地名管理法治化的进阶之路
作者：王敬波时间：2022-04-29
2020年习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上发表重要讲话，明确提出了推进全面依法治国的总体要求，用“十一个坚持”系统阐述了新时代推进全面依法治国的重要思想和战略部署，为新时代全面依法治国提供了根本遵循和行动指南。为贯彻落实习近平法治思想，2021年中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》，提出到2025年，政府行为全面纳入法治轨道，职责明确、依法行政的政府治理体系日益健全，行政执法体制机制基本完善，行政执法质量和效能大幅提升，突发事件应对能力显著增强，各地区各层级法治政府建设协调并进，更多地区实现率先突破，为到2035年基本建成法治国家、法治政府、法治社会奠定坚实基础。
地名是人们赋予行政区划、道路、建筑物、设施等自然地理实体或者人文地理实体的专有名称，不仅同规划、建设、测绘等社会管理密切相关，也事关公共安全和国家安全；不仅承载着历史传统和人文情怀，也涉及民事权利和公共利益，提升地名管理的法治化水平是推动地名管理现代化的必由之路。早在1986年，国务院就颁布了《地名管理条例》，为我国的地名管理提供了法律依据；民政部此后颁布了《地名管理条例实施细则》，进一步细化和明确了相关内容，为地名管理机关依法行政提供了更为清晰的指引。除了国家层面的行政法规和部门规章，地方性的地名管理立法也不断完善，各地制定颁布了相应的地方性法规或者地方政府规章，结合本地区特色，对地名管理进行有针对性的规范。为了进一步健全地名管理制度，推进地名管理法治化，民政部在总结地名管理工作30多年经验基础上，启动了《地名管理条例》修订工作，经过充分研究论证、广泛征求意见、严格法律审核，近日，修订后的《地名管理条例》正式公布，标志着地名管理法治化工作迈上了新台阶。
细化命名的基本规则。根据地名管理体制和地名命名权涉及的多重权利关系，命名的对象既有自然地理实体、行政区划、城市公园、自然保护地，也有村民委员会、居民委员会所在地和街路巷，还有具有重要地理方位意义的住宅区、楼宇和交通运输、水利、电力、通信、气象等设施。虽然管理体制不同，所有权性质也有差异，但都与社会公众日常生活关系密切，有的还具有特殊的历史文化价值和商业利益，因此需要遵循必要的命名规则。
新修订的《地名管理条例》第四条规定：地名应当保持相对稳定。未经批准，任何单位和个人不得擅自决定对地名进行命名、更名。第五条规定：地名的命名、更名、使用、文化保护应当遵守法律、行政法规和国家有关规定，反映当地地理、历史和文化特征，尊重当地群众意愿，方便生产生活。第九条更是进一步明确了地名的命名应当含义明确、健康，不违背公序良俗；符合地理实体的实际地域、规模、性质等特征；使用国家通用语言文字，避免使用生僻字；并明确要求一般不以人名作地名，不以国家领导人的名字作地名；不以外国人名、地名作地名；不以企业名称或者商标名称作地名。
同时，为了避免重名，明确要求国内著名的自然地理实体名称，全国范围内的县级以上行政区划名称，不应重名，并避免同音；同一个省级行政区域内的乡、镇名称，同一个县级行政区域内的村民委员会、居民委员会所在地名称，同一个建成区内的街路巷名称，同一个建成区内的具有重要地理方位意义的住宅区、楼宇名称，不应重名，并避免同音；不以国内著名的自然地理实体、历史文化遗产遗址、超出本行政区域范围的地理实体名称作行政区划专名；具有重要地理方位意义的交通运输、水利、电力、通信、气象等设施名称，一般应当与所在地地名统一。
考虑到地名牵涉面甚广，为做好衔接，新修订的《地名管理条例》特别规定，法律、行政法规对地名命名规则另有规定的，从其规定。
完善地名命名和更名的审批程序。地名的命名和更名，涉及国家安全、公共安全、民族尊严、文明风化等一系列与公共利益密不可分的方面。因此，对地名的命名和更名进行审批，是有必要的。审批作为一项行政行为，对其进行程序上的规范，是推进依法行政、建设法治政府的应有之义。新修订的《地名管理条例》第十一、十二条，较为详细和全面地规定了地名命名和更名申请的方式和材料要求，审批的主体和程序，对于规范地名审批程序具有重要的作用，有助于促进地名管理机关依法行政。
强化地名的监督和管理。地名量大面广，牵涉利益复杂，对于文化传承、社会生活具有重要作用，强化地名的监督管理非常必要。新修订的《地名管理条例》设立了监督检查专章，明确了监管主体，丰富和完善了监管方式，为监管部门赋能，避免相互推诿。其中，第二十九条规定：县级以上人民政府地名行政主管部门和其他有关部门应当依法加强对地名的命名、更名、使用、文化保护的监督检查。第三十条规定：县级以上人民政府地名行政主管部门和其他有关部门对地名管理工作进行监督检查时，有权采取询问有关当事人，调查与地名管理有关的情况；查阅、复制有关资料；对涉嫌存在地名违法行为的场所实施现场检查；检查与涉嫌地名违法行为有关的物品以及法律、行政法规规定的其他措施。此外，明确了下达整改通知书、约谈、通报、第三方评估、举报等监管方式。
总之，新修订的《地名管理条例》进一步完善了地名的行政管理体制，规范了地名命名更名管理，明确了地名审批条件和程序，强化了地名管理的监督检查，有利于遏制地名乱象，提高地名管理的法治化水平，充分发挥地名在服务经济、社会、文化建设等方面的作用。
（作者为对外经济贸易大学副校长、教授）