中国国土经济学会研究室主任、天下口碑首席署书员乔惠民书：我的国土
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原标题：推动中小城市高质量发展务必找准定位
——访中国国土经济学会副理事长、北京大学首都发展研究院院长李国平教授
发布时间：2021-09-06 点击： 421 次
编者按: 深入实施区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略，是十四五期间优化区域经济布局，促进区域协调发展的重要举措。日前，本刊记者专访了北京大学教授李国平，请他就促进区域协调发展、提升中小城市高质量发展水平等话题阐述观点，敬请关注。
《今日国土》：改革开放以来，我国经济社会取得了举世瞩目的成就，其中区域在我国经济社会发展中扮演了重要角色。国家在不同的发展阶段对区域发展战略重点是不一样的，区域政策重点也有一定的调整，但致力于实现区域协调发展已经成为新世纪以来国家区域发展的核心政策目标，请您谈谈对于我国实施区域协调发展战略的观点和认识。
李国平教授接受记者专访
李国平：改革开放之前，我国实施向内地倾斜、均衡布局的区域发展战略，形成了沿海和内地两大板块的经济空间格局。改革开放之后，为了能够融入全球经济体系，获得海外资本、技术和市场，实现经济增长，国家开始实施了沿海地区开放战略，1980年在东部沿海地区设置了四个经济特区，在1984年设置了14个沿海开放城市，开启了我国“出口导向型”的外向型经济发展模式，并取得了很好的效果，使得东部地区成为我国区域经济发展最快的地区，也使得我国区域经济总体呈现出不均衡的增长格局，区域差距不断扩大。
进入21世纪以来，国家先后实施了西部大开发、东北等老工业基地振兴、中部崛起等旨在缩小区域差异的区域协调发展战略，使得我国区域间差距呈现缩小态势，区域经济逐步从不均衡发展进入到相对均衡、协调发展的阶段。现在，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的时期，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。
目前，我国经济空间结构也发展面临一系列突出问题，区域经济分化现象突出，“三北”经济增长乏力，中国区域经济增长已经呈现出从“东快西慢”的东西差距转化为“南快北慢”的南北差距，东西问题突出转化为南北问题突出，部分地区在全国经济发展中地位下降过快，空间发展格局又开始出现明显的不平衡。根据我们对南北方的划分，南方地区15省市区经济份额从2012的56.99%增加到2019年的64.42%，相反北方地区16个省市区的经济份额从43.01%下降到35.38%，下降了7.63个百分点。2010-2019年期间以贵州、重庆为代表的西南地区经济增速最快，而东北、华北以及西北（“三北”）地区经济增长乏力，2019年比2010年占全国份额分别下降了3.48、3.38和0.48个百分点。习近平总书记在党的“十九大”报告中部署了未来发展，把旨在缩小区域差异，缓解发展不平衡问题、优化国土开发格局的区域协调发展战略列为建设现代化经济体系的六大任务之一。如何振兴北方经济，使得北方经济在我国区域经济发展中的份额不再下降，显然是一个非常重要的任务，也是区域协调发展的必然要求。如此同时，在促进区域协调发展中，也还应该关注和支持革命老区、生态退化地区、边境地区等特殊类型地区的发展。
《今日国土》：从您刚才阐述的观点和国家十四五规划要求来看，都特别需要缩小区域差异，促进区域协调发展，那么您认为有哪些举措能够加快促进区域协同发展？
李国平：当前，我国已经进入到了“以高质量发展为特征的全面协调发展阶段”。解决我国区域发展中存在的区域分化以及区域差异扩大问题，重塑经济空间格局，实现区域协调发展是“十四五”乃至未来三十年我国区域发展中的重大课题。从国家政策要求来看，国家十四五规划已经就深入实施区域协调发展战略提出了具体要求，就是推进西部大开发形成新格局，推动东北振兴取得新突破，开创中部地区崛起新局面，鼓励东部地区加快推进现代化，以及支持特殊类型地区发展。
近年来我国区域发展差距扩大，主要是我国北方地区和“三北”地区经济发展相对过慢问题所导致的，因此如何提振北方经济和“三北”地区经济发展就是问题的关键。那么又是什么原因导致北方经济和“三北”地区经济发展相对过慢呢？我门也做过深入分析，我在2020年第8期的《改革》杂志上发表过一篇论文《“十四五”时期优化我国经济空间结构的若干对策建议》，详细分析了导致我国区域经济发展出现分异的主要原因。产生区域经济发展分异是多种影响因素共同作用的长期结果。有自然条件、自然资源和区位因素这样的第一性因素，也有包括规模经济、外部经济、分工与专业化等在内的空间集聚这些第二性的因素。不仅有土地、资本、劳动力这些传统要素，还有知识、人才等新因素。我们研究认为自然与区位条件、产业结构特征、人口、劳动力和消费市场、交通基础设施及其可达性、科技创新能力以及区域政策等因素变化，都直接影响了我国各个区域的经济发展，由此也导致经济空间结构的变化。
为了缩小区域差异，需要多策并举。需要重新进行区域划分并制定差异化的区域政策，推进产业结构转型升级，还需要加大人力资本和科技创新投入等，从而实现国家区域协调发展战略目标的实现。
一是要优化区域空间结构、重新划分我国区域由现在的四大区域划分为五大区域，并制定差异化的区域政策。我国现有的政策区域分为东部、中部、西部和东北地区，这种类型的划分是基于改革开放以来的顺应经济全球化，经济增长主要靠出口和投资拉动，以满足国际大市场和“出口导向”为主要发展模式的区域划分，但今天我国已经成为第二大经济体，经济增长已经主要靠消费拉动，经济增长重心已经转向中心城市与城市群为主要空间载体，显然原有的政策区域划分已经开始不适应新的发展要求，所以有必要进行新的政策区域划分。我国新的政策区域划分，南北应以秦岭淮河为界，东西应以胡焕庸线为界进行区域板块划分，另外可以将东北单独划出，并将西部地区根据资源禀赋和及其定位分为西北（含青藏）和西南两个地区。具体方案为华北地区，包括北京、天津、河北、山西、河南、山东6省市；东南地区，包括湖北、湖南、江西、安徽、江苏、上海、浙江、福建、广东、海南10省市；东北地区，包括辽宁、吉林、黑龙江3省；西北地区，包括内蒙古、宁夏、甘肃、陕西、西藏、青海、新疆7省区；西南地区，包括云南、贵州、四川、重庆、广西5省市区。在新的五大区域基础上，有针对性地根据各个区域的特点制定差异化的区域发展政策，使得区域政策更加精准和有效。
二是要大力推进产业结构转型升级，加快改变东北、西北地区资源密集型行业为主导的产业格局。近年来，我国北方地区的多个省市区第二产业发展缓慢，份额下降过快，主要原因是第二产业内部结构调整缓慢导致的竞争力下降，作为未来经济增长主要驱动力的高技术制造业仍主要集中在广东、江苏等工业发达省份，高技术制造业发展滞后也是导致部分省区第二产业竞争力下降的主要因素。东北、西北地区还以资源型等传统产业为主，技术密集型特别是高技术产业比重低，产业结构不合理，竞争力不强，也是导致经济份额持续下降的关键因素。因此，加快推进东北、西北等北方地区工业内部结构优化和转型升级，降低对资源型产业的依赖程度，增加技术集约型行业比重，将有助于遏制北方地区经济份额进一步下降，促进区域协调发展。
三是加强人力资本建设和增加创新投入。创新已经成为近年来我国区域经济增长的核心驱动力。科技创新投入差异在一定程度上也是导致区域经济增长分异的主要原因。2018年全国研究与试验发展（R&D）经费已近2万亿元，研发投入强度（研发支出占名义GDP比重）也从2011年的1.84%上升至2.19%，增加了0.35个百分点。研发投入强度省级间的差异巨大，部分地区和省区的投入强度甚至出现减少，东北地区从1.28%下降到1.25%，西南地区则从1.04%上升到1.40%，增加了0.36个百分点。因此我认为作为促进区域协调发展的最重要的一个举措就是加大东北、西北地区的人力资本和创新投入，切实增强发展新动能，通过创新驱动解决区域发展不平衡问题。国家也应考虑针对东北地区和西北地区设立特殊地区的人力资本专项和科技专项给予特别支持。
《今日国土》：第七次全国人口普查数据显示，我国的城镇化水平已经达到了63.9%，城市在我国经济社会发展中发挥重要的作用，其中大城市和城市群还将继续成为承载人口和经济活动的主要空间载体，同时我们也看到在一些超大城市出现了大城市病问题，您是如何看待我们今后一方面发展大城市，同时又避免出现或解决已经出现的大城市病？
李国平：2020年我国城镇化水平已达到63.9%，处于城镇化的中后期发展阶段。我国城镇化是现代化的重要组成部分，城镇化与经济发展相互支撑，城镇化是缩小城乡收入的差距，带动我国经济增长的重要推动力。根据城镇化发展的一般规律，我国城镇化水平还将进一步提升，到2035年预计可以达到75%或更高。事实上，在世界和中国城镇化（城市化）过程中，都有一个显著特征，即大城市和城市群（城市密集区）不断增加这一经验事实。党的十九届四中全会提出“提高中心城市和城市群综合承载和资源优化配置能力”这一命题，就是要求中心城市和城市群需要提高合理配置资源的能力，以承载更多的人口和经济功能。习近平总书记在2019年在《求是》杂志上的署名文章“推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局”也明确指出“我国经济发展的空间结构正在发生深刻变化，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式”。
大城市与城市群目前在我国经济社会发展中的地位突出，是承载未来新增城市人口的主要空间和产业发展的主要舞台，人口和产业向大城市集中的态势短期内还难以改变。但我们也看到由于人口和产业向大城市特别是特大城市的集中，出现了在特大城市人口和经济布局过度集中的“过密”，导致了在很多特大城市都不同程度地出现了“大城市病”。“大城市病”就是指在城市化进程中所出现的各类环境问题、交通问题和住宅问题等。之所以称为“大城市病”是因为在大城市尤其是特大城市的表现尤为突出。我国的许多特大城市仍未摆脱“一极集中”的空间发展格局，城市职能高度集中在中心城区，造成城郊、城乡差距明显，联系薄弱，难以统筹发展，而另一方面，市区承受了巨大的空间发展压力，“摊大饼”式的城市蔓延，侵占了农田与绿地，造成相应的居住、交通、环境、生态等多方面问题。为解决由于“过密”所导致“大城市病”问题，应建立起新的大城市空间发展理念，大力发展多中心、网络化大城市，打造“多中心、网络化”的空间格局，以克服城市职能过度集中所带来的各类“大城市病”问题。
对于处于不同发展阶段和规模的大城市，发展模式和政策导向可能不一样。目前我国很多人口低于500万的大城市都还属于“集聚”阶段，但也应该注意到避免单中心集聚导致出现“大城市病”；人口500万到1000万的特大城市处于“集聚”与“扩散”相持阶段，应该将避免单中心集聚导致出现“大城市病”作为重要政策目标，促进郊区化和多中心化发展；而人口超过1000万的部分超大城市处于“扩散”阶段，推进城市空间多中心化、疏解中心城区功能、减量发展开始成为城市发展政策的重点。例如北京市，在《北京城市总体规划（2016年-2035年）》中，在城乡建设用地规模上进行了削减，这是全国第一个提出“减量发展”的大城市总体规划。这符合首都北京发展的基本趋势，也顺应了未来人口的发展潮流。不久的将来，也可能是未来10年左右，中国的人口总量将要减少。以往我们的城市发展都是“增”，很多甚至是大增。由于北京在发展过程中出现的“大城市病”，使得人们对大城市本身的认知，也发生了很大的变化。为了实现作为全国作为全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的功能定位和建设国际一流的和谐宜居之都的总体目标，北京市正在着力通过疏解北京非首都功能来改变单中心集聚的发展模式，从而构建新的高质量发展格局，目前也已经取得了积极成效。
总的来讲，尽管城市不是越大越好，但由于规模经济作用，大城市总是比小城市在很多方面有优势，因此就不一定要非要限制城市规模扩大，而是需要优化城市空间格局，使得能在获得城市规模效益的同时也避免出现“大城市病”。为实现这点，就需要通过城市空间的多中心化，通过中心城市职能向外疏散，有效降低聚集不经济，并通过在更大空间尺度，即区域层面上的再集中获取整合效应，实现城市的可持续发展和竞争力提升，即“追求城市分散性的规模经济”。
《今日国土》：在我国还有众多的中小城市，它们在国家经济社会发展中起到了不可替代的作用，也是国家新型城镇化战略中的重要组成部分。随着近年来人口和产业功能向大城市集聚，中小城市面临新的发展压力和挑战，特别是在现阶段，如何提升中小城市高质量发展水平，请谈谈您的观点。
李国平：国家十四五规划纲要中，提出要深入推进以人为核心的新型城镇化战略，以城市群、都市圈为依托促进大中小城市和小城镇协调联动、特色化发展。在现阶段，很多大城市包括省会城市都处于“集聚”阶段，中小城市高质量发展面临着的挑战比以往都要大，显然和大城市特别是省会城市抢资源难度极大，所以需要差异化、特色化发展。事实上在很多大的国家或地区，人口和产业也不都是集中在大城市，往往是一半在大城市，一半在中小城市，大城市和中小城市各有优势，大城市靠的是多样化经济，中小城市靠的是专业化经济。中小城市发展就是要发挥出专业化经济的优势，发展特色产业和特色服务才能实现高质量发展。
中小城市的高质量发展一定要找准定位，明确中小城市产业发展方向。结合中小城市所在的区位和功能定位，体现新发展理念与区域特色，进行顶层设计，只有做到有思路才会有出路。位于城市化地区特别是城市群、都市圈的中小城市，重在积极对接所在地的中心城市，和中心城市的产业形成良好的产业分工协作关系，共建产业园区和创新园区，一方面积极融入到城市群或城市圈的产业链和供应链中，另一方面也要创造条件积极承接中心城市的产业转移，成为城市群或城市圈内专业化产业空间。位于国家农产品主产区的中小城市，相比位于城市化地区的中小城市往往没有更多的大城市可以依托，因此需要结合当地资源条件特别是农业资源条件，大力发展基于优质农产品的加工工业，通过建设特色产业园区形成专业化经济。位于国家生态功能区的中小城市，可考虑将生态建设以及旅游休闲等产业作为专业化产业部门来培育和发展。
多年来，我国许多地区的中小城市也逐渐摸索出来了一些实现高质量发展的模式，这些模式是有借鉴意义和价值的，中小城市可以根据自身情况选择或创新自身的发展模式。如长三角地区的大中小城市互动型模式，我国东部沿海和一些边境口岸地区的沿海沿边开放型模式，浙江和广东省珠三角地区的产业（企业）集群模式，以及云南、四川等旅游大省的特色旅游资源依托型模式等。
现阶段中小城市高质量发展，就必须努力促进产业结构转型升级和创新驱动发展。在产业结构转型升级方面，不仅是看三次产业结构有多大变化，还要看产业内部结构是否得到升级，应该集中体现出培育壮大新兴产业，改造提升传统产业，大力发展现代服务业，尤其重要的是要建设特色优势产业集群。在创新驱动方面，一方面需要加大创新基础设施建设力度，持续增加对创新产业的资金投入，搭建创新创业平台（科技园区、众创空间建设），另一方面需要利用好所在地区大城市的创新资源，通过和大城市共建科技园区等形式借力创新。
中小城市一般具有对企业而言的土地、房价等要素成本相对较低的优势，对居民而言生活成本相对较低的优势，但也存在和大城市相比、市场规模小、就业机会少、公共服务水平低等劣势。因此，发挥优势、补足公共服务等短板，加强宜居宜业环境建设，使得中小城市生活品质不低于大城市，只有这样才能吸引和留住产业和人口，也使得中小城市的高质量发展才能得以实现。
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（文章选自《今日国土》杂志 2021年7月）
责任编辑：肖海英