陈永华，赵升奎

(1.云南省昭通学院招生就业处，云南 昭通 657000；2.云南省昭通学院人文学院，云南 昭通 657000)

0 引 言

新世纪初，国家授权中国长江三峡集团开发建设金沙江下游向家坝、溪洛渡、白鹤滩、乌东德4个巨型梯级水电站，其中向家坝、溪洛渡两个水电站(以下简称“两站”)分别于2005、2006年正式开工，2007、2008年实施截流，2012、2013年蓄水发电。“两站”涉及云南、四川两个省3个州市12个县区移民，需搬迁县城两座(云南省绥江县、四川省屏山县)和集镇23个，总计动迁移民18.616万人。

“两站”皆属“西电东送”的骨干电源，具有发电、防洪、灌溉、供水、航运等功能。2014年7月10日16∶00，中国长江三峡集团董事长卢纯在成都梯级调控中心向公众宣布：金沙江下游水电开发一期工程取得重大建设成果----世界第三大水电站、中国第二大水电站溪洛渡电站和中国第三大水电站向家坝电站机组全部投产发电。两座电站总投产装机达2 026 万kW，每年平均发电量880 亿kWh，按受电地区平均每度电能够产生35元的GDP计算，可以为国家经济社会发展贡献30 800 亿元产值。相当于从金沙江中捞起了多达3 300 万t标准煤，减少排放CO2超过7 500 万t，减少排放SO2约90 万t，减少排放氮氧化物约39 万t。毋庸讳言，“两站”的建成，为金沙江水电开发战略、国家经济稳增长、惠民生和调整能源结构等做出了重大贡献。但同时也付出了云南、四川两省库区近19万移民的利益代价。

稍作分析，我们会进一步发现，从电站输出的电能源看，真正受益者不是位于大坝和库区的移民和群体，因为，“两站”强大清洁电能分别输送到了我国华东、华南和华中地区，他们是首要的受益者；从“两站”水库的灌溉功能看，主要也是惠及大坝下游的地区，防洪保护的也主要是大坝以下区域。所谓“节能减排”也不是从大坝和库区来测算的。

然而与此相反的另一方面是：“两站”的建设受到负面影响的主要是库区和淹没影响区，蒙受损失、付出代价的主要是“两站”移民。因此，我们认为，各级政府、特别是国家层面以及项目法人，应重点调整移民政策、完善相应措施创造“两站”移民和库区的发展机遇、全力保障移民群体的经济利益和福利待遇，允许移民群体参与共享水电站的营运效益和经济效益。

1 共享经济效益的理据分析

“两站”移民共享水电站经济效益的理据可以从两个方面来看：一是从社会学方面，“两站”移民是经济财产、社会文化和精神心理全方位的牺牲者，理应参与共享电站经济效益；二是从经济学角度看，“两站”的发电运营产生了经济效益，国家、各级政府和开发业主完全有其经济来源和基础让移民共同分享电站发电运营的效益。

1.1 社会学视角下的共享理据分析

(1)“两站”移民安置后的危机与风险。虽然水能资源和承载水电站蓄水发电所征用的土地资源属于国家所有，但传统上，这些资源却历史的、现实的构成了“两站”库区群众基本的生产生活依托，其使用权完全属于受影响的移民群体。国家实施开发，国家授权的三峡集团公司拥有建设资本和技术力量，广大移民非自愿为“两站”开发作出牺牲，这使“两站”19万移民群众全部或部分丧失了使用这些资源的权力，移民由此承担了“两站”建设的主要风险，带来了危机。西方有专家把水库移民的风险归纳为8个方面：丧失土地；失业；失去家园；边缘化；疾病；食品短缺；失去公共资源享有权；社会组织结构解体[1]。应该说，这8个方面的风险在“两站”移民来说也是普遍存在的，比如“失去家园”一项，虽然“两站”移民安置完成后有了新的家园，但是“此家园”不是“彼家园”，时空变化了，并且居住环境、世俗习惯、精神文化等都存在重大差异，需要重构。

(2)政府的移民责任重大。《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》之《总则》第五条：“移民安置工作实行政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与的管理体制。[2]”这就意味着移民的责任主体是政府，特别对“两站”这样具有国家战略性的巨型水电工程建设的移民，各级政府有义不容辞的责任。移民的搬迁、安置、维稳、发展、致富，自始至终的一系列问题，自然应该由各级政府来解决。移民工作难做，“两站”移民至今还有上访者，说明移民的问题始终是存在的，移民与政府的关系还是紧张的，这是移民工作的现实。而移民共享水电经济效益，能促进改善政府与移民群体的紧张关系，能促使移民工作艰难局面得到根本改观，能体现政府对移民负责的态度，能重塑政府的形象。这也是国家发改委明确的“省级人民政府对水电工程移民工作负总责，应加强对市、县人民政府移民工作的领导”[3]，市、县级人民政府要“ 整合各类资金与资源，统筹做好移民安置和库区建设工作，以移民搬迁安置为契机，积极谋划库区长远发展，促进移民脱贫致富”的各级政府的责任[3]。

(3)项目法人(开发业主)应承担的社会责任。“两站”移民与政府移民部门签订了协议，而与项目法人(开发业主)本身并没有直接发生契约关系，但是，项目法人(中国长江三峡集团)如果单纯追求自身利益的最大化，将可能导致外部的负面效应，使企业自身与移民群体之间的冲突加剧，损害的是企业的公共形象。反之，项目法人如果最大化各利益相关者的总体福利，特别是最大化移民群体的共享控制权，则有利于减少这些负面影响。移民属于水电开发的核心利益相关者，承担着项目开发带来的风险，理应共享这其中的部分权益，这也是项目法人的社会责任。由此，学界的专家提出：“除必要的安置和补偿费外，移民还应该获得水电运营后的部分经济效益。[4]”我们认为，这有利于项目法人履行“国务院令第471号”之总则第三条明确的“使移民生活达到或者超过原有水平”[2]，也有利益增强项目法人的正向社会影响力,增强企业社会责任感，践行中国长江三峡集团提出的“建好一座电站、带动一方经济、改善一片环境、造福一批移民”和“长期合作、融入当地、平衡兼顾、互利共赢”的理念和方针。

(4)移民“稳定住，逐步能致富”的关节点。水电移民是非自愿性移民，移民的行为是被动地或者说有明显的强制性，这也就是“两站”移民搬迁安置后要能够“稳得住”的艰难。“两站”建设以来，政府为使移民“搬得出、稳定住、逐步能致富”，出台了一系列有关开发性移民的政策，包括后扶政策和措施，但是，由于移民政策和一些后扶政策不落实或不具备落实的条件，措施不得力以及制度等相关原因，移民对安置和补偿仍然强烈不满，加之许多具体的搬迁安置现实和经济对比形成的反差，“两站”移民希望共享水电工程经济效益的呼声越来越高。业界许多专家认为，“实现移民共享经济效益的愿望，可以从根本上转变移民的非自愿性。[4]”我们以为，能否“共享水电经济效益”是“移民稳定住，逐步能致富”的关节点，也是移民从非自愿性到自愿性质转变的关键。移民在获得搬迁安置补偿的基础上，如果还能够共享水电营运过程中的经济效益，这必将是移民一生中的根本保障，是移民可持续发展的源头之水，也必将成为移民心理转变的酵母。

(5)国家“开发性移民”之“参与性”的内涵指向。国家发展和改革委员会发改能源〔2012〕第293号《关于做好水电工程先移民后建设有关工作的通知》指出：要“建立移民参与制度……有序推进移民工作”，其中“参与”的含义自然不仅仅是指参加会议等。《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》之《总则》第三条“国家实行开发性移民方针，采取前期补偿、补助与后期扶持相结合的办法”第四条之第一款的内容是，“以人为本，保障移民的合法权益，满足移民生存和发展的需要。[2]”据此，我们认为，移民“参与”， 主要应该是参与获得经济利益，即：移民参与到工程项目开发经营中并共享经济效益。相反的事实是，如果移民的“参与”是指出席相关会议、出义务工，最终又不能从“参与”中获益，那也就失去了“参与”的意义。这正是我们要进一步明确的开发性移民之“参与性”的内涵指向。

1.2 经济学视角下的共享理据分析

国家把具有巨大经济效益的水能资源授权给某些国企开发，比如，国家授权于中国长江三峡集团开发金沙江下游4个梯级(向家坝、溪洛渡、白鹤滩、乌东德)巨型电站，体现了国家利益和对三峡集团的利益输送。如前三峡集团董事长卢纯先生向公众宣布的事实(“两站”全部蓄水发电产生的巨大经济效益)所述，一方面当然是国家开发获利，但另一方面由于国家统一规划，水电开发所产生的企业经济效益几乎等同于西方经济理论中的“垄断租金”或者“李嘉图租金”(垄断租金和李嘉图租金，是经济学上两个重要的概念。“垄断租金”是指国家把具有巨大经济价值的资源无偿或者抵偿授予某些垄断国企，只收很少的象征性资源税和资源使用费，实际上是国家对垄断国企的利益输送，经济学上称为垄断租金。”李嘉图租金”是经威廉配第、亚当·斯密、大卫李嘉图和马歇尔等西方经济学家提出并完善的概念和经济学理论。是指由于短期内资源供给带来的经济租金。可以看成是由于企业拥有独特的资源要素的结果，这种资源要素往往同时具备有价值、稀缺和不可替代3个特征。独特的资源要素是其主要特征，这就是经济学上的李嘉图租金)，这些利益的创造是某些国家企业通过自身的优势拥有独特水能资源要素的结果。目前，虽然一些民营企业也大规模进入水电行业，但也未改变国家审批、管制和垄断的性质。

再者，我国的水电开发企业经过审批获得水能资源使用权，就如采矿商获得矿山开采权，而后，只需要向地方缴纳一定的税费，也不是全部纳入中央收入，也就意味着水资源费不是真正的产权价值补偿。这样，水电工程创造的所谓“垄断租金”或者“李嘉图租金”，最终享有者是项目法人、电网公司、水电终端消费者和政府，而移民牺牲了他们祖祖辈辈能够使用的水资源，成就了国家水电工程建设，最终还是背井离乡。也就是说，现在电站建好了，家乡有水库了，变得美丽富裕了，而自己却成了“移民”，被迫离开了故土。因此，“移民共享水电营运的效益”是需要重新审视和认真研究的重大课题。

2 共享经济效益的思考和建议

综合国内外水电工程项目的相关共享案例，移民参与共享水电工程经济效益的机制主要有：水电税费共享、移民发展基金、入股分红、优惠电价等。根据2008年11月14日，国土资源部党发[2008]46号《中共国土资源部党组关于认真学习贯彻党的十七届三中全会精神的通知》要求：“积极推进多元化安置，切实解决好被征地农民的就业、住房和社会劳动保障，保障被征地农民的长远生计”，分析近年来国家南水北调工程、三峡水电工程、金沙江大型梯级电站开发、特别是向家坝、溪洛渡“两站”开发移民补偿安置的实践，本文提出以下4点共享经济效益的机制建议。

(1)建立库区产业发展基金，促进移民就业。建立库区产业发展基金主要是为了通过扶持库区产业，特别是二、三产业，全方位解决库区广大移民就业问题而设置。基金来源主要从电站电力销售价格中按比例提取，地方政府给予规划配套。库区产业发展基金作为一种效益共享机制，要由政府主导，项目法人和移民共同参与商讨它的适用范围、期限、标准、具体措施和预期目标，地方政府应将其纳入本地区和库区的产业发展规划中，并紧紧与移民就业相联系起来，在水电站项目研究阶段就要编入《电站移民安置规划》中，最终以国家法律法规和移民实施办法的形式出台。这是居于如果库区产业发展起来了，移民就能够通过劳动力转移，从农业向二、三产业转移，从而实现就业后的稳定经济收入，最终实现移民安置后“维稳致富”的目标，逐步消除库区和移民安置区不稳定的因素，避免再重复产生水电移民的遗留问题。

在金沙江“两站”移民安置中，向家坝水电站水富县三个移民安置点：坝尾槽、盐丰、邵女坪，分别试点规划实施“西部大峡谷金江奇石城、盐丰建材城和邵女坪旅游观光园”；绥江县按照“以山为背景、以水为依托、以城为中心”的原则，制定了“一山、一海、一城、一基地、一走廊”的“五个一”旅游产业开发格局；确立了“竹海新城、山水绥江”的旅游城市发展定位；宜宾市依托蜀南竹海、石海洞乡和珙县悬棺之“蜀南三绝”和李庄古镇、夕佳山古民居、赵一曼纪念馆、五粮液“十里酒城”进一步开发工业旅游资源。从目前实施的效果特别是解决移民就业的问题来看是比较成功的。如果建立了库区产业发展基金，就能够支撑以上所列的库区产业发展，解决其中的资金缺口问题。

(2)建立移民专项社会保障基金，构建移民保障体系。为什么要提“专项”，因为“社会保障体系”包括医保、养老保险、失业保险、失地保险、最低生活保障等，已基本形成一套国家机制和政策体系，在全国正在进一步推进和实施，全国人民都可享有。建立专项的移民社会保障基金，是以解决移民在这个保障体系中自身要缴纳的费用，或者移民没有能力缴纳但又必须要缴纳的费用，以期优先解决移民群体“生病有医保、老了有养老保障、搬迁后失业期间有保险、生活实在过不下去了有最低生活保障”。而这一切，一是要有经费保障，二是要有机制保障。

经费的来源国家层面解决一部分、项目法人解决一部分、地方政府出一部分，具体比例应在编制水电站移民安置规划时写入规划中，进入法律法规程序。机制保障上要分层落实、有机构来办理、有人来管理，要有长效、可持续的具体措施。

(3)实行共享水电税费、优惠电价、入股分红政策。税收是国家获得水电利益的主要途径，大型水电站的税收主要包括：销售额17%左右的增值税和10%左右的营业收入税[4]。目前“两站”移民安置规划中，已经将县级10%的水电税收和县级收取的水资源费的15%和省级水电税收5%、市级8%同时列入移民共享资金，并且明确依托于项目建设或者直补到人的方式惠及移民。但目前由于相关机制不健全，如何落实到位还在试行中。我们认为，通过多次试点实行后，这项政策应该以法规的形式正式出台。

移民入股水电开发是指移民将经评估后承包地使用权或者将被征用土地的土地补偿款和安置补助款，以资本金的方式投入到水电工程项目开发中，根据所占股份比例分享水电工程营运效益。在2004年10月，国务院颁布的国发[2004]28号文件中提出，“农民可以经依法批准的建设用地土地使用权入股”，首次提出“入股分红”，但在实践中真正实施还不多，国家应鼓励进一步探索实践，正式施行。

移民享受优惠电价是指在水电站竣工以后，电网公司对移民的生产生活用电实行优惠的政策。享受的范围包括：移民正常生活用电、移民农业生产用电、移民所办企业用电和解决移民就业的企业用电等。享受优惠的方式可以实行全部用电量打折或者一定用电数额内免费等。

(4)完善长效补偿机制，促进移民可持续发展。如何完善长效补偿机制已成为移民社会的重大问题。国发[2006]31号通知曾明确指出，长效补偿机制要以被征地农民“长远生计有保障为原则”[5]，“探索确保农民实现利益和长效稳定收益的有效办法，解决好被征地农民的就业和社会保障”[6]。2006年国务院发布的《国务院关于大中型水库后期扶持政策的意见》，决定对2006年6月30日以后搬迁的水库移民原迁人口从搬迁之日起扶持20 a，扶持标准为每人每年补助600元，即每个移民每月补助50元，对此，向家坝、溪洛渡移民普遍反映强烈，他们说，“连买半袋米都不够，有什么用！”在国家层面来看，这是一笔巨额补助款，但对移民个体来说又“无用”，因此长效补偿机制也要考虑如何补偿才对移民“有用”的问题。要在具体实践中进一步探索有用的途径，中国长江三峡集团公司提出的“建好一座电站，带动一方经济，改善一片环境，造福一批移民”水电开发理念，蕴含了长效和持续的思想，要推广、细化到具体措施和制度中。

3 结 语

总之，水电开发是富民工程，金沙江水电开发为金沙江沿江地区及其移民提供了良好的发展机遇，但要抓住这一机遇发展致富，就必须更新水电开发的思想观念、引入经济利益共享机制、完善相关制度和政策措施，以真正达到能使库区、移民地区和谐发展和可持续发展的目标，真正达到能使移民和库区人民共同富裕的目标。

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[1] 迈克尔· M·塞尼. 移民·重建·发展，世界银行移民政策与经验研究(二)[M].南京：河海大学出版社，1998:29-51.

[2] 国务院令第471号. 大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例[Z]. 2006年3月29日国务院第130次常委会通过，2006年7月7日公布，2006年9月1日实施.

[3] 国家发展和改革委员会文件. 国家发展改革委关于做好水电工程先移民后建设有关工作的通知[Z]. 发改能源〔2012〕293号，第四条.

[4] 孔令强，施国庆，李天华. 水电工程移民共享经济效益的机理和机制研究[J]. 贵族社会科学，2007,34(10):74-78.

[5] 国务院，国发[2006]31号. 国务院关于加强土地调控有关问题的通知[Z].

[6] 中国共产党第十六届中央委员会第六次会议通过. 中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决议[Z]. 2006-10-11.