作者：袁方成 靳永广

 

党的十九届四中全会提出，要完善农业农村优先发展的制度政策，健全城乡融合发展体制机制。［1］我国经济社会发展最突出的短板在“三农”领域，解决“三农”问题是全党工作的重中之重。作为一个持续发展着的“问题域”，实践着的“三农”内容具有明显的阶段性和边界性。无论是全球化和中国社会快速变迁视野下的“农民工”“失地农民”“农业村落终结”［2］，还是工业化和城镇化持续发展衍生的“农村空心化”“农业边缘化”和“农民老龄化”［3］，抑或是农村现代化过程中“农用地流转和规模经营”“农村土地的非农使用”“农民进城务工”［4］面临的诸多现实瓶颈，又或者是制约新时代“实现农民长远利益、农村可持续和农业安全”［5］目标实现存在的诸如农民年龄知识结构、农村社会建设以及乡村治理等突出问题，都深刻地表明不平衡、不充分和弱质性构成乡村社会发展的基本事实，这一事实深刻地影响着国家的现代化进程。究其根源，其症结在于工业和城市优先战略偏向及其安排下的乡村歧视性发展制度体系。

新时代坚持以农业农村优先发展为核心的乡村振兴战略，承载着解决乡村发展不平衡不充分问题的历史重任。围绕乡村产业振兴、人居环境改善、乡风文明建设和乡村有效治理，党中央、国务院以及相关部委联合进行了系列顶层制度设计，乡村振兴的“四梁八柱”已经基本形成。但对标乡村全面振兴的目标要求，相关制度供给滞后仍然是实施乡村振兴战略的最大制约，［6］尤其是制约农村重点领域改革的体制机制性障碍仍然没有得到完全破除，相关配套制度亟须及时完善。正是在这个意义上，2020年的中央一号文件在继续要求“抓好农村重点改革任务”的同时，再次强调“把制度建设和治理能力建设摆在‘三农’工作更加突出位置，稳定农村基本政策，完善新时代‘三农’工作制度框架和政策体系”［7］。

人、地、钱是乡村全面振兴的关键要素。相较于人才和资金，作为生产生活资料和生存空间载体的土地，具有财富之母、农业之本和农民之根等多重属性，在促进农业稳产保供、农村现代化发展和农民持续增收以及新型城镇化推进过程中的基础性作用更加突出。循此逻辑，土地自然也是振兴乡村产业、改善人居环境和确保生活富裕最基本的资源保障。不过，相较于产业和环境等领域，土地在乡风文明建设和乡村有效治理任务中更多地体现为治理内容。

土地是一种自然要素，其与人类的制度设置密不可分地交织在一起。［8］制度序列上，土地制度作为国家的一项基础性制度安排，不仅是整个经济社会结构的基础，［9］而且构成农村制度体系的基础和核心。［10］如果将目光置于经济社会发展的长时段中进行考察，可以发现在中国这样一个农业大国和农民占主体的国度里，土地具有深厚根基和深层底色，而土地制度的适配程度和执行效度影响甚至决定着国家与农民之间的关系。［9］因此，建立并完善与经济社会发展相适应的农村土地制度，始终是我国历次国家制度变革中的重要任务。从这个意义上讲，农村土地制度构成乡村全面振兴最主要的制度支撑，［11］而推动乡村全面振兴则为土地制度改革提供了重要变革契机。可以说，深化农村土地制度改革是乡村振兴的制度支撑和现实诉求（见图1）。

图1 乡村振兴战略与深化土地制度改革的关联逻辑

新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民与土地的关系。［12］党的十八大以来，以坚持“三条底线”为前置条件，以承包地“三权分置”与农村“三块地”试点为主攻方向的改革实践深入推进。［13］尽管此轮土地制度改革重心不一，但呈现出如下基本特征，即以稳定集体所有权和放活农户使用权为重心，探索明晰土地产权和推动权能细分的具体举措；以激活土地要素权能和提高资源利用效率为导向，厘清土地资源配置环节中发挥市场决定性作用和更好发挥政府作用的活动边界；以增加农民土地财产性收益为目标，探寻激活土地资产功能的条件方式等。从一定程度上说，这些举措在制度层面上进一步明确了土地的产权边界，在权利层面上显化了土地的资产属性，从市场层面完善了资源有效配置。［14］

客观来看，现阶段土地要素的市场化配置仍然没有得到有效彰显，土地资源的财产性收益有待进一步激发，土地制度的联动式改革仍有待进一步加强，土地助力乡村治理的整体性效益有待进一步增强。上述内容构成深化农村土地制度改革的整体话语。新时代，如何发挥土地支撑作用、增强土地财产收益、激活土地要素资源、完善土地要素市场、激发土地制度活力和强化土地联动改革等，成为实施乡村振兴的重点内容。

尽管乡村振兴各项任务与土地制度及其要素之间存在复杂的机制关联，但考虑到土地功能序位中的资源优先和资产属性以及目标实现中的制度关联，本文仅聚焦乡村振兴实践中土地资源的要素配置、权能拓展和制度实践三个方面，尝试在透析现实问题的基础上探讨其优化路径。

在工业化和城镇化优先发展的战略偏向及其制度安排下，中国走的是一条农业支持工业、农村支持城市的发展道路，人口和土地等主要生产要素从农村单向度流向城市。与过去城乡二元发展体制相比，新时代突出强调城乡融合发展，明确要求坚持农业农村优先发展总方针。时至今日，土地要素优先向城市配置的既定格局并未打破。绝大多数地方的乡村发展尤其是富农产业发展因土地资源供给约束瓶颈，面临着“落地难”的现实问题。解决乡村产业发展用地难题，迫切需要在坚持“三农”优先方针下创新体制机制。

作为乡村振兴的最终归宿，农民生活富裕实现的关键在于村级集体经济的提振和农户家庭收入的增加，而这一切的基础和前提则是乡村富农产业的发展。然而，70余年城乡二元体制造就的土地二元所有、农地用途转化政府规划、土地资源一级配置行政垄断以及土地指标行政配置构成了我国土地利用制度体系，其规定着土地所有、规划、使用与管理。［13］在“为增长而竞争”［15］的“晋升锦标赛”［16］体制下，地方政府高度重视辖区GDP增速尤其是城市经济发展，而牢牢“抓住土地开发权”［17］则成为地方经济发展的重要方式。可以说，现行土地制度催生了地方政府“以地谋发展”的冲动。在这样深层次的结构约束和制度激励下，土地资源配置构成地方政府推动辖区经济社会发展的重要甚至唯一资本，造成乡村富农产业发展用地面临供给不足的难题。

土地规划指标优先用于城市，造成农村产业发展用地指标短缺。当土地成为地方发展的重要生产性要素依托后，辖区政府在制定区域土地利用总体规划时，更多地将建设用地规划甚至是“超前冒进式”规划在城市及其周边地方，用于城镇商住楼以及工业设施建设。然而，这样的要素扭曲配置并未促进地区经济的持续发展，相反，提供的就业岗位难以支撑起农村居民进城购房和生活的资金负担，造成大量新建楼房长期闲置甚至出现“鬼城”，致使土地资源面临新一轮的浪费。在辖区建设用地指标总量既定的前提下，优先供应城市势必减少农村建设用地供给数量。在乡村产业发展需要大量土地作为资源依托和空间支撑时，这样的指标约束使得土地规划跟不上产业布局，使乡村产业发展面临“落地”难题。

在规划指标偏少的格局下，农村腾退的建设用地并未用于农村新兴业态发展，而是继续向城市优先供给。近年来，相当数量的地方以农村宅基地改革、空心房整治和合村并居为契机，腾退出大量农村建设用地指标。但在规划指标预留不足的同时，这些腾退的建设用地并未有效用于支持村域产业发展，而是复垦为耕地，通过城乡建设用地增减挂钩机制补充城市建设面临的资源缺口。

与此同时，基本农田保护制约着富农产业辅助设施建设。从以种植业为主和提供原材料的传统农业向挖掘要素功能和三产融合发展的现代农业转变，势必对农业生产用地提出新的要求。乡村产业尤其是种植养殖业的发展，离不开支持加工、保存、管理等方面的辅助性基础设施建设，这些设施建设需要相关的土地作为空间支撑，显然传统农业的用地模式难以有效适应。而在农村建设用地规划指标短缺和腾退指标未能优先用于农村产业使用的同时，农用地成为保障辅助基础建设的土地类型。但在辖区基本农田总量不减少的制度要求下，农业设施建设不能占用耕地，造成辅助设施难以有效落地。此外，在拆除“大棚房”的过程中，一些地方以保护耕地为由“一刀切”拆除大量农业设施，致使乡村产业链条难以延长，产品附加值相对较低。

由此来看，当前的乡村振兴实践并未有效扭转土地配置的城市优先偏向。产业兴旺作为解决农村一切问题的前提条件，构成乡村振兴的重要基础。［18］然而，这种较少考虑为农村产业发展用地预留指标的规划安排，和经由复垦腾退的土地优先用于城市的地方运作，以及产业辅助设施建设土地供应不足等问题，造成乡村产业发展用地供给严重不足，极大地挫伤了工商资本和市民下乡的积极性。在外部资金注入不足造成乡村产业难以发展的情况下，集体经济持久增长和农户收入稳定增加的相关支撑性机制严重缺失，极有可能造成农民继续外流和村庄持续衰变。一言以蔽之，当前乡村产业发展滞后成为制约“留得住”“进得来”“能受益”的关键因素，而土地要素供给不足构成乡村产业发展滞后的深层困境。反观那些乡村产业发展较好的县域，将建设用地指标倾斜至乡村产业发展，恰恰是做大、做好和做活乡村产业和稳定下乡工商企业的重要保障。

针对乡村产业振兴中存在的土地资源规划约束、总量不够和管理滞后等问题，应切实“完善农村土地利用管理政策体系，保障乡村振兴用地需求”。［19］为此，需要将农业农村发展置于地区经济社会发展的优先位置，通过适度放开规划增量、整合盘活利用存量和分类分项管理地类等举措，切实保障乡村产业发展用地需求。

规划前置，优先规划富农产业用地。事实上，地方政府兼具乡村振兴战略规划和实施主体双重身份，他们在土地利用和空间规划中具有较强的行动自主性和掌控能力。确保乡村产业有效落地，应在遵守国家土地总体规划的前提下，及时调整辖区国土空间布局。对于省级政府而言，应在年度新增建设用地指标规划上，拿出一定比例指标用于统筹省域范围内农村地区产业发展，为县级政府有可用指标提供规划保障。而对于县级政府而言，应切实打破规划领域的“重城轻农”这一固有观念，在新编县乡国土空间规划时，优先安排建设用地指标用于乡村产业发展。与此同时，县级政府还可以在土地占补平衡年度规划中安排一定比例的指标用于乡村产业的发展。

整合资源，盘活利用各类闲置土地。与新增建设用地规划指标面临的强约束不同，盘活农村现有闲置资源难度相对较低，而其现实难题则是确保闲置土地用于乡村产业发展。因此，应及时抓住并充分利用农村土地整治、宅基地制度改革和集体经营性建设用地入市制度改革契机，对闲置的宅基地、厂矿废弃地和道路沿线废弃地等农村各类闲置土地资源进行综合整治，将整治后的土地用于农村产业发展需要。同时，针对乡村产业发展面临的村集体启动资金薄弱问题，县级政府应适度引导村集体以地为本，并制定相关政策允许通过入股和租用的方式直接用于发展乡村产业。这样的制度安排，既可以解决土地发展难题，又可以突破资金短缺困局。

分类管理，利用耕地建设农业设施。传统农业向现代农业转变，势必需要农业基础设施支持。实际上，设施用地和耕地保护并不冲突。但诸多现代农业主要在耕地上生产，而农业设施建设占用耕地面临诸多瓶颈，这严重影响着乡村产业的深度融合。因此，在保证耕地面积不减少的前提下，应放宽设施农业农用，尽快出台强化农业设施建设用地支持政策。为此，可以允许设施建设占用耕地指标，但在具体的操作过程中，应强化政府监管，防止以建设设施为由出现“大棚房”复归等新的占地行为。同时，应以农业基础设施建设为前提，增加地面产业类型，强化土地的复合利用价值，推动三产用地深度融合。

生产生活要素的功能序阶表征着经济社会发展程度，也深刻地影响着产权的结构配置及其制度安排。近年来，相较于政治稳定和社会保障功能，土地要素的经济财产功能更加突出，以权能细分为重点完善土地产权制度安排，推动土地要素的市场化配置，构成深化土地制度改革的重要内容。但就现阶段而言，土地要素的经济功能仍然没有得到完全激活，“取之于农，用之于城”的利益分配格局仍然没有得到有效改变，农民土地财产性收益增长机制仍然没有有效实现。改变这一现状，迫切需要在权能结构细分的基础上，激活乡村发展的持久动能。

制度安排激励或约束着主体行为。“有意的制度模糊”［20］，既被认为是中国农地产权制度的固有缺陷，［21］也被认为是具有相对优势的制度安排。［22］与“有意”在应对突发性事件和“为体制运行提供润滑剂”等方面的优势相比，“制度模糊”造成的“国家与乡村之间以及村民集体内部成员之间冲突”［23］成为影响经济社会的关键掣肘。推动土地产权由模糊到清晰，成为新一轮农村土地制度改革的合理路径。［24］

实践层面上，在农用地承包权和经营权两权合一的制度结构下，大量农民外流造成人地分离和“无人种地”，同时因流转不畅致使种粮大户和下乡企业“无地可种”。在“谁来种地”和“无地可种”的悖论下，以放活经营权为重点的承包地“三权分置”改革，旨在通过承包权和经营权的分离，稳定农户的心理预期、推动土地规模使用和增加农户土地财产性收益。然而，工商资本下乡后，规模经营往往要求邻近地块土地整体流转，而在逐利动机驱动下，原本代表农户利益的村级组织往往会被资本所俘获。在政企合谋的强压下，部分在村农户的土地经营权被强行流转。这样的强行流转，实则是对少数农户的权利侵害甚至剥夺，致使农村集体和农户经济利益受损。

与承包地不同，宅基地及建造于其上的农房在推动农业发展、促进农村稳定和保障农民安居等方面做出了历史性贡献，具有居住保障、政治稳定和经济财产等多重功能。随着经济社会的发展，农村宅基地的功能序位发生了重要变化，突出表现为政治稳定功能保持不变、社会保障功能渐趋削弱，而经济财产功能日益凸显［25］的功能样态，但制度变迁滞后于功能变迁是其主要矛盾。［26］现阶段，“三权分置”构成宅基地改革的核心面向。该项改革的一项重要任务，即是显化土地要素的资产和资本功能，从而增加农户的土地财产收益，自愿有偿退出和市场化交易则是其实践机制。然而，在一些试点地区，由于县域经济发展和农村集体经济发展滞后，难以提供农户退出宅基地的补偿金额，而是借助自组织具有的集体动员优势，要求农户无偿退出。这样的以民主自治推动农户退出宅基地的行为，尽管成本较低，但损害了农户的切身利益。与此同时，绝大多数地方的宅基地市场交易机制不畅，造成宅基地使用权和农房难以自由转让，严重制约着农户的土地财产性收益增长。

在产权结构细分的同时，集体经营性建设用地入市和征地制度也在相继改革。就征地制度而言，改革的重要任务是转变“取之于农，用之于城”的既定利益格局。然而，既有制度安排并未将土地出让收入用于农业农村，而是成为城市发展的重要资金渠道。尽管集体经营性建设用地与城市国有建设用地同属建设用地，但由于两种类型的土地分属农村和城市地区，造成两类土地的出让价格相差悬殊，侵害了农村相关主体的权益。

理论上，产权结构细分可为农村集体经济发展和农户家庭收入增加提供制度保障，但就现阶段来看，因相关支持性制度的缺失，农村相关主体的经济权益仍然未能得到有效保障。整体来看，与承包地和宅基地“三权分置”这些相对细化的操作性制度相比，集体经营性建设用地入市和征地制度改革相对滞后，造成农地转用收益分配盘剥农村利益，农户的土地财产性收益权利难以有效激活，致使农村发展面临动能不足的难题。为此，应以经济权益保护为重点，细化土地流转的操作规则以增加农户土地财产性收益，按照“取之于农、用之于农”的基本规则，提升土地出让收入用于农业农村的比重。

优化产权让渡中的利益保障机制，增加农户土地财产性收益。无论是承包地的经营权还是宅基地使用权及其上农房，都是农户极为重要的财产。围绕土地形成的财产性收益，则主要来源于上述农户资产的产权让渡。对于承包地而言，保障农户的经济利益不受损，关键是要在完善经营流转权规则的基础上，确保村集体和农户的经济权益。为此，对于集体经济组织或代行经济职能的村委会而言，关键是要能够代表村集体和农户的根本利益，自行规避“精致的利己主义者”的寻利动机和由此引致的潜在风险，引入土地使用权获得的竞争机制，强化流转前的民意搜集、利益衡量和权益保护。对于不愿参与流转的农户，应通过地块调整等举措，保障其利益不受损。同时，对于基层政府及其职能部门而言，应强化农业农村管理职责，规避工商资本下乡对村集体及农户造成的潜在利益损害，通过相关制度规则最大化减少耕地面积、土地肥力和农户权益损害程度。

在财产性已经成为宅基地内生功能和农民内在诉求的前提下，［27］实现农户的财产性收益，应在坚持稳定宅基地农户使用权的基础上，保障农民房屋财产权和适度放活农户房屋使用权。为此，应在坚持集体经济组织内部获得宅基地使用权的基础上，放活使用权的自由流转，拓宽使用权的主体范围，允许非集体经济组织成员尤其是市民成为新的使用主体。这样，既可解决农房长期闲置造成的经济属性难以彰显的弊端，又能引进促进经济增长的新的经济主体，更为重要的是能够解决因市场交易不畅造成的灰色交易行为。对于现住农房，应鼓励农户经营农家乐或民宿等行为，拓展宅基地使用权的行使方式，激活其经济属性。尽管按照村民自治原则进行集体土地管理，是中国农村土地集体所有制的内在制度要求，［28］但集体所有不能遮蔽个体权益、民主自治不能掩盖经济功能，应通过有偿使用费收取和壮大集体经济等途径作为自由退出的补偿资金。

改变分配结构和使用方向，增加土地出让收入用于“三农”比重。鉴于征地收入分配格局存在的村集体和失地农民补偿较低以及主要用于城市的既定格局，应按照“取之于农、主要用之于农”的要求，增加村集体和失地农民的补偿标准，增加土地出让收入用于提高农业农村的投入比例。对于建设用地同地不同价以及造成的市场扭曲问题，应激活市场，畅通土地要素市场化交易，允许农村集体经营性建设用地不经过政府征收环节直接在市场上交易。

推动乡村全面振兴，关键是要建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系。党的十八大以来，围绕人、地、钱等实现乡村振兴的关键要素，国家已出台了系列制度框架，土地制度和新型城镇化等相关领域的改革取得了较大突破。但制约城乡要素自由双向流动的机制性障碍仍未根本消除，尤其是“三块地”协同联动改革、“人-地”协同发展中的“地上人”以及制约农村要素激活的“市民下乡”和资金约束瓶颈等领域。推动乡村全面振兴，应在坚持分项推进破除剩余瓶颈的同时，着力制度之间的协同联动，健全城乡融合发展的体制机制。

城乡人、地、钱等关键要素的合理配置，是推动乡村全面振兴的基础前提。党的十八大以来，以“人的城镇化”为目标的新型城镇化和以“三块地”为主要面向的土地制度改革构成我国经济社会发展的重要内容。这些改革在促进人口由农村向城市集聚以及为经济社会发展提供土地保障等方面取得了显著成效，但仍然存在协同联动改革不强等问题。

具体来看，“三块地”单项领域改革突破迅速，但在地类转化和协同联动方面有待进一步突破。2014年以来，农村“三块地”进行了重心不一的单项突破。其中，宅基地改革旨在强化集体所有权和增强农户的土地财产性收益；而集体经营性建设用地入市则聚焦其市场化配置，弱化政府的行政干预；征地制度改革力求改变土地增值收益分配的“重城轻乡”偏向。但就现阶段而言，“三块地”的整体性、协同性改革仍然不足，突出表现在闲置宅基地以及废弃的集体公益性建设用地不能发挥其经济效益，尤其是闲置宅基地在村集体收回后造成新一轮的资源闲置。受地方经济发展薄弱影响，集体经营性建设用地在本地难以有效入市，无法实现其经济价值。新型城镇化发展仍然依赖于“农地非农化”，农村建设用地作为补充性资源的支撑作用不足。

与“地的改革”相伴随的是“地上人”的变革。在一些试点地区，受土地的资本属性驱使，地方政府高度重视“地的改革”，“地上人”的相关改革则相对滞后。与此同时，尽管制约人的城镇化的土地制度及建立于土地制度之上的户籍制度渐趋松动，但制约“地上人”顺利实现市民化的机制障碍还未突破，突出表现为进城居住和落户农民的土地承包权、宅基地使用权和建立于宅基地之上的农房所有权，以及集体收益分配权等相关权益难以得到切实保障。

产业和人才是乡村振兴的重要内容。除乡村富农产业发展面临用地难题外，土地制度也制约着城市人才尤其是市民下乡。市民下乡置业，既能有效解决闲置农房资产属性彰显不够和工商资本下乡动力不强等问题，而且也是壮大集体经济和拓宽农户增收的重要渠道。尽管现行政策在宅基地的使用权和农房所有权放活等方面进行了有益尝试，但市民下乡的体制机制性障碍并未破除。

人、地要素在城乡发展中的基础作用以及互动机制意味着，与土地和人才相关联的制度之间存在较强的逻辑关联，构成城乡融合发展的基础性制度支撑。事实上，制度并非简单地孤立存在，而是不同程度地与制度环境或制度体系中的其他制度之间存在着关联性关系。［29］推动乡村全面振兴，应建立健全有利于城乡要素合理配置的体制机制，［30］推动城乡要素自由双向流动，从而破除乡村发展面临的资源和人才瓶颈。

强化“三块地”制度之间的联动改革。宅基地、集体经营性建设用地和经征收后用于城市建设的土地均为建设用地，类型之间的统一性使得彼此之间可以进行相互转化。因此，破除妨碍“三块地”之间相互转化的机制性障碍构成联动改革的关键所在。事实上，宅基地长期闲置且经济效应难以彰显的原因，恰恰在于其市场化交易不畅。为此，应完善地类转化制度，允许将有偿收回的闲置宅基地和废弃的集体公益性建设用地依法转化为集体经营性建设用地。在此基础上，通过入市形式激活土地资源的资产和资本属性。对于城乡建设用地之间的同地不同权不同价问题，应赋予集体土地与国有土地同等的权能，［31］以确保两种产权平等、建立统一的建设用地市场为前提，允许集体经营性建设用地就地或异地入市。同时，改变集体在土地市场交易中的弱势地位，在符合国家土地利用总体规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地直接合法进入市场。［32］

强化“地-人”要素联动改革。土地制度改革在推动城乡之间人口自由流动方面作用巨大。对于农村向城市流动的居民而言，应分类处置不同意愿的进城人员的土地资产。对于永久性进入城市的，应通过解除土地与人口之间的身份捆绑及其利益联结机制，将土地资源转化为进城的资金保障。而对于不愿放弃土地的进城人员，应强化其土地承包权、农房所有权和集体收益权等相关权利，允许其带地进城。对于愿意下乡的市民，则应通过制度创新，进一步细化落实宅基地“三权分置”等相关制度，为依法下乡的市民提供产业发展的土地资源供给。

总之，作为新时代“三农”工作的总抓手和行动纲领，乡村振兴战略以实现城乡融合发展为行动目标，以“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”为总体要求，承载着从根本上解决“三农”问题和实现农业农村现代化的历史使命。［33］确保如期完成这样一项综合性极强、系统性极高的社会工程的既定目标，根本要靠深化农村改革，“关键是要提供全方位制度性供给，加快构建城乡融合发展的体制机制和政策体系”［34］。今年是实施乡村振兴战略首个5年的中位年，也是规划要求的“乡村振兴制度框架和政策体系基本形成”之年。［35］新时代推进乡村振兴，应激活人、地、钱等关键要素支撑和土地制度及其关联制度的支撑作用。文章从要素、权能和制度三个维度，针对现阶段乡村振兴存在的要素配置、权能拓展以及制度支撑存在的诸多现实问题，认为应以土地制度改革为突破口，扭转土地要素供给的城市偏向、激活土地产权权能的经济属性和强化土地制度的联动协同。