国土名片】点睛导读 |国土经济、自然资源、空间优化研究文选要目（一）

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• 2021年土地科学研究重点进展评述及2022年展望
  ——土地管理分报告
  作者：朱道林，代亚婷，戚渊，程建，付书雅（1.中国农业大学土地科学与技术学院，北京100193；2.中国土地政策与法律研究中心，北京100193）1引言 在土地基本属性与经济规律约束下，研究土地管理规则构建、实践运行机制及其运行状况对于保护和合理利用土地资源十分重要。2021年国内外学者针对土地管理问题展开大量的研究，并取得一定的进展。本文采用文献研究法，基于中国知网（CNKI）、万方、Elsevier、Springer、ScienceDirect等全文电子期刊数据库，梳理并比较了2021年国内外土地管理领域研究进展与研究重点，展望2022年土地管理研究方向和重点问题。以“土地管理”（landmanagement）、“土地管理体制”（landmanagementsystem）、“土地制度”（landinstitutions）、“土地政策”（landpolicy）、“土地法律”（landlaws）、“土地权利”（landrights）等为关键词进行文献检索，针对文献研究的关键问题和创新性，共筛选获得87篇文献，其中中文文献55篇，主要发表于《中国土地科学》《管理世界》《自然资源学报》等期刊；英文文献32篇，主要发表于LandUsePolicy、JournalofEnvironmentalManagement、SustainableCitiesandSociety等期刊。遴选文献分布情况详见表1。表12021年土地管理领域国内外研究文献分布情况Tab.1Domesticandinternationalliteratureonlandmanagementin202122021年国内外土地管理领域重点问题研究进展2.1国内重点研究进展2.1.1土地管理基本理论（1）国家治理视域下国土空间内涵。国家治理现代化要求单要素土地管理向国土空间综合治理转变，促使国土空间概念内涵进一步扩展为国家主权与主权权利管辖下的地域空间，即“权域+地域”空间[1]。国土空间的本质是国家主权与主权权利要素分异在空间投射的结果，具有规制整合其他各类空间的通约性，有利于空间治理重心从生产空间向“三生”空间转变[2]。类似的，有学者提出国土空间兼具领地空间与关系空间的双重属性，其中关系空间具有消除层级分割与多主体协商治理的特征，有利于优化国土空间治理[3]。基于对国土空间及其治理的认识，有学者提出应树立协同治理理念，协调各主体之间的“责—权—利”关系结构，建立多元共建共治共享的国土空间治理体系，在空间资源分配过程中起到约束、限制、引导和激励的作用[4]。（2）中国共产党百年土地制度史。恰逢建党百年，党领导的土地制度变迁历程、逻辑与经验总结备受关注。这些研究多角度系统总结了百年土地制度变迁规律。总体而言，中国共产党领导的土地制度变革始终坚持以人民为中心，经历了“以革命为主线”、“以公平为目标”、“以效率为优先”以及“以全面深化改革为战略”的变迁过程[5-6]。土地产权制度变迁体现了“价值决定利益，利益需要产权”的逻辑主线，始终坚持在土地公有制的前提下，以人民利益为中心，不断优化土地资源配置效率[7-9]；建党百年的土地要素配置经验表明，中国特色社会主义市场经济体系的构建内含了在市场经济中应更好地发挥政府的引导、规制和监督作用，发挥市场机制的同时有为政府必不可少[10]；百年来，中国共产党围绕土地增值收益分配循序渐进推进改革，土地增值收益全民共享的改革框架应兼顾效率与公平，既要按照增值形成机理及理论归属进行初次分配，也要以二次分配保障代内与代际公平[11]。在中国共产党的百年征程中，土地制度与政策不断地变革发展，土地利用实践也不断向前迈进，为实现第二个百年奋斗目标，促进高质量发展和全体人民共同富裕的经济社会发展目标提供了宝贵的经验与思路。2.1.2土地管理政策与制度（1）自然资源资产产权制度改革。健全自然资源资产产权体系是自然资源管理体制改革的核心内容。通过构建自然资源资产所有权与使用权分离与行政分级委托行使的“双分”管理体制，实现自然资源资产的“统一所有，分级管理”。在权能分解方面，明确自然资源部统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，不断创新和解构自然资源资产产权权能，构建全民所有自然资源资产所有权、代理权、使用权“三权分置”的产权体系[12-14]。进一步，在代理分级设计方面，对于全民自然资源资产需要明确中央、省和地方政府的权限与职责，且要明晰全民自然资源所有权与集体自然资源所有权二者之间的权属边界，对于集体自然资源资产则要进一步落实集体经济组织特别法人资格，完善和强化各类用益物权。随着市场交易制度和有偿使用制度的不断推进，自然资源资产产权制度改革应当汇聚“有为政府”与“有效市场”合力，推动中央权力下放与央地关系转型，形成社会参与的多元治理格局[15]。（2）土地要素市场化改革。持续深化土地要素市场化改革仍是新时代土地制度变革的主线，在建设用地市场化配置方面，地方实践推动了有关产权基础、流转路径与收益分配的进一步理论探讨[16]。在“分权的土地经济管理和集权的土地行政约束”的治理结构下，土地要素市场化进程不断完善，地方实践上涌现了“弹性年期”“先租后让”“标准地”等建设用地一级市场供应的创新，以及“城市更新”“减量化”“存量再开发”等二级市场的创新[17]。不合理的土地开发会造成资源和资本的占用与浪费，深化土地要素市场化改革需要注意发挥好土地的生产要素功能，遵循“土地价格决定于土地产出品价格”的基本规律[18]。同时发挥有为政府的作用，把握分权与集权之间的度，降低央地之间委托代理关系的信息成本和制度成本，探索土地经济新模式以完善城乡土地利益重新分配[19-21]。（3）土地发展权配置。在空间规划体系重构的背景下，控制性详细规划实施为产权要素流动设置了阻碍，土地发展权配置亟待改革。在国土空间规划体系下，土地发展权改革需要构建以公共利益最大化为核心的“规模指标+空间分区+属性管控”初始配置框架体系，并且在市场二次配置方面搭建“存量提效指标”与“新增流转指标”双轨制交易平台[22-23]。随着部分地区率先开展规划指标交易实践，土地发展权配置逐渐被纳入城乡建设用地增减挂钩、增值收益分配、价值评估与交易体系构建等研究中[22]。有学者提出，地方层面的土地发展权改革，需要依托主体功能区划完善跨县域增减挂钩发展权转移机制，并且结合国土空间规划三条控制线重构城乡土地发展权格局，推动城乡统筹发展[24]。未来土地发展权配置改革重点应注重刚性与弹性并济，政府与市场互动，公平与效率平衡。2.1.3土地管理法律（1）集体经营性建设用地使用权。2019年《土地管理法》仍未从立法上解决集体建设用地使用权权能缺失的问题，法学界展开了广泛讨论[25]。主流观点主张政府需要转变管制理念，通过制定行政法规对权利规范内容予以补充和细化，在体系上形成法律—行政法规的二层次制度结构，进一步拓展集体建设用地使用权的权利规范空间[26]。然而，为根本解决集体建设用地使用权受到过度抑制问题，有学者主张需要专门的法制变革，包括承认城市土地可以属于集体所有、建立民主的“两规”制定机制以及城镇集体经济组织成员有序退出机制[27]。进一步需要提供农民权益受损的救济途径，从法律上突破农民权益的救济瓶颈，填补现有法律保障性条款的不足[28]。（2）农地经营权性质。《农村土地承包法》修订与土地经营权进入《民法典》并未终结土地经营权性质的争议，土地经营权“物权说”“债权说”和“二元论”依然是农村土地“三权分置”立法表达研究的核心议题[29]。“物权说”主要基于经济理由，从土地经营权人财产稳定、融资担保与长期投资等角度，认为土地经营权物权化是实现“三权分置”的内在要求[30-31]。“债权说”主要基于土地经营权的派生逻辑、“一物一权”的物权法原理以及“物权说”无法合理解释已经大量存在的债权性租赁流转等方面，认为将土地经营权定性为债权在解释论上最为顺畅[32]。基于现实存在的法律瓶颈，可制定相应的行政法规、地方性法规和部门规章，对民法典和农村土地承包法建立的土地经营权进行细化，以落实“土地承包关系稳定并长久不变”的制度[30]。（3）宅基地资格权内涵。准确界定宅基地资格权的内涵，对于深入理解和科学构建宅基地“三权分置”制度至关重要，但学术界和实务界至今未达成共识[33]。由于对宅基地使用权与资格权关系认识的不一致，宅基地资格权的内涵可归纳为“取得资格”“剩余权”“最先受让权＋优先受让权”“取得资格兼剩余权利”“取得资格＋实体财产权利”这5类观点[34-35]。可以看出，宅基地资格权的法律内涵逐渐注入了财产权利与身份权利两方面的属性，能够充分体现宅基地实现财产权能与维护农村地区住房保障的双重任务[36]。随着新一轮农村宅基地制度改革试点工作的启动实施，学者建议应当统一宅基地资格权内涵，建立宅基地资格权退出、保留与继承制度，以兼顾农户宅基地权益的保障和土地利用效率的提升[37]。2.1.4土地管理实践（1）耕地保护治理转型。近年来，耕地“非农化”、“非粮化”、“细碎化”以及土壤污染形势日趋严峻，亟需构建耕地保护长效机制[38-42]。政府、市场和社会发挥作用的程度和方式及其相互嵌入性关系决定着耕地保护治理模式和方式的多样性及其后果，耕地的多功能性要求新时期耕地保护治理从传统的单一管制转向供给、管制、赋能等多手段融合的治理[43]。在耕地刚性管制与弹性调控框架下，对现状耕地实施分区分级管控，并正确引导和监管市场机制，以实现耕地生产能力流量有序释放，同时实施耕地保护党政同责、健全耕地生态健康网络监测体系以实现耕地“三位一体”保护[44-47]。此外，应将耕地保护的立法层级由行政法规提升为专项法律，通过科学划定最低底线标准、健全行政和刑事法律责任、明确权利各方的权利和义务等，推进永久基本农田与黑土地保护的立法[48]。（2）存量低效用地再开发。伴随城市发展进入到存量时代，低效用地的再开发愈发重要。在国土空间规划体系下，存量低效用地调整的着眼点在于空间权属重构与资源价值提升[49]。因此，存量低效用地更新机制关键在于通过调整规划建设指标及土地管理办法来产生增量收益，实现空间权属的再分配与资源价值的再提升[50]。此外，应在“法定管理+空间引导”的宏观规划管理中推动存量空间调整，而在实施层面应形成“分层编审、动态管控”刚弹结合的管理机制，重视存量调整中的政策机制支撑与保障，以协同的思路盘活用地效率、推进城乡空间高质量发展[49,51-52]。（3）自然资源资产离任审计。领导干部自然资源资产离任审计结合了环境审计与经济责任审计，是对政府审计的新拓展。囿于目前已有的各式自然资源统计表无法提供领导干部离任审计所需的信息，有学者提出建立自然资源统计报表体系与会计报表体系有机衔接的离任审计评价指标体系[53]。从试点实施情况来看，作为对地方政府受托责任进行监督审核的一种纵向监督机制，自然资源离任审计制度将土地资源生态环境保护纳入党政领导考核体系，能有效遏制地方政府通过土地财政和土地融资进行地方竞争而造成的土地资源低效率开发和浪费行为[54]。此外，实施领导干部自然资源资产离任审计可以显著提高地方的环境信息披露水平，促进企业履行环境责任与绿色转型[55]。2.2国外重点问题研究进展2.2.1正式制度与非正式制度的冲突2021年国外研究侧重于对第三世界国家土地制度改革基本经验的归纳与探索。尽管各国在历史、社会和政治等方面存在差异，但通过比较揭示了一幅土地制度改革惊人的趋同图景。为促进公平的土地获取、权属安全和有效的土地利用[56]，众多国家都经历了征收和土地再分配的连续阶段[57]。然而，国家设计的土地改革与地方实践行为仍存在差距，特别是当这些改革与传统土地产权制度相互影响时[58]，常常会引发土地冲突，给农业生产造成消极影响[59]。面对正式制度与非正式制度相互冲突这一焦点问题，AKOLGOAZUPOGO主张通过设立实践社区委员会，将利益相关群体牢固地联系在一起，继续让传统领导人（部落首领）在土地问题上扮演需要扮演的重要角色，以平衡新旧关系，在农村社区产生一个更公平的结构[60]。2.2.2土地市场与政府的协同2021年国外研究聚焦政府与市场的均衡发展。土地要素市场化配置下，生产要素结构得到优化，同时也进一步丰富了贫困人口的脱贫路径[61]。HOLDEN基于对撒哈拉以南地区的调研发现，在禁止出售土地的地区限制了青年通过购买土地摆脱贫困的潜力，而建立土地租赁市场的地区帮助许多年轻的土地需求者提供了可持续的以土地为基础的生计方式[62]。然而，欧洲农田价格的持续飙升反映了政府需要加强农地市场监管的必要性[63]。但由于地方政府控制了土地的分配和使用权，政治阶层与土地企业家勾结非法挪用土地收益，土地投机行为十分猖獗[64-65]。政府公权私用这一行为打破了市场中原有的平衡，使得城市建设成本较高且效率低下。未来为避免土地市场成为政府阶层的敛财工具，提高土地交易的透明度和约束力度刻不容缓[66]。2.2.3土地权利平等2021年国外关于土地权利平等内涵的研究颇丰，对性别平等的呼吁逐渐扩展到所有主体平等。随着各国为提高土地生产力而努力争取土地权能[67-68]，土地权利平等已成为土地政策和发展干预的一个关键目标[69]，尤其是已登记的土地所有者和未登记的占用者之间土地权利的平等性对促进经济、社会甚至环境成果的影响更为重要。NARA[70]聚焦于土地所有权与土地使用权，研究发现，相比于男性定居者，男性土地所有者拥有最强的土地权利和最高的土地使用权安全性；而所有妇女，无论她们是地主还是移民群体，其土地权利和权属保障都最为薄弱。未来为有效地促进土地权利平等，应推动利益相关者积极参与公共政策设计，探索弱化土地所有权、强调使用权的制度改革。2.2.4土地政策目标管理2021年国外侧重土地政策社会经济目标与生态可持续目标的平衡研究。KUMAR[71]从农户满意度与幸福度视角探究了欧洲城市综合体发展计划的实施效应，研究发现欧洲政府这一举措实现了农户增收与经济提效的双赢目标，为其他发展中国家提供了经验支撑。但是，也有学者指出政府作为土地政策的制定者，不应局限于政治晋升、经济增长等短期目标[72]，更要注重社会经济发展与能源安全、气候缓解等协调共生的可持续发展目标[73]。当前为解决不可持续的土地转型问题而采取的政策措施微乎其微，各国在这方面的成功有待检验[74]。CARAUTA[75]基于对生物经济模拟和生命周期评估，研究发现由于农业激励政策不足，巴西联邦政府采取的一系列与气候相关的土地利用政策，虽然在打击非法砍伐方面取得了部分成功，但就农业方面的净碳平衡而言，远未达到政策制定的预期目标。2.2.5农田保护研究2021年国外研究侧重土地竞争中的农田保护。早期在欧洲快速城市化进程中，农田面积的大量减少反映出农田在与城市土地竞争中的绝对劣势地位[76]。然而，如今在能源燃料需求不断增长与生态保护意识提高的背景下[77]，土地所有者更愿意在农田种植能源作物，并且农场管理者愿意采用多年生生物能源作物，农田在土地竞争中的相对弱势地位进一步凸显[78-79]。此外，更有研究证明减少农田和增加森林边缘密度可以改善河流水质[80]，为农田面积的减少进一步提供了合理性。为实现粮食安全与生物经济的协调发展，面对农田在土地竞争中劣势地位的这一现象，目前也有部分学者提倡通过利用边际土地来减缓生物能源和粮食生产之间的土地利用竞争；而欧盟也修订可再生能源指令，鼓励使用边际土地生产生物燃料[81]。2.2.6土地信息化管理为推动土地立体化管理，2021年国外研究聚焦土地管理中的信息技术应用。发达城市基础设施的急剧增加与多层建筑的大量增长挑战了二维土地管理系统处理空间复杂情况的效率[82]，现有的信息获取、表达和评价等方法需要向立体化全面升级[83-84]。为提高信息获取效率，MORALES[85]认为不妨采用革命性的方法，倡议让土地产权人在土地专业人员的监督和指导下自行收集数据。在信息表达方面，ATAZADEH[86]为给多层物业的权利、限制和责任（RRR）提供一个完整的三维视图，主张通过土地管理领域模型实现建筑中的三维数字地籍系统。为进一步推动土地立体化能够与现实世界有机融合，TAN[87]提出了一种称为适合用途的能力评估框架（FCAF），用于衡量符合适合用途方法的土地管理系统的能力，从而为制定必要的行政干预措施提供了基础。3国内外重点研究问题对比及重点评述3.1国内外研究重点问题比较2021年国内学者从理论到实践不同层次对土地管理问题进行了探讨，重视从中国特殊的产权制度出发研究新情况、新问题，提出了一些有价值的理论观点；国外土地管理研究则基于实践需求，侧重对现有土地政策制度的评估，探索土地管理效率的提升路径。尽管各国制度环境、社会经济发展阶段及资源禀赋不同，但是土地制度改革基本经验的归纳与探索、土地要素市场化配置以及耕地保护等均受到了国内外重点关注（表2）。表2国内外土地管理领域研究侧重点比较Tab.2ThecomparisonoftheresearchfocusesonlandmanagementinChinaandoverseas3.22021年重点进展评述结合新时期发展需要，2021年土地管理领域研究紧扣理论问题和实践需求，基本覆盖了土地管理学研究的各个方面，取得以下进展：（1）国家治理视域下“权域+地域”空间的国土空间内涵的提出，为推进各级各类国土空间规划编制提供了统筹协调“三生空间”及其他各类层级空间关系的路径；（2）党领导的土地制度变迁历程、逻辑与经验总结得到广泛探讨，系统总结了百年土地制度变迁规律，为实现第二个一百年奋斗目标，促进高质量发展和全体人民共同富裕提供了宝贵的经验与思路；（3）构建了自然资源资产所有权与使用权的分离与行政分级委托行使的“双分”管理体制，有助于推动中央权力下放和央地关系转型，形成社会参与的多元治理格局；（4）从增强行政法规的制定与完善现有法律条例方面讨论了解决集体建设用地使用权权能缺失的办法，为拓展集体建设用地使用权的权利规范空间，突破农民权益的救济瓶颈提供了理论支撑；（5）围绕宅基地资格权内涵的探讨，形成了代表性的观点，对于深入理解和科学构建宅基地“三权分置”制度具有重要意义；（6）耕地保护治理从传统的单一管制转向供给、管制、赋能等多政策融合的治理，耕地保护制度框架逐渐多维化、系统化，为解决耕地“非农化”“非粮化”及土壤污染等问题构建了长效保护机制；（7）通过“法定管理+空间引导”的手段推动存量空间调整，形成“分层编审、动态管控”的刚弹结合管理机制，以协同的思路盘活用地效率，可推进城乡空间高质量发展；（8）结合试点实施情况，构建了领导干部自然资源资产离任审计评价指标体系，有助于遏制地方政府土地资源低效率开发和浪费行为，可以显著提高地方的环境信息披露水平；（9）国外研究从实践问题出发，聚焦土地制度、土地市场乃至土地信息技术在土地管理实践中的问题与冲突，为提高土地管理效率提供科学支撑。2021年土地管理领域研究既有基于土地管理实践的知识体系归纳，也有从理论层面凝练总结。进一步研究可以从以下方面加强：（1）在推进国土空间治理的背景下土地管理的基础概念有了进一步的研究，但基于中国土地管理实践经验与发展需求的基本理论创新需加强；（2）土地管理体制改革从央地关系、政府与市场之间的关系以及各资源类型之间的关系等多重角度进行了一定程度的探讨，但针对统筹多对关系形成一个较为完善的土地管理体制框架的研究还比较缺乏；（3）土地管理制度研究缺乏科学问题与内在规律凝练，能切实解决土地管理问题的新理念、新思路和新观点尚待丰富；（4）在相关法律制度不断修订完善的背景下，土地法学研究侧重土地立法论，土地解释论的研究还有待强化。总体来看，当前研究从理论上对土地管理活动运行本质规律的系统归纳仍显不足，实践中土地管理目标取向与土地管理运行规则的背离阻碍了可持续发展的目标。未来土地管理研究应立足土地公共属性保障，遵循土地价值规律，强化土地管理基本理论探索。4土地管理领域研究展望4.1重点研究问题展望2022年我国将开启第二个百年奋斗目标新征程。世纪疫情冲击下，百年变局加速演进，外部环境更趋复杂严峻和不确定，我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力。土地资源的多功能属性日益突出，土地资源安全问题严峻，亟需土地管理理论与方法创新，以科学利用与保护土地资源。为加快构建新发展格局，推动高质量发展，国家从战略层面作出重大部署，要求推动经营性土地要素市场化配置，正确发挥土地生产要素功能，加强土地节约集约利用，促进国土空间绿色发展，持续推进高标准农田建设与保障粮食安全。基于以上国家需求，未来土地管理研究应关注以下问题：（1）土地要素市场化改革与法制建设。为推动新型城镇化与区域协调发展，实现乡村振兴、共同富裕的目标，重点关注农村承包地流转经营制度完善与产权界定，集体经营性建设用地权能完善，宅基地资格权与继承权的法律解释等方面的研究；建立健全城乡统一建设用地市场，深化产业用地市场化配置改革，盘活存量建设用地；探索土地征收制度完善与增值收益再分配机制，推进国土空间规划体系重构背景下的土地发展权配置等研究。（2）自然资源资产产权制度与治理体系。为促进自然资源集约开发利用和生态保护修复，实现资源开发利用与生态保护相结合的目标，重点关注自然资源资产的产权体系构建与权能解构、全民所有自然资源资产所有权委托代理机制以及集体所有自然资源资产权益落实等研究；探究自然资源资产损害赔偿机制与损害请求权实现机制，以及生态产品价值实现机制与生态补偿机制；进一步研究自然资源资产核算方法与应用、自然资源资产基础理论以及治理体系构建等。（3）国土空间用途管制与城乡空间高质量发展。在推进国家治理体系和治理能力现代化建设背景下，重点关注国土空间基本理论与空间治理范式、面向双碳目标与生态保护修复的国土空间用途管控研究；探讨土地发展权转移机制与空间开发权益关系、国土空间开发保护动态监测和精准评估方法。（4）耕地保护立法与保障措施。为加强耕地“三位一体”保护，保障国家粮食安全，重点关注多政策组合与多元主体参与的耕地保护治理体系、耕地“三位一体”保护补偿机制与耕地健康监测体系方面的研究；探讨耕地保护利用法律体系与耕地保护专项立法、耕地非粮化与撂荒的调控机制以及耕地空间数字化信息化的监督管理体系。4.2《中国土地科学》重点关注方向结合国家经济社会发展需求，遵循土地管理学科发展规律，2022年《中国土地科学》将重点关注：（1）土地管理学科建设与基础理论研究；（2）重大公共危机事件等不确定因素冲击下，土地治理长效机制的理论研究；（3）面向有效市场与有为政府、兼顾公平与效率的土地要素市场化改革；（4）土地管理专项立法与土地法解释论研究；（5）自然资源资产产权制度改革和治理体系构建；（6）面向双碳目标与生态保护修复的国土空间规划与用途管控；（7）立足于区域协调发展与新型城镇化的城乡空间高质量发展；（8）面向提高农业质量效益与保障粮食安全的耕地资源长效保护；（9）创新驱动发展背景下，土地信息管理新理论与技术体系建设等。

  中国土地科学杂志发表 2022年2期

• 我国自然资源信息化的发展演化与展望
  作者：郑新奇，郑敏睿，肖飞，4（1.自然资源部国土空间大数据工程技术创新中心，北京140083；2.中国地质大学（北京）信息工程学院，北京140083；3.中国人民大学公共管理学院，北京100872；4.自然资源部信息中心，北京100812）0引言人类社会的发展，经历了从物质支撑、能量催化到信息助力的过程，反映了人类从初级智能到高级智能的不断进化。虽然信息是泛在的，但并非所有信息都能称为信息资源。从信息论的角度看，信息用于消除不确定性，信息的价值体现在不确定性的消除程度，这类有价值的信息才能构成资源。发挥信息效用、实现信息价值是信息共享和开发利用的目标。自然资源从物质到信息的转变经历了信息化的过程。信息化代表了信息技术被高度应用、信息资源被高度共享，同时，信息化也是信息技术产业发展与信息技术在社会经济各部门应用的基础上，不断改造传统的经济、社会结构从而通往理想状态的一段持续过程[1]。笔者参与自然资源信息化相关工作至今已有30余年。1984—1997年，完成第一次全国土地调查（以下简称“一调”）；2007—2009年，完成第二次全国土地调查（以下简称“二调”）[2]；2017—2020年，完成第三次全国国土调查（以下简称“三调”）[3]。随着三次全国性大调查的开展，管理机构也实现从土地、国土资源到自然资源（与规划）的变化。近30年来，信息技术发生了几次革命性的变化，从最初的单机版个人机、局域网到互联网、物联网、大数据、云计算、人工智能、数字孪生、区块链以及现在热度很高的元宇宙等。机构变化、资源数据化、技术智能化、管理人本化等构成了一幅错综复杂的自然资源信息化图景。鉴于笔者的经历和对自然资源信息化的理解与感悟，本文从历史视角，围绕自然资源物质信息化到信息资源利用重大事件，总结讨论关于自然资源信息化的演化和展望。国土资源信息化与土地信息学的发展密不可分，土地信息学是以权籍为核心、土地信息为对象，研究土地信息获取、分析、处理、存储与表达的理论、方法与技术，支撑土地调查、评价、规划、利用、整治和保护等信息共享与决策支持应用。中国国土资源信息化始于土地资源信息化，经历了起步、关键技术应用与稳步加速发展三个阶段[4]。本文对应将其分为土地资源信息化、国土资源信息化和自然资源信息化三个阶段并分别加以总结。1土地资源信息化：管理引导，积木式搭建，孤岛壁垒式探索20世纪50年代末和60年代初，随着计算机技术应用，数字地图开始出现，工作人员能够利用计算机对地图要素进行分析、处理。数字地图的应用从建立土地利用规划等自然资源管理信息系统开始。奥地利测绘部门于1956年首先在计算机上建立了地籍管理数据库，随后其他国家测绘和土地管理部门都逐步开发了土地信息系统。土地信息系统的快速发展与政府部门利用计算机技术高效管理和分析大量空间属性的公共信息的迫切需求密不可分，也就是说，土地资源信息化从开始就被资源管理和规划等部门重视，并逐步投入应用。由于计算机应用刚刚起步，“一调”的很多信息化工作先靠人工操作，如航片转绘、编图绘图、图件缩编等薄膜成图，再通过数字化板转到电脑。丰富多样的计算机应用程序，增加了后续各级数据汇总、图件缩编的难度。但是，这些信息化成果成为积木式搭建信息资源的重要里程碑。国家土地管理局从1986年设立到1998年被撤销，刚好是中国土地资源信息化的起步阶段。这个阶段可以说是群雄逐鹿的阶段，围绕土地资源信息化进行了大量的孤岛壁垒式探索，形成了各种各样数据格式的信息化成果。这样的结果也成为第二阶段重点解决的信息化难题之一。这个阶段起步虽然缺乏顶层设计和战略规划，但为土地资源信息化工作打开了一扇大门。2国土资源信息化：顶层设计，一体化夯实，多源异构可视化1998年，国土资源部成立，主体业务仍然以土地资源管理为主。笔者在国土资源系统工作期间，经历了“金土工程”、国土资源“一张图”工程和“二调”。由于土地资源信息化过程形成了多样的数据格式，依托这些数据的管理成为孤岛式管理，不能实现共享并发挥最大效益。2004年，“金土工程”启动，为国土资源信息化的“一张图”工程奠定了坚实的基础[4]。“金土工程”在国土资源电子政务建设总体框架下，围绕国土资源管理的中心工作，选取耕地保护、地质灾害防治、矿产资源管理等重要业务，在流程梳理、整合再造的基础上，建立了覆盖国家、省、市、县四级的国土资源电子政务管理信息化系统。国土资源“一张图”工程集成了遥感、土地利用现状、土地变更调查和基础地理等多源空间数据，并实现了与国土资源的规划、审批、补充、开发利用、执法督查等行政监管系统协同调用、共同构建的统一综合监管平台。国土资源信息化建设从1998年国土资源部成立开始，开展“数字国土”和“金土工程”建设，实施国土资源“一张图”工程，国土资源信息化建设取得了丰硕成果[5-6]。国土资源部从1998年成立到2018年被撤销，实现了国土资源信息化顶层设计，其中，数据格式一体化夯实了国土资源“一张图”，实现了数据和信息共享、多源异构数据的可视化服务。相较历经10年的“一调”，“二调”所用时间缩短为不到4年。这次调查以航空、航天遥感影像为主要数据源，采用内外业相结合的调查方法及统一标准的土地利用数据库建设和基于网络的信息共享及社会化服务等技术方法，建立了四级土地利用数据库、市县地籍信息系统和土地资源变化信息统计、监测与快速更新机制等，实现了调查信息的互联共享。国土资源信息化建设历经20年，取得突破性进展。这个阶段完成了全国国土资源“一张图”的巨大工程，实现了国土资源核心业务“地籍信息”的系统化管理，为后期的资源资产管理奠定了坚实基础。3自然资源信息化：智慧赋能，前瞻型大脑，预测预警评估2018年，自然资源部成立，2017年启动的第三次全国土地调查也改为第三次全国国土调查。调查要求充分利用遥感、卫星定位、地理信息系统及移动互联网、云计算、无人机等技术，全面应用“互联网+调查”新机制，最大限度减少人为干预。这些基本的技术规定，反映了自然资源信息化建设已经发展到新阶段。国土调查云以移动应用软件的方式服务国土调查和自然资源管理工作，具有遥感影像、基本农田、土地规划、土地调查和自然保护区等数据实时查询功能，提高了外业调查的工作效率，提升自然资源调查监测的信息化水平[7]。自然资源部成立后，另外一个重大工程是全国国土空间规划编制。围绕国土空间规划，进一步促进了空间规划信息化水平。其中，通过学习欧盟宏观经济与土地利用政策综合评估项目（SENSoR）、欧盟2030—2050年城市空间预测与国土影响评价[8-9]为中国国土空间规划提供了积极借鉴。研究人员对人与环境之间的互动进行了全面而深入的观察，利用新兴技术和公众共享信息收集健壮的数据集。根据收集的事实和数据，将关键的地理空间测量转换为数据驱动的计算机模型，以评估潜在风险并比较缓解方法，利用领先的地理可视化技术将这些计算机模拟演化为交互式工具，为解决环境和社会挑战、推进地理空间分析发展提供了指导。笔者团队在20多年的探索中，提出了基于时空动力学的国土空间规划集成技术框架，如图1所示[10]，从定界、定势、定量、定位、定事、定序、定施、定效八个方面进行空间规划框架设计，集成地理信息系统-系统动力学-元胞自动机-基于智能体的建模模型（GIS-SD-CA-ABM），构建了原型系统[11-12]，主要解决了长期以来空间规划要素分割的线性思维方式问题，建立的原型系统应用于2017年的《全国国土规划纲要（2016—2030）》编制。目前，如何快速进行规划方案的情景模拟和政策评估的信息化仍然是国土空间规划中的薄弱环节。图1时空动力学模型算法原理示意图4自然资源信息化展望：权籍、人本、集成、大脑化人类智能包括两个方面：一是对自然界和人类社会内在规律的预知能力；二是按照客观世界的内在规律和人的自身需要，对物质、能量和信息进行重新转化与组合的能力[13]。在大数据场景下，人脑机能的预知能力难以处理大量信息，而必须借助智能化的分析工具和分析系统，实现“智”和“能”的统一。国土资源信息化初期创新多立足于物质思维，创新活动围绕物质实体直接变换或改造成信息展开，忽视了信息对物质的能动作用，信息化创新显现一定的封闭性、边界性、控制性等特征。而信息思维下的物质、能量、信息应该是“等量齐观”，沿着“信息-能量-物质”路径，三者共同参与实体价值与虚拟价值协同互动过程，创新显现开放性、联系性、自然涌现性等特征[14]。基于这样的思维逻辑，自然资源信息化应该在物质实体信息加工后，遵循“智”和“能”的统一，通过智慧赋能，建设前瞻性自然资源大脑，实现预测预警安全管理，为切实履行“两统一”职责提供信息技术支撑。4.1城乡数字孪生权籍信息化地籍是土地资源信息化的核心，是土地信息区别于其他信息的特殊性。随着社会和经济的发展，地籍不但为土地税收和土地产权保护服务，还要为自然资源利用规划和管理提供基础资料，是国家监管、以土地权属为核心、以地块为基础的土地及其附着物的权属、位置、数量、质量和利用现状等土地信息的集合，具有显著的空间特征、丰富的属性描述和强烈的时态，是自然资源管理的基础。目前，地籍已经发展成为多用途权籍系统[15]。随着城乡一体化建设的推进，尤其是乡村振兴战略的贯彻实施，多用途权籍的内涵和外延更加丰富，且慢慢转变到自然资源资产信息等更为广泛的含义。鉴于此，本文认为土地信息的核心是地籍信息，地籍信息的核心是权籍信息，地籍信息外围是土地资源利用信息，最终是广义的土地信息及自然资源多功能权籍信息，如图2所示。图2权籍信息及其多用途演变示意图数字孪生技术的产生与发展，为权籍信息化再次赋能，让多功能权籍信息成为自然资源管理和国土空间规划与用途管制的新智能。《“十四五”国家信息化规划》《“十四五”数字经济发展规划》等国家总体规划确认将因地制宜探索构建数字孪生城市。北京、河南、山东、四川、广东等地政府陆续出台数字孪生城市相关政策和行动实施方案。此处的数字孪生城市是一个大概念，权籍数字孪生应该是其中的重要内容。在这样的数字孪生城市建设大背景下，城乡数字孪生权籍信息化将是未来自然资源信息化的趋势之一。当然，其前提是在“一张图”基础上实现物质（物理）性资源的信息化，包括各种自然资源信息的年度更新。未来自然资源信息化应树立大权籍观，开展自然资源信息的深度挖掘分析、综合表达、集成应用技术，探索大数据、云计算、人工智能在自然资源信息化中的应用。4.2“自然资源大脑”创建物质性思维限制了人们对信息智能化的挖掘和知识发现。随着自然资源信息化发展，研究人员应该由初期的物质思维向信息对物质的能动作用转变，沿着“信息-能量-物质”路径强化自然资源信息化建设工作，“自然资源大脑”创建成为主要趋势之一。类脑智能[16]有助于提升自然资源信息化认知非线性复杂问题的能力，实现自然资源信息化由物质数据驱动到信息资源驱动的转变，解决可视化主题多变、形式多样、快速、易理解、强交互等一系列难题。以位置为基础，全面反映位置本身及与位置相关的各种特征、事件或事物的全息位置地图，将多层次、多粒度、全方位反映空间位置和权籍信息的各种关联关系，形成多种场景，并以多种方式呈现给用户[17]。这样的智能化人本思维将对自然资源信息化产生跨越性甚至颠覆性的变化，如图3所示。图3“自然资源类大脑”原理示意图[17]4.3国土空间规划与治理智能服务机器人未来时空信息将与自然资源管理业务紧密融合，发展形成以全面动态感知、系统精准认知及全域智慧管控为主线的自然资源时空信息技术，为自然资源管理提供高质量的时空信息、高层次的时空分析和高水平的时空赋能[18]。强化时空信息赋能自然资源管理和国土空间智慧治理，基于“一张图”和国土空间基础信息平台，统筹建设智能分析决策“知识中台”，以算法库、模型库、知识库为核心，为智能分析决策提供地理空间感知、自然资源认知、管理决策预知支撑。形成基于“感知、传输、融合、分析、决策”五要素闭合链路的土地资源智能管控技术体系，从而实现土地资源的精确感知、全网共享、多维融合、精明利用、精准调控[19]，实现人、物在任何时间、地点之间的连接和交互，实现物理世界实时监测、管理和决策。随着空间数据挖掘能力的逐步发展及自然资源科学决策需求的不断强化，“数据+知识”的服务模式将逐步成为主流[20]。4.4政策方案的信息化预评估土地资源信息化、国土资源信息化到自然资源信息化，走过了物质-能量-信息的正向信息化路径。未来，信息-能量-物质的思维范式将取代物质数据驱动模式。这样，以人为本的需求结合各种前瞻性的智能政策方案情景预测、更加全面的全样本分析范式，基于规则的预测机制，实现全息时空自然资源信息化综合集成研讨厅模式[21-22]。通过人工智能进一步解决海量数据存储成本高、数据管理分析难、数据使用效率低、数据挖掘难等问题[23]，满足人力服务与机器人服务的共同需求，解决从空间感知向空间认知等科学技术问题[24]，转变认知方式，重构自然资源信息化范式，赋予自然资源信息化新内涵。4.5综合集成技术应用现有的信息化演进过程不断出现新技术，一些新技术在自然资源信息化过程中持续发挥作用，一些技术则昙花一现。归纳起来，目前自然资源信息化主要依托较成熟的技术，新技术的创造性研发，也就是0-1的技术，实际上并不多见。但是基于已有较成熟的技术，无论是单体技术还是多种技术的集成应用都有比较好的生命力。因此，自然资源信息化技术通常会滞后前沿信息技术5年以上。当前，自然资源信息化面临的主要问题之一就是如何鉴别和优选用于自然资源信息化的成熟技术和集成原理。因此，自然资源信息化技术需求与预测是当前乃至今后相当长一段时间需要重点关注的发展趋势。5结语本文总结了中国经历的土地资源信息化、国土资源信息化和自然资源信息化的路径，阐述了每个阶段都伴随中国的机构调整和全国土地（国土）调查，并且信息化也在这几十年不断完善，从积木式搭建、一体化夯实到智慧赋能，不断推进自然资源信息技术迭代升级。随着信息技术的发展进步，自然资源信息化也将迎来城乡数字孪生权籍信息化、提升人本智能思维的自然资源大脑化、服务机器人及政策研判新范式，总体发展定位在综合集成技术应用。自然资源信息化将进一步依据自然资源信息化的物质、能量和信息的转化与演化过程，以系统论和信息论为理论基础、新的信息技术为重要工具，集成各种技术，探索业务需求和技术需求互动关系的机理、融合、挖掘、集成以及大数据、感知、数字孪生、元宇宙技术引进与应用、资源环境承载力模型研究、资源环境虚拟综合集成研讨厅、国土空间规划与治理服务机器人研制等问题[25-26]。

  自然资源信息化杂志发表 2022年6期

• 摸清自然资源“家底”
  ——广西自然资源资产产权制度改革侧记
  作者：潘正伟黄葛炎/摄自然资源是国家发展之基、生态之源、民生之本，国有自然资源资产是全体人民和子孙后代共同拥有的宝贵财富。习近平总书记指出，健全国家自然资源资产管理体制是健全自然资源资产产权制度的一项重大改革，也是建立系统完备的生态文明制度体系的内在要求。2019年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，对自然资源资产产权制度提出明确改革目标，给出清晰的改革“时间表”和“路线图”。2019年以来，以习近平总书记的重要指示精神为指引，广西自然资源厅紧扣“两统一”职责，有序推进自然资源资产产权制度改革，摸清自然资源“家底”，实现更好的资源配置，为广西经济社会发展提供科学的筹划依据。统筹试点先行明确产权主体2019年8月，广西区党委办公厅、区人民政府办公厅出台《广西壮族自治区自然资源资产产权制度改革实施方案》，提出健全自然资源资产产权体系、明确自然资源资产产权主体、开展自然资源统一调查监测评价、加快自然资源统一确权登记、强化自然资源整体保护、促进自然资源资产集约开发利用、推动自然生态空间系统修复和合理补偿、健全自然资源资产监管体系、完善自然资源资产产权制度等9个方面的重点任务，建立自然资源资产产权制度改革工作厅际联席会议制度，由广西自然资源厅统筹推进自然资源资产产权制度改革各项工作。方案实行后，广西自然资源资产产权制度改革以完善自然资源资产产权体系为重点，以落实产权主体为关键，以调查监测和确权登记为基础，全力促进自然资源集约开发利用和生态保护修复，加强监督管理，注重改革创新，加快构建系统完备、科学规范、运行高效的自然资源资产产权制度体系。自2019年起，广西6个自然保护区、11个森林公园、7个国有林场以及左江、右江、邕江、红水河等江河自然资源的统一确权登记工作全面铺开，计划用5年时间完成重点区域自然资源统一确权登记，明晰各类自然资源资产所有权。经过两年多的踏勘指界，广西开展的邕江、柳江、左江、右江等12条主要江河完成了登记主体、空间坐落、自然资源类型以及取水、排污等主体调查工作，编制成果图件，建立地籍数据库，初步实现了水流自然资源“一张图”管理。待自治区审核通过后，每条江河将首次拥有代表唯一自然资源登记单元号的专属“身份证”。＜＜＜工作人员在南宁邕江江畔开展工作黄葛炎/摄自然资源统一确权登记工作完成后，将首次清晰界定各类自然资源资产的产权主体，划清全民所有、集体所有、不同层级政府行使所有权的边界，为推进确权登记法治化和自然资源保护管理提供基础支撑。2021年9月底，广西编制完成全民所有自然资源资产委托代理机制试点实施方案，组织南宁市、贺州市、北海市自然资源、林业、海洋等相关部门，开展试点实施方案编制实地指导。2021年10月，经自治区人民政府审定，广西自然资源厅印发了《关于建立国有自然资源资产管理情况专项报告制度的实施方案》，规范专项报告内容和程序，夯实专项报告相关工作基础。到2025年，广西将基本建立自治区、市、县（区）三级联动的国有自然资源资产管理情况专项报告工作机制，推进国有自然资源资产公开透明，进一步加强国有自然资源资产管理和治理体系建设。广西有多少国有自然资源“家底”，是全区人民关注的焦点。2021年11月，广西自然资源厅厅长、党组书记陈建军受自治区人民政府委托将向自治区人民代表大会常务委员会会议做关于2020年度国有自然资源资产管理情况的专项报告。这是自治区人民代表大会常务委员会会议首次听取和审议该领域国有资产管理情况的专项报告。当前广西还存在生态文明建设基础相对薄弱、资源约束趋紧和利用粗放并存、自然资源资产所有者权益得不到有效保障、管理体制机制需进一步完善等问题。广西自然资源系统将从坚持深化重点领域改革、加强重大基础性工作、加大自然资源保护力度、推进国土空间开发保护格局不断优化、坚持山水林田湖草沙系统治理、不断强化自然资源执法监管和健全法治建设等方面为建设壮美广西提供资源保障。集约开发利用促进行业发展“十三五”期间，广西累计盘活存量土地11.61万公顷，处置闲置土地3979.56公顷，同时积极盘活国有“僵尸企业”用地，盘活收益累计6.28亿元。自治区党委全面深化改革委员会办公室将“进一步加强自治区本级国有土地管理、规范土地资源要素保障供给”作为2021年重点改革任务之一。为加强自治区本级国有土地资产管理，提高土地利用效益，广西自然资源厅拟订《关于进一步加强和规范自治区本级国有土地资产管理工作的通知》，提出涵盖开展土地清查、明晰土地权属，做好土地开发利用规划计划，严格土地处置管理，完善土地要素市场化配置四大部分的15条主要措施。在总结柳州市工业项目“标准地”改革经验的基础上，从2021年7月至2022年3月，广西自然资源厅持续推进南宁、桂林、钦州、贵港、百色等第二批“标准地”改革试点。南宁市探索区域评估工作，百色市构建控制指标体系工作，桂林市、钦州市研究建立全过程监管体系，贵港市优化报建审批服务。第二批工业项目“标准地”试点力争建立便捷惠民的“包办型”评估模式，推动形成公开、公正的透明型招商模式，构建节约集约的约束型用地模式，构建创新高效的服务型审批模式，构建全程监管的闭环型管理模式。目前，广西初步构建了以“亩均效益”为导向的土地资源优化配置机制，促进自然资源资产集约开发利用，为全区建立“标准地”出让制度提供可复制、可推广的实践经验。矿业权出让收益市场基准价调整激发了市场的新活力。广西自然资源厅2018年实施的第一批、第二批矿业权出让收益市场基准价，包含探矿权出让收益市场基准价和38种矿产的采矿权出让收益市场基准价，明确根据市场情况两年调整一次。作为征收矿业权出让收益、确定矿业权出让底价的重要依据，第一批、第二批矿业权出让收益市场基准价实施至2020年已到规定年限。2020年4月，广西自然资源厅以矿产品市场销售价格、矿业权出让收益评估情况、外省基准价制定及调整情况等数据和资料为基础，通过问卷调查、实地调研、模拟测算、对比论证、编制报告，分析近3年生产矿山销售价格和近5年矿业权评估处置信息，制定了符合广西客观实际的新的矿业权市场基准价和使用说明。＜＜＜广西自然资源遥感院在贺州大桂山林场开展自然资源确权调查黄葛炎/摄2021年3月22日，经自治区人民政府同意，广西自然资源厅发布第三批矿业权出让收益市场基准价。与前两批矿业权出让收益市场基准价对比，上浮了矿泉水、石灰岩、建筑用砂、建筑用砂岩、饰面用大理岩、海砂等14种矿产的采矿权市场基准价，下调了铅、锌等2种矿产的采矿权市场基准价，伴生矿产的采矿权市场基准价计价系数由80%下调至60%，转换新老固体矿产探矿权市场基准价的资源储量分类标准。广西自然资源厅权益处副处长潘文好说，制定第三批矿业权市场基准价，进一步规范了广西矿业权竞争性出让、优化矿业权审批权限，维护国家矿产资源所有者权益，兼顾矿业权人合法权益，促进全区矿业经济持续健康发展。强化整体保护实现生态价值2019年7月以来，按照《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的实施意见》和《广西壮族自治区生态保护红线评估工作方案》的文件要求，广西自然资源厅和广西生态环境厅牵头，会同广西林业局、广西海洋局成立生态保护红线评估工作专班，创新综合评价技术方法，开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价，构建以桂西、桂北生态屏障等为主要生态保护区域的格局；按照“集中指导、集中修改、集中审核”的方式，多次组织生态环境、林业、海洋等13个部门研究重大问题和审核评估成果。广西通过内外业核实相结合的方法，识别生态功能极重要、生态环境极敏感脆弱等区域，梳理各类矛盾冲突情况，按照国家和自治区相应的规则分类进行处理，做到应划尽划。2021年4月底，广西生态保护红线划定成果通过自然资源部审核并报国务院。目前，广西生态保护红线得到进一步优化，“双评价”生态功能极重要区划入生态红线的比例提高3%，生态保护红线内自然保护地占比提高2%，保护了全区95%以上的物种多样性，较好地协调了全区保护和开发的关系，总体上落实了国家和自治区生态安全战略和主体功能区战略，增强了生物地理单元保护的有效性，强化了自然资源整体保护。2021年8月，广西印发《关于建立健全生态产品价值实现机制的实施意见》（以下简称《实施意见》），明确建立生态产品调查监测、价值评价机制，健全生态产品经营开发、保护补偿和价值实现保障、推进机制，深入推进美丽广西和生态文明强区建设。《实施意见》明确，在严格保护生态环境前提下，鼓励广西自然资源系统采取多样化模式和路径，科学合理推动生态产品价值实现。同时，鼓励将生态环境保护修复与生态产品经营开发权益挂钩，对开展荒山荒地、黑臭水体、石漠化等综合整治的社会主体，允许利用一定比例的土地发展生态农业、生态旅游获取收益；鼓励实行农民入股分红模式，保障参与生态产品经营开发的村民利益。2021年9月，广西自然资源厅和广西生态环境厅联合出台《广西生态产品价值实现试点工作方案》，决定在桂林市、梧州市、河池市、合浦县、乐业县、昭平县、金秀瑶族自治县开展试点工作。据了解，到2023年，广西将有效提升试点地区生态产品供给能力和交易能力，初步形成生态产品价值实现评价考核机制，探索出可复制、可推广的生态产品价值实现路径。“十三五”期间，广西践行“绿水青山就是金山银山”的理念，统筹山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，自然资源管理工作全面加强，为广西生态文明建设奠定坚实基础；逐步建立一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责的自然资源资产管理体制，人民群众的获得感、幸福感、安全感显著增强。广西自然资源厅副厅长、党组副书记、一级巡视员谢瑾瑜介绍，亮出国有自然资源资产“家底”，实事求是地反映资产状况，系统分析管理成效和存在问题，有针对性地提出下一步工作考虑，进一步保护好、使用好、管理好国有自然资源资产，为广西实现经济社会高质量发展、建设新时代中国特色社会主义壮美广西提供有力支撑。

  南方自然资源杂志发表 2021年11期

• 国土空间用途管制的演进历程、发展趋势与政策创新
  黄征学，蒋仁开，吴九兴（1.中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所，北京100038；2.中国国土勘测规划院，北京100035；3.安徽师范大学地理与旅游学院，安徽芜湖241002）1引言用途管制制度是世界上大多数国家（或地区）采取的一种管理制度[1]，该制度具有以法为据、强制实施、内在复杂等特征。其目的是控制土地利用方向，严格限制农用地转为建设用地，尤其对耕地进行特殊保护[2]，以实现土地可持续利用和社会经济永续健康发展[3]。用途管制制度替代分级限额审批制度后，推动了土地管理方式的根本变革，强化了土地利用总体规划和年度利用计划的效能[4-5]，成为抑制耕地占用速度、保护耕地资源的重要手段[6]。从管制的对象来看，主要涉及耕地利用管制、农用地转用管制、非农存量土地用途管制和未利用地管制[7-8]。从用途管制机制看，主要包括规划管制、体制管制、机制管制、法律管制等，并与规划相结合，体现了集中统一领导的特征与利益分配改革的要求[9]。为保障土地用途管制的实施，需配套建设相关制度，如规划公示与动态管理、项目立项预审、建设用地规划审核、土地用途转用许可等制度[8，10]，同时，还需突出以弹性规划、弹性管制为主的管制趋势，推进存量用地的再开发[11]，缓解农用地转用的巨大压力。中国提出“土地用途管制”二十多年来，相关议题研究备受关注。有研究表明，实施土地用途管制后，每10000元基本建设投资可节约占用0.002hm2的耕地[10]，但是这种管制效果在省份间存在明显差别[12]。同时，不同土地用途管制方式，如直接管制、税费制度、产权安排的管制效果均有差异，更多地管制实践需将几种方式结合起来统筹运用。随着社会主义市场经济体制逐步建立和完善，税费制度、产权安排等管制方式[13]更受政府青睐。也有研究指出，由于用途管制限制了地方经济发展权利和土地利用权利，有必要引入更多权利主体参与管制决策过程[14]，体现社会民主与政治协商的要求。国际上通行的做法是，采取总量控制和弹性管制、社区赋权、规划协议等激励性的管制措施，划分行政干预和市场主导之间的合理边界[15]，以降低行政管制成本，提高管制实施的效果。需要特别说明的是，对农用地（重点为耕地）的管制，还要建立激励性补偿机制，减少因经济利益差别导致耕地非农转用[16]，而补偿标准可通过调查和成本计算来确定。当然，土地用途管制制度本身并不完美，始终存在不同意见，如管制缺乏弹性、资源错配、地区间不平等、权利寻租活动、低水平用地等[17-18]；要建立市场导向型的土地用途管制制度[19]，以实现区域之间土地功能的优化配置；鼓励社会公众参与及行政管制改革，构建动态型的土地用途管制系统[20]。基于制度演变的视角可发现，从用途管制的变化趋势看，最初是以数量管制为主，即严格控制耕地占用总量、建设用地总量、林地总量，后来发展为依托各类空间性规划划分的空间类型开展空间管制。从管制的目标来看，最初的目标仅仅是维护粮食安全，后来逐渐扩展为维护生态安全和粮食安全。从用途管制方式来看，从最初的仅靠行政手段逐步过渡到行政手段和经济手段并用。总体而言，现有文献对土地、林地、草地等要素的用途管制研究相对较多，已对国家相关政策创新产生了积极作用。然而，对从土地走向空间的过程中宏观空间用途管制的研究相对较少。鉴于此，本文结合国家推进空间治理体系现代化的要求，重在阐明国土空间用途管制的演进历程，揭示国土空间用途管制的发展趋势和规律，提出国土空间用途管制的政策创新，以期为新时代国土空间用途管制的政策制定、政策优化与政策实践提供科学依据。2国土空间用途管制的演进历程20世纪90年代中后期以来，伴随着城镇化和工业化的加快推进，对空间资源的竞争也越来越激烈。为协调好城镇空间与农业空间、生态空间的关系，国家从建立土地用途管制开始，不断丰富和完善空间用途管制的类型、目标、手段，逐步构建起了覆盖全域全要素的国土空间用途管制制度（图1）。2.1土地用途管制阶段改革开放以后，中国经济增长进入快车道，激发了大量建设用地需求，产生了耕地无序转用、闲置浪费、低效利用等诸多问题。《中国统计年鉴》（1999年）的数据显示，全国耕地面积从1978年的99389.5千hm2减少到1995年的94970.9千hm2，净减少4418.6千hm2①1978—1995年耕地面积数据根据《中国统计年鉴》（1999年）整理、计算得到，该数据之准确性受土地利用调查技术的约束，导致数值较低，与实际耕地面积可能存在较大偏差。另外，部分地方从局部利益出发，瞒报耕地面积数据，搞土地面积“两本账”等积弊造成数据出现较大偏差。。同期，全国总人口从1978年的9.62亿人增加到1995年的12.11亿人，净增加2.48亿人，人地矛盾非常突出。为了保障粮食安全，1997年中共中央、国务院联合下发文件《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，首次提出土地“用途管制”。1998年修订的《土地管理法》规定“国家实行土地用途管制制度”，明确以土地利用总体规划中划分的农用地、建设用地和未利用地三大类为基础，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。为配合土地用途管制制度的实施，国家先后建立了土地利用年度计划、农用地转用审批、耕地占补平衡等一系列配套措施，初步遏制住了耕地被大量占用的态势。当然，土地用途管制制度在这一阶段也存在落地难、监管难的问题，有些地方政府为获得更多的建设用地，不仅故意漏报农用地转用数量，且纵容违法占用耕地行为。为强化土地用途管制，原国土资源部2009年下发的《市县乡级土地利用总体规划编制指导意见》明确市县乡土地利用总体规划要划定城乡建设用地规模边界、扩展边界、禁止建设边界，形成允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区，并制定各区的管制规则。土地用途管制从数量管控走向数量管控与空间管控并重，确保用途管制制度落地实施。为增强用途管制的弹性和灵活性，20世纪90年代后期开始，国家鼓励和支持城乡建设用地增减挂钩试点，在用途管制制度中注入市场交易因素，管制手段也从纯粹的行政手段转向行政手段和经济手段并重。2.2生态要素用途管制阶段在中央政府强化土地用途管制，特别关注耕地用途管制后，地方政府为规避监管或实现耕地总体占补平衡，开始占用重要的生态用地和低丘缓坡地，挤占了绿色生态空间，破坏了区域的生态环境[21]。为解决林地、草原、湿地等生态用地减少和被破坏等问题，中央有关部门逐步扩大、转向对部分生态用地开展用途管制。特别是加强了林地管理，遏制生态用地被大量占用的不良发展势头。从1998年起，国务院明确要求实施林地用途管制，同年修订的《森林法》规定对占用林地实行审批管理，2015年修订出台的《建设项目使用林地审核审批管理办法》要求依据林地保护利用规划管理林地审核审批。21世纪以来，党和国家越来越重视生态环境保护,国家“十五”计划首次将“环境保护”作为基本国策，确保国家“环境安全”。此时，草原、水域、湿地等要素的用途管制制度逐步建立，《草原法》《水法》《湿地保护管理规定》等法律法规相继出台，明确要严格实行用途管制制度，依法依规打击破坏草原、水域、湿地的违法犯罪行为。例如，就水域（水资源）而言，要建立以规划为核心的水资源用途确认机制，分类管制，限制变更，做好空间保护、监测和监督等工作[15]。这一阶段，依托各部门职责，按要素分门别类实行用途管制的制度逐渐建立。以要素为基础的用途管制实施后，国家在林地、草地、湿地内陆、水域保护等方面取得了显著的效果，其中：林地面积从1998年的262890千hm2增加到2015年的312590千hm2；草地面积从2008年的261835千hm2增加到2015年的346470千hm2；湿地面积从2008年的38485千hm2增加到2015年的53602千hm2；内陆水域面积变化较小，2008—2015年间基本控制在17471千hm2左右。图1国土空间用途管制的背景、目标与措施的演变过程Fig.1Background,objectivesandmeasuresofterritorialspaceusecontrol2.3自然生态空间用途管制阶段以要素为基础的用途管制有利于突出管制重点，但是不同类型自然资源保护和管制的职责分散在多个部门，又以各自的法律法规为依托，实属为各自分立、互不关联的管制体系与管制模式[22]。这种管制方式割裂了山水林田湖草等各要素生态系统之间的联系，对生态系统的整体性、系统性考虑不足，用途管制政策的协调性也不够[23]。其中，发展改革部门主要通过生态补偿、产业目录、负面清单等手段推进重点生态功能区的管控；住建部门利用“三证一书”落实城镇空间用途管制；国土部门采用指标管理强化农业空间的用途管制。然而，这些管制手段和政策在空间上不足以形成合力，管制的效果并不令人满意。为贯彻习近平总书记“山、水、林、田、湖、草”是生命共同体的理念，从维护生态系统整体性的角度出发，管制范畴从以“条”为主转向以“块”为主，更加强调自然生态空间的用途管制。党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制”。2017年原国土资源部印发《自然生态空间用途管制办法（试行）》，提出建立覆盖全部自然生态空间的用途管制制度，并在福建、江西、贵州、河南、海南、青海6省市开展试点。探索建立“区域主体功能—景观主导功能—地块主要功能”的自然生态空间管制分区管制架构，构建以功能分类、用途分区、管控分级为导向的自然生态空间用途管制体系[24]；完善自然生态空间管制的实施机制，加强生态空间管制与其他管理制度的统一设计[25]。但由于空间规划试点和自然生态空间用途管制试点同步推进，空间规划并没有成为用途管制的依据，这与土地用途管制、生态要素用途管制依托相应规划开展管制有所不同。2.4国土空间用途管制阶段为防范过度强调自然生态空间用途管制、忽视农业空间的用途管制，从顶层设计上协调好城镇空间、农业空间和生态空间的关系，2017年党的十九大报告明确要求对全部国土空间均实现用途管制，这是党和政府的文件中首次明确要求统一行使国土空间用途管制。但由于当时空间管理的权限分散在不同部门，“九龙治水”现象普遍存在，难以从整体上对空间有效管理。譬如，城镇空间用途管制职能主要在原住建部，农业空间用途管制职能集中在原国土资源部，生态空间用途管制职能散落在环保、林业、农业等部门。为了解决生态要素管制的部门分割，提高国土空间用途管制的效能，中央政府深入推进政府管理体制改革，在党的十九大报告中提出设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。2018年3月第十三届全国人民代表大会将统一行使所有国土空间用途管制职责的职能正式授予新组建的自然资源部。2018年12月，中共中央、国务院出台的《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》提出“国家级空间规划以空间治理和空间结构优化为主要内容，是实施国土空间用途管制和生态保护修复的重要依据”。至此，国土空间用途管制的机构、依据、权责等内容基本明确。当前，需加快实施国土空间规划体系，让空间规划服务国土空间用途管制[26]。对中央政府而言，更需对国土空间融合机制、国土空间治理体系、绿色发展共享机制等进行有效整合，提出国土空间用途管制的新机制[27]，推动国土空间用途管制取得更大成效。3国土空间用途管制的发展趋势国土空间用途管制的机构和依据虽已明确，但各项职能尚在调整之中，关系理顺还需要时日，统一国土空间用途管制制度依然处于探索阶段和试验阶段。为更好地推进国土空间用途管制制度建设，提高各种制度之间的协同配合效率，需做好国土空间用途管制与行政体制改革、国土空间规划、各类空间政策、信息融合之间的“四个契合”。3.1国土空间用途管制与行政体制改革相契合任何用途管制制度都需要行政部门具体落实。新一轮机构改革到位后，大多数用途管制的手段、工具和政策都集中到新组建的自然资源管理部门，用途管制政策协调的重点将从横向的部门之间转向纵向的不同层级政府之间。在不同层级政府之间合理划分管理权限，把好国家、省、市县层级政府之间的接口，放大行政管理体制的协同效应，将提高政府行政效能，实现1+1＞2的目标。为契合党的十九大报告提出“赋予省级及以下政府更多自主权”的要求，深入推进简政放权，大幅度降低制度性交易成本，需要加快搭建国家、省、市县分权管制的架构。实际上，在土地用途管制和林地用途管制中，就形成了以中央政府和省级政府为主的管制架构。譬如，2017年《土地管理法》（修正案）明确不同情形下，农用地转用审批分别由国务院、省区市、地市州审批。为顺应行政管理体制改革的趋势，强化政策之间的衔接，在完善国土空间用途管制制度过程中，也要合理配置不同层级政府之间的权利。从维护生态安全和粮食安全的角度出发，将生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界三条控制线的管理权限上收中央政府统筹管理。从强化地方责任担当和调动地方政府积极性的角度出发，将三条控制线之外的生态空间、农业空间的管理权限下放到省区市政府。从提高行政效率、降低交易成本的角度，将城镇空间范围内具体建设项目的审批权限赋予市县一级政府。总之，要抓住行政管理体制改革的机遇，夯实国土空间用途管制的机构实体和执行能力，推动行政管理体制改革与国土空间用途管制相契合，不断推进空间治理体系和治理能力现代化。3.2国土空间用途管制与国土空间规划相契合从管制与规划的关系来讲，规划本身就是一种管制，同时，规划又为管制提供依据。尽管国土空间规划的内容尚在不断完善之中，但2017年中央办公厅、国务院办公厅印发的《省级空间规划试点》明确提出“科学划定城镇、农业、生态空间及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界”（以下简称“三区三线”）以来，“三区三线”成为国土空间规划的主要内容，也是其他空间性规划中没有的内容。新时代，在推动从土地用途管制转向空间用途管制过程中，除继续协调好土地用途管制、林业用地用途管制、湿地用地管制、草原用途管制、水域用途管制等要素管制之间的关系外，还要充分考虑国土空间规划内容的变化，结合主体功能区制度和战略的实施，从“面、线、点”三个层面分别做好空间用途管制。具体包括：以城镇、农业、生态“三区”空间为一级，明确“三区”管控要求，强化开发强度指标和农用地转用指标对接，提出基础设施廊道和生态廊道管控要求，强化不同空间的宏观管控；以“三区三线”为二级，结合主体功能区在市县的实施，根据功能定位和保护程度不同，明确“三区三线”空间开发建设行为准入要求、条件、程度，提出准入负面清单管控原则，落实分级分类管控；以土地用途管制为三级，结合国家“十三五”规划纲要提出的审批制度改革要求，整合农用地转用、林地占用、水域占用等审批审核制度，加快建立统一的用途转用许可制度，强化空间微观管控（图2）。在构建“指标+清单+空间”管制基础上，强化许可、空间、清单等管控工具之间的协调互动，形成管控合力。图2国土空间三级管制体系Fig.2Systemofthree-levelterritorialspaceusecontrol3.3国土空间用途管制与各类空间政策相契合进入21世纪以来，政府对空间发展问题越来越重视，许多部门都开始编制空间性规划，并配套相应政策推进规划的实施。如2010年国家发展改革委颁布《全国主体功能区规划》，针对重点生态功能区、农产品主产区和城镇化地区，着力完善财政、投资、产业、人口、环境等9大政策，成效显著。截至2018年底，全国享受重点生态功能区政策的县有816个，当年中央财政一般性财政转移支付金额达到721亿元。如果再加上草原生态补偿、天然林保护和森林生态效益补偿、湿地生态补偿、跨流域生态补偿等专项生态补偿资金，中央财政生态补偿资金规模更大。2017年，全国享受中央财政对产粮大县奖励资金的县有1039个，全年下达奖励资金416亿元。城镇化地区财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩、城镇建设用地新增指标与农业转移人口落户数挂钩、中央基建投资安排与农业转移人口市民化挂钩等政策，“三挂钩”政策实施也已取得积极进展。此外，环境、土地、人口、民族、应对气候变化、差异化绩效考核等政策体系也在加快构建中。2017年，浙江、福建、江西、青海4省开展生态产品价值实现机制试点，尝试用市场化的手段把“绿水青山”变成“金山银山”，已形成部分可复制、可推广的经验。现有的空间政策体系奠定了国土空间用途管制制度的基础，未来要充分发挥国土空间规划的基础性作用，以主体功能区政策和战略的实施为抓手，结合国土空间规划划分的空间类型，统筹利用好各类空间管理政策，创新构建国土空间用途管制制度。3.4国土空间用途管制与信息融合趋势相契合在信息智能化环境中，信息源往往是多样化的，信息之间关联紧密，需要综合多源信息来进行经济、社会与政治决策，即实现多源信息融合。一般而言，多源信息融合是指对多种数据进行认知、综合、判断的过程。为更好推动多元信息系统整合共享，提高政府决策效率，国务院2017年发布的《政务信息系统整合共享实施方案》给出了打破信息孤岛、突破数据堵塞的“国家药方”。2018年，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》后，各省市结合自身实际加快政府职能部门调整，其中，山东、福建、浙江、重庆等省市成立了大数据管理局，再加上广东省2014年在经信委内部设立的大数据管理局和2017年贵州省公共服务管理办公室更名为贵州省大数据发展管理局，全国已有6个省市成立了统一的大数据管理机构，信息融合已成为趋势。在开展空间规划试点过程中，大多数地区都从空间维度整合发改、国土、住建、环保等部门的数据，打破部门和行业壁垒，促进多源数据汇聚融合，搭建基础数据、空间坐标、技术规范统一衔接共享的空间数据信息管理平台，建立各部门和各地区数据互联互通、共享共用的统一数据库。2019年1月，中央深改组通过的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确要求建设统一的国土空间基础信息平台，实现各类空间管控边界精准落地，上图入库。在国家政策的要求下，今后要积极开展基础数据整合、搭建统一数据平台、实现数据无缝衔接，以多源信息融合服务国土空间用途管制制度实施。4国土空间用途管制的政策创新展望未来，需要把握政策发展方向，及时总结地方实践的好经验好做法，协调各类要素空间用途管制工具，加强国土空间用途管制与现有空间政策的有效衔接，不断完善行政、经济、法律、技术等手段，将国土空间用途管制制度嵌入现有政策体系之中，提升国土用途空间管制的绩效。4.1国土空间用途管制的行政手段行政手段是中央或地方政府凭借行政权力，通过颁布行政命令、政策、措施等形式，对社会主体行为进行强力干预。用途管制包括管理+制度，其中的管理主要就是利用行政手段。第一，依据国土空间规划划分的空间类型，在明确国土空间范围内总开发强度和开发规模的基础上，分别制定城镇空间开发强度、农业空间开发强度、生态空间开发强度以及农用地转用规模、耕地保有量等约束性指标体系；在不同层级政府间科学合理分解各类指标管控体系，建立基于县市级行政区统一、高效、简洁的国土空间管控指标体系。第二，按照国家“十三五”规划要求，积极推进农用地转用、水域占用、林地占用、湿地占用等审批制度改革，建立统一的用途转用许可制度。第三，结合国家《产业结构调整指导目录》和《市场准入负面清单草案（试点版）》实施，加快总结天津、上海、福建、广东4省市试点经验，尽快明确不同类型空间限制、禁止的产业和项目类型清单，根据不同类型空间确定的开发规模和开发强度，提出城乡建设、生产、矿产开发、休闲旅体等活动在规模、结构、布局和生态环境保护等方面的明确要求。第四，加强自然资源督察制度对国土空间用途管制的支撑作用，进一步丰富自然资源督察的内容，建立空间用途管制督察制度，加强上级政府对下级政府的监督检查，落实国土空间用途管制目标责任制。第五，加快建立自然资源环境承载力评价和监测预警机制，探索建立国土空间用途管制绩效评估和责任追究制度，强化对国土空间用途管制的监测、预警、考核、评估及奖惩管理。4.2国土空间用途管制的经济手段经济手段是调动各行为主体积极参与空间用途管制的重要方面，也是促进公众参与空间用途管制的重要工具。要在系统总结现有经济手段的基础上，结合地方实践及发展趋势，创新各种经济手段，增加管制工具箱的工具。第一，以县市为基本单元，综合考虑不同区域生态服务价值，结合生态保护红线和生态空间的划分，调整重点生态功能区生态补偿计算方法，提高生态保护红线和生态空间占比高的县市补偿标准。第二，加快建立横向生态补偿制度，构建多渠道、多方面共同参与的机制，增加生态补偿投入，采取资金补偿、共建产业园区等措施，加大对生态空间的补偿力度。第三，加快总结浙江、福建等地生态产品价值实现机制试点经验，健全自然资源产权制度，探索开展自然资源资产负债表的编制，着手量化自然资源资产的价值，夯实自然资源价值量核算的基础。鼓励和支持地方构建“生态+”和“+生态”产业体系，畅通生态产品价值转换渠道，把生态优势、生态资源转化为生态产品和生态价值，践行“绿水青山就是金山银山”的理念。第四，充分借鉴城乡建设用地增减挂钩指标跨县、跨市、跨省交易的经验，探索建立可转移的土地发展权，以建立土地发展权跨区域交易机制为重点，打造跨区补偿、机会均衡、结果公平的国土空间用途管制政策与制度体系。4.3国土空间用途管制的法律手段在全面依法治国的大背景下，法律手段是政府授权的重要途径，也是规范各类主体行为的重要依据。在国土空间管制制度夯基垒台、立柱架梁的初期阶段，要加快推进相关法律废、改、立工作，让政府管制有法可依。第一，加快研究制定《国土空间用途管制法》，明确国土空间用途管制的法律地位和性质，规范用途管制依据、主体、内容、程序、保障措施[28]。第二，结合新一轮机构改革和部门职能调整，尽快修改完善《土地管理法》《城乡规划法》《森林保护法》《水法》《环境保护法》等法律法规中各类自然生态要素用途管制制度，建立松紧适度、协调一致的管制规则。第三，协调生态保护红线范围内国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园、国家地质公园等管控规定，加快制定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制性的技术规范、审批、调整、分级分类管控规则，真正做到同频共振。第四，适时修订《基本农田保护条例》《城乡规划法实施细则》等法规，研究制定《生态空间保护条例》《农业空间保护条例》等法规，为国土空间用途管制构建配套的法律法规体系。4.4国土空间用途管制的技术手段技术手段是落实国土空间用途管制制度重要的辅助工具。要把握万物互联的智能世界已经到来之势，强化空间基础信息互联互通，利用先进技术手段管控空间。第一，顺应信息融合发展趋势，发挥大数据和地理信息系统的技术优势，结合国土空间规划的编制实施，推动目标、指标和坐标“三标”联动，强化数据、图表、信息平台协同管理，将目标、指标落在具体空间上[29]，增强空间用途管制的操作性、时效性。第二，整合用地审批系统，加强地方实施备案系统、用途转用监测系统、辅助决策系统等建设，构建适时监控的国土空间用途管制系统。第三，加快建设和完善生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线的综合监测网络体系，充分发挥地面各类监测站点和卫星的监测能力，建立地上地下数据交换体系,强化卫星监测与地理信息系统的衔接，及时更新三条控制线的监测数据和地理位置信息。第四，允许社会公众上传国土空间用途相关数据，建成集合规划编制、用途管制、动态监管等一体化、全周期的监管统一平台。第五，依托监管平台和大数据，应用物联网、云计算等信息化手段，强化数据的分析应用，及时评估预警风险，提高用途管制决策科学化水平。5结论通过对国土空间用途管制的历史沿革、发展趋势与政策创新三方面的论证与分析，得到以下结论。（1）中国用途管制大致经历了土地用途管制（耕地）、生态要素用途管制、自然生态空间用途管制、国土空间用途管制4个发展阶段，各阶段用途管制的重点、范围、目标和方式方法存在较大差别。（2）土地、林地、湿地、水域、草原等生态要素的管制工具相对比较齐全，但标准不统一的问题突出，在构建国土空间用途管制制度的过程中，需要处理好继承与创新的关系，在继续实施行之有效的政策工具的同时，结合“放管服”改革要求，协调好不同生态要素的管制标准，构建松紧适度、协同一致的管制标准体系，明确不同政府部门之间以及不同层级政府之间的分工，加快建立上下联动、左右协调的生态空间用途管控体系。（3）中国在编制和实施各类空间性规划的过程中，已经形成了比较完善的空间管制政策，要结合国土空间规划中的新内容——“三区三线”，以主体功能区战略和制度实施为抓手，做好空间管控分区细则，抓好不同分区的准入条件，不断完善空间用途管制制度，探索建立以三类空间为一级、三区三线为二级、土地用途管制为三级的立体管控体系。（4）中国用途管制制度已开启了行政手段和经济手段并举的模式，要进一步践行“绿水青山就是金山银山”的绿色发展理念，加快总结地方实践经验，在调整生态补偿计算方式、拓展生态补偿范围和渠道的同时，加速建立健全生态产品的价值实现机制，探索建立可交易土地发展权制度，用经济手段调动全社会参与空间用途管制的积极性。（5）根据国土空间用途管制的要求，加快推进相关法律法规的废改立，让每项管制活动都有法可依。加快新技术、新手段和新方法的应用，提高国土空间用途管制的精准度和精确度。同时，要实施国土空间用途管制动态监测，跟进和评估国土空间用途管制效果。

  中国土地科学杂志 2019年6期

• 增强经济发展优势地区土地承载能力研究
  作者：沈昊婧（北京科技大学公共管理系，北京100083）引言土地管理制度到了变革的关口。今年8月，中央财经委员会第五次会议明确要求，改革土地管理制度，增强土地管理灵活性，使优势地区有更大发展空间。当前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，经济发展的空间结构正在发生深刻变化，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式，土地要素供给要适应这种变化，加大对经济发展优势地区的支持力度，使其提高经济和人口承载能力，支撑服务全国经济高质量发展大局。1当前我国土地要素供给侧的结构性矛盾我国土地供需矛盾，既有总量上的土地资源人均占有量少、集约节约程度不够，又越来越在结构上呈现出空间配置不均衡、国土分区管治能力有待提高。1.1中心城市和城市群活跃的经济活动引致大量土地需求在市场经济规律作用下，我国人口和经济活动向中心城市、都市圈、城市群集中，并呈加速态势。2018年，19个城市群地区人口占全国的比重为80.1%，地区生产总值占比为88%。粤港澳大湾区、长三角、京津冀地区，正在打造引领我国高质量发展的重要动力源。这些经济发展的优势地区用地需求快速增长，需要大量的土地来建设工厂、办公楼、公共服务设施、基础设施和住房等[1]。现行模式下的新增建设用地计划指标和这些城市盘活的存量用地，难以满足地方现实发展的需求。一些招商引资来的重大项目，在短时间内需要较大额度的土地计划指标，在地方本级层面难以解决，上报国家批准又需要一定时间和程序，从而存在项目落地难题。1.2欠发达地区用地闲置问题比较突出在一段时间内，立足于开发中西部地区，也为了更好的助力脱贫攻坚，新增建设用地计划指标事实上向欠发达地区进行了倾斜。这一举措有力支持了中西部地区的中心城市实现较快发展，但是一些欠发达地区位于山区、远离港口，经济发展的客观条件不够好，缺乏大规模发展制造业的比较优势，拿着地不知道怎么用的问题比较突出。近年来，一些欠发达地区工业园区闲置问题比较突出，投资强度达到300万元/亩、项目建设竣工投产后实缴税收达到15万元/亩/年以上的企业较少，有的企业处于停产半停产状态，缺少实体经济项目支撑。相应的，没有产业支撑带来的人口流入，这些地区房地产项目去库存慢，房屋闲置现象多，存在土地资源浪费。新增建设用地计划指标分配方式需要更加合理[2]。1.3经济发展优势地区耕地后备资源不足我国人均耕地不到世界平均的1/2，中低产田约占70%，耕地中旱地占到一半以上。耕地后备资源主要集中在中西部地区，其中新疆、黑龙江、河南、云南、甘肃等5个省份后备资源面积占到全国近一半，经济发展较快的东部地区约为全国六分之一。经过多年持续开发利用，经济发展快的地区耕地后备资源稀缺甚至枯竭，在本市内、甚至在省域内实现占补平衡越来越难，成本也越来越高，迫切需要在更大的空间范围内进行空间资源调配。总的看，近年来我国人口和经济活动向经济发展优势地区集中，土地要素供给向欠发达地区倾斜，这种土地供需关系在空间上的错配，导致了人口城镇化与土地城镇化的不匹配。2土地要素供给呈现新的发展态势当前，土地要素供给领域出现了许多新的变化，呈现新的态势。2.1脱贫攻坚中探索跨省域调剂土地指标2016年2月，原国土资源部印发《关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知》，允许集中连片特困地区、国家扶贫开发工作重点县和开展易地扶贫搬迁的贫困老区的节余指标在省域内流转使用。之后，有关文件又进一步明确“三区三州”及其他深度贫困县增减挂钩节余指标可以跨省域调剂使用。这一举措，为贫困地区脱贫攻坚解决了不少资金问题，事实上也迈出了土地计划指标跨省域调节的步伐。2.2新型城镇化中探索“人地挂钩”试点创新开展“人地挂钩、以人定地”制度创新，建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制，根据吸纳农业转移人口进城落户数量人口数量，合理确定新增建设用地规模，有效加速了农业转移人口就近市民化，增强了中心城市和城市群的承载能力[3，4]。2.3闲置用地处置中探索“增存挂钩”机制为促进地方加快闲置用地使用，自然资源部近年来大力推进土地利用计划“增存挂钩”，逐年减少批而未供、闲置土地多和处置不力省份的新增建设用地计划安排，对任务完成较好的地区给予奖励，并明确了核减20%和奖励10%计划指标的奖惩比例。这些新的探索，适应新时代发展要求，为完善我国空间发展格局，积累了许多好的经验做法，有的可以在全国层面进一步复制推广。3增强经济发展优势地区土地承载能力的政策建议总的考虑是，坚持和完善最严格的节约用地制度，严格控制总量，全面盘活存量，优化国土空间开发格局，创新完善土地指标调节机制，提高经济发展优势地区的土地供给，优化欠发达地区土地利用方式，提高土地利用效率和土地投入产出水平，服务高质量发展的区域经济布局。3.1适当增加经济发展优势地区发展空间在增加供给上，突出保障国家战略用地，增加中心城市及其周边的土地利用计划指标，服务京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展等国家重大战略的实施。在提高密度上，鼓励对现有工业用地追加投资、转型改造，提高土地利用强度，强化开发区用地内涵挖潜[5]。在优化区划上，通过调整行政区划、委托代管、共同管理、飞地经济等多种方式，支撑中心城市扩大行政管辖范围，增大发展空间。3.2支持欠发达地区跨省域调剂土地指标研究将跨省域增减挂钩节余指标调剂的范围，由“三区三州”及其他深度贫困县，逐步扩大到全部欠发达地区。获得的资金收益补偿，主要用于补充耕地、脱贫攻坚、乡村振兴、基础设施和公共服务设施建设。探索建设全国统一的土地要素市场，建立土地指标交易公共服务平台，逐步打破城乡壁垒、区域壁垒，促进土地要素跨城乡流动、跨区域流动。3.3完善国土空间用途管制制度实施国土分区引导和管控，构建国土集聚开发、分类保护和综合整治格局，加快完善支撑保障体系[6]。落实城市开发边界，通过建设用地总量控制建设用地利用强度提升。深化土地整治，大力推进呈现散乱、闲置、低效建设用地整理，积极开展工矿废弃地复垦利用。促进批而未供土地有效利用，将实际供地率作为后续安排土地指标工作的重要依据。加快闲置土地的认定、公示和处置。4结语我国经济转入高质量发展阶段，空间形态正在发生深刻复杂变化，需要与之适应的土地资源配置方式。当前亟需改革土地管理制度，创新完善土地利用计划指标等方式，增强土地管理弹性，支持经济发展优势地区提高人口和经济活动承载能力，促进全国经济平稳健康发展。

  国土与自然资源研究杂志发表 2020年3期

• 自然资源资产管理：理论逻辑与改革导向
  作者：严金明，张东昇，夏方舟（中国人民大学公共管理学院，北京100872）1引言自党的十八大以来，自然资源资产管理在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》等诸多政策文件中被反复提及和论述[1-3]，党的十九大报告更明确提出“设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构”“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”，表明自然资源资产管理已然上升为前所未有的国家战略层面[4]。自然资源部的成立，进一步彰显了自然资源资产管理迫在眉睫，表明其必然成为强化国家治理能力的重要标志、加强生态文明建设的核心抓手和助推高质量发展的关键平台。自然资源资产可以界定为基于自然资源之上衍生的，具备国民福利预期、成本和价值能够货币化计量的自然界各种物质财富要素[5-7]。自然资源资产管理即是按照约定的方式、条件、要求及限制，对自然资源资产实施计划、组织、经营、协调和控制等综合性活动，以期提升价值、降低成本、增加福利的系列过程[8-10]。其概念的提出，是对过往一段时期权利模糊、忽视价值、粗放利用、无序经营、缺乏监管等自然资源资产管理问题的反思和对未来多维、绿色、高效、安全、品质、有序的自然资源资产管理方式的展望[11]。实际上，自然资源资产管理面临着众多理论和实践难题，如何界定和确立自然资源资产权利、如何显化和评价自然资源资产价值、如何实现自然资源资产的安全保障和品质经营、如何实现自然资源资产的系统管理和综合监督等诸多问题依然悬而未决。此外，既有研究主要集中于自然资源资产产权理论[12]、价值与资产核算[13-15]、可持续发展理论和资产管理[16]等自然资源资产管理的各个子系统，且主要关注土地、矿产等各类单一资源资产，缺乏对于自然资源资产管理理论逻辑的系统梳理和宏观建构[17-18]。基于此，本文从自然资源资产管理相关理论出发，系统构建自然资源资产的权利、价值、经营和管理的理论逻辑框架，并据此提出自然资源资产管理三维立体多权化、生态价值具象化、安全品质六量化和系统监管综合化的未来改革导向，以期为推进自然资源资产管理的体系重塑提供参考。2自然资源资产管理理论逻辑新时代自然资源资产管理中，迫在眉睫的基础起点问题是自然资源资产涉及哪些群体、何种权利以及如何保证权利实现，关键支撑问题是自然资源资产到底有无价值、如何显化和具体评估，核心抓手问题是自然资源资产如何协调保护和经营，同时实现底线保障和高品质利用，重要保障问题是自然资源资产应当如何监督和管理、防止无序和混乱。因此，本文尝试构建“权利—价值—经营—管理”的理论逻辑体系框架，以探索解答自然资源资产权利明晰、价值显化、经营安全、利用品质和管理有序中的诸多理论问题。2.1自然资源资产权利的理论逻辑：对象内涵与实现要求2.1.1自然资源资产的权利对象内涵马克思产权理论的“权利束”观点认为，权利是一个可以统一也可以分离的概念[19]，因而自然资源资产权利不仅仅涉及所有权，也包括资格权、使用权、管理权等一系列权利。其中，所有权是所有制的法律表现，所有权形式的正当性应当由生产方式的必然性来说明。中国社会主义政治和经济制度决定了自然资源资产所有权的公有性质，《宪法》更明确规定自然资源归国家所有（全民所有）和集体所有。同时，自然资源资产的价值不仅仅取决于占有者的劳动投入，更受到全社会共同劳动投入的影响，其收益也应继续为全社会所拥有，理应由享受所有权的国家和集体进行统一管理和利用。参考马克思的个人所有制理论，为了既保证土地社会化占有以适应社会化生产的需要、又确保集体成员对生产资料所有权的实现，应当摈弃主张公有而实际上无主所有的虚化所有制，深化探索集体成员个人所有制的具体实现，也就是分离出既体现社会化占有、又确保成员权利的自然资源资产资格权，以确保成员的基本福利底线[20]。此外，马克思产权理论进一步分析了土地国有基础上的所有权与使用权、占有权分离，认为不存在土地私有产权，但仍然存在着对土地的私人和共同的占有权和使用权。类似地，由于所有权专属于国家和集体所有，具有不可让渡、不可处分的特点，当自然资源资产所有权归国家（全民）和集体所有时，仍然可以存在私人个体或共同的使用权（经营权），既能保证公民合理利用获得收益，更能有效提高资产利用效率。值得注意的是，国家和全民并非标准的权利主体，无法行使其所有权利，从而出现权利主体虚化的问题，此时可参考公共信托理论观点，将政府作为所有者的受托人，接受全体人民（包括集体）的委托以政府来管理自然资源资产，即自然资源资产的管理权归政府所有[21]，从而解决了西方私有产权理论无法解决的海洋、大气、水、野生动植物等公共性较强、难以分割的自然资源资产管理问题。2.1.2自然资源资产的权利实现要求2.2自然资源资产价值的理论逻辑：价值显化与评估实现2.2.1自然资源资产的价值显化理论内涵劳动价值论认为，没有凝结人类劳动的自然资源资产并不具备价值，然而随着生产力的提高，自然资源资产稀缺性逐渐体现，资源浪费与环境恶化问题随之显现，自然资源资产无价值论的观点逐渐为人们所摒弃。供求价值理论认为，自然资源资产的价值源于人与自然环境之间的供求关系。一方面，自然资源资产具有能够满足人的需要的物质属性，另一方面，其有限的数量对人类需要增长来说又具稀缺性，这种供求关系的存在决定了自然资源资产价值存在的必然性。生态系统服务理论认为生态系统为人类福祉提供了生态系统产品和生态服务功能[24-25]：首先，自然资源资产作为人类生产、发展所需的产品而具有经济价值，自然资源资产既是人类（消费者）需要获得以满足生存、发展需求的产品，也是生产者需要获取以保证生产的生产要素[26]；其次，自然资源资产还具有重要的生态价值，一方面各类自然资源资产互相作用，共同维系着人类赖以生存的生态系统的稳定性和可持续性，另一方面，自然资源资产作为人类文化、历史、景观的载体和优美自然环境的组成部分，能够满足人类对美好生活、文化、娱乐的需求，从而具有更高层面上的生态价值[27]。2.2.2自然资源资产的价值评估实现要求由于自然资源资产空间分布的异质性和价值组成的复杂性，且受到长期以来自然资源资产无价值理论的影响，其市场价格机制并不成熟、相对价值也较为模糊，因而要具体显化自然资源资产价值亟需科学合理的评估理论支撑。对于权利明晰、市场成熟的自然资源资产而言，基于市场供求关系形成的价格能够很好的代表其作为产品或生产要素的价值，因此可以使用普通商品价格评估的方法进行价值核算，主要包括收益法、市场法和成本法等，抑或是参照实物期权理论，将自然资源资产视为一种期权，使用现金流净现值和期权价值进行自然资源资产价值估计。而对于权利不尽明晰和市场不尽成熟的自然资源资产，尽管其本身价格机制扭曲，但市场中其相关产品的价格却可能是有效的，因而可以基于具有相同功能或效用的替代产品进行价值估计，相应方法包括旅行成本法、内涵价格法和市场成本法；如无法找到替代产品，则需采用构造假想市场的方法进行价值估计，如参考消费者偏好理论，对消费者支付意愿进行比较和排序从而衡量自然资源价值[15]。此外，通过资源资产税（费）、相关财政和政策也能实现自然资源资产价值评估，例如通过各类矿产资源开采税费、绿色国民经济核算等对相关自然资源资产价值进行具体评估。2.3自然资源资产经营的理论逻辑：安全保障与高品质利用2.3.1自然资源资产的安全保障区分于其他资源，自然资源是人类生存和社会存续的必需品，因而在自然资源资产经营的过程中，应当优先确保资源资产安全。首先，自然资源资产利用应充分保障粮食安全。农业劳动特别是粮食生产，是其他一切劳动得以独立存在的自然基础，而耕地资产是构成粮食安全保障最基本、最重要的“底量”。在人口占世界总数1/5的中国，如何解决粮食安全问题、如何设定农用地存量底线、如何约束农业人口流失和土地非农化趋势，是自然资源资产经营需要考虑的必要前提。其次，生态安全问题也不容忽视。尽管生态空间的重要性以及自然资源资产对其稳定性的重要意义早已成为共识，但由于生态空间功能复合型和转用廉价性，在自然资源资产经营过程中，生态空间仍然极易受到城镇、农业空间内部的生产活动的占用或干扰。因而自然资源资产经营亟需识别具有关键意义的元素、位置和联系，设置关键生态“底量”以保证生态过程，以确保生态基础福利和生态服务增值。此外，自然资源资产经营中仍然面临社会稳定、资本投机等诸多风险。自然资源资产的权益分配直接关系着社会整体财富的流动，其经营实际上是对自然资源资产权益和价值再分配的过程，通过经营导致的自然资源资产价值提升也将吸引更多投机资本的涌入，可能引发资本垄断、分配失衡、社会矛盾激化等诸多风险，因而自然资源资产经营应当合理预测和规避风险以确保安全。2.3.2自然资源资产的品质经营杂文和漫画，还有相声，三者相通，都是批评的艺术，也都是正能量。三者都像猫头鹰，使有些人不待见。其原因是有些人眼光短浅、胸怀狭窄，而与这些艺术本身无关。批评的艺术，如同悲剧，比喜剧更深沉，震撼力更强大。我爱看漫画，爱听相声，也爱鼓捣杂文，但批评艺术的造诣尚欠火候。因此，应当时时自我提醒：“革命尚未成功，同志仍需努力。”党的十九大报告指出：“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。”所谓高质量发展，就是能够更好满足人民日益增长的美好生活需要的发展。根据需求层次理论，人类需求将不断提升，随着经济产出不断提高，人们会更为关注伴随社会总体财富增加而来的生态环境恶化、生产效率低下、社会公平破坏和经济结构扭曲等问题的解决，因而迫切需要高效、和谐、生态、开放、可持续的高质量发展方式转型。在这一过程中，自然资源资产经营方式的转变至关重要：首先，自然资源资产经营本身就是国民经济和生态系统的物质源泉，与人类生活息息相关，其“存量”即体现了综合的经济、生态、社会和文化价值；其次，自然资源资产在经营中同时具备短缺瓶颈的“资源约束”和丰裕数量的“资源诅咒”，更在不同区域体现出极大的“禀赋差异”，亟需系统平衡自然资源资产经营“数量”、“质量”和“结构”，从而实现经营模式创新、技术突破和结构优化；最后，高质量发展、高品质利用本身也是具备不可再生性的自然资源资产经营的发展方向，粗放低质的资源经营方式不仅会导致当前成本过大，更提高了未来发展的成本，还降低了效率，破坏了自然资源资产经营“流量”的可持续性[28-29]。2.4自然资源资产监管的理论逻辑：系统管理和综合监督2.4.1自然资源资产系统管理20世纪70年代末至80年代初以来，为破解传统官僚制自身机构膨胀、财政开支加大的困境，世界各国在新公共管理理论指导下，纷纷掀起以调整政府职能、创新管理方式和实行分权改革为核心的行政改革。然而，新公共管理主张的授权和分权模式，尽管在一定程度上解决了官僚制度效率低下问题，但也导致了政府机构和管理职能的碎片化、行政效率下降、行政资源浪费、部门权威降低等问题，反而增加了治理活动的复杂性。因而当前整体性治理理论不断受到推崇，强调通过整合分散碎片化的手段重塑政府与客户之间的关系，使得外部性成本内部化，更能提高政府的灵活性和服务性[30]。因此，自然资源资产管理应当不断加强政府内部部门、层级之间以及政府和社会之间的合作，解决管理体系碎片化问题，统一行使全民所有自然资源资产管理，统一履行所有权职责、统一开展资产评估、统一管理资产处分、统一调节收益分配，提升自然资源资产管理的系统性。2.4.2自然资源资产综合监督在权利系统集中化之后，同样容易产生资源挥霍、权利泛滥、腐败滋生、利益流失、收益独占等各类问题，因而作为接受全体人民委托代理自然资源资产管理的机构，政府应当接受“全民”的监督[31]，以规避“名义上全民所有，实际上谁管理谁拥有、谁受益”的现象[32]。首先，监督机制能够“及时纠错”，解决现存自然资源资产管理中存在的诸多问题，纠正自然资源资产使用者及管理者的不合理行为；其次，监督机制能够“提前纠偏”，自然资源资产往往难以通过事后措施进行补救且纠错成本高昂，因而应通过实时监督实现有效预警和规避未来风险；最后，监督能够实现“权力倒逼”，通过全过程、全空间和全要素的全面综合监督约束，倒逼自然资源资产管理中公权的权力边界，杜绝自然资源资产成为实质上的“地方所有”或“领导所有”。3自然资源资产管理的改革导向在“权利—价值—经营—管理”的理论逻辑框架下，上文试图回答的是“为什么”，然而在自然资源资产管理具体实践中还需回答“怎么做”，也即是如何切实落实多项权利、促进多元利益实现，如何具体显化资产价值、维护调节分配公平，如何稳妥保障资产经营底线安全、优化编制高品质资产负债表，如何系统统一自然资源资产管理、实现资产的有序监管。3.1三维立体多权化为了保障自然资源资产权利的完整性、明晰性和稳定性，亟需进一步在三维空间尺度上，拓展完善自然资源资产统一登记制度。首先，应通过基础信息调查和法律制度建设保障权利完整性，明确各类自然资源资产权利的价值表达和权能划分，以国土调查为基础统一开展自然资源资产及权利基础信息调查，依托权利法律体系构建充分保障权利束完整性及其权能行使有效性，为统一的自然资源资产管理奠定基础；其次，应以确权登记的形式保障三维立体空间的权利明晰，应当明确各类自然资源资产在三维立体空间层面上涉及的多种权利的完整权利信息，以登记的形式予以记录公示，构建统一的三维自然资源资产权籍数据库，从而明晰各类自然资源资产权利；最后，进行统一的权利登记管理，建立以登记制度对抗第三人的法律机制，保障权利主体、内容和形式上的稳定性，规避权利流转中的各类风险。针对自然资源资产诸多权利对象，在未来的自然资源资产管理中亟需建设归属清晰、权责明确的自然资源资产权利制度，明晰权利束中的多种权利的权能内容及归属：首先，坚持自然资源资产公有制制度，赋予所有权完整的占有、使用、收益和处分权能，明确国有资产边界、有效遏制国有资产流失；其次，具体落实集体所有自然资源资产的成员资格权，探讨以资格权承担集体所有自然资源资产提供的福利保障，在未来基于多元社会保障制度探索资格权退出与市场化演进的协同路径；再次，完善全民所有的自然资源资产有偿使用制度，探索各类自然资源资产使用权出让、转让、租赁和抵押制度，对于使用权市场化条件尚不明确、涉及公共利益的自然资源资产则应当探索其指标流转机制，并进一步探索使用权市场化路径；最后，推进自然资源资产管理权的细化落地，明确管理权职责、健全相关法律保障体系、完善各类制度与政策体系，统筹实现各类所有权、资格权和使用权的多权化管理。3.2生态价值具象化基于自然资源资产价值的复合性，应在传统自然资源资产经济价值利用制度、模式和政策的基础上，强化建立自然资源资产市场机制，推动自然资源资产价格机制形成。首先，重塑自然资源资产价值观念，培育使用者或消费者使用或消费自然资源资产的支付意愿，尤为强调自然资源资产绿色生态价值的消费培养，放宽高效率、低能耗、强创新的使用者准入门槛和使用限制；其次，深入推进土地、水、矿产、森林、草原等全民所有自然资源资产开展有偿使用制度改革，建立规范的自然资源资产权利出让、流转与收益保障制度，推进专有性、非战略性的自然资源资产供给侧结构性市场化改革；最后，构建完善的自然资源资产交易平台，由市场发挥决定性作用，政府提供监管性服务，建立一批自然资源资产交易中介机构提供价值评估、信息流通、资金融通等各项服务，降低交易成本和风险，保障自然资源资产价格机制有效建立。此外，由于自然资源资产的特殊属性，其现实价值不能仅由市场价格显现，自然资源资产也不能全权交由市场配置来实现，还应探索税收、规费、利润等其他自然资源资产价值调节和公平分配机制。首先，应建立自然资源资产使用规费制度，基于自然资源资产的生态、社会和经济价值，设定合理的使用规费，对具有重要生态功能、不可再生的部分可以设定阶梯式价格和规费制度；同时，还应建立自然资源资产税收制度，分级分类制定自然资源资产使用税率与税收方式，以引导自然资源资产的经营方向、合理调节资产增值收益的公平分配；此外，还应合理制定自然资源资产经营的利润调节和分配机制，鼓励自然资源资产保护行为，严控自然资源资产破坏性经营行为，尤其是对于生态服务等难以由市场价格具体显化的正向外部性，应当探索税收、规费减免和利润补贴等形式，进行自然资源资产价值的二次调节。3.3安全品质六量化自然资源资产经营应以安全和品质为核心导向，在保障基本社会、经济和生态系统安全的前提下，合理编制自然资源资产负债表，支撑资产核算、审计等诸多制度实施，实现“底量、存量、数量、质量、差量、流量”六量统筹优化。“底量”代表了自然资源资产中保障社会、经济和生态安全的基本底数。首先，自然资源资产经营需以保障粮食安全为前提，充分保障粮食生产所需的土地、水、气候等资源供给，严格划定耕地保护红线和永久基本农田保护红线，保证耕地资源资产数量不减少、质量不降低；其次，自然资源资产经营不能以破坏生态安全为代价，应严格划定生态保护红线，建立以国家公园为主体的自然保护地体系，完善国土空间内部各类自然资源资产统一的用途管制和生态保护、修复、监测制度，确保生态资源资产平稳增长；最后，还应考虑经济发展和社会稳定中的诸多具体风险，譬如考虑居住诉求确保一定的住宅用地资产、考虑畜牧业发展需要保障草原资产等，在自然资源资产中留存一定的预防和应急“底量”。在保证安全“底量”的基础上，为充分实现自然资源资产的高品质利用，还应从自然资源资产存量、数量、质量、差量和流量5个维度上优化编制自然资源资产负债表。首先，以“存量明底数”，自然资源资产负债表编制要“盘点家底”，基于既有自然资源统计数据和统一的国土调查，综合应用各类自然资源资产监测和调查技术手段，测算土地、矿产、水资源等各类自然资源资产存量，构成表中自然资源资产账户的基础内容；其次，以“数量定变化”，将自然资源资产经营过程中的数量变化纳入表中，通过变更登记、动态监测等制度，监测各类自然资源资产因生产消耗、生态破坏等导致的减量和生态环境修复等导致的增量变化，结合存量数据构成表中自然资源资产账户主体部分；再次，以“质量测价值”，通过对自然资源资产的质量情况进行核算和监测，制定质量等级以及对应价值测算标准，依据质量优劣程度并综合存量数量数值，测定自然资源资产具体价值量；进而，以“差量作修正”，通过自然资源资产空间差量的概念引入，突出区域差异导致的价值测算标准差异，即不同区域在不同自然禀赋、经济水平和功能定位下，同等质量和数量的自然资源可能具备不同的价值量，以此提升资产账户价值量测度的科学性；最后，以“流量核成本”，利用自然资源资产流量概念测算负债账户，明确自然资源资产经营利用过程中产生的合理成本和不合理的生态、经济等负债，以资产账户减除负债账户测算权益（净资产）账户，进而严控经营过程中的过度开发、以劣充好、投机倒把等行为，实现高品质的自然资源资产经营。3.4系统监管综合化在整体性治理理论的指导下，自然资源资产管理体系应当是系统化的“四统一”建设：首先，统一履行自然资源资产所有权职责，整合分散的自然资源资产所有者职责，以自然资源部为主导构建全国统一的自然资源资产管理体系，系统整合地方割裂的各项资源资产管理机构，确保关系顺畅、权责清晰；其次，统一开展自然资源资产评估及管理，建立自然资源资产统计和核算制度，明确资产评估基本原则，拟定各类自然资源资产差异化的技术程序与标准体系；再次，统一处分自然资源资产，建立自然资源资产有偿使用制度，制定自然资源资产划拨、出让、租赁、作价入股政策，建立完善的自然资源资产市场机制，配套宏观调控、区域协调和城乡统筹政策措施；最后，统一调节资产收益分配，将自然资源资产纳入国民经济核算体系，制定各类自然资源资产经营及自然增值收益的差异化收益分配制度，采用生态补偿、增值收益调节金、转移支付等资产收益分配机制，协调自然资源增值收益分配，优化区域、城乡、公私和央地之间的利益分配体系。在管理系统化的同时也引发了权力的过度集中，因此，自然资源资产管理迫切需要配套反馈及时、动态有效的监督机制，实现全平台、全过程、全要素和全空间的综合监督：构建统一的现代信息技术管理、监督平台，进行全平台监督，打破各类自然资源资产管理的信息孤岛，推进公共治理透明化，实现信息的充分共享，提高行政监督、司法监督及公众监督的有效性和及时性；综合监督需要打通自然资源资产调查、登记、规划、审批、利用和保护等利用和管理环节，建立自然资源资产审计与领导干部自然资源资产离任审计制度，实现全过程的综合监督；统合各类自然资源资产监督管理职能，进行全要素监督，开展针对区域生态系统和景观系统的综合性监督；最后，监督行为要求覆盖整个国土空间，实现对城镇、农业和生态空间，陆地和海洋空间，地上、地表和地下空间等各类自然空间的有效覆盖，实现全空间监督，构建针对水资源、野生动物资源等流动性自然资源资产的区域协同治理机制。4结论与讨论明晰自然资源资产管理的理论逻辑和改革导向，是解决自然资源资产定义模糊、权利不清、价值不显、低效高危、监管缺位的核心关键，更是统筹自然资源资产开发、利用、保护与经营，改善生态环境建设“美丽中国”实现高质量发展的重要保障。基于“权利—价值—经营—管理”的理论逻辑体系框架，本文提出自然资源资产权利应当包含自然资源资产所有权、资格权、使用权和管理权等对象内涵，以完整、明晰和稳定作为权利实现要求，力求实现“三维立体多权化”；自然资源资产价值显化应当基于生态、经济等价值的全面认知，全面应用各类价值评估方法，基于市场培育建设、价值调节和公平分配机制突出体现“生态价值具象化”；自然资源资产经营中既要保障安全，又要实现高品质利用，因而应当以“底量”保安全，以存量、数量、质量、差量和流量明确和完善编制资产负债表，实现“安全品质六量化”；自然资源资产管理则应当打破自然资源资产管理割裂的现状，实现系统统一管理并建立全平台、全过程、全资源和全空间的综合监督机制，实现“系统监管综合化”。值得注意的是，本文构建的自然资源资产管理理论框架是综合考虑多方理论支撑，在宏观层面上探讨的整体性逻辑体系。在此基础上提出的自然资源资产管理改革导向也更多是对改革路径的粗线条概要描述，仍然缺乏诸多制度、政策和工作的具体微观细化。此外，自然资源资产管理这一命题事涉国计民生，错综复杂、千丝万缕，其系统性、复杂性和困难性远远超过了一篇论文所能涵盖的内容，不仅要将中央顶层设计与自然资源资产的具体实践相结合，又要考虑与其他相关领域改革的协同性，还要考虑理论与实践的对应性和有效度。因而，本文所尝试构建的理论逻辑也仅包含权利、价值、经营和管理4个方面，旨在集中解决自然资源资产权利、资产价值显化评估、资产负债表编制、资产管理监督等突出问题，同时也衍生阐释了自然资源资产定义、交易、分配、核算和审计等问题。因此，未来自然资源资产管理研究仍然大有可为，资产资格权、有偿使用制度、资产负债表、品质资产经营等诸多问题依然值得理论学术界和有关管理决策机构继续深入探讨，同时也应积极鼓励探索新措施、新办法，尽快补上制度短板和漏洞，加快改革落地，以充分科学发挥自然资源资产管理协调社会经济发展和保护生态环境安全的促进作用。

  中国土地科学杂志发表 2019年4期

• 2020自然资源领域十大关键词出炉！
  【统筹疫情防控和自然资源工作】2020年初，面对突如其来的新冠肺炎疫情，自然资源部门按照党中央决策部署，全面动员，全面部署，全面加强工作，把人民群众生命安全和身体健康放在第一位，统筹疫情防控和自然资源工作，为“六稳”“六保”作出了应有贡献。2020年1月21日，自然资源部党组召开会议部署疫情防控工作后，部系统各单位思想上高度重视，快速反应，落实落细春节前后各项防控措施，对返岗工作四类情况扎实做好安排。2020年2月11日，自然资源部办公厅印发《关于做好疫情防控建设项目用地保障工作的通知》。贯彻党中央、国务院关于新冠肺炎疫情防控工作部署，强化资源要素保障，支持疫情防控建设项目先行使用土地、保障疫情防控建设项目用地计划指标，助力打赢疫情防控阻击战。统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议召开后，自然资源部坚决贯彻落实习近平总书记重要讲话精神，在2月23日、24日、28日先后召开部党组扩大会议、部直属单位及派出机构视频会议、省级自然资源主管部门（含省会城市）视频会议，及时掌握各地自然资源工作中遇到的困难和问题，部署统筹推动落实疫情防控和涉及经济社会发展全局的自然资源工作，全力支持保障今年经济社会发展目标顺利实现。疫情防控期间，部机关和直属单位调整工作模式、创新工作方式，加大支持地方力度，加快推进重大工作任务，持续改进用地用矿用海审批等机制性工作，不断强化基础性工作，并及时印发了疫情防控期间建设项目用地审批、矿业权审批、土地出让金收缴、国土“三调”等特殊政策规定。全国自然资源系统从统筹保障资源要素、降低企业用地成本、减轻企业经营负担等关键环节提供政策措施，在项目用地服务、土地出让、不动产登记、测绘地信等工作中创新方式、优化服务，助力疫情防控、推动复工复产、服务保障民生。【决战决胜脱贫攻坚】到2020年现行标准下的农村贫困人口全部脱贫，是党中央向全国人民作出的郑重承诺。原国土资源部和新组建的自然资源部持续创新完善政策举措，重点在提供用地保障、拓宽脱贫攻坚资金来源、维护搬迁群众权益、实施地质调查专项扶贫等方面，助力打赢脱贫攻坚战。3月初，部办公厅印发《自然资源部2020年扶贫工作要点》，明确重点任务和责任分工，要求聚焦“两不愁三保障”，坚持政策扶贫、定点扶贫两条主线，保持攻坚态势，强化责任落实，努力为高质量全面完成脱贫攻坚任务尽好分内职责。5月，部办公厅印发《关于2020年支持定点扶贫县脱贫攻坚意见的函》。7月30日，自然资源部以视频形式召开乌蒙山片区区域发展与脱贫攻坚部际联系会议，对决战决胜脱贫攻坚的最后冲刺阶段工作提出要求，进行再动员再部署。为维护搬迁群众安置房不动产权益，自然资源部于5月、11月出台《关于做好易地扶贫搬迁安置住房不动产登记工作的通知》《关于尽快完善易地扶贫搬迁安置住房手续切实做好安置住房不动产登记的意见》两个文件，专项部署加快推进易地扶贫搬迁安置房的不动产登记工作。所有安置房明确于2021年6月底前完成不动产登记。12月15日，国务院新闻办公室在京举行新闻发布会，介绍自然资源政策支持脱贫攻坚有关情况：党的十八大以来，原国土资源部和新组建的自然资源部每年对全国832个贫困县分别安排新增建设用地计划指标600亩，通过实施增减挂钩政策为贫困地区提供近4500亿元资金，为贫困地区找水打井1600多眼、圈定绿色富硒土地2366万亩、调查发现地质遗迹景观资源2200多处、发现矿产资源地420多处，为推进深度贫困地区脱贫攻坚提供了强有力的支持。【用地审批权下放】赋予省级人民政府更大用地自主权，是2020年土地管理制度改革的重要进展。据新华社北京3月12日电，为贯彻落实党的十九届四中全会和中央经济工作会议精神，根据《中华人民共和国土地管理法》相关规定，国务院印发《关于授权和委托用地审批权的决定》，明确将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。同时，试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准。配合决定实施，自然资源部通知要求，对应国务院授权和委托的用地审批权，将部的用地预审权同步下放省级自然资源主管部门；将先行用地批准权委托给试点省份省级自然资源主管部门。改革用地审批制度，赋予省级人民政府更大用地自主权，是明晰中央和地方在土地管理上的权责关系，推进国土空间治理体系和治理能力现代化的内在要求；是积极推进供给侧结构性改革，推动经济高质量发展的务实举措；是深入推进“放管服”改革，优化营商环境，提升自然资源服务效能的实际行动，具有重大的现实意义和深远的历史意义。下放用地审批权绝不意味着放松用地审查和监管要求，自然资源部表示将坚决落实党中央国务院要求，全面加强事中事后监管。6月2日，自然资源部发布《关于2020年土地利用计划管理的通知》，明确坚持土地要素跟着项目走、坚持节约集约用地、坚持分类保障的总体要求，改革2020年土地利用计划管理方式，以真实有效的项目落地作为配置计划的依据，发挥市场对土地资源配置的决定性作用。用地审批权下放和土地计划管理方式改革，打出了具有实质意义的深化土地管理制度改革“组合拳”。【矿产资源管理改革】2020年是矿产资源管理改革的关键之年。1月9日，自然资源部举行新闻发布会，介绍《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》有关内容。5月1日，该《意见》正式实施。针对多年来我国矿产资源管理中存在的突出问题，《意见》对建立和实施矿业权出让制度、优化石油天然气矿业权管理、改革矿产资源储量分类和管理方式等作出一系列重大的制度创新，体现了矿业权管理理念的重大转变。改革内容包括，全面推进矿业权竞争性出让、严格控制协议出让、积极推进“净矿”出让、实行同一矿种探矿权采矿权出让登记同级管理、规范财政出资地质勘查工作、调整探矿权期限；开放油气勘查开采市场、实行油气探采合一制度；改革矿产资源储量分类、简化归并评审备案和登记事项、缩减政府直接评审备案范围。4月、5月，自然资源部公布第三批废止和修改的部门规章、第三批已废止或者失效的规范性文件目录，为保障矿产资源管理改革顺利推进扫除制度障碍。同时，实施新的《固体矿产资源储量分类》国家标准，及时印发关于申请办理矿业权登记、矿产资源储量评审备案管理等方面的文件。为及时总结交流经验，10月23日，“净矿”出让分析研讨会举行，交流8省（区）推进“净矿”出让典型实例，剖析难点，提出对策建议，并部署下一步工作。【2020珠峰高程测量】2020珠峰高程测量是为了落实《中华人民共和国和尼泊尔联合声明》，由自然资源部会同外交部、国家体育总局和西藏自治区政府联合组织的测量行动。正值中国和尼泊尔建交65周年，也恰逢人类首次从北坡成功登顶珠峰60周年、中国首次精确测定并公布珠峰高程45周年，我国再次登顶珠峰测高意义重大。4月30日，2020珠峰高程测量正式启动。为推动珠峰高程测量顺利开展，保证测量的科学性、高程成果的精确性，自然资源部组织中国测绘科学研究院、陕西测绘地理信息局及中国地质调查局等单位的精锐力量，编制了珠峰高程测量技术设计书和实施方案。5月6日、5月16日，测量登山队两次冲顶，均因天气原因下撤。5月24日，测量登山队第三次向顶峰发起冲击。5月27日11时，8名攻顶队员克服重重困难，成功从北坡登上珠穆朗玛峰峰顶，完成峰顶测量任务。12月8日，国家主席习近平同尼泊尔总统班达里互致信函，共同宣布珠穆朗玛峰的最新高程为8848.86米。此次测量实现了五方面技术创新和突破：一是首次在珠峰峰顶开展了北斗卫星定位测量；二是国产测绘仪器担当测量主力；三是首次在珠峰地区开展航空重力测量，并首次将地面重力测量推进到峰顶；四是各种现代测绘技术和传统大地测量技术综合运用；五是首次引入全球高程基准，中尼合作构建全球高程基准，首次共同形成珠峰高程结果，实现重大历史突破。【八不准】近年来，农村乱占耕地建房现象呈蔓延趋势，触碰了耕地保护红线，威胁国家粮食安全。2020年7月3日，国务院召开农村乱占耕地建房问题整治工作电视电话会议，对农村乱占耕地建房问题整治工作作出安排，强调坚决遏制新增农村乱占耕地建房行为，积极稳妥有力有序有效推进整治工作。7月29日，自然资源部、农业农村部联合印发《关于农村乱占耕地建房“八不准”的通知》《关于保障农村村民住宅建设合理用地的通知》，疏堵结合遏制新增违法占用耕地建房行为。“八不准”即：不准占用永久基本农田建房，不准强占多占耕地建房，不准买卖、流转耕地违法建房，不准在承包耕地上违法建房，不准巧立名目违法占用耕地建房，不准违反“一户一宅”规定占用耕地建房，不准非法出售占用耕地建的房屋，不准违法审批占用耕地建房。10月至12月，自然资源部分三批公开通报共计151起农村乱占耕地建房典型案例，要求以“零容忍”的态度，采取有力措施坚决遏制新增乱占耕地建房行为，坚决守住耕地保护红线，防止耕地“非农化”“非粮化”，维护国家粮食安全。这些典型案例中，有的是一些地方严格管控、坚决处置新增乱占耕地建房问题的有效做法，有的是督促地方进一步落实的案例。截至12月底，全国已有27个省份和新疆生产建设兵团出台了保障农村村民住宅建设合理用地实施细则，优化用地服务，从源头上防范新增乱占耕地建房行为。【“两山”理念转化路径】2020年是“绿水青山就是金山银山”理念提出15周年。作为践行“两山”理念的重要力量，自然资源部门积极推进山水林田湖草一体化保护和修复，努力探索生态产品价值实现路径。6月11日，党的十九大后全国生态保护和修复领域的第一个综合性规划——《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021～2035年）》公布，明确以“三区四带”为核心的全国重要生态系统保护和修复重大工程总体布局。这是新时代国家层面推进生态保护和修复工作的基本纲领，为促进自然生态系统治理体系和治理能力现代化提供了重要抓手。8月26日，《山水林田湖草生态保护修复工程指南（试行）》印发。这是我国第一个按照“山水林田湖草是一个生命共同体”理念，系统指导我国生态保护修复实践、带有通则性质的标志性技术成果，对于全面推进山水林田湖草一体化保护和修复具有重大意义。为了发挥典型案例的示范作用和指导意义，自然资源部于4月、10月先后印发两批共21个生态产品价值实现典型案例，推进生态产品价值实现机制的理论和实践探索。11月5日，自然资源部召开新闻发布会，介绍社会资本参与国土空间生态修复第一批10个案例，推进国土空间生态保护修复市场化机制建设，努力探索绿水青山转化为金山银山的途径。12月17日，国务院新闻办公室在京举行新闻发布会，介绍生态保护修复工作情况。“十三五”期间，全国自然保护地数量增加700多个，山水林田湖草生态保护修复试点工程实施25个，蓝色海湾整治行动、海岸带保护修复工程、渤海综合治理攻坚战行动计划、红树林保护修复专项行动、黄海浒苔绿潮灾害防治、长江流域等重点区域历史遗留矿山生态修复等重点专项行动和工程成效明显。【第三次全国国土调查】“确保数据真实准确可靠”，是第三次全国国土调查工作的生命线，也是2020年“三调”工作始终牢牢把握的主线、底线和红线。1月14日，自然资源部公开通报国家自然资源督察机构“三调”专项督察有关情况，并公布53个调查不实典型案例，要求各地正视督察发现的问题，按照“三调”工作统一要求，全面整改到位。年初，全国各省（区、市）陆续完成“三调”初始调查复核整改，全面进入统一时点更新调查阶段。新冠疫情防控期间，全国三调办组织各地充分利用现有资料，做好数据分析比对等案头工作，为后续工作做好准备和指引。国家层面利用数字高程模型、河道湖区岸线及高水位数据、卫星影像等资料，对耕地坡度、河道湖区耕地、耕地种植情况、湿地等数据进行专项比对检查。5月15日，全面启动统一时点更新调查工作，要求各地对初始调查成果开展自查自纠，利用统一时点更新调查进一步提高调查数据真实性，并将各地上报成果的时限推延至7月底。随后，国家自然资源督察机构开展了针对初始调查核查整改复核成果的第三轮“三调”专项督察。8月26日，公开通报第三轮督察有关情况，公布了83个弄虚作假、调查不实重大典型问题，强调各地要深刻吸取教训，认真贯彻落实“三调”各项工作要求，对地类真实性要始终坚持“毫不动摇、寸步不让、虚报严惩”，举一反三，对督察提出的疑似问题图斑全面排查并全部整改到位。紧接着，国家自然资源督察机构启动针对统一时点更新调查成果的第四轮“三调”专项督察，10月13日通报督察有关情况，公布了江西省高安市弄虚作假重大典型问题。【国土空间规划编制】2020年，国土空间规划编制审批、监督实施、法规政策和技术标准四个子体系建设取得良好效果。各级国土空间规划编制全面展开。长江经济带、黄河流域国土空间规划加快推进。1月17日和9月22日分别印发的《省级国土空间规划编制指南》（试行）和《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》，指导省、市、县国土空间规划编制全面铺开。11月24日，自然资源部发布通知，新的国土空间规划批准生效前，各省（区、市）可按照2019年国家下达的新增建设用地计划的50%预支建设用地规模。“多规合一”实用性村庄规划逐步落地。12月15日，《关于进一步做好村庄规划工作的意见》印发，提出统筹城乡发展、全域全要素编制村庄规划。国土空间规划编制基础进一步筑牢。自然资源部会同生态环境部、国家林草局建立联合工作机制，明确生态保护红线和自然保护地评估调整规则以及人为活动处理要求，指导地方落实应划尽划要求，实事求是提出调整方案。在规划监督实施层面，5月22日印发的《关于加强国土空间规划监督管理的通知》，提出对国土空间规划实行全周期管理，防止出现违规编制、擅自调整、违规许可、未批先建、监管薄弱等问题；完善国家级国土空间规划“一张图”实施监督信息系统建设；组织108个城市开展城市体检。国土空间规划相关立法工作稳步推进，技术标准建设得到强化。国土空间规划分技术委员会7月28日召开第一次工作会议。11月17日，《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》先行印发。此外，开展了国土空间规划宣传、培训和学科专业建设，加强了对相关行业协会的指导，统一的国土空间规划行业管理深入推进。【自然资源领域放管服】持续推动自然资源领域“放管服”，是做好“六稳”、落实“六保”的重要保障，除用地审批权下放、矿产资源管理改革两大举措之外，2020年还有不少亮点引人注目。3月，自然资源部公布第二批废止和修改的部门规章、第二批已废止或者失效的规范性文件目录，废止4部规章，打包修改3部规章，31件规范性文件被废止。清理工作旨在贯彻落实新修正的《土地管理法》、国务院颁布实施的《优化营商环境条例》等法律、行政法规，加快落实机构职能转变和“放管服”改革的要求。12月，公布第四批已废止或者失效的规范性文件目录，废止16件规范性文件。5月15日，自然资源部、国家税务总局、中国银保监会联合出台《关于协同推进“互联网+不动产登记”方便企业和群众办事的意见》，要求年底前全国地级及以上城市和具备条件的县市全面实施“互联网+不动产登记”，全国所有市县力争实现“一窗受理、并行办理”全覆盖，一般登记和抵押登记办理时间全部压缩至5个工作日以内，进一步优化营商环境。为提升工作效能、优化营商环境，9月24日，《自然资源部政务服务“好差评”实施办法》印发施行。11月11日，国务院常务会议决定在全国大幅压减建设工程企业和测绘资质并加强监管。24日，国务院政策例行吹风会介绍测绘资质改革方案，主要包括压减测绘资质类别等级、下放甲级资质审批权限、合理降低准入门槛、压减审批时限和材料等四方面。同时给予市场主体1年过渡期。测绘资质改革进一步优化了测绘市场营商环境，为市场主体发展注入活力。（中国自然资源报）

  辽宁自然资源杂志发表 2021年1期

• 关于完善省级自然资源督察制度的若干思考
  作者：张世良/刘伯恩/李青青（中国自然资源经济研究院，北京101149）自然资源督察是上级政府对下级政府行政监察的形式之一，目的是确保国家关于自然资源的法律、法规和政策等在地方得到有效落实。目前，国家自然资源督察制度已经取得了显著成效，部分省份对省级自然资源督察制度进行了有益探索。围绕省级自然资源督察工作，总结经验、分析不足、研究提出省级自然资源督察优化部署的原则和实现路径，对进一步推动生态文明建设，促进自然资源治理体系和治理能力现代化具有重要意义。1自然资源督察的改革情况在2018年开展的党和国家机构改革中，整合了各类自然资源督察职责，其中，土地、矿产、国土空间规划、海洋督察由自然资源部负责，森林、草原督察由国家林业和草原局负责[1]。自然资源督察以土地督察为基础，职能拓展到国土空间规划、海洋、森林、草原、矿产等自然资源。自然资源部内设国家自然资源总督察办公室，负责组织实施国家自然资源督察制度和协调自然资源督察工作，向地方派驻9个督察局，承担对所辖区域的自然资源督察工作，建立了“一办九局”的自然资源督察组织架构。自然资源部授权3个海区局，承担所辖海区内海洋自然资源和国土空间规划督察职责。同时，森林资源监督专员办事处作为国家林业和草原局的派出机构，承担林草领域的相关监督职责。健全自然资源监管体制，完善国家层面自然资源督察制度，建立省级自然资源督察作为补充，对于推进国家机构职能优化协同高效，充分发挥中央与地方两个积极性具有重要意义[2]。2我国省级自然资源督察实践探索2.1省级自然资源督察总体情况目前，已有山西、河南、四川、山东、浙江、湖北等多个省份建立自然资源督察制度。通过聚焦市、县（区）政府自然资源管理主体责任和相关部门共同责任落实，省级自然资源督察取得了良好成效。2.1.1省级自然资源督察实践情况各省（自治区、直辖市）在自然资源督察的主体、对象、内容、领域等方面进行了实践探索。主要有以下几方面：在督察主体上，省级人民政府是省级自然资源督察的主体，其具体工作主要由本省（自治区、直辖市）自然资源主管部门承担。从省级自然资源督察的对象来看，不同省份自然资源督察的对象不尽相同，主要分为四种类型：第一类督察对象涉及市、县、乡三级政府，如甘肃、江西、贵州、青海等省份；第二类督察对象是市、县（区）政府，如内蒙古、吉林、江苏、浙江、河南、湖北、广西、四川、云南、陕西、新疆等省（自治区）；第三类督察对象只涉及市政府，不涉及县（区）政府，如山东省；第四类督察对象既包括省级以下各级政府，也涉及自然资源主管部门，如湖南省。在督察内容上，各省（自治区、直辖市）自然资源督察主要包括以下几个方面：一是地方政府落实中央、省政府关于自然资源、国土空间规划工作的重大方针政策、决策部署和相关法律法规的执行情况；二是地方政府落实耕地保护、建设用地审批、土地节约集约利用等土地开发利用与管理情况；三是地方政府落实自然保护地及生态保护、矿产资源监管与保护等情况；四是对群众举报、信访投诉和媒体反映的自然资源管理具体问题受理和处理情况；五是省（自治区、直辖市）党委、政府交办的其他自然资源督察事项。在督察领域上，各省（自治区、直辖市）督察的领域主要包含土地、矿产、国土空间规划、海洋等自然资源，如山西、四川等省开展了国土空间督察、土地督察、矿产督察。2.1.2省级自然资源督察机构设置情况为进一步完善省级自然资源督察制度，明确机构职责、人员责任等，部分省份陆续设立专门负责机构，或者与执法等机构合并设立机构。这些机构名称有所不同，但职责相近（表1）。表1省级自然资源督察机构设置情况不同省（自治区、直辖市）自然资源督察机构设置情况不一，总体上分为三种类型。主要包括：一是设立自然资源总督察办公室。其机构设置情况为：参照国家自然资源督察制度，设立省级自然资源总督察，具体由省自然资源厅党组书记、厅长兼任，并在其下设立督察办公室。主要职责包括建立并实施自然资源督察制度，拟订自然资源督察相关政策和工作规则，并与国家自然资源督察开展协调对接、联络配合、承担交办任务等工作。比如，吉林省、浙江省、山东省、河南省、湖北省、湖南省、四川省、云南省、青海省、新疆维吾尔自治区。二是设立自然资源督察处。其机构设置情况为：不设立省级自然资源总督察，而是设立自然资源督察处具体承担督察任务，如北京市、山西省、贵州省。三是将自然资源督察机构挂靠相关业务部门。其机构设置情况为：将自然资源督察职责挂靠在执法局、法规处。不同省（自治区、直辖市）具体设置情况不同。如海南省设立督察与执法局，兼具执法与督察职责；内蒙古自治区设立执法局（内蒙古自治区自然资源总督察办公室），同一部门加挂两个牌子，将督察与执法业务合二为一；重庆市设立规划和自然资源督察处（行政审批处），兼具督察和行政审批职责；陕西省设立法规处（省自然资源总督察办公室），行使执法、督察、行政复议等职责。此外，安徽省虽未设置自然资源督察相关机构，但建立了自然资源督察问题整改组织领导机制，对自然资源督察南京局下达《国家自然资源督察意见书》中指出的问题和督察期间移交的问题线索，开展跟踪调查、业务指导、督促整改等工作。该机制直接对接国家自然资源督察南京局，确保了自然资源督察问题整改的常态化运行[3]。图1为我国自然资源督察机构设置情况。图1我国自然资源督察机构设置情况2.1.3部分省级自然资源督察文件出台部分省（自治区、直辖市）为了加强和规范自然资源督察工作，提高行政效能，制定出台了相关政策文件（表2），明确了省级自然资源督察的原则、类型、内容、方式、程序、措施、要求等内容，为省级自然资源督察的开展提供了政策依据和指导。表2部分省（自治区、直辖市）已发布的自然资源督察文件2.1.4自然资源督察方式自然资源督察机构在前期土地督察工作基础上逐渐形成了包括日常督察、例行督察和专项督察等督察工作方式。其中，日常督察是为了实现常态化监管而开展的常规性督察，其具有常规性和全面性等特点；例行督察是在一定时间内对某一地区内自然资源利用和管理情况进行“全面体检”，具有“全过程”“全覆盖”“全方位”等特点，是效果反响最好的一项督察业务；专项督察是围绕国家和各省（自治区、直辖市）重大决策部署、各省（自治区、直辖市）自然资源和国土空间规划管理重点工作组织开展区域性专项督察及重点地区的定点监督检查，其具有针对性强、时效性强、威慑力大等特点。2.2开展省级自然资源督察的有益探索2.2.1探索建立自然资源派驻督察制度经省级人民政府批准，部分省份向地方派驻专职执行自然资源督察任务的工作人员。派驻地方的督察员按照国家、省（自治区、直辖市）相关法律法规和政策文件等要求对派驻地自然资源和国土空间规划管理工作进行监督。派驻督察员因为长期扎根基层，能更全面、真实地掌握市、县自然资源管理中的短板，及时发现制止苗头性、倾向性问题并督促整改。比如，四川省、山东省实行自然资源派驻督察制度，在原城乡规划队伍基础上整合了一支自然资源派驻督察队伍，并且出台相关的政策文件，制定了相关的工作规程。其中，山东省从16个设区市自然资源部门、林业部门、省海洋局遴选从事专业技术工作且经验丰富、管理能力较强的自然资源督察员共80名，聘用期限为三年。分8组分别派驻在德州、日照、淄博、潍坊、枣庄、烟台、济宁、泰安8个市[4]。四川省遴选自然资源督察员81名，实现了市（州）派驻督察的全覆盖，同时各市（州）自然资源主管部门均设立了履行自然资源督察职能的机构，初步形成一套省市两级自然资源督察体系[5]。四川省出台了《四川省自然资源厅关于加强自然资源督察工作的意见》（川自然资发〔2020〕32号），明确省自然资源督察的程序。具体内容包括：工作启动，由督察机构提出书面督察请示，经批准后组织实施；进行督察准备，制定督察工作方案，下发《督察通知书》；实地检查，通过听取汇报、个别谈话、检查台账、调阅资料、外业踏勘等方式进行，或经批准以暗访方式开展督察；结果反馈，向被督察地方政府下发《督察意见书》，并提出整改意见，明确整改时限；整改落实及检查验收，被督察地方政府按时完成整改落实情况报告，并由实施督察的自然资源主管部门抽查验收，提出验收意见。根据工作需要，经部门领导批准，可以在一定范围通报公示公开督察情况。省级自然资源派驻督察框架参见图2。图2省级自然资源派驻督察框架2.2.2探索建立多部门合作机制部分省级自然资源督察机构通过与省级生态环保督察机构和审计厅等部门协作，建立多部门监督机构的信息沟通、业务协作机制。一是建立联席会议制度。定期组织召开工作例会，交流工作进展，沟通工作计划，统筹协商部署重点协作内容。二是建立多方信息共享机制。共享内容主要包括：全省（自治区、直辖市）自然资源与生态环境领域重点工作安排；违法违规等重大自然资源、生态环境问题线索及案件；领导干部自然资源资产离任审计发现的涉及自然资源管理的情况；多部门集成和分析各类自然资源基础信息数据。三是加强成果的运用。省级自然资源督察机构、省级生态环保督察机构与审计厅组成联合小组，汇总各部门督察意见书等相关成果，并将审计厅在自然资源离任审计工作中发现的自然资源管理不规范、未按督察有关要求进行整改纠正、督察整改不到位等行为，作为督察的参考依据，以此打破审计、自然资源督察、生态环保督察三部门之间的壁垒。比如，青海省自然资源厅和审计厅共同出台《青海省自然资源督察与领导干部自然资源资产离任审计工作协作机制》，充分发挥审计与督察协同作用，促进自然资源保护与利用和维护生态安全。通过多部门协作，推动形成资源共享、衔接顺畅、监督有力的监督格局，督促地方政府切实履行自然资源管理和生态环境保护责任。2.2.3探索建立自然资源权责清单由省级自然资源主管部门系统梳理省（自治区、直辖市）、市、县、乡四级政府自然资源管理职责，细化自然资源管理事项，厘清每个事项涉及的法规政策、设定依据、对应条款、对应责任事项、政府实施层级及权限、追责情形，形成地方政府自然资源管理责任清单。通过对自然资源管理职责的梳理，明晰了自然资源督察工作的重点内容，为省级政府开展自然资源督察工作奠定坚实基础。如浙江省自然资源厅自然资源督察办公室印发了《地方政府自然资源管理职责》，将四级政府自然资源职责分为土地、地质矿产、海洋、规划、测绘、规划、自然资源确权登记、林业、自然保护地、动植物保护九个大类，并依据每个大类的特点细化分为174个管理事项，每个事项又包括主要职责、法规政策的具体内容和对应条款，以及政府职责层级。又如青海省构建了一套权责匹配、简明实用的清单模式，出台了《自然资源厅权责清单通用目录》，梳理青海省自然资源系统的省、市、县三级实施层级及权限，并根据设定依据及有关条款，列出对应责任事项、追责情形及依据。2.2.4探索建立事业单位支撑体系由省级自然资源主管部门设置专门的自然资源督察支撑事业单位——自然资源督察保障中心，保障省级自然资源督察日常运行及省级自然资源督察制度性、理论性、应用性研究。这对于完善省级自然资源管理政策、探索省级督察制度建设、推动自然资源督察高质量发展等方面具有重要意义。自然资源督察事业单位功能主要包括：一是加强省级自然资源督察制度的研究。研究内容涵盖省级自然资源督察制度与环保督察、审计监督等相关监管制度比较研究，以及自然资源督察质量评价研究、省级自然资源督察机构激励机制等。二是培养督察方面人才。自然资源督察保障中心可以为省级自然资源督察机构定向培养专业化、高素质的人才。三是协助省级自然资源督察机构对全省自然资源管理和利用情况开展督察。四是承担省级自然资源日常督察、例行督察、专项督察等辅助工作，对自然资源督察规划、年度计划、督察方案等提出意见建议。五是协助省级自然资源督察机构开展督察整改落实工作，提出整改方案、警示约谈等工作建议。六是承担省级行政区域内自然资源督察整改效果的评估，提出完善自然资源管理政策和督察制度建设的建议。比如，内蒙古自治区已开展相关实践，设置直属事业单位——内蒙古自治区自然资源督察保障中心，协助内蒙古自治区自然资源督察机构开展自然资源督察工作。3当前省级自然资源督察工作难点3.1省级自然资源督察体系不够完善从总体上来看，我国省级自然资源督察制度建设还处于探索阶段，需要各省（自治区、直辖市）在督察实践中不断完善。一是多数省份仅针对国家自然资源督察提出的整改意见，建立了自然资源督察问题整改机制，尚未开展省级自然资源督察工作。少数开展自然资源督察的省份也是以落实上级机关决策部署、上级领导批办事项及会议议定事项为主，尚未建立省级自然资源督察长效机制。二是省级自然资源督察还面临着督察专业人员缺乏、任务繁重、责任重大等问题，不利于省级自然资源督察工作开展。三是省级自然资源督察还存在督察前期准备不足、督察程序不明晰、信息公开程度低等问题。3.2省级自然资源督察对象界定不一不同省份对省级自然资源督察对象界定不一，主要体现在督察层级和督察部门两个方面：在督察层级上，目前大多数省份督察对象为市县两级政府，因为督察省级政府容易与国家自然资源督察对象重叠，如果督察扩大到乡镇政府，又缺少足够的督察人员和督察经费保障。由于部分省份将自然资源主管部门列入督察对象，国家自然资源督察只涉及政府，未涉及自然资源主管部门，而省级自然资源督察增加对自然资源主管部门的督察，会导致督察部门不一致，不利于与上级协调工作。3.3省级自然资源督察威慑力不够省级自然资源督察威慑力不够，工作效果与国家自然资源督察相比还有较大距离。一是从督察主体来看，设立了省级自然资源督察机构的省份，在所设置的专门机构及人员配置上往往面临权责不对等、层级不一致的困境。多数省级自然资源督察小组组长由省级自然资源主管部门现职厅级领导担任，而对比省级生态环保督察多由省长或副省长直接担任，则存在明显劣势[6]。此外，在行政实践中，对于上级机关部署的重要工作、上级领导同志批示交办的重要事项等，地方政府重视程度较高，但对于日常督察、例行督察等方式发现的问题可能无法引起地方政府的重视，导致在相关整改措施落实上敷衍了事，从而弱化了日常督察和例行督察的职能，不利于建立长效化的省级自然资源督察机制[7]。二是在督察结果的运用上，自然资源违法违规问题经常出现屡察难止、复发多发、久拖不决的问题，督察机构对不整改或者整改不到位的督察对象缺乏强制性约束措施，而且地方政府在追责问题上普遍存在避重就轻现象，省级自然资源督察很难对地方政府形成长期和强大的威慑力。4省级自然资源督察的优化路径4.1基本原则省级自然资源督察是自然资源监管体制的重要组成部分，是贯彻落实党中央、国务院自然资源决策部署及法规政策等顺利落地的有力保障。建立省级自然资源督察制度的主要目标是规范地方政府自然资源管理工作，提高地方政府自然资源监管效能，系统推进山水林田湖草生命共同体综合治理。推动保障省级自然资源督察工作，应把握以下原则：(1)坚持问题导向。牢固树立问题意识，坚持问题导向和目标导向，深入基层，通过调查研究及时发现问题，科学分析问题，着力解决问题，履职尽责[8]。(2)注重效率。针对发现的问题，明确整改目标，细化整改措施，限定整改时限，要做到重点突出、务求实效，确保决策落实、政策落地。(3)维护地方积极性。维护地方政府积极性和主动性，不改变和不取代市、县、乡政府及自然资源主管部门相关管理职权。(4)坚持全方位督察。结合自然资源管理全链条，对地方政府自然资源开发利用和管理情况、落实中央重大方针政策等进行事前、事中、事后全方位监督。4.2优化路径从树立新型自然资源督察理念、完善督察法律法规、加强与国家自然资源督察有效衔接、探索科学督察方式、严格规范督察程序、强化信息化建设等方面，建立省级自然资源督察的长效机制，打通决策部署的“最先一公里”和政策落实的“最后一公里”。4.2.1树立新型自然资源督察理念理念是行动的先导，发展实践需要发展理念引领。具体来说，需要树立以下自然资源督察理念：一是要树立“人与自然和谐共生”的自然督察理念。人类对大自然无序开发与粗暴掠夺，最终都会伤害到人类自身。自然资源督察工作要延长触手、深入基层，强化源头防控、过程监管，保障对自然资源取之有度、用之有道，创造人与自然和谐共生的新局面。二是树立“绿水青山就是金山银山”的绿色督察理念。把握好经济发展与生态文明之间的辩证统一关系，不能以牺牲环境为代价换取一时的经济增长。省级自然资源督察必须严督严察，对于地方设立的破坏生态环境、危害自然的项目必须坚决叫停[9]。三是树立“山水林田湖草是生命共同体”的系统督察理念。省级自然资源督察必须统筹考虑生态环境与各自然资源要素之间的关联，推动生态系统的整体保护、系统修复、综合治理。4.2.2完善自然资源督察体系健全法制是保障行政监督的前提条件。要认真系统地总结近些年来国家和省级自然资源督察的探索实践，制订省级自然资源督察机构运作的规则清单。一是根据“三定”方案系统梳理各级政府自然资源管理责任，进一步明确省、市、县（区）、乡政府及相关部门自然资源管理责任，推动形成符合地方特色的自然资源管理工作责任体系。二是各省（自治区、直辖市）加快建立完善省级自然资源督察工作机制，明确省级自然资源督察机构及制度的法律地位，明确督察的原则、类型、方式、程序规范和纪律要求等。三是健全省级自然资源督察质量评价体系与自然资源督察整改反馈制度。评估省级自然资源督察实施效益，强化督察结论的应用[10]，提升督察质量及督察发现问题的整改效率。四是健全省级自然资源督察多部门合作机制。与生态环保督察机构、审计机关、纪检监察机关等建立合作机制，明确各部门督察职责，构建信息共享、业务协商、案件移交等联动机制。五是积极推动国家层面自然资源督察政策法规体系化，为省级自然资源督察体制建设提供法律依据和参考。4.2.3加强与国家督察的有效衔接要加快建设国家和省级无缝对接的自然资源督察体系，尽快形成督察合力。一是省级自然资源督察机构要做好与国家自然资源督察的协调对接工作，配合国家自然资源督察开展例行督察和专项督察等工作。省级自然资源督察机构在中央与地方政府之间扮演一个“中间人”的角色。二是国家自然资源督察通过发现机制、纠正机制找出地方政府在自然资源利用和管理中存在的问题，并提出整改意见；而省级自然资源督察应以落实责任、督促整改工作为主。省级自然资源督察应针对国家自然资源督察整改意见落实不到位的情况，压实地方责任，推动地方整改。三是针对国家自然资源督察难以过多关注县（区）、乡政府自然资源开发与保护责任的问题，省级自然资源督察应当作为国家自然资源督察的补充与延伸，将关口前移、触角延伸，做到及时发现问题、查处问题、解决问题。四是与中央环保督察等相关督察做好衔接，发挥好自然资源部门、生态环境部门、检察机关各自职能，加强协同配合、机制衔接，形成督察合力。4.2.4探索科学督察方式要着眼于区域实际，构建灵活实用、稳定规范的适合本地区情况的省级自然资源督察新方式。一是对于专项督察，各省（自治区、直辖市）应充分发挥其针对性强、震慑力大的特点，聚焦国家自然资源督察重点督察任务，及时督促地方整改问题，推动中央政策落地。二是对于日常督察，各省（自治区、直辖市）应充分发挥其常规性、全面性的特点及其在形势研判和成效评估上的基础性作用，及时发现和解决突出问题，实现常态化监管。三是对于例行督察，应该根据各（自治区、直辖市）情况适度改进。例如有些省份地市较多，完成一轮例行督察时间较长，且对全省影响有限，应该视情况压缩例行督察时间、调整例行督察方式。四是建立综合督察，充分吸收例行督察覆盖内容全面的优势，组织各自然资源领域专业人员统筹协调、协同落实，对土地、规划、矿产、海洋、林草等进行全要素、综合性、一体化的“综合督察”，这样既体现了山水林田湖草系统性、整体性治理理念，又收到了综合督察的效果，有利于本省生态系统修复和自然资源综合治理。4.2.5严格规范督察程序要从突出重点、简化流程、精准督察等方面，明确省级自然资源督察工作的步骤、时限等程序性问题，保障省级自然资源督察的规范性，提升督察的效能。一是在制定省级自然资源督察工作程序时可以借鉴国家土地督察的成熟经验：建立制定年度自然资源督察工作计划，明确督察任务；发送督察通知书，进驻地方开展调查和实地督察；梳理督察发现的问题，编写自然资源督察报告，提出督察意见，明确整改要求；对被督察地区问题整改进行督察核实和检查验收等，并在后期实践的基础上根据地方实际情况加以系统总结，形成制度化规定，促进省级自然资源督察程序的规范化。二是在制定督察程序中要对每个环节做出明确规定。例如，公布督察组进驻后的联系方式、督察发现问题的标准，明确督察意见反馈方式、督察意见整改时限、督察机构开展整改核实流程等，保障省级自然资源督察程序更加标准、规范。4.2.6强化信息化建设目前省级自然资源督察队伍的构成主要是以城乡规划督察队伍为主，面临着业务领域更加广泛、任务更加饱满而人员编制缺少的问题。因此，转变自然资源督察工作方式，构建数字督察系统，实现督察业务全流程网络化，成为当前解决问题的有效方法。一是在内业审查方面，利用信息化、网络化等互联网技术，建立一套在自然资源部、国家林业和草原局、各省份之间互联互通、信息共享、无缝衔接的综合性业务信息系统，实现数据存储、对比分析、统计汇总、报表输出等功能。二是在外业核查方面，利用航摄设备、导航定位、无人机倾斜摄影、数据自动化处理、督察目标自动识别等现代化信息、通信技术，探索出一条数据快速准确获取、意见建议实时反馈的完整技术路线，辅助省级自然资源日常、例行、专项督察的外业查证工作[11]。三是从内业审查、外业核查两方面入手，建立一套“天上看”“地上查”“网上管”“一体化”的督察新模式，以实现省域层面上对自然资源的全面性、全域性督察，切实提升自然资源督察的工作效能、行政效率和威慑能力[12]。

  中国国土资源经济杂志发表 2023年2期

• 在多目标平衡中推动自然资源事业高质量发展
  ——2022年全区自然资源工作要点摘登
  2022年2月17日，全区自然资源工作会议以线上、线下形式在南宁召开，自治区党委书记、自治区人大常委会主任刘宁，自治区党委副书记、自治区主席蓝天立分别做出批示。自治区党委常委、自治区副主席许永锞出席会议并讲话。会议全面总结了2021广西自然资源工作成效与不足之处，并对2022年的重点工作进行部署。2022年是中国共产党第二十次全国代表大会召开之年，也是全面贯彻落实中国共产党广西壮族自治区第十二次代表大会精神的开局之年，做好自然资源工作责任重大、意义重大。会议强调，全系统要紧紧围绕自治区第十二次党代会提出的“1+1+4+3+N”目标任务体系，坚持政策为大、项目为王、环境为本、创新为要，统筹发展和安全，全面履行“两统一”核心职责，突出“促发展”主线、坚守“保资源”红线、守住“惠民生”底线，在多目标平衡中推动自然资源事业高质量发展，重点要按照“稳、早、实、紧、效”的要求，全力抓好以下7项工作。一、突出保项目、稳增长，全面支撑经济平稳健康发展（一）加快规划编制保空间全面完成“三线”划定，现状稳定耕地要应划尽划、应保尽保，优先划定永久基本农田；生态保护红线原则上不再调整，因国家重大项目等确需调整的，要举证说明；城镇开发边界要依据自然地理格局、人口变化、节约集约用地水平和资源环境承载力等因素合理划定，对人口流出市县，要严控新增规模。同时，结合“三线”划定，会同林业部门在国土空间规划中统筹确定造林绿化空间和林地保护目标，要坚持耕地保护优先，避让现状耕地、耕地后备资源、现状和规划建设用地，统筹协调好造林绿化空间与“三线”的关系。在此基础上，加快推进落实主体功能区战略和制度，不断深化完善各级国土空间总体规划成果，力争2022年底前全面完成自治区、市、县级总体规划编制和上报审批，基本完成各级国土空间规划“一张图”系统建设；同步加快推进和指导相关专项规划编制，全面部署开展控制性详细规划编制，确保总体规划审批后控规能尽快审批，逐步实现“十四五”时期急需开发建设片区的控规全覆盖，为实施国土空间用途管制、核发建设项目城乡规划许可、保障建设项目落地等提供法定依据。（二）“三量”齐抓共管保供给在增量配置方面，要配合发展改革、交通运输等部门提前梳理项目，有针对性地争取将基础设施类等单独选址项目纳入国家重点保障范围，由国家直接配置用地指标。重大项目涉及违法用地补办手续的，一律使用各地通过盘活存量产生的计划指标。继续坚持土地要素跟着项目走，把有限的指标更加精准配置到好项目上，配置到可以快速落地、形成有效投资增量的项目上，确保计划指标安排一宗、用地审批一宗，杜绝计划指标浪费。在存量盘活方面，要持续推进盘活存量土地3年行动计划，下达指标任务，纳入绩效考核，确保盘活批而未供和闲置土地2万公顷以上，“增存挂钩”中批而未供、闲置土地处置率分别达18%和25%以上，通过盘活更多的存量土地产生更多的可用计划指标。同时，要强化建设项目立项阶段的节约集约用地刚性约束，新上项目要达到国内同行业节约集约用地的先进水平。持续推进自然资源节约集约示范县（市）创建。有序推进园区“亩均效益”综合评价，强化激励约束，逐步解决园区用地粗放、效益不高的问题。在流量使用方面，要在制定2022年土地利用计划时同步下达各市增减挂钩节余指标使用任务，各地通过盘活存量土地获得的新增计划指标不足的，一律使用增减挂钩节余指标保障新增建设用地需求。（三）加大工作力度保占补全面落实占补平衡3年攻坚方案，确保占补平衡数量、质量相当。继续强化补充耕地指标调剂及交易力度，加强各类建设项目尤其是重大交通、水利等基础设施项目补充耕地指标调剂。严格补充耕地方案审查，严格新增耕地管理，对补充耕地项目实行全流程监管，确保入库补充耕地指标真实可信。对补充耕地指标不足的县（市、区）的补充耕地项目，靠前服务，加快审查备案，提高入库效率。加快完成全区耕地后备资源调查评价，开展耕地资源质量分类年度更新与监测工作，统筹做好耕地占补平衡。（四）创新方式方法提效能加强重大项目用地全生命周期管理，提高用地保障效能和监测能力。在前期工作环节，完善“专班推进+上门服务+清单管理+定期考核”工作体系，组建7个服务小组对口14个设区市开展上门服务，推行“下沉式”靠前跟踪服务机制，提供更加优质高效的暖心服务。在“农转用”和土地征收审批环节，进一步深化纵向构建一库、一云、一平台、一流程“三级联审”新机制，整合用地、用矿、测绘行政审批业务系统，实现区、市、县业务审查一个闭环管理；横向强化部门协同、责任明晰、联动服务的审批机制，逐步推行用地用矿用海联动审批模式，探索用地审查和林地审核协调联动机制，实现审批流程更简、材料更少、时限更短、服务更优。在城乡规划许可环节，持续推进“多审合一、多证合一”，全面推开“多测合一”，减少重复审查。推动用地预审与选址意见、建设用地规划许可、建设工程规划许可和乡村建设规划许可办理流程再优化，升级完善规划综合审批系统，实现规划许可从“网上办”向“掌上办”转变。在供地环节，全面铺开工业项目“标准地”出让改革，实施园区整体评估，把“事后提要求”转向“事前定标准”，把“项目等地”变为“地等项目”，让地方带着标准去招商，帮助企业降低入园成本，力争让条件成熟的项目早落地、早开工、早见效。二、突出保耕地、稳生态，全面加强自然资源整体保护修复（一）落实最严格的耕地保护制度聚力推行田长制，守牢耕地保护红线。2022年底，实现“地有人种、田有人管、责有人担”的耕地保护网格化。要采取一揽子措施，全面整治耕地“非农化”“非粮化”和耕地撂荒问题。合理确定耕地保护目标。根据国家下达广西的耕地保护目标和永久基本农田保护任务，以第三次全国国土调查成果为基数、底图，带位置下达各地新的保护任务。严格开展2021年度耕地保护责任目标考核。全面完成永久基本农田核实整改补足，强化永久基本农田对各类建设布局的约束引导。加快推进落实田长制。督促各地尽快成立田长办；印发《自治区田长制考核暂行办法》，落实田长调度督导、监督考核、信息报送等工作制度，探索建立耕地保护补偿激励机制、“田长+检察长”协作机制；协同有关部门共同开展退“林”还耕、退“园”还耕、耕地“非农化”、耕地撂荒治理等专项行动，确保田长制有名、有实、有效。严格非农建设占用耕地，严格管控耕地转为园地、林地、草地等其他农用地，组织落实耕地“进出平衡”。“进出平衡”实行以县域自行平衡为主、市域或自治区范围内有偿调剂为辅。对于退“林”特别是种植桉树的整改退出态度要坚决；对于退“园”，由地方在做好调查摸底、充分论证的基础上，因地制宜提出，实施过程要注重顺势而为、稳妥审慎推进，不能搞“运动式”“一刀切”。（二）筑牢南方生态安全屏障牢记习近平总书记“广西生态优势金不换”的殷切嘱托，坚持自然恢复为主的方针，人工修复与自然恢复相结合，统筹做好生态保护修复工作。扎实推进生态保护修复重大工程。会同相关部门，积极争取中央资金支持实施漓江流域山水林田湖草沙一体化保护修复工程。储备和支持实施一批以小流域治理为主的生态修复项目，开展珠江—西江流域生态保护修复重大工程规划编制前期工作。全面完成全区历史遗留矿山核查，督促责任主体落实废弃矿山生态修复义务，确保2025年前完成9800公顷修复任务。积极争取自然资源部和财政部支持的历史遗留废弃矿山生态修复示范工程建设。强化对生产矿山土地复垦和生态修复监督管理，落实边开采、边修复主体责任，努力止住新增问题。拓宽生态保护修复项目资金保障途径。加强政策研究，用足用好国家鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的有利政策，进一步完善相关配套措施，鼓励各地开展试点，探索建立导向明确、路径清晰、投入持久、回报稳定的商业化运作模式，保障社会资本合法权益，充分调动市场主体积极性。加快全域土地综合整治试点项目实施。加快推进全国唯一的交通沿线土地综合整治试点项目建设，力争尽快取得实质性成效；全力推进原有的44个以及2022年新增的21个全域土地综合整治试点项目实施。指导推进平陆运河沿线全域土地综合整治工程，为运河沿线耕地保护、生态保护修复、乡村产业发展以及落实耕地占补平衡奠定基础。（三）从严查处违法用地用矿行为坚持源头严防、过程严控、后果严惩，全链条遏制违法用地用矿行为。构建联合执法监管新机制，逐步推行通报提醒、约谈曝光、联合惩戒、移交问责等措施，全面从严履行自然资源管理职责。积极与纪委监委、检察院、法院、公安、审计、发展改革等部门对接联动，强化信息共享，加强协同协作，加大对土地、矿产资源领域违法犯罪问题打击力度。从快从重查处实质性违法问题。严肃查处违法违规占用耕地问题，采取立案查处、挂牌督办、公开通报等方式，依法追究违法当事人责任，涉嫌犯罪的要依法移送公安机关追究刑事责任。对违法占用耕地问题突出、整改不力的地区，实施“增违挂钩”。严肃查处无证开采、露天矿山越界开采、破坏生态和资源等违法违规行为，坚决打击“沙霸”“矿霸”及其背后的“保护伞”。持续推进各类重大整治工作。进一步深化巩固农村乱占耕地建房、违建别墅、“大棚房”、高尔夫球场等专项整治成果，开展常态化监管，严防死灰复燃。强化“三方联动机制”作用，巩固工作专班推进模式，加快重大基础设施项目程序性违法问题整治，尽快降低违法用地比例。三、突出抓重点、维权益，全面落实自然资源资产所有者职责（一）加快构建自然资源统一调查监测体系认真做好自然资源与林业、水利等部门的协调合作和成果共享，逐步形成自然资源“一张底图、一个底版、一套数据”，推动自然资源调查监测从独立到协同再向融合发展。按时保质完成2021年度国土变更调查和地理国情监测工作，确保数据真实性和现势性，确保国土空间一张底图始终是准确的。建立第三次全国国土调查成果开放共享应用模式，为重大决策和重点工作提供数据支撑。开展专项调查监测技术攻关，探索建立生态系统碳汇监测核算体系，探索利用高光谱影像开展动态监测，持续开展漓江流域、左右江流域、沿海海岸带、红树林等专项监测。加快构建综合监测监管快速反应机制，统筹开展监测监管，压实市、县自然资源主管部门责任，不断提升变化及时发现、问题快速处置、监管制度及时完善的能力。探索利用综合监测监管平台开展日常变更工作，提升国土利用数据的时效性和准确度，争取打造全国样板。（二）深化自然资源和不动产统一确权登记开展森林公园、河流等17个自治区级登记单元的确权登记主体工作，逐步推动各市、县完成森林自然资源确权登记主体工作。创新推进“不动产登记+税务”新模式，推动不动产登记、办税、缴费“办事一窗化、征缴一码化、票据电子化”落地，实现不动产登记、交易和缴纳税费“全业务流程网上办理”“一网通办”，争取率先形成在全国可复制、可推广的经验。探索应用不动产登记单元代码开展“一码管地”。深入开展不动产登记历史遗留问题“清账”行动，推动历史遗留问题化解率达60%以上；扎实推进跨省、跨市自然资源权属重大纠纷案件和自然资源领域重大涉稳问题化解；加快探索清理规范林权确权登记历史遗留问题的处置方法和解决路径。（三）深入推进自然资源资产管理改革持续深化自然资源资产产权制度改革，加快编制2021年国有自然资源资产报告。推进全民所有自然资源资产所有权委托代理机制、资产清查、全民所有自然资源资产平衡表、自然资源领域生态产品价值实现机制等试点，积极探索推动“两山”转化，助推广西生态优势转变为发展优势。加快推动自然资源要素市场化配置，提高自然资源资产配置效率，完善国有建设用地使用权配置管理制度，规范土地资产处置程序。制定地上地下空间开发利用政策，促进空间合理开发利用；支持完善自贸区产业链供地政策；加快推进军队土地资产移交工作；继续建立健全矿业权出让收益率和市场基准价体系；稳妥审慎推进农村集体经营性建设用地入市。按照“查清底数、规范处置、规划衔接、管好用好”的思路，加强自治区本级国有土地资产管理和收储盘活工作力度，力争实现储备土地出让收入50亿元以上。四、突出强监管、促转型，全面推动矿业绿色高质量发展（一）提升矿产资源保障能力加强矿产资源储量统计质量监控及矿产资源国情调查，全面掌握全区矿产资源潜力，严格实施自治区、市、县3级矿产资源规划。启动新一轮战略性矿产找矿行动，力争新增铝土矿、有色金属等一批重要矿产资源储量，对稀土、铝、钨等战略性矿产及广西优势矿产实行勘查储备，推进页岩气勘查，维护国家能源资源安全。支持各类投资主体依法依规进入矿产勘查开采领域，推广应用新技术新方法，延长产业链，充分挖掘矿产资源潜力，促进矿业转型升级。建立自治区、市两级矿业权出让项目库，积极做好全区“双百双新”等重大项目以及稀土、铝土矿、有色金属、锰矿、碳酸钙、海砂等优势矿产的产业用矿保障。重点按照“开前门、堵后门”思路，争取新设稀土、页岩气矿业权，支持碳酸钙产业适度发展区发展高技术含量、高附加值碳酸钙产品。有序推进“净矿”出让，全面实行砂石土类矿产“净矿”出让，鼓励推进其他矿产“净矿”出让，进一步激发矿业市场活力、优化营商环境。（二）打造矿业绿色发展模式出台广西绿色勘查标准，进一步降低地质勘查活动对环境的负面影响。指导各地妥善处理矿业开发与生态保护、用地用林矛盾冲突问题。开展矿产资源综合利用政策研究，促进废渣废石利用。稳步推进绿色矿山建设，开展绿色矿山“回头看”，对不符合标准的矿山要严格除名。完善绿色矿山建设标准和评价指标，提高绿色矿山遴选标准。加强矿山生产过程监管，推动矿山生产“绿色化”“集约化”，促进矿山建设提质升级。（三）强化矿产保护开发监管加强联合监管，建设自治区、市、县3级矿产资源综合监管平台，对露采矿山、地采矿山实施分类监管，实行矿山实测核查、动态监测监管。探索推行自治区本级矿产资源开发利用方案、矿山地质环境保护和土地复垦方案合并编制、统一审查。推进中央环保督察指出问题整改，全力推进岑溪花岗岩矿山粗放开采、贺州大理石野蛮开采治理、全区“半边山、一面墙”矿山综合整治等工作，促进矿产资源保护和合理开发。严格采矿权准入，加强采矿权出让计划审查，防止“半边山、一面墙”旧账未清又欠新账。持续推进露天采石场综合整治，开展打击非法开采稀土、非法盗采山砂、非法开采运输销售海砂等专项整治工作。五、突出惠民生、增福祉，全面助推乡村振兴战略深入实施（一）发挥政策效应激活乡村发展活力按照“政策为大”的要求，继续落实调整自治区和市县矿业权出让收益分成比例向市、县倾斜政策，支持地方拓宽财源助力乡村振兴。加强增减挂钩项目实施监管和验收报备，引导项目实施向高耕地率、高水田规模、高耕地质量方向推进。在跨省交易方面，要进一步摸清广西增减挂钩节余指标跨省调出潜力，主动加强与广东省对接，抢抓用好“政策窗口期”，为广西乡村振兴争取资金支持。之前有增减挂钩节余指标跨省调出任务的市、县，要把完成跨省调出任务作为一项政治任务来抓，跨省交易既要积极推进，又要兼顾留足地方发展空间。在区内交易方面，要继续推进增减挂钩项目实施，继续组织好脱贫县增减挂钩节余指标区内交易，同步推进建设用地复垦指标交易，激活资源要素活力。（二）全力保障农村新产业新业态发展扎实推进有条件、有需求的村庄规划编制，严格实施乡村建设规划许可管理，切实发挥村庄规划对乡村振兴的引领保障作用。2022年，乡村规划师挂点服务乡镇覆盖率要达到60%，完成村庄规划编制1000个以上，积极探索由乡镇、村民自行编制低成本村庄规划的路径和方法。继续单列33个国家脱贫县用地计划指标，统筹保障农村一二三产业融合发展项目用地，对农村村民住宅新增建设用地随时备案、随时核销。各地要将全域土地综合整治、生态保护修复、增减挂钩、地质灾害防治、地质调查、测绘地理信息、“净矿”出让等项目与农村新产业新业态发展、民族团结等工作统筹实施，让资源所在地人民群众共享开发收益，支持发展壮大村级集体经济。会同农业农村等部门，充分利用好已下发的富硒土壤调查成果，共同做好特色农业这篇大文章。（三）加强地质灾害防治增强人民群众安全感集成分析全区地质灾害风险普查和调查评价结果，建立“隐患点+风险区”双控机制，试点开展1∶1万精细化调查，在已解决“隐患在哪里”基础上，进一步查明“结构是什么”。继续加大专业监测设备投入，2022年汛前要加装750处群专结合专业监测设备，将全区切坡建房和铁路沿线地质灾害隐患纳入监测预警范围，进一步提升“什么时候发生”的监测能力。强化防灾知识宣传和演练培训，进一步提升受威胁群众防灾减灾意识和能力。推进地质灾害工程治理和避险搬迁，力争消除地质灾害隐患51处，避险搬迁1036人，保护受威胁群众2.6万人。六、突出打基础、提能力，全面提升自然资源综合管理水平（一）提高测绘地理信息服务能力扎实开展基础测绘保障工作，有序推进“北斗地基增强系统网络优化和建设运营”项目立项实施，建成新一代陆海一体垂直基准体系。开展北部湾沿海及内陆水域水下地形测绘试点工作。完善全区航天航空遥感影像统筹机制，不断提高影像获取的类型、分辨率和频次，提升影像变化快速发现、智能解译和及时处理能力。加快实景三维广西建设步伐，继续推进区、市共建模式，实现广西设区市建成区实景三维数据全覆盖，支持国家级乡村振兴帮扶县开展建成区实景三维建设，推进实景三维数据应用。深入开展新型基础测绘研究，完善广西新型基础测绘体系，争取获得基础测绘“省市县联动”更新机制自然资源部试点。加强应急测绘保障能力，完善自治区、市、县三级联动机制，推广无人机应急测绘联动服务平台全国使用，开展跨省应急测绘保障演练。提升地理信息公共服务水平，加强自治区领导工作用图和应急地图服务保障，建立健全“天地图·广西”市级节点综合评估制度和指标体系，推进区市节点一体化建设，推动由单一地理信息服务向综合地理信息服务转型升级。加强测绘地理信息行业监管，开展测绘质量监督检查、测绘资质巡查、安全生产检查，做好测绘行业信用管理工作。加大地理信息安全和地图市场监管力度，加强涉密测绘成果销毁工作指导，探索制定重大活动地图审核使用“临时地图展示号”制度。（二）提高信息化支撑能力充分运用移动互联网、云计算、大数据、物联网、人工智能等新一代信息技术，强化数字赋能、精准治理，全面提升自然资源管理的一体化、精细化和智能化水平。进一步强化信息支撑，推进自然资源管理全流程、全环节信息化、网络化建设，实现“机器管审批、人员零跑腿”，将审批内业化、监管主业化，推动由重审批、重事务向重监管、重调研转变。以第三次全国国土调查数据为底数，整合基础地理、遥感影像、地质矿业、林业、海洋等各类现状和规划数据，构建全区自然资源大数据体系，加快形成自然资源三维立体“一张图”，持续优化国土空间基础信息平台。强化广西自然资源数据中心建设，拓展数据资源应用的广度和深度，强化信息共享，满足各行业对自然资源数据的需求。以需求为导向，以应用促发展，突出抓好不动产登记、三级联审及自然资源资产综合信息系统的升级建设，进一步提高信息化应用水平。（三）提高科技创新能力强化“创新为要”思维，增强自然资源系统科技创新能力。加强与自然资源部和自治区层面相关科技创新平台合作，进一步提升直属单位专业水平和科技创新能力。充分释放“科改33条”政策红利，抓紧出台一批有利于科技创新的制度机制，激发科研人员创新研究的活力。做实做强中国—东盟卫星遥感应用中心、南方石山地区矿山地质环境修复工程技术创新中心等5个省部级科技创新平台，推动尽快形成一批科技创新和应用成果；积极申报自然资源部重点实验室、广西新型研发机构及自治区工程研究中心等科技创新平台，全面推动完成14个市级卫星分中心建设；继续支持自然资源部第四海洋研究所（中国—东盟国家海洋科技联合研发中心）的建设与发展，联合区内外优秀海洋科技力量，共建海洋领域广西实验室。筹办好第12届中国—东盟矿业合作论坛暨推介展示会、首届中国—东盟国家蓝色经济论坛暨21世纪海上丝绸之路成果展，积极培育首届中国—东盟卫星遥感应用合作论坛，统筹参与中国—东盟地学信息大数据平台建设，不断加强对外交流合作，积极服务和融入新发展格局。（四）提高风险防范能力统筹发展和安全，坚持管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全，着力防范自然资源领域重大风险，助推平安广西建设。时刻绷紧疫情防控这根弦，持续抓好常态化疫情防控工作；同时注重发挥专业优势，全力为疫情防控提供及时有效的地理信息数据、技术等支撑保障。落实国家房地产调控政策，保持住宅用地充足有效供应，坚持和完善住宅用地信息公开，加强预期引导，保障房地产市场平稳健康发展。压实矿山企业安全生产主体主任，突出矿山的重点区域、重点部位和关键环节，完善监管方式、强化技术支撑，以安全风险识别和管控为基础，以隐患排查和治理为手段，实施差异化、精准化安全监管，不断夯实矿山安全生产基础。常态化开展扫黑除恶专项斗争，切实抓好国家安全、反恐怖、信访维稳、网络安全、个人极端事件和宗教风险防范等各项工作，营造良好的自然资源事业发展环境。七、坚持和加强党的全面领导，为推动自然资源事业高质量发展提供坚强政治保证一是坚持以党的建设引领事业发展。坚持和捍卫“两个确立”，持续夯实组织基础，加强精神文明和舆论宣传工作。二是坚持以科学的思维推进事业发展。树牢系统观念和法治思维，坚持人才至上理念。三是坚持以全面从严治党保障事业发展。压紧压实管党治党政治责任，持之以恒加强作风建设，把严的主基调长期坚持下去。

  南方自然资源杂志发表 2022年3期

• 自然资源治理助力共同富裕：政策演进、关键挑战与应对策略
  作者：岳文泽，夏皓轩，钟鹏宇，韦静娴（浙江大学公共管理学院，浙江杭州310058）共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征，更是全体人民的共同期盼[1]。在全面建成小康社会、实现第一个百年目标后，国家“十四五”规划和2035年远景目标纲要将“推动全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”作为接续奋斗目标[2]。习近平多次强调，“要坚持以人民为中心的发展思想，在高质量发展中促进共同富裕”，不仅要“做大蛋糕”，更要“分好蛋糕”，以人为本地朝着共同富裕目标稳步迈进。自然资源是人类生存之基、财富之母、民生之本、生态之依，处于国民经济循环的源头地位，对扎实推进共同富裕具有关键作用。面向新时代的新需求，自然资源治理仍然面临一系列挑战，亟需深化全域全要素自然资源协同共治，提升自然资源保护和利用水平，为扎实推进共同富裕蓄势赋能。本文探讨了自然资源治理的概念内涵，从目标、对象、价值、实践等方面厘清自然资源治理与共同富裕的逻辑关系，梳理了共同富裕视角下我国自然资源治理的政策演进，明确了自然资源治理助力共同富裕的主要挑战，提出针对性的改革策略，为完善自然资源治理体系提供支撑。1自然资源治理与共同富裕的关联逻辑1.1自然资源的关键特性与治理内涵人类文明的发展与变迁，是一部对自然资源进行开发、利用与保护的历史。自然资源不仅是基础性生产要素，也是社会经济发展的重要引擎，长期以来广受学界关注[3]。联合国环境规划署将自然资源定义为“一定时空条件下能够产生经济效益，以提高人类当前和未来福祉的自然环境因素的总称”，此外，ZIMMERMANN[4]、孙鸿烈[5]、蔡运龙[6]、封志明[7]等学者对此亦有探讨。尽管学界对自然资源的概念界定尚未统一，但对其内涵理解有一定共识：一是基础性，自然资源是构成生物生存环境的基本组分，如土地、水、矿产、海洋等；二是可用性，即自然资源能为人所用、提高人类福祉，没有使用价值或无法利用的自然禀赋只是“中性材料”，不纳入资源范畴；三是发展性，自然资源开发保护的范围、强度与社会发展水平同频共振；四是共享性，作为生态系统的关键要素与生态产品的载体，自然资源开发利用具有高度外部性。由于自然资源种类繁多、价值不一、用途广泛，导致开发保护活动中对象、过程、方式的高度复杂[8]，而治理是决定其有效性、可持续性和公平正义的关键[9]。据世界自然保护联盟（IUCN）定义，自然资源治理是指决定如何行使对自然资源的权责、如何做出决策，以及如何使不同群体参与自然资源管理并从中受益的规范、体系和程序[10]。自然资源治理模式根据管制性可以划分为开放进入使用、国家集权管理体制、公众（私有化）参与管理体制和基于社区的管理体制[11]。随着对人地关系认知的深化，治理模式也在迭代更新，在生态文明、高质量发展和国家治理现代化等目标要求下[12-13]，新时代自然资源治理的核心内涵包括：以可持续发展为根本理念，构建人与自然和谐共生的治理规范与体系，强化各类自然资源要素保障；以协调效率与公平为关键抓手，在决策中重点考虑利益攸关者自然资源利用偏好的权衡关系，优化治理工具的收益与成本[14]；以协同善治为主要原则，不仅强调政府、市场、公民社会的协同互促与因地制宜[15-16]，而且要综合协调实体空间—功能空间—管理空间的对立与统一[17-18]。1.2面向共同富裕的自然资源治理框架从“大同社会”“天道均平”的思想萌芽到“各尽所能，按需分配”的社会主义劳动分配论，共同富裕不仅是中华民族千百年来梦寐以求的时代愿景，也是马克思主义的内在本质与鲜明特征[19]。中国特色共同富裕道路根植于社会经济“渐进式改革”以及独特的国家—社会关系[20]，具有发展性、共享性与可持续性等关键特征[21]，这意味着实现共同富裕是共建与共享、效率与公平、群体与代际等关系的有机统一[22]。自然资源治理对共同富裕进程具有关键作用，本文尝试从目标、对象、价值、实践等维度建立自然资源治理与共同富裕的关联耦合框架（图1）。图1面向共同富裕的自然资源治理框架Fig.1Thenaturalresourcegovernanceframeworkforcommonprosperity（1）目标协同性。共同富裕是中国式现代化的重要特征之一，包含政治、经济、生态、社会等多个维度[23]，其本质是在中国特色社会主义制度保障下共建世界领先的生产力、共享幸福美好生活，不仅要做大蛋糕，夯实物质基础，也要分好蛋糕，共享发展成果。而自然资源治理的两大初始动机则分别是提高发展效率与改善公平正义，其本质与共同富裕目标紧密相关。例如，IUCN提出的自然资源治理框架就是围绕“维护自然”和“实现社会公平正义与尊重相关方权益”两项目标所构建的[9]。（2）对象契合性。良好的生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。自然资源作为生态系统重要组成部分，不仅提供多种生态系统服务，更关乎人类福祉。根据效用价值理论与产权理论，自然资源因其特殊的公共性、稀缺性、外部性[24-25]，形成了一定程度的资产化与资本化，使得土地、矿产等要素不断吸收社会剩余劳动，在国民收入分配中挤占劳动要素的分配份额。因此，亟需促进自然资源的集约高效利用与公平合理配置，加强生态产品供给，提高社会总体福利。（3）价值关联性。推动全体人民实现共同富裕是中国特色社会主义改革的重点方向，这一顶层设计的初衷与人民对美好生活的新期待共轭融通[26]。对于自然资源治理而言，评判其是否顺应“人民至上”理念从而形成“善治”[27]，彰显了共同富裕在此层面的价值。根据HENDRIKS[28]提出的治理价值体系，包括响应（responsive）、有效（effective）、程序正义（proceduraljustice）、韧性（resilience）与平衡（counterbalance），在自然资源治理中应当体现多方利益诉求，提升治理效益与公平正义，构建长效稳态的体制机制，保障共同富裕的可持续性。（4）实践必要性。高质量的共同富裕，不仅要推动社会经济发展的质量变革、效率变革与动力变革，也要着力完善初次分配、再分配和三次分配相协调的制度安排[29]。在此过程中，系统、高效的自然资源治理手段是其内在需求，应当围绕共同富裕核心目标，从全生命周期视角推动自然资源调查评估、监测核算、开发利用、保护修复、保障储备、市场交易、安全预警和国际合作等方面的治理改革[12]，完善自然资源治理的实践体系。2共同富裕视角下我国自然资源治理改革历程2.1社会主义革命与建设时期：“同步富裕”下的均衡治理中华人民共和国成立初期，主要借鉴“苏联模式”实施以突破列强包围为核心的“立国战略”，采取以平衡财政、恢复农工业生产、调整私营工商业为主的强干预政策，为有效解决“三座大山”造成的经济困顿，建构起社会主义整体秩序奠定坚实基础[30-31]。鉴于当时我国为落后农业大国的国情，早期自然资源治理多服从于农业改造、工业生产等项目建设需求，在机构设置、治理政策等方面历经多次变动，总体遵循“平均生产布局、平衡城乡关系、平分资源产权”大方针。在前苏联“大推进”“贫困恶性循环”等理论指导下，我国沿着“大项目、大投资、大均衡”发展思路，制订了“一五”到“三五”计划[32]，重点加强对“三线地区”人、财、物调配，使得工业发展重心偏向东北及中西部地区[33]。在此期间，自然资源要素流动优先服从于重大项目建设，例如，中央先后成立了林业部、森林工业部以满足对大量木材的生产需要，颁布《关于在全国大规模造林的指示》《关于确定林权、保护山林和发展林业的若干政策规定》，在全国范围内创办国营林场和社队林场，实施“大砍大造”政策[34]。为实现工农业部门的相对均衡，我国早期以行政力量直接控制农业部门剩余转移，围绕农业农村领域创设了粮食统购销、土地征收等系列政策链[35]。一方面，政府通过价格管制、需求限额方式重新调整了农业商品的供求关系，为高价销售工业产品形成“剪刀差”创造条件；另一方面，国家对于农村土地用途转用实施全面控制，农村集体土地禁止买卖、出租，城市私有房地产流通被严格限制，1957年修订的《国家建设征用土地办法》将土地征收范围扩大至经营性项目建设，为工业化进程提供了大量廉价土地资本。在收入分配上，这一时期的土地产权收益分配是核心，从以地主为核心的产权制度转变为国家、农民个体所有的产权制度。在借鉴前苏联集体化运动经验的基础上，1953年《关于发展农业生产合作社的决议》提出了“共同富裕”这一概念，确立了农业合作化、规模化发展的主基调，并于1956年初步完成了互助小组、初级社、高级社三级改造，农地、林木等自然资源实际上成为高级社“公共财产”，在广大农户从租佃关系中解脱出来同时，按劳分配、等价交换等市场原则相对弱化[36]。这一时期，“同步富裕”成为国家发展的核心诉求，区域、城乡、工农关系以均衡发展为导向。2.2改革开放时期：“差异富裕”下的专业化分工随着社会主义市场经济体系改革在全国推行，以邓小平为核心的共产党人开创性地提出了“先富后富”论，解放和发展社会主义生产力成为工作重心，以行政主导的“单位制”逐渐瓦解，资源配置转向效率优先，自然资源治理逐渐从建国初期的“均衡性”转向市场分工要求下的“专业化”。“点轴开发”模式成为差异化发展的主要实践路径。沿海地区凭借地理区位、基础设施和交通条件等优势，在国家空间战略、倾斜政策及产业布局作用下实现了要素集聚和率先发展。1990年浦东新区的先行先试掀起了全国层面自南向北、自东到西、自沿海向内陆的新一轮改革开放浪潮[37-38]。在“先富”取得显著成效同时，“后富”问题备受关注，“八五”计划中指出“促使地区经济朝着分工合理、各展其长、优势互补、协调发展的方向前进”。此后，西部大开发、东北振兴和中部崛起等区域战略陆续提出，逐渐形成了“以东部带中部及西部”的国土空间开发模式[39-40]。城乡二元经济结构在市场化与放权改革浪潮下开始解冻。家庭联产承包责任制与农产品市场化改革强化了集体社员自治权，尤其是国家放开农民在集体土地上兴办企业、允许农民利用自有土地建城镇、允许集体土地进入市场“三允许”政策，为乡镇企业兴起与农林牧渔全面发展提供制度保障[41]。此外，《森林法》《草原法》《土地管理法》《城市规划法》相继出台，确立了所有权与使用权“两权分离”的基本产权架构，为资源有偿使用与市场交易提供法律依据，标志着我国自然资源治理迈入法制化与市场化轨道[42-43]。为协调地方增长主义与国家资源安全的矛盾，1998年原国土资源部成立，建立了土地利用总体规划与用途管制制度以及耕地占补平衡、建设用地配额、城乡建设用地增减挂钩等一系列政策工具[44]。城镇偏向性的分配制度体系逐渐形成，不同群体之间的福利差异成为改革痛点。改革开放初期，为了获取农村廉价人力资本与物质资本，各类具有歧视性的劳动力、土地与财税政策出现，尤其是乡镇企业式微与分税制改革后县乡一级财政缺口问题凸显，农村公共服务设施供给落后，城乡福利差距于20世纪90年代后期迅速扩大[45]。为调整城乡关系，中共十六大提出了城乡统筹发展战略，确立了“多予、少取、放活”的总方针，为农民增收创造条件、提供支持，如全面取消农业税、健全农业补贴制度等。2.3全面深化改革与生态文明建设时期：“多维富裕”下的系统治理为推进国家治理体系与治理能力现代化，中共十八大以来，国家开启了经济、政治、文化、社会、生态文明五大方面的全面深化改革。在履行“两统一”职责的指引下，自然资源治理逐渐从专业化分工走向整体性部署与系统性治理，“多维富裕”的重要性愈发凸显。统一国土空间规划与用途管制体系成为制定与落实发展蓝图的重要抓手。自然资源部组建后，建立“全国统一、相互衔接、分级管理”的国土空间规划与用途管制体系成为全面深化改革的重要内容，底线思维、生态优先、以人为本等理念得以落实在一张蓝图上。与此同时，在要素流动更加自由、市场环境愈发开放背景下，区域发展不平衡不充分问题日益凸显[46]，京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展等重大战略相继提出[47]，跨区域合作治理机制不断完善，国土空间开发保护新格局逐渐清晰。农村土地制度改革全面铺开，建立健全城乡融合体制机制成为缩小城乡差距的重要路径。中央沿袭扩权赋能思路，不断完善农村土地产权制度，深化土地要素市场化配置，实现了脱贫攻坚与乡村振兴的有序衔接。在保障农地承包关系“长久不变”基础上，将农地“三权分置”法制化，培育更为多样化的适度规模经营体系。农村“三块地”改革取得了突破性进展，土地征收范围、程序与补偿标准被纳入法制，满足被征地农民合理、多元的利益诉求。集体经营性建设用地入市约束在法律层面得以解除，《土地管理法》《乡村振兴促进法》对入市范围、路径与主体做出明确界定，城乡统一的土地要素市场建设逐渐成型。另外，宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”赋予农户更多自主权，为盘活闲置土地资源、增加农民财产性收入创造条件。生态文明建设持续深化，绿色成为自然资源治理最鲜亮的底色。一是生态文明建设的机构改革大幅推进，2018年国务院统一组建自然资源部、生态环境部等职能部门，科学划定并严格管控生态保护红线、自然保护地体系建设等工作不断推进；二是生态保护修复取得显著成效，天然林保护、退耕还林还草等各类重大生态保护修复项目稳步实施；三是自然生态空间“两山”价值得以彰显，浙江、福建等地成立“两山银行”“森林生态银行”，开展绿色GEP核算、生态产品认证、生态资源权利交易等实践[48]，为普惠生态福祉提供了制度保障。3共同富裕目标下自然资源治理面临的主要挑战共同富裕需要客观认识差距的存在，并致力于将差距控制在社会合意的区间内。由于制度性与非制度性因素耦合作用形成了巨大的区域、城乡、收入差距，随着资本积累与财富增值不断提速进一步扩大差距。因此，亟待厘清当前自然资源治理面临的区域失衡、城乡二元、财富分化等主要挑战。3.1自然资源配置体系不完善，区域发展动能差异明显改革开放后，“以东部为重心”的沿海发展战略深刻地改变了我国国土空间格局，然而，资源环境失衡、产业发展失调、人口流动失序等问题逐渐凸显，中央政府面临日益严峻的协调压力[49]。区域差异“马太效应”加剧的主要原因之一是以土地资源配置为核心的自然资源配置体系不完善，造成先发地区社会不公平和后发地区经济低效率的双重困境。由于人口流动带来的收益与成本具有不对称性[50]，优势建设用地要素更多向先发地区倾斜，并优先配置于商品住房与产业项目，缺乏均等化的公共服务保障，这与大量中低收入及外来人口的生活需求极不匹配。后发地区在人口外流、市场竞争力缺失的窘境下依赖“以地生财”，导致土地资源粗放开发与低效利用。2002年中小城市建成区面积占全国的比重接近一半，到2013年这一占比提高到了64%；2020年北京、上海的城区人均居住用地面积仅为新疆的三分之一，在土地等自然资源配置上呈现“支持中西部、限制大城市”现象[51]。上述制度背景下，中央政府开展建设用地指标（发展权）市场配置的政策探索[52]，鼓励地方进行跨区域指标交易。城乡建设用地增减挂钩[53]、重庆地票[54]、浙江折抵指标[55]等政策均发轫于此。然而，由于产权界定模糊、市场机制不完善、交易范围局限，发展权市场交易进一步加剧区域资源错配问题。当前，大部分政策试点收效甚微，或因耕保压力而被叫停，导致后发地区出现大量低效闲置建设用地。以行政主导的“增减挂”成为当前土地等自然资源转移的“唯一通道”，不仅导致城市化地区受困于“内卷式”指标博弈，更压缩了生态功能区、农产品主产区的发展权补偿路径，导致内生性增长动能不足。3.2自然资源治理结构二元化，城乡之间仍存在较大差距在城镇化与工业化的驱动下，自然资源治理也形成了二元化结构，农村要素以不等价形式被交换到城市[43]，导致城乡差距逐渐拉大。首先，空间规划重城轻乡，乡村发展空间受到挤占。长期以来，我国城乡空间管制分别依靠城市规划与土地利用规划两大平行系统，形成了在城市进行开发建设，在农村实施耕地保护的二元治理思维[56]。尽管机构改革为构建国土空间规划体系提供了组织保障，然而城乡共治的规划目标仍缺乏具体抓手[57]。由于建设用地指标配置及空间用途管制都以城市为重心[58]，导致乡村产业落地难、闲置资源盘活难、自然资源资产变现难等问题，迫使乡村空间利用粗放、组织失序、活力衰退。其次，城乡土地同地不同权、同权不同价、同权难获利，农民难以享受自然资源资产化所形成的市场红利。现阶段农村集体土地入市改革，虽然归还了部分农民应有的权利，但仍存在条件严苛、市场受限、政府不积极等现象。在集体经营性建设用地入市改革试点D县调研时发现，该县确定符合就地入市地块为1036宗，至2020年底实现入市的不足1/4，范围小、推广难、信任风险高等问题较为普遍。最后，城乡要素双向流通不畅，利益格局亟待重塑。2006年以来，“增减挂”政策一定程度上缓解了城市建设用地不足的困境，但在公共服务供给、产业用地保障等方面较少惠及农村地区，“向农村要发展”模式难以为继。3.3自然资源资产化进程错位，财产性收入差距分化严重全民所有自然资源资产有偿使用制度逐步建立健全，成为生态文明建设制度体系的核心之一[59]。自然资源部组建后，同时管理公益性自然资源（如国家公园、自然保护地等）与经营性自然资源（如国有土地、矿产、海洋等），采用的治理手段存在较大区别。在我国经济快速发展、社会财富不断积累的同时，群体之间、代际之间的收入差距问题日益凸显，原因之一是经营性自然资源的过度资产化，造成“价值漂移”，而公益性自然资源资产化进程滞后，导致财产性收入差距不断扩大。由于矿产、土地等经营性生产要素存在过度资本化倾向，“煤老板”“房老板”暴富现象借此而生，不同社会群体的财产性收入失衡。一些经济发达地区的国有土地资源过度资本化已经从商住用地扩张到工业用地，地方政府为招商引资将工业用地低价出让给企业[60]，而企业面对工业用地一、二级市场价差，倾向于追逐资产性收益而非生产性收益，导致工业用地“空转”与“房地产化”。根据《中国国土资源统计年鉴》《中国财政统计年鉴》，国有土地出让收入自2001年就开始激增，仅2003年就达到地方本级预算的55.04%，2019年国有土地出让收入为72580.48亿元，约为2010年的2.41倍。生态产品交易的市场发育迟缓，生态功能区经济增长动力不足。生态产品是公益性自然资源的重要构成及其功能延伸[61]，由于其具有公共物品属性而易造成市场失灵，且碳排放权、排污权等的市场交易机制尚未健全[62]，生态产品价值实现、收益变现仍处于探索阶段，交易过程中常存在“搭便车”现象[63]。例如，在流域生态补偿中，上游保护者与下游受益者之间的权责不对等，生态补偿主要依赖中央政府与地方政府的财政转移支付，后发地区缺乏产业造血功能以及优质的公共服务。此外，公益性自然资源资产具有投资回报周期长、收益低等特征，社会资本参与积极性不高，缺乏激励政策与金融机制，自然资源管理部门作为代理交易主体，亟需通过政策干预建立健全市场交易体系[59]。4自然资源治理助力共同富裕的改革路径4.1构建土地发展权三级配置体系，促进区域协调发展SEHLOSBERG在其著作中所提倡的正义内涵包括认同正义、程序正义与分配正义[64]。同时，发展机会公平、追求人均意义上的均衡、鼓励多元主体参与的理念也是自然资源治理改革的核心诉求之一。在缩小区域差距、促进协调发展中，应当完善“政府调控—市场交易—社会帮扶”配置机制，优化新增建设用地指标、耕地保护目标等土地发展权的区域配置，以平衡权威体制与有效治理之间的张力[65]。首先，初始配置中应坚持以政府为主导，根据区域主体功能定位、重大项目布局、人口流动特征等因素进行综合配置，满足区域发展基本需求。在先发地区加大公共服务、基础设施的配置力度，在后发地区做好对低收入群体的兜底保障。其次，二次配置中要着力探索人口净流出的农产品主产区、生态功能区土地发展权有偿转让的市场交易机制，在提升先发地区集聚能力与经济效率同时，要让城镇化和工业化红利惠及后发地区。最后，尝试建立“帮扶救济”调剂机制，对后发地区要素配置发挥补充性平衡功效。例如，积极发挥“飞地经济”的作用，以新产业、新业态、新模式提升飞入（出）地经济活力，逐步完善财税比例、土地出让收益等利益分配措施，优化共建共享机制。4.2健全城乡融合发展的治理体系，构筑城乡共富基石城乡融合的核心目标在于破解城乡发展失衡难题、激发乡村发展活力，推进城乡关系从对立走向统一[66]。因此，需要加快构建城乡融合发展的自然资源治理体制机制。一是健全空间规划体系，深化“多规合一”改革。在充分考虑资源禀赋与文化特色的基础上，规划中要预留一定比例的建设用地指标以保障乡村产业发展，逐步实现城乡基本公共服务均等化。二是构建全域土地综合整治升级版，优化城乡生产、生活、生态空间格局。逐步探索县域土地综合整治，针对“增减挂”指标实施分类管理、分离使用，实现自然资源在县域空间的适配与优配。三是深化农村用地制度改革，活化宅基地、集体经营性建设用地权能，拓宽农民增收渠道。在集体经营性建设用地入市需求集中、试点基础较好的地区，以建设租赁住房为基点，逐步拓宽经营性入市地类。同时，在确权基础上探索宅基地所有权、资格权、使用权分置改革，允许宅基地等集体建设用地复合、高效利用。4.3有为政府与有效市场有机结合，推动资源配置改革针对以往“强政府—弱市场”治理模式带来的资源配置扭曲、生态环境破坏等问题，中共十九届五中全会创造性地提出了“推动有效市场和有为政府更好结合”的重要论述。在自然资源治理层面，要推动自然资源要素循环流转与国民经济循环体系耦合，着力实现公益性、经营性自然资源的公平高效配置。一方面，深化经营性自然资源资产有效市场建设，使自然资源要素流向高效利用部门。例如，创新工业用地市场化出让与弹性年限使用制度，包括“项目遴选、先租后让、租让并举、联合竞买”等方式。另一方面，建立健全自然资源资产储备制度，强化有为政府建设。整合“摸底清查、规划管理、资产入库、前期管护、分类供应、资金管理”等环节，将分散低效的自然资源使用权或经营权进行集中流转收储和专业化运营；创新开展排污权、用水权、碳排放权等生态资源指标及产权交易，鼓励社会资本以政府购买服务、特许经营、股权合作等模式深度参与。4.4强化自然资源的节约集约利用，厚植共同富裕根基可持续性是自然资源治理的应有之义，亟需构建长效、精准、智能的政策体系，提升自然资源的节约集约利用程度。一是健全耕地保护长效机制。以保障粮食安全、提升粮食产能为着力点，分区分类推进高标准农田建设。以土地出让金、新增建设用地有偿使用费等为来源，增设耕地保护补偿专项基金，激发后期管护积极性。二是优化工业用地再开发机制。出台低效工业用地认定标准，鼓励企业以“协议退出”“协商置换”等方式有序退出。创新混合用地政策，允许工业用地建设租赁住房，提供工改办、工改居、商改居等用途转换路径。三是开展多尺度、跨流域“山水林田湖草沙”一体化保护和修复行动。通过组建统一机构，明确修复责任主体，贯彻基于自然的解决方案（NbS）理念，采用自然恢复与人工恢复相结合的方式提升陆域、海洋生态系统的完整性、连通性和原生性。四是加快自然资源治理数字化改革。推进国土空间信息化与数字化治理，实现央地之间、部门之间、政民之间数据共建共享。加强自然资源监督监管体系建设，精准、及时维护治理秩序与相关权益人权利。5结语本文从自然资源的关键特性出发，首先探讨了自然资源治理的概念内涵，从目标、对象、价值、实践等方面构建面向共同富裕的自然资源治理逻辑框架；其次，梳理了我国自然资源治理的政策发展历程；再次，明晰了当前我国自然资源治理面对“三大差距”的关键挑战；最后，提出了优化发展权配置体系、健全城乡融合体制机制、推动有为政府与有效市场的结合、提高集约利用水平等治理路径。共同富裕是一个历久弥新的重大议题，不仅影响着我国国家现代化进程，对全球治理格局重塑也非常重要[67]。2018年机构改革以来，自然资源治理体系发生了整体性、系统性、重构性变革，而在共同富裕目标的要求下亟待完善与之相适应的制度框架，这不仅是对理念转变的新诉求，也是治理改革与技术突破面临的新挑战。本文认为走向共富型治理需在以下方面展开进一步探讨：第一，借鉴国际上产权制度、跨区域合作等方面的先进理论与实践，完善面向共同富裕的自然资源治理体系；第二，健全自然资源治理法律法规与政策体系，尤其是在涉及多部门、跨区域、多层级的问题上要探索整体性联动机制；第三，依托区块链、人工智能、大数据等先进技术，强化数字化治理能力，迭代更新自然资源治理的系统框架与应用场景。致谢：感谢浙江省自然资源厅改革发展处卢艳处长、陈建杰副处长对本文部分观点的贡献。

  中国土地科学杂志发表 2022年9期

• 《国土空间规划法》的立法体例与实体要义
  作者：孙聪聪（广东外语外贸大学土地法制研究院，广东广州510420）空间规划强调以均衡的可持续发展为目标，促进以土地为依托的空间资源的公平配置与高效利用。进入21世纪以来，各国区域发展不均衡的矛盾更为凸显，土地的立体化利用渐成常态，通过空间规划矫正区域发展失衡、提高空间资源利用效率，重回立法视野。荷兰于2008年对1965年颁布的《空间规划法》进行了全面修改，重新理清国家、省、市之间的规划权力配置[1]，德国亦于2009年全面替代了1997年版的空间秩序法[2]。英国《2004年规划与强制购买法》引入空间规划的概念，建立区域规划体系，随后虽以《2011年地方主义法案》废除区域规划、引入邻里规划，但大伦敦区依然保留区域规划意义上的《伦敦规划》，有关区域平衡与地方合作的空间规划理念已然渗透进英国城乡规划立法[3]。我国于2010年发布《全国主体功能区规划》，较好地体现了区域空间均衡和可持续发展的面向，2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》正式提出建立空间规划体系，随后我国国土空间规划政策框架逐步搭建成型，并经由2019年8月26日修正的《土地管理法》原则性规定国土空间规划的编制要求和法律效力，明确“已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城乡规划”；2021年修订的《土地管理法实施条例》进一步具化了国土空间规划的强制内容和编制依据等。但现行《土地管理法》及其实施条例并未对国土空间规划的编制主体、审批程序以及监督实施等予以系统规定，只是体现出从土地利用规划向国土空间规划转变的过渡性特征。目前指导国土空间规划编制实施的法律法规与政策性文件，因存在立法空白或者效力层级过低而难以满足依法规划的实体与程序要求，如各级政府或自然资源部门编制国土空间规划没有明确的法律授权，国土空间规划制定或修改过程中的民主参与机制缺失，国土空间规划和用途管制将对土地财产权利行使构成限制，属于法律保留事项却并未制定法律等，国土空间规划立法迫在眉睫。1《国土空间规划法》的立法体例与调整范围目前学界关于国土空间规划立法的研究，主要集中在立法进路和规范内容等方面。如有学者建议修订现行《土地管理法》并将其更名为《国土空间管理法》，建立以国土空间用途管制为核心的国土空间管理制度体系，采用框架法模式对国土空间规划与土地管理进行整合立法[4]，制定一部在内容上涵盖国土空间开发保护、国土空间规划和土地管理三个层面的国土空间规划框架法[5],以法典化思维将国土空间规划体系、《城乡规划法》的实质内容、《土地管理法》土地用途管制和土地利用总体规划内容等直接在“国土空间开发保护法”中作整合性规定，不再另行制定“国土空间规划法”[6]；亦有学者在对我国现行空间性法律法规总结梳理基础上，提出国土空间规划法的制定可以采用以规划编制和实施程序为主线的立法框架，可考虑先由国务院制定《国土空间规划条例》，再将其上升为单独立法或被《国土空间开发保护法》所吸收[7]；另有学者认为“国土空间开发与保护法”涵盖“空间规划法”，但从立法难易程度和可操作性方面考虑，建议单独制定“空间规划法”作为上位基本法、各空间规划法律法规为下位专项法的体系结构[8]；同时有学者指出可从规划体系、规划编制、规划审议、规划实施、规划监管等方面设计国土空间规划立法框架，采用由易到难的进阶立法路径[9]；新近有学者提出以适度法典化统合现行国土空间规划分散立法的路径选择[10]。上述研究积极回应国土空间规划立法的迫切需求，具有学术启发意义和立法决策价值；但从中亦可看出，学界在《国土空间开发保护法》和《国土空间规划法》间的逻辑理路及立法时序上颇为犹疑。事实上，从立法规划及其实施进程看，《国土空间开发保护法》和《国土空间规划法》分别立法是立法机关与职能部门的顶层设计：《十三届全国人大常委会立法规划》将“国土空间开发保护法”和“空间规划方面的立法”分列为第二、第三类项目；《自然资源部2020年立法工作计划》要求研究起草《国土空间开发保护法》报国务院审查，同时为明确国土空间规划编制审批要求，拟研究制定《国土空间规划管理办法》；《自然资源部2021年立法工作计划》将《国土空间开发保护法》列为出台类项目，并提出积极配合立法机关推进《国土空间规划法》等重点立法。在立法机关已然就《国土空间开发保护法》和《国土空间规划法》的立法时序与模式做出决断时，理顺“国土空间规划”与“国土空间开发保护”之间的逻辑关联，廓清各自立法的调整范围和规范对象，是更为务实的路径。1.1“国土空间规划”与“国土空间开发保护”之间的逻辑关联毋庸讳言，《国土空间开发保护法》虽在立法规划上优位于空间规划方面的立法，但国土空间开发保护的理论储备尚不及国土空间规划①截至2021年10月20日，在中国知网以“国土空间开发保护”为主题词检索，于CSSCI上发表的学术论文仅有32篇；以“国土空间规划”为主题词检索，则有533篇。；国土空间规划政策形成有其脉络可循，国土空间开发保护立法的提出确显突兀。然而，国土空间规划、国土空间用途管制和国土空间开发保护之间的逻辑关联可从土地利用规划、土地用途管制和土地管理间的制度嵌构中推衍。从“多规并立”的类空间规划到“多规合一”的国土空间规划，从土地用途管制到国土空间用途管制，从土地管理到国土空间开发保护，国土空间规划和国土空间开发保护立法不应成为无源之水、无本之木。我国《土地管理法》包括总则、土地的所有权和使用权、土地利用总体规划、耕地保护、建设用地、监督检查和法律责任等章节，“土地的所有权和使用权”章节多是对宪法、民法和农村土地承包法等确认的土地财产权制度的重复性规定，2021年修订的《土地管理法实施条例》删除了以往关于“土地的所有权和使用权”的规定，是节约立法资源思想的表达，值得肯定。《土地管理法》中“土地利用总体规划”编制和实施是划定落实不同地块用途的依据，通过各级土地利用总体规划和土地利用年度计划分解、传导土地用途管制的量化指标。“耕地保护”章节进一步设置占补平衡、永久基本农田保护及转用、土地整理与复垦等农用地保护规则体系。“建设用地”章节则是关于土地征收、建设用地划拨、出让与收回、集体建设用地使用等增量或存量建设用地开发利用的具体规定。“耕地保护”和“建设用地”章节既是土地用途管制的核心内容，又可视为土地开发保护的制度规范。推及国土空间规划、国土空间用途管制和国土空间开发保护，可以认为国土空间规划是用途管制的法定依据和适用前提[11]，用途管制是空间规划的制度目标和规范意旨，国土空间开发保护则是把全域自然资源纳入规划对象后对包涵土地在内承载空间的利用保护所做的统筹安排[12]，是在空间规划划定落实生态空间、农业空间和城镇空间的基础上，设置的各类空间开发和保护的具体规则。言即国土空间开发保护涵盖空间规划和用途管制，《国土空间开发保护法》应是《土地管理法》的升级和再造，在建立国土空间规划体系后，现原则性规定国土空间规划编制要求和法律效力的《土地管理法》将不敷适用，以单一土地要素为规划标的的土地利用规划和用途管制亦将不合时宜，应以《国土空间开发保护法》取代《土地管理法》，建立统筹海陆空间、协调区域城乡发展、创新规划管制工具的国土空间开发保护规则体系。事实上，不仅《土地管理法》，《城乡规划法》亦应被国土空间规划立法所废止。我国土地利用规划仅划定土地的平面用途，城乡规划不得不在土地利用规划的基础上设定立体的开发建设强度，由此形成了“多规并立”的规划体系，并造成规划事权分割、土地利用的整体性和协调性差、规划冲突等弊端。国土空间规划欲实现“多规合一”，首先需整合的即是土地利用规划和城乡规划，《土地管理法》第18条第2款明确规定“已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城乡规划”，以国土空间规划取代土地利用规划和城乡规划的意图至为明显。有学者认为，“建立国土空间规划体系并不是对我国土地规划权的否定”[13]，笔者对此不甚认同。国土空间规划并非主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划、生态规划等的简单叠加，而涉及到强化规划权威的政策导向下规划基础理论重塑与制度体系创新，与土地利用和城乡规划等单向度规划不同，国土空间规划强调将主体功能区、土地利用和城乡规划等融合成为立体的多维度规划，基于生态保护和粮食安全的公共利益，既要求全域范围内不同功能空间协调开发利益，又强调在具体地块上划定落实生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界（以下简称“三条控制线”），框定生态保护、农业利用和城镇开发空间；既包括国土空间内横向上不同的利用保护形态，亦涵盖纵向上不同开发建设强度。自然资源部整合原国土资源部的土地利用规划职责、国家发展和改革委员会组织编制主体功能区规划职责、住房和城乡建设部的城乡规划管理职责①参见《自然资源部职能配置、内设机构和人员编制规定》。，行使“多规合一”的国土空间规划权。笔者赞同整合国土空间规划和土地管理相关法律法规、政策性文件的立法路径，但在《国土空间开发保护法》已被列入立法规划的前提下，似无必要另辟蹊径制定《国土空间管理法》，在推进国家治理体系和治理能力现代化建设背景下，国土空间治理应摒弃传统的管理与服从模式，践行公私合作理念[14]，更多地引入市场化体制机制，有效提升我国国土空间治理的法治化水平。名正则言顺，《国土空间开发保护法》比《国土空间管理法》更能体现新时代国土空间治理的现代化需求。1.2《国土空间开发保护法》与《国土空间规划法》各自的调整范围依法规划是依法治国、依法行政的题中之义。制定和实施国土空间规划的行政权力运行，无论表现为抽象行政行为抑或具体行政行为[15]，均会对土地财产权利的行使构成限制，国土空间用途管制更是直接作用于行为人的权利内容与行使边界。国土空间规划和用途管制必须遵循并贯彻行政法定、行政均衡、行政正当的基本原则[16]。行政法定包括职权法定、法律优先和法律保留，即制定和实施国土空间规划的权力必须有明确的法律授权，国土空间规划立法出台后将优位于行政立法，对土地财产权利的限制乃至剥夺必须制定法律；行政均衡包括平等对待、行政比例和信赖保护，全域统一的国土空间规划区别适用于城乡二元土地财产权利结构的正当性有待证成，国土空间规划权的行使应尽可能使相对人损害保持在最小范围内，对土地财产权利的限制，与其所要实现的公共利益之间必须是合比例的，国土空间规划一经制定并实施非经法定程序不得变更或废除；行政正当，包括行政参与和行政公开，受国土空间规划影响的利害关系人有权实质性参与国土空间规划的制定和实施，国土空间规划的制定过程和成果文件应无条件向社会公众公开。从国土空间规划和国土空间开发保护之间的逻辑关联出发，理想的模式是制定一部涵盖国土空间规划和国土空间用途管制的《国土空间开发保护法》。然而如前所述，目前关于国土空间开发保护的理论储备和实践经验均较为贫乏，编纂一部实体法意义上的《国土空间开发保护法》时机尚未成熟；但在统筹推进自然资源资产产权制度改革背景下，整合山水林田湖草沙等国土空间开发保护利用规则又显得极为迫切，此乃立法规划将《国土空间开发保护法》和《国土空间规划法》先后分立的决策考量。只是在《国土空间规划法》尚未出台的情况下，国土空间用途管制将无所依从，国土空间规划如何编制、实施，规划分区如何划定，规划许可如何运行，在不同的规划分区实行何种程度的用途管制，是否对土地财产权利行使构成非正当限制以及如何补偿等，均难有定论。如此一来，《国土空间开发保护法》抽离了国土空间规划和用途管制的实体法内涵，只能以形式意义上的框架法模式出台，对山水林田湖草沙等国土空间开发保护的规则进行原则性规定；国土空间规划的编制与实施、国土空间用途管制等实体内容，则留待《国土空间规划法》以实体法律的形式予以具体明确。2《国土空间规划法》中空间规划制定的实体内容目前国土空间规划立法虽未出台，但相关规范性文件已然构建起编制和实施国土空间规划的政策体系，国土空间规划体系先于其法律制度构建为既定事实，立法进路在很大程度上是将现有指导国土空间规划体系构建的国家政策法律化的过程[17]。在研究制定国土空间规划立法时，可考虑吸收其中成熟的制度规范，包括国土空间规划的体系构成及编制主体、省级以上（包括特大的市）国土空间规划的编制重点及审批程序、国土空间规划的监督和实施等[18]。同时也应注意到，政策性规定在内容上表现出纲领性、方向性和宣示性特点，因而具有更强的变动性、模糊性，不符合法律的明确性、稳定性要求[19]，不宜将规范性文件中的规定直接纳入国家立法。具体而言，在《国土空间规划法》中构建具有实体意义的国土空间规划规则体系，应当至少包括以下规范内容。2.1充实国土空间规划制定的强制内容，体现其科学性首先，将“三条控制线”划定纳入国土空间规划强制内容。《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《规划意见》）要求在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价（以下简称“双评价”）的基础上，科学有序划定“三条控制线”，但对于“三条控制线”的划定主体和审批程序并无具体规定。事实上，从2009年至今，原国土资源部和农业部、现自然资源部和农业农村部即通过发布一系列规范性文件敦促划定落实永久基本农田，中共中央、国务院、生态环境部、自然资源部等亦通过印发相关规范性文件指导生态保护红线的划定落实。此外，2019年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》（以下简称《三条控制线意见》），要求将“三条控制线”作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线，到2020年年底，结合国土空间规划编制，完成“三条控制线”划定和落地，协调解决矛盾冲突，做到不交叉不重叠不冲突。对上述规范性文件予以梳理发现，统筹划定落实“三条控制线”是当前编制国土空间规划的实质内容与核心要义。国土空间规划政策体系是在实践中摸索建立的，永久基本农田划定在先，甚至早于空间规划概念的提出；生态保护红线划定在后，是为应对我国资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化制约经济社会可持续发展所做的制度安排；城镇开发边界则是在一定时期内因应城镇发展需要，可以集中进行城镇开发建设、以城镇功能为主的区域边界，涉及城市、建制镇以及各类开发区等。尽管实践中各地永久基本农田和生态保护红线已部分划定，2021年修订的《土地管理法实施条例》仍要求国土空间规划统筹布局农业、生态、城镇等功能空间，可谓正确认识到“三条控制线”作为国土空间规划最重要的组成部分，应当是内嵌于国土空间规划编制程序的，一如在土地利用总体规划中划定农用地、建设用地和未利用地，在城乡规划中划定禁止、限制和适宜建设区域。其次，在“双评价”的基础上，增加可持续性、住房需求评估等内容。《规划意见》要求在“双评价”基础上，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，“双评价”被认为是构建国土空间的基本战略格局、实施功能分区的科学基础。事实上，在能够承载和适宜开发的前提下，还应当从可持续性、住房需求评估等方面增强国土空间规划的科学性，确保环境和自然资源可持续，满足城乡居民居住需求。可持续性评估是英国地方规划制定过程中的必经程序，其在评价规划所可能带来的潜在环境影响的同时，综合考虑其更广泛意义上的经济和社会影响[3]；英国学界普遍认为，其在促进可持续发展方面具有重要作用[20]。融入生态文明理念的我国国土空间规划体系，亦应把创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念渗透进国土空间规划，通过规划制定过程中的可持续性评估综合评价规划对环境、经济和社会发展的影响。同样的，英格兰的《国家规划政策框架》（NationalPlanningPolicyFramework）要求采用标准方法，提供地方住房需求评估以决定所需的最低住房数量，在涉及住房供应的重大开发项目中，规划政策和许可决定应当要求至少10%的住房属于保障性住房①MinistryofHousing,Communities&LocalGovernment,NationalPlanningPolicyFramework.www.gov.uk/government/publications。。住房需求评估是对规划区域内不同群体所需住房的规模、类型和居住期限等予以评估，并在规划文件中做出相应的安排。随着城乡融合的不断推进，我国国土空间规划在促进职住均衡方面被寄予厚望，使更多城乡居民可得在工作地安居，离不开充分的政策性住房保障。《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》明确国务院审批的市级国土空间总体规划审查要点包括城镇政策性住房等的布局原则和标准，可谓正确认识到政策性住房布局的重要性，但规划布局应以科学的需求评估为前提，且贯穿于规划制定和实施始终，可考虑将住房需求评估纳入国土空间规划制定的强制性内容，为政策性住房布局提供科学依据。2.2理顺国土空间规划审批的程序要件，强化其民主性从土地利用到空间治理，规划的目的始终是为公共利益而对国土空间开发保护活动予以提前设计和积极干预，规划的制定和实施必然影响到土地财产权利的行使与保护，以及生活在其间的人们营造并维护公共生活空间的自主性。因此，规划的民主性是其合法性的重要来源。规划的民主性一方面直接地体现为规划制定过程中的公众参与，另一方面间接地表现在经由民主选举而产生的立法机关对规划的审议程序，后者又反过来赋予规划法定地位，强化其法定约束力。我国土地利用总体规划的制定中并无立法机关审议和公众参与的民主程序；城乡规划对此予以矫正，各级城乡规划在报送审批前，需经本级人大常委会或者人民代表大会审议；村庄规划在报送审批前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意。与此同时，《城乡规划法》第26条还具体规定了城乡规划制定过程中的公众参与程序。国土空间规划制定过程中亦应充分保障其民主性。首先，在国家立法层面明确市县级国土空间规划的编制内容和审批程序。《规划意见》基本上延续了《城乡规划法》关于规划制定的审批程序，整体上强化了国土空间规划的法定约束力，要求自然资源部会同相关部门组织编制全国国土空间规划，由中共中央、国务院审定后印发；省级和需报国务院审批的城市国土空间总体规划，在报送国务院审批前，需经同级人大常委会审议；其他市县及乡镇国土空间规划由省级政府根据当地实际，明确规划审批内容和程序要求，且允许各地因地制宜，将市县与乡镇国土空间规划合并编制，也可以几个乡镇为单元编制乡镇级国土空间规划。此与深化“放管服”改革下简政放权的指导思想相吻合，但“三条控制线”和乡村建设等空间实体边界恰恰是在市、县级国土空间规划中划定落实的，若将来的国土空间规划立法依循《规划意见》，不对市县级国土空间规划的编制内容和审批程序做具体明确的规定，而是交由省级政府自治，笔者认为将很难保证“三条控制线”的划定落实和严格实施，进而不利于国土空间规划核心目标与底线约束的实现。其次，保留并拓展详细规划制定中的公众参与机制。《规划意见》要求国土空间规划体系中详细规划在市县及以下编制。城镇开发边界内的详细规划相当于城乡规划体系中的控制性详细规划，由市县自然资源主管部门组织编制，报同级政府审批；城镇开发边界外的详细规划也即村庄规划由乡镇政府组织编制，报上一级政府审批，并没有立法机关审议和公众参与的民主程序。前文述及，《城乡规划法》规定，村庄规划在报送审批前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意，旨在于尊重并保障村民自治，以及农民集体对其享有所有权的土地为自主使用和管理的权利，未来的国土空间规划立法不应克减该程序性权利。几乎与《规划意见》同时①《规划意见》于2019年5月23日发布，《自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》于2019年5月29日发布。，自然资源部办公厅发布的《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》要求，村庄规划在报送审批前应在村内公示30日，报送审批时应附村民委员会审议意见和村民会议或村民代表会议讨论通过的决议，是对《规划意见》的矫正，值得肯定。另据《规划意见》，可以几个行政村为单元编制村庄规划，此举有利于集约节约利用土地，但仍应征得所涉村庄民主程序认可。事实上，城乡规划体系中的控制性详细规划和村庄规划，国土空间规划体系中的详细规划，作为对具体地块用途和开发建设强度所作的预先设定，对土地财产权人产生的实际影响，甚或超越总体规划，以广州市规划和自然资源局公布的广州市2019年国有建设用地使用权基准地价为例，在相同区域，商业用地地价是工业用地的逾24倍②参见《广州市规划和自然资源局关于公布广州市2019年国有建设用地使用权基准地价更新成果的通告》。。详细规划的制定固然要在土地利用现状基础上，综合考虑城乡未来经济社会发展和居民的生产生活需要，体现规划基于公共利益目的限制土地财产权行使的必要性与合比例性，但亦应关注规划自身的民主性。新的《土地管理法》以公共利益限缩土地征收范围、允许集体经营性建设用地有条件入市、下放宅基地审批权限，城镇开发边界外村庄规划的制定和实施将决定增量建设用地的具体地块用途和开发建设强度，城镇开发边界内详细规划则主要影响存量建设用地的更新改造和功能布局。规划制定过程中的公众参与是其获得民主性的必要前提，而立法机关的审议在间接体现规划民主性的同时，直接赋予其强制约束力，二者均不可或缺。总之,笔者认为，国土空间规划立法在《规划意见》确立的审批程序基础上，应增设市县级国土空间规划编制内容和审批程序的强制性规定；同时，无论总体规划抑或详细规划，均应设定立法机关审议和公共参与的民主程序。就公众参与而言，除了借鉴《城乡规划法》确立的体制机制，尚可探索并细化实质性的公众参与程序，包括规划制定过程中的征询和公开程序，规划许可审查中的预申请论证和前置程序、异议提出与受理、协商确定规划条件和义务等，笔者将对此另撰文详述。3《国土空间规划法》中空间用途管制的制度要义国土空间规划是国土空间用途管制的实施依据[21]，国土空间用途管制是国土空间规划的规范目的。相较于以往土地用途管制保护耕地的单一目标[22]，国土空间用途管制融入生态文明理念，强化生态用地保护，推动区域城乡协调发展，国土空间用途管制的具体内容亦可从相关法律法规和政策性文件中予以凝练提升。3.1限制生态保护红线内开发建设活动依据《三条控制线意见》，生态保护红线内，自然保护地核心保护区原则上禁止人为活动，其他区域严格禁止开发性、生产性建设活动；目前已划入自然保护地核心保护区的永久基本农田、镇村、矿业权逐步有序退出；已划入自然保护地一般控制区的，根据对生态功能造成的影响确定是否退出。另据《中共中央办公厅、国务院办公厅印发〈关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见〉》，以国家公园为主体的自然保护地体系的形成，是对现有各类自然保护地按照保护区域的自然属性、生态价值和管理目标进行梳理、调整、优化归并的结果，若欲禁止人为活动，则必然涉及国有土地上设立的建设用地使用权或各类准物权收回以及集体土地所有权征收；若欲禁止开发性、生产性的建设活动，则可能导致土地财产权人无法按照原用途对土地使用和收益，在严重性、持续性等方面造成对财产权本质的侵犯，尽管未予征收，但事实上产生如同征收的法律效果,超出财产权所应当承担的社会义务，构成应予补偿的过度限制[23]。关于国有建设用地使用权收回的法律性质，目前学界有征收说、解除合同说、撤回行政许可说、独立法律制度说等不同主张，《民法典》《土地管理法》《城市房地产管理法》《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等对其补偿规则的规定有所不同，收回的程序规范亦存在明显法律漏洞[24]。探矿权、采矿权等经国家特许形成的财产权，受到宪法和民法的双重保护，无论是“有序退出”抑或被禁止从事生产性、开发性的建设活动，均严重剥夺了矿业权人的核心利益[25]，应当予以补偿。相对而言，集体土地征收的补偿标准和程序规范已较为成熟，惟值得警惕的是，地方政府有以生态移民的名义简化、代替集体土地征收程序的倾向。如《宁夏回族自治区人民代表大会常务委员会关于中部干旱带县内生态移民涉及土地有关问题的决定》规定：“生态移民整建制迁出后，原农民集体所有土地（包括农村村民宅基地）即为国家所有，用于恢复林草植被，改善生态环境。”事实上，生态移民工程不仅涉及到迁出区集体土地的征收和安置补偿，还可能存在迁入区集体土地的先征收后划拨，或者集体土地相互之间的置换，以及迁出区建设用地复垦置换新增建设用地指标的使用、收益，搬迁后迁出区集体土地所有权或使用权确权登记等问题。惟有在尊重和保护既有财产权体系前提下，依循法治思维和规则路径方为妥适安排和救济，否则即可能在保护生态安全名义之下过度侵害土地财产权人合法权益。3.2提升永久基本农田转用或征收条件依据新修正的《土地管理法》，永久基本农田一般应当占本行政区域内耕地的80%以上，非因国家重点建设项目选址确实难以避让且经国务院批准，不得转用或征收。《国务院关于授权和委托用地审批权的决定》将其可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批授权各省级人民政府批准，试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省级人民政府批准。此次新冠疫情可能给全球粮食安全带来更大冲击[26]，特殊时期在粮食禁运情形下仍应坚守耕地红线[27]，永久基本农田转用或征收审批权下放反而应审慎推进。我国宪法对一切使用土地的组织和个人苛以合理利用的社会义务[28]，依据民法典和农村土地承包法等法律规定，土地承包经营权人依法承包集体所有的耕地从事种植业等农业生产，未经依法批准，不得将承包地用于非农建设，此为财产权内容的立法形成，言即土地承包经营权本未包涵改变土地用途的权能，永久基本农田划定并未加重土地承包经营权人的法定负担。然而，集体土地所有权并无不得从事非农建设的立法限制，2019年《土地管理法》修正后符合特定条件的集体经营性建设用地可得与同类用途的国有建设用地同等入市，永久基本农田划定提高了集体所有的农用地变更为建设用地的法定条件，加重了集体土地所有权人的权利负担。此外，永久基本农田划定的依据是耕地质量等自然禀赋，然而一旦划定则其转用或征收面临的条件更为严苛，此种基于公共利益产生的不均衡会造成特定农民集体财产权的特殊牺牲，且损害后果是严重的和不可期待的。因此无论集体所有耕地承包经营抑或统一经营，被划入永久基本农田均应得请求行政补偿。农民集体获得相应补偿后，可将补偿款在集体成员间分配，此乃集体土地所有权实现的题中之义，无需赘言。3.3统筹城镇开发边界内外用途管制依据前述《规划意见》，国土空间规划体系中详细规划在市县及以下编制。城镇开发边界内的详细规划相当于城乡规划体系中的控制性详细规划，不同的是详细规划似将城镇的城中村纳入其规划区域，统筹用途管制；城镇开发边界外的村庄规划在当下城乡规划和未来国土空间规划体系中的法律地位相同，均是对用地布局和建设要求做出的具体安排。据此，在“三条控制线”的底线约束下，城镇开发边界内外均以详细规划确定具体地块用途和开发建设强度，实现用途管制全覆盖，其对土地财产权行使的限制需要具体分析。对于城镇开发边界内外的国有土地财产权而言，国家作为所有权主体和规划权主体具有的重合性特征，决定了上述限制即便对国有土地所有权构成特殊牺牲也毋需予以补偿，而国有建设用地使用权人的规划义务在建设用地使用权出让之时即以规划条件的形式予以明确。对于城镇开发边界内外的集体土地财产权而言，农用地受制于永久基本农田保护上已述及，建设用地主要分为宅基地、集体经营性和公益性建设用地，在规划上可看作是对具体地块用途所设定的规划条件。宅基地为满足农村居民的居住需求，依据“一户一宅”、面积法定的原则无偿取得，基于该赋权目的，各地对农民住宅建设往往设定层数、层高、建设总面积等限制①如《海南省村庄规划管理条例》第32条第2款规定：“按照本省有关规定，农村村民建设住宅不得超过三层，高度一般不得超过十二米，鼓励采用坡屋顶等特色风貌。”，其本质亦是对宅基地的开发建设强度所设定的规划条件。新修正的《土地管理法》第63条允许集体经营性建设用地入市，要求在出租、出让合同中载明土地用途和规划条件等，在第64条紧接着规定集体建设用地使用者按照规划用途使用土地的义务；根据新修订的《土地管理法实施条例》第39条，入市集体经营性建设用地的规划条件，由市、县人民政府自然资源主管部门依据国土空间规划拟定。集体公益性建设用地的规划条件如何确定，目前尚不明确。在国土空间规划以城镇开发边界统筹用途管制的前提下，城镇开发边界内城镇空间的集体建设用地可得与国有建设用地具备同等的开发强度，如此一来，集体土地在保障农村居民生存、居住和发展权益之外，产生的增值收益应当在国家、集体和成员之间公平分配。此外，同样是集体土地财产权，城镇开发边界外农业空间因主要承载农业产生功能，因而具有与城镇开发边界内城镇空间不同的开发建设强度，其一方面是由自然禀赋、历史发展和现实条件所共同决定的，具有科学性基础，另一方面因国土空间用途管制导致集体土地财产权行使受限，应当给予合理补偿，而具备了正当性依据。3.4建立国土空间用途管制行政补偿制度我国《宪法》确立了城乡二元的土地财产权结构，授权国家基于公共利益依法征收或征用并给予补偿，禁止土地所有权转让，允许设定土地使用权并可依法转让，明确合理利用土地的原则。作为社会主义公有制的组成部分，国家和集体土地财产权负载保护国家粮食安全、保障城乡居民生存、居住和发展权益、促进公有制经济有效实现等公共利益，在生态文明建设的背景下，又增设了生态保护的公共职能。如前所述，国土空间规划和用途管制对土地财产权的限制若超过其应当承担的社会义务，违反平等原则，造成个别人或者群体财产权的特别牺牲，且这种损害是严重的和不可期待的，则应当建立行政补偿制度，对因“三条控制线”划定限制土地财产权行使逾越必要限度给以充分合理补偿，包括耕地和永久基本农田保护补偿、生态保护补偿等[29]。值得注意的是，2021年《土地管理法实施条例》修订要求建立耕地保护补偿制度，并授权自然资源主管部门会同有关部门规定耕地保护补偿的具体办法和实施步骤，耕地保护补偿制度正式进入立法视野；在相关办法制定过程中，需注意耕地保护补偿与永久基本农田保护补偿的独立性，前者补偿的是集体土地发展权益损失，后者矫正的是永久基本农田和非永久基本农田所有权人之间的利益失衡。4结语规划并非价值中立的技术实践，其从根本上关涉对空间发展的伦理和道德判断，为使生活在其间的人们不仅仅因为出生地或者居住地而被限制获得良好居住环境、完善基础设施和公共服务、职业选择和就业保障等等更好条件的机会，达到矫正空间失衡、实现空间正义的目的。从土地利用总体规划到城乡规划、主体功能区规划再到国土空间规划，我国规划体制变革对于矫正城乡区域经济社会发展失衡、实现自然资源和生态环境可持续发展的逻辑进路已然明晰；在新冠疫情常态化和逆全球化的背景下，国土空间规划对生态保护、粮食安全和经济社会发展的关切正当其时，且犹如“三驾马车”并驾齐驱，不可偏废。为避免出现规划空白，国土空间规划体系构建在先，而法律制定在后，当务之急仍是强化国土空间规划立法研究并加速其立法进程，尽快补足其合法性缺失。

  中国土地科学杂志发表 2022年2期

• 2019自然资源领域十大关键词
  1.“不忘初心、牢记使命”党的十九大决定，以县处级以上领导干部为重点，在全党开展“不忘初心、牢记使命”主题教育。按照中央要求，2019年6月6日，自然资源部召开“不忘初心、牢记使命”主题教育动员部署大会。动员部署大会召开后，自然资源部牢牢把握“守初心、担使命，找差距、抓落实”的总要求，扎实、有序推进主题教育：自然资源部党组印发“不忘初心、牢记使命”主题教育实施方案，先后召开理论学习中心组学习（扩大）会议、党组（扩大）会议，开展“不忘初心、牢记使命”主题教育集中学习研讨；召开派出机构和直属单位“不忘初心、牢记使命”主题教育学习交流视频会，24位党组织书记围绕“强化理想信念、牢记初心使命”“加强党的政治建设、全面从严治党”“生态文明建设”3个专题发言；印发《关于加强和改进调查研究工作的意见》，围绕统筹落实调研任务、改进调研方式、加快调研成果转化应用等方面对调查研究工作提出具体要求；召开部机关调研成果汇报交流会，巩固深化“不忘初心、牢记使命”主题教育，梳理存在的问题，研究对策办法，以更好地支撑生态文明建设和落实党中央、国务院对自然资源管理的各项决策部署。全系统各单位立足自然资源部门主责主业，把开展主题教育同完成改革发展稳定各项任务结合起来，同做好稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险、保稳定各项工作结合起来，同庆祝新中国成立70周年结合起来，开展了主题征文、老照片征集、视频征集等活动，不断将主题教育引向深入。2.国土空间规划2019年是国土空间规划从施政理念到政策实践的关键一年。5月9日，中共中央国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，对国土空间规划的指导思想、目标任务、总体要求、框架体系、实施监管、工作保障等作出规定，标志着我国国土空间规划体系的“四梁八柱”已经形成。9月12日，中共中央政治局常委、国务院副总理韩正出席省部级干部国土空间规划专题研讨班座谈会，听取学员代表发言并讲话。他强调，要认真学习领会习近平总书记关于国土空间规划工作的一系列重要指示精神，提高政治站位，抓好贯彻落实，推动国土空间规划工作迈上新水平。从中共中央、国务院出台《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，到中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》，再到自然资源部下发《关于全面开展国土空间规划工作的通知》《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》、承办中央组织部委托的“国土空间规划引领绿色发展专题研究班”、召开推进“多规合一”国土空间规划工作现场会，2019年，国土空间规划一步步从宏观政策走向微观实践，从基本原则走向实施细则。9月12日召开的省部级干部国土空间规划专题研讨班座谈会透露，自然资源部正牵头组织编制我国第一部“多规合一”的《全国国土空间规划纲要（2020~2035年）》，综合考虑全国人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素，整体谋划新时代国土空间开发保护格局，科学布局生产、生活、生态空间，加快形成绿色生产方式和生活方式，保障国家战略的有效实施，推动实现高质量发展、高品质生活，促进国家治理体系和治理能力现代化。3.“三调”攻坚战2019年是“三调”工作的攻坚决战年。2月，《第三次全国国土调查技术规程》的实施和《第三次全国国土调查成果国家级核查方案》的印发，拉开攻坚战的序幕。随后，第三次全国国土调查工作推进电视电话会议在京召开。同时，《关于调整第三次全国国土调查有关内容与要求的补充通知》印发，对耕地、临时用地调查等内容进行调整和补充，对相关调查要求进一步明确和完善。为加强过程管控并统筹推进全国工作，3月20日～4月10日，国务院三调办相关负责人陆续带队奔赴各地实地开展调研指导工作。5月，第三次全国国土调查工作调度会在北京召开，提出要围绕坚决落实“毫不动摇、寸步不让、虚报严惩、讲清原因”十六字要求，坚守政治责任、领导责任、工作责任，提升质量，加快进度，确保按期保质保量完成三调任务。随后，国务院三调办召开专题会议强调，时间服从质量，确保数据真实可靠。7月，国务院三调办召开第三次全国国土调查工作调度视频会，在三调工作进入初始成果全面核查冲刺阶段，针对具体问题、关键环节、重要要求进行再动员、再部署、再鼓劲。会议重申三调工作时间必须服从质量的核心要求，强调保证调查成果质量的基础在县级，保障核查成果质量的关键在省级。要进一步压实县级人民政府的调查主体责任，毫不动摇坚持国家立场，确保调查数据真实准确，坚决打赢第三次全国国土调查冲刺阶段攻坚战。截至9月30日，全国2873个县级调查单元的初始调查成果已全部完成并报省级开展核查。为扎实有序推进国家级内业核查整改，国务院三调办印发《关于进一步做好国家级内业核查整改阶段相关工作的通知》，对做好疑问图斑整改、配合专项督察等工作作出要求。4.新土地管理法出台针对农村土地制度存在的突出问题，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对改革提出了明确要求。2014年中办国办印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，对农村土地制度改革进行顶层设计。2015年2月，全国人大常委会通过决定，在33个试点地区暂停实施土地管理法5个条款、城市房地产管理法1个条款，同时明确，对实践证明可行的，修改完善有关法律。历经多年试点，2019年7月，土地管理法修正案草案二审稿公开征求意见。8月26日，十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过了关于修改土地管理法、城市房地产管理法的决定，国家主席习近平签署第32号主席令予以公布。新土地管理法在充分总结农村土地制度改革试点成功经验的基础上，作出了多项重大突破：破除集体经营性建设用地进入市场的法律障碍；改革土地征收制度；完善农村宅基地制度；为“多规合一”改革预留法律空间；将基本农田提升为永久基本农田；合理划分中央和地方土地审批权限；土地督察制度正式入法。新土地管理法2020年1月1日正式实施，配套的土地管理法实施条例、永久基本农田保护条例、农村集体经营性建设用地出让转让条例的修改起草工作正紧锣密鼓推进。5.多审合一、多证合一城乡规划许可、建设用地审批与广大企业和群众利益直接相关。机构改革前，城乡规划许可、建设用地审批分别由两个部门（原城乡规划部门、原国土资源部门），依据两部法律（《城乡规划法》《土地管理法》）、两类规划（城乡规划、土地利用规划），按照两套程序办理。存在同类事项多头审批、重复审查、流程复杂等问题，增加了企业和群众的负担，影响了投资落地的效率。基于此，9月17日，自然资源部印发《关于以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》，提出合并规划选址和用地预审，合并建设用地规划许可和用地批准，多测整合、多验合一，简化报件审批材料等举措。通过“3个合并”“1个简化”，对现行用地审批和城乡规划许可审批流程进行改革，进一步完善便民利企措施。第一个合并是在建设项目立项阶段，将用地预审意见、选址意见书合并为建设项目用地预审与选址意见书。第二个合并是在用地报批以后，将建设用地规划许可证、建设用地批准书合并，形成新的建设用地规划许可证。第三个合并是多测整合、多验合一，将竣工验收阶段的规划核实、土地核验、不动产测绘等合并为一个验收事项。“1个简化”是指简化报件审批材料，除法定的批准文书和证书以外，地方自行设定的各类材料一律要取消。6.全域土地综合整治为贯彻落实习近平总书记对浙江“千村示范、万村整治”工程的重要批示精神，按照《乡村振兴战略规划（2018~2022年）》相关部署要求，2019年12月，自然资源部下发通知要求，组织开展全域土地综合整治试点工作。以科学合理规划为前提，以乡镇为基本实施单元，整体推进农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复，优化生产、生活、生态空间格局，促进耕地保护和土地节约集约利用，改善农村人居环境，助推乡村全面振兴。到2020年，全国试点不少于300个，各省（区、市）试点原则上不超过20个。全域土地综合整治由乡镇政府负责组织统筹编制村庄规划，将整治任务、指标和布局要求落实到具体地块，确保整治区域内耕地质量有提升、新增耕地面积不少于原有耕地面积的5%左右，并做到建设用地总量不增加、生态保护红线不突破。整治验收后腾退的建设用地，在保障试点乡镇农民安置、农村基础设施建设、公益事业等用地的前提下，重点用于农村一二三产业融合发展。节余的建设用地指标按照城乡建设用地增减挂钩政策，可在省域范围内流转。7.不动产登记提速2019年是不动产登记加快提速年。1月30日召开的国务院常务会议要求推出进一步压减不动产登记办理时间的措施，更加便利企业和群众办事。随后国务院办公厅印发《关于压缩不动产登记办理时间的通知》，要求按照深化“放管服”改革、深入推进审批服务便民化的决策部署，以为企业和群众“办好一件事”为标准，加强部门协作，实行信息共享集成、流程集成或人员集成等方式，对不动产登记全流程系统优化，压缩登记办理时间，将一般登记、抵押登记业务办理时间在2019年底前分别压缩至10个、5个工作日以内，2020年底前分别压缩至5个工作日内。为贯彻落实国务院的要求，3月12日，自然资源部办公厅下发《关于印发不动产登记流程优化图的通知》，重点针对流程相对复杂、业务办理量大的26种不动产登记类型，制作了流程优化图。3月27日，自然资源部、中国银保监会联合下发《关于加强便民利企服务合作的通知》，共推便民利企新举措，互设不动产抵押登记和抵押贷款服务点。6月17日,自然资源部办公厅下发《关于完善信息平台网络运维环境推进不动产登记信息共享集成有关工作的通知》，统筹推进信息互通共享和“互联网+不动产登记”，大幅精简材料、节约成本、压缩时间、提高效率，切实增强企业和群众改革获得感。9月3日，国务院办公厅印发通知要求，推广借鉴京沪不动产登记等优化营商环境改革举措。10月12日，自然资源部办公厅、国家市场监督管理总局办公厅联合下发《关于推动信息共享促进不动产登记和市场主体登记便利化的通知》。一系列相关举措的持续推出，为不动产登记加快提速奠定了坚实基础。8.最严围填海管控自《国务院关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知》印发以来，各级自然资源主管部门采取有效措施，持续以高压态势震慑违法围填海，坚决将党中央、国务院关于严格管控围填海的系列决策部署落到实处，违法填海得到有效遏制。5月，自然资源部办公厅印发通知，要求环渤海各省（市）自然资源主管部门、山东省海洋局提高政治站位，遵循自然规律，推进渤海生态修复工作，禁止伪生态、实损害工程，杜绝“盆景”项目、形象工程，坚决禁止借海洋生态修复变相实施围填海、非法占用海域。7月31日，自然资源部召开新闻发布会透露，上半年全国范围内未出现大规模违法填海现象，发现并制止违法填海行为8处，涉及海域面积约2.15公顷，目前均已移交有关执法机关依法进行查处，严管严控围填海局面得到巩固，非法用海势头得到有效遏制。自然资源部按照“早发现、早制止、严查处”的工作要求，综合运用多种监管手段开展“15天一覆盖”的监管工作，及时发现并制止违法用海的苗头倾向，通报并移交涉嫌违法用海案件，坚决将违法填海消除在萌芽状态。9.“双龙探极”2019年是“双龙探极”的首年，我国首艘自主建造的极地科学考察破冰船——“雪龙2”号首航南极，与“雪龙”号一起“双龙探极”，开启中国极地考察新格局。10月15日，第36次南极考察队搭乘“雪龙2”号极地科考破冰船从深圳起航。11月22日，中国第36次南极考察队乘坐“雪龙”号、“雪龙2”号抵达中山站陆缘冰外围后，利用“雪鹰12”号直升机开展卸货吊运作业，将部分物资运往中山站和内陆出发基地。考察队充分发挥“雪龙2”号破冰和机动能力强的优势，联合“雪龙”号继续向中山站破冰接近，并选择合适的卸货点开展雪地车冰面运输。11月23日，“雪龙”号利用“雪龙2”号破开的航道，抵达距离中山站10公里左右的固定冰区作业，考察队于当晚连夜开展卸货作业。在“雪龙2”号的帮助下，“雪龙”号将此次中山站冰面运输的安全风险降到最低，也让此次卸货更加方便顺畅。据悉，本次考察将充分利用海冰、海洋、陆地、空中等平台，通过陆地—海洋—大气—冰架—生物多学科联合观测，实施恩克斯堡岛新站建设前期工程、开展业务化观监测、实施国家重大科研计划、完成基建收尾及站区环境整治以及常规保障、物资运输、工程建设、国际合作、科普宣传等工作，以进一步掌握南极变化对全球影响的趋势，提高我国适应与应对气候变化的能力，积极参与南极全球治理。10.“问题地图”整治正确的国家版图是国家主权和领土完整的象征，体现了国家在主权方面的意志和在国际社会中的政治、外交立场。2019年自然资源部门集中开展“问题地图”整治，强化公众的国家版图意识。根据自然资源部、新闻出版署、海关总署、全国“扫黄打非”工作小组办公室联合印发的《关于加强有关承印、进出口经营单位地图管理工作的通知》要求，3月21日，山东省在青岛市举办了“问题地图”查处情况现场通报会，并在指定场所现场销毁了“问题地图”产品。8月1日，网友反映电视剧《亲爱的，热爱的》第39集中存在的“问题地图”，自然资源部根据《中华人民共和国测绘法》《地图管理条例》《地图审核管理规定》，对电视剧相关内容进行初步核查，发现该剧存在登载使用的地图未履行地图审核程序，同时该剧登载使用的地图存在错误表示我国藏南地区和阿克赛钦地区国界线、我国台湾岛和海南岛底色与大陆不一致、漏绘我国南海诸岛和南海断续线、克什米尔地区表示不符合国家有关规定等问题。据此，自然资源部责成属地管理部门对涉嫌违法违规的行为依法进行处理。为更好地引导公众正确使用各类地图，自然资源部免费向公众提供标准地图服务，并于8月底开展全国测绘法宣传日暨国家版图意识宣传周活动，进一步强化国家版图意识的宣传教育，普及规范用图意识，从源头防范“问题地图”的出现。（中国自然资源报）

  辽宁自然资源杂志发表 2020年1期

• 国土空间管制、土地非均衡发展与外部性研究：回顾与展望
  作者：文兰娇，张晶晶（1.华中农业大学土地管理学院，湖北武汉430070）（2.澳大利亚悉尼大学经济系，悉尼新南威尔士NSW2006）国土空间管制、土地非均衡发展与外部性研究：回顾与展望文兰娇1，2，张晶晶1，2（1.华中农业大学土地管理学院，湖北武汉430070）（2.澳大利亚悉尼大学经济系，悉尼新南威尔士NSW2006）研究目的：通过回顾国际上国土空间管制的发展历程和国土空间管制带来的土地非均衡发展、空间外部性问题，分析国际上在立法、经济和管制上的内部化政策和趋势，为中国推进国土空间管制的理论和实践提供参考。研究方法：采用文献回顾和归纳比较法分析其发展趋势和特点。研究结果：（1）国际上国土空间管制经历了数量管护、质量管护、生态管护和发展限制4个阶段；（2）国土空间管制会产生土地非均衡发展和空间外部性；（3）在采取的管制手段和政策的过程中，土地资源空间的异质性、不可移转性、比较优势的差异性、多宜性决定了完全依靠市场来配置资源难以达到帕累托最优，因此实施国土空间管理（spatialmanagement）与空间治理（spatialgovernance）是世界通行的做法。研究结论：发展受限程度测度、外部性空间扩散规律、机理等问题有待未来进一步研究。土地管理；土地空间管制；土地非均衡发展；空间外部性；回顾；展望1引言早在20世纪初，欧美等发达国家开始根据土地资源和社会经济发展的比较优势，实施土地用途专门分区使用的空间管制制度。然而，土地分区使用的结果一方面使得不同特点土地的比较优势得以发挥，另一方面土地分区使用造成的限制发展地区相关群体利益“暴损”（wipeouts），以及非受限土地的“暴利”（windfalls）现象，比如，由于土地规划和用途管制的刚性，限制发展区的土地不能由低效益的农用地转变为高收益的工商业用地，这部分土地失去发展机会导致权利人利益受到“暴损”，而非限制区土地因规划管制可以将土地用途改变成工商用地等土地收益更高的利用方式获取“暴利”，故其有失社会公平受到广泛质疑[1-2]。2006年《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》指出，“将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，……，区域协调发展。”中国西部地区与东部地区相比是资源和环境保护的重点地区，按照主体功能分区，许多地区将被划定为国家的“限制开发区”和“禁止开发区”，未来相当一段时期将继续作为国家宏观经济发展的“影子区”，若得不到相应的经济补偿，其“马太效应”会放大，造成东、西部经济发展梯度的进一步扩大。本文旨在通过回顾国际上国土空间管制的发展阶段，国土空间管制、土地非均衡发展及其产生的空间外部性关系，国际上在立法、经济和管制上的内部化政策和趋势，总结目前研究特点和未来研究方向，为中国建立公平、有效、均衡的国土空间管制制度提供借鉴。2国土空间管制发展阶段国土空间管制源于空间规划，20世纪初，德国最早将全国划分成若干个区域，并颁布了《德国城乡规划法》，进行全面的空间规划。随后，英国、法国、日本、荷兰、韩国等国家开始陆续进行全国性的国土空间规划，其空间管制也不断演化发展，规划管制目标特别是农地规划管制的目标从数量到质量，从生态到发展伦理也不断变化[3-7]，大致分为以下阶段：（1）20世纪60年代以前，国土空间管制的目标着眼于城镇历史文化古迹用地、绿地等公共用地保护和农地数量的关注。如美国于1906年开始采用土地用途专门分区管制（zoning）保护城镇内土地利用经济利益低、社会效益和生态效益高的文化古迹用地。与此同时，城市快速发展侵占农地，造成农地流失问题引起公众的关注。（2）20世纪60—70年代，特别是70年代全球能源危机引发的粮食供给不足以后，国土空间管制重点转移到农地数量和农地质量的保护上，并通过增长管理阻止城市扩张对农地的侵占。最显著的特征是将应用于城镇的国土空间管制工具借鉴到农村，对农地进行分区。如美国采用Zoning、StorieIndexRating和LESA农地质量评估系统，将农地分为限制发展的“绿地”（greenland）和可发展的“白地”（whiteland），控制城市扩张侵占优质农地，以实现对优质农地数量和质量的保护[1，8]。（3）20世纪80年代欧盟地区和北美地区针对农产品等粮食生产过剩，纷纷制定农业和农地休耕立法政策以保护农地生态。从此，农地保护由数量、质量保护过渡到生态管护。如南德的巴登—符腾堡邦（Baden-Wuertemberg）的《保护区补偿实行办法》按生态环境保护强度，将整个区域分为I、II、IIIA、IIIB4种限制区，并根据政府的“标准农地”测算受限程度和补偿份额[9]。（4）进入20世纪90年代后，地球伦理（earthethics）的浪潮引发了公众对环境敏感区管制的关注，国土空间管制开始着眼于大尺度、环境敏感区域土地的限制发展。如美国20世纪90年代，为了缓解东北部各州高城市化水平下农地用途流转的巨大压力，开展了“保护储备计划”（CRP）（ConservationReservePlan），试图通过提供补贴让土地所有者参与休耕，保护农地坡度较陡、水土流失严重环境脆弱土地[8,10]。此外，比较典型的还有2004年加拿大安大略省著名的“绿带法”[11]，2000年荷兰的农用地用作自然保护区发展[12]。3国土空间管制带来土地非均衡发展和空间外部性3.1国土空间管制造成土地发展强度和权利主体利益的非均衡国土空间管制是通过区域发展管制和土地发展强度管制而实现管制目标，因此，限制区和非限制区土地的开发强度不同，对应的土地价值显化程度不同、权利土地收益不同，造成土地发展强度和对应主体利益的非均衡。区域发展管制是透过总体规划和部门规划编制，将异质的国土，根据资源禀赋、比较优势、发展潜力，环境承载能力在空间上划分为可发展区和限制发展区来实现总体上土地发展管制。如美国的可发展的白地和禁止发展的绿地；荷兰的可发展红色区域（redfunctionsarea）和禁止发展的绿色区域（greenfunctionsarea）[12]；德国的可建筑区（Baugebiet）和不可建筑区（Nichtbaugebiet）[9]。中国台湾是透过《国土综合发展纲要》，分别实施都市发展计划和非都市发展计划，限制城市和农村的发展，在都市计划范围内，将城市土地分为可建设区、限制建设区和禁止建设区等；在非都市计划中将国土分为重要农业区、一般农业区和生态保育区[13-15]。土地发展强度管制在城市和农村地区设置条件不同，建筑密度、容积率、建筑高度是城市常用的限制指标，而农药使用、化肥施用、作物轮作制度、污染物的排放、农地转用等是农村常用限制指标。在城市，如果土地所有者（使用者）的土地在可发展区内，只要符合规划许可、建筑许可和发展许可，其土地的市场价值和潜在的发展价值可以在市场上实现，相反其土地发展就会受到抑制。在农村，如果土地所有者（产权人）土地为一般农业区，即可发展区，其土地可以实现发展，并带来经济收益；而在重要水源保护区的核心区、生态保护区、重要农业区，其土地发展权可能要永久冻结，以保障公众和社会的利益。3.2国土空间管制是空间外部性产生的前提国土空间管制引起的土地发展非均衡带来的外部性包括外部效益和外部成本两个方面[16]。一般来说，外部效益来自于土地发展受限区。由于土地发展受限，造成土地产权、土地开发强度和土地发展权受到抑制，无法充分实现土地的市场价值，其价值人为地因土地空间管制而降低，受到“暴损”[1,17]，但是其非市场价值部分或者完全保留下来，不仅使本限制区受益，而且惠及周围的可发展区。外部成本来自于可发展区。在可发展区，土地一方面可以增加发展强度，另一方面也可以从低收益利用方式转向高收益利用方式，而使土地所有者（土地产权人）受益，土地价值在国土管制下“暴利”[1,17]。但是土地产权人的“暴利”建立在周围受限制的土地产权人的“暴损”和土地空间管制的基础上，并对周围和社会造成损失。“暴利”与“暴损”形成了所谓的“暴利—暴损困境”[18]。4国内外研究特点和趋势4.1国际上在立法、经济和管制上的外部性内部化政策治理美国[19]最早从法理上区分无补偿的准征收（taking）与警察权（policepower）行使有效性。随后，Dunham在此基础上区分警察权与征收权（powerofeminentdomain）界限，提出如果管制（私人土地发展）给社区带来了好处，则应该补偿[20]。应对国土空间管制下土地发展受限与过度，以及由此引起的空间外部性最有效的办法是通过立法，对发展受限和产生的净的正外部性土地利用行为给予补偿，对发展过度和产生的净外部性给予课税立法[21]。德国和英国也先后提出了诸如《帝国宪法》和《城乡规划法》等法律维护土地产权人权利，对发展受限土地进行补偿，后者还提出土地产权人应对空间管制带来的土地增值进行依法纳税[9,22-23]。国土空间管制引起的土地非均衡发展产生的“暴利—暴损困境”可以采用市场机制、政府干预，及二者结合的手段处理。市场机制包括可转移发展权制度（TransferableDevelopmentRightSystems，TDR）、市场化发展权制度（marketabledevelopmentright）、空间转移制度（spaceforspace）（荷兰）[24]、容积移转制度（台湾）[25]、空中权交易制度（日本）等。马里兰州的Montgomery县是美国最早（1980年）、保护农地面积最多（38251英亩）、最成功运用TDR保护农地的典范，尽管TDR只在美国少数几个州实施，但前景十分被看好[26]。成都、浦东、浙江、广州等地施行的耕地（基本农田）保护基金的实践亦属对土地发展权补偿。成都、浦东、浙江、广州及重庆[27-32]等地进行了类似土地发展权转移的尝试，对农地及生态用地的保护起到积极作用，但仍未实现开发密度在空间意义上的转移。为了规避负外部性，Colwell[33]提出一种土地过度发展额外付费和隔离外部性的制度设想，即柔性授权制度（TOS，TenderOfferSystem），每位产权人在一定范围内均有是否同意他人改变土地发展的同意权（部分土地产权）。改变土地发展的土地所有权人必须征得周围土地产权人的同意，并付费（购买80%的上述部分产权）给周围的土地所有权人，以补偿他们因改变发展的负外部性所受的损失。台湾的《农业发展条例施行细则》规定与Colwell的TOS制度颇为相似，如在农地变为非农用地时需要建设绿化隔离带，以消除负外部性[34]，而城市土地使用变更除了满足许可条件外，还必须满足回馈条件（回馈比例、项目、回馈方式等），捐赠生态绿地[13]。4.2土地非均衡与空间外部性及经济协调政策相关研究特点与趋势（1）国土空间管制从单目标的、主要依靠行政手段、刚性的、静态的非均衡管理，向多目标、行政与财政手段相结合、刚性与弹性兼顾、动态的管理均衡发展。国土空间管制是政策性的分区管制[35]，不同阶段政府的政策目标不同，管理的目标和达到目标的手段也不一样。早期目标主要是单一的数量控制（保护历史文化古迹用地、控制农地流失），采取的手段是严格的、刚性的、强制性的空间管制冻结土地发展权，比如土地用途专门分区（CompulsoryZoning）、征收权土地分区管制（ZoningbyEminentDomain）、绿带（GreenBelt）、城市增长边界（UrbanGrowthBoundary），其结果是限制区和非限制区之间的非均衡发展，同时区域之间在保护的责任和义务，增长和发展的机会方面也是不平等的[1]。由于国土空间管制是在资源禀赋、环境承载能力和社会经济发展水平给定的前提下，对人口—产业—城镇体系的空间组织和治理[35-36]，随着社会经济条件的变化，要素的流动，其管理目标向兼顾数量质量转移，重点是生态管理，如开敞空间、林地[37]、湿地[38]的保护，限制的权利除了对使用权、发展权外，也对土地普通采邑权（地产继承权）（feesimpleconservations）与地役权（conservationeasements）等权利的保护与限制[39]；管理的方式除了行政严厉的刚性管制外，还针对未来发展的不确定性，增加弹性管理，并辅助以财政手段配合，如美国、日本、德国在城市局部地区采用无特定区位浮动分区管制（non-locationfloatingzoning）、特定区位浮动分区管制（specificlocationfloatingzoning）和奖励分区管制（incentivezoning）等形式推行弹性管理（elasticcontrol）。此外为了解决区域之间保护责任与发展机会的非均衡，欧盟还建立了跨国的空间规划，试图通过财政转移、跨区域生态补偿等形式给受限制的保护区以补偿，以实现均衡发展[36]。台湾1996年的《国土综合开发计划》将国土划分为限制发展区和可发展区，但是对限制发展区土地产权受侵害的补偿问题一直处于讨论中[14-15]。“十一五”开始，中国大陆开始探讨主体功能区规划及其相应的政策制度，特别是生态补偿和经济补偿制度[35-36,40-41]，以及国土空间管制带来的发展受限、过度的外部性划分[42]和外部性定量测度等[43-44]。（2）国土空间管制下的外部性研究从均质的社区、单一空间尺度定性的、静态的外部性识别、界定开始，向异质的、多维空间尺度（地块、社区、县、州、区域等）、空间外部性定量测度，以及外部性在时间上的变异、衰减规律，空间上的扩散机理分析的趋势发展。国土空间管制下土地非均衡发展可以产生正负外部性、金融外部性、可转移和非移转的外部性等[16,45]。美国环境学家[46]通过农地非农发展调查，发现农地发展会带来经济外溢、环境外溢、政治外溢和社会外溢。农业经济学家Gardner[1]认为保护农地所带来的生态服务功能外溢于经济效益之外，且多尺度地分析空间外部性更能把握外部性作用的机理[47-48]。同时，城市空间扩张带来的因素，诸如人口、实际收入、时间变化及与城市接近度等能够影响土地价值增值，且产生时空效应[23，49]，该过程中，土地用途专门分区管制在土地流转模型中可能是内生的[50]。针对空间外部性外溢变化，主要体现在空间外部性与距离变化的显著性[51]和不同状况下对直接和外溢价格产生的边际效果进行判断[52]。Chamblee等[39]发现采邑权保护（feesimpleconservations）发生在价格较高的区域，其中46%的土地保护有正的价格效果。这种效果随距保护地的距离而衰减，但是在地役权保护范围内衰减较慢。Lewis[53]和Goetz[21]等也通过不同方法实证验证了其显著的空间外溢效果。关于估算外部性在空间上的扩散规律和范围，Loomis[54]尝试用地块特征以及相关利益者特征和面临外部性下支付意愿分析外部性在空间上的变化规律，并提出WTP为0处为外部性在空间上的外边界的假定。在此基础上，Bateman[43，55-56]绘制了WTP在空间上的等值图，分析外部性在空间上的扩散过程。（3）国土空间管制从总体空间管制政策与制度效果的理论讨论向具体政策和制度效率定量评估转移。农业土地用途专门分区管制（agriculturalzoning）是北美用来控制非农发展广泛采用的立法工具[57-58]。但是，土地用途专门分区管制的效应是正还是负，尚未达成共识。理论上说，负面影响是由于土地用途专门分区管制禁止未来农地转换为非农发展[59]，降低了农地价值，不少实证研究对此进行佐证[58，60]。相反，Beaton[61]和Nickerson[62]等的研究并没有得出保护计划降低农地或者空地价值的结论。然而，Lynch等[63]在Nickerson等研究的基础上进行跟随研究，发现农地保护将导致农地价值大幅度下降。也有不多的研究认为农业土地用途专门分区管制能增加保护区内农地的价值，因其能降低非农发展相关的负外部性的影响风险[64]。Deaton等[11]从理论、实证中发现绿带法降低了城市周围在短期内最有可能非农发展的农地价值，且实施农业土地用途专门管制后，会在绿带周围产生蛙跳效应，而蛙跳效应机制的原理在于当严格的农业土地用途专门管制政策用以降低城市扩张时，可能由于蛙跳效应导致城市扩张的更远[65]。而Horowitz等[66]建立农民竞争参与农地保护竞标拍卖行为理论框架，通过分析土地利用和历史资源保护的估计证实了空间管制政策保护对土地价值有正向作用。（4）国土空间管制下的外部性研究从外部性的整体测度到外部性在时空上所表现的整体与部分之间关系的讨论发展。采用特征价值法测度土地限制发展对某个侧面（部分）的外部效果，如限制发展管制对土地价值的影响，保护对住房价格的影响，被广泛认同。但是从外部性的部分效果到总体外部性部分影响，从外部性的总体中分离出部分效果，它们之间关系究竟是线性关系，还是非线性关系，以及外部性在不同空间尺度上（地块、社区、区域等）的尺度效应存在争论[43，55-56，67]。Parker[68]等试图并对CVM和CE进行比较解决嵌入效应（embeddingeffects）。Dake和[69]Kallas[70]等试图将CVM与AHP结合，解决外部性“总体”与“部分”之间的可加性与可分解性难题。（5）国土空间管制从空间管制外部性的空间测度到外部性与土地产权制度与区域协调政策的空间均衡与协调关联性分析发展。TDR、MDR、PDR、CRP、WRP、TOS、设置绿化隔离带、发展费（developmentcharge）、PESV（paymentforeco-systemservicevalue）和财政转移支付等是消除土地非均衡发展社会不公平，实现区域均衡协调发展的可选择的政策和制度工具。20世纪70年代，对于可转移发展权市场交易，人们主要关注转移发展项目设置，如发展权需求不足问题、发展权释放区域、供给数量过剩问题引起的薄市场问题，发展权定价，交易的时间决策等[18]，质疑可转移发展权制度可行性和作用的空间仅仅局限于城镇郊区的农地保护和城镇历史古迹地的保护[22，71]。对于发展权购买计划（PDR），以前关心的是政府如何筹措发展权这笔巨额资金，现在更关注制度和政策目标与实施的效果和区域发展的关联。Wu[10]通过建立农场主参与CRP与土地价值的关系的理论模型，实证表明CRP的参与对山区、南部平原和北部平原地区农地价值有很大影响，土地价值在这些地区分别增加5%—14%、4%—6%和2%—5%。美国耕地储备项目（CRP）也对发展土地价值有影响，但是影响程度相对较小，仅对土地信托联盟有小的挤出效应[72]。也有学者实证表明发展权购买计划对农地流失控制有显著效果，有PDR计划的县农地流失可以减少40%—55%[73]。5结论与讨论本文通过回顾国内外国土空间管制的发展阶段，国土空间管制、土地非均衡发展及其产生的空间外部性关系，可以得到以下结论：（1）国际上国土空间管制经历了从数量管护、质量管护到生态管护和发展限制4个阶段。（2）国土空间管制会产生土地非均衡发展和空间外部性，国土空间管制及其由此引起的土地发展非均衡性是空间外部性产生的前提。（3）在采取的管制手段和政策的过程中，土地资源空间的异质性、不可移转性、比较优势的差异性、多宜性决定了完全依靠市场来配置资源难以达到帕累托最优，因此实施国土空间管理（spatialmanagement）与空间治理（spatialgovernance）是世界通行的做法。（4）当前国内外空间外部性及经济协调政策相关研究存在以下5个特点：①国土空间管制从单目标的、刚性的、静态的非均衡管理，向多目标、刚性与弹性兼顾、动态的管理均衡发展；②从均质的、单一空间尺度定性的、静态的外部性识别，到异质的、多维空间尺度、空间外部性定量测度，以及外部性时空扩散机理分析的趋势发展；③从总体空间管制政策与制度效果的理论讨论，开始关注具体政策和制度效率定量评估；④从外部性的整体测度到外部性的空间与时间上所表现的整体与部分之间关系的讨论；⑤从空间管制外部性的空间测度到外部性与土地产权制度与区域协调政策的空间均衡与协调关联性分析。综上所述，国内外该领域的研究尚有4个方面问题待探讨：（1）国土空间管制下土地发展受限（过度）程度到达何种阈值范围，才对土地产权人的产权侵害构成了“牺牲”，应该得到公平的补偿？当受限（过度）在何种阈值范围内，对土地产权人的产权侵害是可以容忍的范围，可以“奉献”。（2）外部性整体与空间上测度及空间扩散机制及时空效应、影响空间范围及程度影响程度的研究。国土空间管制下，不同开发强度和限制程度对区域和土地产权人非经济福利的准确度量以及空间外部效益在不同利益主体的转移及空间外溢的距离函数的研究有待进一步深入。（3）外部性整体与部分之间线性或非线性关系及可加性（additive）及可分解性（decomposability）问题。由于外部性的来源和构成比较复杂，因此常用分解求和法来评估外部性的综合影响，即利用外部性的分解性和可加性。但如何保持分解过程中各单项的“独立性”和“穷尽性”来避免重复计算或有漏失项尚待探讨。（4）外部效益转移、内化政策和产权制度安排及公共政策问题研究。区域与区域之间，同一区域不同地段和利益相关主体在土地发展与保护义务与责任，利益分配及责任分担机制等制度安排与创新，政府实时的公共政策供给、降低执行效率尤为重要。（）:［1］Gardner,B.D.TheEconomicsofAgriculturalLandPreservation［J］.AmericanJournalofAgriculturalEconomics,1977，59（5）：1027-1036.［2］Thompson,D.D.Anexternalityfromgovernmentallyownedpropertymaybeanuisanceorevenataking.InHagman,D.G.&Misczynski,D.J.（eds.）.windfallforwipeouts：landvaluecaptureandcompensation［M］.WashingtonDC：PlannerPress,1987：203-221.［3］欧海若，鲍海君.韩国四次国土规划的变迁、评价及其启示［J］.中国土地科学，2002，16（4）：39-43.［4］张伟，刘毅，刘洋.国外空间规划研究与实践的新动向及对我国的启示［J］.地理科学进展，2005，24（3）：79-90.［5］吴殿廷，刘睿文，吴铮争，等.日本新国土规划考察和辽宁省新一轮国土规划的初步设计［J］.地理研究，2009，28（3）：761-770.［6］刘慧，樊杰，王传胜.欧盟空间规划研究进展及启示［J］.地理研究，2008，27（6）：1381-1389.［7］蔡玉梅，吕宾，潘书坤，等.主要发达国家空间规划进展及趋势［J］.中国国土资源经济，2008，6：30-31，48.［8］张安录，杨刚桥.美国城市化过程中农地城市流转与农地保护［J］.中国农村经济，1998，（11）：74-80.［9］陈明灿.我国水源保护与农地使用受限损失补偿之研究［J］.农业与经济，1998，（21）：71-111.［10］WuJ.J.,LinH.X.TheEffectoftheConservationReserveProgramonLandValues［J］.LandEconomics,2010，86（1）：1-21.［11］DeatonB.J.,VyeR.J.Theeffectofstrictagriculturalzoningonagriculturallandvalues:thecaseofOntario’sgreenbelt［J］.AmericanJournalofAgriculturalEconomics,2010,92（4）：941-955.［12］LouwaE.,KrabbenbE.V.,PriemusH.Spatialdevelopmentpolicy:changingrolesforlocalandregionalauthoritiesintheNetherlands［J］.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  中国土地科学杂志发表 2015年7期

• 自然资源系统国土综合整治项目管理的对策及建议
  作者：文县自然资源局桂曦    一、自然资源系统国土综合整治的内涵与重要性国土综合整治时间周期长，情况复杂，涉及内容较多，其工程量也相对较大，要对国土整治工作进行规划管理，需要合理科学的前期调研，实地走访、了解民意，然后进行科学合理的规划、设计、施工等计划指导，确切落实国土综合整治中的各项技术手段和方法。党中央明确将生态文明建设列为重点发展内容之一，而后更进一步要求全面振兴乡村建设，不断提升国土综合整治创新能力，以高要求来推动乡村农田建设，保证国土综合整治工作与社会经济发展同进步，实现自然资源的有效配置。我国作为人口大国，在经济发展与自然生态中很难寻找到平衡点，因而产生了各种问题，如人多地少、各类用地矛盾尖锐、自然资源利用率低等等，改革开放以来社会的快速发展，因各类建设的需求，人类对大自然土地植被破坏，生态防护缺失等问题日益得到了广大国民的关注。我国的国土综合整治工作相较于其他国家仍然有一定的差距，就整治手段创新、制度的完善、专业人才建设等无法满足当前的国家发展要求，因此需要充分了解国土综合整治工作，通过此项目工作来提升自然生态系统的恢复能力与发展能力，这对保证我国国土自然生态的持续性发展具有十分重要的意义。二、自然资源系统国土综合整治中存在的问题在国土综合整治中，部分地区由于缺乏创新性的整治思维，照搬照抄别地的实际发展经验，甚者用统一的标准规范来要求本区域内的整治工作，抹杀了本地的发展特色，忽视地区自然资源的独有特性，不利于相关部门开展国土整治工作，对我国的可持续发展起到一定的阻碍作用。其次，国土综合整治目标不明确，过渡片面强调社会经济效益，一味地增加土地数量忽视质量，对其环境承受力没有进行科学的估测，严重超出生态环境的平衡点从而导致严重的生态系统失衡。另外，一些地区制定的长期效益目标与短期效益目标界限模糊，设定的计划目标可行性不够，比如有的地区过度追求社会经济高效益，在短期时间内利用破坏自然资源来获得较高的社会效益，对实际的开发区域没有进行实地勘察，为了美观强行改变河道走向等，严重阻碍农业正常的生产活动，甚至有些在国土整治中，损坏土壤层发展结构和土壤养分结构，使得储水功能日渐消失，难以恢复原始的土壤肥力。除此之外，我国的国土整治技术手段缺乏创新，并没有很好的解决土地矛盾等问题，在关于土地整改手段的创新、制度的创新、人才的创新等方面缺少自主能动性，当前的整改体系已经难以适应社会的发展，创新力的薄弱无法给国土综合整治提供新的解决方案，再加上相关管理部门对国土综合整治工作认识不清，资源调控配置能力薄弱，导致后期各个环节的不连贯性。当前国土综合整治涉及到多个方面，土地、基建等与国民的生活联系紧密，在具体的整治工程项目上脱离国民实际生活现状忽略主次矛盾，从而影响国土综合整治的最终效果[1]。三、国土综合整治中所遵循的原则国土综合整治不仅仅是为了发展社会经济效益，还需要发展自然生态效益，两者应齐头并进。但是社会经济效益与自然生态效益并不能够用具体的数据进行衡量，因而在进行国土综合整治方面，需要从多个方面进行权衡利弊，着重将经济、社会与生态三者之间相结合，最大程度地开发出最大利益，制定好切实可行的短期目标与长期目标，避免各个目标模糊化。其次，想要对国土资源进行整治，必须要遵循系统修复的原则，推进一个区域内的人口与各个自然资源系统之间良好关系的发展，调整合适的科学的资源空间，多加控制开发资源强度，重视主系统与子系统之间的关系，保证每个要素与要素之间构成最优的发展状态，最终推动整个国土整治结构治理模式，优化治理手段和方法，为自然生态的自我修复提供更多的空间。除此之外，国土综合整治最重要的是因地制宜，根据区域的特性进行地区整治工作，其中主要包括两大要点：一是尽可能保证原始生态自然环境和人文环境不改变的基础上进行开发治理工作；二是根据本地具体的实际发展情况来对比选择合适的国土综合治理手段和模式，每个地区的土质、环境、发展路径等都是其影响因素，对此充分考虑并注重提升该地生态规划与周边自然环境的稳定性，最大限度地维持自然生态的自我调节机制。若忽略了因地制宜，只是一味地参考别地整治经验，将会对本地区域的自然资源系统带来极大的消极后果。目前，我国提倡地节约、保护、自愈为原则，让生态系统的理念切实落地，时刻以自然环境的承受能力以及生态服务功能为目标，而不断强化国土科学管制，对于反复出现的生态环境问题给予足够的重视和关注，完善生态环境体系构建，着重推进保护物种多样性、水域土地保护等工作[2]。四、自然资源系统国土综合整治项目管理对策与建议（一）落实山水林田湖生态修护工程以恢复矿山环境、修复土壤结构、保护物种多样性等为目标，综合进行国土资源整治工作，遵循相关环保理论指导，主要采用以自然生态的自我修复为主，人工治理为辅的手段和方法，结合实际因地制宜制定综合整治方案，其具体的实施内容包括以我国相关专项计划文件为依据，着重对本地相应的功能生态区进行归类划分，并将其按照重要程度进行排序，开展自然生态系统评估，为后期更好地制定山水林田湖的整治方案提供更多的科学依据。其次开展矿山生态系统的整治工作，充分利用周边自然环境因地制宜、全面统筹湖泊河流的流域格局，强化对地质灾害、各类自然灾害的防控能力。除此之外，深入开展生态自然保护区的各类物种栖息地的开发和饱和工作，实地调查本区域的最新生态发展状况，建设好保护区的生态工程，对于比较重要的生态保护区尤其是敏感地区，尽可能地推进生态移民，促进本地产业的发展和升级，保证本区域的国土综合整治按顺序进行，有必要运用电子信息技术来创建山水林田湖的信息平台，构建有效的监督管理机制[3]。（二）创新国土综合治理手段要想真正落实国土整治工作，必须要将传统的综合治理手段与时俱进，创新国土综合治理模式，输入新的思想和观念。不仅对土地进行调整还要充分考虑到各个地方环境的差异性，综合分析该地的气候状态、人文文化、地理特点等等方面，秉持科学文明的生态理念，强化对自然生态的保护强度，可利用封山育林、育草等方式帮助自然生态的自我修复，最大程度上保护土地及其他资源，相关工作人员要对过程严格把关，比如在土地的治理上，一方面在保护和完善的基础上还要对受损的土地进行干预，将土地的不同功能性模块进行分类归置，对集约型的土地要积极给予鼓励和支持，尤其是未开发和废弃用地，重新进行综合治理，恢复土地承载能力和内部结构，保证其的自然承受能力和循环利用率。除了选择正确的治理手段，还要具备正确的综合治理目标，在实际的治理过程中，前期需要做好可行性研究，拟定符合实际的综合治疗目标，一切以自然生态的可持续发展为重中之重。（三）秉持可持续发展的综合效益观念开展国土综合整治工作能够在相对比较短的时间内大幅提升社会经济效益，在进行综合治理的过程中，将维护自然生态资源环境始终作为工作的重中之重，为了更好地实施国土综合整治工作，需要做好前期的可行性研究工作，破除各个行业之间的障碍，大幅提升国土综合整治工作能力，融合多样化要素，有条不紊地推进区域性的生态发展。同时重视综合治理的创新人才培养，鼓励人才积极流动，加强各行各业之间的沟通交流[4]。创新与国土综合整治相应的自然生态评估手段和方法，以可持续性发展为最终目标，加强关于自然生态系统的科学整治途径方面的研究，相关的政府人员需要着重关注生态区域空间的合理科学构建和开发，保证有科学的国土整治手段及生态评估制度，最大程度地提升本区域内的国土空间和生态质量。（四）运用信息化手段加快平台建设创新运用电子信息化手段建立电子信息平台，加快对国土自然资源的信息进行编码并上传，便于工作人员及时进行查找资料。建立健全国土综合整治技术信息工程体系，强化各类土地测量技术，注重生态保护修护工作的科学性，制定相应的国土综合治理标准规范，以山水林田湖为保护重点，注重自然生态系统的自我修复，对不同的生产生活功能区进行划分归类，创新生态系统重建恢复的手段和方法，尤其对于有特色的农业地区，对其进行最大限度地特色保护，将地方价值发挥到最大化。五、结束语国土综合整治应将自然资源系统与土地资源充分结合，最大程度上提升土地的资源利用率，发展多元化的特性，重视土地利用过程中出现的问题，基于保护自然生态多样性的基础上运用多维视角来开展国土综合整治工作，时刻秉持山水林田湖等元素生命共同体的理念，创新一体化的国土综合治理体系，以本地自然资源发展状况为基础，顺利推进我国的国土综合整治工作。

  区域治理杂志发表 2021年20期

• 浅谈国土空间规划背景下的土地资源管理与开发利用
  摘要：近几年来，随着我国社会经济快速增长和城市化进程的不断推进，出现了一系列与土地资源密切相关的社会问题，对土地进行科学管理和提高土地利用率是解决问题的关键。在全国推进国土空间规划的新形势背景下，土地资源管理工作面临重大转变。本文分析了土地资源管理中存在的问题，并提出发展策略，希望能够为提高土地资源利用效率提供一些参考。关键词：国土空间规划;土地资源管理;可持续发展引言2018年3月《国务院机构改革方案》出台，由土地、林业和规划等多个部门联合组成自然资源部，负责组织和管理各类空间规划的编制。按照国土空间规划的编制要求，将既有的各类各级空间规划成果融入到新编制的同级国土空间规划中，实现“多规合一”，标志着我国国土空间规划进入了新时期。这一变革，对土地资源管理工作产生了重大影响，土地资源管理部门的思维理念、工作方法与模式等正面临着全新的挑战与机遇。1.国土空间规划体系对土地资源管理的影响围绕着国土空间规划颁布的一系列标准、规范，明确了我国国土空间规划体系的基本框架是“五级三类”。国土空间规划能够针对空间要素的状况和格局变化进行分析，综合考虑城镇化、产业、交通设施、能源开发以及粮食布局等空间开发利用风险，明确生态环境底线和资源利用上限，确定资源环境承载力，引导优化土地管理与建设开发格局，促进土地资源合理开发利用。土地利用规划是国家对土地资源管理的基础，是对土地用途管制和规划审批的依据。尽管土地利用规划已被纳入到国土空间规划体系框架内，但是土地利用规划的核心是对土地用途管制，与国土空间规划重点既有相似之处，又有不同。因此，土地管理部门原有的规划思路与技术路线都需要进行转变和调整。2.土地资源管理与开发利用现状存在的问题忽视规划对土地资源管理与开发利用的引领与统筹作用。经济发展，规划先行，要充分发挥规划的前瞻性与指导性，加快推进国土空间规划工作进程，是促进土地资源有效保护和合理利用的前置条件。土地荒漠化问题严峻。我国一直以来的粗放型经济发展模式对部分地区的自然资源环境造成了严重影响，水土流失、沙漠化、盐碱化等造成耕地面积在逐年减少，使得土地资源发生退化现象。这势必会阻碍可持续发展战略的实施，影响我国经济的全面健康可持续发展。土地资源管理人员思想未能与时俱进，缺乏保护观念。土地资源管理人员对土地资源保护观念薄弱，存在着对国土空间规划编制不重视、规划实施不严格和局部用地调整频繁等管理工作漏洞，审批不严格、乱管理、乱开发的现象依然存在，增加土地资源管理的难度，造成国土资源的流失等问题。土地资源利用效率低，土地质量下降。随着经济的快速发展，城镇化进程的不断推进，使城镇地区出现建设用地结构不合理、利用粗放、效率低等现象，而农村地区则可能出现许多“空心村”，使土地供需矛盾和人地矛盾突出。土地资源开发利用监督管理不严格。土地利用在审批、建设监督管理以及竣工验收过程中存在监管不足，缺乏有效的管理措施和手段，未能在源头上阻止土地浪费和过度开发等不合理现象。3.新时期土地资源管理与开发利用的策略3.1土地利用模式转型升级土地资源的开发和利用是促进国民经济发展的重要保障，必须要坚定不移地继续实行最严格的节约用地制度，这是一项需要长期坚持的发展战略。但是我国现有的一些土地利用模式已经有些落后，无法满足社会发展需求。只有努力打破固有的土地利用模式，对土地资源的利用形态进行改革和创新，加快推动土地资源管理模式从单纯的数量管理向数量与质量并重、生态保护优先的综合管理模式转变，更好地优化配置并持续高效利用土地资源。3.2土地资源管理与开发利用研究方向转变2019年，我国的城镇化率已达到60.6%，快速城镇化带来自然资源与生态环境破坏。土地资源管理与合理利用研究重点也从原来的盲目扩张向合理统筹布局和集约节约利用的方向转变，即控制增量，盘活存量，提升土地资源利用效率，减少资源开发利用的生态成本，推动土地资源利用方式从根本上发生转变。3.3提高土地资源管理技术随着科学技术的发展进步，传统的土地资源管理方式已经过时，利用先进的科学技术对土地资源进行管理，能够提高管理的质量和效率。互联网、人工智能、大数据等高科技技术的发展，已经影响和改变了社会生活和经济发展的各个方面，与土地資源管理密切相关的测绘新技术：遥感技术（RS）、地理信息系统（GIS）和全球定位系统（GPS）在土地资源管理和开发利用过程中越来越重要。土地管理部门需要加快提升自身的专业技术水平，积极采用新方法、新技术，加快推进土地资源管理的现代化、市场化和信息化。3.4对土地开发利用实行全过程监督管理机制。建立健全土地资源管理与开发利用规划监督体系，充分发挥国土空间规划的引领、指导和管控作用。建立统一的信息公开、公示与公众参与平台，确保土地资源信息及时、准确公开。建立土地利用动态巡查制度，从项目跟踪、预警提醒以及闲置土地查处等多方面对土地开发利用情况进行全程监督管理。4.结语土地资源是人们赖以生存和发展的基础，同时又是一种不可再生资源。国土空间规划新背景下的土地规划和管理工作需要把控土地资源开发利用全局、全要素，坚持土地集约节约和可持续利用的原则，发挥国土空间规划的引领和统筹作用，完善土地管理和开发利用相关法律法规，加快推广和开发GIS技术、计量模型、多智能体模型等新技术在土地管理过程中的应用，提升土地管理水平、提高土地资源利用率，从而推动我国经济社会可持续发展。参考文献[1]王艳华.我国土地资源管理可持续发展对策思考[J].科技经济导刊，2017年第18期[2]董娉.论土地利用转型与土地资源管理[J].住宅与房地产，2016年第24期作者简介：季绍秀（1971.06.03），男，汉族，籍贯：辽宁省法库县，沈阳工业大学，专业：会计学。现就职于铁岭市自然资源事务服务中心，高级工程师。（辽宁省铁岭市自然资源事务服务中心 辽宁 铁岭 112000）

  锦绣杂志·下旬刊发表 2021年7期

• 国土空间规划背景下的工矿废弃地生态修复策略研究
  作者：刘涛（广州市城市规划勘测设计研究院，广东广州510060）0引言据统计，截止到2018年底全国矿山损毁土地面积累计达3.6万平方公里，对生态环境造成的破坏，对土地资源的浪费，比比皆是[1]。而对损毁矿山的治理比例却仅占21%左右[2]，导致存在大量由于缺乏治理而形成的工矿废弃地，加快工矿废弃地生态修复具有较强的现实意义[3]。根据现有分类标准，工矿废弃地主要包括采矿塌陷地、废弃村庄、采石宕口、废弃工业广场等4种类型。其中，采矿塌陷地中采煤塌陷地是最主要的类型，由于开矿导致矿区地面沉陷并形成积水区，治理和修复的难度最大，占采矿塌陷地的比例也最高。废弃村庄一般位于采矿塌陷地上，受采矿带来的地面沉降影响，导致村庄内的房屋存在裂缝、甚至坍塌现象。采石宕口地表岩石裸露，坡度垂直，存在一定的水土流失。废弃工业广场多为服务于采矿活动的生产建筑用地，相关的生产类基础设施配套较好，这里的废弃工业广场指的就是由于矿区废弃而被弃用的工业广场。关于工矿废弃地生态修复，十八大以来自然资源部和原国土资源部先后出台了《国土资源部关于开展工矿废弃地复垦利用试点工作的通知（2012）》《财政部国土资源部关于印发＜矿山地质环境恢复治理专项资金管理办法〉的通知（2013）》《历史遗留工矿废弃地复垦利用试点管理办法（2016）》《自然资源部办公厅生态环境部办公厅关于加快推进露天矿山综合整治工作实施意见的函（2019）》《自然资源部办公厅关于开展长江经济带废弃露天矿山生态修复工作的通知（2019）》等一系列的相关政策文件，取得了较好的成效。在国土空间规划背景下，为实现“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”的目标，需要结合规划意图，在国土空间规划的相关指导和要求下，重新解读工矿废弃地生态修复工作，以便更好更快地推进工矿废弃地生态修复工作。1研究进展和存在问题关于工矿废弃地的已有研究，主要围绕基础理论研究、污染评价、生态环境质量变化、生态修复潜力评价、生态修复与重建研究、生态修复效益评价等领域开展。其中，基础理论研究包括结合生态学、土壤学、环境工程、土地管理、地理学、城市规划等相关学科理论对工矿废弃地形成的机理、影响因素、主要内涵等内容进行研究[4]；污染评价是采用实验法、污染指数评价法、聚类因子分析法等方法对废弃工矿用地的污染程度等进行评价，作为工矿废弃地生态修复的基础摸查之一[5]；生态环境质量评价一般采用遥感、GIS和景观生态学方法，从生态系统稳定与干扰程度等方面构建景观生态质量评价模型，并分析评价研究对象的景观生态质量及变化，也是作为工矿废弃地生态修复的基础支撑之一[6]；生态修复潜力评价是通过修复模型研究工矿废弃地修复类型的概率大小，一般通过生态修复的优先度评价来确定修复类型，主要方法包括指标体系综合评估法、模糊综合评价法、景观连接度和二维判断矩阵等方法[7]，生态修复的类型主要包括修复为耕地、林地、草地等，一般以非建设用地为主[8-9]，由于是单纯地以修复模型作为评价因素，评价结果较少考虑与国土空间开发利用的关系；生态修复与重建研究则是在掌握主导生态功能空间分异规律的基础上，考虑区域生态退化程度，并根据区域气候特征、地势地貌和植被类型等因素，综合划定生态修复分区，并对不同生态修复分区分别制定差异化的生态修复技术和修复策略[10-13]；生态修复效益评价是对生态修复产生的效益进行评估，主要包括经济效益、社会效益、生态效益和景观效益在内的综合效益，一般采用GIS、RS、指标体系综合评价等方法，构建生态修复效益评价体系[14-15]。总体而言，现有研究集中在生态修复能力评估、技术应用、效果评价等维度[16]，侧重生态视角、单要素视角，缺乏国土空间规划的视角、系统修复和综合治理的视角，对把工矿废弃地当作城市未来发展的资源综合评价和合理利用这块的考虑也稍显不足。2国内外先进案例借鉴以德国的鲁尔地区、国内的江苏徐州等地的工矿废弃地生态修复为例，借鉴国内外先进案例在工矿废弃地生态修复中的理念、方法、策略。其中，鲁尔地区作为国际上知名的工矿型城市转型成功的典型案例，其在转型发展过程中，对城市内部各类工矿废弃地采取的盘活策略，虽然至今已有近半个世纪，但相关的经验和做法仍然具有较强的借鉴意义。国内的江苏徐州作为历史悠久的采煤城市，近年来该地落实生态文明、对采煤塌陷地进行生态治理的先进经验和做法，已经先后列入2020年自然资源部第一批生态产品价值实现案例，2021年3月生态环境部官方微信公众号头条，国家发改委2021年转型成效突出案例督查激烈通报，形成工矿废弃地生态修复的“徐州经验”。德国鲁尔坚持统筹考虑，整体进行生态修复，优化全域生态安全格局，在改造原有产业格局基础上，发展工业遗产旅游，同步推进生态环境效益提升和人居环境整治。一是将区域范围内保护和再生的绿地连接成一个链状的绿地空间结构，将经过生态恢复后的河道系统转变成为动植物栖息的场所和城镇居民娱乐、体闲的景观区域，完善区域生态功能网络。二是打造公园式的工作和宜居环境，规划对废弃的土地重新利用和组织，建设现代化的商业、住宅和服务设施及科学园区，对旧建筑进行改造提升，并布置大量的绿色开放空间，吸引和支持高新技术企业进入该区域，成为区域新引擎。三是对园区内的生态环境加大整治力度，通过水污染净化与雨水收集工程、风能利用工程、植被保护工程、工业废弃物利用工程四大举措改造提升生态景观环境。徐州以潘安湖为例，创新“基本农田整理+采煤塌陷地复垦+生态环境修复+湿地景观开发”“四位一体”的开发思路，采用“宜耕则耕、宜渔则渔、宜建则建、宜生态则生态”的策略，从国土空间开发保护的视角，实现了矿地融合发展。一是塌陷地复垦整治，修复受损土地，将低产田或绝产田整治成高效农业示范区。二是挖掘工业用地潜力，重新利用因破产关停的各类煤矿、企业存量建设用地。三是塌陷村庄搬迁，科学规划、合理布局废弃村庄建设成“农民公寓、新村”。四是坚持塌陷地整治与生态修复相结合，分类改造利用。上述案例在工矿废弃地生态修复中始终强调整体性、系统性、综合性思维，并考虑与规划意图的有机融合，实现了生态效益、社会效益、经济效益的综合提升。3国土空间规划对工矿废弃地生态修复的相关要求《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见（2019）》要求“体现战略性、提高科学性、强化权威性、加强协调性、注重操作性”“综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素，科学布局生产空间、生活空间、生态空间。”根据中央关于国家机构改革和自然资源部“三定”方案的精神，国土空间规划强调对所有国土空间和全要素自然资源的用途管制和生态保护修复，通过整体保护、系统修复、综合治理，实现优化国土空间格局、提高资源利用效率、改善生态环境质量、提升国土空间品质。因此，对工矿废弃地生态修复而言，国土空间规划语境下，要更加注重响应规划意图的需求，要以国土空间规划为统领和指导，联动好土地管理、城市规划、生态景观规划等领域，形成合力统筹推进工矿废弃地生态修复工作。4国土空间规划背景下工矿废弃地生态修复的相关建议4.1修复思路上，强化系统修复、综合治理思维一是系统思维，工矿废弃地生态修复要坚持“山水林田湖草是一个生命共同体”的理念，要将工矿废弃地生态修复放到所有自然生态空间组成的有机整体中，以系统修复破解之前“单要素修复”带来的整个系统的不协调问题。二是综合思维，在工矿废弃地生态修复的技术上要从以往的工程思维上升到综合治理思维，涵盖从工程治理到生物、自然、人文等综合的整治修复，通过工程措施与非工程措施有机结合，推动工矿废弃地生态修复可持续发展。4.2修复方向上，加强与周边片区在国土空间规划中的联动，实现矿地融合发展自然资源部2019年出台的《关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》提出，“市、县级人民政府编制国土空间规划时，应充分考虑历史遗留矿山和正在开采矿山的废弃矿区土地利用现状和开发潜力、土壤环境质量状况、水资源平衡状况、地质环境安全和生态保护修复适宜性等，尊重土地权利人意见，结合生态功能修复和后续资源开发利用、产业发展等需求，按照宜农则农、宜建则建、宜水则水、宜留则留原则，合理确定矿区内各类空间用地的规模、结构、布局和时序，优化国土利用格局，为合理开发和科学利用创造条件。”下一步，建议在工矿型城市的国土空间规划编制中，充分考虑工矿废弃地生态修复的潜力，结合城市空间发展意图对其进行合理利用。4.3修复应用上，推进修复后的耕地参照占补平衡和增减挂钩政策，实现国土空间布局优化在实施应用方面，创新政策将修复后的耕地作为占补平衡和增减挂钩的指标，推动国土空间布局优化。目前，自然资源部《关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》已提出“各地将正在开采矿山依法取得的存量建设用地和历史遗留矿山废弃建设用地修复为耕地的，经验收合格后，可参照城乡建设用地增减挂钩政策，腾退的建设用地指标可在省域范围内流转使用”的政策试点。下一步，建议出台详细的操作细则，加大政策创新力度，加快推进工矿废弃地生态修复工作。

  国土与自然资源研究杂志发表 2022年4期

• 国土空间治理视角下的土地整治与生态修复研究
  作者：姜丽【摘要】目前，经济发展迅速，我国的现代化建设的发展也有了创新。生态修复是建设美丽中国的重要途径，是国家空间治理体系的重要组成部分。我国已在土地综合整治、“山水林田湖草”生态修复等方面进行了大量探索并取得了成功经验，但仍存在战略目标、重点任务与工作框架不突出的现实难题。【关键词】国土空间治理视角;土地整治;生态修复研究【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.25.0131、重要性近年来，随着社会经济的发展和科技的进步，中国城镇化、工业化建设不断扩大，导致的建设用地需求和频繁占用耕地问题逐年增加、人地矛盾突出，耕地保护形势严峻。土地整治是有效补充耕地、确保18亿亩耕地红线和粮食安全的重要手段之一。目前陕西省耕地后备资源短缺，且多属于难利用地，整治开发利用难度大。土地整治工程就是为了实现耕地数量、质量、生态“三位一体”保护新格局以及人居環境和生态环境的有效改善，最终达到能动协调人地关系和谐发展。然而，土地整治工作涉及范围大，自然、经济、社会背景复杂，技术要求高，政策性强，制约的因素多。因此土地整治往往呈现不同的问题。如果是土地整治工程在开工前期规划不足，将会导致后期土地的利用方式难以得到实现。工程施工过程中缺乏先进技术，忽视了社会、生态效益等，将会导致后期的管理、经营乏力，整治的区域土地利用率不高，生产效益低，甚至再次荒废等。因此，针对土地整治工程实施全过程中遇到的主要难点和关键问题，以及目前已有的文献资料对工程实践指导的研究缺乏的现状，根据中国土地整治的特点，查阅文献资料以及工程实践经验，总结土地整治工程实施过程中遇到的主要难点和问题，提出解决方案和建议，以期为土地工程项目建设的顺利开展提供借鉴和理论指导。2、国土空间治理视角下的土地整治与生态修复2.1生态修复是自然资源管理时代的紧迫需求优质生态产品的不足已成为自然资源管理的最大短板，生态修复是实现自然资源供给与需求再平衡的关键。一方面，人地矛盾突出、资源极度稀缺是我国的基本国情，而工业化、城镇化和现代化的高速发展严重侵占自然资源，自然资源快速退化、修复不及时导致资源承载力快速逼近极限。人们赖以生存的耕地资源中有25.4%的污染耕地、17.8%的低等耕地和8000多万亩的不稳定耕地;城乡生态空间总量不足，气候调节、污染净化、固碳释氧和水源涵养等生态服务功能退化问题突出;中度和重度退化草原面积占1/3以上，水生态空间被侵占，部分湿地萎缩、河湖干涸;濒危和受威胁物种总数居高不下，生物多样性保护形势严峻。另一方面，全国低水平、无序、粗放的开发利用现象十分普遍，珍稀的土地、水、能源等自然资源被大量消耗，资源过度开发、粗放利用及奢侈浪费造成的生态环境问题甚至超出了资源问题本身，导致资源开发利用的关键约束从数量供给、空间保障约束迅速转向质量安全、生态安全约束。尽快遏制经济发展和自然资源基础之间不断加剧的突出矛盾，大幅提升国土空间综合治理能力及系统修复能力，加快自然资源结构布局的转型升级，已经成为超越资源本身的更为紧迫的重大任务。生态修复是在资源有效供给基础上对自然资源“源头管理”的进一步完善。十九届四中全会中共中央在“最严格的土地管理制度”“最严格的耕地保护制度”“最严格的节约用地制度”基础上，明确提出完善“最严格的生态环境保护制度”。这既是科学认知资源对实现“两个一百年”奋斗目标的基础性作用，又充分体现了解决自然资源生态压力与生态环境问题的紧迫性和严峻性。当前，我国已经构建形成了由空间规划、用途管制、自然资源资产离任审计和差异化绩效考核等构成的空间治理体系，形成了“源头严防、过程严管、后果严惩”的制度体系。生态修复既是空间规划、用途管制从上至下的管控性落实手段，又是地方吏治离任审计、绩效考核中自下而上的根源性解决方案。2.2加强对国土综合整治的分类体系的研究探讨由于近年来国家机构改革的影响，对于重大土地政策的实施也有了很大的改变。比如现在的国土综合整治与之前的土地整治之间既有区别又有联系，因此，传统的土地整治的一些政策、体系已经不能满足新时代的国土综合整治政策。对国土综合整治的分类体系的研究探讨应加快步伐，为接下来的国土综合整治与生态修复项目提供理论依据与技术支撑。2.3加强公众参与，取得群众支持土地整治是一项利国利民的民心工程，土地整治项目周期长、场面大、涉及面广，虽然土地整治能够促进农业生产条件完善、生产环境改善、耕地面积增加，农民一方面希望开展土地整治，另一方面又顾及眼前利益，而不考虑长远利益。因此，做好项目开工前的动员、宣传工作，加强公众参与和支持是必要前提，对后期项目的顺利实施具有至关重要的作用。为此，项目开工之前必须把当地村组和村民的动员、宣传和思想工作做到位，并作为首要任务来抓。只有前期工作做充分了，群众宣传和思想工作做到位，才能保证后期项目的顺利实施。因此，可以采取多种形式进行宣传土地整治相关政策和思想，可通过召开群众宣讲会、动员会、标语、宣传画等形式科普国土资源及土地整治知识、宣传有关政策，多方位地使群众接受并支持土地整治，排除思想疑虑，并将其作为造福子孙后代的一项民心工程，积极投身到土地整治工作的行列。土地是农民的命根子，对土地进行整治关系到农民的切身利益。而在项目整治过程中往往以政府、企业为主导，却忽视了对农民的充分调查和深入分析。这是导致部分群众不配合、设法阻拦的根本原因。因此，在项目实施前要重视对项目区农民的深入调查和分析，加大对项目好处的宣传，让农民意识到项目建设是真真正正让自己、让大家受益的一项工程，将会增加他们的收入，提高他们的生活水平，从而取得群众的支持。与农民群众的矛盾是项目实施过程中最多、最棘手、最难解决的矛盾，矛盾的妥善解决将会使项目建设一路绿灯，从而提高施工效率，保证施工进度。结语：生态环境问题归根到底是资源过度开发、粗放利用和奢侈消费造成的。国土空间生态修复要放在自然资源开发利用的大格局中进行系统认知，将维护自然安定和谐和资源供给安全作为新时期国土空间生态修复顶层设计的逻辑起点，以受损、受破坏、不合理利用国土空间的修复治理为主线，整合现有土地整治及各类要素生态修复的措施和手段，自主构建基于源头治理的目标统筹、要素分类及部门协作的国土空间生态修复框架，建立任务明确、布局合理、层级清晰、模式多样及保障健全的实施体系，同时注重发挥科技创新在维持和提升自然生态系统服务方面的基础作用，解决当前生态修复在系统认知、数据获取和工程技术等方面的紧迫难题，加快实现我国自然资源开发利用与生态系统之间的平衡稳定和可持续发展。参考文献：[1]郧文聚.让生存资源之树常绿[N].中国自然资源报，2019-05-21（003）.[2]汤怀志，桑玲玲，郧文聚.我国耕地占补平衡政策实施困境及科技创新方向[J].中国科学院院刊，2020（5）：637-644.

  中国房地产业杂志·上旬刊发表 2021年9期

• 积极融入自然资源事业新发展格局在高质量发展上行稳致远
  ＜＜＜北海冯家江广西自然资源宣传中心供图    中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议是在全面建成小康社会胜利在望、全面建设社会主义现代化国家新征程即将开启的重要历史时刻召开的一次十分重要的会议。深入学习贯彻全会精神，对于确保全面建设社会主义现代化国家开好局、起好步，对于推进中华民族伟大复兴历史进程，对于自然资源事业“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”，具有十分重要的意义。一、从自然资源事业发展的角度，准确把握“十四五”规划和二〇三五年远景目标的重大意义和深刻内涵《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）提出，“十四五”时期，要实现国土空间开发保护格局得到优化，进一步加强生态文明建设。生态文明建设是关乎人民福祉、关系民族未来的千年大计，自然资源人责无旁贷，要有强烈的责任感、紧迫感、危机感，深入学习领会好全会精神，扎实做好本职工作。（一）深刻领会“优先发展农业农村，全面推进乡村振兴”的战略考量对于像我国这样拥有14亿人口的大国来说，如果“一边是繁荣的城市、一边是凋敝的农村”，社会主义现代化是不可能取得成功的，最终将陷入“中等收入陷阱”，极易造成社会动荡。《建议》从提高农业质量效益和竞争力，实施乡村建设行动，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接等方面进行了部署，提出2021年“三农”工作战略重心将全面转向乡村振兴。我们要学深悟透全会精神，紧跟党中央的部署安排，早筹划、抢先机、早作为，牢牢把握住土地是农村最大的资源和最重要的生产要素，自然资源系统有条件、有优势、有能力在乡村振兴中发挥更大的作用、做出新的更大贡献。（二）全面聚焦“优化国土空间布局，推进区域协调发展和新型城镇化”的重要部署《建议》从构建国土空间开发保护新格局、推动区域协调发展、推进以人为核心的新型城镇化3个方面进行了部署，提出许多重要举措。这与广西强首府战略、推进北部湾地区重点开发、加快建设西部陆海新通道高度契合，我们要全面聚焦“优化国土空间布局，推进区域协调发展和新型城镇化”的重要部署，破解要素制约，构建更加完善的土地要素市场化配置机制、完善重点项目落地保障机制、落实“要素跟着项目走”机制，全力推动自然资源事业改革发展。（三）认真体悟“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”的重大意义人与自然是生命共同体，人类对大自然的过度开发利用和其他种种伤害，最终也会伤及人类自身。全球肆虐的新冠肺炎疫情警示我们，人类需要加快形成绿色发展方式和生活方式。全会提出，要深入实施可持续发展战略，完善生态文明领域统筹协调机制，构建生态文明体系，促进经济社会发展全面绿色转型，建设人与自然和谐共生的现代化。随着学习的深入具体，我们就会越来越读懂党进行机构改革，成立自然资源部门的战略统筹、深远考虑和现实意义，也会深刻感受到使命神圣而光荣、责任重大而艰巨。二、着力全区自然资源配置合理、利用效率提升，以更高站位更大力度推动自然资源高质量发展《建议》有一条很清晰的逻辑主线，就是以推动高质量发展为主题，以深化供给侧结构性改革为主线。当前和今后一个时期，我国经济发展面临的问题、矛盾的主要方面在供给侧。全区自然资源领域也存在这个突出矛盾。（一）坚持以提高审批效率为抓手，深入推动优化营商环境一是下放用地审批权限，推动全区建设用地审批改革向纵深延伸。二是全面改革矿业权登记权限，持续深化矿业权审批简政放权改革。（1）按同类同级原则，全面改革全区矿业权审批登记权限；（2）改革审批方式，全面深化矿政审批“三级联审”改革；（3）精简登记材料，开展“多案合一”改革，大幅降低矿业权人的经济负担和时间成本，进一步优化营商环境。三是更新调整行政审批事项，进一步凸显“简易办”改革成效。（二）坚持以履行自然资源产权价值调查和摸底职责为契机，进一步推动资产高质量发展准确把握“所有者职责”内涵，统筹谋划自然资源所有者权益管理工作的总体框架。围绕“履行所有者职责、维护所有者权益”的工作主线，根据所有者职责“五个方面”的内涵，构建由清查统计、评估核算等制度组成的权益管理制度体系。一是建立清查统计制度，摸清资产家底。逐步建立全民所有自然资源资产清查统计制度体系。二是建立价值评估和资产核算制度，明确资产价值。在摸清实物量的基础上，进行自然资源的使用价值评估，并依据资源资产市场化程度开展资产核算，兼顾生态价值和社会价值，为掌握资产家底、支撑考核监督和资产管理奠定基础。三是建立资源清单及委托代理制度，落实产权责任主体。建立资源清单和委托代理制度是统一行使所有者职责的重要抓手，是划分自然资源部直接行使、委托地方政府和中央、国务院相关部门代理行使所有者职责的边界以及权利义务的重要依据。四是建立资产规划使用和管护制度，实现保值增值。编制全民所有自然资源资产保护和使用规划，提出资产保护和可持续利用的目标、路线、政策以及时序安排，优化资源资产布局、结构和配置，着力实现资产保值增值。五是健全完善资产配置制度，提高资源配置效率。对经营性全民所有自然资源资产，要坚持发挥市场在资源配置中的决定性作用，积极推动有偿使用制度的落实。对公益性的全民所有自然资源资产，要研究完善配置程序和方式，通过划拨、承包等方式明确管护主体，落实管护责任。六是建立健全收益管理制度，实现全民所有全民共享。要合理区分体现国家权力的“税”、体现所有者权益的“金”以及体现监管者权力的“费”，构建统一规范的收益管理制度；研究提出合理调整全民所有自然资源资产收益分配比例和支出结构的建议，加大对生态保护和修复的支持力度。（三）坚持以加快土地储备科学统筹为引领，努力提升服务经济发展和化解重大风险能力土地储备是推进生态文明建设的重要途径，通过规划编制、片区收储、综合开发、区域平衡，可实现城市空间整体性、系统性地改造，提升城市建设水平，提高人居环境质量。要以全会精神为指导，把握好新时代土地储备工作发展方向和定位，努力构建高质量的土地储备工作。一要发挥土地储备的系统性作用，统筹实施生态保护工作。要坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，进一步加强包括土地在内的自然资源的保护和合理开发利用。要将习近平生态文明思想作为土地储备工作的根本遵循，坚持用系统性、整体性的理念进行规划、统筹实施，促进土地资源资产的收储开发和保值增值。二要加快土地储备工作转型升级，推动经济高质量发展。新时代的背景下，高速增长转向高质量发展，发展方式转变了，增长动力转换了。土地储备工作必须在深化供给侧结构性改革中找准自己的定位，着力破除低效供给，优化存量土地配置，扩大优质供给，推动经济高质量发展。三要提前介入国土空间规划编制，为生态保护工作预留空间。规划是龙头，规划是储备的前提。土地储备要以国土空间规划为基本依据，分析可收储的土地总量、分布，合理确定拟收储的总量、结构、布局和时序，优先储备规划确定的城市重点发展区域以及城市更新、旧城改造所涉及的区域土地，为生态保护工作预留空间。四要聚焦存量低效用地，着力提高节约集约用地水平。节约优先是国家战略，节约集约用地是土地利用工作的主业主线，更是落实中央提出的转变经济增长方式的重要抓手。土地储备是土地开发利用循环周期中的重要环节，是“去低效、促集约”的重要板块，是保持土地要素参与经济社会发展、持续高效发挥作用的动力之源。五要加强建设用地集中统一管理，确保土地市场健康平稳运行。土地储备可以持续不断地为政府提供即时可供的净地，政府掌握充足的净地资源，才能做到“手中有地、心中不慌”，才能沉稳应对市场变化，实施更积极的调控政策和手段。土地储备要一如既往地充当“稳压器、压舱石”的角色。面对新的形势，要切实转变观念和管理方式，克服对原有工作模式和融资方式的路径依赖，按照新发展理念的要求，紧紧围绕“节约集约用地”和“土地市场建设”这两条主线，发扬“功成不必在我”精神，凝聚各方力量，推动土地储备事业的健康发展。三、推动贯彻落实全会精神，要把抓好党建作为最大政绩和“第一天职”中国共产党领导是我们战胜一切困难和风险的“定海神针”。此次会议着重强调坚持党的全面领导、加强党中央集中统一领导，并将此列为“十四五”时期经济社会发展必须遵循的首要原则。细数自然资源事业的发展，每一步所取得的成就，都印证着党带领人民群众“点石成金”的创造伟力。当前，面对严峻的国内、区内经济发展形势和自然资源领域繁重的改革发展任务，要坚定不移地坚持和加强党的全面领导，坚持把抓好党建作为最大政绩和“第一天职”。（一）把旗帜鲜明讲政治摆在突出重要位置党的政治建设是党的根本性建设，决定党的建设方向和效果。全厅各级党组织要以党的政治建设为统领，深入推进“第一议题”学习和“不忘初心，牢记使命”主题教育常态化制度化，认真贯彻落实自治区党委关于加强干部思想淬练、政治历练、实践锻炼、专业训练的部署要求，不断增强党员干部特别是党员领导干部在危机中育先机、于变局中开新局的能力和水平，以良好的政治品格涵养风清气正的自然资源政治生态。（二）与时俱进推进基层党组织高质量发展厅各基层党组织是贯彻落实党中央关于自然资源事业发展决策部署的“最后一公里”，发挥着一线战斗堡垒作用，对单位的发展起着把关定向作用。我们的党员政治上是否坚定，党性是否坚强，业务能力是否过硬，工作作风是否务实，直接关系到自然资源事业发展的兴衰成败。一要认真贯彻执行《中国共产党支部工作条例（条例）》，坚持把党支部建在处（科）室、分院（部门），实现基层组织设置全覆盖、党员群众教育全覆盖。二要认真探讨基层组织服务“供给侧”和党员群众“需求侧”信息不对称的矛盾关系，打通基层党组织服务党员群众的“联心桥”，让“自然八桂党旗红”别样澎湃。三要继续坚持大抓基层的鲜明导向，推动党建资源下沉，结合党支部达标三年行动和党支部组织生活质量提升行动，深入推进党支部“标准+示范”建设，深入实施基层党组织试点示范“头雁”工程，积极培育树造厅机关党员贯彻落实党中央决策部署和自治区党委工作要求的“第一梯队”先锋作用，打造全面进步、全面过硬的自然资源“党建品牌”。（三）始终坚持全面从严治党“严”的主基调打铁必须自身硬，全厅各级党组织要勇于发扬自我革命的精神，以刀刃向内的勇气，坚定不移正风肃纪反腐，纵深推进全面从严治党。坚决反对形式主义、官僚主义，锲而不舍纠治“四风”，推动中央八项规定精神成风化俗；深化政治巡察创新改革，强化巡察成果综合运用，深入巩固“系统抓”“抓系统”成果，努力发挥自然资源践行“两个维护”“第一方阵”的标杆作用，不断增强全厅各级党组织和党员干部“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，为新发展阶段构建新发展格局、贯彻新发展理念提供坚实的政治保障。

  南方自然资源杂志发表 2021年1期

• 国土空间规划立法的逻辑路径与基本问题
  作者：李林林，靳相木，吴次芳（1.浙江大学公共管理学院，浙江杭州310058；2.浙江大学土地与国家发展研究院，浙江杭州310058）1引言国土空间规划立法是中国空间规划制度和体系发展到一定阶段的必然产物。自十八大以及十八届三中、四中、五中全会接连强调生态文明建设以来，空间规划体系作为生态文明制度体系的重要组成部分在中央文件中逐步完善。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出要“建立空间规划体系，划定生产、生活、生态开发管制边界，落实用途管制”。2015年发布的《生态文明体制改革总体方案》则要求，要构建“以空间规划为基础，以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度”，构建“以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系”。中央政策演进的同时，实践中自2014年陆续开展的市县“多规合一”试点与省级空间规划试点也取得初步成效[1]。现行法律法规体系下，作为合一主要对象的土地利用规划、城乡规划等都有相应国家法律支撑，也亟需对合一后的空间规划进行立法。2018年3月中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》将现行分散在各部门的规划职能一并整合到重新组建的自然资源部，一方面为规划权的统一行使提供了前提，另一方面也为统一的国土空间规划立法奠定了组织和制度基础。国内学界对空间规划立法问题的研究主要限于对各规划单行立法如何完善的讨论，如土地利用规划单独立法[2]、《城乡规划法》的改进[3]等。对如何在多规合一基础上制定中国统一的空间规划立法，有学者在对比了制定全新且单行的《空间规划法》、修改有关空间规划的现行法律法规等路径基础上，提出可以通过多法融合打造《土地管理法》的升级版——《国土空间管理法》[4]。但总体来说，目前中国法学界在此方面的系统研究相对比较缺乏。国际上对空间规划立法的研究，主要涵盖规划权的性质与分配[5]、规划权与财产权之间关系[6]、规划审批程序简化、规划编制和实施过程中的公众参与[7]等问题的讨论。从各国空间规划立法实践看，部分国家也曾因规划立法繁杂、细碎和分散影响了空间开发质量和效率，并因此采取了“多规合一”“多法合一”，乃至“多证合一”的修法过程，如荷兰新的《环境和空间规划法》（2021年生效）[8]。相关国际空间规划立法研究可以为中国提供借鉴。涉及统一的空间规划制定技术层面，学界已有较多讨论[9-11]。本文主要集中在对多规融合基础上制定中国统一空间规划立法的逻辑路径，及其涉及的基本问题的研究。在对现行空间性规划法律法规体系总结梳理的基础上，本文坚持从问题意识出发，按照“立法前需理清的相关理论问题——涉及新法自身的基本法律定位——需整合后纳入新法的现有规定”这一逻辑思考路径，对中国统一的国土空间规划立法的逻辑，以及新法制定涉及的基本问题进行分析。2现行规划法律法规体系及存在问题根据相关法律法规文本中涉及规划类别的不同，可将中国（中央层面）现行有效的（空间性）规划法律法规分为城乡规划类、土地利用规划类、国土规划类、资源环境保护类规划以及基础设施类规划（表1）。通过对其内容和结构的梳理，中国现行空间类规划立法呈现以下特点：（1）规划层累[12]且相关立法较为分散，主要由规划部门和规划职能分散导致；（2）有关规划立法的法律法规级别不高，特别是在国土规划、主体功能区规划与区域规划方面尚未制定专门立法[12]；（3）各类（包括经济和社会发展）规划之间的地位以及相互关系不明确，整体来看，主要空间类规划制定的依据都是5年一变的国民经济和社会发展规划（如《土地管理法》第17、24条，《城乡规划法》第5条），这间接加剧了实践中各类空间性规划的不稳定性；（4）现行相关立法多数体现的是管理型立法的特征，侧重对各类规划制定和实施等不同环节的管理，对公众参与的规定不充分。这些特点既指出了新法制定所面临的问题，也指明了立法要实现的目标。一是，要实现空间类规划领域的统一立法，包括将尚未法定化的国土规划、主体功能区规划以及区域规划纳入立法；二是，要明确新法与现行相关法律与中央政策之间的关系，包括与各类经济和社会发展类规划，以及与《土地管理法》《城乡规划法》等法律之间的关系；三是，在坚持将空间规划作为可持续发展必不可少的公共管理工具的定位同时，确认与保护受空间规划影响的私主体权益，实现从空间管理向空间治理（注重多方参与、合作与协调）的渐进转变[13]。表1中国现行主要（空间类）规划法律法规体系（中央层面）Tab.1Thecurrentlegalsystemof(spatial)planninginChina(thecentrallevel)3涉及新法实体性内容的相关理论问题上文论及中国现行相关空间规划立法多为对各类规划从编制到实施的具体程序的管理性规定。从节省立法成本以及提高立法效率的角度考虑，新的国土空间规划立法在性质上也属于管理型立法，但该立法将不仅仅是一部规划程序法，更要有涉及规划实体性内容的规定，包括规划权的法律性质界定，以及规划权力划分的理论等。3.1规划权的性质及其行使限制在对公法和私法有明确界分的国家，规划权属于公权力范畴，是国家以实现现有各类（自然）资源及生态环境的安全、节约、有效和可持续利用为目的，赋予各级政府对各类资源与环境的利用进行宏观调控的权力。世界范围内，现代规划权的起源与人类对自然资源的破坏，以及高度城市化后引起的城市住宅问题有关[14]。本质上，政府享有和行使规划权是为了维护公众在资源利用与生存环境方面的公共利益，进而会对相关私主体的权利和利益进行干预和限制。在现代法治国家，一般都通过立法对此种干预和限制做出限定，为政府规划权的行使提供合法依据。按类别不同，可分为直接限制和间接限制。直接限制比如在规划过程中，涉及资源的配置和开发利用时应尽量采用市场交易手段，减少行政手段的使用。间接限制主要指通过建立和完善权力行使的内部和外部监督机制，以防止和减少规划权的滥用。尽管规划权的行使是以维护公共利益为前提，但落实在具体空间范围时会对相关权利人的（空间）权利构成限制。因此，在界定政府规划权行使边界的同时，需承认并保护相关权利人的空间权利。实质上，作为法律上明确规定的“空间权”概念只存在于美国的空间立法当中，如1973年俄克拉荷马州率先制定的《空间法》。在大陆法系的德国、日本以及中国台湾地区，对土地地上/下空间利用的权利属于“地上权”（用益物权）范畴，由所依附土地的所有权人所有，不能成为单独的不动产所有权[15]。中国《物权法》第136条虽未明确使用“空间权”的概念，但规定“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立”，此处的建设用地使用权即大陆法系中的地上权。与其他大陆法系国家不同，土地公有制下，中国（大陆地区）空间权首先由作为土地所有权人的国家或者集体所有，私主体只能通过建设用地使用权的出让等方式才能取得对建设用地及其上、下空间的使用权利。根据《物权法》第138条第（三）项规定，建设用地使用权出让时，应在合同中明确规定建设物、构筑物以及附属设施占用的空间范围，据此可以确定建设用地使用权人取得的空间权利的行使范围。此外，该空间建设用地使用权是以离开地表的土地上空或地中的一定空间为客体，权利人可排他性地予以支配，并经登记使其成为独立的物权[16]。除此之外，中国现行规划立法并未对相关主体的空间权做出规定，新的空间规划立法应作出界定。3.2征收的规划控制作为一项重要的公权力，规划权的行使与政府的征收行为密不可分。在两者的内在逻辑关系上，现代法治国家背景下，政府征收权的行使受规划控制，同时规划是按照法律规定编制的法定规划。以英美法系的美国为例，尽管从起源看，征收与规划并非天然相连，但经过1954年的伯尔曼诉帕克案（Bermanv.Parker），特别是2005年的凯洛诉新伦敦市案（Kelov.CityofNewLondon），征收的规划控制得到确认[17]。在大陆法系的德国，1794年《普鲁士邦一般法》（theGeneralLawforthePrussianStates）的颁布首先承认了土地所有者在自己土地上自由从事建设活动的权利（第1章第8节第65条），同时规定该自由不得危害公益与公共安全（第1章第8节第66条）。1949年《基本法》（具有《宪法》地位）直接规定了私人财产权的社会义务（第14条），间接确认了政府规划对私人财产权的限制[18]。中国《宪法》第10条第5款关于“一切使用土地的组织和个人必须合理利用土地”的规定，不但为国家规划管理对私人建设自由的限制提供了正当性基础，也为国家行使规划权提供了法律依据。中国现行法律法规体系下的征收，包括集体土地的征收以及国有土地上房屋的征收。尽管现行立法确认了对集体土地以及城市房屋征收的规划控制[19]，但并未对规划的法定性以及征收与规划之间的实质关系做出规定。在2017年5月23日公布的最新《土地管理法》修正案（草案）中，借鉴《国有土地上房屋征收与补偿条例》，对作为集体土地征收前提的公共利益做出了明确界定，但从本质上来说，具体征收项目的合法性与否首先取决于地方规划编制的合法性，其中充分的公众参与是保障规划合法性的关键。这也是下一步国土空间规划立法的重点内容。同时，多规合一后制定的国土空间规划也将（替代土地利用规划以及城市规划）为集体土地征收以及城市国有土地上房屋的征收提供统一的依据，一定程度上促进了统一的征收制度以及征收立法的制定。4新法的功能定位与规范对象除了上述实体性内容之外，在新法的具体内容方面，笔者建议维持现行规划立法中多数采用的从规划体系构建、规划编制，到规划实施（包括修改）的立法框架，同时要解决新法的功能定位与规范对象问题。首先，涉及新法的功能定位，需要处理好两对关系：一是新法与其他空间规划立法的关系。这涉及新法的具体实现形式问题。如果是直接由全国人大常委会制定单独的《国土空间规划法》，与其他立法即为平行关系；如果是由国务院经全国人大或其常委会授权先行制定《国土空间规划条例》，那么作为行政法规，其法律地位要低于由全国人大常委会制定的《土地管理法》《城乡规划法》《环境保护法》等一般法律。尽管如此，作为对统一的空间规划的全新立法，不管是采取制定法律、行政法规还是自然资源部部门规章的形式，在颁布实施后，其他相关立法应相应进行废、改、释。二是国土空间规划与发展类规划的关系。虽然2016年3月16日通过的《十三五规划纲要》提出了“加快出台发展规划法”的目标，但目前各级各类经济与社会发展规划并不具备法律地位。在现行有关发展规划立法的3个省级和2个设区的市级地方性法规中，仍将以国民经济和社会发展规划为代表的各类发展规划作为土地利用总体规划与城乡规划的编制以及修改依据。对于需经各级人大批准才能生效的国民经济和社会发展规划来说，虽然不是正式立法，但其制定程序确证了其作为法律性文件的地位，而约束的主要对象是各级人民政府[20]。区别于经济发展类规划，国土空间规划的首要目的是实现对各类空间资源的保护性利用，而不是单纯促进经济增长。这就要求两者之间不应只是单向的约束，而应该是相互协调、相互促进的关系。其次，对作为新法规范对象的空间，根据《深化党和国家机构改革方案》中对自然资源部“统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”的表述，应该涵盖的是所有国土空间，是包括陆地海洋、城市乡村，统筹上中下游、山上山下、地上地下的全域规划。涉及空间的分类，在国家和省级层面，根据《全国国土规划纲要（2016—2030）》以及《省级空间规划试点方案》，可以按“三区三线”（城镇、农业、生态空间以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界）进行空间划分。而在市、县、乡（镇）一级，《土地利用总体规划管理办法》提出了“三界四区”（城乡建设用地规模边界、扩展边界、禁建边界，允许建设区、有条件建设区、限制建设区、禁止建设区）作为城乡建设用地管制边界和管制区域。除了横向上的空间划分，《物权法》第136条的规定提供了空间的纵向划分（地上、地表、地下）方式。在覆盖所有国土空间的前提下，新法应明确不同层级地域范围内空间的划分方式，以更好地保护和利用具体的国土空间。5基于已有规定完善空间规划编制与实施法律机制5.1作为立法前提的空间规划体系构建科学合理的空间规划体系构建必须基于对给定空间范围内各类自然资源全面、深入的调查评价，这也是实施国土空间用途管制以及空间规划编制的前提。除了要按照统一的调查依据、标准和体系尽快建立全国自然资源统一调查监测制度[21]外，笔者认为，在规划编制主体方面，要在已有的涉及规划编制公众参与规定基础上，进一步落实参与的具体程序规则设计（表2）。至于各级政府规划权力的划分，虽然《生态文明体制改革总体方案》提出了国家、省、市县（设区的市空间规划范围为市辖区）的三级划分，但笔者认为，新的国土空间规划体系总体上应分为“两层五级三类”。“两层”是指将国土空间规划分为宏观上的结构规划或者称为战略规划（中央和省级）和微观上的地方规划（市级以下）。“五级”是指空间规划的编制主体包括中央、省、市、县和乡五级。虽然分三级编制主体可以赋予市县政府更多的规划自治权，符合规划权下放的国际趋势，但在中国，如果要在“定用途、定数量、定空间、定时间”的土地用途管制基础上构建国土空间用途管制制度，仍需保留原土地利用规划体系下市级和乡级政府的规划编制权力。此外，从2014年发布的市县“多规合一”试点地区名单看，包括7个地级市（4个有下辖县，3个没有）和21个县级政府（6个区、7个县、8个县级市），也间接承认了市级政府的空间规划编制权力。“三类”是指国土空间规划整体上包括总体规划（主导性）、专项规划（实施性）和详细规划（县以下的单元规划）（实施性）三类。总体规划是主导性规划，专项规划以及县级以下政府编制的详细规划是实施性规划。至于不同级别和类别的规划间的相互关系，在纵向上应当是自上而下的逐级控制，横向上总体规划与专项规划相互促进。表2涉及规划编制和实施各环节已有的法律规定及存在问题Tab.2Existingrulesontheformulationandimplementationofplanningandtheassociatedproblems5.2规划编制法律机制的完善涉及空间规划编制的具体内容与程序，首先要明确空间规划编制应遵循的基本原则。结合新法要实现的立法目标及相关法律规定，其至少应包括：（1）合法性原则，指规划权的行使以及空间规划的手段都应当在法律规定的范围内；（2）绿色原则，主要是与《民法总则》第9条“民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境”（即所谓“绿色原则”）的规定相对接；（3）平等原则，指的是空间规划的编制要体现公权与私权的平衡；（4）民主原则，主要体现在通过空间规划编制与实施过程中专家以及公众的充分参与，以确保规划编制的民主性与公益性。根据该环节已有规定及存在的问题（表2），笔者认为，为了保障多规融合后制定的空间规划真正落地实施，需要继续构建并完善空间用途管制制度，包括各类指标控制体系。具体落实上，除了建立分级（区分生态保护红线和一般生态空间）分类（区分森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂等）的自然生态空间管理模式外，还需对生态空间内部建设用地、农业用地如何进行管控，生态空间内部用途之间如何转换，以及生态空间是否以及如何向城镇空间、农业空间转变等问题制定一整套法律规则。同时，根据《生态文明体制改革总体方案》以及《自然资源部的职能配置、内设机构和人员编制规定》（2018），现行土地利用总体规划中的数量指标控制体系（包括6项约束性指标和9项预期性指标）仍将保留，并进行简化；新设开发强度指标作为约束性指标，控制建设用地总量。涉及空间规划编制具体程序，主要问题是统一的空间规划编制机构的确定。中央层面，自然资源部已成立国土空间规划局专门负责组织编制全国国土空间规划和相关专项规划并监督实施。各级地方政府也应及时组建专门机构负责当地空间规划的编制。涉及规划编制的监督机制，现行主要空间类规划都是由相应级别的政府，而不是人大批准。只是规定了在各类城乡规划批准前需经过本级人大审议。从实施效果看，中国尚未建立起有效的规划编制监督机制。建议立法进一步规定空间规划需要经过各级人大审议并批准实施，以强化规划的法律效力。5.3规划实施和修改的法律保障机制在规划实施环节，首先，要统一各类空间性规划的期限，并完善规划修改的法律程序。经过审批通过的空间规划开始实施后，只有符合法定事由时才能启动修改程序，同时必须征求相应空间范围内利害关系人的意见，并对修改的必要性进行评估论证。因规划修改对相关利害关系人的合法权益造成损害的，应依法提供补偿。从提升中国国土空间治理能力和水平角度看，统一的国土空间规划的制定也意味着现行各类规划许可证审批程序的简化与融合。在全国自然资源统一调查监测制度基础上构建并优化国土空间动态监管和基础信息平台，有助于简化和整合各类差别化的审批流程。结合中国当前正在进行的行政审批制度改革，以浙江省“最多跑一次”改革为例，可以进一步实现国土空间规划审批、修改、补偿和监管程序的便捷和高效，实现空间规划领域的“多证合一”。然后，对在空间规划编制、审批、实施，以及修改过程中的各类违法行为应设置相应的法律责任制度。比较而言，《城乡规划法》此方面的规定较为完善，为新法中相应内容的制定奠定了基础。6结论与讨论一国空间规划法律体系的建立与本国的政治制度有关。比如在实行联邦制的美国和德国，地方政府拥有较大的立法权以及规划权，相应的在中央／联邦层面并未制定统一的国土空间规划立法。中国实行的是单一制，地方政府立法以及规划权力的大小取决于中央政府的授权，也有制定统一的国土空间规划立法的必要。通过国土空间规划立法的制定和实施，不但可以为“多规合一”后统一的国土空间规划的制定提供法律依据，也推动了“多法合一”以及“多证合一”的实践进程。从节省立法成本和提高立法效率角度考虑，新的空间规划立法可借鉴现行多数规划立法从规划体系构建、规划编制，到规划实施（包括修改）的总体立法框架。同时，要增加现行规划法律体系下没有深入讨论的涉及规划权法律性质、受规划影响的私主体空间权益保护等实体性内容，以提高立法的质量。至于新法的具体实现形式，有学者在总结分析多个国家空间规划立法并结合中国立法实践基础上，提出了由低到高，即从通过《土地管理法》的修订覆盖整合后的空间规划内容，到制定单独的《国土空间规划条例》，再到制定单独的《国土空间规划法》的立法目标和路径①严金明.空间规划立法路径和框架建议，第11期UP论坛“协同推进国土空间开发保护法与空间规划立法”，北京，2018年10月31日。。这与其他学者坚持的否定制定单独《空间规划法》的可行性，提出制定优化升级的《国土空间管理法》路径[4]截然相反。尽管如此，两者都将通过《土地管理法》的修订实现国土空间规划统一立法作为可行路径。笔者认为，《土地管理法》的修订并不能实现新的国土空间规划立法所承载的目标。首先，《土地管理法》是中国土地管理和利用领域的基本法，主要负责对相关方面做出原则性规定，而当前的空间规划实践需要的是更整体、更全面和更细化的立法以推动各级空间规划的落地实施。其次，在当前农村“三块地”改革即将收官之际，《土地管理法》修订的重点将放在农村土地制度改革，即主要涉及农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革上。如果将实现统一的国土空间规划立法的目标也寄托在此次《土地管理法》的修订上只会推迟这一进程，延缓立法对农村土地制度改革的推动作用。基于空间规划立法的必要性和紧迫性，以及实践面临的复杂性，在制定单独的《国土空间规划法》条件成熟之前，可考虑由国务院先行制定一部《国土空间规划条例》（《立法法》第9条）。待经过实践检验条件成熟之时，再将条例上升为单独立法（《立法法》第11条）。同时，该条例的制定可以为十三届全国人大委员会立法规划中立项的《国土空间开发保护法》（需要抓紧工作、条件成熟时提请审议）的制定奠定基础。国土空间的开发与保护涵盖调查、评价、规划、开发、利用、整治和保护等多个环节，作为其中重要一环的空间规划的立法，在一定程度上会影响该法的立法进程。这也为将来的《国土空间开发保护法》直接吸收该《国土空间规划条例》提供了可能性。

  中国土地科学杂志发表 2019年1期

• 2018年土地科学研究重点进展评述及2019年展望
  ——土地资源、利用与规划分报告
  作者：刘力为，林坚，2，陈美景，张叶笑，冯洪山，叶子君，楚建群，2（1.北京大学城市与环境学院，北京100871；2.国土资源部国土规划与开发重点实验室，北京100871；3.中国国土勘测规划院，北京100035；4.浙江省农村发展集团有限公司，浙江杭州310006）2018年，国内外学者针对土地资源、利用与规划问题展开了大量研究，并取得了一定进展。本文采用文献调研法，基于中国知网（CNKI）、万方、维普、Elsevier、Springer、ProQuest等电子期刊数据库，梳理分析了2018年国内外土地资源、利用与规划研究发展现状和重点问题，并结合中国宏观经济发展的科技需求，展望2018年中国土地资源、利用与规划发展趋势。通过检索“土地资源”（landresources）、“土地资源理论”（landresourcestheory）、“土地资源保护”（landprotection）、“土地生态”（landecology）、“国土空间分类”（landclassification）、“土地利用”（landuse）、“土地评价”（landevaluation；landassessment）、“土地利用规划”（landuseplanning）等关键词，筛选出学术文献74篇，其中，中文期刊文献45篇，英文期刊文献29篇。主要分布在《中国土地科学》、《中国人口·资源与环境》、《生态学报》、《地理科学》、《自然资源学报》、《城市发展研究》、LandUsePolicy、ScienceofTheTotalEnvironment、LandscapeandUrbanPlanning等期刊，内容涵盖土地资源配置、土地生态、土地利用及评价、土地节约集约利用、土地规划等方面。研究主题的细分情况见表1。12018年土地资源、利用与规划研究发展现状1.1国内土地资源、利用与规划研究发展现状2018年，国内土地资源、利用与规划研究以探索土地资源资产负债表编制、重视土地生态状况评估、深化土地利用视角下的碳排放研究、创新土地利用模式、探讨国土空间规划体系构建、关注村级土地利用规划为热点。土地资源方面，土地资源资产和土地生态得到较多的探讨；在生态文明建设、推动绿色发展和低碳发展的趋势下，关于土地生态的研究主要集中在生态空间格局、土地生态系统健康、土地生态安全和土地利用视角下的碳排放等方面。土地利用方面，土地利用/覆被变化、土地节约集约利用仍是传统的研究热点，在城市“有限增长”“存量盘活”的发展阶段，土地的混合利用、立体利用和多功能利用等相关议题得到较多讨论。土地规划方面，在建立“多规合一”的国土空间规划体系的框架下探讨规划协同发展和国土空间开发保护制度仍是学者关注的重点。此外，在乡村振兴、新型城镇化的时代背景下，学者对村级土地利用规划编制进行了有益探索，围绕编制方法、编制思路、空间布局等关键性问题提出了一系列构想和建议。表1关于土地资源、利用与规划领域的国内外研究文献Tab.1Literatureonlandresources,landuseandplanning1.2国外土地资源、利用与规划研究发展现状2018年，国外土地资源、利用与规划研究涉及土地资源、土地生态、土地利用/覆被变化、土地利用规划等方面。土地资源研究强调农业活动中土地资源的合理开发与利用，并通过构建模型优化对土地的利用与管理。土地生态研究主要关注自然因素如气候、温度等及人为因素如城市发展模式、人类砍伐活动等与土地生态之间的关系，探究不同情境下土地生态的保护问题。土地利用/覆被变化研究分析了土地利用变化的驱动因素及其影响，并关注土地利用与可持续发展的问题。土地利用规划研究重点关注在实践过程中提出新的技术方法，并将其应用于经济社会发展的实际问题中。22018年土地资源、利用与规划重点问题研究进展2.1国内土地资源、利用与规划重点问题研究进展2.1.1探索土地资源资产负债表编制2015年，《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》明确提出要求探索编制自然资源资产负债表。土地资源作为一项最基本的自然资源，是自然资源资产负债表中重要的一项，因而关于土地资源这类单项自然资源的编制研究也相继开展。目前对土地资源资产负债表的探索性研究集中在框架思路、核算方法和审计应用三方面[1-2]。现阶段土地资源资产核算中存在着土地资源资产账户中地类不一致、土地资源资产价值核算不统一、土地资源资产价值加总缺少意义等问题[3]，要结合对土地资源承载力、土地资源的质量和结构等的分析探索解决目前实践中遇到的问题。2.1.2重视土地生态状况评估随着国家生态文明建设的进一步推进，开展区域尺度土地生态状况的科学评估成为学者的研究热点。从研究重点上来说，主要集中于生态空间格局[4-6]、土地生态系统健康[7]、土地生态安全[8]等方面。从研究区域来说，学者更倾向在区域一体化背景下研究生态系统健康及生态风险，中国生态文明建设的先行示范带—长江经济带[9]、中国的政治文化中心与重要经济增长极—京津冀城市群[10-12]以及土地利用变化剧烈的长三角地区[13-14]成为热点区域。从研究趋势来看，之前研究多立足于土地生态安全现状的研究，而现有研究更加关注未来土地生态安全状况的预测预警[15]，通过揭示区域土地生态安全状况的变化趋势，以期为区域社会可持续发展提供决策参考。2.1.3深化土地利用视角下的碳排放研究在推动绿色发展、循环发展和低碳发展的战略背景下，从土地利用视角开展碳排放的相关研究，探索低碳土地利用模式有助于合理配置土地资源，优化土地利用结构。从研究对象上来看，土地利用的碳排放核算过程中除了考虑耕地[16]、林地、建设用地等主要土地利用类型，有学者从企业视角探讨用地效益与碳排放强度的关系，并提出低碳、集约的产业用地方式和发展模式[17-18]。研究内容上的深化表现突破以往重点针对表象问题的研究，更多学者探讨了不同影响因素对土地利用碳排放内在作用机理及其时空演进[19-20]。2.1.4创新土地利用模式快速城市化和工业化进程引发土地利用功能转化，加剧了人地关系的紧张程度，土地混合利用、立体利用、多功能利用研究在这种背景下应用而生，转变土地利用方式、促进土地资源高效利用，已经成为土地利用研究的重要主题和趋势。土地混合利用作为提高城市活力、紧凑城市空间的有效路径，成为现阶段城市“有限增长”、“盘活存量”发展背景下的理性选择[21]。关于土地立体利用的探讨主要集中于地下空间利用[22]、土地立体化潜力评价[23]等，目前土地利用管理理论、技术、方法的探索依然滞后于土地立体化利用实践的发展。土地多功能利用则认为土地利用功能是综合性、多元化的，要推动土地利用研究从土地利用格局变化转向土地空间多功能变化及其可持续性[24]。随着国家对三农问题的关注以及新型城镇化、乡村振兴等重大战略决策的提出，农村地区土地利用转型的相关内容再次成为研究热点[25-28]。此外，土地利用/覆被变化[29-33]、土地节约集约利用[34-38]等传统议题仍旧是学者的关注热点。2.1.5探讨国土空间规划体系的构建2018年，中共十九届三中全会和第十三届全国人大第一次会议做出国家机构改革的重大决定：组建自然资源部，承担“建立空间规划体系并监督实施”职责。在这样的时代背景下，如何认识国土空间、构建空间规划体系，统筹国土规划、主体功能区规划、土地利用总体规划、土地整治规划等与国土空间用途管制、生态保护修复密切相关的规划，成为学者探讨的热点之一[39-40]。有学者创新相关理论，认为国土空间的内涵有着“区域”型和“要素”型特性之分，目前也存在分别以主体功能区制度为代表和以土地用途管制为代表的“区域”型、“要素”型两类国土空间开发保护制度，做好“区域—要素统筹”是构建新时代国土空间开发保护制度的关键[41]。关于国土空间规划体系，代表性的观点认为构建空间规划体系，应结合“管什么”“谁来管”“怎么管”的“管”“用”前提，设想构建“一总四专、五级三类”的新时代空间规划体系，推进“三基一水两条线，两界一区五张网”的保护开发边界“落地”[42]。2.1.6关注村级土地利用规划中国现行土地利用规划体系是按行政区划划分的“全国、省、市、县、乡”五级土地利用规划体系，尚未涉及村级土地利用规划。2017年，原国土资源部公布《关于有序开展村土地利用规划编制工作的指导意见》，对村土地利用规划编制作出指导。在十九大提出的乡村振兴战略背景下，基于乡村振兴、多规合一的村级规划研究成为学者关注的热点[43]，主要涉及村级土地利用规划的编制方法、编制思路、空间布局等关键性问题。有学者对村级土地利用规划的编制方法开展研究，认为农村土地利用存在土地利用无序、土地污染问题突出、公共服务设施不完善、交通道路管护机制欠缺和人均建设用地过大等显著性问题[44]。也有学者对乡村规划的研究内容、方法和价值观进行探讨，认为应推动乡村规划由物质性规划向公共政策转型，内容涵盖农村地区的经济和社会发展议题，乡村规划研究应充分体现中国农村地区的多样性和差异性，有效回应不同地区村民的差异化需求[45]。在国土空间规划的大框架下，未来村级规划如何编制目前尚处于探索阶段，相关研究仍待继续深入。2.2国外土地资源、利用与规划重点问题研究进展2.2.1重视土地资源的配置与管理土地资源研究强调农业活动中土地资源的合理开发与利用，并通过构建模型优化对土地资源的利用与管理。在农业生产中，水土资源的空间匹配状态是粮食生产的先决条件，通过建立广义的农业水资源与土地资源的匹配指数模型（MIBAWRLR）来评估其匹配程度[46]。此外，还通过构建LMDI模型探讨水土资源的开发对农业碳排放的影响以解释农业“水—土—能—碳”（WLEC）的关系，从而提高土地资源的利用效率[47]。在面积较大的区域，有学者提出一种随机—模糊规划模型用于土地资源的利用管理[48]。另外，将未充分利用的低碳土地（ULC）用于未来的农业扩张有助于最大限度地减少碳库存的损失[49]。由此可见，合理利用土地资源，保持土地资源的可持续性，有利于区域生态经济系统的长效运行。2.2.2探究不同情境下土地生态的保护问题土地生态研究主要关注自然因素（如气候、温度等）以及人为因素（如城市发展模式、人类砍伐活动等）与土地生态之间的关系，由此探讨了土地生态的保护问题。随着气候变化的影响加剧，需要加强对高原和温带环境等生态脆弱地区的土地管理，以保护水资源和生物多样性[50]。而在城市化进程中，城市扩张和建设用地的增长造成了对水土资源的破坏[51]，同时也严重威胁着生物多样性[52]。研究还表明，设立自然保护区可有效地减少人类对森林的砍伐活动[53]。要实现土地恢复和保护的目标，就要有针对性地对土地资源进行利用与管理[54]。2.2.3关注土地利用变化与可持续性在土地科学领域，土地利用/覆被变化（LUCC）的研究一直是国外学者重点关注的议题，此外关于土地利用与可持续发展的问题研究也取得了一定进展。研究采用“自上而下”的原则，从国家到各省市县层面分析和评估了正在发生的土地利用/覆被变化情况[55]，并采用抽样方法对评估的准确性进行检测[56]。影响以上变化的驱动因素主要包括农业活动、市场价格等社会经济因素[57]，还包括土地政策变化等制度因素[58]，而明确土地利用变化的驱动因素有助于为土地利用规划和政策制定提供支持[59]。在土地利用变化的生态影响方面，主要关注其对地表温度（LST）[60]、城市热岛现象（UHI）[61]、地面沉降[62]的影响。在土地利用与农业可持续发展问题上，研究运用双矩阵方法进行风险评估，可以反映可持续性程度，而优化土地利用模式可以成为提高农业土地利用可持续性的有效途径[63]。同时，有关研究还发现，土地利用集约化是草原农业多样性的主要威胁[64]，为此提出要对土地利用可持续性进行更系统的研究，并阐释了土地利用变化机制的理论，为确定更可持续的土地利用替代方案提供理论基础，以支持社会生态系统的可持续发展[65]。2.2.4注重土地利用规划的实践与应用土地利用规划研究重点关注在实践过程中提出新的技术方法，并应用于经济社会发展的实际问题中。土地利用规划会影响城市的生态系统，因此在实践过程中，要采用基于生态系统的方法进行规划[66]，将生态系统服务（ES）的技术应用于解决土地利用的实际问题中[67]。战略性土地利用规划强调通过纳入未来情景分析以平衡不同系统如城市、农村和环境，以实现可持续性[68]。此外，新的实践方法还包括构建环境和能源规划信息数据库（E-GISDB）[69]、对边际土地进行空间分析和划分[70]、加强公众参与[71]等。农业方面，研究提出对农地进行边际分析及进行土地适应性评价[72]，以支持农村土地利用规划实践。研究认为，制定相应的土地利用规划可减少城市碳排放[73]、控制城市建设用地的扩张、实现土地的可持续利用[74]。3国内外土地资源、利用与规划重点问题对比及重点进展评述3.1国内外重点问题对比国内外土地资源、利用与规划领域的研究主题相似，但由于社会经济发展阶段、土地制度、科技水平等条件有所不同，研究的关注重点和具体内容也存在一定差异（表2）。比较国内外土地资源与利用规划研究的重点问题，有以下4点异同：（1）在土地资源保护方面，国外重点关注土地资源合理配置的评估和方法；国内则重点关注了土地资源资产的核算，并探讨了土地资源资产负债表的框架思路、核算方法和审计应用等。（2）在土地生态方面，国外研究关注造成土地生态问题的影响因素并探究不同情境下土地生态的保护问题，国内则关注区域尺度层面的土地生态状况评估、预测预警和碳排放问题。（3）土地利用方面，国外研究关注社会经济因素、制度因素等对土地利用变化的影响，并阐述了土地利用变化机制理论及可持续的土地利用替代方案；国内则在土地利用评价的基础上，重点研究城市建设用地的动态扩张和管控，创新性地提出了多种土地利用模式。（4）在土地规划方面，国外研究重点关注在实践过程中提出新的技术方法，并应用于经济社会发展的实际问题中；国内则更多关注乡村振兴、多规合一视角下的村级土地利用规划编制问题，并强调国土空间的开发保护，讨论了国土空间规划体系的构建。3.22018年重点进展评述2018年土地资源、利用与规划研究在以下方面取得了新进展：在基础理论研究方面，从理论层面探索了国土空间规划体系的重构，并深入分析了空间规划、国土空间用途管制与自然资源监管的关系，进一步明确国土空间开发保护制度的科学内涵，同时基于系统论对土地利用系统进行研究，构建土地利用研究的框架体系；在实践探索方面，围绕土地资源配置、土地生态系统、土地利用管控以及规划实践创新等方面深入研究，开展土地生态风险评价、土地利用潜力评价、土地利用多功能性评价，探讨自然资源资产负债表编制中土地资源的核算方法，深化乡村振兴、多规合一视角下的村级土地利用规划编制研究，提出国土空间规划体系建立的一系列构想。42019年土地资源、利用与规划领域研究展望4.1主要科技需求2018年中共中央、国务院印发了中国第一个全面推进乡村振兴战略的五年规划，在《关于实施乡村振兴战略的意见》和《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》中提到：（1）加强耕地保护和建设。严守耕地红线，全面落实永久基本农田特殊保护制度，加快划定和建设粮食生产功能区、重要农产品生产保护区，大规模推进农村土地整治和高标准农田建设，稳步提升耕地质量。（2）统筹山水林田湖草系统治理。把山水林田湖草作为一个生命共同体，进行统一保护、统一修复。健全耕地草原森林河流湖泊休养生息制度。（3）统筹城乡发展空间。推进“多规合一”，强化空间用途管制，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价，科学划定生态、农业、城镇等空间和生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等主要控制线。（4）优化乡村发展布局。统筹利用生产空间，落实农业功能区制度；合理布局生活空间，坚持节约集约用地；严格保护生态空间。（5）完善农村新增用地保障机制。统筹农业农村各项土地利用活动，乡镇土地利用总体规划可以预留一定比例的规划建设用地指标，用于农业农村发展。《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》中提到，要实行最严格的耕地保护制度；全面实施土壤污染防治行动计划，有效管控农用地和城市建设用地土壤环境风险；全面划定并严守生态保护红线，形成生态保护红线全国“一张图”。《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》指出，国家级空间规划要细化落实国土空间开发保护要求、聚焦空间开发强度管控和主要控制线落地，统筹协调各类空间管控手段，整合形成“多规合一”的空间规划。表2国内外土地资源、利用与规划研究主要内容的对比Tab.2Thecomparisonbetweenthemainresearchcontentsoflandresources,landuseandplanninginChinaandabroad中共十九届三中全会和第十三届全国人民代表大会第一次会议决定组建自然资源部，其主要职责包括：统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，建立空间规划体系，统一调查和确权登记，合理开发利用自然资源，推进自然资源资产有偿使用，推进国土空间生态修复等。《自然资源科技创新发展规划纲要》提出要实施以“一核两深三系”为主体的自然资源重大科技创新战略，建立自然资源调查监测技术体系、国土空间优化管控技术体系和生态保护修复技术体系。2018年以“土地资源安全·从科学到政策”为主题的香山科学会议达成了“土地科学香山共识”，建议将土地科技创新纳入国家科技计划重点研究，加快创建国家级土地科技创新平台，加强土地学科建设。4.2重点研究问题在考察2018年土地资源、利用与规划研究进展的基础上，结合国家主要科技需求，展望2019年土地资源、利用与规划重点研究问题。（1）土地资源配置的理论研究。创新土地资源优化配置与合理利用的方法论研究，提升理论研究对不同区域土地资源保护的指导意义。（2）国土空间用途管制研究。十九大报告提出“统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”的要求，用途管制制度将向全域全类型国土空间拓展，未来关于功能空间划定、空间开发强度管控和主要控制线划定、用途管制分区划分、自然生态空间分级分类管理等内容的研究将对推进生态文明建设、推动绿色发展具有重要意义。（3）国土空间规划体系研究。立足生态文明体制改革，完善自然资源监管体制，对国土空间的开发、保护和整治进行全面安排和总体布局，着力解决构建国土空间开发保护制度的关键性问题。随着生态文明建设的不断推进，进一步加强空间规划体系建立、国土空间用途管制和自然生态空间用途管制的理论构建与技术研究，将成为未来学者关注的热点问题。（4）土地节约集约利用深化研究。在新时代的背景下结合新的发展要求，应从理论机制、技术标准、监督管理等方面继续深化相关研究，形成系统的评价理论基础和方法体系。（5）自然资源资产负债表的编制研究。结合试点地区的难点问题，从内涵界定、框架搭建、指标核算、审计应用等方面进行理论及技术研究，加强自然资源的顶层设计研究，推动建立健全科学规范的自然资源统计调查制度，为推进生态文明建设、有效保护和永续利用自然资源提供信息基础、监测预警和决策支持。（6）农村土地利用问题及村庄规划研究。在十九大报告明确提出实施“乡村振兴”战略的大背景下，结合“多规合一”的实践，未来研究重点包括耕地保护、农村土地利用空间特征、村庄规划编制、乡村生态保护与修复、山水林田湖草系统治理、城乡一体化发展等问题，进一步为建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系、加快推进农业农村现代化提供科学支持。4.3《中国土地科学》重点关注方向《中国土地科学》在土地资源、利用与规划领域将重点关注国土空间规划体系构建及各级规划编制、国土空间开发保护、国土空间用途管制、自然生态空间用途管制、土地资源理论研究、自然资源资产负债表编制、节约集约用地、农村土地利用等热点问题。

  中国土地科学杂志发表 2019年1期