高标准建设徐州淮海国际陆港
《唯实》杂志 2020年1期
作者：赵建军 梁钟巍 吴岱 高新涛
江苏省委书记娄勤俭在全省对外开放大会上提出支持徐州探索建设国际陆港，并在省两会期间做出重要指示，要求徐州把做大做强枢纽经济作为今后发展的重点任务，加快建设国际陆港，打造东西双向开放的内陆型国际中转枢纽港。江苏省省长吴政隆多次做出批示，要求科学规划、支持推进、务求实效。江苏省有关部门组成专题调研组，紧扣枢纽经济发展和高水平对外开放，重点围绕徐州淮海国际陆港的规划布局、功能定位、设施建设、项目推进、体制机制等方面进行了深入调研思考。
一、徐州淮海国际陆港规划建设取得的初步进展
徐州市坚决迅速贯彻江苏省委、省政府决策部署，初步提出建设淮海国际陆港的总体考虑，重点任务，加快推进规划编制、设施建设、载体打造、国际班列等重点工作，取得了积极进展和初步成效。
徐州建设淮海国际陆港具备良好基础。徐州区位优势明显，交通体系完善，是丝绸之路经济带重要节点城市、淮海经济区中心城市，是国家相关规划明确的全国重要综合交通枢纽、国家陆港型物流枢纽承载城市和重要物流集散中心。作为京沪线、陇海线铁路的交汇点，省内开行的中欧（亚）班列不论北上还是西行，都必经徐州货运枢纽。即将启动建设的中铁“一带一路”国际物流园，预计将形成年开行国际班列1000列以上的服务能力。同时，徐州市产业基础较好，工程机械、硅材料等主导产业提档升级，装备与智能制造、新能源、集成电路、生物医药等新兴产业快速发展，综合竞争力不断增强。“一带一路”建设、长江经济带发展、长三角区域一体化发展等多重国家战略的深入实施，有利于徐州市充分发挥国家和省支持政策叠加优势，放大枢纽辐射带动作用，为加快淮海国际陆港建设提供有力支撑。
淮海国际陆港规划建设布局初步展开。一是建立工作推进机制。成立了市委、市政府主要领导牵头的淮海国际陆港建设指挥部，下设规划建设、产业发展等专项工作组，统筹协调推进陆港建设。引入市场化运营主体，注册成立了淮海国际陆港投资集团公司。二是启动淮海国际陆港总体规划编制。初步形成了“一港多点、港区一体、多点联动”总体布局。三是推进区域内公路、铁路、水路等基础设施建设和相关搬迁工作。铜山货场国内集装箱场站改造完成，中铁“一带一路”物流园项目2019年9月开工建设;亿吨大港疏港铁路专用线、邳州作业区疏港铁路加快推进。四是打造开放平台载体。加快中欧（亚）班列发展，2019年上半年“徐州号”国际货运班列开行43列，同比增长33.8%，其中回程班列13列。加快观音机场国际货运中心、国际快件中心、国际邮件互换局规划建设，积极争创国家跨境电商综试区。
省级层面全力支持推进。江苏省发改委认真落实省委、省政府决策部署，会同省有关部门认真研究，在基础设施、重大项目、土地利用等方面明确了4大类、11项支持举措，就設立徐州淮海国际港务区事项牵头协调推动，上报意见建议，省政府已批复同意设立并提出明确要求，将淮海国际陆港建设核心项目（中铁“一带一路”国际物流园）列入省领导挂钩重大项目，帮助协调解决困难问题，下一步还将联动拓展项目内涵，积极帮助申报陆港型国家物流枢纽，指导编制建设方案并上报国家争取。
二、国内其他省市建设发展国际陆港的经验借鉴
当前，国际陆港建设方兴未艾，日益成为国内众多内陆城市发展枢纽经济、深化对外开放、推动经济转型升级的重要抓手。总体看，目前陆港建设发展较好的西安、郑州等地主要有以下特色做法。
规划先行。西安市2006年即编制了国际港务区发展相关规划，确定了“先建内陆港、再建开发区、后建东部新城”的发展战略，西安国际港务区成为“中国最大的陆地港口”。郑州市研究编制了《郑州国际陆港发展规划》，确定了铁路港、公路港、空港、海港“四港一体”、多式联运的发展理念。成都市编制了《成都铁路港建设总体规划》，努力打造“国际铁路第一港”。
市场运作。西安国际港务区设立了西安国际陆港投资发展集团有限公司，作为内陆港口运营综合服务商，业务覆盖港口运营与物流、国际贸易、生产生活配套、投资与金融服务等多个板块;国际班列开行13条线路，每条线路委托一个市场主体运营开拓、自负盈亏，政府支持和企业运作比较协调，市场化水平较高。郑州经济技术开发区和河南物资集团联合组建郑州国际陆港开发建设有限公司，全面负责国际陆港规划建设及郑欧班列运营。
功能集成。西安国际港务区按照“产业链构建、集群化发展”的思路，集聚现代物流、国际商贸、现代服务业、战略新兴产业，致力于服务的专业性、多样性和便捷性。郑州国际陆港在铁路集装箱中心站基础上，通过中欧班列和铁海联运不断扩展功能，统筹布局铁路口岸、公路港、保税功能园区、多式联运服务中心和金融、商贸等生产性服务中心。重庆陆港利用铁路、水运和航空口岸，不断拓展深化服务功能，加快临港产业发展步伐，形成了集口岸、物流、产业为一体的现代综合港区。
亮点突出。西安、郑州等地建设国际陆港，均以国际班列发展为突破口，带动相关产业链集聚发展。陕西省整合打造“长安号”国际班列，2018年开行1235列，是2017年的6.3倍。2019年上半年开行846列，同比增长55%，其中去程回程比例达到5.8：4.2，实际开行量、重载率、货运量位居全国首位。同时，与青岛港、宁波港共建海铁联运，“襄西欧”等一批集散班列成功开行，区域性集结中心和分拨中心建设其势已成、其效已显，再加上近年来自贸试验区政策叠加、重大外资项目加快集聚，西安由内陆地区一举成为开放的前沿热土。
机制保障。西安、成都、重庆、郑州等地在国际陆港建设初期，均建立了省市两级政府以及相关部门组成的领导协调机制和工作推进机制，统筹指导、整合资源、协调推进，集中各方力量攻坚克难、推进落实。
三、徐州淮海国际陆港规划建设存在的短板问题
顶层设计有待进一步明晰。徐州市有关方面仍需进一步提高站位、统一认识，真正把国际陆港建设放到全省乃至全国的开放发展大局中定位考虑。对淮海国际陆港的发展方向、目标定位等，目前还存在认识不清晰、不统一的情况。对淮海国际陆港规划建设及运营发展的统筹考虑仍需加强，摊子不宜铺得较大，布局需要进一步集中。阶段性目标、标志性工程还不够明确，重点任务、亮点工作尚未很好理清，相关工作措施不够聚焦，亟待形成一流国际陆港建设发展的整体运作模式。
核心竞争力不够突出。铁路货运是国际陆港的核心竞争力。目前，徐州铁路货运优势发挥不够充分，对陆港发展和区域经济的支撑作用还不明显。2018年徐州铁路货运量仅占全市货运总量的2%，低于全省平均水平0.6个百分点。国际班列运行水平仍需提升，2018年徐州开行国际班列仅占全省的4.6%，2019年上半年占全省的9.7%，省内集结点地位作用还未显现。打造国际班列的集结中心、分拨中心面临较大困难，亟须下决心、超常规给予协调支持。
功能不够集成高效。淮海国际陆港的功能設计仍较单一，相关要素资源不够集聚，功能尚需集成夯实。集疏运体系不够完善，“一港多点”布局如何落地，特别是多点之间如何互联互通、协同发展还需进一步破题。多式联运水平有待进一步提升，各种运输方式的有效衔接和协调仍然不够，支撑国际陆港建设的铁路一类口岸和跨境电子商务等配套功能尚不完备。
产业支撑能力不够强。现阶段，徐州在枢纽偏好型产业发展方面较为滞后，尤其是现代物流业发展不充分，国内和全球知名供应链企业集团集聚落地偏少，贯通一、二、三产业、衔接生产消费的关键作用发挥不够。作为淮海国际陆港核心区的铜山货运区，集聚能力、带动作用、辐射功能还比较弱，区域内高端制造、现代物流、商贸等产业整体发展水平仍需夯实提升。
工作推进机制不够完善。国际陆港建设是一项系统工程，任务重、要求高、涉及面广、协调推进难度大。徐州市虽然成立了市级层面的国际陆港建设指挥部，但目前更多发挥的是协调机构作用，欠缺专门办事机构实施，急需具体牵头部门落细落实落地。很多重要工作事项，特别是地方政府与铁路部门在陆港建设运营中的工作协调，高位统筹、高层推进还不够到位。国际陆港规划编制工作需要真正上升到市级层面，做到高起点、善集成、强统筹。徐州淮海国际陆港发展有限公司虽已挂牌，但公司的股权架构、运作模式、职责任务有待进一步明确和细化。
四、进一步促进淮海国际陆港建设的对策建议
着眼全局提高站位，深刻领会徐州淮海国际陆港建设的重大意义。高标准规划建设淮海国际陆港意义重大。从国家层面看，是贯彻落实习近平总书记视察徐州重要指示精神，服务国家“一带一路”建设大局，扩大东西双向开放的重要举措;从省级层面看，是促进各类资源要素交汇融合，强化枢纽经济辐射引领作用，促进区域联动发展的现实需要;从徐州自身看，是加快老工业基地振兴，促进产业转型升级和布局优化，提升城市发展能级的重大机遇。建议徐州全市上下进一步统一思想认识，强化战略思维和机遇意识，以更高站位、更宽视野、更实举措，高起点谋划、高效率推进、高质量建设淮海国际陆港，为全省高质量发展和高水平开放作出更大贡献。
深入研究统筹谋划，准确把握徐州淮海国际陆港发展定位。一是突出规划引领。自觉站在服务江苏“一带一路”交汇点建设和全国开放发展大局的角度，从立足江苏、服务全国、放眼世界出发，委托有资质、实力强且有陆港规划经验的专业机构，精心编制淮海国际陆港建设总体规划，坚持布局集中、功能集成、产业集聚、发展集约，科学研究布局陆港设施建设和产业发展，明确时间表、路线图、责任主体。二是明晰目标定位。重点围绕“通达、融合、集聚、辐射”发展定位，着力打造东西双向开放的枢纽经济新高地。突出“通达”，加快设施互联互通，构建形成高效畅通的节点、通道和网络体系;突出“融合”，聚焦枢纽经济的创新发展，提升多种运输方式的高效衔接，强化多种枢纽功能的深度融合;突出“集聚”，以枢纽聚产业、聚企业、聚资源，推动传统产业转型升级、新兴产业快速成长、企业竞争力加速提升，形成新的经济增长点;突出“辐射”，在更高层次上优化市场配置，支撑淮海经济区中心城市建设，深度参与全球市场分工和开放竞争合作，放大辐射带动效应。
聚焦重点精准发力，不断提升徐州淮海国际陆港核心竞争力。建议徐州进一步发挥自身优势，以国际陆港核心业务为重点，着力夯实基础支撑，打造标志性成果，尽快形成特色亮点。一是建枢纽。近期重点打造铁路铜山货场、徐州亿吨大港顺堤河作业区，拓宽核心区发展纵深，推动“多点联动”有效破题;不断完善集疏运体系，加快公铁空水管等基础设施互联互通建设，推进铁路港、内河港、航空港、公路港一体协同，实现交通枢纽建设与城市空间、产业布局的有机融合。二是强功能。依托铁路枢纽，发挥班列集零成整、中转集散功能作用，拓展加密“五定”班列，努力打造江苏国际班列的集结中心和分拨中心，推动国际班列提质增效;推进铁路国际集装箱中转中心建设，强化分拨集散、多式联运枢纽功能;加快建设完善综合保税区、铁路航空口岸、国际邮件互换局等开放平台，积极争创国家跨境电商综试区、国家多式联运综合试点;综合运用大数据、物联网、5G等先进技术，提高供应链数字化、互联化、智能化管理水平。三是聚产业。按照“枢纽+”思路招商选资，合理布局枢纽偏好型产业，加快集聚全球知名供应链企业，推动现代服务业、先进制造业等高端生产要素落地发展，加快机械制造、农产品等大型专业市场和物流龙头企业培育，加强跨境电商、物流金融等模式创新，大力发展高铁经济、航空经济，形成枢纽经济、门户经济、流动经济的新增长点。
国际陆港是复合型业态，涉及多领域发展，需要政府统筹协调支持和部门协同服务推进。建议：一是以市为主进一步加强研究论证，加快编制完成淮海国际陆港建设总体规划和实施方案，基本成熟后向省委、省政府做专题汇报。二是按照规划引领、分步实施、滚动发展的原则，精心谋划各阶段目标任务，明确序时进度，逐项狠抓落实。徐州国际陆港建设刚刚起步，看清的事情先落下来，能做的事情先做起来，摊子不宜铺得过大。三是加快组建省级班列运营公司。进一步明晰徐州以及连云港、南京、苏州等省内班列开行城市的发展定位和分工协作，尽快明确徐州为省内国际班列集结点并真正为其“授权赋能”。协力打造江苏国际班列的集结中心和分拨中心，为淮海国际陆港建设提供有力支撑。四是市级层面进一步完善领导推进机制。整合集中市级力量，抓紧做实做强徐州淮海国际港务区管理机构，调集各方面精干力量，明确协同推进部门单位，强化跟踪问效，力促各项任务落到实处。按照市场化、企业化运作模式，尽快做实国际陆港投资建设主体，特别是统筹考虑市县层面，铁路方面，以资本为纽带尽快形成各方协同推进的工作合力。五是省级层面建立支持淮海国际陆港建设的协调推动机制。省各有关部门进一步加强指导服务，属国家层面的支持政策，会同徐州市对上积极争取;属省级层面的支持事项，如土地、环境等要素资源给予重点保障，具备条件的抓紧落实到位，尚不成熟的主动指导帮助、积极创造条件。当前特别是对陆港核心区建设中亟须解决的部分用地规划修编、生态保护红线调整等问题，全力帮助协调推动。省市齐心协力、联动推进，高质量推进徐州淮海国际陆港规划建设，加快打造枢纽经济、开放型经济发展新高地，为“强富美高”新江苏建设提供有力支撑。
（作者单位：赵建军，江苏省人民政府;梁钟巍、吴岱、高新涛，江苏省发展和改革委员会）
责任编辑：张蔚菊