摘要：党的十八届三中全会作出全面深化改革若干重大问题的决定，将加快生态文明体制改革纳入全面深化改革总体部署，提出对领导干部实行自然资源资产离任审计。开展这项审计工作，是审计机关深入贯彻落实习近平生态文明建设思想和党的十九大精神、打好污染防治攻坚战的重要工作和实际举措。中央深改组审议通过的《国家生态文明试验区（江西）实施方案》明确将“开展领导干部自然资源资产离任审计”作为构建全过程生态文明绩效考核和责任追究制度体系的重点改革任务，对这项审计工作提出了新的更高要求。充分发挥领导干部自然资源资产离任审计在推动生态文明试验区建设、助力打造美丽中国“江西样板”中的重要作用，成为摆在我省各级审计机关面前的一项重要工作。

一、深刻认识审计重要作用

（一）开展领导干部自然资源资产离任审计是贯彻落实习近平总书记生态文明建设思想的重大举措。党的十八大以来，党中央高度重视生态文明建设，纳入“五位一体”总体布局，提出绿色发展新理念。习近平总书记对生态文明建设亲自作出重大战略部署、提出具体要求，形成了战略性、系统性、全局性的生态文明建设顶层设计。2015全国“两会”期间，习近平总书记在参加江西代表团审议时强调，环境就是民生。2016年初习近平总书记视察江西时指出，绿色生态是江西的最大财富、最大优势、最大品牌，一定要保护好，做好治山理水、显山露水的文章，走出一条经济发展和生态文明水平提高相辅相成、相得益彰的路子，打造美丽中国“江西样板”。党的十九大报告提出加快生态文明体制改革，建设美丽中国，从中华民族永续发展千年大计高度，对生态文明建设作出新部署。习近平总书记强调，生态环境保护能否落到实处，关键在领导干部，要落实领导干部任期生态文明建設责任制，实行自然资源资产离任审计制度。各地各部门要认真贯彻落实习近平总书记重要指示，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑，指导开展领导干部自然资源资产离任审计，以五大发展理念为引领，切实提高政治站位，始终和以习近平同志为核心的党中央保持高度一致，自觉把思想和行动统一到中央的决策部署和工作要求上来。

（二）开展领导干部自然资源资产离任审计是深入推进国家生态文明试验区建设、打造美丽中国“江西样板”的重要抓手。开展领导干部自然资源资产离任审计，是中央推进生态文明建设的重大战略决策和重大改革部署，也是省委、省政府深入贯彻落实党的十九大精神、深化生态文明体制改革、推进我省国家生态文明试验区建设的重大政治任务。各地各部门要从战略和全局的高度，切实增强做好领导干部自然资源资产离任审计工作的责任感、使命感。要从对党中央负责、对人民群众负责的高度全面推开领导干部自然资源资产离任审计工作，增强领导干部切实履行自然资源资产管理和生态环境保护责任，促进领导干部在推动地方生态文明建设和环境保护工作中守法守纪守规尽责，防范和消除生态环境风险隐患，切实维护人民群众利益，促进自然资源资产节约集约利用和生态环境安全，为江西的天更蓝、山更绿、水更清、环境更优美提供审计支持。要在审计工作中始终坚持以审计精神立身、以创新规范立业、以自身建设立信，不断创新自然资源资产离任审计工作思路、方法、制度、机制，努力形成一批可复制可借鉴可推广的审计制度经验，为“美丽中国”建设贡献江西智慧。

（三）开展领导干部自然资源资产离任审计是更好发挥审计监督作用的新契机新平台。开展领导干部自然资源资产离任审计，是党中央、国务院对审计机关的新要求，是人民群众对审计工作的新期盼。去年中央两办出台《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》，今年省委、省政府两办出台《关于进一步加强领导干部自然资源资产离任审计的意见》，标志着这项审计由试点转入全面推开，为这项审计工作制度化、规范化、科学化奠定了基础，为发挥审计监督作用提供了新的平台。各地各部门要精心组织、大力开展好《规定》和《意见》的学习宣传，准确把握《规定》和《意见》的精神实质和深刻内涵，充分理解《规定》和《意见》对于做好领导干部自然资源资产离任审计的重要意义，为全面推开领导干部自然资源资产离任审计营造良好氛围，支持各级审计机关依法全面履行审计监督职责，加大审计制度创新，确保《规定》和《意见》各项要求落地见效，在推动打好污染防治攻坚战、加快推进生态文明建设中作出更大贡献，推动各级领导干部切实履行自然资源资产管理和生态环境保护责任。

二、以不断满足人民日益增长的优美生态环境需要为导向确定审计内容

习近平总书记指出，生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题，也是关系民生的重大社会问题。因此，各级审计机关要紧紧围绕人民群众日益增长的优美生态环境需要，从大气、水、土壤等领域与人民群众生产生活最为密切相关、群众最关心、反映最强烈的“短板”和“弱项”入手，严肃揭露重大环境污染、重大资源损毁、重大违纪违法问题，关注当地政府出台的自然资源保护和环境治理政策是否切实可行，有无存在政策难以实施而流于形式的问题，推动有关地方重污染天气多发、饮用水安全保障不力、固体废弃物处置不安全、农村面源污染较为突出等问题的有效解决，推动重点地区、重点行业、重点单位有效防控生态环境安全隐患，推动各地有关绿色生产、绿色消费、低碳循环、节能降耗、清洁生产等体制、机制建立健全和改革完善，切实增加人民群众在生态文明建设和绿色发展中的获得感。具体包括以下方面：

（一）重点围绕“生态文明建设方针和决策部署”开展审计。构建生态友好、环境优美、自然和谐的社会环境，加快推动生态文明试验区建设，建成美丽中国“江西样板”，关键在于生态文明建设中各项体制机制的构建，根源在于有关建设方针和决策部署的落实到位。要结合我省实际，对接生态文明体制改革台账清单，在审计中重点关注生态文明体制改革相关制度建立以及落实情况，跟踪国家及省有关自然资源资产和生态环境保护重大战略贯彻落实情况、生态文明建设领域推进供给侧结构性改革情况，关注省委省政府相关生态文明体制改革任务落地、实施情况。关注长江经济带生态带环境保护、污染防治攻坚战等国家战略部署落实情况，关注推进河（湖）长制、生态保护补偿、生态保护红线、生态环境保护目标、跨区域生态保护和环境治理联动机制等生态文明体制改革情况。从源头推动生态文明建设，推动问题解决。

（二）重点围绕“加快生态环境修复”开展审计。随着经济的高速发展，部分地区生态环境破坏日益严重，对人民群众生产生活造成了重大影响，与人民群众对越来越美好的环境的需要不相适宜。审计要高度重视生态环境修复问题，重点关注非法码头、非法采砂、非法捕捞、工业园区污染、农业面源污染、城镇污染、饮用水源地、入河排污口等专项整治工作的开展情况，揭示领导干部不作为、乱作为造成森林、矿产、土地、湖泊、湿地等资源损毁，大气、水、土壤等环境污染问题，确保把保护生态环境放在首位，坚决杜绝“发展在先、保护在后”的错误认识，让坚持“生态优先、绿色发展”战略定位和 “共抓大保护、不搞大开发”战略导向深入人心。

（三）重点围绕“资源资产管理和生态环境保护目标”开展审计。资源资产管理和生态环境保护目标事关生态文明建设大局，审计要重点关注自然资源利用、环境治理、环境质量、生态保护等方面约束性指标完成情况，国家关于大气、水、土壤污染防治等行动计划目标完成情况，以及其他纳入国家和地方生态文明建设考核目标完成情况。关注化学需氧量、氨氮、耕地保有量、森林覆盖率、万元GDP用水量下降等约束性指标的真实性和可靠性等情况。关注生态文明建设考核目标或绿色发展指标、省政府确定的相关指标以及专项规划确定的工作目标完成情况。关注大气污染防治行动计划、水污染防治行动计划、土壤污染防治行动计划等专项规划落实和完成情况，以审计的方式促进有关目标的完成。

（四）重点围绕深入推进“蓝天保卫战”开展审计。大气环境保护事关人民群众根本利益，事关经济持续健康发展，事关人民日益增长的美好生活需要。审计要围绕推进“蓝天行动”和《大气污染防治计划》，重点关注大气污染防治政策措施的执行情况，分析评价政策效应，促进落实和完善相关政策制度，规范大气污染防治工作行为;检查大气污染防治资金的投入、分配、使用和管理情况分析评价资金使用效果，促进规范资金使用提高资金使用效益;检查大气污染防治重点项目建设和运营情况，分析评价项目建设和运行情况，促进加强项目管理，提高项目运营效果;检查大气污染防治目标的实现情况，分析评价政府履职绩效，促进落实大气污染防治目标责任制，加快大气污染防治工作，助力打赢蓝天保卫战。

（五）重点围绕深入推进“碧水保卫战”开展审计。水是人类赖以生存的资源。江西具有相对独立的流域生态系统，经鄱阳湖注入长江的水量多年平均值超过1500亿立方米，在长江经济带生态格局中地位十分重要，是构建长江中下游生态安全屏障的重要支撑。水资源开发利用和水污染防治是审计的重中之重。要结合污染防治攻坚战开展，着重关注“碧水行动”，配合打好劣V类水治理、城市黑臭水体治理、长江保护修复、水源地保护、农业农村污染治理攻坚战。要重点关注水资源管理保护考核目标完成情况，水污染防治政策及措施的落实情况;水功能区划及水体纳污情况，关注最严格水资源管理、小水電项目开发建设、自然岸线保有率等指标完成情况;关注实行最严格水资源管理制度考核目标是否完成，包括用水总量红线指标、用水效率红线指标、水功能区限制纳污目标完成情况。关注水体中化学需氧量和氨氮减排目标等;关注取用水、排污等方面相关审批、管理;水资源安全重大污染隐患及预警机制建立情况。规范水污染防治专项资金管理使用，提高水污染防治专项资金使用绩效，促进水污染防治及水生态环保在体制机制制度的完善，进一步促进生态文明建设。

（六）重点围绕深入推进“净土保卫战”开展审计。当前土壤污染事件频发，土壤污染已经日益严峻，土壤污染的破坏性是持久、不可降解、不可逆性的，而且具有很强累积性，已经严重威胁到人民健康和社会稳定。审计要助力打好土壤污染防治攻坚战，重点关注土壤污染防治重大政策措施和“土十条”贯彻落实情况。关注农产品主产区耕地土壤重金属严重超标、污染地块、关闭搬迁企业污染用地未得有效管控或未经治理投入建设，历史遗留的危险废物和重金属污染物未得到处理处置，非正规垃圾填埋场、尾矿库未得到整治等问题。关注与土壤污染防治相关的重大决策是否履行相关程序，是否存在违规决策，决策失误导致的重大土壤污染事件等情况。关注是否建立健全土壤污染防治相关制度，推动地方逐步完善监测体系和预警机制，及时评估和掌握生态环境状。

三、深化领导干部自然资源资产离任审计的几个思考

（一）当前组织机构明显能不适应审计的开展。

根据中央两办《规定》明确，地方各级党委和政府主要领导干部;各级发展改革、国土资源、环境保护、水利、农业、林业、能源、海洋等承担自然资源资产管理和生态环境保护工作部门（单位） 的主要领导干部离任应当接受领导干部自然资源资产离任审计。随着领导干部自然资源资产离任审计的深入，越来越多的领导干部被纳入审计的范畴，地方审计机关承担该项工作的一般是资源环境业务部门，而该业务部门原有的资源与环境审计、预算执行审计等审计工作均还要实施，无形中增加了巨大的工作量，大量地方审计机关从事该项工作的人员力量明显不足或长期处于高负荷工作状态，提升并增强专门从事领导干部自然资源审计工作或资源环境审计工作力量迫在眉睫，必须在顶层设计中充分考虑这一实际，结合审计机构改革统筹考虑领导干部自然资源资产离任审计组织机构情况，切实为开展这项工作提供充足的审计力度。

（二）地方基础数据不能适应审计发展的需要。

自然资源资产离任审计需要各类自然环境监测及资源资产的基础统计数据，并且依托自然资源资产负债表，但是存在大量的承担自然资源资产管理和生态环境保护工作部门（单位）基础管理工作太过薄弱，技术设备落后，很多类别的资源底数不清，公报数据不准，自然资源资产负债表编制滞后，影响领导干部自然资源资产离任审计工作推动，审计过程中无法客观正式的反映有关资源及环境的变化情况，影响审计的深入开展。

（三）相关的配套政策跟不上审计的快速发展。

自然资源资产资产离任审计工作开展几年以来，各方面的实践经验在不断地积累和丰富，中央先后出台了《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》及《关于领导干部自然资源资产离任（暂行）规定》，有效的推动了审计的向前发展，审计署也出台了相关的文件指导审计的开展。但是领导干部自然资源资产离任审计涉及资源及环境方面内容多而杂、而且涉及领导干部个人履职尽责情况，面广而宽。还有大量的问题急需研究解决，比如在实际操作中对领导干部最终的综合评价还是存在一定的难度，部分资源的开发、利用和保护情况没有具体载体，或者说载体无法具体体现，导致不好评价。