乔惠民书：擘画 天下口碑插播
发布时间：2019/12/24 来源：《城镇建设》2019年第22期 作者：何珍珍
| [导读] 为全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神， |
为全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实中央和自治区关于实施乡村振兴战略的决策部署，以“生产发展、生活宽裕、村容整洁、乡风文明、管理明主”的新农村建设为指导要求，加快推进贺州市八步区村庄规划编制工作，明确新农村建设方向，助推八步区经济发展与乡村振兴。结合八步区实际，对八步区村庄规划工作进行了调研，现将调研情况及分析形成报告如下：
一、开展调研的目标任务
按照因编尽编、有条件先编原则，完成贺州市八步区县域乡村建设规划和13个乡镇涉及行政村实用性村庄规划编制，全面落实居民点布局、宅基地安排，完善基础设施和公共服务设施配套，明确风貌管控要求，实现乡村规划建设管理基本覆盖。
重点完成2019年贺州市八步区11个列入自治区选定的重点推进村庄名单的村庄实用性村庄规划编制，在村庄资源环境评估的基础上，提出村庄发展目标，构建村庄发展策略，明确村庄功能定位，设计村庄主题名片，重点围绕生态保护、文化传承、产业发展内容，综合部署生态、生产、生活等各类空间，在此基础上，提出村域空间管制的思路与内容，统筹安排村域各项用地，助推乡村振兴。
二、村庄规划现状及存在的问题
（一）村庄规划现状
1、村庄用地方面
村庄建设用地结构大多数是宅基地比例偏高，公共管理与公共服务用地和产业用地，乡村道路交通设施用地偏低，村村内部用地结构不够优化。乡村建设用地较为分散，聚集程度低，利用效率不高。又因缺乏统一的规划管理，村内存在随意建房的情况，导致乡村建设用地的边界无序扩展，且村庄内部存在大量的废弃房屋及闲置用地，造成用地资源浪费。
2、村庄建设方面
基础设施配套缺乏，公共服务设施配套不足，，没有丰富的休闲活动场所，缺乏医疗卫生服务设施、村民活动广场和文化活动中心；交通设施不足，现有的国道和县道路面质量较差、缺少维护修缮，道路等级较低，通行能力差，村庄道路主要为3-5m的水泥路和部分的未硬化路面，无法满足大型农业机械的通行；市政设施缺乏，村庄没有建设统一的饮用供水系统，多数村屯饮水仍为自采井水或山涧饮水，饮水卫生与安全得不到有效保障；缺乏完善的污水处理系统，污水多为就近排放，雨水沟和排水渠不完善，容易形成洪涝灾害，对环境影响较大；绿化不足，沿路、宅前屋后以野草、杂草为主，景观空间杂乱，未能凸显新村新貌，弱化了整体的景观风貌形象等。
3、村庄产业方面
村庄第一产业基本以传统农耕为主，近两年引进发展扶贫种植业，养殖业以小部分农户养殖为主，规模小又分散；第二产业基础较薄弱，有小部分果业初加厂，缺少深加工产业；第三产业种类少，规模小，只有少量的农家乐，农业休闲体验区。总的来说，村庄产业受用地条件的限制产业设施建设不足；因村庄劳动力以老年人为主，文化水平普遍低，没有很好的产业基础支撑外来技术人员和劳动力返乡就业 ，推进乡村振兴的人才队伍缺乏，致使产业创新动力不足，也严重限制了产业的规模和层次。
（二）村庄规划编制存在问题
1.上位规划的缺失对规划目标定位和布局有一定的影响。目前，国土空间规划正在核对生态红线及基本农田保护区范围并未形成成果，八步区乡镇总体规划只是涉及镇中心区范围，规划范围未囊括镇辖区全部村庄范围，八步区大部分乡镇均未编制控制性详细规划，村庄规划编制过程中涉及到这些内容暂时无法衔接。
2.第三次全国土地调查正在开展，过程数据的不确定性对基础分析有影响。
3.原有村庄规划对新农村现代化建设和乡村风貌改造的提升没有很好的指导作用，导致农村建房风格各异、农村建设无序，使得新一轮的村庄规划在实施过程中对乡村风貌难以协调和统一。
三、工作措施
（一）落实分工，明确责任。
为深入贯彻上级相关工作部署，作为村庄规划编制组织部门，区自然资源局高度重视，成立由局长为组长，副局长为副组长，各股室负责人为成员的局工作领导小组，明确责任分工，传达落实相关政策文件。
（二）稳步组织实施。
部署制定工作实施方案，严格按照时间节点要求，全面启动各项工作，确保各项任务落到实处。不定期召开会议，研究解决实施过程中存在的困难和问题；定期收集、整理相关文件、资料、数据、照片，做好文件的建档、分类工作。
（三）强化检查整改。
对照国家、自治区、贺州市支持村庄规划编制政策，全面总结落实情况，并对发现的问题及时进行整改，及时发现问题、解决问题。
四、对策建议
为解决目前村庄发展与村庄规划编制过程中存在的问题，完善乡村基础设施和公共服务，加快新农村现代化建设，推动八步区乡村振兴与农村经济发展，提出以下对策建议。
（一）编制科学、合理、可操作的村庄规划
1.“多规合一”，整合各行业规划。
因原有的村庄规划对新农村现代化建设和乡村风貌改造的提升没有起到很好的指导作用，导致农村建房风格各异、农村建设无序，而新一轮的村庄规划将整合原村庄规划、村庄建设规划、村庄土地利用规划、土地整治规划等乡村规划，我们可以抓住“多规合一”的契机，进一步与乡镇总体规划、土地增减挂钩、广西乡村风貌三年集中行动等相关规划衔接，将各规划有机融合，编制好村庄规划。
2.提倡公众参与，建立村庄规划互动机制。
在规划编制过程中，可让规划村庄的民众参与规划编制的全过程，并加强各级相关职能部门的参与。可以采用召开村民代表现场座谈会、现场走访、问卷调查等形式，让村民更多的参与规划编制过程，实现互动。掌握村民意愿，协调好农民最基本的利益诉求，综合社会各层面的意见，总结规划需待解决的问题，实现有的放矢，使村庄规划变为体现他们生活、生产意愿的规划，同时有利于今后规划的实施。
3.强化村庄特色，体现村庄规划因地制宜。
通过对村庄历史文化的解读，对人文风情的体验，对产业功能的分析和村庄布局肌理的梳理，继承发扬村庄文化、把握村庄特色、挖掘村庄潜力，在规划过程中强化村庄的品牌性、认同性和归属性。
4.简化表达方式，提高村庄规划的可读性。
为了便于实施主体对规划的理解，促进规划有效实施，规划成果表达形式应考虑村镇规划实施主体的特点，做到空间布局清晰、操作要求明确、成果表达形象。可采取图表结合、图文结合的形式，以可视化的表达方式，将项目具体落实到文本上，提高规划的可读性，便于村民理解规划真谛，便于建设管理人员执行规划。
5.试点先行，以点带面
由于村庄规划编制范围为村域全部国土空间，八步区各乡镇村庄差别比较大，在做村庄规划的时候需要深入调研，特别要注意处理好村庄的耕地、宅基地、集体建设用地等的关系，因地制宜提出规划构想。以示范点为带动，充分做好归纳、总结，做好各类型村庄的规划工作。
（二）确定产业发展方向，坚持产业支撑
乡村振兴必须以经济建设为中心，以增加农民收入为核心，以发展生产为首要任务，而三者共同基础是一个持续健康的农业产业。村庄产业发展可依据现状自然条件及今后产业发展动向，确定产业发展思路。其次可利用特色农业和旅游业相结合，实现农产品产业化，带动农产品的销售，发展田园观光和农耕体验型乡村旅游产业。例如，西南村目前休闲旅游项目较少，有少数李花观赏、休闲农业体验，尚待进一步发展，可着重将西南村打造成为贺州市绿色优品农业产业示范村、乡村特色文化旅游示范村、全国三华李种植展销示范村，最终为贺州市全域旅游游线明珠。
（三）整合资源，多渠道筹措村庄建设资金
现代化新农村建设资金投入量大，可通过资源整合，多渠道、多途径筹措资金，把村庄建设成为产业有活力，环境优美、生态宜居的新农村。
1.积极引导有能力的村民自筹建设村庄，进一步发展壮大集体经济，保持农村集体经济的可持续发展。将集体经济收入所得有效投入村庄建设中，提升村庄宜居宜业水平。
2.继续加大财政对农村经济的扶持力度。可通过扶持农业产业化基地，对其实施补助政策；扶持农业龙头企业技改项目，对固定资产贷款进行贴息补助；对优质特色产品品牌建设实行奖励政策；对农民专业经济合作组织进行扶持，鼓励创新；探索奖励农民信贷担保机制。
3.优化整合各部门资金。通过整合自然资源、交通、水利、农业、建设、林业、扶贫等部门资源，发挥资金的最大效益，着力现代化新农村建设。充分借助现八步区开展的增减挂钩工作，利用增减挂钩项目实施的收益所得反哺村庄基础设施建设，进一步提升乡村基础设施和公共服务。
（四）加强村庄精神文明建设与文化保护
1.村民的意识层面的建设是保证村庄可持续发展，村民增产增收，社会和谐的主要因素。可充分利用村村通广播、发放宣传资料、张贴标语、召开党员村民代表会等，向村民宣传规划的重要意义，提高村民建设的法规意识，激发农民群众建设家乡的积极性。
2.根据村庄历史文化资源的价值和现状，对历史建筑进行保护，并对周边环境进行整治。保护物质与非物质文化，合理展示与活化，体现村庄固有风貌、特色、样式，展示独特的乡村精神气质，形成特点鲜明、多姿多彩的魅力乡村。例如，贺街镇西南村有沸水寺、古墓群等历史文化保护单位，有具有保存价值的传统建筑，建议鼓励节庆与民间文艺发展，丰富村民活动，在延续村庄文脉的同时繁荣村庄文化。
一、开展调研的目标任务
按照因编尽编、有条件先编原则，完成贺州市八步区县域乡村建设规划和13个乡镇涉及行政村实用性村庄规划编制，全面落实居民点布局、宅基地安排，完善基础设施和公共服务设施配套，明确风貌管控要求，实现乡村规划建设管理基本覆盖。
重点完成2019年贺州市八步区11个列入自治区选定的重点推进村庄名单的村庄实用性村庄规划编制，在村庄资源环境评估的基础上，提出村庄发展目标，构建村庄发展策略，明确村庄功能定位，设计村庄主题名片，重点围绕生态保护、文化传承、产业发展内容，综合部署生态、生产、生活等各类空间，在此基础上，提出村域空间管制的思路与内容，统筹安排村域各项用地，助推乡村振兴。
二、村庄规划现状及存在的问题
（一）村庄规划现状
1、村庄用地方面
村庄建设用地结构大多数是宅基地比例偏高，公共管理与公共服务用地和产业用地，乡村道路交通设施用地偏低，村村内部用地结构不够优化。乡村建设用地较为分散，聚集程度低，利用效率不高。又因缺乏统一的规划管理，村内存在随意建房的情况，导致乡村建设用地的边界无序扩展，且村庄内部存在大量的废弃房屋及闲置用地，造成用地资源浪费。
2、村庄建设方面
基础设施配套缺乏，公共服务设施配套不足，，没有丰富的休闲活动场所，缺乏医疗卫生服务设施、村民活动广场和文化活动中心；交通设施不足，现有的国道和县道路面质量较差、缺少维护修缮，道路等级较低，通行能力差，村庄道路主要为3-5m的水泥路和部分的未硬化路面，无法满足大型农业机械的通行；市政设施缺乏，村庄没有建设统一的饮用供水系统，多数村屯饮水仍为自采井水或山涧饮水，饮水卫生与安全得不到有效保障；缺乏完善的污水处理系统，污水多为就近排放，雨水沟和排水渠不完善，容易形成洪涝灾害，对环境影响较大；绿化不足，沿路、宅前屋后以野草、杂草为主，景观空间杂乱，未能凸显新村新貌，弱化了整体的景观风貌形象等。
3、村庄产业方面
村庄第一产业基本以传统农耕为主，近两年引进发展扶贫种植业，养殖业以小部分农户养殖为主，规模小又分散；第二产业基础较薄弱，有小部分果业初加厂，缺少深加工产业；第三产业种类少，规模小，只有少量的农家乐，农业休闲体验区。总的来说，村庄产业受用地条件的限制产业设施建设不足；因村庄劳动力以老年人为主，文化水平普遍低，没有很好的产业基础支撑外来技术人员和劳动力返乡就业 ，推进乡村振兴的人才队伍缺乏，致使产业创新动力不足，也严重限制了产业的规模和层次。
（二）村庄规划编制存在问题
1.上位规划的缺失对规划目标定位和布局有一定的影响。目前，国土空间规划正在核对生态红线及基本农田保护区范围并未形成成果，八步区乡镇总体规划只是涉及镇中心区范围，规划范围未囊括镇辖区全部村庄范围，八步区大部分乡镇均未编制控制性详细规划，村庄规划编制过程中涉及到这些内容暂时无法衔接。
2.第三次全国土地调查正在开展，过程数据的不确定性对基础分析有影响。
3.原有村庄规划对新农村现代化建设和乡村风貌改造的提升没有很好的指导作用，导致农村建房风格各异、农村建设无序，使得新一轮的村庄规划在实施过程中对乡村风貌难以协调和统一。
三、工作措施
（一）落实分工，明确责任。
为深入贯彻上级相关工作部署，作为村庄规划编制组织部门，区自然资源局高度重视，成立由局长为组长，副局长为副组长，各股室负责人为成员的局工作领导小组，明确责任分工，传达落实相关政策文件。
（二）稳步组织实施。
部署制定工作实施方案，严格按照时间节点要求，全面启动各项工作，确保各项任务落到实处。不定期召开会议，研究解决实施过程中存在的困难和问题；定期收集、整理相关文件、资料、数据、照片，做好文件的建档、分类工作。
（三）强化检查整改。
对照国家、自治区、贺州市支持村庄规划编制政策，全面总结落实情况，并对发现的问题及时进行整改，及时发现问题、解决问题。
四、对策建议
为解决目前村庄发展与村庄规划编制过程中存在的问题，完善乡村基础设施和公共服务，加快新农村现代化建设，推动八步区乡村振兴与农村经济发展，提出以下对策建议。
（一）编制科学、合理、可操作的村庄规划
1.“多规合一”，整合各行业规划。
因原有的村庄规划对新农村现代化建设和乡村风貌改造的提升没有起到很好的指导作用，导致农村建房风格各异、农村建设无序，而新一轮的村庄规划将整合原村庄规划、村庄建设规划、村庄土地利用规划、土地整治规划等乡村规划，我们可以抓住“多规合一”的契机，进一步与乡镇总体规划、土地增减挂钩、广西乡村风貌三年集中行动等相关规划衔接，将各规划有机融合，编制好村庄规划。
2.提倡公众参与，建立村庄规划互动机制。
在规划编制过程中，可让规划村庄的民众参与规划编制的全过程，并加强各级相关职能部门的参与。可以采用召开村民代表现场座谈会、现场走访、问卷调查等形式，让村民更多的参与规划编制过程，实现互动。掌握村民意愿，协调好农民最基本的利益诉求，综合社会各层面的意见，总结规划需待解决的问题，实现有的放矢，使村庄规划变为体现他们生活、生产意愿的规划，同时有利于今后规划的实施。
3.强化村庄特色，体现村庄规划因地制宜。
通过对村庄历史文化的解读，对人文风情的体验，对产业功能的分析和村庄布局肌理的梳理，继承发扬村庄文化、把握村庄特色、挖掘村庄潜力，在规划过程中强化村庄的品牌性、认同性和归属性。
4.简化表达方式，提高村庄规划的可读性。
为了便于实施主体对规划的理解，促进规划有效实施，规划成果表达形式应考虑村镇规划实施主体的特点，做到空间布局清晰、操作要求明确、成果表达形象。可采取图表结合、图文结合的形式，以可视化的表达方式，将项目具体落实到文本上，提高规划的可读性，便于村民理解规划真谛，便于建设管理人员执行规划。
5.试点先行，以点带面
由于村庄规划编制范围为村域全部国土空间，八步区各乡镇村庄差别比较大，在做村庄规划的时候需要深入调研，特别要注意处理好村庄的耕地、宅基地、集体建设用地等的关系，因地制宜提出规划构想。以示范点为带动，充分做好归纳、总结，做好各类型村庄的规划工作。
（二）确定产业发展方向，坚持产业支撑
乡村振兴必须以经济建设为中心，以增加农民收入为核心，以发展生产为首要任务，而三者共同基础是一个持续健康的农业产业。村庄产业发展可依据现状自然条件及今后产业发展动向，确定产业发展思路。其次可利用特色农业和旅游业相结合，实现农产品产业化，带动农产品的销售，发展田园观光和农耕体验型乡村旅游产业。例如，西南村目前休闲旅游项目较少，有少数李花观赏、休闲农业体验，尚待进一步发展，可着重将西南村打造成为贺州市绿色优品农业产业示范村、乡村特色文化旅游示范村、全国三华李种植展销示范村，最终为贺州市全域旅游游线明珠。
（三）整合资源，多渠道筹措村庄建设资金
现代化新农村建设资金投入量大，可通过资源整合，多渠道、多途径筹措资金，把村庄建设成为产业有活力，环境优美、生态宜居的新农村。
1.积极引导有能力的村民自筹建设村庄，进一步发展壮大集体经济，保持农村集体经济的可持续发展。将集体经济收入所得有效投入村庄建设中，提升村庄宜居宜业水平。
2.继续加大财政对农村经济的扶持力度。可通过扶持农业产业化基地，对其实施补助政策；扶持农业龙头企业技改项目，对固定资产贷款进行贴息补助；对优质特色产品品牌建设实行奖励政策；对农民专业经济合作组织进行扶持，鼓励创新；探索奖励农民信贷担保机制。
3.优化整合各部门资金。通过整合自然资源、交通、水利、农业、建设、林业、扶贫等部门资源，发挥资金的最大效益，着力现代化新农村建设。充分借助现八步区开展的增减挂钩工作，利用增减挂钩项目实施的收益所得反哺村庄基础设施建设，进一步提升乡村基础设施和公共服务。
（四）加强村庄精神文明建设与文化保护
1.村民的意识层面的建设是保证村庄可持续发展，村民增产增收，社会和谐的主要因素。可充分利用村村通广播、发放宣传资料、张贴标语、召开党员村民代表会等，向村民宣传规划的重要意义，提高村民建设的法规意识，激发农民群众建设家乡的积极性。
2.根据村庄历史文化资源的价值和现状，对历史建筑进行保护，并对周边环境进行整治。保护物质与非物质文化，合理展示与活化，体现村庄固有风貌、特色、样式，展示独特的乡村精神气质，形成特点鲜明、多姿多彩的魅力乡村。例如，贺街镇西南村有沸水寺、古墓群等历史文化保护单位，有具有保存价值的传统建筑，建议鼓励节庆与民间文艺发展，丰富村民活动，在延续村庄文脉的同时繁荣村庄文化。