“一带一路”战略下陆港建设的问题与对策
《中国发展观察》杂志 2015年5期 作者：刘晓雷
2013年习近平总书记提出共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的战略构想，得到各有关国家的积极响应。2014年11月，习总书记在“加强互联互通伙伴关系”对话会上，进一步明确了要以亚洲国家为重点方向，以经济走廊为依托，以交通基础设施为突破，实现亚洲互联互通的早期收获。陆港既是沿海港口在内陆经济中心城市的支线港，也是内陆地区承接国际资本、沿海产业向内地转移以及通向国际市场的直通大门，是建设“一带一路”的先行领域和重要基础。本文通过对陆港与“一带一路”战略内在联系和发展现状的研究，找出关键问题，提出政策建设，对支撑“一带一路”战略具有现实意义。
陆港发展与“一带一路”战略的内在关系
综合国内外陆港研究成果，陆港是指在内陆经济中心城市的铁路和公路交汇处，依照相关国际运输法规、条约和惯例设立的对外开放国际商港，是沿海大型国际中转港口在内陆地区设立的支线港口和现代物流操作平台，提供方便快捷的国际港口服务给内陆地区。其基本条件包括对接海港的运输体系、集装箱化的货运体系、规模化的经济体系和与海港相同的功能体系。
“一带一路”战略某种意义上是我国的国家物流战略，在打造陆地物流发展战略的同时，也打造海上物流发展战略，从而形成陆地和海上两大物流通道，实现中国国际贸易的“一体两翼”的发展战略——以中国的国际贸易为主体，一翼是“丝绸之路经济带”，一翼是“海上丝绸之路”，促进我国多种物流体系的形成与发展。在这一体系中，陆港承担了与港口相似的物流枢纽功能，因其处于内陆地区，在战略区位上更符合面向两个方向，实现“一路”、“一带”两个战略方向延展的布局结构，因此陆港在“一带一路”战略中的枢纽地位更为突出。
图1：陆港在“一带一路”战略中的关系
第一，陆港是推动“一带一路”战略中内陆区域发展的重要平台。陆港发展能够有效改变我国西部、中部和东北等“一带一路”重点区域外贸投资环境，促进内陆城市国际化和产业结构调整，提高国内消费需求，缓解内陆地区与沿海地区经济发展不平衡问题。
第二，陆港是助力“一带一路”战略中城市发展的重要驱动力。陆港建设打开了制约内陆地区国际贸易发展的瓶颈——国际物流通道，实现陆地国际物流与海洋国际物流的无缝连接，减少进出口货物的中转环节、加快通过速度，使内陆经济中心城市具有完备齐全的国际港口运行机制和方便快捷的外运操作体系，使内陆中心城市成为“国际港口城市”。
第三，陆港是促进“一带一路”战略中大陆桥连接的重要节点。陆港具备国际港口的功能，为“一带一路”的大陆桥建设引入以港口为基础的多边国际物流操作机制，为亚欧大陆经济中心城市之间建立国际贸易网络、实现亚欧经济一体化打下基础。同时，也使国际海洋物流网与陆地物流网联为一体，国际物流直接伸入内陆地区和国际的经济中心城市，助力全球经济一体化。
第四，陆港是提升“一带一路”战略中民生就业的重要手段。内陆地区的能源、土地、原材料和劳动力价格等生产要素较沿海地区有一定的优势，在国际物流条件相当的情况下，陆港建设相比沿海地区的投入少、产品成本低、利润回报高，同时，陆港建设也为“一带一路”多条经济走廊上重点城市增加就业岗位，提高工资收入；由陆港建设带来的建设项目使所在区域农村城镇化建设和农民生活条件得到提升。
“一带一路”战略下陆港发展的现状分析
近几年，我国陆港建设开展较快，特别是在“一带一路”战略提出后，围绕新亚欧大陆桥通道、中伊土通道、中巴运输通道、孟中印缅通道、中蒙俄通道等战略经济走廊，形成了重庆西部物流园、西南港务区、霍尔果斯国际铁路物流中心、广西东盟国际物流园、云南铁轩物流园、二连浩特基地，场站设施主要包括铁路集装箱中心站、集装箱作业区、B型保税中心、海关监管区、检验检疫区、公路运输站场以及物流、商贸等生产生活配套设施等，全面提供集装箱多式联运功能、海关服务功能、保税服务功能、检验检疫服务功能、现代物流服务功能以及金融服务功能等，有效提升了“一带一路”国家物流体系的服务水平和国际竞争力。通过对全国陆港发展的详细梳理，我们发现有如下特点：
（一）陆港已发展为“一带一路”战略中产业集聚的物流中心
陆港在其发展过程中不断进行功能和业务拓展，符合“一带一路”发展思路。在初始成长阶段，陆港实践主要是投资改造交通条件良好的内陆集装箱场站、物流园区等或是在交通干线交汇影响地带投资新建，进而基于不同载体进行功能拓展，经过初期发展，陆港将成为具有内陆口岸功能的重要交通结点，并具备初步多式联运功能,并能提供简单物流服务。在成长阶段，重点提升物流服务，主要是低增值价值的物流服务，陆港将逐步发挥物流网络结点效应，成为区域物流配送中心。在成熟阶段，陆港与陆港物流园区实现联动发展，实现陆港的国际化发展并带动区域经济一体化发展，这时陆港基于保税仓储等基本保税功能，全面争取更多的保税优惠政策，推动陆港向综合物流中心的发展。纵观现阶段我国陆港实践，尚没有陆港成为成熟的综合物流中心，探索仍在不断进行。
（二）陆港建设具备全国范围内广泛性与普遍性
通过梳理我国陆港建设的基本情况，我们发现陆港已成为内陆城市在贸易全球化时代发展的重要战略，以及海港向第三、四代港口转型的重要支撑，陆港发展不仅得到省市支持，更得到国家决策层面的支持。从陆港的发展进度来看，大致呈现陆港从北方地区向南方地区推进的趋势，且我国较早投入运营的多位于东部省份的内陆地区，然后向中西部地区推进。从陆港的全国布局来看，依托沿海集装箱枢纽港，在内陆地区逐步形成相应的陆港群。陆港作为新的物流组织与运作模式,对沿海与内陆的交通、城市格局、贸易格局都会产生一定影响。
（三）陆港与区域经济发展的互动性显著增强
陆港与区域经济发展有着显著的互动性，比如西安陆港建设就提出“先建内陆港，再建开发区，最后建设东部新城”的陆港发展路径，为城市发展开辟重要的战略空间。目前，我国陆港发展主要以现代服务业、生产性服务业为主，在信息化、国际贸易、国内贸易等方面形成一定规模。在更广范围上，陆港对区域经济发展也有较强带动作用，比如重庆西部陆港面向西南地区开发，形成长江上游地区重要的现代物流枢纽和产业化基地。西安国际港务区成为关中－天水城市群的开放高地，并作为西北地区首个综合保税区，带动整个区域国际贸易发展。
（四）陆港普遍依托“一带一路”中重要的国际大通道
良好的交通区位条件是陆港发展的基础。调研显示，我国陆港布局多位于“一带一路”战略中重要的经济通道，一般都具备多条国家级交通干线的交通影响区，且基本都位于铁路干线沿线。同时，陆港倾向于布局在产业发达、货源丰富的市辖区范围，且基本上都位于多个行政区的交接地带，比如重庆西部陆港、西安陆港等。这些陆港中，半数以上都纳入城市现代物流发展体系中的重点物流园区或中心。在空间布局上，陆港多位于主城边缘或稍远的地区，比如云南铁轩物流园。另外，部分陆港选择布局在多省交接区或边境口岸的交通节点，或是具有很好的产业基础与较强的外贸需求，比如霍尔果斯、二连浩特等口岸型陆港。
存在的主要问题
虽然陆港建设发展很快，在推动国际贸易、带动内陆经济、完善物流体系等方面发挥了重要作用，但对照“一带一路”战略的发展要求，我国陆港体系建设还存在一些问题。
一是铁路通道建设严重滞后。根据调研，我国现有边境铁路口岸8个，客货运量主要集中于满洲里、阿拉山口、二连浩特和绥芬河4个铁路口岸。现规划跨境铁路国内段即将开工建设，但境外段铁路大多仍处于研究阶段，建设相对滞后，导致我国与吉尔吉斯斯坦、巴基斯坦、缅甸、老挝等邻国尚无铁路联通。由于“一带一路”战略体系下，陆港建设大多布局欧亚铁路大通道，如果跨境铁路建设跟不上，势必影响陆港枢纽功能的发挥，进而制约“一带一路”国际物流体系的形成。
二是口岸公路交通较差。调研显示，丝绸之路经济带口岸公路“通而不畅”问题较为突出，建设等级较低，境内段多以二级、三级公路为主，境外段口岸公路条件普遍较差，技术等级仅相当于我国的三级、四级标准，还有部分为等外公路，路况较差，通行能力低；此外，界河桥建设较为滞后，与俄罗斯、老挝等国衔接的结合桥存在缺失段或瓶颈段，高峰时段拥堵严重。口岸公路建设水平滞后，严重影响了以口岸物流为特征的陆港建设。
三是技术标准与法规不统一。在“一带一路”战略体系下建设陆港体系，最重要的是实现标准、法律、规则之间的协调，但目前的情况是沿线各国的技术标准和规则存在很大差异。在铁路运输方面，境内外规矩标准不一，增加换装/换轨环节，铁路货运需要换装换轨，虽然目前已经有自动调整轨矩列车，但其成本高昂，经济性较差；在道路运输方面，周边国家对车辆轴重、排放标准等要求与我国不一致，经常造成我方车辆因不符合他国相关标准被阻、被罚。同时，“一带一路”沿线陆港尚未引入国际贸易术语，对国际物流体系的形成造成了阻碍。
四是建设资金和政策支持不足。我国内陆地区经济欠发达，交通基础设施底子薄弱，自我发展能力较差，在交通建设尤其是口岸交通建设上资金更显不足，已经成为向西开放的瓶颈；周边国家多为中等发达或欠发达国家，财力有限，无力出资建设互联互通基础设施。国内关于陆港项目建设的投资体制、融资渠道不完善，对外统筹的院外资金和优惠贷款规模有限，而国内企业往往因项目经济的可行性和当地发展环境差等原因参与的积极性较低，国家没有支持或补偿政策，企业投资的动力不足。
五是协调管理部门多元化。“一带一路”战略下陆港建设涉及的部门多，各管理部门间往往由于政策不统一，协调难度很大，仅仅依靠某一地方政府或企业，无法满足政策和资金条件，造成项目实施较为困难。
对策分析
“一带一路”陆港建设需要发挥区位和交通优势，以亚洲国家为重点方向、以经济走廊为依托、以基础设施建设为依托、以贸易交流为纽带，借助国际合作机制和丝绸之路基金、亚投行等投融资平台作用，不断拓展“一带一路”战略中陆港国际合作与发展空间，促进陆港服务能力更加充分，便利化水平进一步提升，制度标准体系更为完备，国际、国内交通合作机制更为健全，构建陆海统筹、东西互济的“一带一路”战略下陆港网络体系，为全方位对外开发提供强有力支撑。
（一）加快国际大通道建设，促进与周边国家互联互通
结合国家发展战略以及互联互通地缘政治、地缘经济发展环境，先易后难，分步有序推进国际运输通道建设，进而提升丝路沿线陆港的服务能力。近期重点推进中欧通道建设，复兴古丝绸之路，支撑新亚欧大陆桥经济走廊发展；推进中蒙俄通道建设，巩固区域能源、资源合作；推进中巴通道和孟中印缅通道建设，打通面向印度洋的战略出海口，服务中巴、孟中印缅经济走廊建设；推进中新经济走廊和大湄公河次区域通道建设，促进中国和东盟区合作升级。
同时，抓住与陆港衔接的关键节点和重点工程，优先打通缺失路段，畅通瓶颈路段，提升国际运输通道的基础设施保障能力。推进与西安、霍尔果斯、阿拉山口等陆港联系的中欧通道双西公路、中塔公路二期、中吉乌公路、中吉乌铁路等项目建设；推进与二连浩特等陆港联系的中蒙俄通道二连浩特－乌兰巴托－乌兰乌德铁路复线并电气化改造、甘其毛都－塔本陶勒盖铁路、策克－盟国达兰扎德嘎德公路等项目建设；推进与昆明等陆港联系的中缅公路、中缅陆水联运通道陇川－巴莫公路、中老铁路、老泰铁路等项目建设。
（二）完善陆港合作机制，打造开放新平台
充分利用好上合组织、中国－东盟合作机制、联合国亚太经会、中亚区域经济合作、大湄公河次区域经济合作等区域经济合作机制，配合国家外交、经贸、能源、资源、区域发展等战略，建立健全与周边国家的双边、多边、区域和次区域陆港合作机制，同“一带一路”沿线国家交通部门共同组建陆港建设协调委员会，扩大同各方利益的汇合点，在国际陆港合作机制中扮演更加重要的角色。
同时，强化中央、地方各行业部门间的横向联动，推动建立“一带一路”战略下陆港建设协调机制，明确外交、交通、海关、边检、口岸等多个部门在相关工作中的职责，统筹协调陆港重大问题，形成工作合力，加大推进力度，为国际陆港合作创造良好内部机制和环境，构建统筹配合、监管有序的格局；将海关、检验检疫和运管部门的工作协调机制引入陆港运营中，推动中央和地方间的纵向互动，明确中央和地方的职责、权限，完善中央和地方间的沟通协调机制。
（三）研究制定相关标准，推进陆港企业走出去
加强“一带一路”战略下相关标准的协调，利用境外项目合作机会，对我国陆港建设的相关标准进行宣介，有针对性地提高基础设施建设、运输装备、运输组织等标准在相关国家的采标率，增加我国标准的国际影响力，做好我国与国际标准的对接工作，把握好国内陆港相关标准的修订时机，在有实施条件的情况下，提高国际标准的采用比例，为提高陆港运营效率，降低运营成本，更好参与“一带一路”战略下陆港合作提供有效支撑。
推动国内陆港企业规模化、集约化发展，通过参股、控股、兼并、合作等多种形式进行资产重组，培育一批服务水平高、国际竞争力强的大型现代物流企业。充分发挥行业协会作用，为国内外陆港企业跨境合作搭建平台，鼓励国内陆港企业和国外企业成立联盟，或共同组建跨国物流公司，共同开展区域陆港服务网络，建设国际陆港物流系统。积极帮助从事陆港业务的物流企业学习、掌握对方国家有关海关、检验检疫、车辆担保等方面法律法规和市场环境。
（四）营造良好环境，促进人员对外交流
统筹利用好国内国外两种资源、两个市场，坚持互利共赢，通过与有关国家签订交通合作协议、制订区域交通发展规划等方式，积极为国内陆港企业在更高层次上参与国际竞争创造条件；配合有关部门完善并落实支持国际陆港建设的优惠政策；完善国际物流企业的进入、监管和推出制度，完善跨国运输管理制度；建立面向区域性国际物流信息平台，加深与周边国家的物流信息共享和合作；支持陆港企业技术标准、装备产品、工程建设、运营管理等“走出去”。
利用各类科研院所、高校等科研机构，定期举办国际交通运输论坛、展览、座谈会等，从民间层面促进“一带一路”沿线国家的人员往来。面向经营陆港的企业、管理部门，定期开展专业化的外语培训、国际贸易、国际物流相关政策法规等职业培训计划，提高从业人员的专业能力。同时，面向国外主要陆港企业员工，开展免费或低价汉语培训，增强我国在这一领域的影响力。