张大卫：产业园区是区域经济高质量发展的动力源
发布时间： 2024-01-04
本网讯 真诚祝贺“2023首届中国产业园区大会”隆重开幕！最近召开的中央经济工作会议，明确提出必须坚持把高质量发展作为新时代的硬道理。高质量发展已成为我们国家经济社会发展的主旋律，实现高质量发展要找准方向和路径，明确任务、方法和措施，但最根本的是要找到并培育高质量发展的动力源，为高质量发展提供持久而充沛的动力，装配上效能强劲的动力系统。如何将动力源系统化，这个重要任务，就落在各类的产业园区上。
我讲三点看法：
一、产业园区的历史作用
产业园区在改革开放40多年来经济社会发展的历史进程中，发挥了非常重要的、不可替代的作用，无论是高新技术开发区、经济技术开发区还是各类的示范区、特殊监管区、产业集聚区、自由贸易试验区等等，它们小则为一个地方的增长提供了动力，大则成为区域经济发展的重要载体，乃至成为国家战略的重要组成部分。
产业园区的历史性作用，归纳起来有四大方面：
一是区域开放的窗口，甚至是我们国家对外开放的窗口。
二是改革的试验田。
三是创新发展的新平台。
四是城镇化发展的新空间。华夏幸福曾为产业园区建设创新了一种模式，它是把产业发展、园区发展和城镇化融合起来，称自己为产业新城运营商，既丰富了产业园区和城镇化发展的内涵，也开拓出了新的空间。
产业园区经过几十年的发展，其存在的意义和对经济社会发展做出的贡献，已经超出了当时设立时的预期，于很多地方已成为开放程度最高，营商环境最优，资源配置效率最好，居民宜居宜业的制度高地、政策洼地和风水宝地。有些地方是政策洼地，但更多有些地方是制度高地，区域大一点的比如说深圳、浦东、苏州等等，小一点的比如说博鳌乐城生态健康医疗先行区、北戴河生命科学园区、郑州航空港经济综合试验区等等，其在各地的经济社会发展中的作用都是非常突出的。郑州航空港经过十来年的发展，在引领河南经济社会发展、带动全省结构调整升级方面，发挥了非常重要的作用，以至于国家后来又批了19个类似的区域。国家和各级政府当初设立产业园区的时候有一个想法，就是搞一些综试区、试验区来对一种理念、一种模式以及如何推动制度和管理创新提供一个测试的场景，其目的是通过测试，发现矛盾并找到解决的办法。我们习惯把这种测试称之为试错。现在从试错的结果看，凡是试的大体上都对了。为什么？因为我国的产业园区在发展中普遍做到了以下几点：
一是与国际规则标准对表对标，使国内的产业融入了全球化的大市场，参与了效率更高的国际产业分工体系，带动了我们自身生产效率的提升。
二是使市场经济的原则和规律得到尊重，打破了各种框框的限制，促进了生产要素的流动。
三是推动了政府监管创新，提高了行政效率，降低了社会生产的成本。
四是推动了创新资源的集聚，使人才、技术、服务等要素，在配置和流动中发生了耦合效应或者叫乘数效应。
五是节约高效利用了土地资源、生态环境资源和城市规划资源，这方面的效果非常突出。地方政府之所以热衷于搞试验区和各种园区，能节约和高效利用土地资源、环保资源、规划资源是重要的原因之一。
产业园区在发展过程中各地有很多创新，我们要认真加以总结。河南当年创造的“五规合一”和“四集一转”的原则，我觉得现在仍然有生命力。当时在发展产业集聚区时，河南抓住国家进行土地第二次调查（二调）和城市总体规划修编的机遇，将所有县域的空间规划进行了投影式垂直编制，实现了“五规合一”，即土地规划、生态规划（包括地质规划）、城市发展规划、环境保护规划和产业发展规划统一。所谓“四集”，就是项目集中布局、产业集群发展、资源集约利用、功能集合构建。现在看这个理念仍有很强的指导意义。河南在全省统一规划了180多个产业集聚区，现在省里统一把它们叫开发区，它们为河南工业化、城镇化和农业现代化进程的加快，为县域经济的发展、城乡融合发展和全省的可持续发展创造了条件，受到了国家发改委、国土资源部、环保部和建设部的高度评价。这些产业园区在各地经济增长中贡献了GDP，贡献了税收，贡献了新就业岗位，提供了强劲的新发展动能。
在理论和实践的创新上，产业园区的性质是应归于偏于地理经济、空间经济的区域经济呢，还是应归于部门经济特征突出的产业经济呢？我认为这两个属性都有，它既是区域经济的，也是产业经济的。区域经济是指生产力在特定空间的分布状况和发展规律，它涉及到要素的配置与集聚规律，涉及到经济发展与国土、城镇、人口的规划与变动关系，涉及到不同区域的利益协调等等。从这个角度出发，园区经济天然或本质上就有区域经济的属性。产业经济看重的是企业、行业、部门之间的关系，是产业组织、产业联系和产业结构的现状与发展演进，是技术、工艺和配套服务条件的作用。目前，我们大量的产业园区里有正在成长发展的产业集群，是按供应链规律聚集的企业群体，是按服务配套供给和政府监管要求汇聚在一起的市场主体，它就是产业垂直分工体系中间其中的一个组成部分。所以说它两大属性都具有。另外它为新经济形态的创新和发展也提供了宽阔的舞台。正是这一点，使我们把产业园区作为区域发展的动力源充满了希望与期待。
二、产业园区面临的一些新课题
目前，我国的产业园区大部分都面临着转型发展的巨大压力，这是和它们面临的严峻挑战分不开的。对此，我试着归纳几点认识：
一是由于制度、规划和效率的约束，政府的政策性资源逐渐衰减，靠补贴、让利、划地、零地价、减税等等这样一些办法已难以为继。更多的政府资源要体现在制度创新和监管创新上，体现在优良营商环境的营造上。过去有企业是专门吃政府补贴的，吃政府零地价的，这个不少地方可能也上过当，吃过亏。还有企业钻政府政策的空子，它在这儿吃了补贴，换个地方又一个补贴，每年靠补贴他就获得很大的利润。有的企业先圈一块地，坐等土地涨价，然后再开发。这种情况也不能再搞下去了。
第二是众多产业园区面临信息等新技术快速迭代及生命科学、材料科学、绿色化技术不断突破的挑战，如何开发应用追踪新技术，培育汇集更多的新生产要素，促进园区内企业及整个园区实现数字化、智能化、绿色化转型已成当务之急。
第三是基于产业链理论、规模经济理论、低成本理论、产业集聚理论发展起来的产业园区，面临产业变革带来的产业组织、企业集群发展模式、企业与市场关系的一些深刻变化和挑战。很多园区企业的传统供应链升级和新供应链塑造的压力很大。过去传统产业形成的传统供应链，现在面临新的变化，有些甚至是颠覆性的。在互联网经济条件下，产业的组织、企业和市场的各种关系都在网上，我们称其为平台经济。现在有些地方为园区招商时还强调企业必须落户园区、就业在园区、税收也在园区等等。但我们看浙江余杭区，它搞平台经济，结果它今年前十个月的财政收入，已经达到了700多亿。余杭是不管企业在哪，在全国各地都行，平台在我这就行。这就不再是原来的产业集群模式。供应链还涉及到金融、物流和各种其他生产性服务业配套，涉及政府服务，这样的网状结构和传统产业的链式结构就不一样了。我们要积极研究产业形态、产业链供应链价值链关系的变化，顺应科技革命引致的产业变革，使园区在不断蜕变中保持发展活力。
第四是产业园区的功能构建也面临着重塑和创新的艰巨任务。现在中央提出深化改革、扩大开放和创新发展的理念，构建新发展格局的理念，把中国式现代化作为最大政治的理念，使各类园区发展的大背景发生了深刻变化。国家和政府对园区的要求已不同于既往，不再仅仅是节约土地和资源，搞一些改革开放的试点和一些窗口式的政府公共服务的样板。现在中央提出的构建新发展格局、“一带一路”倡议、高水平的制度性开放等等，已不仅仅是需要搞若干小试点。这种新的战略背景的变化，它在内涵上有这么几个方面：一是要构建外向型经济新体制，全面推进制度型开放。比如我们要参加CPTPP（全面与进步跨太平洋伙伴关系协定），那么就要找一个地方进行测试，这个测试和原来那些改革试点的任务是不一样的，这完全是制度性的。另外像一些数字经济示范区、数字贸易示范区、数据跨境流动示范区，它们试的也是更深刻的制度型开放。二是要构建联通内外的双循环枢纽，保证国家供应链安全、畅通、可靠。它要求园区不仅仅是区域的一个经济增长点，或者是成长为城市新区，它要求园区成为保证国家供应链系统安全可靠顺畅的枢纽。一些特殊海关监管区域等就面临这样的一些任务。三是要继续坚持自由贸易原则和多边主义，推进投资贸易自由化和通关便利化，需要各种各类的开发区、园区为国家在这方面多做一些积极探索。四是要支撑城市圈与城市群发展，促进相关城市的一体化发展、同城化发展、城乡融合发展和以县域为重点的新型城镇化。现有的产业园区都要把这些任务承担起来。五是要成为区域创新的重要平台，支持绿色、智能、数字化发展，培养区域发展的新动能。这是产业园区一个很重大的任务。产业园区要像发动机、引擎一样，把一个大区域的发展、结构调整升级带起来。六是要推动营商环境改善和人才聚集，使产业园区成为城市真正开放的高地，人才聚集的洼地等等。它不仅仅要为园区自身发展服务，而是要为整个大区域经济社会的发展服务。总之一句话，产业园区要为区域发展提供转型发展的动力和持续发展的动能，不断创造新价值，成为面向未来的一个强大的动力源。
三、关于产业园区今后的发展
我认为，产业园区在发展上有八个方面的问题要引起高度关注，并在规划、战略定位、目标设计、功能构建上进行调整。
一是要在继续完成国家规划目标和赋予的各项任务的同时，按照区域增长与发展的动力源和增长极的价值定位，对园区进行全面考量和重新塑造，以使优质资源得到集约配置和高效利用。
二是承担国家和所在地区、城市的重大战略任务，推动实现新旧动能的转换，配套进行新基建和公共设施、公共服务包括公共管理、社会治理、政府治理体系的建设。
三是培育和建设创新机制与创新平台，使园区的创新系统能够与国际创新体系、国家创新体系、产业创新体系和社会创新体系对接，并力争让他们成为园区的重要组成部分，提升产业园区对各种创新资源的系统集成能力，使创新资源活力永不枯竭。
四是构建使园区产业集群和相关企业能够合作共生、共同进化的底层逻辑架构，引导园区实现数字化、绿色化、智能化转型，从而带动园区和区域实现高质量发展。
五是顺应科技进步和产业变革，将园区过去基于硬件为主导、垂直分层的传统供应链系统，升级成以软件为主导包括技术、管理、网络等专业化分工合作的融合网状的供应链。重视金融服务、物流集成、人才技术支撑、产业协同等软能力建设，形成新的供应链集群。
六是建立“谷”的概念，重点营造和发展新的产业生态系统，将招商引资重点放在生态营造和新生态的构建上。一些以“谷”为目标的产业园区，像动力谷、智能谷、数字谷、绿谷、汽车谷等要以主导产业和主导产品为载体，调整核心要素配置和连接机制，提升跨界融合，多网络接入、多实体互联、多功能集成和网状融合的能力。目前，产业正在向网状化发展。比如新能源汽车特别是智能网联汽车的发展很迅猛，但它的核心要素已经在变化，已由发动机、变速箱、钢套、齿轮、底盘系统转向了电池、芯片、新驱动系统、材料、智能网联软硬件等等，它们已把汽车的传统产业链替代掉了。所以说，产业园区一定要注意新生态的营造。
七是推动政府管理包括监管和服务的创新，构建良好的营商环境与产业发展的外部生态，提升治理能力与水平，为园区在新时代的发展给予更多的制度、政策、规划空间和要素上的必要保障。
八是加强业内的沟通合作和以案例宣介为主的学习培训。完善园区发展激励机制，建立起符合高质量发展要求的园区考核和评价体系。
谢谢！
中国国际经济交流中心副理事长 张大卫
2023年12月21日 北京