社会资本参与生态保护修复的自然资源资产配置研究
《价值工程》杂志 2023年35期
作者：王儒密WANG Ru-mi；冯妙玲FENG Miao-ling；张娅楠ZHANG Ya-nan；柯春鹏KE Chun-peng；曹迎迎CAO Ying-ying
（①广东省土地开发整治中心，广州 510635；②广东友元国土信息工程有限公司，广州 510610；③广州市华南自然资源科学技术研究院，广州 510610）
0 引言
生态文明先后写入《中国共产党章程》和《中华人民共和国宪法》标志着推动生态文明协调发展成为党的基本理念，在制度上确保了生态文明建设的地位。生态文明建设离不开高质量的自然资源管理[1]。党的十八大以来，党中央作出将生态文明建设放首位的重大战略决策。要求树立生态文明理念，增强绿水青山就是金山银山意识，制定生态保护修复政策措施，修复受损生态系统，增加生态产品供给，强调通过自然资源的集约高效利用与公平合理配置实现经济增长与生态环境保护相协调。由于生态保护修复在资金投入方面有着巨大需求且需长期投入，迫切需要全社会的力量参与到生态保护修复中来。社会力量特别是社会资本的参与，是应对生态修复资金投入持续性不足等问题的重要途径。在此背景下，国务院办公厅2021 年11 月印发《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》（国办发[2021]40 号，下称“40 号文”），通过产权激励、资源利用、财税支持、金融扶持等方面释放政策红利，鼓励社会资本积极参与。
自然资源资产配置是社会资本参与生态保护修复的关键环节，是构建社会资本参与生态保护修复持续回报和合理退出机制的重要保障。当前学术界对于自然资源资产的相关研究在资产清查、产权制度、考核评价、价值核算等方面取得一定的进展，但在自然资源资产配置上研究较少，尤其在通过自然资源资产优化配置调动社会资本积极参与生态保护修复方面，所受关注更少。因此，本文尝试在辨析自然资源资产配置与社会资本参与生态保护修复逻辑关系基础上，总结当前自然资源资产市场化配置主要实践模式，剖析自然资源资产市场化配置存在的问题与困境，探讨自然资源资产有效配置的现实策略，旨在为优化自然资源资产有效配置以畅通社会资本参与生态保护修复路径提供参考。
1 自然资源资产配置与生态保护修复的逻辑关系
资源的配置方式无外乎计划和市场两种。党的十八届三中全会提出，要使市场在资源配置中起决定性作用。自然资源市场化配置是社会资本参与生态保护修复的基础和保障，而社会资本积极参与则是推动自然资源优化配置的重要力量，对系统开展生态保护修复具有积极的促进作用。
1.1 自然资源资产配置市场化是激励社会资本参与的关键环节
所谓自然资源，是指天然存在、有使用价值、可提高人类当前和未来福利的自然环境因素的总和，即自然界中可为人类所用的资源[2]。自然资源资产则是自然资源中具有稀缺性、有用性以及产权明确的部分[1]。自然资源资产与自然资源的主要区别在于稀缺性和产权明确。通过在生态保护修复领域引入社会资本，可以拓宽资金渠道、进一步发挥市场机制解决重大问题的作用、促进生态保护修复模式的转变，有效构建多元共治局面，实现多方共赢[3]。社会资本参与的主要动力源在经济利益，不论是产权激励，还是资源利用，本质都是通过对自然资源资产的经营性部分作出有利于社会资本的配置安排以吸引社会资本参与，实现自然资源资产保值增值。因此自然资源资产配置是吸引社会资本参与关键环节，也是重要实现手段。
1.2 自然资源资产配置高效化是检验生态保护修复综合成效的有效标尺
开展生态保护修复工作，其实质是恢复乃至发展原有的区域生态功能，其工作成效可通过自然资源资产是否保值增值实现来衡量。自然资源资产的价值包括经济价值、社会价值和生态价值，生态价值实现可分为依靠政府补偿的政府路径和依靠市场交易的市场路径，以及二者的混合[1]。在区域开发利用和保护过程中，势必会同时产生自然资源资产的价值减损和增值。社会资本结合生态修复的市场前景和经济潜在利益，进行投资和经营，所追求的是经济利益最大化，对生态价值和社会价值系统性考虑不足。有效的自然资源资产配置应在通过经营性部分吸引社会资本参与的同时，实现自然资源资产价值的整体性最大化，故而自然资源资产是否有效配置也是衡量生态保护修复综合成效的检验标尺。
1.3 自然资源资产配置规范化是推动自然资源监管体系完善的有效途径
总体而言，我国正处于构建全民所有制自然资源资产管理体制的重要历史时刻。全民所有制自然资源资产的清查和自然资源资产所有权的委托代理试点工作正在持续推进[4]，同时自然资源资产价值的核算也在紧锣密鼓地跟进，这一进程中，自然资源资产配置作为涉及自然资源资产管理体制的各个方面改革成效彰显的重要环节，将对生态文明建设进程产生重要影响。一方面自然资源资产配置贯穿始终，势必在推进过程中直面自然资源资产产权制度不健全、产权交易市场建设滞后、自然资源监管不足等诸多现实的问题与障碍，并在发现问题、解决问题的过程中，丰富自然资源资产配置的具体实践，为自然资源资产管理体制改革积累宝贵的实践经验。
2 社会资本参与生态保护修复的自然资源资产配置模式
在剖析各地鼓励和支持社会资本参与生态保护修复实践经验基础上，结合40 号文要求，总结得出在社会资本参与生态保护修复领域，自然资源资产配置的模式主要有产权激励、资源利用、资源整合和产权关联权益释放等模式[5]。详见表1。
表1 自然资源资产市场化配置的几种模式比较
3 社会资本参与生态保护修复中自然资源资产配置的实践困局
在社会资本参与生态保护修复进程中，由于存在产权制度不完善、价值核算标准不明确、资源配置路径不清晰等问题，导致自然资源资产市场化配置不高效、不规范，进而影响社会资本参与的积极性和可持续性。
3.1 自然资源资产产权制度供给不足影响推动社会资本参与的积极性
以市场为基础的资源配置是实现自然资源资产保值增值的主要渠道，而自然资源资产进入市场以实现资产交易和资本积累过程的顺利实现，需要自然资源资产相关权利如所有权、使用权、收益权等得到充分保障[8]。目前我国自然资源资产产权制度存在所有权界定尚不明晰、自然资源资产保护和利用主体仍不明确、自然资源资产的产权内容与制度不够完善等问题；于自然资源资产配置而言，因自然资源资产“权责利”具体内容不明晰，往往导致生态保护修复过程中地方政府在涉及自然资源资源配置时容易存在难以明确自身责任、管理边界模糊、缺乏明确制度依据等问题，社会资本也难以确保参与生态保护修复的成本与收益，继而影响多方推进社会资本参与生态保护修复的积极性。
3.2 自然资源资产价值核算标准不明确影响保障社会资本参与的稳定性
要知晓自然资源资产配置是否达到保值增值的目的就必须了解自然资源资产在配置前后的价值变动。开展自然资源资产价值核算，不仅是为“落实所有者职责，保障所有者权益”提供信息支撑，更是检验一定时空背景下，自然资源资产配置前后的价值变动是否满足保值增值要求的重要手段。然而当前尚没有形成一套科学、统一和完整的核算方法和体系，也尚未将其与政府决策、市场交易等紧密结合起来，这使得当前难以系统全面的评估自然资源资产配置效果。在社会资本参与生态保护修复过程中，多只能依托保护修复工程量、自然资源资产实物量变化等方式进行代表性检验，使得成效监督既存在模糊空间也难以为自然资源资产配置优化提供科学指导，容易造成鼓励社会资本参与的政策措施的不连贯、不稳定。
3.3 自然资源资产配置路径不清晰影响推进社会资本参与的可持续性
受传统生态环境无价观念影响以及缺乏有效估价手段，自然资源资产配置时容易出现难以对生态系统“整体性”价值进行把握的困境。因缺乏有效手段估量自然资源资产提供的生态与社会服务价值，易导致生态保护修复数量和规模上的恢复、稳定乃至增长，但实际价值下降的问题无法及时发现。另外，自然资源资产依功能可分为公益性和经营性，公益性自然资源资产在交易市场长期缺位，在当前交易市场无法充分彰显其生态和经济价值，导致经营性与公益性自然资源资产在现行市场机制中存在较大的收益剪刀差[8]。社会资本青睐于经营性自然资源资产，关注重点集中在经营性自然资源资产，这种市场化配置路径单一且收益差异明显的情况不利于生态保护修复工作的长效开展。
4 社会资本参与生态保护修复中自然资源资产配置完善路径
以提升市场在自然资源资产配置中的决定性作用为导向，针对社会资本参与生态保护修复中存在的产权制度不完善、核算标准不明确等实践问题，提出完善产权制度设计、健全考核评价体系、完善监管制度等保障措施。
4.1 完善自然资源资产产权制度设计
一是要加快推进自然资源资产产权制度改革。中国特色的自然资源资产产权制度改革必然要走市场配置与政府管控相结合的法制化道路[9]。要着力消除资源要素流动过程中的城乡区域行业间产权交易壁垒，以及行政垄断，为市场化配置资源夯实法制化基础；二是要促进使用权制度从现有的“权能分离”体系转变为“权利行使”体系，合理制定各类使用权的有效边界，增强监管监督的效用[10]；三是要培育资源要素产权流动交易市场，以强化交易权、收益权、抵押权为核心，进一步提升使用权的财产属性。
4.2 健全自然资源资产考核评价体系
明晰指标体系和工作规制。制定考核评价指标体系，明确考核的目的、原则、考核内容、评价指标因子及权重、考核评价技术方法。制定考核工作方案，明确考核组织、考核程序、考核指标、考核流程、考核结果评定及运用。明确考核对象，理清通过法律或委托的方式进行授权的被授权主体具体有哪些。明确考核主体和周期，还要兼顾与其他生态考核机制相协调。可考虑将自然资源资产考核机制与完善社会资本参与生态保护修复投资回报、风险分担、退出监管机制[11]构建有机结合。
4.3 完善社会资本参与生态保护修复产权监管制度
一是要建立权责明确的政府监督体系。建立权责分明、有效实施的自然资源产权监管监督体系。厘清所有权和监管权的关系，适当区分所有权和监管权，使所有权人和管理者相互独立、相互配合、相互监督[12]；二是要完善自然资源资产产权监督平台，建立社会资本参与生态保护修复监督管理平台，完善法治化的约束机制，引入社会评价机构对自然资源资产产权行为进行评价；三是强化社会监督。丰富社会监督渠道，建立问责机制，保障社会监督作用有效发挥。
5 结语
自然资源资产市场化配置作为撬动社会资本参与生态保护修复的重要手段，具有重要的实现意义，在优化资源配置、实现经济增长与生态环境保护相协调方面发挥着重要作用。然而，在自然资源资产市场配置过程中，存在不小的困境和挑战。本文通过论述自然资源资产市场化配置与社会资本参与生态保护修复的逻辑关系，在总结自然资源资产市场化配置的主要模式后，剖析优化市场化配置的困境，提出自然资源资产配置优化策略。本文认为，优化自然资源市场化配置可以扩展社会资本参与生态保护修复路径。通过引入社会资本参与，可以拓宽资金渠道、发挥市场机制、构建多元共治局面，实现多方共赢目标，推动生态保护修复工作取得实实在在的成效。