夏 威（浙江省湖州市司法局局长）

徐卫峰（浙江省湖州市司法局）
 

浙江省湖州市安吉县余村是习近平总书记“绿水青山就是金山银山”重要论断的提出地。近年来，余村通过坚持党建引领为核、生态经济为基、“四治融合”为道和“共建共治共享”为本的综合治理模式，探索出一条乡村治理的法治之路。余村2015年1月被评为全国民主法治示范村，2018年5月被评为全国人民调解工作先进集体，2019年12月被评为全国乡村治理示范村。随着“余村经验”影响范围的扩大，深入挖掘“余村经验”的内在价值，深化其理论阐释与实践探索，对于在新时代进一步推进法治乡村建设具有现实意义。

一、“余村经验”的现实价值

（一）“余村经验”的起源探析。2005年8月，时任浙江省委书记的习近平同志来到安吉县调研“法治浙江”建设，对余村推进民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的做法予以充分肯定，尤其是对余村通过民主决策关停矿山，走绿色发展之路的做法给予了高度评价。2018年5月，中宣部调研组在广泛调研和深入分析的基础上，形成了关于“余村经验”的调研报告，报告将余村开展乡村治理的做法概括为六个方面：一是党建为引领，锻造一个坚强有力的领导班子；二是践行“两山论”，找到一条适合村情的致富道路；三是事情商量办，形成一套广泛参与的民主制度；四是信法不信访，坚持一个守法用法的基本理念；五是文明树新风，营造一个崇德向善的浓厚氛围；六是管理精细化，编制一张灵敏高效的综治网络。该报告还系统归纳提炼了“余村经验”的八个方面表现：一是支部带村；二是发展强村；三是民主管村；四是依法治村；五是道德润村；六是生态美村；七是平安护村；八是清廉正村。

（二）“余村经验”的历史意义。“枫桥经验”是20世纪60年代初浙江省诸暨县（现诸暨市）枫桥镇干部群众创造的“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少，治安好”的基层社会治理经验。党的十八大以来，习近平总书记多次对坚持和发展“枫桥经验”作出重要指示，为“枫桥经验”赋予新的时代内涵。要坚持和贯彻党的群众路线，在党的领导下，充分发动群众、组织群众、依靠群众解决群众自己的事情，做到“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”。“余村经验”作为“枫桥经验”在新时代的具体典范，两者在内容上具有鲜明的一致性。首先，在基层治理的领导核心上，两者都强调“党的领导”。坚持党的领导，是推进基层社会治理的政治方向和根本保证，将党的建设贯穿基层社会治理、保障基层社会治理、统领基层社会治理，实现政府治理、社会调节和居民自治的良性互动。其次，在基层治理的实施主体上，两者都强调“人民群众是基层治理的最坚实的依托”。人民群众是历史的创造者，是推动历史前进的决定力量，推进国家治理体系和治理能力现代化，必然也要依靠人民群众。群众路线是党的生命线和根本工作路线，其核心内涵是人民至上。“枫桥经验”“余村经验”都善于依靠群众路线化解矛盾纠纷，在具体表现形式上，依靠群众就地化解矛盾纠纷是关键所在。两者都强调要紧紧抓住群众参与基层社会治理的着力点，切实做到治理过程让群众参与、治理成效让群众评判、治理结果由群众共享。随着经济社会的发展，“余村经验”在秉承“枫桥经验”为了群众、依靠群众价值内涵的同时，更加侧重和突出服务群众。最后，在基层治理的运行模式上，两者都强调治理的系统性、时效性。基层社会治理要运用好一切社会力量，要广泛凝聚思想共识，不断完善基层党组织、村委会、村民等多方治理主体“心往一处想、劲往一处使”的工作格局。无论是“枫桥经验”，还是“余村经验”，两者的共同理念在于“源头治理”。“源头治理”不仅是防范化解重大风险隐患的事前处置，也是实现矛盾纠纷事中事后全流程管控的重要方式。“源头治理”应融合司法、行政、行业组织、社会公众等多元力量，不断完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制。

（三）“余村经验”的时代意义。2018年，《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出，要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，统筹推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设，加快推进乡村治理体系和治理能力现代化，加快推进农业农村现代化。党的二十大报告指出：“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。”“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能。在社会基层坚持和发展新时代‘枫桥经验’，完善正确处理新形势下人民内部矛盾机制，加强和改进人民信访工作，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台，健全城乡社区治理体系，及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。”“余村经验”为健全自治、法治、德治、智治“四治融合”的乡村治理体系提供了生动范例。“余村经验”践行5年以来，湖州市以产业兴旺为物质基础、以乡风文明为内生动力，锚定生态宜居和共同富裕的既定目标，迈出治理有效新步伐。截至2022年，湖州市农村居民人均可支配收入达到44112元，城乡居民收入倍差缩小到1.61（见表1）。湖州市在浙江省平安考核成绩中实现平安建设“十六连冠”。截至2023年，创建全国乡村治理体系建设试点示范县1个、全国农村社区治理实验区1个、国家级乡村治理示范乡镇2个、国家级乡村治理示范村15个。

表1 2018-2022年湖州市农村居民人均可支配收入统计表

二、湖州践行“余村经验”的主要做法

（一）立足支部带村，做实清廉正村，让红色党建强起来。完善乡村治理体系的核心在于党建引领。协同推进党的建设和从严治党，发挥农村党支部战斗堡垒作用和党员先锋模范作用，为法治乡村建设带好头起好步。一是建强战斗堡垒，打造乡村治理领导核心。认真贯彻落实浙江省委“百县争创、千乡晋位、万村过硬”工程部署要求，深入实施“百村示范、千村晋位”专项行动。创设“强村富民指数”，对全市所有914个行政村分区（县）量化排名，发布实干争先综合绩效考核“强村榜”。按照“一年提升、两年巩固、三年晋位”要求，严格落实1名县级领导挂点联系、1名乡镇领导包干负责、1个县直部门结对帮扶、1名第一书记驻村指导的“四个一”机制。乡村新领域新业态党的组织和工作覆盖率达到100%。二是树牢实干导向，锻造乡村治理过硬铁军。大力实施“浙北雄鹰”计划，举办村书记培训班、基层党建“走看赛”等活动。湖州市委连续推选8批“乡村振兴优秀带头人”共115名，形成了以盛阿伟、孙国文等人为代表在全省乃至全国具有较大影响力的“好书记”群体。对拟新进村（社）“两委”班子人选做到“凡进必审”，截至目前，全市共备案村（社）党组织书记1238人、村（社）后备干部3560人。三是践行群众路线，规范“小微权力”运行机制。出台《关于持续加强农村集体资金资产资源管理进一步推进清廉乡村建设的意见》，建立健全流转顺畅、交易规范、风险可控的农村集体“三资”监管机制。深入实施“阳光治理”工程，利用数字化手段严格执行村级重大事项决策“五议两公开”制度，编制村级重大事项决策、村级采购管理等“小微权力”清单45项。

（二）立足生态美村，做实发展强村，让绿色产业旺起来。余村坚持将生态经济作为“两山”理论转化的关键，充分体现出经济与生态两大系统并不是相互独立的，而是共处于一个互动循环的大系统中。一是开展美丽乡村建设，打造宜居乡村环境。按照整体规划、分步实施、特色塑造的思路，以组团式未来乡村建设为抓手，系统推进新时代美丽乡村建设。截至2022年，湖州市累计建成省新时代美丽乡村示范县1个、省美丽乡村示范乡镇43个、省美丽乡村特色精品村133个（见表2）。二是依托绿色产业发展，壮大村级集体经济。依托优良生态，深化产村融合发展，不断提升美丽乡村建设水平，全方位打开“绿水青山”向“金山银山”的转化通道。推进乡村运营品牌化。以乡村空间为载体，通过差异化定位，大力发展休闲农业、乡村旅游、农村电商和美丽乡村夜经济等新业态。持续实施村级集体经济“强村计划”，在全省率先创办“强村公司”，截至2022年年底，全市有强村公司300余家。三是聚焦创新促增收，力争资源最优化。出台《关于规范和促进农村承包地流转的指导意见》，截至2022年年底，土地流转率达74%左右。以德清县作为全国“宅改”试点县为契机，深化宅基地制度改革，全国首创“单一”宅基地使用权抵押。实施“千个团队、万名创客”培育工程，对新认定的市级示范性乡村创客团队给予10万元奖励。

表2 2018-2022年湖州市省美丽乡村特色精品村、省美丽乡村示范乡镇统计表

（三）立足依法治村，做实平安护村，让基层治理实起来。乡村治理现代化是国家治理能力现代化的重要内容和攻坚领域，加强乡村治理体系建设是完善乡村治理、推进乡村全面振兴的必然要求。一是开展民主法治示范村建设，提升农民群众法治素养。常态化开展形式多样的法治宣传教育活动，提升农民群众法律素养，推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。2017年，发布全国首个《美丽乡村民主法治建设规范》市级地方标准；2020年，颁布实施全国首部法治乡村建设地方性法规《湖州市法治乡村建设条例》。截至2022年，创成全国民主法治示范村（社区）24个，省级民主法治村（社区）478个，覆盖率均居全省前列（见表3）。二是强化公共法律服务供给，完善矛盾纠纷多元化解机制。深入推进公共法律服务“三大平台”建设，不断满足农民群众法律服务需求。推广“站点驻村”“法官联村”等创新模式，下沉公共法律服务资源，推动法律服务延伸至乡村治理末梢。截至2022年，按照“一镇一品”“一村一品”的标准，共打造乡镇（街道）矛调中心74个、村（社区）矛调工作站1185个。市、区（县）、乡镇（街道）、村（社区）公共法律服务中心（站、点）覆盖率达100%，“一村（社区）一法律顾问”覆盖率达100%。三是加强全科网格建设，提升乡村治理水平。2021年，制定发布全省首部市级地方性法规《湖州市预防和化解矛盾纠纷条例》。大力构建“防控人网+数据智网+全科地网+监控天网”的立体化、信息化、智能化农村社会治安防控体系，形成了“市级抓统筹、区县管终结、乡镇负主责、村社打基础”的四级联动多元矛盾纠纷预防调处综合工作体系。加强“1+3+N”网格团队建设（“1”即1名网格长，“3”即1名专职网格员、1名兼职网格员、1名包联干部，“N”即网格内的其他包联干部、专业执法力量、基层党员干部等其他社会主体），推动政府管理、村级自治和群众团体、社会组织、志愿者服务等融入网格化管理体系。截至2022年，全市专职网格员数量从2067名增加至4100余名，全市网格数量从2540个增加至4129个。

表3 2018-2022年湖州市省级民主法治村统计表

（四）立足道德润村，做实民主管村，让文明乡风靓起来。村民道德素养的提高有利于激发村民主体意识，乡村民主建设又为村民道德建设提供重要保障。一是实施“文明新风润心”行动，深化农村群众性精神文明创建。制定印发《湖州市新时代公民道德建设实施意见》《农村精神文明建设》等市级地方标准，制定具体公民道德建设内容和评价标准100条。总结推广乡村治理“道德门诊”“最美家风+”“诚信档案”等经验做法，不断提升社会文明程度。二是实施“文化惠民连心”行动，推动社会主义核心价值观在农村落细落实。发布《湖州市农村文化礼堂建设全覆盖三年行动计划（2019—2021年）》《湖州市农村文化礼堂建设管理奖补办法》等文件，实现农村文化礼堂“行政村建设、智慧化管理、点餐制服务、专职化队伍”四个全覆盖。以农村文化礼堂为主阵地，构建农村公共文化服务网络，进一步整合农村宣传文化、科普教育、体育健身等各类公共服务资源。截至2023年10月，建成农村文化礼堂903家，实现500人以上行政村全覆盖，获评省级五星级文化礼堂118家。三是实施“基层治理共建”行动，畅通多方参与的基层治理渠道。制发《关于开展村规民约（社区公约）和村（居）民自治章程制修订工作专项督查的通知》，指导各区县做好村规民约、社区公约的修订完善工作。通过搭建议事协商平台、规范议事协商流程和创新议事协商模式等方式，充分发挥“乡贤参事会”“两山议事会”“户主大会”等村级自治组织在乡村治理中的积极作用。探索开展以村民小组（自然村）为自治单元的“微自治”，划小村民自治单元，激活乡村治理“神经末梢”。

三、湖州践行“余村经验”的几点启示

（一）始终坚持以“党建引领”为核心，优化乡村治理体系。乡村治理是一个系统性和全局性的工程，在乡村治理工作中，要充分发挥我们党总揽全局、统筹资源和协调各方的优势作用。要强化组织引领，督促各级党委和政府将乡村治理工作纳入县乡党委书记抓基层党建工作的述职评议考核的重要内容，推动层层落实责任。湖州市坚持把党的领导贯穿基层治理的方方面面，充分发挥全市5100余名村“两委”干部和6.9万余名村党员模范带头作用，通过矛盾纠纷化解、困难群众帮扶、民情民意收集等工作机制，把组织优势转化为治理效能，创建了党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的乡村治理体制机制。

（二）始终坚持以“生态经济”为特色，夯实乡村治理基础。经济发展与乡村治理之间存在紧密关系。乡村治理成效为经济发展提供外部环境，经济发展为乡村治理奠定坚实物质基础。要不断探索农村集体经济发展创新模式，完善农村集体经济发展配套政策，加强“五议两公开”等监督机制建设，探索完善农村资源的市场化发展路径，带领农村集体经济持续健康发展。湖州市坚持以“生态经济”为特色，坚持将“生态经济”作为“两山”理论转化的关键，构建绿色发展新格局，打通“两山”转化新通道。

（三）始终坚持以“四治融合”为重点，统筹乡村治理力量。以“三治融合”推进乡村治理，自治是基础，法治是保障，德治是支撑。在数字乡村建设持续推进的大背景下，“余村经验”在秉持“三治融合”的基础上，完善发展出“智治+”的基层治理经验。坚持“四治融合”，能够最大限度整合各种社会资源、动员社会各方力量，有利于推动构建和谐稳定的基层治理新格局。湖州市以提升服务效能为焦点，以数字平台建设为抓手，通过“自治”激发基层活力，通过“法治”促进规范有序，通过“德治”树立良好风尚，通过“智治”统筹治理资源。

（四）始终坚持“共建共治共享”理念，共谱乡村治理新篇章。以“共建共治共享”指引优化乡村治理，推动形成“人人有责、人人尽责、人人享有”的社会治理共同体。坚持打造“村呼乡应、上下联动”的工作模式，建立乡镇、村居互通共融的基层党建机制，组建党建联盟，把乡村治理资源“串起来”，推动乡村治理“握指成拳”“连片联治”。湖州市始终坚持“以共建让群众成为最广泛的参与者，以共治让群众成为最终的评判者，以共享让群众成为最大的受益者”的社会治理理念，打造政府与社会高效互动的良好氛围。

（五）秉承发展“枫桥经验”的时代价值，探寻乡村治理新路径。“枫桥经验”的核心在于发动和依靠群众化解人民内部矛盾，形成“民事民议、民事民办、民事民管”的多层次基层善治格局。在践行“枫桥经验”人民主体性的基础上，“余村经验”更加凸显了以法治护航乡村振兴的重要性。强调在法治轨道上化解矛盾纠纷，善于通过运用法治思维和法治方式解决日常问题，让人民群众在法律框架下分清是非曲直、在权利义务统一中判断对错，真正把社会治理经创新化为人民美好生活。