东北旅游协同发展的困境与突破：动能转换视角
《旅游学刊》 2023年5期
作者：朱志胜 李朋波 常雯
“十四五”规划和2035年远景目标纲要首次明确提出要“推动东北振兴取得新突破”，更好促进“东中西部和东北地区2共同发展”。《东北全面振兴“十四五”实施方案》则指出，要加快促进新旧动能转换，培育壮大新动能，构建高质量发展的区域动力系统，打造引领东北高质量振兴的区域动力源。以上科学论断不仅为东北全面振兴提供了指引，而且更为实现东北地区协同发展指明了方向。加快推进东北地区旅游协同发展，既是推动东北全面振兴的重要内涵，同时也是旅游领域落实区域协同发展的具体实践。如何突破现行体制机制和资源要素等多重約束，在培育发展新动能中实现路径突破，是促进东北旅游协同发展的核心议题。
一、东北旅游协同发展的进展与困境
东北地区地缘相近、文脉相通，地理、人文、历史等方面的紧密相连为区域旅游协同发展提供了基础。经过多年的探索和实践，现阶段的东北旅游协同总体呈现出了高定位、宽领域、深层次和多形式的良好局面。第一，跨区域旅游合作平台和协同机制逐渐形成。东北三省一区探索形成了“振兴东北旅游合作联盟”“东北文化旅游推广联盟”等区域合作机制，联合成立了黑吉辽蒙文化和旅游行业信用监管联席会议制度，为跨区域旅游的深度协同奠定了制度基础。第二，整合性的跨区域旅游产品不断丰富。近年来，东北地区创新推出了诸如“关东风情旅游带”、避暑休闲度假“黄金三角”和雾凇冰雪温泉“白金三角”精品旅游线路等一系列跨区域整合性产品，丰富了东北地区高品质旅游产品供给。第三，跨区域旅游联合营销初见成效，三省一区联合打造了“东北旅游新媒体峰会”“东北地区旅游交易大会”等营销推广与产业交流平台，极大提升了区域旅游整体形象，扩大了东北旅游的品牌影响力。第四，区域性行业与企业合作逐渐深入。目前，东北地区已经形成了“东北旅游景区联盟”“东北三省旅行社联合会”“大东北旅游企业联盟”等一批区域性行业合作组织。例如成立于2014年的东北旅游景区联盟，是国内首个跨省区域性景区协作组织，联盟成员单位覆盖了东北三省42家景区，致力于打造“大东北精品旅游带”，已成为推动东北旅游协同发展的重要牵引力量。
当前，东北旅游协同进入新发展阶段，但长期固有的体制机制、利益分配、合作基础等关键性难题仍旧是制约旅游协同走向深入的突出矛盾。一是协同推进主体模糊，体制机制建设纵深不足。政府仍是推动东北旅游协同发展的主导力量，市场与社会力量介入不深，形式上仍局限于战略联盟、联席会议和框架协议等。区域市场分割和行政壁垒依然突出，尤其在区域旅游总体规划以及涉旅资源要素重组等核心问题上依旧没能突破本位主义困境，项目协作难以实质性落地。二是利益分配机制缺失，长效利益联结机制缺位。目前，东北旅游协同缺少有效的利益补偿与约束机制，无法形成稳固的发展共同体和利益共同体，难以支撑长期稳定的合作开发关系。三是区域合作网络薄弱，要素集聚辐射功能受限。东北各地的发展基础和产业优势差异较大，区域旅游经济联系较弱，且受制于交通网络和信息联通等约束，区域中心城市对外围地区的辐射带动作用相对有限。四是区域同质竞争严重，统一品牌形象建设不足。东北旅游资源互补性较差，低层次重复建设与同质竞争问题突出，旅游产品形态单一，过度依赖冰雪旅游、观光旅游等传统优势产品，抗风险能力较弱，统一的区域旅游品牌尚未形成，旅游营销协同机制仍需深化，品牌叠加效应有待释放。
二、东北旅游协同发展的思路与方向
东北旅游协同发展困境的本质是区域旅游发展的空间不平衡不充分问题，究其原因，归根结底是源于不同地区旅游发展动能的强弱差异与转换快慢。新发展阶段深入推进东北旅游协同发展的两大核心任务在于增强旅游综合发展能力与提升旅游协同发展水平，关键是培育发展内生动能，突出供给创新、需求引领与环境支撑的有效协同，在培育壮大新动能中实现旅游协同向纵深推进。具体到推进方向上，东北旅游协同发展亟须推动协同主体从行政单向主导转向政府与市场关系的深层改革，协同方式从松散联盟转向规范组织，协同路径由供给侧单向协同转向供需两侧同步协同，协同空间由点状中心转向带状多核相互支撑，协同对象由单节点建设转向点轴面式融合发展，形成共商共建共享共治的协同发展格局，开拓优势互补高质量发展的旅游协同新局面。
推动东北旅游协同深化，现阶段尤其还需辩证地处理好政府与市场、供给与需求、公平与效率、整体与局部等4对重要关系。一是理顺政府与市场的关系。注重发挥政府战略先导和投入先行功能，坚持市场在涉旅资源配置中的决定性作用，引导市场和社会力量深入参与，发挥多元主体联动效应。二是统筹供给与需求的关系。推进区域旅游协同需有序协调供需两侧关系，巩固供给侧制度、产业与要素协同优势，加快需求侧消费、投资与开放协同建设，实现高水平的供需平衡。三是平衡公平与效率的关系。推动旅游协同必然涉及产业资源要素的跨行政区整合与重组，需要调节区域间和主体间的利益分配能力，缩小优势地区与落后地区的利益落差，追求正和博弈而非零和博弈。四是协调整体与局部的关系。深刻认识和挖掘东北旅游的比较优势，协调好东北区域内部的定位互补与功能分区，同时，加强东北地区与东北亚、京津冀等区域间的旅游合作与协同。
三、东北旅游协同发展的策略与路径
培育发展东北旅游深度协同的内生动能，重在加快形成统筹有力、竞争有序、共建共享、深度融合的协同发展新机制，通过供给侧、需求侧和环境端的协同改革与创新发展，推动东北旅游在高质量发展中走向深度协同。
第一，激发供给动能，改革创新制度供给、产品供给与要素供给。一是做实旅游联席会议制度和合作联盟，形成常态化合作交流机制，启动编制《东北旅游协同发展规划》，明确东北三省一区参与旅游协同合作的具体规则，设立利益补偿和监督约束机制，打造互利共赢的长效利益共同体。二是做大做强做优冰雪旅游特色，推出区域统一的冬季冰雪和夏季避暑休闲旅游品牌。借助技术创新、业态创新和模式创新，开发高品质、多样化、多层次和有特色的新型旅游产品。三是依托东北高校的优质旅游教育资源，构建旅游专门人才培育平台，创新高端旅游人才开放政策，加快引进培育创新型、技能型、实战型人才，形成多层次旅游专业人才梯队，为更深层次的旅游协同发展提供人才支持。
第二，释放需求动能，持续推动消费升级、投资优化与扩大开放。一是高质量发展是旅游深度协同的基础，消费升级、消费分级和消费下沉激发了更加充分和更高质量的旅游需求，吸引更多的市场主体和资源要素进入市场，促成需求与供给的内在良性循环与动态平衡。二是探索建立东北旅游产权交易中心，支持旅游资产证券化，扩大和引导各类产业基金投资涉旅产业，推广政府和社会资本合作模式，搭建规范、统一和高效的旅游资源要素交易和旅游投融资服务的平台。三是强化区域国际旅游合作，面向东北亚国家扩大旅游开放，加快推进沿边开放旅游大通道，培育东北亚旅游合作圈，提升东北亚旅游目的地品牌，以旅游“外循环”反哺“内循环”，在参与国际合作中深化旅游协同。
第三，引导环境动能，全面提升交通网络、公共服务与营商环境。一是构筑东北三省一区交通互联互通网络，加快交通一体化进程，提升旅游交通可达性，促进区域内消费客流与涉旅资源的双向流动和有序循环。二是推进三地涉旅公共服务共建共享，创新旅游公共服务供给方式，借助数字技术突破优质涉旅要素资源的时空壁垒，促进优质公共服务产品深度下沉，实现更高和更宽层次的跨区域旅游协同。三是持续优化旅游市场营商环境，激活微观市场主体活力，培育和壮大市场主体，促进涉旅资源要素集聚。
（第一作者系该院副教授，第二作者系该院教授、通讯作者，第三作者系该院副院长、副教授；收稿日期：2023-02-20）