坚持农业农村优先发展”为国家重点生态功能区贫困县乡村加快发展提供了保障党的十九大报告明确提出,农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题,必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。要坚持农业农村优先发展,按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求,建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,加快推进农业农村现代化。2018年中央一号文件将“农业农村优先发展”解释为：在干部配备上优先考虑,在要素配置上优先满足,在资金投入上优先保障,在公共服务上优先安排,加快补齐农业农村短板。农业农村最大的短板就是基础设施落后、公共服务网络不健全、农业面源污染严重、农村人居环境差。加快补齐农业农村短板,就是要加强农业农村基础设施建设,健全农村公共服务体系,防治农业面源污染,改善农村人居环境。这些措施有可能迅速改变农村面貌,加速乡村振兴的步伐。这些短板在贫困县表现得最为突出,补齐贫困县农业农村的短板将成为重点,国家重点生态功能区贫困县获得的支持将更大,乡村振兴的步伐将更快。3.2“坚持人与自然和谐共生”为国家重点生态功能区贫困县乡村加快发展提供了可能党的十九大将“坚持人与自然和谐共生”确立为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略,明确指出：我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化,既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要,也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。而国家重点生态功能区是以提供生态产品为主要功能的,它的供给能力直接决定着人民日益增长的优美生态环境需要的满足程度。国家重点生态功能区的广大农村是供给生态产品的主体。为了提高国家重点生态功能区的供给能力,必然实行生态保护优先的原则,加大对农村的投入,加快国家重点生态功能区美丽乡村的建设速度。2017年中央对地方重点生态功能区转移支付达到627亿元,其中甘肃省最多,达到51.7亿元①参见《财政部关于下达2017年中央对地方重点生态功能区转移支付的通知》(财预〔2017〕127号)。。随着国家财力的增加和对国家重点生态功能区建设的重视度提高,中央对地方重点生态功能区的转移支付会逐年提高,省级财政也会加大对国家重点生态功能区的转移支付。如海南省在2017年决定,单独为海南岛中部山区热带雨林生态功能区的四市县设立5亿元的“重点补助”,以后每年在上年补助额基础上,先将当年省财新增资金的50%补助给四市县②参见《海南完善生态功能区转移支付制度重点补助四市县》。。3.3“支持老少边穷地区加快发展”为国家重点生态功能区贫困县乡村快速振兴提供了助力党的十九大将“加大力度支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展”作为实施区域协调发展战略的重大举措,同时习近平也提出打好精准脱贫攻坚战必须聚焦深贫地区[4]。而国家重点生态功能区的贫困县不仅是深度贫困地区,而且多集革命老区、民族地区、边疆地区三者中的二者为一体。对这些地区进行聚焦,加大支持力度,必然为这些地区的乡村快速发展提供政策、资金、人才支持。2017年,中央财政下达革命老区、民族地区、边境地区的转移支付和专项扶贫资金分别达到87亿元、704亿元、167.42亿元、860.95亿元。其中,专项扶贫资金分配向西部地区、贫困革命老区、贫困民族地区、贫困边疆地区和连片特困地区倾斜,聚焦脱贫攻坚主战场,分配给中西部22省份的资金规模占总规模的比例达到97.4%①参见《中央财政拨付2017年财政专项扶贫资金860.95亿元》。。4国家重点生态功能区贫困县通过超常发展实现乡村振兴的策略实施乡村振兴战略,是党的十九大做出的重大决策部署,是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务,是新时代做好“三农”工作的总抓手。乡村振兴的重点和难点都在国家重点生态功能区内的贫困县,国家重点生态功能区的贫困县要通过超常发展实现乡村振兴,必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导。4.1把脱贫攻坚同实施乡村振兴战略有机结合起来习近平指出：要把脱贫攻坚同实施乡村振兴战略有机结合起来,推动乡村牧区产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕,把广大农牧民的生活家园全面建设好[5]。国家重点生态功能区的贫困县都是深度贫困地区,党和国家高度重视这些地区的脱贫攻坚工作。将脱贫攻坚同实施乡村振兴战略有机结合起来,就是在脱贫攻坚的过程中打好乡村振兴的基础,让这些地区的农民在脱贫之后能迅速走上致富之路。首先,应做好易地扶贫搬迁工作。易地扶贫搬迁是脱贫攻坚的“头号工程”和标志性工程。十三五规划2016—2020年易地搬迁脱贫的总人数是1000万人,2016和2017两年已顺利完成589万人的易地扶贫搬迁建设任务,2018年将再实施约280万人的搬迁建设任务②参见《发改委：2018年约有280万人进行易地扶贫搬迁》。。国家重点生态功能区贫困县是易地扶贫搬迁的主战场。国家重点生态功能区贫困县的易地扶贫搬迁必须坚持以乡村振兴目标统领搬迁安置全过程,瞄准“一方水土养不起一方人”地区贫困群众,科学合理选择安置方式,建设安全适用环保的住房,因户因人施策帮助搬迁群众稳定脱贫致富,实施迁出区生态修复与宅基地复垦,帮助搬迁群众融入新社区,促进民族融合。要特别关注搬迁群众特别是少数民族的可持续生计问题与文化融入问题,应通过经济、政治、社会、文化系统的协调改革为移民创造一个可持续的生计空间,从根本上提高移民生计行动能力[6];应加强移民新社区公共基础设施特别是文化广场、幼儿园、社区公共服务中心的建设,应经常性组织公共活动特别是群体性文化活动、志愿服务、不同民族之间的娱乐活动,培育移民的社区归属感和社区凝聚力。其次,要做好产业扶持工作。发展产业,既是扶贫的主渠道,也是乡村振兴的基础。要统筹产业扶贫与乡村产业振兴的目标,应突出竞争力指向,加大对农田水利、土地整治、农业科技、职业农民培训等方面的投入,促进农业降成本、提效率;应突出绿色生态指向,加大对退耕还林、退耕还湿和退养还滩、节水灌溉、耕地地力保护、化肥和农药减量、农业废弃物回收、地下水超采和重金属污染地区治理等的投入,促进农业可持续发展[7]。国家重点生态功能区的贫困县应大力发展生态农业和乡村旅游业,并通过农旅结合来促进农民增收、乡村变美,真正实现生产发展、生活富裕、生态良好的协调发展。国家重点生态功能区的贫困县具有发展生态农业和乡村旅游业的资源优势：生态环境优美,物种丰富,有许多风景秀丽的自然保护区和具有保健功能的当地独有的农产品;民风淳朴,文化特色突出,民俗风情多样,有许多传统村落、民族村寨、传统建筑和独特的农牧业遗产。第三,要做好教育扶贫工作。用乡村振兴的理念做好国家重点生态功能区贫困县教育扶贫的工作,就是在这些地区优先实行免费的十五年教育,在提高九年义务教育质量的同时,让学龄前儿童接受免费的三年幼儿教育,让初中毕业生直接进入高中或中专接受免费的三年高中教育或中等职业技术教育。只有让农村幼儿同城镇幼儿一样享受三年学前教育,才能确保城乡义务教育的起点基本公平;而国家重点生态功能区贫困县的农村居民特别是贫困居民很难支撑幼儿教育费用,只能通过公立幼儿园或财政补贴免除幼儿教育费用,才能确保所有的幼儿都能入园。只有高中毕业或中专毕业考上大学或到城里就业,才能让他们从传统农牧业中转移出来,从而减少国家重点生态功能区的超载人口,使生态得到自然恢复。4.2以体制改革和制度创新调动广大农民推动乡村振兴的积极性习近平指出,要充分尊重广大农民意愿,调动广大农民积极性、主动性、创造性,把广大农民对美好生活的向往化为推动乡村振兴的动力,把维护广大农民根本利益、促进广大农民共同富裕作为出发点和落脚点[8]。要调动国家重点生态功能区贫困县农民振兴乡村的积极性,必须进行体制改革和制度创新。首先,应加快农村土地制度改革。农村最重要的资源是土地,土地制度是农村制度体系的基础与核心,因此,乡村振兴必须深化农村土地制度改革,正如习近平所说：“新形势下深化农村改革,主线仍然是处理好农民和土地的关系。”[9]国家重点生态功能区贫困县农村土地制度的改革要坚持三个原则：一是要有利于生态环境的保护。为防止“草畜承包”带来的草原退化问题,凡是分户承包经营可能破坏山水林田湖草系统的,都应由集体(自然村或村民小组等)经营。为了统一管理生态林和鼓励农民营造生态林,政府应主动收购农民营造的但已经划为生态林的经济林、牧草。为鼓励农民从国家重点生态功能区迁出或节省建设用地,应建立宅基地有偿退出机制：农户通过农房改造节省了宅基地的,应按当地城镇建设用地的出让价格进行现金补偿;对于全家自愿退出农村宅基地,迁入重点开发区的城镇居住的,可将他们优先纳入城镇住房保障范围。二是有利于传统文化和民族文化的传承。国家重点生态功能区贫困县的农村有许多文物古迹、传统村落、民族村寨、传统建筑、农业遗迹、灌溉工程遗产,应将这些地方划为农村集体公益用地,并划定历史文化保护线。三是有利于集体经济的发展壮大。应允许农民集体依法分享集体土地的收益。因为在集体收入渠道普遍较少的情况下,以集体土地所有权获取的收益提供公共产品,保护弱势集体成员,可实现二次分配功能,促进村庄共同体的团结[10]。其次,应完善农村基层治理机制。完善农村基层治理的目的是让村民能有序地参与村庄的治理,让村庄能有效地提供公共产品,能创造共赢性的社区生活和生产方式,促进公共福利的最大化。应加强村级党组织建设,既要培养农民中优秀分子入党,又要吸引高校毕业生、退伍军人、退休干部中的优秀党员到村党组织中任职,特别是选优配强村党组织书记。应充分发挥村民小组(自然村或山寨)在村民自治中的基础作用。现在的村民小组,大多数是由传统的自然村或山寨、合作化时期的初级社、人民公社时期的生产队演变而来的,是一个熟人社会,也是集体土地的最基本的所有者,有许多治理资源(如村规民约、寨老或庙会或宗族等组织、集体山林、集体建设用地)。健全和完善村民小组内部治理机制,可以降低治理的成本,提高治理的效率。第三,要完善生态补偿机制。要通过生态补偿机制的完善,让国家重点生态功能区贫困县的农民从保护和改善生态环境中得到实惠,真正体会绿水青山就是金山银山、改善环境就是发展生产力的涵义。应完善生态林保护、防护林保护、草原保护、湿地保护的补偿机制,既给承担保护责任的地方政府进行财政补贴,又给承担保护责任的个人和集体进行经济补偿,而且要不断提高补偿标准,使保护生态者不再遭受经济损失。应建立财政的转移支付与森林资源保有量、洁净水外流量、农业产量挂钩的机制。以县级为单位,人均森林资源保有量、人均洁净水外流量、人均农业产量超过全国、全省平均水平的地方应获得中央和省级财政转移支付且获得的数量与超出的数量成正比。4.3分类推进农业农村基础设施建设乡村振兴是新农村建设的升级版,必须遵循新农村建设的基本原则。习近平指出,建设社会主义新农村,要规划先行,遵循乡村自身发展规律,补农村短板,扬农村长处,注意乡土味道,保留乡村风貌,留住田园乡愁,要因地制宜搞好农村人居环境综合整治,创造干净整洁的农村生活环境[9]。农村特别是国家重点生态功能区贫困县的农村最大的短板是基础设施建设落后和住房破旧,最大长处是自然环境优美。国家重点生态功能区贫困县的基础设施建设应坚持环保类超前、民生类适度、开发类受限的原则。环保类基础设施建设超前,就是要用最先进的技术建设垃圾分类处理、污水集中处理、清洁能源利用、生态农业等基础设施,让它们达到先进水平。“使这些地区基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平”[11],既不要好高骛远,提出不切实际的口号,也不能忽视和延缓民生基础设施建设;要确保所有的居民都住上安全环保适用并有乡土气息的住房,不能贪大求洋,都盖成别墅。开发类基础设施要严格限制,就是要控制新增公路、铁路和居民点的建设规模,必须新建的,应事先规划好动物迁徙通道。在有条件的地区之间,要通过水系、绿带等构建生态廊道,避免形成“生态孤岛”。5结语国家重点生态功能区的308个贫困县,是我国重要的生态屏障,多数是集革命老区、民族地区、边疆地区于一体的深度贫困县,是中国特色社会主义新时代实施乡村振兴战略的重点和难点。它们的乡村振兴,有助于城乡发展不协调、区域发展不平衡、人与自然不和谐等突出问题的解决,有助于优质生态产品供给能力的提高,有助于民族团结、边疆稳定和国家长治久安。国家重点生态功能区的贫困县处于山区,交通不便、工商业基础薄弱,没有发展其他工业的比较优势,又属于国家限制大规模高强度工业化城镇化开发的区域,不能通过常规的工业化实现乡村振兴。国家重点生态功能区的贫困县必须充分发挥自然资源优势,大力发展生态农业和乡村旅游业及其融合产业,促进农民增收、乡村变美,实现生产发展、生活富裕、生态良好的协调发展。国家重点生态功能区贫困县内部的城乡差距远高于全国的平均水平,其农村农业的发展水平远低于全国平均水平。要如期实现乡村全面振兴的目标,必须按超常规速度发展。国家重点生态功能区贫困县要充分利用“坚持农业农村优先发展”“支持老少边穷地区加快发展”等战略提供的机遇及其配套政策,把脱贫攻坚同实施乡村振兴战略有机结合起来,在脱贫攻坚的过程中打好乡村振兴的基础,让这些地区的农民在脱贫之后能迅速走上致富之路。易地扶贫搬迁要特别关注搬迁群众特别是少数民族的可持续生计问题与文化融入问题;产业扶贫应突出竞争力指向和绿色生态指向;教育扶贫应过渡到免费的十五年教育,让学龄前儿童接受免费的三年幼儿教育,让初中毕业生直接进入高中或中专接受免费的三年高中教育或中等职业技术教育。国家重点生态功能区贫困县乡村振兴的目标不应是常规的人口总量和居民点占用空间的增加,而应是人口总量下降、农村居民点的数量减少和城乡居民占用空间的缩小。这就必须坚持生态保护优先的原则,通过体制改革和制度创新建立保护生态环境的激励机制,引导广大农村居民和干部党员通过保护环境和建设美丽乡村来振兴乡村。

      探索杂志发表 2018年4期

    • 国家重点功能区转移支付对生态系统格局变化的县域对比分析
      作者：李影,李宝林,祁佳丽,袁烨城,蒋育昊,刘岩,刘海江等 1中国科学院地理科学与资源研究所资源与环境信息系统国家重点实验室,北京1001012中国科学院大学,北京1000493中国环境监测总站,北京1000124国家环境保护青藏高原生态环境监测与评估重点实验室,西宁810007         为保障国家生态安全,2008年7月原环境保护部与中国科学院联合发布了《全国生态功能区划》[1],2010年国务院发布了《全国主体功能区规划》[2],明确了国家重点生态功能区承担着水源涵养、水土保持、防风固沙和生物多样性维护等重要生态功能。由于国家重点生态功能区发展受限,中央财政开始以一般性转移支付的方式对国家重点生态功能区县级政府进行生态补偿[3]。转移支付政策2008年开始试点,2009年财政部印发了《国家重点生态功能区转移支付(试点)办法》,2010年转移支付政策开始正式实施。截止到2020年,中央财政已累计下达转移支付资金6035.5亿元。评估国家重点功能区财政转移支付的生态保护成效,对国家生态环境保护与修复决策具有重要意义[4—5]。当前研究主要从重点生态功能区转移支付制度入手,通过理论分析对相关制度和政策存在的问题进行定性分析研究,并提出改进设想[6—9]。在实施效果的评估方面,国外对生态转移支付实施效果的评估主要围绕实施效率、生态效益、成本效益等方面展开[10—12],我国则主要集中在对生态环境质量改善方面的评估,但着重于区域个案研究,如侯鹏等以海南岛热带雨林为研究区,以生态系统格局、植被长势和服务功能为研究内容,探讨了该重点生态功能区生态系统变化和保护成效[13]；徐鸿翔和张文彬以陕西省33个国家重点生态功能区为研究对象,研究了生态补偿转移支付与生态环境质量的关系,并发现转移支付显著促进了生态环境质量的改善[14]；李国平等以陕西省国家重点生态功能区为例,也发现转移支付对生态环境质量具有正向促进作用[15]；谈晓雯以浙江省为例,通过测算工业污染的生态环境指数,构建了浙江省生态转移支付环境保护效应模型[16]；缪小林和赵一心利用2006—2016年省级数据发现转移支付总体上改善了以水质为代表的生态环境质量[17]。除生态环境质量评估外,马博赛提出在生态转移支付资金绩效审计时应从生态效益、经济效益和社会效益三个角度进行考虑[18]；郭玮等选取了生态环境、经济发展等方面的相关指标,对目前我国各省生态补偿的转移支付效果进行了评价[19]；李国平等通过益本分析,评价了国家重点生态功能区转移支付的效果[20]。总体而言,目前国家重点功能区财政转移支付成效评估仍是以生态保护成效评估为主,且多对某一地区生态转移支付效果评价进行探索。尽管中央层面财政转移支付实施的基本行政单元为县域,但目前仍缺少对全国县域层面的重点功能区中央财政转移支付对生态环境改善效果的评估。生态系统格局反映了生态系统自身的空间分布规律和各类生态系统之间的空间关系,也决定着区域生态质量、生态系统服务功能整体状况和空间差异[21—22],其动态变化过程影响着陆地表层物质循环与生命过程[23],反映了不同生态系统类型的演变趋向和幅度。国家重点功能区中央财政转移支付属一般性财政转移,目的在于补偿由于生态环境保护所造成的经济发展损失,主要用于改善民生而不是直接用于生态环境保护具体项目[20],它通过间接途径来影响区域经济发展与生态环境保护政策实施。生态系统类型变化是反映经济发展与生态保护效果最直接的指标之一,因此可以通过生态系统格局变化来反映国家重点功能区财政转移支付的生态保护成效[24]。我国现有对陆地生态系统格局的研究工作主要集中在全国尺度与区域尺度,例如在国家尺度,刘纪远等[23,25]对1995—2000年土地利用变化特征和空间分布规律、2000—2005年土地利用变化的空间格局与驱动因素等进行了研究；在区域尺度,靳川平等研究了20世纪80年代末期—2015年我国国家级自然保护区土地利用格局及变化[26],诸多学者对70年代中后期—2015年三江源地区生态系统的空间格局及空间结构动态变化规律等进行了研究[27—36],此外部分学者对1980s—2005年内蒙古草原[37—40]、1980s—2008年黄土高原地区[41]及部分小尺度地区[42—45]的土地利用变化特征、过程及驱动力等也进行了系统分析。然而,当前缺少中央财政转移支付实施后针对国家重点功能区的生态系统格局变化研究,从生态系统格局变化角度评估国家财政转移支付效果的研究工作更为鲜见。因此,本文以国家重点生态功能区转移支付县域为调查和评估对象,基于多期遥感解译的土地利用/土地覆被数据,对国家正式实施财政转移支付政策以来,国家重点生态功能区生态系统格局及其变化进行评估,旨在为国家重点生态功能区管理决策提供科学依据。1数据和研究方法1.1研究区概况《全国主体功能区划规划》在全国划定了防风固沙、水土保持、水源涵养和生物多样性维护四种类型和25个生态功能区,包括436个县域,覆盖国土面积近386万km2。2008年中央财政开始设立国家重点生态功能区转移支付,对位于国家重点生态功能区的县(市、区)给予一般性转移支付资金。按照财政部制定的《中央对地方国家重点生态功能区转移支付办法》,转移支付对象包括以下三类:①《全国主体功能区规划》中限制开发的国家重点生态功能区所属县(包括县级市、市辖区、旗等)；②国务院批准的青海三江源自然保护区等生态功能重要区域所属县；③《全国主体功能区规划》中的禁止开发区域。2009年转移支付县域有372个,到2019年转移支付县域数量为818个,国家重点生态功能区转移支付县个数与转移支付金额详见表1[46—47]。因此本文研究区为2019年818个转移支付县域,涉及到北京、天津、河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南、湖北、湖南、广东、广西、海南、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆29个省份及新疆生产建设兵团(图1)。图12019年国家重点生态功能区转移支付县域分布Fig.1Distributionofkeyecologicalfunctionareain2019表1国家重点生态功能区转移支付县个数与转移支付金额Table1Thenumberofcountiesandtheamountoftransferpaymentforthenationalkeyecologicalfunctionarea1.2数据及来源本文的生态类型监测数据来源于国家生态环境监测网络每年例行开展的土地利用/土地覆被数据集。遥感影像主要使用中巴资源卫星、美国陆地资源卫星Landsat、环境卫星以及高分卫星等中高分遥感数据,通过人工目视解译获得每年度覆盖我国陆域的生态类型数据,每年度数据提取是在上一年矢量数据基础上,基于当年度统一处理好的全国卫星遥感影像,提取地表生态类型发生变化的图斑,然后对变化图斑进行现场核查确定变化类型。土地利用/覆盖数据主要包括耕地、林地、草地、水域、城乡工矿居民用地以及未利用地等6大类26小类。本文选用了2011、2016和2019年三期数据进行国家重点功能区生态系统格局变化分析:2011年代表转移支付政策开始实施时的国家重点生态功能区生态格局状况；2019年表示政策实施近十年的生态格局状况。1.3评估方法1.3.1生态系统格局评价重点生态功能区生态系统格局及其变化评估主要采用生态系统构成及其变化和生态系统结构变化及类型转换两类指标。生态系统构成及其变化包括生态系统面积、生态系统构成比例、生态系统类型面积变化率等3个指标；生态系统结构变化及类型转化主要包括生态系统类型变化方向、生态系统类型综合动态度和土地覆被转类指数3个指标,各指标含义与计算方法详见表2。表2评价指标计算方法及参数说明Table2Calculationmethodsofindicatorsanddescriptionofparameters由于2019年使用了空间分辨率较高的高分遥感数据(其他年份为中分遥感数据),解译时图斑较其他年份更为详细,因此在进行生态系统类型变化评估时,得到的结果有些可能是由于数据空间分辨率不同造成的伪变化。本文假定这种伪变化导致的包容性错误与忽略性错误存在概率大体一致,在生态系统格局变化分析时侧重分析生态系统构成及其变化,在分析生态系统结构变化及类型转化时,重点讨论与分析扣除相互转化类型后的净变化结果。1.3.2是否接受转移支付县域对比分析转移支付效果评估主要采用对比分析纳入和未纳入转移支付范围县域的生态格局变化,从空间和时间两个维度进行对比分析,评价指标详见表2。空间对比法通过比较已纳入转移支付的典型县域与其周边自然条件相似但未纳入转移支付县域的生态系统格局主要指标,从而判断享受财政转移支付政策县域是否生态质量改善更为明显；时间对比法是从重点功能区县域中选择部分后享受国家重点生态功能区财政转移支付的县域,比较享受转移支付前后生态系统格局变化,以确定获得财政转移支付是否有利于这些县域生态质量的改善。在进行享受转移支付前后县域生态格局状况对比分析时,需要有尽可能多的县域样本,同时接受转移支付前后时间段都要尽量长以保证能够体现生态格局的变化。由于2017年新纳入转移支付县域较多,时间也大体处在总时段的中间位置,时间对比法主要对这些县域进行对比分析,未享受到财政转移支付时段设定为2011—2016年,2016—2019年设定为享受财政转移支付时段。由于国家重点功能区转移支付在各县域的实施年份不一致,为避免实施年份差异对生态格局变化分析结果产生影响,在进行空间差异对比分析时,选取的获得转移支付县域均从2011年开始获得支持；在进行时间差异比较时,选取的县域均从2017年开始接受转移支付。2研究结果2.1生态系统格局变化2019年国家重点生态功能区林地、草地、耕地、水域、建设用地和未利用地面积分别为1.35×106、1.53×106、5.16×105、1.37×105、4.37×104km2和1.27×106km2(表3)。占所有转移支付县域总面积比例最大的三种生态系统类型为草地(31.6%)、林地(27.8%)和未利用地(26.2%),可以看出国家重点生态功能区主要以自然生态系统为主。人为活动影响相对较小,耕地和建设用地分别占总面积的10.6%和0.9%,大大低于全国平均水平(2019年全国耕地、建设用地占比约为18.92%和3.14%),反映了国家重点生态功能区作为国家生态屏障区的重要地位。在生态空间中,2011—2019年林地和草地面积减少,而水域面积增加。林地和草地分别减少了1417.2km2和2549.0km2,各减少了0.11%和0.17%；水域面积则增加了1444.5km2,增加了1.07%；未利用土地面积减少了3374.1km2,减少了0.26%。在人工和半人工生态系统中,建设用地增加最为突出,2019年比2011年面积增加了5424.4km2,增加了14.18%,超过了林地和草地减少的总量；耕地增加也较为明显,增加了459.4km2,增加了0.09%(表3)。表32011—2019年重点生态功能区生态系统类型总体状况Table3Theoverallstatusofecosystemtypesforkeyecologicalfunctionareafrom2011to2019从生态系统类型变化来看,耕地主要转出为林地、草地和建设用地,主要转入来源为林地、草地和未利用地；林地主要转出为耕地和草地,林地主要转入来源也为耕地、草地；草地主要转入来源为林地、未利用地和耕地,草地主要转出为林地、未利用地与耕地；水域主要转出为草地、林地,水域主要转入来源为草地、未利用地和林地；建设用地主要转入来源为耕地、林地和草地(表4)。表42011—2019年重点生态功能区生态系统类型变化转移矩阵Table4Theecosystemtypetransfermatrixofkeyecologicalfunctionareafrom2011to20192011—2019年间,国家重点生态功能区生态系统人为活动仍然较为强烈,共有1.1×105km2生态系统类型发生了变化(一级分类),占转移支付县域总面积的2.33%。在四种功能类型中,水土保持区人为扰动最强,生态系统综合变化率为5.36%；其次为生物多样性保护区和水源涵养区,综合变化率分别为3.15%和2.34%；防风固沙区扰动相对较小,综合变化率为1.13%(表5)。2011—2019年国家重点生态功能区生态质量状况总体好转,生态系统功能向好的方向发展,土地覆被转类指数为3.85%。其中防风固沙区转好最为明显,生态系统转类指数为5.77%；其次为水源涵养区和水土保持区,转类指数分别为4.23%和1.15%；生物多样性保护区则有所变差,转类指数为-0.77%(表5)。表52011—2019生态系统动态度与生态系统动态类型相互转化强度Table5Theecosystemchangeandtransformationintensityfrom2011to20192.2是否接受转移支付县域对比分析从2011—2016年的空间横向比较来看,转移支付县域生态质量总体好转,非转移支付县域生态质量总体变差,转移支付县域土地覆被转类指数为2.28%,而后者为-3.36%。2011—2016年转移支付县域耕地减少0.01%,非转移支付县域耕地则增加了0.03%；林地虽然都有所减少,但转移支付县域减少了0.23%,非财政转移支付县域减少0.41%,减少速率后者为前者的近2倍；建设用地虽然都有明显增加,但转移支付区域增加了10.01%,非转移支付区域则增加14.51%,增加速率后者为前者的1.5倍(表6)。从2011—2019年的时间纵向比较来看,接受财政转移支付前各县域生态质量总体变差,在接受财政转移支付后县域生态质量总体变好。享受财政转移支付前土地覆被转类指数为-3.35%,而获得后为1.70%。林地在获得财政转移支付前每年减少0.08%,获得后则每年减少0.04%,前者是后者的2倍；水域在获得财政转移支付前每年减少0.30%,获得后则每年增加0.08%；建设用地在获得财政转移支付前每年增加2.90%,获得后每年只增加了1.23%,前者是后者的2.4倍(表6)。表6转移支付对典型县域生态系统类型变化率影响的空间横向和时间纵向比较Table6Theeffectsoftransferpaymentonthechangerateofecosystemtypesintypicalcountyareawerecomparedinspaceandtime3讨论3.1管控目标并未得到切实落实2011—2019年国家重点功能区转移支付政策取得了积极的生态保护成效,相关研究成果也表明,在海南岛中部山区[13]、陕西省秦巴山区[14—15,44]、福建省南岭山地[48]等地的国家重点功能区,国家财政转移支付对国家重点生态功能区县域生态环境质量改善具有促进作用。但同时也需注意,重点功能区土地开发强度未得到有效控制,建设用地占比虽然很低,但是增幅显著,挤占了大量生态空间。与《全国主体功能区规划》对国家重点生态功能区提出的“要限制大规模高强度工业化和城镇化开发,形成点状开发、面上保护的空间格局,有效控制区域开发强度,保持有大片开敞生态空间”的管控要求、保护目标仍有较大差距。党的十八大以来,党中央高度重视生态文明建设,加强生态环境保护,构建了生态文明制度体系的四梁八柱,诸如中共中央办公厅、国务院办公厅于2017年2月7日印发了《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》[49],明确指出在2020年年底前全面完成全国生态保护红线划定,勘界定标,基本建立生态保护红线制度,国土生态空间得到优化和有效保护。在国务院2017年02月04日印发的《全国国土规划纲要(2016—2030年)》国发〔2017〕3号[50]中,明确严格“三线”管控,划定城镇、农业、生态空间,严格落实用途管制。因此,迫切需要贯彻落实国土空间管控政策,建立国家重点生态功能区空间开发保护格局,不断扩大生态空间,严格控制开发强度,实现国家重点功能区的各项管控目标。3.2生态保护与经济发展的矛盾依然突出重点生态功能区作为限制开发区,修复生态和保护环境为其首要任务,提供生态产品为其主要目标。然而目前生态保护工程给予的补贴数额偏低,且缺乏连续性。即使中央财政每年以财政转移支付形式对国家重点功能区县域进行生态补偿,与实施生态保护工程带来的地方财政收入减少、后续地方投入增加以及经济发展机会的丧失等问题相比,国家给予的补贴与财政转移支付数量仍然偏少[51]。如果不从根本上解决区域经济发展问题,重点生态功能区的生态保护工作很难持续。目前国家重点生态功能区生态环境保护资金主要来源于中央纵向资金支持,无法有效地反映省际间由生态效益或成本外溢形成的横向生态补偿关系,因此可以考虑建立以生态补偿为导向的省际间横向转移支付制度,由中央政府相关职能部门牵头或组织进行,具体方式可以采取对口支援等形式[51—52]。依据各生态功能区资源禀赋的差异,积极发展生态农业、生态林业、生态旅游业；积极开发生态标志产品,从自身产业发展中得到一定的经济发展机会。充分重视生态旅游,将其作为生态服务价值实现的一种重要产业和途径,甚至在一些地区可将其作为支柱产业。对于生态环境极度脆弱、基本不适合人类生存的地方,可采取生态移民措施,将这些地区居民迁入到基础设施、生产生活条件、市场、产业培训等条件优越的地区,从而保证国家重点生态功能区生态保护与恢复的可持续性[52—53]。3.3生态保护与恢复科学决策亟待加强国家重点生态功能区分布范围广,生态功能类型多样,地区自然与人文条件千差万别,然而目前还尚未形成统一的、针对不同区域、不同类型、不同退化程度的生态修复基本理论方法与技术体系,且生态保护只能分散林业、农业、国土、环保等多个部门,部门间条块分割问题突出,在生态保护与修复工作中常出现片面强调某种生态恢复措施的情况,有些甚至违背了基本的生态规律,出现了不该出现的过度保护现象[54—56]。因此,需要建立较为详细的重点功能区生态系统区划与规划方案,并基于不同生态区对自然生态系统结构和功能时空变化的生态学机制进行研究,认知全球变化和强烈人类活动影响背景下的自然生态系统的动态演化过程、空间格局形成和变化机制,从而掌握生态系统及其结构和功能的时间变化动力学机制和空间格局形成的生物地理学机制[52,57]。依据生态系统退化特征及其恢复机理,建立国家跨部门统一实施的不同生态区人为因素定向调控生态系统技术方法体系。4结论本文基于多期遥感解译的土地利用/土地覆被数据,对国家重点生态功能区转移支付政策实施以来区域生态系统格局及其变化进行了评估。研究结果表明,国家重点生态功能区生态质量状况整体好转,2011—2019年土地覆被转类指数为3.85%。享受转移支付政策后各县域生态质量改善明显,从2011—2016年的空间横向比较来看,转移支付县域土地覆被转类指数为2.28%,非转移支付县域为-3.36%；从2011—2019时间上纵向比较来看,各县域享受转移支付前土地覆被转类指数为-3.35%,而享受后为1.70%。与此同时,近十年国家重点生态功能区人为活动仍然较为强烈,研究时段内(2011—2019)建设用地增加了14.2%,林草等生态空间还有所减少,国家重点生态功能区的管控目标并未得到切实落实。今后要加强国家重点生态功能区空间格局管控,有效处理生态保护与经济发展矛盾,制订科学生态保护与修复政策,严格控制开发强度,解决不断扩大的生态空间等国家重点功能区生态保护亟待解决的问题。

      生态学报杂志发表2022年11期

    • 安徽省重点生态功能区保护红线划定方法研究
      作者：王在高,吴楠(安徽省环境科学研究院,安徽合肥230022)安徽省重点生态功能区保护红线划定方法研究王在高,吴楠(安徽省环境科学研究院,安徽合肥230022)生态保护红线区域包括重点生态功能区、生态环境敏感/脆弱区和禁止开发区域,文章以GIS系统为手段,结合安徽省生态环境现状,建立安徽省重点生态功能区保护红线的指标体系,利用生态学定量指标评价方法,划定安徽省重点生态功能区保护红线,为下一步全省生态保护红线划定提供参考。重点生态功能区;指标体系;生态保护红线0引言当前,我国生态系统退化和环境污染问题日益突出,生态环境呈现持续恶化趋势。如何强化生态环境的整体性、保障国家生态安全,已成为全社会关注的焦点问题[1]。生态保护红线是保障国家生态安全的重要手段。生态保护红线划定包含重点生态功能区、生态敏感/脆弱区以及禁止开发区域等3部分内容[2],其中,重点生态功能区是划定生态保护红线的重点对象之一。根据《全国及各地区主体功能区规划》[3]、《全国生态功能区划》[4]等,结合生态保护重要性评估结果,确定安徽省生态保护的重点区域面积为68908.54km2,占全省总面积的49.19%。生态保护红线与耕地红线不同,不仅仅是一个数量上的概念,更是一个蕴含时间、空间、自然资源、生物多样性和生态服务功能的综合载体[5]。生态保护红线划定后应该满足性质不转换、功能不降低、面积不减少、责任不改变的管理控制要求,因此,重点生态功能区域不可能全部划定为保护红线区域范围。本文以GIS系统为手段,结合安徽省生态环境现状,建立安徽省重点生态功能区保护红线的指标体系,利用生态学定量指标评价方法,研究划定安徽省重点生态功能区保护红线的面积和范围。1重点生态功能区保护红线指标体系1.1研究区域概况安徽省地处中国东南部,跨长江、淮河和钱塘江三大流域,位于北纬29°22′～34°40′,东经114°53′～119°30′,面积13.96×104km2,中国重要的秦岭、淮河地理分界线横贯全省,气候、生物、土壤等生态要素表现出明显的地带性特征。地形由平原、山地、丘陵相间排列,自北向南依次为淮北平原、江淮丘陵、大别山区、长江沿岸平原和皖南丘陵山区。气候属于暖温带向亚热带过渡型,平均气温14～17℃,平均日照1800～2500h,无霜期200～250d,平均降水量800～1800mm,山区自然生态系统保存良好,是长江、淮河的部分支流和钱塘江的源头区。2010年国务院印发的《全国主体功能区规划》中明确国家重点生态功能区分为水源涵养型、水土保持型、防风固沙型和生物多样性维护型4种类型[6],其中安徽省重点生态功能区包括大别山区、淮河中下游区、安徽沿江湿地以及其他重点生态功能区。1.2重点生态功能区保护红线划定指标体系根据生态红线概念的内涵和特征,结合安徽省生态环境现状、安徽省主体功能区规划[7]以及有关生态红线的研究成果等[8-9],本文提出了安徽省重点生态功能区保护红线划定指标体系,包括5项功能指标,即水源涵养、生物多样性保护、水土保持、水资源保护及洪水调蓄。2重点生态功能区保护红线划定方法生态系统服务功能重要性评价的目的是针对区域典型生态系统,评价生态系统服务功能的综合特征,评价内容包括水源涵养、生物多样性保护、水土保持、水资源保护及洪水调蓄。根据不同类型重点生态功能区的主导服务功能,开展生态系统服务重要性评价与等级划分。其中,水源涵养、生物多样性保护、水土保持3项功能指标的重要性评价基于《生态保护红线划定技术指南》附录A——A.2NPP定量指标评价方法[10],利用GIS软件采用分位数(Quantile)功能进行4级分类(Classified)操作,将重要性分为一般地区、比较重要、重要和极重要。(1)水源涵养重要性评估。以生态系统水源涵养服务能力指数作为评价指标,计算公式为:WR=PmeanFsicFpre(1-Fslo)(1)其中,WR为生态系统水源涵养服务能力指数;Pmean为评价区域多年生态系统净初级生产力平均值;Fsic为土壤渗流能力因子,根据土壤质地类型由黏土到砂土分别在0～1之间均等赋值得到,砂土为1;Fpre为多年平均降水因子,由多年(大于30a)平均年降水量数据插值并归一化到0～1之间;Fslo为坡度因子，根据最大最小值法归一化到0～1之间，利用GIS软件对评价区域坡度栅格图计算得出。根据(1)式,对安徽省水源涵养功能重要性进行赋值计算,形成水源涵养重要性分布图,得到水源涵养重要性各级别相应面积与所占比例，见表1所列。(2)生物多样性保护重要性评估。以生物多样性保护服务能力指数作为评价指标,计算公式为:Sbio=PmeanFpreFtem(1-Falt)(2)其中,Sbio为生物多样性保护服务能力指数;Ftem为气温参数,由多年(10～30a)平均年降水量数据插值获得,得到的结果归一化到0～1之间;Falt为海拔参数,由评价区海拔进行归一化获得。根据(2)式,结合生态系统空间分布,对安徽省生物多样性保护功能重要性进行赋值计算,形成生物多样性保护重要性分布图。得到生物多样性保护重要性各级别相应面积与所占比例，见表1所列(3)水土保持区重要性评估。以生态系统水土保持服务能力指数作为评价指标,计算公式为:Spro=Pmean(1-k)(1-Fslo)(3)其中,Spro为水土保持服务能力指数;k为土壤可蚀性因子。根据(3)式,结合生态系统空间分布,对安徽省水土保持功能重要性进行赋值计算,形成水土保持重要性分布图,得到水土保持功能重要性各级别相应面积与所占比例，见表1所列。(4)水资源保护重要性评估。根据安徽省主要水系及其支流汇水区域、流经区地表覆盖状况、土壤物理化学性质、人为活动影响以及主要城市供水取水口的位置和特点,以二级支流小流域为基本单元,对区域水资源维持的贡献率进行赋值评价,分为极重要、重要、比较重要和一般地区4个等级,分别对其赋值7、5、3、1。经GIS软件赋值计算,作出安徽省水资源保护重要性评估图，得到各级别相应面积与所占比例，见表1所列。(5)洪水调蓄重要性评估。洪水调蓄生态服务功能评价主要是根据区域洪水发生的特点,对流域发生洪水时发挥调蓄功能的重要性大小进行评价。以安徽省淮河、长江流域地区洪水发生时,区域对洪峰削减作用的大小,评价区域对洪水调蓄功能的重要性大小。评价分为极重要、重要、比较重要和一般地区,分别对其赋值为7、5、3、1。经GIS软件赋值计算,作出安徽省洪水调蓄功能重要性评价图，得到各级别相应面积与所占比例，见表1所列。表1安徽省水源涵养重要性分级结果3重点生态功能区保护红线划定结果3.1重点生态功能区保护红线综合划定方法根据安徽省重要生态功能区评价5项功能指标，即水源涵养、生物多样性保护、水土保持、水资源保护及洪水调蓄，对各生态系统服务分值采用GIS软件进行4级分类,即一般地区、比较重要、重要、极重要等,并将“重要”与“极重要”作为红线划定的评价指标。以(4)式求出省域生态系统服务功能综合重要性指数。(4)其中,Sj为j空间单元生态系统服务功能重要性指数;Si为i因素重要性等级值。生态系统服务功能重要性综合评价分级标准见表2所列。按照表2评价标准计算出不同等级生态服务功能重要性所占面积和比例,见表3所列。表2生态系统服务功能重要性综合评价分级标准表3安徽省生态服务功能重要性综合分级结果3.2重点生态功能区保护红线划定结果根据生态保护红线的特征和内涵,将表3中“极重要”区域划为安徽省重点生态功能区保护红线,并利用GIS软件计算各地市重点生态功能区保护红线面积及其所占的比例,结果见表4所列。从表4可以看出,重点生态功能区保护红线面积较大的地市为黄山市、六安市及安庆市,红线面积占市域面积分别为51.82%、22.17%和17.67%,与安徽省重点生态功能区内需要保护的现状是基本吻合的。表4安徽省各地市重点生态功能区生态保护红线及所占比例4结论划定生态保护红线是一项庞大的系统工程,本文研究了重点生态功能区红线划定方法,划出安徽省各地市重点生态功能区保护红线的面积和范围,全省重点生态功能区保护红线面积为12639.54km2,占全省总面积的9.02%。本文对重点生态功能区保护红线的研究方法和指标数据可为全省生态保护红线的划定提供参考。[1]陈海嵩.“生态红线”的规范效力与法治化路径:解释论与立法论的双重展开[J].现代法学,2014,36(4):85-97.[2]邹长新,王丽霞，刘军会.论生态保护红线的类型划分与管控[J].生物多样性,2015,23(6):716-724.[3]国家发展改革委员会.全国及各地区主体功能区划[M].北京:人民出版社,2015:432-452.[4]环境保护部,中国科学院.关于印发《全国生态功能区划(修编版)》的公告[EB/OL].(2015-11-13)[2016-04-25].http://www.zhb.gov.cn.[5]李力,王景福.生态红线制度建设的理论和实践[J].生态经济,2014,30(8):138-140.[6]国务院办公厅.国务院关于印发全国主体功能区规划的通知:国发(2010)46号[EB/OL].(2010-12-21)[2016-04-20].http://www.gov.cn.[7]安徽省人民政府办公厅.安徽省人民政府关于印发安徽省主体功能区规划的通知[EB/OL].(2013-12-04)[2016-04-15].http://xxgk.ah.gov.cn.[8]许妍,梁斌,鲍晨光,等.渤海生态红线划定的指标体系与技术方法研究[J].海洋通报,2013,32(4):361-367.[9]吕红迪,万军,王成新,等.城市生态红线体系构建及其与管理制度衔接的研究[J].环境科学与管理,2014,39(1):5-11.[10]环境保护部.关于印发《生态保护红线划定技术指南》的通知[EB/OL].(2015-04-30)[2016-04-10].http://www.zhb.gov.cn.StudyofdelineationmethodofecologicalredlineofimportantecologicalfunctionareasinAnhuiProvinceWANGZaigao,WUNan(AnhuiInstituteofEnvironmentalScience,Hefei230022,China)Ecologicalredlineareaincludesimportantecologicalfunctionarea,ecologicalsensitiveareaandprohibiteddevelopmentarea.WiththeGISsystemasameans,andinviewofthecurrentsituationofecologicalenvironmentinAnhuiProvince,theindexsystemfortheecologicalredlineoftheimportantecologicalfunctionareasinAnhuiProvinceisestablished.TheecologicalquantitativeindexevaluationmethodisusedtodelineatetheecologicalredlineoftheimportantecologicalfunctionareasinAnhuiProvince.ThiscanprovidereferencefortheecologicalredlinedelineationinAnhuiProvince.importantecologicalfunctionarea;indexsystem;ecologicalredline2016-05-30；2017-06-30安徽省环境保护厅环保专项资金资助项目(2015011)王在高(1969-),男,安徽天长人,安徽省环境科学研究院高级工程师.10.3969/j.issn.1003-5060.2017.10.021X171.4A1003-5060(2017)10-1412-04(责任编辑张淑艳)

      合肥工业大学学报杂志发表（自然科学版） 2017年10期

    • 国家重点森林生态功能区生态移民政策体系研究
      作者：闫喜凤（中共黑龙江省委党校哲学教研部，黑龙江哈尔滨150080）国家重点森林生态功能区生态移民政策体系研究◎闫喜凤（中共黑龙江省委党校哲学教研部，黑龙江哈尔滨150080）国家重点森林生态功能区生态移民是政府主导的“非自愿性生态移民”，是政府为解决森林资源危机、消除林区经济危困而采取的一项政策措施。国家重点森林生态功能区生态移民并非是简单的人口流动，其包含着人口、资源、环境、生态、经济、民生、社会和文化传承等诸多问题。面对生态移民中的经济、社会和生态风险以及移民中产生的利益冲突，必须从政策层面加以规范、调整、扶持和完善，制定切实可行的生态移民政策体系，确保实现移民“搬得出、稳得住、能致富”的预期目标。国家重点森林生态功能区；生态移民；政策体系一、国家重点森林生态功能区生态移民政策体系建设存在的主要问题生态移民政策是指政府或相关部门对居住在生态环境脆弱地区的人们实施的一种使其摆脱贫困的策略。我国生态移民政策多数散见于法规、条例、决定中，政策不完善，缺乏连贯性，有些地区的移民项目处理有“工程化”倾向。到目前为止，国家还没有出台专门针对国家重点森林生态功能区生态移民的专项政策，国家重点森林生态功能区生态移民政策体系尚未建立。（一）政策内容亟待完善国家重点森林生态功能区生态移民并没有在政策法规中得到具体的规定，主要是作为退耕还林等政策的配套政策来实施的。国家重点森林生态功能区生态移民对象确定、迁入地的综合评价，补偿的标准、对象和范围，移民区建设、产业发展、后期扶持等方面内容缺乏统一的政策规定。没有政策指导和规范的国家重点森林生态功能区生态移民工作，无疑会出现种种不合理或不合法现象，甚至会损害当地人民群众的合法权益，影响地区稳定与社会经济发展。国务院颁布的《全国主体功能区规划》、《退耕还林条例》、《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》、《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》、《国务院关于完善退耕还林政策的通知》，国家计委发布的《关于易地扶贫搬迁试点工程的实施意见》，国家发改革委下达的《易地扶贫搬迁（生态移民）试点工程计划》、《易地扶贫搬迁“十二五”规划》，财政部印发的《国家重点生态功能区转移支付办法》等，仅仅原则性地规定了鼓励自然资源匮乏的地区、生态地位重要生态环境脆弱地区的人口实行生态移民，对移民群体给予补助，国家重点森林生态功能区生态移民政策内容亟待完善。地方政府制定和遵循的政策主要是工程移民、扶贫、生态建设、西部大开发中有关的一些指导性原则条款，没有具有实践意义的政策规定。（二）政策的持续性较差国家重点森林生态功能区生态移民具有建设周期长和见效慢、关联性强的特点，是一个艰巨、长期、复杂的系统工程。生态移民政策能否形成长效机制，关系到移民工作的成败。目前作为退耕还林等政策的配套政策来实施的国家重点森林生态功能区生态移民，解决森林资源危机的任务各地一般都能完成，但消除林区经济危困的目标实现则相对困难。随着天保二期工程的实施和全面停止天然林商品性采伐后，传统林业经济逐渐萎缩，林区经济发展陷入困境。中央和地方对国家重点森林生态功能区生态移民的政策支持，不仅要让移民生活状况在短期内发生一定的变化，也要解决移民的可持续发展能力问题。只有增强移民的适应能力、发展生产能力，才能充分保证移民长远的生活安定，避免移民产生严重的依赖思想，造成国家财政支出难以为继，甚至出现移民群体短期内返乡、森林资源再次遭到破坏、生态移民工作无法持续推进等严重后果。要保持国家重点森林生态功能区生态移民有关政策实施的连贯性，既解决森林资源危机的生态目标，又能消除林区经济危困，避免移民“搬不出、稳不住、富不了”。（三）配套政策有待跟进国家重点森林生态功能区生态移民不仅仅是移民空间上移动，还涉及财税、社保、生态保护、土地、户籍、就业、教育、培训等一系列问题，必须有相关配套政策措施作为保障，才能从近期和长远上解决生态移民后出现的一系列问题。要通过科技、财税、就业、教育、培训等多种形式扶持政策促使移民发展生产、自力更生，有效地提高其自我发展能力。目前国家重点森林生态功能区生态移民补偿政策的内容也只涵盖了移民安置和日常生活，并没有把移民发展生产、转产的资金需求纳入具体政策补偿范围内。由于职工生活困难，造成职工做不到完全下山，到了季节仍然上山“靠山吃饭”，森林资源继续受到破坏。因此，不通过配套政策解决他们的生存问题，搬到新地方还是一样要向大自然索取。同时，国家重点森林生态功能区大多处于经济欠发达地区，财政资金不足，在缺少国家配套政策的有效支持情况下，生态移民后期工作开展难以为继，必然会影响到国家重点森林生态功能区生态环境恢复和改善的效果。（四）政策落实仍不到位国家重点森林生态功能区生态移民政策的落实是整个生态移民过程中最重要的环节。政策落实不到位的原因有主观和客观两个方面。客观原因体现在目前国家重点森林生态功能区生态移民政策原则性规定多，具体操作性规定少，工作人员自由裁量权大，导致政策执行不到位的现象发生，生态移民的权利不能得到很好的保障。主观原因体现在，一是政策执行能力不足，政策落实不全面、不具体。一些部门存在对国家重点森林生态功能区生态移民政策理解不透，适用和实施范围、对象、界限不清晰，支持和扶助内容、责任、任务不明确等突出问题。二是政策执行动力不足，政策落实不充分、不到位。一些干部职工对国家重点森林生态功能区生态移民政策不愿用心去落实，资金落实不及时，甚至出现滞留、截留、挪用、挤占、抵扣、虚报冒领等违纪违法行为。三是政策执行监督不够，政策不落实、搞变通。国家重点森林生态功能区生态移民政策落实中存在的“上有政策、下有对策”现象。政策执行责任不落实，服务不主动；落实政策缩水走样，好事办不好；执行政策弄虚作假，侵害群众利益。更有极少数部门以与上级部门相关规定和政策相违背为由，消极抵制生态移民政策的落实，影响了群众的积极性。（五）政策执行效能较低国家重点森林生态功能区生态移民由于缺乏有效的部门协作工作机制，部分政策未能清晰界定主管部门，造成各职能部门在执行生态移民政策过程中出现一些不协调，甚至有时出现推诿、忽略等问题，办事程序复杂，政府行政成本过高。国家重点森林生态功能区政策设计的初衷是希望通过移民实现林区“生态”与“发展”双赢，解决人口与资源、环境、经济、社会的可持续发展问题。就“生态”目标而言，在移民迁入地，如果由于对安置地选择缺乏系统、缜密评估和科学论证，结果可能导致迁入地新的生态环境被破坏，有些地方甚至因此产生了“二次移民”。就“发展”目标而言，由于林区居民的生活习惯、生产生活方式、劳动技能、语言障碍、文化冲突、心理适应等原因，搬迁后的移民后续生计问题非常突出，导致移民对政府不信任、对政策不接受等现象。生态移民效果与国家预期的“生态”与“发展”双赢目标存有差距。二、国家重点森林生态功能区生态移民政策体系建设的基本内容生态移民政策体系是作为中国环境政策和扶贫政策内涵而产生的政策体系，是指把一系列环境政策和扶贫政策运用到生态移民这项政策措施中的相关政策集合体。（一）国家重点森林生态功能区生态移民政策体系建设的指导思想全面贯彻落实科学发展观，深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，以推进生态文明建设为中心，严格按照《全国主体功能区规划》要求，以解决森林资源危机、消除林区经济危困为目标，引导国家重点森林生态功能区人口逐步有序转移，促进森林可持续经营和管理，实现移民“搬得出、稳得住、能致富”。（二）国家重点森林生态功能区生态移民政策体系建设的主要目标政策体系建设的目标体系分为国家、地方和移民三个层次，见表1。以上三个目标的同时实现是衡量国家重点森林生态功能区生态移民政策成功与否的重要标准。国家层次的目标体现在通过生态移民，修复和维护国家重点森林生态功能区的主体功能。地方层次目标体现在通过生态移民，消除林区经济危困。移民层次的目标体现在通过生态移民，移民生态环境、生产条件、生活水平得到明显改善。表1国家重点森林生态功能区生态移民政策目标体系（三）国家重点森林生态功能区生态移民政策体系建设的基本原则政策体系建设涉及财税、产业、土地、生态补偿、保障、教育培训、生态保护、人口等方方面面，涉及面广，利益协调难度大。为了保证政策得到有效、规范的执行，政策制定需要遵循一些基本原则。国家重点森林生态功能区生态移民政策体系建设中必须遵循规范性、公平性、层次性和差异性等基本原则。1.规范性原则。国家重点森林生态功能区生态移民是一项复杂的系统工程，需要政策的规范、引导和调整，有效避免生态移民实施中有可能产生的各种风险以及利益冲突。生态移民的每个环节、步骤和程序，从目标、基本原则、工作方式、关键步骤和具体措施，从生态移民前期到生态移民中期再到生态移民后期政策措施以及配套政策，都要有一定的标准和规范。2.公平性原则。国家重点森林生态功能区生态移民政策体系公平性原则体现在代际公平和代内公平两个方面。代际公平体现在生态移民以恢复生态环境为目的，避免经济开发而导致森林资源枯竭，为子孙后代留下生存空间。代内公平体现在以消除林区经济危困为目的，提高移民生产、生活水平，推进基本公共服务均等化。3.层次性原则。国家重点森林生态功能区生态移民政策体系包括国家、区域和林区三个基本层次，见表2。国家层次政策是由党和国家制定的有关生态移民的全局性政策。地方层次政策是由省级行政区域政府制定的有关国家重点森林生态功能区生态移民的区域性政策。林区层次政策是由移民区政府制定的有关国家重点森林生态功能区生态移民的操作性政策。表2国家重点森林生态功能区生态移民政策基本层次4.差异性原则。《全国主体功能区规划》中划定的六个国家重点森林生态功能区在类型、生态功能、经济社会基础和文化背景等方面各有不同，国家重点森林生态功能区生态移民政策要从生态移民区不同民族的文化、习俗、信仰出发，制定出一些具有地方特色、民族特色的现实可行的移民政策。同时要充分考虑到地域性差别，使补偿额度能真实反映出移民的实际成本。（四）国家重点森林生态功能区生态移民政策体系的基本类型国家重点森林生态功能区生态移民政策体系从层级上划分，分为国家政策、地方政策和移民区政策；从时间上划分，分为移民前政策、移民中政策和移民后政策；从内容上划分，分为经济政策、社会政策和文化政策，见表3。表3国家重点森林生态功能区生态移民政策基本类型（五）国家重点森林生态功能区生态移民政策体系的主要内容1.财税政策。加大对移民区和移民相关政策补贴，解决移民发展后劲不足问题。国家重点森林生态功能区林场（所）调整和撤并带来的移民，纳入扶贫搬迁工程，享有全额资金补助。对纳入全国资源型城市可持续发展规划（2013—2020年）、东北地区等老工业基地振兴战略、西部大开发战略的享有专项资金扶持政策。免除国有森工企业因木材政策性停伐造成无力偿还的金融性债务。对森工企业开发辖区内非林木资源，给予资源税费减免、专项贷款和财政贴息等政策。免除承担生态移民工程建设企业缴纳的各类行政事业性收费，以降低建设成本，减轻企业负担。对于吸纳一定比例移民稳定就业的企业、自主创业的移民，提供税收优惠支持。2.产业政策。国家重点森林生态功能区要坚持在保护中发展，在发展中保护。对利用当地独特的自然条件，发展有利于生态环境保护的特色优势产业，如碳汇经济、循环经济、森林旅游、新能源产业给予优先扶持，减收企业所得税，提高国家重点森林生态功能区的自我发展能力。对绿色矿业项目立项、环评、林地占用等手续办理给予特殊支持。发展不影响主体功能定位的林下资源产业，应对林业种养殖给予生产资料、商贸流通、科技服务、融资担保等产业扶持政策。3.土地政策。优先划拨“五通”（通路、通水、通电、通话、通广播电视）的人口集聚区和人口稳定区土地安置生态移民。生态移民后，在仍拥有土地承包经营权和林权的期限内，结合国家重点森林生态功能区实际，按照依法、自愿和有偿的原则，保护移民合法利益不受侵害，推进生态功能区移民流转土地承包经营权和林权。生态移民迁出区的土地收归国有，封山育林，改造为营林基地。4.生态补偿政策。国家重点森林生态功能区具有涵养水源，维护生物多样性，应对气候变化等重要生态功能，其提供的生态产品属于典型的公共物品，其维护与修复成本应由政府承担，生态移民所付出的代价及其应得到的利益也应由政府给予补偿。政府要“按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则”,建立生态补偿机制。国家要加大中央财政转移支付力度。按照“受益者付费”的原则，制定受益者补偿政策，征收森林生态税。5.保障政策。国家重点森林生态功能区生态移民搬迁后，与当地居民享有同等的教育、医疗、卫生、养老、就业、保险等社会保障政策，由中央财政安排适当补贴，按照经济发展水平，制定社会保障资金补助合理增长机制，确保移民“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”，解除移民后顾之忧。6.教育培训政策。国家重点森林生态功能区生态移民的子女入托、入园、入学等将全部纳入城镇管理，并享有与城镇居民同等待遇。由人力资源、劳动社会保障、林业和科技等部门牵头，有针对性地组织开展农业实用技术和就业务工免费培训，定期组织专家和技术人员定向定点开展技术服务。7.生态保护政策。国家重点森林生态功能区政府要认真履行生态移民建设管理主体责任，统一规划移民迁出区和迁入区的生态修复工作。迁出区退回的土地、房屋要及时收回、拆除，恢复森林生态功能区主体功能。迁入区要把绿化工程、发展新能源、烧柴改革作为林区生态保护的重要内容，推进移民安置区人口、资源、环境与经济、社会和谐发展。8.人口政策。国家重点森林生态功能区要严格落实现行人口和计划生育政策，防止移民在迁入地超生，鼓励移民优生优育、晚婚晚育。科学规划迁入地可容纳人口，防止人口超载。提高国家重点森林生态功能区人口素质，提高移民脱贫致富的能力。9.户籍政策。国家重点森林生态功能区户籍均实行属地管理，户随人走、不保留原户籍，防止出现空挂户、重户等现象。各类移民办理户籍业务免收迁移证、户口簿工本费。探索实行城乡统一的户籍管理登记制度，清理并消除城乡户籍差别带来的不平等待遇。三、推进国家重点森林生态功能区生态移民政策体系建设的对策措施国家重点森林生态功能区生态移民政策体系涉及指导思想、目标、原则、类型、内容等多个方面，是一个系统的整体。生态移民的复杂性和艰巨性使其构建不可能一蹴而就，其政策逻辑框架和政策体系需要在实践中不断丰富和完善。要在政策运行过程中不断发现问题、总结经验教训，为进一步完善政策体系内容提供依据。在政策落实监督工作中不断推进生态移民政策体系科学、规范运行，提高政策体系运行效率。（一）加快推进政策制定国家、地方、林区政府及相关部门要认真履行国家重点森林生态功能区生态移民政策体系建设的主体责任，加快推进政策体系建设。进一步明确森林生态功能区生态移民政策体系建设的指导思想，把握森林生态功能区生态移民政策体系建设的基本原则，丰富和完善森林生态功能区生态移民政策体系的基本内容。确保各项政策的协调统一、互为补充，国家层面的政策以顶层设计为主，地方层面的政策以区域性规划为主，林区政府层面的政策以实施推进为主。要善于总结已成功实施生态移民的地区的基本经验和一般规律，同时要根据生态移民实施过程中发现的问题，分析问题产生的原因，有针对性地调整、完善和修正相关配套政策，确保生态移民工作的顺利开展。（二）完善政策运行机制加快建立协调、灵活、高效的国家重点森林生态功能区生态移民政策运行机制，保障生态移民过程能够公开、公正、公平、规范、透明、畅通运行。一要创新宣传工作机制。通过有针对性的宣传，使广大群众充分认识到国家重点森林生态功能区生态移民的重要性和紧迫性，充分了解关系移民自身利益的移民政策，消除思想顾虑，充分调动移民的积极性和主动性，为生态移民、脱贫致富奠定良好的思想基础。二要建立协作工作机制。加强林业、农业、环保、财政、金融、国土资源、水利、扶贫开发等多个政府部门有效的协作和沟通，做到责任明确、分工具体、任务落实、管理有序，提高政策实施效能。三要健全法律保障机制，严格规范公权力的运行，保护移民群体合法权益，加快推进国家重点森林生态功能区生态移民步入法治化的轨道。（三）强化政策落实监督通过政策落实监督，检查政策运行情况，控制和矫正政策运行过程中的偏差，问责偏差行为责任主体，确保国家重点森林生态功能区生态移民政策体系达到预期目标。一是明确政策落实监督内容。着力监督解决政策落实不及时、不全面、不到位、打折扣的问题。二是完善政策落实评价机制。避免过多地或单纯地注重对执行进度和执行结果的检查，更多注重国家重点森林生态功能区生态移民政策落实产生的生态效益、社会效益和经济效益。三是健全政策落实问责机制。建立体现国家重点森林生态功能区生态移民综合效益的绩效评估和政绩考核机制。对扎实推进生态移民工程成效显著的进行表彰奖励。对因政策落实不到位损害移民利益、影响生态移民工作的，要对主管领导实行行政问责，以确保国家重点森林生态功能区生态移民政策的贯彻实施。（责任编辑：朱永良）X32；D632.4A1005-460X（2015）03-0089-042015-01-24国家社会科学基金项目“国家重点森林生态功能区生态移民对策研究”（12BJY026）闫喜凤（1969—），女，黑龙江哈尔滨人，教授，从事生态哲学研究。

      行政论坛杂志发表 2015年3期

    • 国家重点生态功能区县域地表水环境质量评估分析
      作者：翟德超，高锡章，刘海江，许杰，李飞，孙聪    1.中国科学院地理科学与资源研究所资源与环境信息系统国家重点实验室，北京1001012.中国科学院大学，北京1000493.江苏省地理信息资源开发与利用协同创新中心，江苏南京2100234.中国环境监测总站，国家环境保护环境监测质量控制重点实验室，北京1000125.青海省生态环境厅信息中心，青海西宁8100006.国家环境保护青藏高原生态环境监测与评估重点实验室，青海西宁8100002010年，国务院发布了《全国主体功能区规划》，确定了25个国家重点生态功能区，旨在保护、恢复和提高相关区域的水源涵养、水土保持、防风固沙和生物多样性维护等重要生态功能，确保国家生态安全[1]。鉴于国家重点生态功能区内的经济开发活动受到一定程度的限制，财政部印发了《国家重点生态功能区转移支付办法》[2]，明确中央财政以一般性转移支付的方式对国家重点生态功能区所属县级政府进行生态补偿。截止到2020年，国家已累计下达转移支付资金6000多亿元。因此，评估国家重点生态功能区县域生态环境保护成效，对国家生态环境保护与修复决策具有重要意义[3-5]。水环境质量是体现国家重点功能区生态环境保护与修复效果的重要表征性指标，也是评估生态环境质量的重要指示性指标。我国现有水环境质量研究工作主要集中在流域和区域尺度。在流域尺度，李丽娟[6]研究了澜沧江的水质状况并进行了成因分析，陈润羊等[7]分析了长江流域水质的时空变化规律，汪杰[8]研究了辽河流域水环境质量变化趋势。此外，诸多学者对小流域尺度的水环境状况也进行了研究分析[9-14]。在区域尺度，陈振楼等[15]考察了长江三角洲地表水环境的污染状况，毕业亮等[16]对深圳市河流水污染情况进行了评价。而对于国家重点生态功能区，自2010年国务院发布《全国主体功能区规划》以来，现有生态环境质量评价工作多集中于陆表植被长势[17-21]、土地覆盖变化[22-29]等，缺乏较为系统的地表水环境质量评价分析。因此，本文以国家重点生态功能区县域为研究对象，基于2012—2020年地表水监测数据，对国家重点生态功能区水环境状况及其变化趋势进行了评价分析，旨在为国家重点生态功能区管理决策提供科学依据。1研究方法1.1研究区域与数据来源本文的研究范围包含了截至2020年已纳入国家重点生态功能区的县域，共810个，按功能类型分为防风固沙、水土保持、水源涵养和生物多样性维护4类[5]，分布于29个省份及新疆生产建设兵团，总面积约为484万km2，占我国陆域国土面积的一半以上。地表水质量数据基于2012—2020年国家重点生态功能区县域各类地表水断面监测结果，监测项目为《地表水环境质量标准》(GB3838—2002)[30]表1中的24项指标，且所有县域均按照统一的监测频次开展监测[5]。其余数据包括2012—2018年国家重点生态功能区县域化学需氧量排放数据，以及2012—2017年国家重点生态功能区县域化肥施用量数据，上述数据来源于国家重点生态功能区县域环境质量评价项目组。此外，2012—2019年各地年平均气温、年降水量数据[31-32]来源于国家地球系统科学数据中心(https://gre.geodata.cn/)。1.2研究方法地表水水质评价参照原环境保护部《地表水环境质量评价办法(试行)》[33]中的河流、流域(水系)水质评价方法。水质评价指标为《地表水环境质量标准》(GB3838—2002)表1中除水温、总氮、粪大肠杆菌群以外的21项指标，以每年至少8次监测数据的算术平均值进行评价。断面水质类别评价采用单因子评价法；流域水质状况评价采用断面水质类别比例法，即根据流域中各水质类别的断面数占断面总数的百分比来评价其水质状况。地表水水质影响因素使用地理探测器模型进行分析。该方法可探测地理现象的空间分异性，并揭示其背后的驱动因子[34-35]。与传统的回归分析模型不同，地理探测器对数据的正态性没有要求，也不受多自变量间的共线性影响[34]。其计算公式如下：(1)大量研究表明，地表水污染除了与当地的工业和生活污水排放情况[36-39]密切相关外，同样受到气候变化的影响[40-42]。气温升高会提升生物化学反应的效率[40]；降水变化直接影响着河水的径流量，从而影响到污染物的迁移速度和浓度[41]。本研究结合国家重点生态功能区县域水质状况，利用地理探测器模型分析了化学需氧量和高锰酸盐指数两个超标较为严重的水质监测指标与县域年化学需氧量排放量、年降水量、年平均气温的关系。2结果与讨论2.1国家重点生态功能区县域地表水环境质量总体情况监测数据显示，国家重点生态功能区县域地表水水质总体良好，部分地区相对较差。2020年开展监测的1746个水质断面中，Ⅰ～Ⅲ类水质断面占比为93.47%，高于全国平均水平(83.40%[43])约10个百分点。在Ⅰ～Ⅲ类水质类别中，Ⅱ类水质断面所占比例最高，达到了66.04%；其次为Ⅲ类水质断面的16.15%；Ⅰ类水质断面为11.28%。2020年，西北、西南、华中、华南和华东地区只有少数地表水监测断面水质超标，地表水水质较差的断面主要集中在内蒙古北部、陕西北部、山西西部及京津冀地区。2012—2020年，国家重点生态功能区县域地表水Ⅰ～Ⅲ类水质断面占比平均为90.86%。在此期间，国家重点生态功能区县域地表水水质呈改善趋势(图1)，Ⅰ～Ⅲ类水质断面占比从2012年的89.14%升高到2020年的93.47%。其中：Ⅰ类水质断面占比逐年升高，从2012年的5.59%升高到2020年的11.28%；Ⅱ类水质断面占比波动升高，从2012年的57.20%升高到2020年的66.04%；Ⅲ类水质断面占比降低明显，从2012年的36.34%降低到2020年的16.15%。图1国家重点生态功能区县域Ⅰ～Ⅲ类水质断面占比变化趋势Fig.1ThechangetrendoftheproportionofⅠ-Ⅲclassessurfacewatersitesincountiesofnationalkeyecologicalfunctionareas(NKEFA)2012—2020年，国家重点生态功能区县域地表水超标水质以Ⅳ类为主，其断面所占比例平均为5.20%，Ⅴ类、劣Ⅴ类水质断面所占比例平均为1.43%、3.11%。化学需氧量、高锰酸盐指数、五日生化需氧量、氨氮、总磷为主要超标项，其超标断面占总超标断面的比例的多年平均值分别为24.22%、17.29%、11.96%、11.19%、10.70%。2.24类生态功能区地表水环境质量状况2020年，水源涵养、水土保持、防风固沙、生物多样性维护4类生态功能区Ⅰ～Ⅲ类水质断面占比分别为93.84%、92.97%、81.82%、95.82%，其中水源涵养区、水土保持区、生物多样性维护区Ⅰ～Ⅲ类水质断面占比分别比2020年全国平均水平(83.40%[43])高出10.44、9.57、12.42个百分点，但防风固沙区低于全国平均水平1.58个百分点。2012—2020年，4类生态功能区Ⅰ～Ⅲ类水质断面占比的平均值分别为91.79%、83.67%、77.64%、95.84%(表1)。与2012年相比，2020年水土保持区、防风固沙区和生物多样性维护区地表水水质均有不同程度的改善，Ⅰ～Ⅲ类水质断面占比分别上升了15.25、6.14、2.29个百分点；水源涵养区地表水Ⅰ～Ⅲ类水质断面占比基本保持稳定(图2)。表14类生态功能区水质状况及主要超标项Table1Waterqualityandthemainover-standarditemsinthefourecologicalfunctionalareas%4类生态功能区的主要超标污染物存在差异。2012—2020年，水源涵养、防风固沙、生物多样性维护功能区的主要超标项均为化学需氧量和高锰酸盐指数，其中，3类生态功能区2020年化学需氧量和高锰酸盐指数超标断面占生态功能区总超标断面的比例分别为65.12%、58.33%、53.33%(表1)；而水土保持功能区2020年主要超标项为化学需氧量和五日生化需氧量，二者超标断面占生态功能区总超标断面的比例为53.57%(表1)。2.3地表水质量影响因素分析基于地理探测器模型，分析了地表水化学需氧量和高锰酸盐指数与县域化学需氧量排放量、降水量、气温的关系。结果表明，两个超标项的驱动因子类似(图3)。县域年化学需氧量排放量的q值均为最高，对地表水化学需氧量和高锰酸盐指数的解释力分别为0.464(P注：“***”表示P针对陕西北部、山西西部和京津冀地区等地表水水质超标断面较为集中的区域，选取该地区2020年超标地表水监测断面，将其地表水化学需氧量和高锰酸盐指数分别与断面所在县域的年化学需氧量排放量、年降水量进行回归分析。结果表明，地表水化学需氧量、高锰酸盐指数与县域年化学需氧量排放量的决定系数(R2)分别达到了0.159(P图4陕西北部、山西西部和京津冀地区县域地表水超标断面主要超标污染物与县域年化学需氧量排放量及年降水量的回归分析Fig.4RegressionanalysisofthemainpollutantswithannualchemicaloxygendemandemissionsandannualprecipitationforexcessivesitesinnorthernShaanxi,westernShanxiandBeijing-Tianjin-Hebeiregion考虑到内蒙古北部超标断面较为集中但人类活动强度较低的情况，同样选取了该区域2020年未达标的地表水监测断面，将其化学需氧量和高锰酸盐指数与断面所在县域的年化学需氧量排放量及年降水量进行回归分析。结果表明，地表水化学需氧量和高锰酸盐指数与县域化学需氧量排放量的R2分别为0.023(P=0.152)和0.020(P=0.177)，均未通过显著性检验；而地表水化学需氧量和高锰酸盐指数与县域年降水量的R2分别达到了0.113(P=0.001)和0.082(P=0.006)，均通过了显著性检验。可见，县域年降水量对地表水化学需氧量和高锰酸盐指数的解释力明显高于县域年化学需氧量排放量(图5)。内蒙古北部地区属于干旱半干旱气候，降水较少，地表径流量较小，水体稀释能力和自净能力较弱，因此，该地区地表水水质与当地气候条件密切相关。图5内蒙古北部地区县域地表水超标断面主要超标污染物与县域年化学需氧量排放量及年降水量的回归分析Fig.5RegressionanalysisofthemainpollutantswithannualchemicaloxygendemandemissionsandannualprecipitationforexcessivesitesinnorthernInnerMongolia2.4总氮超标情况分析2012—2020年国家重点生态功能区县域地表水水质监测结果显示，化学需氧量、高锰酸盐指数等主要超标项的超标断面数量占总断面数的比例大多处于降低或波动状态，只有总氮的超标断面数量占总断面数的比例显著增加，从2012年的19.03%增加到2020年的34.08%。这可能是因为自《全国主体功能区规划》发布以来，相关区域内大规模、高强度的城镇化和工业化开发活动得到了限制，但重点生态功能区内农业化肥尤其是氮肥的大量施用使得河流中的总氮含量急速增加。由图6可知，2012—2017年，国家重点生态功能区县域的年平均化肥施用量呈逐年上升趋势，从2.70万t上升到3.16万t。图62012—2017年国家重点生态功能区县域平均化肥施用量及总氮超标断面占比变化趋势Fig.6Variationtrendoftheaveragechemicalfertilizerapplicationandtheratioofover-standardsitesoftotalnitrogenincountiesofNKEFAfrom2012to2017选择2017年国家重点生态功能区地表水断面的总氮浓度与断面所在县域的化肥施用量进行回归分析，结果显示，化肥施用量和总氮浓度的R2为0.111(P图72017年国家重点生态功能区县域化肥施用量与地表水监测断面总氮浓度的回归分析Fig.7RegressionanalysisofchemicalfertilizerapplicationandtotalnitrogeninsurfacewatermonitoringsitesincountiesofNKEFAin20173结论与建议1)2012—2020年，国家重点生态功能区县域地表水水质总体良好且持续改善，部分地区相对较差。在此期间，Ⅰ～Ⅲ类水质断面的平均比例为90.86%，并表现出明显的上升趋势，从2012年的89.14%上升到2020年的93.47%。在空间分布上，地表水水质较差的断面主要集中在内蒙古北部、陕西北部、山西西部和京津冀地区。2)4类生态功能区的地表水水质存在较明显的差异，其中，生物多样性维护区的地表水水质最好，其次为水源涵养区，再次为水土保持区，防风固沙区最差。2012—2020年，水源涵养区地表水水质基本保持稳定，其余3类生态功能区均有不同程度的改善。3)国家重点生态功能区县域地表水主要超标项为化学需氧量、高锰酸盐指数、五日生化需氧量、氨氮和总磷，其中，化学需氧量和高锰酸盐指数超标断面占总超标断面的比例的多年平均值分别达到了24.22%和17.29%。4)国家重点生态功能区县域地表水水质状况主要受县域年化学需氧量排放量的影响，气候条件中的年降水量也是重要影响因素之一。在地表水超标断面较为集中的陕西北部、山西西部和京津冀地区，地表水水质可能主要与县域年化学需氧量排放量有关；在内蒙古东部，可能主要受降水因素的影响。未来，在国家重点生态功能区县域生态环境质量评价工作中，需要充分考虑自然因素对水质变化的影响，以确保评价结果科学公正。5)考虑到国家重点生态功能区县域作为国家生态屏障的特殊性，建议将总氮纳入国家重点生态功能区县域地表水水质评价指标体系。

      中国环境监测杂志发表 2022年4期

    • 南岭自然保护区各功能区景观格局研究
      作者：廖芳均，陈志明，刘宗君，谢勇(1.中山大学地理科学与规划学院，广东广州510275；2.广东南岭国家级自然保护区管理局，广东韶关512727)南岭自然保护区各功能区景观格局研究廖芳均1，陈志明2，刘宗君2，谢勇2(1.中山大学地理科学与规划学院，广东广州510275；2.广东南岭国家级自然保护区管理局，广东韶关512727)以广东南岭国家级自然保护区森林资源小班数据以及1988、1999和2009年3期遥感影像为基础数据，基于eCogntion、ArcGIS和IDRISI软件，对保护区各功能区20年间景观格局的动态变化进行定量分析。结果表明：1）各功能区景观以森林为主，其中实验区针叶林和常绿阔叶林约为77%，缓冲区常绿阔叶林约为56%，核心区则以常绿阔叶林为主，约为78%；2）各功能区景观类型斑块面积呈波动趋势，斑块数量、边缘密度和斑块密度增加，景观破碎化程度随时间的推移呈上升趋势；3）各功能区森林景观类型之间转化频繁，非森林景观类型建设用地和水域面积变化明显增加；4）各功能区景观类型最大斑块指数呈波动趋势，景观结构随时间变化更加丰富和复杂；5）研究期间各功能区景观连通性增强，景观多样性基本维持稳定水平，有效维护了生态系统的稳定性。自然保护区；景观格局；景观指数；功能区；广东南岭景观格局是指大小和形状各异的景观要素的空间分布与组合特征[1]，景观格局及其变化是自然、社会和生物要素相互作用的结果[2]，景观格局分析可以量化地分析景观要素的结构特征及其相互之间的空间分布关系，在看似简单无序的斑块镶嵌景观上，发现潜在的、有意义的规律性及其形成机制，从而成为进一步研究景观功能和动态的基础[3-4]。近年来，国内许多学者对流域景观[5-6]、湿地景观[7-8]、城乡景观[9-10]、山地景观[11-13]等的景观格局及其动态进行了研究报道，对景观生态学的理论研究和景观生态学在实践应用上的发展起到了积极的推动作用[14]。森林是陆地生态系统的主体，森林景观格局及其变化不仅对森林生态系统内的物质循环和能量流动产生影响，制约生态过程，进而影响森林的演替，如斑块的大小和形状会影响种群的生存能力和抗干扰能力[15-16]，还会对全球生态系统平衡起着直接作用。森林生态系统类型自然保护区是人为划分的物种保护中心，随着人类对环境保护意识的逐步增加，对此类景观的研究也日渐深入，但目前的景观研究大多从整个保护区的角度来进行的[17-19]，对各功能区（核心区、缓冲区、实验区）的分区景观结构研究较少。广东南岭国家级自然保护区位于南岭山脉中段南麓，其森林景观既有亚热带特色，又显露出热带的某些特点，具有明显的过渡性，是生物基因交流的纽带[20]，南岭中亚热带常绿阔叶林在生物进化史中具有特殊的地位[21]。而其植被类型的多样性和动植物种类的丰富性反映了其区系成分的复杂性和过渡性的特点，是其所属生物地理区的最好代表。本研究基于景观生态学原理，以RS和GIS为技术支持，以森林资源小班数据（2007年）和3期遥感影像为基础，对近20年保护区内各功能区森林景观动态变化进行分析，以期对南岭自然保护区景观规划和管理、生物多样性保育及森林资源的可持续发展提供参考。1材料和方法1.1研究区概况广东南岭国家级自然保护区地处广东省北部，南岭山脉中段南麓。地理坐标为东经112°30′～113°04′，北纬24°37′～24°57′，面积为58368.5hm2。南岭自然保护区所处的南岭山地是我国亚热带常绿阔叶林的中心地带，植被分布从下至上依次为：沟谷常绿季雨林或丘陵、低山常绿阔叶林→中山常绿阔叶林或中山常绿落叶阔叶混交林→中山常绿针阔叶混交林或中山常绿针叶林→山顶（常绿阔叶）苔藓矮林→山顶灌丛草坡。南岭国家级自然保护区主要保护对象为亚热带常绿阔叶林（原生的亚热带中山常绿阔叶林、原生的亚热带山地常绿阔叶矮林、保存较好的次生亚热带中山常绿阔叶林），珍稀、濒危的野生动植物及其栖息环境，主要功能是保护南岭独特的自然资源和自然环境，使之免遭人为干扰和破坏；采取各种措施拯救濒危物种，保持生物物种的多样性；保护和扩大亚热带常绿阔叶林和现存的珍稀濒危野生动植物的种群数量；建立科研、科普教育基地，珍稀野生动植物拯救中心。研究区位置见图1。图1研究区位置Fig.1LocationofNanlingNationalNatureReserve1.2数据来源及处理1）本研究中的基础数据主要有1∶10000地形图，森林资源二类调查数据（2007），1988、1999和2009年Landsat530m分辨率的3期遥感影像。对地形图进行数字化，运用遥感图像处理软件ENVI4.5对3期TM影像进行纠正、增强以及裁剪处理。根据森林资源二类调查数据，结合研究区遥感影像特点，并参照全国土地利用分类系统标准[22-23]进行分类，获取针叶林、针阔混交林、常绿阔叶林、阔叶混交林、灌木林、其它林地、耕地、其它土地、建设用地和水域10类景观类型，在eCogntion面向对象软件下进行人工目视解译。2）根据我国自然保护区功能区划采用的模式[24]，突出对亚热带常绿阔叶林及珍稀濒危动植物的保护与研究，确保亚热带森林植物群落的生物多样性和珍稀动植物的安全和生态环境，综合研究区的自然生态条件、生物群落特征，从整体性和适宜性将南岭保护区划分为核心区、缓冲区和实验区3个功能区，根据广东省林业规划体勘察设计院（1999）设计，具体分布见图2。图2研究区功能分区Fig.2FunctionalzonedivisionofNanlingNationalNatureReserve3）景观格局指数是景观生态学广泛使用的定量研究方法，高度浓缩了景观格局和景观动态信息，能够很好地了解景观格局的组成成分、空间配置和动态变化过程。本研究在进行景观格局分析时，选取生态学意义明确且公式计算简单的指数：类型面积（CA）、斑块个数（NP）、斑块密度（PD）、边缘密度（ED）、香农多样性指数（SHDI）、Simpson指数（SIDI），通过FRAGSTATS3.4和EXCEL软件包分析统计，从不同角度对森林景观进行定量分析。具体计算公式和计算方法都采用FRAGSTATS景观格局计算分析软件的表达方式[25]。2结果与分析2.1各功能区景观格局广东南岭国家自然保护区所处位置为粤北山区，其内部社区和周边社区主要为国有林场职工及瑶族居民，长期的人为与自然相互作用，使得保护区内景观斑块呈现诸多差异，不同时期各功能区景观格局分布见图3。实验区分布在人口分布相对密集的区域以及周边零散地带，区内景观类型以针叶林为主，约为46%；常绿阔叶林也占一定比例，约为23%，而人为活动痕迹如建设用地和耕地也大部分分布在此功能区；缓冲区分布在保护区周边及实验区的周围，景观类型除了常绿阔叶林占据大比例外，约为56%，其它各景观类型都分散分布在此区域；核心区在缓冲区的内部，保护区中间地带，北边与湖南莽山国家级自然保护区相连，区内景观以常绿阔叶林为主，约为78%，针叶林和针阔混交林呈小片分布，而人类活动强烈的耕地在此功能区没有分布，其它景观类型如其它土地、其它林地、灌木林和水域在此功能区域呈零散分布。图31988～2009年各功能区景观类型分布Fig.3Landscapetypedistributionineachfunctionalzonefrom1988to20092.2各功能区景观类型变化随着时间的推移以及社会的发展，各功能区所受干扰强度不同，各景观类型斑块面积变化呈波动趋势（见图4），其中实验区针叶林、灌木林面积持续减小，常绿阔叶林面积先减小后增大，阔叶混交林、耕地、其它土地、建设用地和水域面积持续增大，变化最大的为其它林地，在研究后期增长迅速；缓冲区主要景观类型为常绿阔叶林，其它森林景观类型占一定比例，针叶林、针阔混交林、常绿阔叶林和水域面积呈下降趋势，其它景观类型面积则持续增加，增长最快的为其它林地；核心区常绿阔叶林面积占绝对优势，研究期间除其它林地面积呈下降再上升趋势外，其他景观类型面积变化不大，较为稳定。从斑块数量（见图5）看，在各功能区面积不变的情况下，实验区除阔叶混交林数量减少外，其它景观类型斑块数量均增加；缓冲区除水域外，其它景观类型斑块数量均增加；核心区则常绿阔叶林和阔叶混交林斑块数量减少，其它景观类型均增加。从整体景观上来看，各功能区的斑块数量变化呈现一定规律，在研究前期斑块数量减少，而到了后期则增加显著，其中增长最快为实验区，其次为核心区，这也表明景观受到外界干扰程度增强，破碎化程度增加，景观格局明显趋于复杂。图41988～2009年各功能区不同景观类型斑块面积变化Fig.4Areachangesofdifferentlandscapepatternsineachfunctionalzonefrom1988to2009图51988～2009年各功能区不同景观类型斑块数变化Fig.5Numberchangesofdifferentlandscapepatternsineachfunctionalzonefrom1988to20092.3各功能区景观异质性变化研究期间，实验区各景观类型斑块密度除阔叶混交林和耕地减小外，其它均呈增大趋势，其中针叶林、针阔混交林、常绿阔叶林和灌木林等森林景观类型呈现波动现象，为先减小后增大，而其它土地、建设用地和水域等非森林景观则持续增大；缓冲区在研究后期没有水域，总体上斑块密度呈现一定的规律性，为增大趋势，稍有不同的为耕地，为先增大后稍微减小，其它景观类型则为先减小，后期增长迅速；核心区整个研究期间没有耕地，其它各景观类型最终都呈上升趋势。边缘密度指数则为，实验区除灌木林，缓冲区除建设用地，核心区除其它林地外减小，各功能区景观类型均增大。从各功能区的整体上来看，斑块密度指数呈波动现象，具体表现为先减后增，最终为增加，实验区各年份斑块密度指数分别为5.09、4.24、6.52；缓冲区各年份斑块密度指数分别为5.34、4.18、6.59；核心区各年份斑块密度指数分别为4.05、2.73、4.46，反映了景观结构随时间变化更加丰富和复杂。总体上破碎化程度增大，表明景观的抗干扰力增强，这主要是由于前期一直进行的生态公益林保护工作，以及后期的人工造林面积增大的原因。2.4各功能区景观类型矩阵转移表2～表7为1988年至2009年各功能区景观类型转移矩阵，反映景观类型之间相互转移情况，研究前期（1988～1999年），实验区耕地、建设用地、阔叶混交林和针阔混交林面积增加，并主要有常绿阔叶林和灌木林转化而来，其它景观类型面积变化不大，均稍有减少，表明在此期间，该区域受到强烈的外界干扰；缓冲区针叶林面积大量减少，主要转化为常绿阔叶林和灌木林，其它林地和耕地内部相互转化，建设用地转化频繁，水域和其它土地面积变化不大，表明该区域受自然和人为影响相互作用，人为活动基本在森林周边；常绿阔叶林与其它景观类型转化频繁，最终面积增加，且主要由阔叶混交林、针阔混交林和针叶林转化而来，其它林地减少的面积也大部分转化为常绿阔叶林。整体上核心区符合自然演替规律，实验区人为活动急剧增加。表11988～2009年各功能区各景观类型斑块密度和边缘密度变化Table1ChangesofPDandEDofeachfunctionzoneinstudyingareafrom1988to2009图61988～2009年各功能区景观斑块密度和边缘密度指数变化Fig.6ChangesofEDandPDofeachfunctionzoneinstudyareafrom1988to2009表21988～1999年实验区景观类型转移矩阵Table2Transitionmatrixoflandscapetypesofexperimentalzonein1988～1999hm2表31988～1999缓冲区景观类型转移矩阵Table3Transitionmatrixoflandscapepatternofbufferzonein1988～1999hm2表41988～1999年核心区景观类型转移矩阵Table4Transitionmatrixoflandscapepatternofcorezonein1988～1999hm2研究后期（1999～2009年）实验区常绿阔叶林、阔叶混交林、针阔常绿混交林、其它林地和针叶林之间相互转化，水域面积明显增加，主要由针叶林、其它林地和常绿阔叶林转化而来，耕地面积稍有减少，大多转化其它林地，建设用地面积则持续增加，主要由针叶林转化而来；缓冲区常绿阔叶林、灌木林、其它林地和针叶林之间转化频繁，建设用地和水域面积增加，主要由常绿阔叶林转化而来，其它土地转入转出频繁，面积增加，总体林地面积减少，这与正常演替规律相反，表明在此期间外界干扰增强；核心区森林景观类型内部转化频繁，常绿阔叶林面积减少，转化为建设用地和水域面积明显增加，灌木林转化频繁，最终面积稍有增加。整体上，整个研究区域以森林景观类型为主体，研究期间面积波动不大，景观类型之间相互转化频繁，非森林景观类型（耕地、其它土地、建设用地和水域）面积在实验区从急剧增加到稍有增加，表明研究期间该区域受外界干扰强度逐渐变轻，在缓冲区从稍有减少到大量增加，表明外界干扰明显增强，在核心区没有耕地，其它非森林景观类型面积很小，所占比例也极小，但面积呈上升趋势。其中，整个研究区域，水域和建设用地大量增加，表明人为活动强烈。表51999～2009年实验区景观类型转移矩阵Table5Transitionmatrixoflandscapepatternoexperimentalzonein1999～2009hm2表61999～2009年缓冲区景观类型转移矩阵Table6Transitionmatrixoflandscapepatternofbufferzonein1999～2009hm2表71999～2009年核心区景观类型转移矩阵Table7Transitionmatrixoflandscapepatternocorezonein1988～1999hm22.5各功能区景观多样性分析南岭国家级自然保护区景观水平的香农多样性指数在研究时期实验区分别为1.31、1.32、1.38，缓冲区分别为1.27、1.27、1.33，核心区分别为0.92、0.83、0.87，表明实验区斑块丰富，景观破碎化程度最高，而核心区斑块则相对较为单一化，景观连通性最强；各功能区的变化除核心区呈波动趋势外，实验区和缓冲区景观破碎化程度均为增大。图71988～2009年各功能区景观香农多样性和Simpson指数变化Fig.7ChangesofSHDIandSIDIofeachfunctionzoneinstudyingareafrom1988to2009Simpson指数在研究时期实验区分别为0.66、0.62、0.42，缓冲区分别为0.66、0.61、0.40，核心区分别为0.68、0.63、0.40，表明实验区斑块优势度最为明显，而核心区斑块则相对较为均匀；各功能区景观连通性增强。整体上，研究期间景观类型多样性维持基本稳定水平，破碎化程度较小，能够有效地维持生态系统的稳定性，保护生物多样性免受降低。3讨论（1）各功能区景观以森林为主导景观，其它景观类型镶嵌在森林景观中。各功能区景观类型具体表现为实验区以人为干扰强烈的针叶林为主，缓冲区常绿阔叶林占据大比例，而核心区则以常绿阔叶林为主，这主要是由于保护区实验区大部分在原国有林场辖区，而占主体部分的常绿阔叶林为保护对象。（2）各功能区景观类型斑块面积呈波动趋势，针叶林面积变小与保护区成立后采取的封山育林等保护措施有关，而其它林地面积增长迅速是由于2008年雨雪冰雪灾害后其它森林景观类型转化而来，作为主要保护对象的常绿阔叶林在整个景观类型中占绝对优势，并且面积稳定。（3）南岭国家级自然保护区各功能森林景观类型之间转化频繁，非森林景观类型面积稍有增加，其中建设用地和水域变化明显，受外界干扰强烈。（4）南岭国家级自然保护区各功能区间以实验区斑块数和斑块密度最大，缓冲区次之，核心区最小，表明实验区景观破碎化程度最大，斑块形状更为复杂。平均斑块面积则以核心区最大，缓冲区次之，实验区最小，表明核心区景观类型连通性好，破碎化程度低。（5）南岭国家级自然保护区各景观指数随时间的变化呈波动趋势，形状指数在研究时段持续增大，说明南岭国家级自然保护区景观斑块的镶嵌具有较强的不规则趋势，斑块形状趋于复杂。景观多样性更加丰富，景观多样性的变化主要表现在实验区，这也反映了人为干扰程度所造成的景观异质性差异。[1]邬建国.景观生态学:格局,过程,尺度与等级[M].北京:高等教育出版社,2000.[2]白军红,欧阳华,崔保山,等.近40年来若尔盖高原高寒湿地景观格局变化[J].生态学报,2008,28(5):2245-2252.[3]傅伯杰,陈利顶,马克明.景观生态学原理及应用[M].北京:科学出版社,2001.[4]MusacchioL,OzdenerolE,BryantM,etal.Changinglandscapes,changingdisciplines:seekingtounderstandinterdisciplinarityinlandscapeecologicalchangeresearch[J].LandscapeandUrbanPlanning,2005,73(4):326-338.[5]古丽克孜·吐拉克,李新国,刘彬,等.开都河流域下游绿洲景观格局变化分析[J].干旱区资源与环境,2014,28(3):174-180.[6]伍星,沈珍瑶.长江上游地区土地利用/覆被和景观格局变化分析[J].农业工程学报,2007,23(10):86-93.[7]袁晓红,李际平,赵春燕.西洞庭湖区森林景观格局斑块对构建研究[J].中南林业科技大学学报,2014,34(7):36-40.[8]王永丽,于君宝,董洪芳,等.黄河三角洲滨海湿地的景观格局空间演变分析[J].地理科学,2012,32(6):717-724.[9]彭保发,陈端吕,李文军,等.土地利用景观格局的稳定性研究——以常德市为例[J].地理科学,2013,33(12):1484-1488.[10]YXinQ,ZRuiC.Alandusechangemodel:IntegratinglandscapepatternindexesandMarkov-CA[J].EcologicalModelling,2014,283:1-7.[11]岳刚,杨华,亢新刚,等.长白山天然林景观地形分异格局的研究[J].中南林业科技大学学报,2012,32(9):114-118.[12]张秋玲,马金辉,赵传燕.兴隆山地区景观格局变化及驱动因子[J].生态学报,2007,27(8):3206-3214.[13]PaulaKL,LeandroRT,RobertME.Land-useandlandcoverchangeinAlanticForestlandscapes[J].ForestEcologyandManagement,2012,278:80-89.[14]胡海胜,魏美才,唐继刚,等.庐山风景名胜区景观格局动态及其模拟[J].生态学报,2007,27(11):4696-4706.[15]FahrigL,MerriamG.HabitatPatchConnectivityandPopulationSurvival[J].EcologicalSocietyofAmerica,1985,66(6):1762-1768.[16]KratzTK,BensonBJ,BloodER.TheinfluenceoflandscapepositionontemporalvariabilityinfourNorthAmericanecosystems[J].TheAmericanNaturalist,1991,138(2):355-378.[17]施清华.茫荡山国家级自然保护区景观格局研究[J].安徽农学通报,2014,20(14):83-85.[18]陈寅,李阳兵,谭秋.茂兰自然保护区景观格局空间变化研究[J].地球与环境,2014,42(2):179-186.[19]王艳芳,沈永明.盐城国家级自然保护区景观格局变化及其驱动力[J].生态学报,2012,32(15):4844-4851.[20]庞雄飞.广东南岭国家级自然保护区生物多样性研究[M].广州:广东科技出版社,2003.[21]徐燕千.建立南岭国家级自然保护区的重大意义[J].生态学报,1993,13(1):14-20.[22]陈百明,周小萍.《土地利用现状分类》国家标准的解读[J].自然资源学报,2007,22(6):994-1003.[23]刘茂松,张明娟.景观生态学原理与方法[M].北京:化学工业出版社,2004.[24]DiamondJM.Theislanddilemma:lessonsofmodernbiogeographicstudiesforthedesignofnaturalreserves[J].BiologicalConservation,1975,7:129-146.[25]郑新奇,付梅臣.景观格局空间分析技术及其应用[M].北京:科学技术出版社,2010.StudyonlandscapepatternschangesofeachfunctionalzoneinNanlingNationalNatureReserveinGuangdongprovinceLIAOFang-jun1,CHENZhi-ming2,LIUZong-jun2,XIEYong2(1.SchoolofGeographicScienceandPlanning,SunYat-senUniversity,Guangzhou510275,Guangdong,China;2.NanlingNationalNatureReserveAdministration,Shaoguan512727,Guangdong,China)With1∶10000topogaphicmaps,updatedForestResourceInventoryDatain1988,1999and2009,basedontheGISplatformandeCogntion,ArcGISandIDRISIsoftwares,thedynamicchangesoflandscapepatternsofnatural-levelnaturereservefunctionalzonesduringthe20yearsperiodinNanlingNationalReserveinGuangdongprovincewerequantificationallyanalyzed.Theresultsshowthat(1)thelandscapezonepatternsmainlyweretheforests,ofthem,theconiferousandevergreenbroad-leavedforestoccupiedlargeproportion(77%)intheexperimentalzone,theevergreenbroad-leavedforestoccupied56%inthebufferzoneandtheevergreenbroad-leavedforestoccupied78%inthecorezone;(2)thenumbersofpatch,patchdensityandmarginaldensityallincreased,theareasoflandscapetypeplaquefluctuated,thedegreeoflandscapefragmentationraisedwithtimepassedineachfunctionalzone;(3)theforestlandscapetypesconversedfrequentlyineachfunctionalzone,thenon-forestlandscapessuchasconstructionlandandwatersincreasedsignificantly;(4)Maximumplaqueindexesofeachlandscapetypeshowedfluctuationtrends,thelandscapestructurechangedmorerichandcomplexwithtimewenton;(5)Landscapeconnectionenhancedineachfunctionalzoneduringthestudyingperiod,andlandscapediversityalmostkeptthemaintenancelevel,whicheffectivelymaintainedthestabilityofecosysteminthestudiedregion.natural-levelnaturereserve;landscapepattern;landscapeindex;functionalzone;NanlingregionofGuangdongprovinceS759.92A1673-923X(2015)09-0113-0810.14067/j.cnki.1673-923x.2015.09.0202015-01-23南岭国家级自然保护区数字化监测与管护平台项目（GDHS13SGHG05025）；广东省科技计划项目“南岭国家级自然保护区珍稀植物的种质资源收集、保护和利用”（2010B060200038）；广东省林业科技创新专项资金项目“南岭国家级自然保护区森林健康评与可持续经营关键技术研究”（2011KJCX020）廖芳均，高级工程师；E-mail：blithe_fang@163.com廖芳均,陈志明,刘宗君，等.南岭自然保护区各功能区景观格局研究[J].中南林业科技大学学报,2015,35(9):113-120,138.[本文编校：谢荣秀]

      中南林业科技大学学报杂志发表 2015年9期

    • 我国重点生态功能区生态状况变化
      作者：吴丹，邹长新，高吉喜(环境保护部南京环境科学研究所，江苏南京210042)我国重点生态功能区生态状况变化吴丹，邹长新①，高吉喜(环境保护部南京环境科学研究所，江苏南京210042)重点生态功能区对于保障国家和地方生态安全具有重要意义。以生态状况为指标，通过生态功能指数、生态结构指数和生态胁迫指数分析2000—2010年我国重点生态功能区的生态状况变化态势。结果表明，水源涵养型重点生态功能区中，大小兴安岭森林生态功能区、阿尔泰山地森林草原生态功能区和南岭山地森林及生物多样性生态功能区生态状况表现为转差态势，其余5个区的生态状况表现为转好态势；水土保持型重点生态功能区的生态状况均有所好转，特别是黄土高原丘陵沟壑水土保持生态功能区；防风固沙型重点生态功能区中，呼伦贝尔草原草甸生态功能区和阿尔金草原荒漠化防治区生态状况表现为转好态势，其余4个功能区的生态状况表现为转差态势；生物多样性维护型重点生态功能区的生态状况均有所好转。重点生态功能区；水源涵养；水土保持；防风固沙；生物多样性维护国家重点生态功能区指承担水源涵养、水土保持、防风固沙和生物多样性维护等重要生态功能,关系全国或较大范围区域的生态安全,需要在国土空间开发中限制进行大规模、高强度的工业化和城镇化开发,以保持并提高生态产品供给能力的区域[1]。从重点生态功能区的研究现状来看,相关研究主要集中在生态补偿制度[2]、区域生态安全[3]、生态承载力与敏感性[4]、产业可持续发展[5]等方面;部分学者研究了重点生态功能区生态系统结构、功能与服务的变化[6-7]。然而,现有研究多关注单个区域或单个类型,针对重点生态功能区整体生态状况变化的研究较少。为开展重点生态功能区县域生态环境质量考核,环境保护部科技标准司组织修订了HJ192—2015《生态环境状况评价技术规范》[8]。该规范以生态环境状况指数(EI)评价区域的生态环境质量状况;同时,针对不同的重点生态功能区类型,给出了不同的评价指标体系。笔者以重点生态功能区生态状况为指标,通过生态功能指数、生态结构指数和生态胁迫指数分析评估2000—2010年各类型功能区生态系统结构和功能的变化状况,旨在为重点生态功能区的综合监测与评估提供科学参考,对于支撑重点生态功能区生态保护与限制开发的管理决策具有重要意义。1研究区概况与研究方法1.1研究区概况我国重点生态功能区包括大小兴安岭森林生态功能区等25个地区,总面积约386万km2,占全国陆地国土总面积的40.2%。根据主导生态系统服务类型,重点生态功能区分为水源涵养型(8个)、水土保持型(4个)、防风固沙型(6个)和生物多样性维护型(7个)这4种。作为《全国主体功能区规划》中限制开发区域的一种类型,国家重点生态功能区的功能定位是保障国家生态安全的重要区域,人与自然和谐相处的示范区。该类功能区主要任务是保护和修复生态环境，提供生态产品;规划目标主要是增强生态服务功能,改善生态环境质量。1.2研究方法基于数据的可获取性和方法的可操作性,根据HJ192—2015,以生态功能指数、生态结构指数和生态胁迫指数估算各重点生态功能区的自然生态状况,反映生态功能区的功能、结构和压力。其中,水源涵养型、水土保持型、防风固沙型和生物多样性维护型重点生态功能区生态功能指数的分指标分别为水源涵养指数、植被覆盖指数和生物丰度指数;生态结构指数的分指标为林、草地覆盖率和水域湿地面积比例;生态胁迫指数的分指标为耕地和建设用地面积比例。1.2.1生态功能指数(1)水源涵养指数:评价区域内生态系统水源涵养功能状况,利用区域内林地、草地和水域湿地等水源涵养功能高的生态类型的差异进行综合评价获得。水源涵养指数=[0.45×(0.1×河流面积+0.3×湖库面积+0.6×沼泽面积)+0.35×(0.6×有林地面积+0.25×灌木林地面积+0.15×其他林地面积)+0.20×(0.6×高覆盖度草地面积+0.3×中覆盖度草地面积+0.1×低覆盖度草地面积)]/区域面积。(3)生物丰度指数:评价区域内生物的丰贫程度。生物丰度指数=(0.35×林地面积+0.21×草地面积+0.28×水域湿地面积+0.11×耕地面积+0.04×建设用地面积+0.01×未利用地面积)/区域面积。1.2.2生态结构指数(1)林地覆盖率:评价区域内林地(有林地、灌木林地、疏林地和其他林地)面积所占比例。(2)草地覆盖率:评价区域内草地(高覆盖度草地、中覆盖度草地和低覆盖度草地)面积所占比例。(3)水域湿地面积比例:评价区域内河流(渠)、湖泊(库)、冰川和积雪、滩涂、沼泽地等湿地类型的面积之和所占比例。1.2.3生态胁迫指数耕地和建设用地面积比例:评价区域内耕地(包括水田、旱地)和建设用地(包括城镇用地、农村居民点及其他建设用地)面积之和所占比例。1.2.4生态状况指标生态状况指标值根据各分指标的权重进行计算,其中各项指标的含义及计算方法详见HJ192—2015,且均进行归一化处理,分析比较2000与2010年各功能区生态状况指标的变化。(1)水源涵养功能区生态状况指标=0.25×水源涵养指数+0.15×林地覆盖率+0.10×草地覆盖率+0.15×水域湿地面积比例-0.15×耕地和建设用地面积比例。(2)水土保持功能区生态状况指标=0.23×植被覆盖指数+0.23×林地覆盖率+0.23×草地覆盖率+0.18×水域湿地面积比例-0.13×耕地和建设用地面积比例。(3)防风固沙功能区生态状况指标=0.24×植被覆盖指数+0.22×林地覆盖率+0.22×草地覆盖率+0.20×水域湿地面积比例-0.14×耕地和建设用地面积比例。(4)生物多样性维护功能区生态状况指标=0.23×生物丰度指数+0.15×林地覆盖率+0.10×草地覆盖率+0.15×水域湿地面积比例-0.15×耕地和建设用地面积比例。1.3数据来源与处理土地利用/覆盖数据(2000、2010年)由“全国生态环境十年变化(2000—2010年)遥感调查与评估”项目提供,空间分辨率为30m。根据土地利用特点,将土地利用/覆盖类型归并为林地、草地、水域湿地、农田、城镇和其他6个生态系统类型(表1),进而对各重点生态功能区内的生态系统类型面积与变化趋势进行统计分析。NDVI数据来源于MODIS的MOD13Q1数据产品,空间分辨率为250m。表1土地利用/覆盖类型归并体系Table1Landuse/covertypemergingsystem一级类型二级类型林地常绿阔叶林、落叶阔叶林、常绿针叶林、落叶针叶林、针阔混交林、稀疏林、常绿阔叶灌木林、落叶阔叶灌木林、常绿针叶灌木林、稀疏灌木林草地草甸、草原、草丛、稀疏草地水域湿地森林湿地、灌丛湿地、草本湿地、湖泊、水库/坑塘、河流、运河/水渠农田水田、旱地、乔木园地、灌木园地城镇居住地、乔木绿地、灌木绿地、草本绿地、工业用地、交通用地、采矿场其他沙漠/沙地、苔藓/地衣、盐碱地、裸岩、裸土、冰川/永久积雪2结果与分析2.1水源涵养型重点生态功能区水源涵养型重点生态功能区土地覆被类型以林地和草地为主。2000年,南岭山地森林及生物多样性生态功能区林地覆盖率最高,为79.49%;三江源草原草甸湿地生态功能区最低,为4.76%。阿尔泰山地森林草原生态功能区草地覆盖率最高,为76.10%;长白山森林生态功能区最低,为0.12%。2010年,大小兴安岭森林生态功能区和南岭山地森林及生物多样性生态功能区生态状况指标值较高,分别为33.44和30.80;阿尔泰山地森林草原生态功能区和祁连山冰川与水源涵养生态功能区生态状况指标较低,分别为15.49和10.33(表2)。2000—2010年,甘南黄河重要水源补给生态功能区生态状况表现为转好态势,变化率为3.86%,主要原因是该区林地、草地、水域湿地面积均有所增加。阿尔泰山地森林草原生态功能区生态状况表现为转差态势,变化率为-2.78%,主要原因是该区草地覆盖率降低了1.22%。表2水源涵养型重点生态功能区生态状况指标值及其变化Table2Ecologicalindexvaluesofthekeyecologicalfunctionzonesofthewatersourceconservingtypeandtheirvariations重点生态功能区生态状况指标值2000年2010年变化幅度/%大小兴安岭森林生态功能区33.9833.44-1.61长白山森林生态功能区28.0128.040.08阿尔泰山地森林草原生态功能区15.9315.49-2.78三江源草原草甸湿地生态功能区16.4116.782.25若尔盖草原湿地生态功能区27.3527.932.12甘南黄河重要水源补给生态功能区20.9821.793.86祁连山冰川与水源涵养生态功能区10.1810.331.54南岭山地森林及生物多样性生态功能区30.9230.80-0.372.2水土保持型重点生态功能区2010年,水土保持型重点生态功能区林、草地覆盖率均较高,其中,桂黔滇喀斯特石漠化防治生态功能区最高,为76.59%;大别山水土保持生态功能区最低,为58.71%。黄土高原丘陵沟壑水土保持生态功能区耕地和建设用地比例最高,为38.91%;桂黔滇喀斯特石漠化防治生态功能区耕地和建设用地比例最低,为22.44%。2010年,三峡库区水土保持生态功能区和桂黔滇喀斯特石漠化防治生态功能区生态状况指标较高,分别为32.70和31.53;黄土高原丘陵沟壑水土保持生态功能区生态状况指标较低,为16.35(表3)。2000—2010年,水土保持型重点生态功能区的生态状况均表现为转好态势,林地、水域湿地等面积增加有利于各区提升保持水土的功能。黄土高原丘陵沟壑水土保持生态功能区变化最为明显,生态状况指标增幅达27.02%,退耕还林还草工程的实施对该区森林、草地、湿地生态系统水土保持服务功能的提升发挥了积极作用。2.3防风固沙型重点生态功能区防风固沙型重点生态功能区土地覆被类型以草地为主。2010年,呼伦贝尔草原草甸生态功能区、阴山北麓草原生态功能区和浑善达克沙漠化防治区草地覆盖率较高,分别为84.45%、81.47%和72.97%;科尔沁草原荒漠化防治区、塔里木河荒漠化防治区和阿尔金草原荒漠化防治区草地覆盖率较低,分别为38.42%、37.30%和36.86%。2010年,呼伦贝尔草原草甸生态功能区和浑善达克沙漠化防治区生态状况指标较高,分别为27.75和23.91;塔里木河荒漠化防治区和阿尔金草原荒漠化防治区生态状况指标较低,分别为11.17和9.94(表4)。2000—2010年,呼伦贝尔草原草甸生态功能区和阿尔金草原荒漠化防治区生态状况表现为转好态势,其余4个功能区的生态状况表现为转差态势,科尔沁草原荒漠化防治区变化最为明显,生态状况指标降幅达24.68%,主要原因是该区林、草地覆盖率和水域湿地面积比例均有所下降。表3水土保持型重点生态功能区生态状况指标值及其变化Table3Ecologicalindexvaluesofthekeyecologicalfunctionzonesofthesoilandwaterconservationtypeandtheirvariations重点生态功能区生态状况指标值2000年2010年变化幅度/%黄土高原丘陵沟壑水土保持生态功能区12.8716.3527.02大别山水土保持生态功能区25.4225.691.08桂黔滇喀斯特石漠化防治生态功能区31.1531.531.20三峡库区水土保持生态功能区31.8932.702.56表4防风固沙型重点生态功能区生态状况指标值及其变化Table4Ecologicalindexvaluesofthekeyecologicalfunctionzonesofthesand-shiftingcontroltypeandtheirvariations重点生态功能区生态状况指标值2000年2010年变化幅度/%塔里木河荒漠化防治区11.4811.17-2.68阿尔金草原荒漠化防治区9.589.943.74呼伦贝尔草原草甸生态功能区27.3327.751.51科尔沁草原荒漠化防治区19.9615.03-24.68浑善达克沙漠化防治区25.4023.91-5.85阴山北麓草原生态功能区22.4221.70-3.222.4生物多样性维护型重点生态功能区生物多样性维护型重点生态功能区土地覆被类型以林地和草地为主。2010年,海南岛中部山区热带雨林生态功能区和藏东南高原边缘森林生态功能区林、草地覆盖率较高,分别为94.01%和91.08%。三江平原湿地生态功能区林、草地覆盖率最低,为19.38%;耕地和建设用地面积比例最高,为65.11%。2010年,海南岛中部山区热带雨林生态功能区和藏东南高原边缘森林生态功能区生态状况指标较高,分别为36.48和33.28;三江平原湿地生态功能区生态状况指标较低,为7.62(表5)。2000—2010年,生物多样性维护型重点生态功能区的生态状况均表现为转好态势,说明林地、草地、水域湿地等面积的增加,有利于各区提升生物多样性维护功能。秦巴生物多样性生态功能区变化最为明显,生态状况指标升幅为2.49%,主要原因是该区生物丰度指数，林、草地覆盖率和水域湿地面积比例均有所增加。表5生物多样性维护型重点生态功能区生态状况指标及其变化Table5Ecologicalindexvaluesofthekeyecologicalfunctionzonesofthebiodiversityprotectiontypeandtheirvariations重点生态功能区生态状况指标值2000年2010年变化幅度/%川滇森林及生物多样性生态功能区30.5330.610.27秦巴生物多样性生态功能区28.8529.572.49藏东南高原边缘森林生态功能区33.2133.280.22藏西北羌塘高原荒漠生态功能区23.6823.740.28三江平原湿地生态功能区7.587.620.47武陵山区生物多样性及水土保持生态功能区27.4427.771.21海南岛中部山区热带雨林生态功能区36.0136.481.283讨论与结论3.1讨论该研究以生态功能指数、生态结构指数和生态胁迫指数分别反映重点生态功能区的功能、结构与压力,并根据功能区的功能特点而选择能够反映功能区特征的指标,进而估算各个功能区的自然生态状况;然而,限于研究方法与资料的局限性,该方法的结构、功能与压力指标多以土地覆被类型面积占比表达,不能很好地体现重点生态功能区水源涵养功能、水土保持功能、防风固沙功能和生物多样性维护功能的变化;同时,以区域为评估单元,不能反映区域内生态状况变化的空间分异特征[9]。随着人们对生态系统结构与功能认识的不断深入,以管理需求为目标,建立重点生态功能区生态系统功能评估指标体系是深入开展生态系统状况定量研究,并为决策者提供有效信息的基础[10-11]。后续研究将侧重于以生态系统功能评估为主,针对每一类型功能区的核心服务功能和保护目标,建立科学、可操作的指标体系,并开展定量评估,以更好地反映功能区生态系统功能的变化状况,从而为完善重点生态功能区合理、有效的生态补偿提供科学支撑。3.2结论通过生态状况指标分析了2000—2010年我国4类重点生态功能区的生态系统变化状况,得到的主要结论如下:(1)水源涵养型重点生态功能区以森林和草地生态系统为主。近11a间,大小兴安岭森林生态功能区、阿尔泰山地森林草原生态功能区和南岭山地森林及生物多样性生态功能区生态状况表现为转差态势,其余5个区的生态状况表现为转好态势。(2)水土保持型重点生态功能区以森林和农田生态系统为主。近11a间,水土保持型重点生态功能区的生态状况均有所好转,特别是黄土高原丘陵沟壑水土保持生态功能区,生态状况指标增幅为27.02%,退耕还林还草工程的实施有效提升了该区自然生态系统保持水土、减少侵蚀的能力。(3)防风固沙型重点生态功能区以草地和荒漠生态系统为主。近11a间,呼伦贝尔草原草甸生态功能区和阿尔金草原荒漠化防治区生态状况表现为转好态势,其余4个功能区的生态状况表现为转差态势。(4)生物多样性维护型重点生态功能区以森林和草地生态系统为主。近11a间,7个功能区的生态状况均有所好转,各区林草地、湿地生态系统面积的增加,有利于区域生物多样性维护功能的提升。[1]国务院.全国主体功能区规划[Z].2010.[2]李国平,李潇.国家重点生态功能区转移支付资金分配机制研究[J].中国人口·资源与环境,2014,24(5):124-130.[3]邹长新,徐梦佳,高吉喜,等.全国重要生态功能区生态安全评价[J].生态与农村环境学报,2014,30(6):688-693.[4]WANGF,PANXB,WANGDF,etal.CombatingDesertificationinChina:Past,PresentandFuture[J].LandUsePolicy,2013,31(2):311-313.[5]吴旗韬,陈伟莲,张虹鸥,等.南岭生态功能区产业选择及发展路径探索[J].生态经济,2014,30(2):88-92.[6]WANGZM,SONGKS,MAWH,etal.LossandFragmentationofMarshesintheSanjiangPlain,NortheastChina,1954-2005[J].Wetlands,2011,31(5):945-954.[7]徐新良,刘纪远,邵全琴,等.30年来青海三江源生态系统格局和空间结构动态变化[J].地理研究,2008(4):829-838.[8]HJ192—2015,生态环境状况评价技术规范[S].[9]黄麟,曹巍,吴丹,等.2000—2010年我国重点生态功能区生态系统变化状况[J].应用生态学报,2015,26(9):2758-2766.[10]韩永伟,高馨婷,高吉喜,等.重要生态功能区典型生态服务及其评估指标体系的构建[J].生态环境学报,2010,19(12):2986-2992.[11]吕一河,张立伟,王江磊.生态系统及其服务保护评估:指标与方法[J].应用生态学报,2013,24(5):1237-1243.(责任编辑：许素)VariationofEcologyintheKeyEcologicalFunctionZonesinChina.WUDan,ZOUChang-xin,GAOJi-xi(NanjingInstituteofEnvironmentalSciences,MinistryofEnvironmentalProtection,Nanjing210042,China)Keyecologicalfunctionzonesareessentialtoguaranteeofnationalandregionalecologicalsafety.ChangesinecologyofthekeyecologicalfunctionzonesofChinaduringtheyearsof2000-2010wereanalyzed,usingecologicalfunctionindex,ecologicalstructureindexandecologicalstressindexasindicators.Resultsshowthatamongtheeightkeyecologicalfunctionzonesofthewatersourceconservingtype,theGreaterandLesserKhinganforestecologicalfunctionzone,theAltaimountainforeststeppeecologicalfunctionzoneandtheNanlingmountainforestandbiodiversityecologicalfunctionzonetendedtodeteriorateinecologicalstatus,whiletheotherfivedidreversely.Thekeyecologicalfunctionzonesofthewaterandsoilconservationtypeallturnedbetter,especiallytheLoessPlateauhillandgullysoil-waterconservationecologicalfunctionzone.Amongthesixkeyecologicalfunctionzonesofthesand-shiftingcontroltype,theHulunbuirprairiemeadowecologicalfunctionzoneandtheArkinsteppedesertificationcontrolecologicalfunctionzonewenttowardsbetterinecology,whiletheotherfourdidtowardsworse.Andallthekeyecologicalfunctionzoneofthebiodiversityprotectiontypeweregettingsomewhatbetter.keyecologicalfunctionzone;watersourceconservation;waterandsoilcontrol;wind-breakingandsandfixation;biodiversityprotection2015-08-28环保公益性行业科研专项(201409055);中央级公益性科研院所基本科研业务专项X826;Q148A1673-4831(2016)05-0703-0510.11934/j.issn.1673-4831.2016.05.003吴丹(1988—),女,江苏常州人,助理研究员,博士,主要研究方向为生态系统服务与生态安全。E-mail:cumtwudan@163.com①通信作者E-mail:zcxnies@163.com

      生态与农村环境学报发表 2016年5期

    • 重要生态功能区生态补偿研究综述
      作者：阳文华 钟全林 程栋梁（福建师范大学地理科学学院福建福州350007）建立基于重要生态功能区的生态补偿机制，增强对限制开发区和禁止开发区的补偿功能，已成为实现“十一五”生态保护目标的一项十分紧迫的任务。根据《中国生态功能区划》方案，全国208个生态功能区确定了50个对保障国家生态安全具有重要意义的区域，涵盖了生物多样性保护、水源涵养、土壤保持、防风固沙、洪水调蓄等重点生态功能。《国民经济和社会发展“十一五”规划纲要》提出将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。重要生态功能区是划分限制开发区和禁止开发区的主要依据之一，在维护国家生态安全方面发挥着重要的、不可替代的作用。实施重要生态功能区的生态补偿将有利于国家的天然生态屏障的维持、流域水量平衡的维系及生物多样性的保护。深入研究重要生态功能区的生态补偿，是促进人与自然和谐发展、维护国家生态安全及全面建设生态文明的现实选择。因此，本文正是基于这一目的，对国内外重要生态功能区生态补偿概念、补偿类型与补偿模式进行综述，为我国开展相关研究及制定相关生态补偿政策提供参考。1生态补偿概念与补偿类型1.1生态补偿概念针对生态补偿对象与补偿内容不同，许多学者提出了不同的生态补偿概念。毛显强等（2002）认为生态补偿(Eco-compensation)是指“通过对损害(或保护)资源环境的行为进行收费(或补偿),提高该行为的成本(或收益),从而激励损害(或保护)行为的主体减少(或增加)因其行为带来的外部不经济性(或外部经济性),达到保护资源的目的”[1]。谢剑斌（2004）则认为生态补偿是指人类社会为了维持生态系统对社会经济系统的永续支持能力，从经济社会系统向生态系统的反哺投入，通过补偿制度设计而实现的转移支付，从而起到维持、增进自然资本的存量或者抑制、延缓自然资本的耗竭和破坏过程的作用，并最终实现社会经济系统本身的永续发展[2]。Cuperus等（1996）则认为生态补偿是指生态功能或质量受损的替代措施[3]。Allen等（1996）则认为生态补偿是对生态破坏地的恢复，或新建生态场所对原有生态功能或质量的替代[4]。Cowell（2000）则认为生态补偿是提供积极的环境措施去纠正、平衡或者弥补损失的环境资源[5]。Pagiola等（2005）则认为生态补偿是对自然资源管理者产生的部分生态服务给予一定的补助，以提高其保护这些服务的积极性[6]。王金南等（2006）认为生态补偿可分为自然生态补偿，对生态系统的生态占用补偿和促进生态保护的经济手段与制度安排等多重涵义[7]。尽管已有一些针对生态补偿的研究和实践探索，但尚没有关于生态补偿的较为公认的定义。结合相关学者所提出的概念内涵，综合提出：生态补偿是以保护和可持续利用生态系统服务为目的，以经济手段为主，调节相关者利益关系的制度安排[8]。其实质是生态责任和生态利益的重新分配[9]。1.2生态补偿类型许多学者从不同角度对生态补偿问题进行了研究，提出了不同的生态补偿类型的划分方法。毛显强等（2002）按补偿税费类型将其归纳为生态补偿费与生态补偿税、生态补偿保证金制度、财政补贴制度、优惠信贷、交易体系和国内外基金[1]。支玲等（2004）按行政级别层次从纵向补偿方向将生态补偿分为国家补偿、地区补偿、部门补偿、产业补偿等[10]。万军等（2005）按补偿行为主体将生态补偿分为政府和市场两大类，政府手段包括财政转移支付、专项基金、重大生态建设工程；市场手段包括生态补偿费、排污费、资源费、环境税、排污权交易、水权交易[11]。秦艳红等（2007）根据生态保护实施进程将生态补偿分为基础补偿，产业结构调整补偿和生态效益外溢补偿三阶段[12]。赖力等（2008）从地域层次的角度将补偿分为全球性补偿模式、区际补偿模式、地区性补偿模式、项目性补偿模式[13]。何承耕等（2008）从地理学人地关系角度将生态补偿分为人际补偿和人地补偿[14]。中国环境和发展国际合作委员会从宏观尺度将生态补偿分为国际范围的生态补偿问题和国内生态补偿问题。国际生态补偿包括全球森林和生物多样性保护、跨国界水资源等引发的生态补偿问题；国内补偿则包括流域补偿、生态系统服务功能补偿和重要生态功能区补偿等方面。Pagiola（2008）将哥斯达黎加PSA（thePagoporServiciosAmbientales）计划分为水文服务补偿、生物多样性补偿、碳汇补偿和景观美感服务补偿[15]。2重要生态功能区的生态补偿2.1重要生态功能区及其生态补偿概念重要生态功能区是指在保持流域、区域生态平衡，减轻自然灾害，确保国家和地区生态安全,实现长治久安与可持续发展中具有重要作用的特定保护区域。在我国主要包括江河源头区、重要水源涵养区、水土保持重点保护区和重点监督区、江河洪水调蓄区、防风固沙区和重要渔业水域。如三江源水源涵养重要区、太行山地土壤保持重要区、洞庭湖区湿地洪水调蓄重要区、科尔沁沙地防风固沙重要区、浙闽赣交界山地（武夷山）生物多样性保护重要区等都为我国的重要生态功能区，它们在改善我国生态环境、调节水气平衡及保护生物多样性等生态环境保护与建设方面发挥着不可替代的极其重要的作用。国内外至今还没有一个完整的重要生态功能区生态补偿概念。任何重要生态功能区生态补偿都应包括功能区的自然生态恢复能力补偿，因保护重要生态功能区生态环境而放弃发展机会的行为补偿及对功能区进行生态保护性投入补偿等内容。因此，可将其定义为：重要生态功能区生态补偿是以保护和可持续利用重要生态功能区的生态系统服务为目的，以经济手段为主调节重要生态功能区内外相关利益关系的制度安排。2.2国内外重要生态功能区的生态补偿案例实施重要生态功能区生态补偿的区域主要包括水源涵养区、生物多样性保护区、防风固沙、土壤保持区和调蓄防洪区等[8]。国际上一直高度关注重要生态功能区的生态补偿的具体措施，一方面充分发挥政府的作用，另一方面也有效利用市场手段，建立生态补偿机制，实现了两者的有机结合。目前国内侧重于对水源涵养、防风固沙、土壤保持和调蓄防洪等重要生态功能区生态补偿的实践，主要表现在退耕还林、退牧还草、天然林保护、防护林建设和京津风沙源治理等生态建设工程和水土流失综合防治、三峡库区、滇池流域水污染防治等重大基础工程方面，而在重要生物多样性保护生态功能区的生态补偿研究与实践方面则相对较少；国外主要集中在对提供或维持重要生态功能区生态服务功能的利益群体进行补偿。世界粮农组织研究表明大多数生态补偿由政府主导，市场与私人越来越多地参与到其中。最近调查显示，现有100多种私人环境服务支付计划比较均匀地分布在碳固存、水资源和生物多样性等领域[16]。受不同生态功能区的生态功能需求及功能区所处的社会、经济与生态环境差异影响，重要生态功能区的生态补偿类型与补偿方法也多种多样，从补偿层次而言，它属于区域性生态补偿。2.2.1水源涵养功能区水源涵养生态功能主要是指河流中上游源区林地、草地、湖泊、湿地等对水文服务具有调节流量、维持水质、调节地下水位等作用。其生态补偿形式主要通过下游或源区外的自来水供水公司、水电公司等向上游或源区内居民提供适当补偿的形式来实现。纽约市90%的供水取自市区西北一个绵延200公里的流域。20世纪90年代初的10年内纽约市政府以公债及信托基金等方式对上游卡茨基尔（Catskills）流域投入10～15亿美元保护水源地土地和采取控制对农场可能产生污染的措施实现纽约市清洁供水交易[17]。厄瓜多尔基多的水资源保护通过向灌溉工程、私营农场主、水电公司、温泉开发等生活用水及工业和农业用水户征收费用建立信用基金从而建立起补偿制度[18]。法国维特尔(Vittel)瓶装水公司向农民付费，以使他们在公司用来装瓶的蓄水层上面保持特定的土地使用方式[19]。哥斯达黎加、墨西哥等拉美国家在水源涵养生态功能补偿方面也做了大量实践工作。如哥斯达黎加的PSA计划和墨西哥的PSAH(thePagodeServiciosAmbientalesHidrológicos)计划[21]。在以森林为主的水源涵养功能区补偿中，公司-社区组织参与和实行碳汇交易是其重要形式[22]。哥斯达黎加埃斯帕兰则（LaEsperanza）水电站项目与蒙蒂费尔德（Monteverde）保护社团之间的合同条款中规定，水电站为上游的土地所有者（由Monteverde保护社团代表）的森林保护行为付费[16]。哥斯达黎加在PSA(PagosdeServiciosAmbientales)计划中有超过4400户农民和林主进行重新造林，将退化的耕地和抛荒的牧场转换成林地，同时减少森林砍伐[23]。哥斯达黎加通过PSA计划向世界银行碳基金提供碳汇交易[15]。2.2.2防风固沙与土壤保持功能区森林、草地对防风固沙与土壤保持起到重要作用。为了应对集约型农业生产方式造成的环境退化，增强防风固沙、土壤保持等生态功能，经济合作与发展组织(OrganisationforEconomicCo-operationandDevelopment，简称OECD)国家开展了环境生态补偿计划。如美国1986起开始实施的全国性农业环保休耕计划(theConservationReserveProgram，简称CRP)，英国1987年实施了环境敏感区计划，瑞士的保护性农业生产补助等。我国退耕还林、退耕还草、三北防护林等工程也起到了明显的生态补偿作用。美国CRP的目的是防止耕地的土壤流失。自愿参与CRP的土地所有人每年获得租金支付，换取农田休耕10到15年。该计划由政府补贴，主要包括两部分：一是土地租金，二是植被保护措施实施成本[24]。澳大利亚新南威尔士州大片土地由于地下水位升高，使其盐碱化加剧，导致土壤植被退化。当地政府建立了“河水出境盐度总量控制”计划，并实施“排盐许可证”交易制度。通过植树而有效地控制了土地和河水盐化的农场主，就可以向环境服务投资基金会出售自己的减盐信用，从而获得补偿[25]。2.2.3调蓄防洪功能区森林、湖泊、湿地、河流、人工水域等都具有调蓄防洪的生态服务功能。对调蓄防洪区的生态补偿体现在项目工程补偿、退耕还湖补偿、保护森林与湿地补偿等方面。贯穿德国与捷克的易北河（ElbeRiver）,上游在捷克,中下游在德国。1990年后两国达成共同整治易北河的协议,成立双边合作组织。根据协议,德国在易北河流域建起了7个国家公园,200个自然保护区,禁止在保护区内建房、办厂或从事集约农业等影响生态保护的活动。该流域整治的经费来源于排污费、政府财政贷款、研究津贴及下游对上游补偿费用等[26]。1998年长江洪涝之后，我国中央政府启动了旨在解决水土流失、蓄水和洪水问题的退耕还林工程，计划到2010年要实现退耕还林1467万公顷的目标。农民在坡地和退化土地上植树造林可以获得补偿。2.2.4生物多样性功能区生物多样性是人类赖以生存的物质基础[27]。生物多样性的减少会影响生态系统功能和服务，生态系统的维持和保存需要更多的生物多样性。造成生物多样性丧失的直接原因主要有生境丧失和片段化、生物资源的过渡开发、环境污染等，但人类括动是造成生物多样性以空前速度丧失的根本原因[28]。全球生物多样性保护的生态补偿发展阶段各不相同，对生物多样性不同层次采取的补偿形式也各异，从物种遗传资源到野生生物多样性以及生态系统和农业均包含在内。私人或政府购买具有较高生态价值的栖息地。例如，芬兰北部17%的林地和南部2.5%的森林受到严格的保护[29]，南部森林保护很低的重要原因是73.4%的林地属于私有[30]。因此，芬兰国家政府每年每公顷以50—280欧元购买南部私有林的自然价值来对森林生物多样性保护进行补偿[31,32]。私人或组织通过对当地土地所有者的生态付费而使用其土地上的物种或栖息地开展生物多样性考察、进行狩猎、垂钓与生态旅游等。瑞典在进行修筑道路计划时，往往采取修建水池、种植植被、覆盖斜坡、移开故道、修筑野生动物通道等补偿措施进行水域、土壤和生物多样性等的保护[33]。南非采用自然资源保护公司的形式，每年以每公顷25美元和70美元的费用分别租用了牧场和农场的土地，用于满足市场上对生态旅游和狩猎的需求。公司通过与土地所有者签订租用合同，将这些土地纳入其保护区内。根据合同条款，土地所有者有义务在其土地上保护野生动物，使保护区生态环境与原始的生态系统环境极其接近，其规模也已扩展至数千公顷[34]。生物多样性保护管理补偿主要包括保护地役权，保护土地契约，保护区特许租地经营权，公共保护区的社团特许权，私人农场、森林、牧场栖息地或物种保护的管理合同等[8]。在全球环境基金和共同基金的帮助下，尼泊尔政府在全球生物多样性重要区域喜马拉雅山脉中东部地区开展了生物多样性保护计划(theAnnapurnaConservationAreaProject，简称ACAP)。该计划广泛地动员了社会力量和本地社区居民参与，当地民族文化保护是其生物多样性保护的重要组成部分。政府将60%旅游门票收入再投资于生物多样性保护和当地社会福利，建立起有效的社区信托基金。运用地理信息系统，完善了综合管理计划，当地民族宗教文化遗产显著地得到了恢复[35]。Drechsler等人基于成本效益支付补偿设计模式，研究了德国莱茵河流域兰都（landau）草场牧民为保护草场蝶类等生物多样性，要求每年首次割草推迟到6月的第三周之后，对6周后进行第二次割草而造成的牧民收入损失按每公顷草地200欧元的标准进行补偿[36]。Ortega-Huerta等人(2007)研究了墨西哥东北部不同的土地所有制与生物多样性及景观空间分布规律，认为农村社区的土地与其他的土地类型相比，具有更高的栖息地生物多样性保护价值，包括具有更高的自然植被覆盖率与植被群落聚合程度、更丰富的土地植被类型及更高的鸟类和哺乳动物物种丰富度[37]。一些国家基于限额交易规定，支持生物多样性栖息地保护区开展信用额度交易和友好产品开发，如可交易的湿地平衡资金信用额度、可交易的生物多样性信用额度、生物多样性保护交易等。在美国，资源保护性预存市场是一个生物多样性的限额与贸易制度，允许买卖濒危物种额度，以抵消对濒危物种及其生境的不利影响[16]。澳大利亚新森林（NewForests）公司和印度尼西亚的巴布亚（Papua）省政府以及印度尼西亚的绿色项目投资顾问公司翡翠行星（EmeraldPlanet）签订了信用额度交易，为了免除对位于Mamberamo和Mimika地区两片总面积约20余万公顷的大部分处于原始状态的森林的开垦，该公司以大约每年以每吨碳4到10美元购买了碳信用额度[38]。3重要生态功能区生态补偿研究趋势许多发达国家和一些发展中国家所探索的重要生态功能区生态补偿实践,为构建我国重要生态功能区的生态补偿机制提供了经验与典型案例。学习借鉴国外在生态补偿方面的成功经验，通过运用政府力量和社会经济市场手段实现保护生态环境与发展社会经济的协调统一。重要生态功能区生态补偿在我国已经作为生态补偿的优先研究和实践的课题。近年重要生态功能区生态补偿研究呈现以下一些发展趋势。理论上，一是科学界定重要生态功能区的范围是重要生态功能区生态补偿的前提。根据重要生态功能区自然地理范围，从主体功能区划的角度，以河流、分水岭、生态系统边界等对重要生态功能区进行划界是科学界定重要生态功能区的研究方向。二是对补偿对象和补偿标准的确定是重要生态功能区生态补偿的核心。补偿对象和补偿标准在意愿调查基础上的综合动态平衡研究是有效方法。三是对重要生态功能区典型案例补偿效果的监测和评估，尤其是对长期效果的监测研究。实践上，一是增强中央对地方财政转移支付的生态补偿功能。在重要生态功能区进一步完善项目形式补偿，如天然林保护工程、退耕还林还草工程、生态移民工程等。二是充分发挥市场的作用，实现重要生态功能区多种生态补偿形式的有效实施。积极探索清洁水供应、水电开发、生态旅游、土地租赁、碳汇交易、信用额度交易等多种形式的市场补偿机制。三是非政府社团组织如何积极参与生态补偿的探索。重要生态功能区生态补偿的关键是当地社区和个人的广泛参与，从而实现重要生态功能区利益相关者的协调统一与社会公平发展。[1]毛显强,钟瑜,张胜.生态补偿的理论探讨[J].中国人口·资源与环境,2002,12(4):38-41.[2]谢剑斌.持续林业的分类经营与生态补偿[M].北京:中国环境科学出版社,2004.[3]CuperusR,CatersKJ,PiepersAAG.,Ecologicalcompensationoftheimpactsofaroad:PreliminarymethodofAS0roadlink.EcologicalEngineering,1996(7):327-349.[4]AllenAO,FeddemaJJ.,WetlandLossandSubstitutionbythePermitPrograminSouthernCalifornia,US.EnvironmentalManagement,1996,20(2):263-274.[5]CowellR.,Environmentalcompensationandthemediationofenvironmentalchange:makingcapitaloutofCardiffBay.JournalofEnvironmentalPlanningandManagement,2000,43(5):689-710.[6]PagiolaS,AreenasA,PlataisG.,Canpaymentsforenvironmentalserviceshelpreducepoverty?anexplorationoftheissuesandtheevidencetodatefromLatinAmerica.WorldDevelopment,2005,33(2):237-253.[7]王金南,庄国泰.生态补偿机制与政策设计国际研讨会论文集[C].北京:中国环境科学出版社,2006.[8]生态补偿机制课题组.生态补偿机制课题组报告[R/OL].http://www.cciced.org/.[9]王良海.试论生态补偿的内涵[J].四川环境,2006,12,25(6):40-48.[10]支玲,李怒云,王娟等.西部退耕还林经济补偿机制研究[J].林业科学,2004,40(2):3-9.[11]万军,张惠远,王金南等.中国生态补偿政策评估与框架初探[J].环境科学研究,2005,18(2):1-8.[12]秦艳红,康慕谊.国内外生态补偿现状及其完善措施[J].自然资源学报,2007,22(4):557-567.[13]赖力,黄贤金,刘伟良.生态补偿理论、方法研究进展[J].生态学报,2008,28(6):2870-2877.[14]何承耕,谢剑斌,钟全林.生态补偿:概念框架与应用研究.[J].亚热带资源与环境学报,2008,3(2):65-73.[15]PagiolaS.,PaymentsforenvironmentalservicesinCostaRica.EcologicaEconomics,2008,65:712–724.[16]FoodandAgricultureOrganizationoftheUnitedNations.Thestateoffoodandagriculture2007payingfarmersforenvironmentalservices[M].Rome,Italy,2007.[17]HoffmanJ.,Watershedshift:CollaborationandemployersintheNewYorkCityCatskill/DelawareWatershedfrom1990–2003.EcologicalEconomics,2008,68:141-161.[18]PostelS.,BartonH.,ThompsonJr.Watershedprotection:Capturingthebenefitsofnature’swatersupplyservices.NaturalResourcesForum2005,29:98–108.[19]Perrot-MaireD.,TheVittelpaymentsforecosystemservices:a“perfect”PEScase?London,InternationalInstituteforEnvironmentandDevelopment.2006.[21]Muñoz-PiñaC,GuevaraA,TorresJM.,eta1.PayingforthehydrologicalservicesofMexico'sforests:Analysis,negotiationsandresults.EcologicalEconomics,2008,65:725-736.[22]WhiteA,MartinA.,WhoOwnstheWorld'sForests?ForestTenureandPublicForestsinTransition.ForestTrendsandCenterforInternationalEnvironmentalLaw,Washington,D.C.2002.[23]ZbindenS,LeeDR.,PayingforEnvironmentalServices:AnAnalysisOfParticipationinCostaRica’sPSAProgram.WorldDevelopment,2005,33(2):255-272.[24]向青,尹润生.美国环保休耕计划的做法与经验[J].林业经济,2006,1:73-78.[25]靳乐山,李小云,左停.生态环境服务付费的国际经验及其对中国的启示[J].生态经济,2007,12:156-158.[26]赵玉山,朱桂香.国外流域生态补偿的实践模式及对中国的借鉴意义[J].世界农业,2008,(4):14-l7.[27]马克平,钱迎倩.生物多样性保护及其研究进展(综述)[J],应用与环境生物学报,1998,4(1):95-99.[28]HectorA,BagchiR.,Biodiversityandecosystemmultifunctionality.Nature,2007,448(7):188-190.[29]LehtonenE,KuuluvainenJ.,etal.Non-marketbenefitsofforestconservationinsouthernFinland.EnvironmentalScienceandPolicy,2003,(6):195-204.[30]FinnishForestResearchInstitute.FinnishStatisticalYearbookofForestry,2002.[31]TikkaPM.,ConservationcontractsinhabitatprotectioninsouthernFinland.EnvironmentalScienceandPolicy,2003,6:271-278.[32]郭广荣,李维长,王登举.不同国家森林生态效益的补偿方案研究[J].绿色中国(理论版)2005,7:14-17.[33]RundcrantzK.,EnvironmentalCompensationinSwedishRoadPlanning.EuropeanEnvironment,2006,16(6):350-367.[34]GeoffreyHeal著.胡颖廉译NatureandtheMarketplace:CapturingtheValueofEcosystemServices[M].北京：中信出版社,2006.[35]GlobalEnvironmentFacility.FinancingtheStewardshipofGlobalBiodiversity.WashingtonUSA,2008.[36]Martin,D.,Frank,W.,etal.Amodel-basedapproachforde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      自然保护地杂志发表 2010年1期

    • 功能区行政管理体制改革的探讨
      作者：王军  自1984年10月国务院正式批准设立开发区至今，我国已形成了国家综合配套改革试验区、国家战略新区、经济技术开发区、高新技术产业开发区、旅游度假区、保税港区、出口加工区、边境经济合作区等各类功能属性的特殊政策区域，可统称为功能区。功能区作为我国改革开放和体制创新的产物，已走过了28年的发展历程。功能区在行政管理体制方面的持续探索与创新，为其自身发展提供体制机制保障的同时，也为深化行政管理体制改革，统筹推进经济体制与行政体制改革进行了有益的探索，积累了宝贵的经验，甚至可以说在一定程度上创立了具有中国特色的功能区管理模式。一、国内功能区行政管理体制现状本文的研究重点是区域属性上仍是功能区，尚未通过行政区划调整为行政区的功能区管理模式。管理模式可分为以下三类：（一）属地化的政府主导模式。充分发挥功能区所在地政府的作用，管理体制上主要依托功能区所在的行政区（市、县），管理机构为准政府型的管理委员会，管理委员会与所在的行政区（市、县）政府合署或按行政区（市、县）政府内部机构管理，为保障行政区与功能区的统筹协调，在领导体制上通过管理委员会与行政区（市、县）政府领导班子交叉任职加以解决。这种模式的优点：一是通过属地化管理，依靠当地政府对区域工作的熟悉，可启动迅速；二是由功能区所在地政府统筹管理功能区开发建设，避免了功能区与行政区之间的利益矛盾；三是行政成本低，管理委员会与行政区机构合署，可综合设置管理机构，精简效能。这种模式的不足：一是由功能区所在地政府主导建设，出于地方利益考虑，在功能区产业布局、规划建设等方面难以站在全市、全省的高度，满足功能区的功能定位；二是管理委员会与所在地的区（市、县）政府合署，机构规格不高，对外横向协调和对上协调力度有限。（二）垂直型的政府主导模式。充分发挥市政府的作用，管理体制上由市政府垂直管理，管理机构为准政府型的管理委员会，管理委员会作为市政府的派出机构。通过市政府授权使功能区管理委员会享有市级经济管理权限，由工商、质监、税务、国土、规划等部门在功能区设置派驻机构，功能区所在地的区（市、县）政府负责配合功能区管理委员会做好相关配套保障工作。为便于协调，在领导体制上，功能区所在地的行政区（市、县）政府主要负责同志可进入管理委员会领导班子交叉任职。这种模式的优点：一是管理委员会作为市政府派出机构，机构规格高，对外协调力度大；二是享有市级经济管理权限，工作推进效率高；三是由市政府垂直管理，站在全市战略高度统筹考虑功能区功能定位、产业结构等，功能区的起点较高。这种模式的不足：一是功能区由市垂直管理，但地理位置又在行政区（市、县）范围内，两者之间的利益矛盾无法避免；二是功能区与所在地政府的事权划分边界不清，尤其社会事务无法离开当地政府，如征地拆迁工作，离开所在街道、乡镇政府可以说是寸步难行；三是独立设置管理委员会，行政成本较高，功能区开发建设初期，可综合设置精干高效的功能区管理委员会，但随着建设进程加快进入发展期后，管理委员会职责增加，其机构和人员编制不可避免地膨胀，将再次增加行政成本；四是市政府派出机构的设置需要经过严格的机构编制审批程序，周期较长，难度较大。（三）企业型的市场主导模式。设立开发公司，由企业规划、开发、管理功能区，同时承担一定的政府职能，进行公共事业开发。开发公司多为国有企业，地方政府赋予开发公司一定的开发权限。本质上是把功能区作为平等的市场经济主体进行开发区建设，使得功能区运营得以在相对完整的企业制度下展开。国内功能区采取企业化管理模式首创在蛇口，因而也被称之为“蛇口模式”。从现实情况看，用纯粹的公司化运营，市场模式开发建设功能区，在国内现行体制下难以推动，如青岛经济技术开发区，在1986年开发初期成立了青岛经济开发公司，负责开发区的开发建设和经营管理，并代行一部分行政职能。但运行两年之后，体制推不动进而转成了管理委员会模式。国内功能区比较多的情况是“管理委员会+公司”，将土地一级开发、资本运营等职能由公司承担，其他政府职能由管理委员会承担，如天津经济技术开发区和泰达公司的模式。这种模式的优点：与政府主导型的模式相比，企业型模式效率更高，靠市场机构调节，节约行政成本。德国、英国等不少国家的功能区都采用了这种公司化运行的模式。这种模式的不足：开发公司不具有政府职能，缺乏必要的行政管理权，因此影响了管理效力的发挥。由于公司承担了部分社区管理职能，还要进行大量的公共基础设施投资，又无法从区域税收中获得必要的投资补偿，只好转嫁到地价上，容易造成地价过高，或者因为不能及时回收资金，债务过重，且一旦功能区的土地都售完，再欲扩大功能区规模难度将很大。二、国内功能区行政管理体制存在的主要问题及成因（一）功能区管理委员会不具备完全行政主体资格。行政管理主体是行政管理体制的主导要素。在我国现行法律体系中，由于国内功能区管理委员会的机构属性缺乏明确的立法界定，导致管理委员会不具备完全行政主体资格。在国内民主化和法制化进程日益加快的今天，管理委员会履行行政审批权及行政处罚权的主体资格越来越受到质疑。2004年11月23日最高人民法院审判委员会第1334次会议通过的《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。这一司法解释就直接否定了开发区管理委员会的主体资格。功能区管理机构不是一级政府，没有纳入国家行政组织序列。地方政府的设立由《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《组织法》）第一条规定：“省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府”。其中并没有涉及功能区管理委员会。在日常管理中，普遍将功能区管理委员会表述为地方人民政府的派出机关，同样缺乏立法保障。地方人民政府的派出机关由《组织法》第六十八条规定：“省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关。县、自治县的人民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市的人民政府批准，可以设立若干区公所，作为它的派出机关。市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关”。功能区管理委员会既没有得到《组织法》的确认，也不符合《组织法》规定的程序要求，所以其作为派出机关也缺乏立法保障。尽管近年来，个别省市陆续出台了相关地方性法规或政府规章，如《江苏省经济技术开发区管理条例》、《天津滨海新区条例》、《中关村国家自主创新示范区条例》、《上海浦东机场综合保税区管理办法》等，对功能区管理委员会的行政主体资格进行了立法保障，但国家层面仍未对功能区行政管理机构的主体资格进行明确，上述条例与公共法或是上位法发生冲突时，有关规定将失效。（二）功能区管理机构设置程序不规范。正是由于功能区管理委员会机构属性不明，不具备完全行政主体资格，因而其设置程序，职责内容，权限范围等均缺乏规范，导致管理委员会的设置随意性强，职责内容模糊。《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》作为新中国成立以来第一部规范地方机构编制管理的行政法规，对功能区管理机构作为政府派出机构也没有明确的表述。因此，各级机构编制部门设置功能区管理委员会时只能参照中央、省机构编制管理的规范性文件执行。由于我国机构编制管理实行分级管理体制，不同规格的机构有不同的审批层级。地方政府为了加强对功能区的领导协调，往往需要提高功能区管理委员会的机构规格，如果严格执行机构编制审批程序，需要层层上报市、省、中央机构编制委员会，在中央严格控制机构编制增长的大背景下，审批的难度大，周期长。在速度经济的驱使下，地方政府则从机构规格、人员编制、领导职数等方面想尽办法做变通。目前国内各功能区管理委员会的机构设置是五花八门，如在人员编制上，有使用行政编制的，有使用事业编制的，有社会化用工的，还有不核定编制采用人员抽调体制的；在规格上，有机构不定规格的，有干部高配的。由于没有履行严格的设置程序，机构增设、撤销、调整的随意性也较强。（三）功能区管理机构事权划分不清，职责模糊。从机构编制管理的角度，机构的主要职责、内设机构、人员编制是三个必备要素，也就是通俗上讲的机构“三定”。在“三定”中，主要职责是核心，也是核定内设机构和人员编制的基础依据。界定主要职责的原则是“职责法定”，但由于功能区管理委员会机构属性缺少立法保障，因此无法界定管理委员会可承担、能承担哪些职责。地方机构编制管理部门在表述管理委员会主要职责时，横向上涉及功能区与所在行政区的职责关系，只能从事权划分的角度，按照权责一致、财权事权相匹配等原则，明确功能区主要承担经济建设职责，行政主要承担社会管理和公共服务职责。纵向上，功能区管理委员会及其内设机构与市直部门、与派驻在功能区的工商、质监、税务、国土等垂直管理部门、与所在行政区政府部门等职责划分更是无章可循。（四）功能区管理机构赋权程序不严谨。设置功能区的目的是加快区域发展，如果不给功能区管理委员会一定的行政审批权及行政处罚权，事事都需呈报上级政府或有关部门审批，不仅影响了工作效率，也与开发区作为国家改革创新先行区、试验区的初衷不符。如果通过委托或授权赋予功能区管理委员会相关权限，又缺乏严格的程序。根源仍然是功能区管理委员会没有完全行政主体资格，尽管国家行政许可法、行政处罚法已陆续实施，但操作层面的行政程序法一直空缺，导致一些地方政府往往根据形势的变化对管理委员会的权限进行随意调整，一些权力想放就放，想收就收，没有刚性约束机制。少数有地方立法权且法制意识强的地方就通过地方性法规或者政府规章的形式进行授权或者委托。而没有地方立法权的地方，大多也就不向上走严格法律程序，通过发布规范性文件进行委托，导致行政审批及执法的程序不尽合法合规。三、功能区行政管理体制改革探索的启示与思考（一）坚定功能区行政管理体制改革攻坚战的信念。回顾国内功能区行政管理体制改革，无不经历了曲折艰辛的历程。首都临空经济区走过了“两个9年”历程，直到2009年才正式确立了行政管理体制；上海浦东新区自1990年启动建设，迎来2000年、2009年两次行政区划调整，整整历时19年；天津滨海新区自1994年开发建设历时18年迎来行政区划调整，直到今天滨海新区行政区划后的新区政府体制仍在改革完善中。机构编制部门要对改革的复杂性、渐进性有深刻的认识和充分的心理准备，坚定改革攻坚战与持久战的信念。通过先行者的前车之鉴，加强对功能区管理体制的前瞻性研究，尤其是在行政区划调整前，没有一个一劳永逸的体制模式，但要力求管理体制中的事权划分和矛盾纠纷调处机制少走弯路。（二）尽快健全功能区行政管理体制改革的立法保障。积极呼吁国家或省层面尽快出台功能区法或条例，修订《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》，将功能区管理机构作为政府派出机构纳入行政组织序列，规范其机构设置和审批权限。考虑到国家和省立法周期较长，市政府也可以借鉴天津、上海、苏州等地的做法，探索制定《青岛市重点功能区管理条例》，以政府规章形式发布。对功能区的功能定位、管理体制、监督体制、管理机构的行政主体资格、职责权限等予以明确，确保功能区行政管理体制的有效性、权威性以及功能区发展的稳定性和持续性。如功能区区域规划变化较快，稳定性不强，可暂不制定功能区管理条例，通过立法形式将功能区管理机构享有的管理权限，尤其是经济管理权限予以明确，如青岛市颁布的政府规章《青岛市人民政府关于赋予经济功能区相应经济管理权限的决定》（市政府令[2012]221号）。尽快健全功能区行政管理体制改革的立法保障，是依法行政的大势所趋。（三）统筹推进功能区行政管理体制改革。行政管理体制是行政机构设置、职权划分及为确保行政管理而建立的制度总和。要统筹考虑领导体制、财税体制、执法体制等各项因素，这些因素是互为保障的关系。比如，功能区行政管理体制的一项核心要素是功能区管理机构与驻地政府之间的事权划分。功能区管理机构在主要承担经济建设职能基础上，是否要承担社会事务，就需要与功能区财税体制统筹考虑。如果功能区不独立设置一级财政，却承担社会事务，则农资综合补贴、农机购置补贴、计划生育事业费等社会事务经费，驻地街道乡镇干部公务经费保障等均有一定困难。再比如，如何调动功能区驻地政府的积极性，可通过统筹考虑领导体制，让功能区管理机构与驻地政府领导干部交叉任职加以解决。因此，如果离开领导体制、财税体制等各项体制的统筹安排，单纯推进行政管理体制会面临举步维艰的困境。（四）功能区行政管理体制改革离不开上级的政策支持。北京六大高端产业功能区有3个为国家战略，功能区区域规划获得国家批复后，中央机构编制委员会正式批复了功能区管理机构。中关村科技园区更是我国第一个国家级高新区，国务院提出举全国之力建设中关村，打造中国高新技术园区的世界名片，中央、国务院、北京市对园区发展涉及的审批管理事项几乎是“一路绿灯”。天津滨海新区在行政区划前就已上升为国家战略，2006年国务院批准滨海新区为全国综合配套改革试验区，将推进滨海新区开发开放定位成国家区域协调发展战略的重要步骤。区划前的滨海新区管委也是中央机构编制委员会正式批复的，同时还陆续批复了滨海新区规划范围内的国家级经济功能区管理机构，批复东疆保税港区管委时还增加了行政编制，这均为管理体制的推进提供了强有力的保障。直辖市的区位优势和政策优势是其他城市所无法比拟的。功能区行政管理体制创新，需由发改、规划、机构编制等多部门共同争取上级支持，尤其是发改、规划部门争取国家正式批复功能区项目规划后，机构编制部门依据区域规划审批情况积极争取上级机构编制部门的机构设置审批。（五）机构编制部门身处改革的矛盾交点，责任重大。在现行法律法规框架内，行政管理体制改革只能在艰辛探索中开拓前进，每进一步都是不断解放思想，大胆创新，与时俱进的过程，处理好改革发展稳定的关系尤其重要。这就要求机构编制部门依靠科学过硬的方案、耐心细致地解释化解改革矛盾，化解外部压力与内部阻力。功能区是国外的首创，已有100多年的历史。尽管中国建立功能区仅有短短的30年历史，但经过各级政府持续不断的探索创新，却走出了一条中国特色的功能区管理之路，功能区在中国经济发展中的带动示范作用也是有目共睹。如何用正确的方法将功能区行政管理体制改革之路又好又快地走下去，各级机构编制部门任重道远。关键词：功能区行政管理体制改革

      机构与行政杂志发表 2014年9期

    • 浅谈山丹县粮食生产功能区划定典型经验
      作者：吴多锴（甘肃省山丹县农业技术推广中心，甘肃山丹734100）为贯彻落实好省、市粮食生产功能区相关文件精神，科学有序做好山丹县粮食生产功能区划定工作，甘肃省下达山丹县划定粮食生产功能区共计16666.67hm2，全部为小麦。按照《山丹县人民政府办公室关于印发山丹县粮食生产功能区划定工作方案的通知》（山政办发〔2018〕93号）要求，已完成底图制作、实地勘查、面积量算、分布图编制、公示公告、数据建库等工作，现就划定工作完成情况总结如下。1项目完成情况根据《甘肃省粮食生产功能区划定工作方案》精神和省、市粮食生产功能区划定工作相关要求，甘肃省下达山丹县粮食生产功能区划定小麦面积16666.67hm2。综合山丹县主要农作物优势区域布局和各乡（镇）耕地面积、永久基本农田面积等因素，在征求各乡（镇）和有关部门意见的基础上，经县政府同意上报了划定方案（山政办发〔2018〕93号）。山丹县农业技术推广中心于2018年11月13日通过公开招标，确定第三方技术服务单位为甘肃省地质调查院，技术单位抽调10多名技术干部进入山丹县作业，省、市、县分别成立了督查组，要求作业单位倒排工期，加快作业，通过资料收集、设计编制、宣传培训、底图制作、预设编码、实地核查、田间工程测量、面积量算、图件编制、审核公示、修改制作成果图件和对第一轮技术核查中出现的问题进行一系列反复修改完善工作，现已全面完成山丹县粮食生产功能区划定面积16738.2hm2，占计划任务的100.43%，其中：东乐镇2165.4hm2，陈户镇4282.35hm2，位奇镇8133.45hm2，李桥乡346.35hm2，霍城镇1810.65hm2。召开乡镇宣传培训会5场（次），举办村级宣传培训班62场（次），发放张贴宣传资料1235份，田间高标准农田工程测量23个村，涉及面积3167.91hm2，面积量算62个村，编制公示图件83张，划定374个片块，将粮食生产功能区细化落实到97316个地块，形成了山丹县粮食生产功能区图件、表册、文字、数据库等成果资料，为优化区域布局，促进农业结构调整，确保粮食生产安全奠定了坚实基础。2主要做法及措施2.1健全组织机构，制定工作方案自划定工作开展以来，山丹县高度重视，科学谋划，认真部署，根据县域主要农作物优势区域布局和生产现状、水土资源条件、发展规划等综合因素，及时调整完善工作方案，将16666.67hm2划定任务分解到5个乡（镇）、62个村。成立了以县政府分管副县长为组长，各乡（镇）和相关部门主要负责人为成员的粮食生产功能区划定工作领导小组，领导小组办公室设在农业农村局，具体负责全县粮食生产功能区划定工作，明确了工作任务、方法步骤和工作要求，不间断强化沟通协调，严格工作程序，为按期完成划定任务起到了关键作用。2.2狠抓任务落实，提高划定质量按照粮食生产功能区划定工作技术规范，以2017年永久基本农田划定成果、农村土地承包经营权确权登记颁证正射影像、高标准基本农田建设规划等资料为基础，全面落实“必须是永久基本农田、必须是优质地块、必须是粮食作物种植优势区”3个必须，“优先选择基础设施配套的水浇地、优先选择生产潜力高的地块、优先选择已经建成或规划建设的高标准农田”3个优先和“禁止将退耕的地块划入、禁止将生态条件脆弱的地块划入、禁止将污染严重的地块划入、禁止将设施农业用地划入”4个禁止，叠加最新相关规划成果，结合高清遥感影像，精准绘制山丹县粮食生产功能区地块图斑和数据工作底图78份，一环紧扣一环，规范做好实地勘查、公告公示、建立数据库、检查验收、成果管理等环节的工作，查清粮食生产功能区各片块和地块空间位置、数量、边界以及片块内农牧业基础设施状况，确保图件数据与实地勘查一致，力求把数量划足，把质量划优。2.3把握关键环节，广泛征求意见为了确保粮食生产功能区划定工作符合山丹县实际情况，切实处理好近期与长远、生产与生态之间等方面的关系，将粮食生产功能区与城乡规划建设、水利工程建设、道路交通建设、林地草原建设、工业项目建设、文化旅游产业发展、生态环境保护以及文物保护规划充分沟通衔接，广泛征求意见，各部门对空间分布图进行多次修改完善，更改调整划定面积2800hm2，将工作底图标注信息与实际存在的偏差及时矫正，确保粮食生产功能区“建得好、管得住”，能够长久发挥作用。2.4落实主体责任，严格县级自验2019年9月，山丹县委托第三方技术单位甘肃省地质矿产勘查开发局第四地质矿产勘查院，通过计算机自动检验、内业资料审查、外业实地抽查等方式，对全县粮食生产功能区划定工作质量及成果进行县级自验。同时，召开县级验收成果评审会议，听取专家组验收报告，研究讨论形成县级验收意见，确认最终划定成果，会议同意通过县级验收。2.5科学严格建库，做好成果汇交将粮食生产功能区划定的基础资料、图件、表册和文本成果，利用软硬件系统设备，建立山丹县粮食生产功能区电子地图和数据库，顺利通过了省上数据库质检、自验和甘肃省农业农村厅组织的第三方外业核查。目前文字材料全部整理归档，形成了山丹县粮食生产功能区数据库。下一步，山丹县将根据省、市的统一安排部署，严格按照功能区管护责任书的要求及基本农田保护条例等相关法律法规，加强粮食生产功能区管控工作，确保全县粮食生产安全发展。

      农业科技与信息杂志发表 2021年6期