姜露露

（徐州华城规划设计咨询有限公司）

1 引言

改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，城市发展带动了整个经济社会发展，城市建设成为现代化建设的重要引擎。然而雾霾笼罩、交通拥堵、垃圾围城、就业困难、住房紧张、人口膨胀、环境恶化、资源短缺等突出的城市病在一定程度上影响了城市发展进程。其问题的根源在于大城市吸引了大量人口来工作、生活，集聚了太多的功能和资源，且城市发展失衡带来的问题逐渐显现。为解决城市病等突出问题，让城市更宜居，2015年12月中央召开了城市工作会议，会议强调坚持“一个尊重、五个统筹”，为当前混乱不堪、各自为政、盲目扩张的城市发展指明了方向，为“城市病”开出了“药方”，是今后很长一段时期城市发展的指导思路和要求，具有重大的现实指导意义。本文就 “统筹生产、生活、生态三大布局，提高城市发展宜居性”，以徐州市为例，探索从城乡规划建设角度推动生产发展、生活富裕、生态安全等方面的实践路径。

2 统筹生产、生活、生态三大城市布局的意义

从城乡规划角度，在城乡全域，生产空间指集中连片工业用地（大型独立工矿业）、区域性交通设施及公用设施、农业生产区；生活空间指城镇居民点（除工业园区）；生态空间指自然保护区、风景名胜区、水源保护地等。城镇区域内，生产空间指生产性为主的商业服务设施用地（B）、工业用地（M）、物流仓储用地（W）等；生活空间指居住用地（R）、公共管理与公共服务设施用地（A）、生活性为主的商业服务业设施用地（B）等。乡村区域内，生产空间指农业生产区、区域基础设施及公用设施、乡镇企业用地；生活空间指集中居民点的住宅、公共服务、 公益设施等用地；生态空间指自然保护区、风景名胜区、水源保护地等。

城市发展要把握好生产空间、生活空间、生态空间的内在联系，实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。城市工作要把创造优良人居环境作为中心目标，努力把城市建设成为人与人、人与自然和谐共处的美丽家园。要增强城市内部布局的合理性，提升城市的通透性和微循环能力。要控制城市开发强度，划定水体保护线、绿地系统线、基础设施建设控制线、历史文化保护线、永久基本农田和生态保护红线，防止“摊大饼”式扩张，推动形成绿色低碳的生产生活方式和城市建设运营模式。要坚持集约发展，树立“精明增长”、“紧凑城市”理念，科学划定城市开发边界，推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变。只有这样，才能将城市生产、生活、生产空间统筹好，实现城市可持续发展，提高城市宜居性。

3 生产空间集约高效，推动生产发展

3.1 编制功能片区规划，梳理城市发展资源

促进生产空间集约高效，有利于提高区域的生态承载力，促进生态意识形成和生态制度的建设，有利于形成人口、经济与资源环境相均衡的格局，推进生态文明建设。徐州市通过功能片区规划、特色小镇建设探索及基础设施规划等措施提高生产空间集约程度，推动生产发展。城市是都市活动密集投射中心，重要功能片区的划分，对于优化盘整土地、繁荣现代商贸、发展公共交通、强化科技文化旅游，促进城市再生长，打造城市新产业，树立城市新形象起到重要的作用。徐州市通过对城市发展集聚区的梳理，规划确定“2+6+15”重要功能片区，“2”即双心，包括老城区中心、新城中心，承担城市商业中心和城市行政、商务中心职能。“6”即六组团，指以自然山体、河流、林地等绿色空间和铁路为自然边界，形成的金山桥片区、坝山片区、翟山片区、铜山片区、九里山片区、城东新区六个组团。“15”指结合现有发展基础和未来发展潜力，划定了15片功能集聚区，以此配置城市要素，激发城市内在活力。功能集聚区包括4片现代物流区，1片金融服务，2片科技服务区，4片现代商贸商务区，2片文化旅游区，2片健康养老区。功能集聚区的规划引导能有效实现同类产业的高度集聚，建立与资源、环境、生态相适宜的产业结构、布局和规模，提高土地利用效率，实现社会物质生产的生态化，并使生态产业在产业结构中居于主导地位，成为经济增长的主要源泉（见图1）。

图1 15片功能集聚区

3.2 重视特色小镇规划，挖掘城市发展特色

特色小镇建设的灵感其实来自于国外，是指以产业为核心，将生产、生活、生态相融合的一个特定区域。如瑞士的达沃斯小镇、法国的普罗旺斯小镇，这些小镇都有着共同的特点：产业富有特色，文化独具韵味，生态充满魅力。实践表明，特色是小镇的DNA，特色小镇规划建设有利于推动“产、城、人、文”融合，为破解空间资源瓶颈、产业转型升级、改善人居环境、推进新型城镇化提供了有力的抓手，对探索新型小城镇之路有重要意义。

针对区域发展不均衡；物的城镇化快于人的城镇化；城镇空间分布和规模结构不合理；城镇建设贪大求洋，缺乏文化传承和地域特色等小城镇建设村庄的问题，在对城市发展资源进行梳理的同时，徐州市吸取国内外优秀特色小镇规划建设经验，充分挖掘徐州市发展特色，提出规划建设基金小镇、文博小镇、光伏特色小镇、旅游特色小镇、中国大蒜之乡小镇、银杏旅游小镇、物流小镇等特色产业类小镇概念，并从地块整理、经济扶持、政策保障等方面提出支持策略，将工作落到实处，实现特色小镇、徐州市名片的创建。

3.3 完善基础设施规划，为生产发展提供保障

城市基础设施，是为企业生产和居民生活提供基本条件，保障城市存在和发展的各种工程及服务的总称，包含设施、产品（服务）和产业三种形态。基础设施是关系经济社会持续快速发展的重要保障条件。完善的基础设施是推动城市生产生活发展的重要保障，也是城市运转的支撑。目前徐州正处于老工业基地振兴、资源枯竭型城市发展的重要战略期，为实施基础设施的可持续发展，需要突出“共享、网络、适度、统筹、集约、和谐”，着重把握“统筹协调、集约利用、远近结合、主动引导、持续发展”的原则。为保证城市发展，徐州市开展了海绵城市专项规划，西部新城海绵城市建设示范区详细规划，城市供水专项规划，城市排水（雨水）防洪综合规划，徐州市中心城区综合管线及管廊专项规划（见图2），徐州市环境卫生、电力、燃气、供热、通信工程等专项规划，从实际出发，按照城市发展需求提供稳固的保障。

4 生活空间宜居适度，实现生活富裕

4.1 完善公服规划，提升生活生态质量

公共服务设施是由公共、服务和设施三个词语或者是公共服务与设施两个词语构成的合成词，是这些词语含义的整合。公共服务是21世纪公共行政和政府改革的核心理念，包括加强城乡公共设施建设，发展教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，为社会公众参与社会经济、政治、文化活动等提供保障。公共服务以合作为基础，强调政府的服务性，强调公民的权利。完善的公共服务设施规划建设是保障城市发展、提高综合素质的关键因素，为此，徐州市编制了中心城区公共文化设施布局规划，幼儿园布点专项规划，中、小学布点专项规划、公共体育设施布局规划、养老服务设施布局规划、派出所布局规划、农贸市场（街坊中心）布局规划、社区综合服务中心布局规划、加油（气）站布局规划、新能源汽车充电设施规划、公共厕所建设和管理专项规划。各项公共服务规划给居民生活带来了便利，为城市发展打通脉络，提供水、土、空气、医疗、教育、交通等各项服务，为城市形象的改善提供了有力支撑。

4.2 注重城乡统筹规划，推动城乡融合

图2 综合管廊空间布局图

城乡二元结构一直是阻碍城乡协同发展的障碍，为破除这个障碍，国家出台各项政策和措施，规划是排头兵。徐州市目前共有建制镇97个，2326个行政村，10342个自然村。《江苏省城镇体系规划（2015-2020）》中规划建设“一带两轴，三圈一极”的城镇空间结构。徐州位于两轴之一的“沿东陇海城镇轴”及三圈之一的“徐州都市圈”范围内，城乡统筹至关重要。《新型城镇化和城乡发展一体化规划》在城镇等级结构方面，将城镇分为“区域中心城市—县域中心城市—中心镇（含现代新型小城市）—重点镇—新型城镇社区”五级，形成了“1+5+30+30+130”的新型城镇化规划体系。规划提出建设规模、经济目标、投资规模、产业发展目标、市政基础设施标准、公共服务设施标准、生态环境、文物、传统文化保护和管理机制九个方面的建设标准，推动各类城镇发展。

另外，徐州市优化镇村布局规划已编制完成，本轮优化镇村布局规划并非简单提出村庄的保留和撤并，而是基于上版规划实施评估的基础之上，按照国家推进新型城镇化任务要求，在新的时代背景下，根据各自然村庄的区位、规模、产业发展、风貌特色、设施配套等现状，在实施评估与综合分析的基础上，将自然村庄进行分类引导。在此基础上，全市开展试点村庄规划，实现村庄规划全覆盖。这些规划成果能有效推动城乡统筹发展，推动城乡融合。

4.3 兼顾人文规划，重拾城市历史形象

任何一座城市都有属于自己的历史人文信息，在城市发展演变过程中，很多历史遗迹、人文讯息遗失，对现有历史人文资源的挖掘是重塑城市形象，提高居民归属感的重要举措。徐州市是1986年国务院公布的第二批家级历史文化名城。徐州采矿业历史悠久，目前随着产业更替正积极探索矿区、塌陷地的整治保护策略，将工业遗产打造成徐州特色名片，实现从“一城煤灰半城土”到“一城青山半城湖”的蝶变。按照《徐州市历史文化名城保护规划》的重点保护、分层保护和积极保护的原则，构建市域、历史城区、历史文化街区和历史地段、文物保护单位和历史建筑四个层面的保护体系。从城市整体山水格局保护、楚王墓群保护、大运河徐州段保护、户部山、状元府历史文化街区及兴化寺及周边地区等历史城区的保护、矿业遗址和铁路遗址保护以及传统曲艺文化、传统工艺等非物质文化遗产项目的保护入手，保存和挖掘现有徐州历史信息，为城市发展、居民生活提供历史存在感、幸福感和财富感，增加城市名片认识度。

5 生态空间山清水秀，保障生态安全

5.1 完善规划体系，推动城市生态转型

为保障城市生态安全，徐州市从塌陷地治理措施中跳出来，从规划层面编制了城市绿地系统规划，绿线规划、城市河道蓝线规划、生态红线区域保护规划、山林红线划定规划、云龙风景名胜区规划、城市清风廊道规划等，完善规划体系以推动城市生态转型。围绕建设“和谐徐州，效益徐州”和区域性特大城市的战略目标，完善城市规划体系，构建良好的城市空间格局，即“三区环绕、山体渗入、双心五组团”的城市生态空间结构；规划注重徐州山、水、城相融的生态优势，开展各片区、各组团核心的公园规划建设，实施城市核心区松动计划，构建宏观、中观、微观层次清晰的城市生态体系（见图3）。同时，考虑到煤炭挖掘塌陷等影响，修复城市生态环境，优化土地利用效率；倡导生态文明理念的树立，加强绿地系统建设，绿色公共交通和慢行体系建设，为生态格局的稳定提供保障。

5.2 各方齐心运作，保障城市山清水秀

生态空间格局的稳定和维护不是一方之力而能为之的，需要多方面多部门的共同努力，才有可能实现“天更蓝，地更绿，水更清”。关于天更蓝，主要从空气质量入手，一方面建立长效管理机制，成立空气提升工作机构，制定空气提升工作政策；另一方面加快产业结构调整及转型升级，加大重点行业大气污染治理力度。对于空气污染主要来源之一的交通工具，加强机动车污染治理，推广电动汽车的使用；加强建筑工地扬尘管理以及道路保洁扬尘污染；加强秸秆综合利用与禁烧工作，优化和完善空气质量检测网络才是监督改善空气质量的关键因素。关于地更绿，主要是从绿地系统建设角度来着手，以“生态园林、科技园林、人文园林”为目标。加快推进高标准生态体系和高效服务体系建设，通过生态修复、绿地建设工作，增加城市绿量，推动城市园林绿化向建设“宜居宜业，幸福舒适的绿色低碳之都”。关于水更清，从污染源头抓起，主要措施是控源截污，清淤贯通，提升水质，生态修复，尾水资源化利用及导流。

6 结语

随着社会的进步，城市化进程也在逐步加快，城市规划如何做好，对城市的主导作用已经成为了发展的必然。在做好城市规划的同时，坚决抵制一些破坏环境和违背生态发展的事情，以发展的观点做出合理规划。整体上来看，生产空间的集约高效发展、生产方式的绿色化，有助于美好生态空间的建设，而良好的生态环境也必然带来生活空间的和谐宜居，让人们生活的幸福指数得以提高……“生产、生活、生态”共融共赢，是形成循环不止、生生不息的城市系统的深层密匙，三者之间呈现一种相互依存、相互促进的动态关系。努力把握好三者间的内在联系，才能切实提高城市发展的宜居性。