□ 常纪文 李曜坤

党的十八大以来，中国进入生态文明新时代。在习近平生态文明思想的指导下，党和国家除开展中央生态环保督察外，还实施或加强了人大权力监督、政协民主监督及检察机关与社会组织公益诉讼监督，美丽中国建设监督体系的构建取得重大进展。

同时，随着美丽中国建设监督体系构建的不断深化，有些领域和环节还需要进一步改革完善。例如，在人大监督方面，建议统一报告范围和体例，整合生态环保报告与国有自然资源资产报告；在政协民主监督方面，建议更加注重实际效果，对各级政协和政协委员的履职情况开展评价考核；在检察机关公益诉讼监督方面，建议拓宽案件来源渠道，明确举证责任，加强行政权与司法权互动；在社会组织监督方面，建议放宽起诉主体资格、诉讼条件和受案范围，实施咨政协商、质询评估等工作。

一、美丽中国建设监督体系构建的成效显著

（一）人大权力监督体系持续完善

依据2014年修订后的《环境保护法》，我国于2015年启动人民政府向同级人大及其常委会报告环保工作的制度。2015年11月，广西壮族自治区人民政府率先向自治区人大常委会汇报环保工作，拉开了省级人大部门对生态环保工作开展制度化监督的序幕。2016年4月，国务院首次向全国人大常委会报告2015年度环境状况和环保目标完成情况。据统计，县以上人民政府均已实施向同级人大及其常委会报告环境工作的制度。

在2017年《关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》的指导下，我国于2021年启动人民政府向同级人大及其常委会报告国有自然资源资产情况的制度。全国人大常委会于2021年首次审议国有自然资源资产专项报告。湖南、云南、北京等省级人大常委会也于同年启动了该项报告审议工作。一些县级人民政府向同级人大常委会履行了自然资源资产报告义务，报告内容逐步规范和丰富，同时开启执法检查助推工作实施。

（二）政协民主监督体系加快推进

在国家层面，党的十八大以来，全国政协将生态文明建设作为中心任务咨政建言，重点就碳达峰碳中和、国家重点湖泊生态环保、城镇污水处理、全民义务植树行动优化提升、生态补偿机制建立、国家生态文明试验区建设、农业可持续发展、塑料污染防治、长江流域重点地区生态保护修复、黄河流域生态保护和高质量发展等方面开展调研协商和民主监督，全力助推美丽中国建设。

在地方层面，地方各级政协关心本地区和跨区域的生态环境问题，如京津冀、长三角地区政协委员高度关注生态环保的协同化甚至一体化问题。京津冀三地政协2021年召开联席会议，就京津冀生态环境支撑区和首都水源涵养功能区建设开展跨区域协商，谋求共识，提出建议。

在党派监督层面，自2021年6月起，各民主党派中央受中共中央委托，分别对口9个长江干流流经省份，就长江生态环保开展为期5年的专项民主监督工作。从总体上看，生态环保领域尤其是生态环境质量提升、生态修复与生物多样性保护、生态产品价值实现等议题的协商和民主监督制度化、规范化、程序化不断加强。

（三）检察机关公益诉讼监督体系逐步成型

我国检察机关提起环境民事和行政公益诉讼，已得到《民事诉讼法》《行政诉讼法》的支持。为规范检察机关公益诉讼监督工作，最高人民法院和最高人民检察院于2018年发布了《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》。为配合《民法典》实施，最高人民法院于2020年修订《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》。2015年以来，以环境资源保护领域为主阵地的检察公益诉讼格局已形成。案件数量稳步增长，诉讼类型逐渐多样化，跨行政区域诉讼渐成常态。《中国环境司法发展报告（2021）》显示，2021年环境公益诉讼案件一审收案量达到5267件，同比增长25.97%，增幅明显。

目前，检察机关提起环境公益诉讼制度的实施表现出以下亮点：一是组织体系已经成型。如全国已有27个省级检察院单设公益诉讼检察机构，87个市级和759个县级检察院开展公益诉讼试点工作。二是环境司法联动协作机制取得新进展。如苏、鲁、豫、皖四省检察院签订《关于深化跨省协作配合加强南四湖流域检察公益保护的意见》，促进形成南四湖流域公益诉讼检察工作合力；重庆市巫山县检察院与湖北省巴东县检察院签署《长江流域（巫峡段）跨区域生态环保公益诉讼协作机制》，推动检察公益诉讼协作。三是审判质量和水平有新的提高。山东、广东、浙江、江西等省出台关于加强生态环境损害赔偿与检察公益诉讼有效衔接的办法，加强司法与行政程序有效衔接的制度效能。

（四）社会组织公益诉讼监督体系得到发展

符合条件的社会组织提起环境民事公益诉讼已得到《民事诉讼法》第五十五条第一款的支持。一些社会组织积极提起诉讼，如“自然之友”已提起50余例环境民事和行政公益诉讼案件，其中43起获得立案，包括大气污染案件14起、水污染案件4起、应对气候变化案件2起、土壤污染案件8起、海洋污染案件1起、生物多样性保护案件12起、行政诉讼案件2起。从总体上看，社会组织参与诉讼监督能汇聚和反映公众环境诉求，推动决策更加科学合理，并通过立法建议推进立法制定或修改。

二、美丽中国建设监督体系构建存在的不足

美丽中国建设监督体系的构建现状，与全面、深入和有效的构建要求相比，还存在一些不足。

（一）人大权力监督的不足

在实践中，人大对生态环保和国有自然资源资产两类报告开展的监督活动，存在以下共性问题：一是主责部门报告的工作多，其他部门报告的事项少。二是缺乏投票表决与督办机制，质询与问责不足，监督力度有待提升。三是报告内容缺乏统一规定，体例不一，质量参差不齐，有的亟须改善。四是质询少。同时，生态环保工作报告制度的实施存在一些特性问题：一是有的报告公开不充分、不及时，如有的省份2021年才公开2019年的环境报告。二是有的报告内容不够全面，成绩讲得多，问题讲得少或绕开。国有自然资源资产管理制度的实施存在以下特性问题：一是资产家底不够准确清晰。山、水、林、田、湖、草等产权相互独立问题还未得到根本解决，部分资源账面数据和国土调查数据存在差异。二是资产价值计量不够。自然资源资产生态价值核算尚在研究探索阶段，量化标准不一。三是资源动态变化反映不及时。自然资源资产管理智能化系统不完善，审计人员培训等相关工作配套与跟进相对滞后。

（二）政协民主监督的不足

在实践中，政协对美丽中国建设的民主监督主要存在以下问题：一是参与角色和参与程序缺乏法律支撑。各地监督效果往往取决于地方党委和政府的认识水平，重视的地方效果显著，不重视的地方效果不佳。二是部分政协委员获取信息不充分。咨政建言专业能力各地不均衡，有的参政议政不到位，监督效果有较大提升空间。三是缺少监督效果评价指标和机制。监督效力有待提升。根据调研情况看，从省级到市、县级政协，对美丽中国建设的民主监督重视程度总体上仍需加强。

（三）检察机关公益诉讼监督的不足

在实践中，检察机关开展公益诉讼监督主要存在以下问题：一是检察公益诉讼相关制度不完善。案件线索来源比较单一，主要靠例行检查、移送审查方式立案，公益诉讼平台建设尚不完善。二是检察机关需承担起诉符合法定条件、已履行诉前程序、行政机关仍不依法履职或纠正违法行为等事实证明的责任，并且需要提交公益受损的初步证据等材料，难度较大。三是国家、社会与私人利益存在广泛交叉，不易区分，导致公益的认定困难。四是检察机关与行政机关职能存在一定冲突。特别是环境公益诉讼与环境行政执法体系存在冲突，如公益诉讼“停止侵害”与行政执法“责令停止”责任功能重叠等。

（四）社会组织公益诉讼监督的不足

在实践中，社会组织提起环境民事公益诉讼能发挥一定监督作用，但也存在以下问题：一是诉讼主体资格限制过多，削弱了社会组织参与公益诉讼的积极性。如需提交连续五年的年检报告等条件，将很多社会组织排除在外。二是诉讼范围相对有限。如社会组织提起环境民事公益诉讼不包括海洋污染等，限制了社会组织的参与范围。三是专业技术要求较高，调查取证难度较大。由于环境污染具有持久性、间接性和难以预防等特点，相比其他领域的诉讼，调查取证的难度系数和复杂性往往更大。如土壤污染案件一般属于复合型污染，复杂程度高，需具备环境和法律知识，但当前大部分社会组织缺乏专业人才，不具备独立调查取证条件。四是资金来源不足。社会组织经济基础普遍薄弱，难以承担污染损失的调查取证和评估鉴定费用，败诉风险大。五是公众参与社会组织提起公益诉讼缺乏系统的规定。掌握证据的公民难以参与诉讼，无法对社会组织的举证能力形成补充。六是制度设计尚不完善。目前，社会组织参与司法监督的角色、渠道、程序、保障措施仍不明确。相关规定散见于行政、民事、刑事诉讼法及其他文件中。参与职责、权利赋予、监督制约、追责惩戒的规定不系统，不利于调动监督的主动性。此外，社会组织在公益诉讼以外的公众监督进展也比较缓慢。

三、对健全美丽中国建设监督体系的建议

下一步，建议按照生态文明体制改革有关文件的要求和法律规定，采取针对性措施健全美丽中国建设监督体系。

（一）加强人大对美丽中国建设的权力监督

建议全国人大常委会统一规范报告内容和要求，各级人大常委会加强对人大代表的专业培训。可以采取以下措施：一是压实地方各级人民政府报告工作的政治和法律责任，落实党政主要负责人履行推进美丽中国建设第一责任人职责。健全国有自然资源资产管理考核评价指标体系，提高报告编写质量。二是将生态环保报告与国有自然资源资产报告合二为一，综合体现生态环境、自然资源、住建、林草、水利、能源等部门工作，体现大生态环保和大资源保护的工作格局。三是建立人大常委会组成人员列席政府相关会议及对政府专项报告的投票表决制度。强化人大对环境资源问题的质询、督办与问责机制。四是完善环境报告信息发布机制。以公开是常态、不公开是例外为原则，推进综合性报告、专项报告、重大问题报告信息的公开。五是建立“天空地网”一体化调查监测技术与质量管理体系。扎实推进自然资源资产负债表编制，夯实自然资源资产管理基础。

（二）完善政协对美丽中国建设的民主监督

政协对美丽中国建设开展民主监督的潜力很大。建议全国政协统一民主监督的内容和要求，各级政协加强政协委员的专业培训。此外，还可采取以下措施：一是出台《政协民主监督实施办法》。要求各级政协制订年度计划，加强生态环保政治协商和民主监督。对各级政协和政协委员的履职开展考核，将政治协商和民主监督做实。二是注重生态环保政治协商和民主监督工作的实际效果。各级政协每年精选议题，充分运用联席会议、专题协商、常委会议重点协商、专委会对口协商等方式，多层次、多角度反映民意、汇集民智，提出真知灼见。针对生态环保重点难点问题，如产业结构和布局优化升级、绿水青山如何转化为金山银山等，开展专题调研。针对人民群众关注的热点环境问题，如城乡环境综合治理、畜禽养殖面源污染、秸秆禁烧、生活垃圾处理、农村厕所革命等，开展重点监督、跟踪督办、督促落实。三是拓宽政协制度化民主监督的领域。将碳达峰碳中和、污染防治攻坚战、区域生态环保协作等纳入民主监督范围。四是完善制度和机制。保障政协委员的知情权，提升参政议政效果。建议在《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》的基础上，由各级党委出台调研需要、信息公开、调研程序、建议提出、反馈答复、异议沟通、考核追责等具体措施，加强提案落实情况的管理，提高政协民主监督的约束力。

（三）健全检察机关对美丽中国建设的司法监督

加强检察机关提起公益诉讼工作，可重点采取以下措施：一是拓宽案件来源渠道。构建以检察机关“履行职责”发现为主，其他监督主体共同参与发现为辅的多元化线索来源渠道。二是明确举证责任。对于环境民事公益诉讼，建议按照《民法典》规定的环境污染损害民事案件的举证规则办理。对于环境行政公益诉讼，建议将举证规则确定为举证责任倒置原则，即由被诉讼方承担举证责任。对于检察机关提出“国家和社会公共利益受到侵害的初步证据”，建议证据的证明力提高至“高度盖然性”标准。三是限制诉权以防止“公益”泛化，建议明确侵害环境公共利益达到提起诉讼的程度。对情节较轻、影响较小的案件，建议通过检察建议的形式予以解决。四是加强行政权与司法权互动，推进监督与合作并行。建议突出诉前程序价值，加强检察机关把环境决策等抽象行政行为纳入环境行政公益诉讼的受案范围。

（四）拓展社会组织对美丽中国建设的公众监督

加强社会组织提起公益诉讼工作，除加强专业培训外，还可采取以下措施：一是适度放宽、降低社会组织的诉讼条件和门槛。提升其参与诉讼的积极性，对于保护公益有突出贡献的社会组织，给予资金等支持。二是拓宽社会组织提起环境公益诉讼的范围。赋予社会组织提起海洋环境类、气候变化类、绿色金融类、热污染类公益诉讼的权利。三是规范调查取证机制，为社会组织灵活调查取证提供便利。授予社会组织向行政机关和人民法院申请调查取证的权利。四是大力减免诉讼费用。可以建立诉讼专项基金，建立胜诉奖励机制，支持专业性环保组织提起环境公益诉讼。五是授予社会组织在环境评价、污染调查、执法监督、生态修复等流程节点的参与权。对于政策前期的立项论证阶段与后期的影响评价阶段，适当加大社会组织构成比重，并在特定环节引入评估质询机制，保障相关群体利益诉求。六是着力增强法治保障。结合美丽中国建设监督体系构建需要，加快推进《生态环境法典》的编纂及《自然保护地法》《国家公园法》等重点领域的立法修法工作。完善不同领域有关实施多元参与、咨政协商、社会监督、组织发展、质询评估等法律规范，广泛吸纳各类社会组织依法共同参与监督工作。