作者：刘 杰，严金明，邱 卉

（1.中国人民大学公共管理学院，北京 100872；2.山东省宏观经济研究院，山东 济南 250014；3.中建国际建设有限公司，北京 100125）
        （国土名片网小编注：作者严金明现兼任中国国土经济学会副理事长）

 

1 问题的提出

随着产业升级与经济社会变革，人们的旅游需求不断改变，传统旅游已逐渐不能满足人们的需求，追求原生态和体验性的生态旅游已经成为大势所趋。虽然生态旅游概念提出的时间不长，学术界对于生态旅游的定义仍然没有一个统一的意见[1-4]，但生态旅游遵循生态学理念和可持续发展理念，其力求不破坏生态环境，已经成为一种被广泛认可并推广的旅游方式。随着生态旅游业的发展，出现了乡村旅游、探险旅游、冰雪旅游、宗教旅游等多种新的生态旅游类型，涉及农用地、建设用地、未利用地等多种土地利用类型，而且涉及的用地范围不断扩大，但是2007年颁布的《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007）作为国家标准，却没有生态旅游用地，只是在商服用地、公共管理与公共服务用地、特殊用地等3个一级类中有所涉及，而且将风景名胜景点及管理机构的建筑用地，景区内的其他用地按现状归入相应地类，这就造成了第二次土地调查及在此基础上编制的土地利用规划无法适应生态旅游业的形势发展，无法实现土地资源的优化配置[5]。生态旅游用地规划作为土地利用规划体系中的一个专项规划[6]，是优化生态旅游用地配置的重要手段，因此，本文试图建立一套完整的生态旅游用地分类体系，为生态旅游用地专项规划编制打下基础。

2 概念界定及研究进展

“生态旅游”一词是由国际自然保护联盟（IUCN）特别顾问谢贝洛斯·拉斯喀瑞于1983年首次提出的，1990年国际生态旅游协会把其定义为：在一定的自然区域中保护环境并提高当地居民福利的一种旅游行为。可以看出，生态旅游是旅游的一种类型，相应地，生态旅游用地也是旅游用地的一种类型。在张娟对旅游用地定义的基础上[7]，本文认为生态旅游用地从本质上说是指在地球表层的特定区域，由气候、地貌、岩石、土壤、植被、水文、地质、人类活动组成的土地生态系统中，凡是具有游憩功能的、可以被生态旅游业所利用的自然、经济、历史综合体。此外，本文从功能的角度，认为生态旅游用地是指可满足旅游者从出发地到目的地开展食、住、行、游、购、娱活动需要的，具备生态旅游功能的所有土地。由于旅游学科的交叉性和边缘性，对旅游用地分类的研究还比较薄弱，生态旅游用地的研究更少之又少。从已有的旅游用地分类研究看，旅游规划的研究者多偏重在旅游景区内部的规划布局或旅游功能区划的研究上，而在土地利用总体规划中,尚没有出现旅游用地这一类别，仅在土地利用分区和土地用途管制中以复区的形式出现[8]。张娟从旅游用地与全国土地利用分类的关系入手，分析了《风景名胜区规划规范》中关于旅游用地分类的不足，提出了适应于土地利用规划的旅游用地分类新体系[7]。苏琨等结合旅游资源的传统分类情况，从土地利用分类的角度探讨旅游用地在土地利用分类系统中的归属情况，并总结了旅游用地在土地资源管理方面的应用[9]。吴郭泉探讨了基于生态理念的旅游用地分类方案，采用6大类17小类的二级分类体系，较好地与土地利用规划做了衔接[8]。徐勤政等以北京市新城规划为例，提出了旅游用地分类和管制标准的3种思路[10]。目前并没有学者从生态旅游用地专项规划编制的角度研究生态旅游用地分类及生态旅游用地分类与土地利用总体规划中土地规划用途分类的衔接。

3 生态旅游用地的演变

从1984年发布的《土地利用现状调查技术规程》中《土地利用现状分类及含义》，到1989年9月发布的《城镇地籍调查规程》中《城镇土地分类及含义》，从1991年发布的《城市用地分类与规划建设用地标准》，到新的《土地管理法》颁布实施后2002年1月实施的《全国土地分类》①关于印发试行《土地分类》的通知（国土资发［2001］ 255号）。，再到2007年发布的《土地利用现状分类》（GB/T 21010—2007）国家标准[11]，全国土地分类体系发生了较大的变化，然而这些土地分类体系中都没有提出旅游用地以及生态旅游用地这个分类，与之相关的土地类型也很有限。

1984年《土地利用现状分类及含义》中涉及旅游业的用地仅有名胜古迹、风景旅游点、陵园被包括在特殊用地内。1989年《城镇土地分类及含义》中涉及旅游业的用地增加了博物馆、展览馆、影剧院、游乐场、纪念馆等归入文化、体育、娱乐用地，动植物园、公园等归入绿化用地，突破性地增加了旅游服务设施用地的内容，将宾馆、饭店、大厦、游乐园、俱乐部、旅行社、旅游商店等归入旅游业用地类项，但仅仅是从旅游商业用地的角度出发，缺少了集散、咨询等服务功能用地。1991年《城市用地分类与规划建设用地标准》中旅游业用地涵括图书展览用地、影剧院用地、游乐用地、休疗养用地、文化古迹用地、游憩集会广场用地、公园等。2002年的《全国土地分类》（试行）中，将旅游用地都划在建设用地一级类中，共涵盖商服用地、公用设施用地、公共建筑用地、特殊用地等4个二级类，商业用地、餐饮旅游业用地、其他商服用地、瞻仰景观休闲用地、文体用地以及墓葬地等6个三级类涉及旅游用地，但存在着涵盖范围过大，不能确切说明旅游用地范围的问题。在2007版《土地利用现状分类》中，对旅游用地的重视有了进一步体现，共涉及商服用地、公共管理与公共服务用地、特殊用地等3个一级类，批发零售用地、住宿餐饮用地、商务金融用地、文体娱乐用地、公园与绿地、风景名胜设施用地和殡葬用地等7个二级类。旅游用地的重要组成部分——风景名胜设施用地，仅被归为公共管理与公共服务用地之中，并且该用地的含义界定：指风景名胜（包括名胜古迹、旅游景点、革命遗址等）景点及管理机构的建筑用地，景区内的其他用地按现状归入相应地类。住宿餐饮用地、旅馆、度假村、餐厅等归入商服用地中，文体娱乐用地、公园与绿地、风景名胜设施用地归入公共管理与公共服务用地，殡葬用地的陵园归入特殊用地。

从全国土地分类标准的逐步优化可以看出，生态旅游用地逐渐得到重视，土地分类涵盖生态旅游用地的内容在不断增多，但仍应看到：生态旅游用地在土地分类中只是很小的一部分，零散地穿插于相关用地之中，仅被归为二级分类甚至三级分类之中。生态旅游用地仍范围模糊，尚未有明确的划定标准，没有形成一个完整的生态旅游用地分类体系。

4 生态旅游用地分类体系缺失的影响

在本轮土地利用规划的编制过程中，由于土地规划用途分类是在“二调”或土地变更调查的基础上，对地类进行的归并调整，因此土地规划用途分类仍旧没有生态旅游用地概念的出现，耕地、园地、林地、特殊用地等都没有体现生态旅游用途性质，风景旅游设施用地仅是管理用地，也没有包括旅游集散中心、咨询机构、综合服务机构等新型服务机构,使得国土资源管理部门在“二调”后仍无法掌握最新的生态旅游用地数量，而与生态旅游最密切的旅游部门又没有能力与精力进行如此大规模的生态旅游用地调查，摸清生态旅游用地的家底，使得生态旅游用地专项规划无法适应生态旅游用地类型多、面积大的现实，影响其编制的科学性与实效性。

5 生态旅游用地分类体系

5.1 生态旅游用地分类原则

（1）可持续原则：在进行生态旅游用地分类时，综合考虑生态旅游用地现状及未来发展方向，把握可持续的原则，体现分类体系自身的可持续性，建立一套可持续、可扩展的分类体系。（2）整体性原则：土地利用系统是多种要素相互联系、相互制约而结合成的具有特定功能的有机综合体[12]。生态旅游用地也不例外。应以系统论为指导，遵循整体性原则，统筹划分生态旅游用地类型。（3）协调性原则：生态旅游用地分类在分类标准和依据上应尽量与《土地利用现状分类》协调，既与土地分类国家标准相衔接，体现土地主导用途，又突出生态旅游用地的特点和需求。（4）实用性原则：生态旅游用地分类体系具有很强的实践性，构建生态旅游用地分类体系要遵循实用性原则，力求层次鲜明，通俗易懂、易于判别，便于掌握和应用。（5）科学性原则：在构建生态旅游

用地分类体系时要把握科学性原则，明晰生态旅游用地与其他土地利用类型之间的关系，理顺生态旅游用地内部各类型之间的脉络，并以科学严谨的分类方法表达。

表1 生态旅游用地分类体系Tab.1 Classification system of eco-tourism land uses

5.2 生态旅游用地分类体系

在对全国土地分类体系中生态旅游用地存在问题分析的基础上，结合生态旅游用地用途与土地自然、经济、社会等属性，建立了生态旅游用地分类体系。生态旅游用地分类体系采用3级分类（表1），按照生态旅游用地的景观与服务功能差异分为生态旅游自然景观用地、生态旅游人文景观用地和生态旅游服务设施用地3个一级类，在一级类的基础上，按照生态旅游产品的类型与生态旅游服务的类型进一步细分为10个二级类和26个三级类。其中生态旅游自然景观用地和生态旅游人文景观用地是景观用地，生态旅游服务设施用地是支撑生态旅游发展的服务用地。

生态旅游自然景观用地是指生态旅游用地中的非建设用地，包括农林旅游用地、水域旅游用地和野外探险旅游用地，主要有耕地、林地、草地及水域水面等类型，这是生态旅游用地中的主要自然景观用地类型，包括3个二级类和12个三级类。生态旅游人文景观用地是指生态旅游用地中的建设用地，包括科教文化旅游建设用地、休闲游憩旅游建设用地、卫生医疗旅游建设用地和特色旅游建设用地，主要有博物馆、纪念馆、庙宇、教堂、乡村宅基地等类型，这也是生态旅游用地中的主要非自然景观用地类型，包括4个二级类和8个三级类。生态旅游服务设施用地是指生态旅游用地中用来进行旅游接待和旅游服务的用地，一般是建设用地，包括旅游接待服务用地、旅游基础设施用地、旅游管理设施用地，主要有宾馆、饭店、购物场所、交通用地等类型，这是支撑生态旅游发展的用地类型，包括3个二级类和6个三级类。生态旅游用地分类体系与《土地利用现状分类》、土地规划用途分类衔接关系如表2。

表2 生态旅游用地分类体系与《土地利用现状分类》、土地规划用途分类衔接Tab.2 The relation between classification system of eco-tourism land uses with other related land planning systems

表2 续

6 结论与讨论

本文建立的生态旅游用地分类体系基本包括了所有与生态旅游业相关联的用地类型，并且重点考虑了生态旅游复合用地的属性，有利于促进土地节约集约利用，提高土地使用价值，同时为生态旅游用地专项规划编制打下了基础。并且分类体系充分考虑了《土地利用现状分类》、土地规划用途分类的特点，与其做了充分衔接。

为突出通用性，本分类体系尽可能涵盖所有与生态旅游发展相关联的用地类型，满足生态旅游用地的发展需求；在实用性上，各地还应考虑到区域差异和实际情况，在生态旅游用地规划编制过程中，要因地制宜，根据区域生态旅游类型进行增减或调整，根据实践效果进一步完善分类体系。

（References）：

［1］ 陈刚.环境美与生态旅游［J］.旅游学刊，1996，（4）：43-45.

［2］ 张延毅，董观志.生态旅游及其可持续发展对策［J］.经济地理，1997，（6）：108-111.

［3］ 卢云亭.生态旅游与可持续旅游发展［J］.经济地理，1996，（1）：106-112.

［4］ 王尔康.生态旅游与环境保护［J］.旅游学刊，1998，（2）：14-16.

［5］ 严金明.中国土地利用与规划战略实证研究［M］.北京：中国大地出版社，2010：10-19.

［6］ 严金明.中国土地利用规划理论、方法、战略［M］.北京：经济管理出版社，2010：41-50.

［7］ 张娟.旅游用地分类的探讨［J］.资源与产业，2008，（2）：63-68.

［8］ 吴郭泉，王文娜，刘加凤.基于生态理念的旅游用地分类研究［J］.福建林业科技，2008，（9）：226-231.

［9］ 苏琨，周勇.旅游用地在土地利用分类系统中的归属与应用初探［J］.资源与产业，2008，（6）：97-99.

［10］ 徐勤政，刘鲁，彭珂.城乡规划视角的旅游用地分类体系研究［J］.旅游学刊，2010，（7）：54-61.

［11］ 中华人民共和国国土资源部.GB/T21010-2007，中华人民共和国国家标准，土地利用现状分类［S］.北京：中国标准出版社，2007：1-30.

［12］ 严金明，刘杰.关于土地利用规划本质、功能和战略导向的思考［J］.中国土地科学，2012，（2）：4-9.