新时期特大城市周边村庄规划探索以战旗乡村振兴示范片村庄规划为例
《中华建设》杂志2020年1期 作者：刘欣
新时期，国家推动空间规划改革，要求编制实用型村庄规划。本文以战旗乡村振兴示范片村庄规划实践为例，指出特大城市周边村庄具有现状发展水平较高、承接城镇功能动力强、但距乡村振兴要求仍有差距的特征，其规划应注重突破空间资源要素瓶颈，实现多村连片统筹发展；以乡村振兴五个要求为战略引领，探索村庄转型发展路径；以“多规合一、规建衔接”为方向，形成既战略引领又面向实施的新型村庄规划成果。
一、引言
2004年至2019年，国家连续十六年发布以“三农”为主题的中央一号文件，持续关注农民、农业和农村地区的发展。十九大以来，更是在指出社会主要矛盾发生转变的前提下，首次提出了对于新时代对乡村地区发展具有综合性、全局性战略指引作用的“乡村振兴战略”，明确了乡村地区发展目标和战略方向，确定了产业、生态、文化、人才和组织等方面的协同振兴发展要求，相较过去的发展要求更加全面与系统。
2018年3月，国家组建自然资源部，全面构建空间规划体系，提出建立全国、省、市、县、乡镇“五级”和总体规划、详细规划、相关专项规划“三类”的空间规划编制审批体系。村庄规划是国土空间规划体系中乡村地区的详细规划，要整合土地利用规划、村庄建设规划等乡村规划，解决多头规划的问题。2019年5月，自然资源部办公厅印发了《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》，进一步对于村庄规划的工作原则、目标、主要内容等都提出了新要求。
新时期，乡村地区需要以乡村振兴为战略方向，在国土空间规划中探索落实战略的规划举措，以空间资源用途管控为主要手段，促进山水林田湖草村生命共同体的和谐发展。
二、新时期特大城市周边乡村发展特征
特大城市周边乡村建设基础条件良好，产业发展动力较强，有强化建设管理与生态保护必要，亟待通过村庄规划促进乡村振兴，是进行先行先试探索的良好载体。本研究以成都市战旗五村连片区域为例，通过对《战旗乡村振兴示范片五村连片规划》编制和实践的经验总结，探讨新时期特大城市村庄规划的工作经验。
战旗乡村振兴示范片包括了战旗村、横山村、金星村、火花村、西北村五个村全域，总面积14.6平方公里。片区位于成都市郫都区唐昌镇，距成都市老城区约30公里，距郫都区城区约18公里，属于特大城市近郊村庄。战旗村2008年按照“三个集中”的思路建设农村新型社区，2015年探索集体建设用地改革敲响四川省集体经营性建设用地入市改革的第一槌，2018年以来全面开启“城乡融合”的乡村振兴工作新阶段，取得了丰厚的发展成果。2019年2月12日，习近平总书记视察战旗村时肯定了战旗村的发展，称赞“战旗飘飘，名副其实”，要求“走在前列、起好示范”，并提出践行乡村振兴战略的相关要求。
具体来看，以战旗五村连片区域为代表的特大城市周边乡村具有以下特征：
一是现状发展水平较高，具备进一步探索提升发展新路径的基础。战旗五村连片区域新村居住、公共服务、基础设施等民生保障类建设已基本完成，能够较好保障村民日常生活需求，2007、2015年分别建成战旗和横山社区，新型社区均已经按照“1+24”的标准完成了基本公共服务设施建设，并实现给排水、电力、燃气的集中供给和处理，村民对于基础设施和公共服务设施的整体满意度较高；农地流转比例较高，约达到50%，具备规模化种植、景观化打造的优势。
二是城镇功能不断向乡村外溢，有系统谋划乡村产业与功能体系的必要。战旗五村连片区域现在已经有以乡村旅游为特色的花田景区，年接待游客量达40万人次；现在已有两家农、林科研院所，具备农林创新发展的技术支撑。
三是与乡村振兴发展目标与要求相比，仍存在多样的问题与不足。包括：土地整理过程中对农田半自然生境保护不佳，川西林盘等特色生态资源不断减少，如战旗村的林盘已经灭失；全域国土开发强度偏高，现状已达到22.8%，人均村庄建设用地远高于国家标准要求，用地使用效率亟待提升；产业发展还存在雕塑厂、建材厂等不符合区域产业功能发展要求的低端低效企业。
战旗五村连片区域具备特大城市周边村庄的典型特征，结合成都市、郫都区对其提出的全国乡村振兴多村连片发展示范区的发展定位，该片区应当在新时期的乡村地区发展中起到引领示范作用，探索通过村庄规划中落实乡村振兴战略、践行空间规划新要求的技术路线与实践经验。
三、新时期村庄规划工作思路
新时期的村庄规划既需要谋划实现乡村振兴战略方向的发展路径，又要能够直接指导乡村振兴重点项目的落地实施。规划紧扣乡村振兴政策要求，构建“五大振兴”策略+“空间落实”+“保障支撑”的规划技术路线。
一是做好基础分析工作。在“规划背景分析”工作中，重点梳理国家、省、市对于规划工作的要求，以便在具体规划中，通过目标、指标、发展策略、实施行动计划等落实相关要求。在“发展现状”分析工作中，从资源本底条件判断、与乡村振兴战略要求的问题与差距解析两个方面开展工作。在“上位规划解析”工作中，从上位总体层面规划、区域乡村发展规划、其他专项规划三个层面进行，以便落实于规划中。
二是强化战略路径谋划。新时期的村庄发展需要转型提升，战略路径的谋划是关键。在“五大振兴策略规划”工作中，按照产业振兴、生态振兴、人才振兴、文化振兴、组织振兴五大方面分别提出未来五村连片区域的转型发展方向和路径。
三是做实“空间规划方案”。把各方面发展战略提出的空间优化、产业布局、设施提升等方面的要求落实于空间中，实现用地布局规划、国土规划、产业规划、形态规划的多规合一，成为统筹社会经济发展、村镇建设、土地利用和环境保护的一体化规划。
四、新时期村庄规划工作内容
对于新时期的村庄规划，目前尚无规范、标准、导则可以参考。项目组在工作中为保障工作基础扎实，开展详实调研工作，对规划区发放了1000余份问卷，分两次对每个林盘、每个产业化项目、每条干渠以上河流渠系进行了实地摸查，与每个村委会进行了座谈，与镇政府、区相关部门进行了多次交流，并得到了省农委、市级相关部门的指导，最终形成了符合当前时代要求的村庄规划成果。总体来看，规划较传统的村庄规划有较多创新探索，包括探索多村连片的统筹规划、探索落实乡村振兴战略的实现路径、探索“多规合一、规建衔接”的实施型村庄规划成果体例等。
1.突破空间资源要素瓶颈，实现多村连片统筹发展
传统村庄规划是按照单个村庄的行政区划范围或者是对单个集中居住社区进行编制的。但在新时期，特大城市周边单个村庄空间资源极为有限，以单个村庄的行政区划范围编制村规划存在难以避免的弊端。一是难以整合特色资源。战旗村受到建设用地规模、耕地保有、基本农田保护及其他限制性要素约束，单个村庄内的资源腾挪空间有限，难以实现布局的统筹优化，而其他四个村庄项目动力不足。二是难以形成有竞争力的功能体系，无论规模化景观化农业还是农业游憩景区的打造均需要较大的空间规模，而形成多个功能点位联动的功能体系也难以在一村内实现。三是不利于设施共享共建，以战旗村为例，大城市乡村的居住与就业关系是居住于村内的人口一半村内工作、一半在镇区或城区工作。若按照居住人口配置的公共服务设施会有较大的闲置资源问题。因此，应以多村为单元，根据实际服务需求的人口配置公共服务设施能够更好地发挥公共服务效能，减小社会投入开销，提高服务品质。
规划打破村组行政空间界限，结合现状作物、资源、空间距离等要素特征统筹谋划五村的发展建设，主要在以下方面进行统筹规划建设：生态格局上的统筹划定与保护，包括统一划定林地、水源、道路防护等管控范围线，实现生态安全格局的统一构建；公共服务与基础设施的共建共享，包括道路对接、绿道和游线的整体化布局、旅游服务等特色配套的统筹配置、市政设施和基本公共服务配套的共享建设等；产业项目的一体谋划与功能联动，包括作物景观上统一打造、主题功能上的统筹谋划与布局；居住空间的统筹安排，在充分考虑村民作业半径的前提下，在五村范围内对村民安置进行统筹安排，进行功能置换；机制的协同建设，按照多村连片，形成五个村制度化的议事与协调机制。
2.以五大振兴为规划引领，探索村庄转型发展路径
按照产业、生态、人才、文化和组织五大振兴方面，规划在深入分析片区本底条件的基础上，提出了新时期乡村在乡村振兴战略下的转型发展路径。
（1）整田护林织水成网，全面提升环境品质，实现生态振兴。首先需要保护水林田自然生态基底，整体落实耕地和基本农田保护要求；其次，应对其余范围内开展评估，针对问题进行生态修复与农村环境综合治理。
（2）强化功能植入，构建“农业+”的产业生态圈发展体系，实现产业振兴。首先基于农业规模化种植基础，大力发展现代农业，景观上整小成大，实现乡村大地景观再造；其次，以现代农业为延伸，结合区域特色资源，形成农商文旅体融合发展的产业延伸；最后，为抓好农业农村改革，推动村民共享产业发展成果，走向共同富裕，明确了相关的政策制度建设要求。
（3）传承发扬文化，树立现代精神风貌，实现文化振兴。乡村的文化既在于传承，也在于发扬和创新。规划在系统梳理五村连片区域蕴含的传统天府农耕文化、新时代乡村振兴文化以及民间艺术创新文化基础上，提出培育多元文化交流与传播职能，成为参与区域竞争的重要节点，构建了文化考察路线，规划乡村振兴学院，并谋划多样化的文化展示、传播载体。
（4）汇聚多元人才，保障人才活动空间，实现人才振兴。结合区域城镇化规律，在合理预测规划区的规划人口的基础上，结合现状居民进城及集中安置意愿调查，提出人口迁移的引导措施和手段；其次，按照“农业+”产业体系，实施“绿领兴乡、能人回乡、市民下乡”的人才振兴策略，并规划了为农业科技领衔人、新型职业农民、工艺大师等人才服务的空间载体，包括乡村振兴讲习所、人才公寓、科研办公林盘等；最后，聚焦人才吸引与培育，提出了构建“战旗需求” 专业人才资源匹配平台，建立良好完善的人力资源开发机制，形成一系列人才振兴的配套政策。
（5）强化基层党组织核心，完善乡村治理体系，实现组织振兴。成立战旗乡村振兴专业合作社，建立以农业生产合作社为核心的农业产业组织长效发展机制。
3.以“多规合一、规建衔接”为方向，形成既战略引领又面向实施的新型村庄规划成果体例
按照国土空间规划改革要求，村庄规划要成为实用型规划，应能兼顾指引发展和建设。战旗乡村振兴示范片村庄规划探索形成集多规合一的用地布局（见图1）和空间营造的建设方案（见图2）于一体的空间规划。
首先，规划将五大振兴发展战略提出的空间优化、产业布局、设施提升等方面的要求落实于空间中，实现用地布局规划、国土规划、产业规划、形态规划的多规合一，形成兼顾保护与发展、统筹水林田湖村全要素用途管制的“一张图”。规划内容既涵盖过去城乡规划中村庄规划的建设用地布局、基本公共服务和市政基础设施配置等内容，也包括村级土地利用规划中关于农用地布局、基本农田保护、开发建设管控等内容。
其次，规划在厘清空间布局的基础上，进一步结合空间资源的风貌和形态特色，开展了设计工作。既包括对于大田农业景观和重要开敞空间节点的景观设计，也包括对于重点开发建设区域、修缮提升林盘的建筑组合、风貌、形态的城市设计内容。
最终，形成了从战略、规划到实施一竿子到底的“一张蓝图”。
图2 详细设计图
总体而言，在战旗五村连片区域村庄规划工作中，对于村庄规划编制的思路与技术方法做了系统性地转变（见图3）。与传统村庄规划相比，主要体现为“提升五方面目标的认识，转变十个规划做法”的乡村振兴规划认知与工作方法体系。
图3 村庄规划工作认识与做法转变
五、结语
在空间规划改革背景下，以编制实用型规划为导向的特大城市周边村庄规划应注重突破空间资源要素瓶颈，实现多村连片统筹发展；以乡村振兴五个要求为战略引领，探索村庄转型发展路径；以“多规合一、规建衔接”为方向，形成既战略引领又面向实施的新型村庄规划成果。
新时期，国家、省、市都在不断探索空间规划改革，空间规划的传导体系、村庄规划的理念与技术方法都在逐渐完善。面对愈发明晰与全面的工作要求，特大城市村庄规划仍需不断探索。