■ 樊明捷

“湾区经济”在当前全球的经济版图中占据着不可替代的地位，是从单个城市的竞争晋升为多个城市构成的区域之间竞争的代表性产物。湾区具有开放的经济结构、高效的资源配置能力、强大的集聚外溢功能和发达的国际交往网络等特点，区域协同发展是湾区实力竞争的背后推手，目前世界三大湾区：纽约湾、东京湾、旧金山湾，经过几十年的快速发展和实践，都形成了一定的区域协同机制。

一、纽约湾区的“双重力量”

纽约湾在美国东海岸拥有特殊地位，这源于它得天独厚的地理优势：19世纪初运河开通后，纽约市的港口成为了东海岸唯一链接内陆航运和五大湖区港口的大型海港，带动了纽约湾的港口业、制造业和金融保险业。纽约大湾区是一个跨州建设的大都市区,除了涉及城市之间的关系，还涉及跨不同司法主权的州之间的关系（在美国，每个州都有自己的立法、司法、行政体系），协调起来需要更多的智慧。纽约湾的区域合作同时依赖政府和民间的力量：不仅建立了独立统一的规划组织——“纽约都市圈规划组织”和“区域委员会”共同促进区域合作发展，分别负责交通建设和经济发展的协调规划工作；也有民间智库——“区域规划协会”，作为不可或缺的民间力量， 为纽约湾的决策者提供规划方案。来自政府和民间的“双重力量”以区域发展为共同目标，开辟了纽约湾区21世纪初问鼎世界三大湾区的势力。

作为独立的统一规划组织，“纽约都市圈规划组织”的成立避免了不同区域不同部门公务员在职能上的重复，节省在手续、流程上的无效消耗，提升时间、人力、物力管理的效率，实现纽约湾区进行规划协同的绿色运转。“纽约都市圈规划组织”在区域的合作发展中强调基础设施建设，尤其是交通方面的有效规划，引导着城市改善和缓解区域交通的负担，促进了纽约湾区的网络化发展和可持续发展。

作为民间智囊团，“区域规划协会”自1922年成立以来先后推出过四轮区域规划，从20世纪20年代的第一轮区域规划启动了大量的基础设施建设和城市建设；到20世纪60年代的第二轮区域规划强调利用轨道交通连接区域内的新区，解决老城区中心衰退等问题，并首次提出 “公众参与的区域规划”；到20世纪90年代的第三轮区域规划中又进一步强调在区域内形成高效的交通网络，提升经济活力；最后，21世纪最新发布的最新一轮区域规划开始关注湾区如何应对海平面上升和气候变化、社会公平、健康湾区。

纽约湾的创新是在政府和民间的推动下共同进行的，湾区的发展伴随着近百年复杂区域规划的过程：利用区域规划的手段形成以纽约为枢纽的对外交通网络，高效便捷；也不断强调自然生态环境保护和社会环境维护，与城市开发并行；不仅协调不同等级政府和部门之间的诉求和关系，还鼓励公众参与。

二、旧金山湾区的市场推动

旧金山湾区自19世纪后半期以来，已发展成为享誉全球的科技创新经济型世界湾区，汇聚了大量全球领先的高科技企业。科技创新产业是旧金山湾区屹立于世界三大湾区的最主要竞争力，这个湾区的区域协同是依靠知识创新链条拉动的。美国的经济秉持市场原则，资本市场作用作为诱导因子促成了科研成果向技术转化、再向科技产品转化、最终反向刺激研发和科创的过程。这个过程在产业链上联结了企业、中介、研究机构、政府和用户在区域范围内形成了产业集群，产业信息在科学研究、工程实施、产品开发、生产制造和市场销售之间进行反馈，从而在区域内跨城市建立起创新与生产、市场、消费者之间的高效融通体系。位于产业链上下游各个位置上的机构或企业恰如其分地扮演着自己的角色：高等院校是知识创新的起点，企业是技术创新的载体，配套科学技术型产业的金融和管理等中介服务发挥着平台的作用，把湾区内创新所需的要素整合在一个完整的体系内，加之政府通过地方联盟、湾区层面的权力机构、各专业性的专委会组织共同在区域合作中形成的催化作用。这就是旧金山湾区独树一帜的、由科技创新引导、以市场逻辑自发形成的区域协同模式。

旧金山湾区的高等院校与知识创新始于二战期间，原斯坦福大学工学院院长在哈佛大学从事雷达信号侦测和干扰研究，战后他回到斯坦福大学复任工学院院长，他就是惠普公司创始人的老师——弗雷德里克·特曼教授。特曼教授创立了斯坦福创新工业园区后，把其中一部分租给企业，并专设奖学金来扶持知识研发的产品化过程。惠普、柯达、奇异和洛克希德等公司都是从这个园区走出来的。特曼教授极具先见之明地鼓励学生和老师基于学校的科技研发进行创业，让知识技术化、技术产品化，在获得的反馈中完成知识的迭代更新，为旧金山湾高校引发的产业创新奠定了基石。如今，旧金山湾区已经成为聚集着斯坦福大学、加州大学伯克利分校等20多所知名大学以及25所国家级或州级科学实验室的知识创新圣地，这些大学以斯坦福为首，延续了高校向企业输送人才、专利和技术的密切合作，拉动了产学研的联动链条。企业除了反馈知识技术化和产品化的信息之外，还向高校捐助资金，共同承担起推动区域协同创新的责任。

与高等院校关系密切的企业在承接了大学输送的研发成果和专业人才后，迅速投入了技术化和产品化的商业征程，随着产品在市场上传播、需求的提升和扩大，又逐渐孵化并发展壮大出科技创新领域中相互关联的新公司。旧金山湾区逐渐成为技术集群和企业地理集中地，重要技术产业集群包括：圣何塞的信息通讯、电子制造、航天航空装备等高技术产业群体，硅谷地区大量的全球著名髙科技企业集聚，如谷歌、雅虎、甲骨文，另一主要城市奥克兰及其周边的装备制造业群体。

旧金山湾区的科创企业之所以能够借市场之力将高校研发成果转换而成的产品迅速投入商业运营，除了企业自己的技术团队作为基础支撑，也有赖于与科创产业关联度较强的金融、法律等中介服务机构的帮助。旧金山市主要发展科技金融业，各种类型的金融、管理等中介形成了完善的服务体系，帮助湾区的其它城市整合产业要素以提升科技的商业化效率，尤其是风险投资对旧金山湾区科创企业的腾飞起到了不可或缺的作用。风投在旧金山湾区的风靡与政府的决策和高校的贡献有关，可以追溯到上个世纪70年代养老金首次被允许用来风险投资，后来在法律中还提出政府对科创企业投资比例的要求；科研机构响应风投扶持湾区科技创新的趋势制定了研发成果的评估机制，筛选出有继续技术化和产品化潜质的研发成果来帮助风投进行投资选择降低失败的风险。旧金山湾区的受益者之一Zendesk公司就是在风投的帮助下将首创于丹麦、后迁至旧金山湾的科技型公司一步一步扩张直至上市，他的创始人称旧金山湾区为“创业的乐土”。

旧金山湾区政府的作为可以归纳为“顺势而为”——顺应市场之势推动湾区协同发展。湾区区域协作组织（BARC）是一个联合政策委员会，帮助其4个会员单位更好地整合区域交通、土地使用，控制空气污染和处理好气候变化带来的海平面上升对湾区的影响，并协调湾区的区域规划，4个会员单位包括：地方政府联盟（ABAG）、湾区空气质量管理部门（BAAQMD）、湾区保护发展委（BCDC）、大都市交通委员会（MTC）。BARC和它的4个会员单位多成立于21世纪，相较于另外两大湾区的协同机构，成立时间较晚，这些组织只对湾区各方面发展进行协调而不是政府行使权利的机构，它们的决策和作为同样顺应市场规律、有助于企业协同。

在市场逻辑下，不同类型的企业自发地进行空间排布，例如，科技型企业倾向于和研究型大学在地理上保持较为紧密的联系。位于产业链不同位置的企业遵循资本追逐低成本和高效率的规律形成一个个产业集聚，在商业效率的主导和可持续发展的约束下，形成了旧金山湾区内各个城市主要产业的协同关系：不同城市之间不以竞争关系为主，旧金山的金融服务业、圣何塞的科技创新业、奥克兰的港口工商业互相带动，以多元化的产业类型和合理的区域产业结构促进湾区整体协作发展。

三、东京湾区的财团与智库

东京湾在全球四大湾区中具有“制造业创新基地”的称号，空间上京浜、京叶是以东京为中心的两条沿海岸线工业带，分别从环湾东西两侧自北向南抱湾延展，沿着两条工业带在东京和东京以南的东西两侧分布着六大港口：东京港、横滨港、千叶港、川崎港、木更津港、横须贺港。在东京湾的发展演变过程中，港口之间从起初的竞争关系走向了基于工业带布局的相互协调发展关系，分工协作的港口群带动湾区工业带乃至东京湾制造业的大力发展。东京湾从散落港口之间的低效竞争，走到通过工业带串联起来的港口形成合力的协同发展，离不开规划管理的重要作用。

值得一提的是，日本政府从19世纪60年代开始构建东京都市圈到演进成为今天的东京湾，没有出现统筹规划和管理湾区开发的政府机构。东京湾这个区域协调方案的整体把握不是由政府决议并强制执行的，而是在经济发展的自然规律中逐渐出现了一种协商机制，协商机制的执行者有自己的投资人并秉持受到政府和社会尊重的处事原则，例如，沿岸各城市的开发需要服从于已经通过智库达成协议的规划案，如若更改需要“首都港联”这个区域联盟成员的一致同意。通过区域智库的平台，市民关于城市和规划的意见反馈甚至可以影响日本法律内容的修订。在日本的区域发展过程中，各个城市和县会做自己的地方规划，同时国土、产业、交通等不少相关部门都会从各自的领域来做规划，如此多的规划出现在“区域”这个平台上相互碰撞时，更高层面的政府无需出面协调，由社会合作机制的载体——智库出面，对不同层面和领域的规划进行衔接和协调。这些载体包括不同背景、不同投资渠道来源、不同专业领域侧重的智库，下面以首都圈湾港联席推进协议会和日本开发构想研究所为例做简要探讨。

“首都圈湾港联席推进协议会”于1976年设立，而后于1996年设立了“东京湾港湾联席推进协议会（湾联协）”，2002年重新改为“首都圈港湾联席推进协议会（首都港联）”。协议会委员是由关东地域各个港的港湾管理者：茨城県、千叶県、东京都、神奈川県、川崎市、横浜市、横须贺市以及关东地方整备局构成。首都港联的业务和职能涉及保护航道、相邻沿岸区域的开发和与之有关的重要规划、规划调整和调查研究，与湾区土地的使用密切相关，因此，在东京湾区的开发和保护中起到重要的协同作用。

日本开发构想研究所（UED）是以经济企划厅为主管机关设立的研究型智库，法人是日本财团。日本开发构想研究所在专业方面负责东京湾城市开发和高等教育调查研究与咨询，参与了从港湾的土地整备到新城开发全领域，涉及旧工厂再开发、新产业、循环产业、物流、货物线乘客化、综合环境整备、防灾计划等工作，为东京湾的国土计划、整备开发出谋划策。这个智库在国土规划和产业政策方面同时服务于日本中央政府和东京湾的各级政府，在长期的服务过程中掌握和熟识大量从中央到地方的数据，这些数据既关系到国家标准也涉及东京湾发展的自身诉求。所以，极少有关于东京湾的相关规划不经其之手，日本开发构想所用自己的智慧在引导东京湾实现自身发展目标的同时，符合国家的整体要求，并化解区域内地方与地方诉求之间的矛盾，形成一套连贯的东京湾相关规划方案，这正是日本开发构想研究所对东京湾规划的贡献。

日本政府的决策者在不断更新换代，各个时代都有自己的背景和方向。智库作为区域发展的参与者和伴随者既在每一个当下担当了东京湾不同层级和不同领域规划方案协同执行者的角色，又在上一个时代过渡到下一个时代时扮演了东京湾城市规划知识与数据传递者的角色。经过历史变迁，它们从协调者、规划者和长期跟踪研究者成长为真正的“智者”，从层层叠叠的规划方案中，甚至可以引导并推动东京湾的区域发展，成为日本开发并管理东京湾的重要价值平台。

在不同法制体系、经济结构、产业类型背景下，这些世界性湾区衍生出了多种多样适应自身发展的区域合作模式：纽约湾跨州而建，既有政府在区域层面的协调和管理作用，比如经济发展和交通建设方面，也有民间的智囊团自上个世纪20年代起就开始编制区域规划方案，从技术层面提供支撑；旧金山湾由于主导产业类型的特点，其政策更加开放，允许市场上的企业、机构、中介依托“产学研”的凝聚力自发超越城市边界，在一个区域的空间范围内布局并合作，政府为促进这种协同发展研究制定政策来安全化、合理化企业的行为，并设立湾区联合机构来协调区域规划；东京湾的区域协同也是由智库通过规划的手段来具体执行的，智库借助一定的机制，在相关法律、政策的维护和约束下，为东京湾产业的发展搭建健康高效的城市平台。