深入推进调查监测评价数字化转型
2023年10月20日
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编 者 按
学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想主题教育开展以来，自然资源部系统各司局、各单位高度重视调查研究工作，将调查研究作为发现问题、检视问题、解决问题的重要途径，坚持在调查研究中转变工作作风、推动解决问题、提高干事创业能力，形成了一批调研成果，不少成果已转化为政策文件。
为了继续抓好调查研究的“后半篇文章”，持续推进调研成果转化、显化调研成效，《中国自然资源报》开设《大兴调查研究》专栏，陆续选刊一批优秀调研成果，加强调研成效总结和宣传解读，推动更多成果转化为有效政策供给，转化为谋划和推动工作的思路和方向，转化为务实的工作作风。
深入推进调查监测评价数字化转型
冯文利
江西古村风貌。胥林峰摄
◆ 随着数字化、智能化技术的增长，支撑自然资源调查监测评价数字化全面转型的条件已基本具备
◆ 构建美丽中国数字化治理体系，建设绿色智慧的数字生态文明的背景下，调查监测评价面临新挑战
◆ 牢牢把握数字化、智能化发展新机遇，有效促进国土空间治理能力数智化转型
为了全面贯彻落实党的二十大精神和数字中国战略，构建美丽中国数字化治理体系，建设绿色智慧的数字生态文明，今年4月～7月，中国国土勘测规划院围绕“深入推进调查监测评价数字化转型，服务支撑国土空间治理能力现代化”的主题，先后赴广东、湖南、新疆等东中西部八省份开展调研。调研组坚持目标导向和问题导向，全方位了解调查监测评价总体情况，系统分析数字化转型面临的机遇和挑战，并提出深入推进调查监测评价全流程数字化转型，推动国土空间治理能力数智化转型的思考建议。
调查监测评价数字化亟待全面转型
当前，国土调查成果已成为自然资源管理的统一底板，各类自然资源专项调查、地籍调查、资产清查等工作加速融合推进，支撑“两统一”职责的调查监测评价体系逐步健全，调查监测成果已成为国土空间治理能力现代化的重要基础。随着数字化、智能化技术的增长，支撑自然资源调查监测评价数字化全面转型的条件已基本具备，时机已基本成熟。
国土调查成果为自然资源管理提供统一的基础支撑。我国组织完成三轮全国国土（土地）调查，持续开展年度国土变更调查与动态遥感监测工作，全面掌握全国国土利用状况，摸清资源家底，形成了全面、现势、权威的自然资源底图、底数、底板，调查监测工作体系迈上了制度化、标准化、数字化轨道。同时，构建了以“国土调查云”为核心的“空天地网”一体化的自然资源监测网络，形成“数据汇聚处理、图斑实时推送、外业调查填报、在线核实确认”一体化、全流程的业务支撑体系。国土调查成果为耕地保护、空间规划等提供了基础数据支撑。当前，国土调查成果又被应用于耕地保护目标责任考核、国土空间规划实施监管等新领域。
支撑“两统一”职责的调查监测评价体系逐步构建。以“三调”成果为基础，我国开展了耕地资源质量分类专项调查与年度更新监测，综合考虑生态等多因素完成了全国耕地后备资源调查评价，为耕地保护及其空间布局优化奠定了坚实基础。同时，不动产统一登记制度全面建立并实施，统一的地籍调查工作体系和技术体系不断完善，地籍调查和确权登记数据质量逐步提升；以国土调查成果为底板的重点区域自然资源地籍调查稳步推进，首批重要生态空间实现登簿；以不动产单元代码为唯一识别码的“一码管地”体系深入实施。此外，建设用地节约集约利用评价体系、城市土地价格动态监测及公示地价体系，以及城市国土空间监测等工作取得积极进展，全民所有自然资源资产清查核算制度和技术体系初步建立。
新一代数字技术成为推动调查监测评价转型升级的核心驱动力。“人工智能+遥感”技术切实提升了对遥感图像信息的理解和识别能力。各地主动探索运用最新通信、定位、仿真等数字化技术，优化调查监测流程，提升工程质效。粤港澳大湾区大数据研究院提出的全国统一数据大市场和数据价值挖掘模式，为探索知识服务转型积累了宝贵的经验。各地对调查监测成果、各行各业信息等大数据关联融合与知识提取路径的探索，提升了对时空规律的认知和科学决策能力，营造了以知识服务为显著特征的数字经济新生态。
新时代下调查监测评价面临新挑战
以国土调查为基础的各类自然资源调查监测评价成果在合理利用和有效保护自然资源、优化国土空间格局、促进经济社会高质量发展等方面发挥了重要基础性作用。新时代提出构建美丽中国数字化治理体系，建设绿色智慧的数字生态文明的新要求，调查监测评价面临新挑战。
国土调查监测时效性和预警分析能力有待提升。按照年度变更全地类高精度变化监测新要求，工作量比“三调”前增加十余倍，影像采集、监测生产、地方调查三个环节在年末集中开展，按时完成任务的困难较大，地方希望优化工作机制的呼声强烈。2022年度变更调查与耕地不合理流出排查整改同步开展，地方12月前后收到监测结果后，既要确定地类变化，又要考虑整改恢复，工作难度和压力大，有必要加强各级监测预警分析机制建设，提前预警整改。此外，初报成果质量保障体系有待完善。
自然资源资产数据衔接融合有待深化。由于调查监测评价缺少统一的融合处理技术标准，自然资源与资产数据尚未有效衔接。地籍调查成果和确权登记成果尚未全域覆盖，部分自然资源资产权属等基础信息状况尚未全面查清，难以全面满足全民所有自然资源资产清查的要求，地籍调查和资产清查等数据在国家层面的汇集机制尚未完全建立。
新型空间智能技术行业化集成应用有待加强。新型人工智能展现了在地理空间数据自动识别、处理和分析等调查监测核心领域的广阔应用前景，但当前在自然资源领域该项工作较为薄弱。人工智能、视频监测等数字化技术缺乏顶层设计、标准化储备，以及关键技术成果的权威评测和质量认定机制，影响了成果复制推广的效果。调查监测工程化体系未能有效建立，在智能解译、数据融合、知识提取等关键技术上长期存在瓶颈，工程整体技术体系的自动化、智能化程度不高。
加速推动调查监测全流程数字化转型
在新一轮科技革命和数字化浪潮的时代背景下，要牢牢把握数字化、智能化发展新机遇，加速推动调查监测全流程数字化转型，有效促进国土空间治理能力数智化转型，全面服务支撑自然资源管理事业高质量发展。
优化完善国土变更调查新机制新方法，加速推动调查监测全流程数字化转型。进一步完善日常变更工作机制，构建从“调查成果服务管理”到“管理变化及时纳入变更”的闭环，开展日常变更图斑动态汇聚与及时复核工作，提前下发成果便于各地开展年度变更，减轻年底工作压力。同时，采用“单图斑”动态核查的方法，县级通过“国土调查云”开展逐级在线地类核查，于2月初报送成果，自然资源部同步开展质量分析评价与汇总统计工作，确保2月底按时提供初报数据。此外，完善多部门联动机制，开展年中和年末两次耕地等重点地类的监测预警分析，为地方及时启动整改留出时间。
加强标准融合和更新机制联建，不断夯实自然资源资产“底座”数字化建设。建议联合部系统技术力量，共同研究构建自然资源调查监测数据统一融合处理技术标准，加快建立国土调查与各类自然资源调查监测、地籍调查、资产清查数据互融互促的集成衔接技术模式，促进以国土调查为基础、以专项调查为拓展的自然资源资产数据的有效融合。同时，协同推进不动产、自然资源地籍调查和自然资源资产清查，尽快形成城乡一体、四级互通、权利全类型、空间全覆盖的全国地籍图，全面摸清利用、数量、空间、权属、价值等五要素相统一的自然资源资产基础信息。此外，研究国土空间治理基本单元划分方法，探索各类调查监测评价、地籍调查、地价监测、资产清查数据联动更新技术，强化业务联动、成果集成衔接和数据协同更新，确保自然资源资产数据完整性和现势性。
融合空间治理新技术，有效促进国土空间治理能力数智化升级。依托科学数据中心平台，构建国内外土地科学机构数据联盟，促进多元数据集成与共享，提升数字化技术研发能力，实现从数据服务向知识服务、智能服务的升级转型。同时，研发深度服务自然资源调查监测、耕地保护、国土空间规划、资产权益管理等自然资源管理的行业大模型，完善国土空间治理智能研判与决策支撑技术体系。围绕数字经济发展新要求，充分发挥数据资源优势、数据分析优势以及业务综合优势，研发高质量数据产品，探索数据资源资产化路径，激发数据要素在自然资源管理中的效应倍增作用，为自然资源管理事业高质量发展提供新动能。
（作者系中国国土勘测规划院院长。经作者同意，本调研报告有删减。）
本文刊发于《中国自然资源报》2023年10月20日第3版
文章内容来源转自：i自然全媒体