打造桂林世界级旅游城市研究
《桂海论丛》杂志022年5期 作者：丁 萍
［中共桂林市委党校（桂林市行政学院），广西 桂林 541000］
2021 年4 月，习近平总书记视察桂林并发表重要讲话，指出：“桂林是一座山水甲天下的旅游名城。这是大自然赐予中华民族的一块宝地，一定要呵护好。要坚持以人民为中心，以文塑旅、以旅彰文，提升格调品位，努力创造宜业、宜居、宜乐、宜游的良好环境，打造世界级旅游城市。”［1］这是习近平总书记对新形势下桂林发展的精准定位、殷切期盼和全新要求，为桂林乃至广西的高质量发展提供了重大历史机遇和行动指南。
一、打造桂林世界级旅游城市的重大意义
（一）打造桂林世界级旅游城市是打造“世界级”中国名片和中国品牌的重要工程
桂林拥有众多能够代表中国的世界级优势资源，是面向世界推荐中国、宣传中国的一张靓丽名片和一个重要窗口。“甲天下”的桂林山水是中国自然风光的一个典型代表，是首批国家历史文化名城，拥有世界灌溉遗产灵渠、全球重要农业文化遗产龙脊梯田，还是目前世界上唯一拥有3 处万年古陶遗址（甑皮岩、大岩、庙岩）的城市。桂林生态环境优良，生态文明建设成效突出，是首批国家绿色旅游示范基地、国家生态文明先行示范市和国家可持续发展议程创新示范区。桂林是我国首批对外开放旅游城市，改革开放以来累计接待了290 多批次外国元首或政府首脑的访问［2］，获得普遍赞誉，成为我国对外交往的重要名片。打造桂林世界级旅游城市，不仅能够进一步提高桂林优势资源的利用效能，丰富桂林城市内涵，提升桂林城市品质，探索桂林高质量发展新路径和新模式，同时也有利于更好发挥桂林的国家开放窗口作用，进一步扩大中华文化影响力和传播力，促进我国与世界各国的相互了解和交流合作，助力国家全面扩大开放。
（二）打造桂林世界级旅游城市是广西建设世界级旅游目的地的重要引领
旅游是联动效应明显的综合性产业，在经济社会高质量发展中发挥的带动作用日益突出。广西文化旅游资源丰富、特色鲜明，产业发展优势明显。习近平总书记非常重视广西旅游产业发展，指出“广西旅游产业大有可为”［3］。广西壮族自治区党委、自治区人民政府认真贯彻落实习近平总书记重要讲话精神和重要指示要求，紧密结合广西区情，提出“建设广西世界级旅游目的地，加快建设文化旅游强区”的战略目标和部署，并将桂林世界级旅游城市建设作为其中关键组成部分。自治区党委书记、自治区人大常委会主任刘宁在2021 年广西文化旅游发展大会上明确要求“建设世界级旅游目的地，桂林要打头阵、当先锋，发挥好龙头带动作用。”［4］并围绕“着力打造桂林世界级旅游城市，昂起全区文化旅游龙头”进行专门部署。自治区第十二次党代会以及《广西“十四五”文化和旅游发展规划》，都对打造桂林世界级旅游城市进行了部署。这充分说明打造桂林世界级旅游城市是广西文化旅游发展的新使命和新机遇，是贯彻习近平总书记视察广西时的重要讲话和重要指示精神，充分发挥文化旅游产业在经济社会发展中的综合带动作用，建设新时代中国特色社会主义壮美广西的重大举措。
（三）打造桂林世界级旅游城市是桂林实现高质量发展的行动指南
中华人民共和国成立尤其是党的十八大以来，桂林市委、市人民政府带领全市人民积极进取，经济社会发展稳步向前。2012 年11 月，国家发展改革委批复《桂林国际旅游胜地建设发展规划纲要》，桂林拉开国际旅游胜地建设大幕。到2020 年末，桂林国际旅游胜地建设目标任务和战略定位基本实现，桂林经济社会发展水平和国际旅游影响力进一步提升。但是，桂林也面临产业发展水平较低，基础设施薄弱，科技创新和人才支撑不足，社会治理和民生保障水平较低等制约高质量发展的诸多短板和弱项。进入新发展阶段，如何全面贯彻新发展理念，主动融入新发展格局，自觉对标对表党和国家事业发展的总体目标和战略部署，在国际旅游胜地建设的基础上找准新定位、明确新目标，走具有桂林特色的高质量发展之路，是亟待明确的重大课题。在这一重要历史节点，习近平总书记赋予桂林“打造世界级旅游城市”使命和要求，为桂林高质量发展指明了方向。“世界级”代表世界一流品质；“旅游”是绿色、朝阳和带动力强的产业，更是桂林优势产业；“世界级”指向的是城市经济发展、城市建设、民生保障、公共服务、人文环境、社会环境、治理水平和国际化程度等方面的高标准高要求；“世界级旅游城市”应是品质非凡、具有强烈吸引力、能够带来愉悦幸福感受的城市。打造世界级旅游城市的目标和定位，高度契合新发展理念，充分体现高质量发展要求，是在现有基础上进一步全面提升桂林市核心竞争力和国际化程度的重大历史机遇和宝贵契机。
二、打造桂林世界级旅游城市的基础和机遇挑战
（一）坚实基础和独特优势
1.桂林旅游资源得天独厚
桂林山水人文旅游资源在全国乃至世界首屈一指，为联合国世界旅游组织首推的中国四大旅游目的地城市之一，是国务院首批对外开放的旅游城市，对外合作交流广泛。桂林是首批国家历史文化名城，迄今已有2100 多年建城史，是古代岭南的政治军事文化重镇，中原文化与岭南文化交汇融合。桂林自然地理条件优越，四季分明、气候宜人，生态环境优美。2020 年，全市森林覆盖率达到71.62%，市区环境空气质量优良率达到96.4%，漓江干流和城市集中式生活饮用水水源地水质达标率达到100%①，呈现出一幅令人心旷神怡的美丽画卷。
2.桂林国际旅游胜地基本建成
2012 年11 月，经国务院同意，国家发展改革委批复《桂林国际旅游胜地建设发展规划纲要》（以下简称“《纲要》”），桂林国际旅游胜地建设上升为国家战略。桂林坚持“一本蓝图绘到底”，根据《纲要》持续推进国际旅游胜地建设步伐，到2020年底，世界一流旅游目的地、全国生态文明建设示范区、全国旅游创新发展先行区、区域性文化旅游中心和国际交流重要平台四大战略定位逐步实现，文化旅游产业发展向全域旅游、多元融合、精品打造和国际化品质的方向转变，质量效益不断提升，旅游总收入从2011 年的218.34 亿元增长到2020 年的1233.54 亿元，旅游业成为千亿元产业②。其中入境游市场持续位列全国地级市前列，2019年接待入境过夜游客314.59 万人次，国际旅游收入达20.62亿美元③。区域性文化旅游中心和国际交流平台基本建成，成为中国—东盟博览会旅游展永久会址。
3.桂林经济社会全面发展
“十三五”时期，桂林经济社会全面发展，综合实力大幅提升，地区生产总值和居民收入提前一年实现翻一番，与全国同步全面建成小康社会。产业结构不断优化，现代服务业发展步伐加快，第三产业成为经济增长的重要引擎驱动。综合交通运输体系进一步完善，形成“一市九站两高铁”格局和辐射全国主要旅游城市的航空网。城乡面貌日新月异，“再造一个新桂林”的蓝图成为现实。生态环境质量持续改善，漓江“统一管理、统一经营、统筹各方利益”的管理体制机制改革成效突出，漓江迈入全流域保护法治化、规范化、常态化轨道，游览品质大幅提升。以发展特色产业为支撑、美丽乡村建设为突破口的乡村建设有序推进，“树在林中、院在绿中、人在景中”的乡村生态美景不断扩大。历史文化保护利用、文化精品打造和文化惠民工程成果丰硕，“一城文化满城绿”的氛围日益浓厚。城市软实力显著增强，2020年成功入选“全国文明城市”，人民生活品质大幅提高。
（二）发展机遇和挑战
1.发展机遇
习近平总书记对打造世界级旅游城市提出明确要求，为打造世界级旅游城市注入强大动力；共建“一带一路”、粤港澳大湾区建设、新时代西部大开发、西部陆海新通道建设等重大国家战略深入推进，《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）生效实施，为桂林深度融入国内国际双循环、加速形成高能级国际国内开放枢纽创造了有利条件；创新驱动发展战略深入实施，为桂林旅游产品、旅游业态和旅游模式创新，实现旅游高端化、智能化、融合化发展带来更多机遇；碳达峰、碳中和纳入经济社会发展和生态文明建设整体布局，有利于桂林实现全面绿色转型，把生态资源优势更好转化为经济优势；以提升质量为核心的新型城镇化建设，为桂林促进生产生活生态多元协调发展提供了更加广阔空间。
2.主要挑战
一是经济总量不够大、产业基础较为薄弱。桂林市经济总量小，人均地区生产总值约为全国平均水平的58%④。产业结构不够优化，生产性服务业发展较慢，工业存在明显短板，大项目大企业少。2021年，全市规模以上工业增加值同比增长8.1%，增速创6 年以来新高，但产值与区内先进工业城市仍然存在不小差距。旅游对外部环境依赖性强，尤其是受新冠肺炎疫情冲击大。生态、科教等优势资源尚未充分转化为经济发展优势。二是资源要素保障不力，人才、资金、土地等发展要素紧缺。据统计，桂林市现有专业技术人才总量23.1万人，高技能人才总量7.33 万人，与“十三五”规划目标的9万人相比还存在缺口⑤。全市人才结构和分布不尽合理，特别是高精尖专业技术人才非常稀缺，打造世界级旅游城市的人才和科技支撑不足。三是旅游品质不高。旅游经济发展模式较为单一，“吃、住、游、娱、行、购”六大旅游要素未能很好齐头并进。旅游产品个性化、品质化程度不高，文旅融合深度不够。旅游基础设施便利化、网络化、融合化程度不高，高品质配套服务不足。四是城市功能和治理能力不足。城市功能和综合承载力不强，国际通达能力较弱。民生保障存在短板弱项，社会治理现代化水平不够高。
三、打造桂林世界级旅游城市实现良好开局
（一）形成国家、自治区、市三级联动工作机制
在国家层面，国家发展改革委已会同11 个国家部委，研究提出支持打造桂林世界级旅游城市的意见，形成《关于统筹打造桂林世界级旅游城市的报告》并上报国务院。打造世界级旅游城市被列入《国家“十四五”旅游业发展规划》。在自治区层面，2022 年3 月，广西成立自治区打造桂林世界级旅游城市工作领导小组，自治区党委书记、自治区人大常委会主任刘宁，自治区党委副书记、自治区人民政府主席蓝天立任组长，统筹协调打造桂林世界级旅游城市各项工作。2022 年9 月，自治区人民政府办公厅印发《支持打造桂林世界级旅游城市若干政策措施（试行）》，提出31 条政策措施，全力打造桂林世界级旅游城市。在桂林市层面，2021年，桂林市成立由市四家班子主要领导担任组长的领导小组，构建“一办十组”专班专抓工作机制⑥，为打造桂林世界级旅游城市提供有力组织保障。
（二）明确总体目标、总体要求和发展定位
2021 年8 月，桂林市第六次党代会确定以打造世界级旅游城市统揽桂林经济社会发展，提出打造世界级旅游城市“三步走”战略⑦。2021 年10 月，广西文化旅游发展大会明确提出打造世界级旅游城市“世界眼光、国际标准、广西特色、高点定位”总体要求和“一城一都一地一中心”的实施路径⑧。
（三）高质量完成规划纲要研究和编制工作
在国家有关部委大力指导帮助下开展《打造桂林世界级旅游城市规划纲要》等系列规划编制工作。委托国家发展改革委宏观经济研究院、中国城市建设研究院和北京大学等国内一流研究机构专家团队，根据打造世界级旅游城市的总体要求和发展定位，承担《打造桂林世界级旅游城市规划纲要》有关重点规划的研究编制。举办专家研讨会，聘请8 位国内知名专家担任顾问。同时组织相关单位、部门、企业和桂林市学者深入开展相关调研和基础研究，为统筹编制规划纲要提供前期研究成果，进一步增强规划编制的科学性、可行性和实效性。目前，《打造桂林世界级旅游城市规划纲要》已送审。
（四）四大专项工作成效明显
制定并印发专项工作方案，全面推进重大项目实施、旅游品质提升、生态环境保护、宜居城市建设4 个专项。总投资160 亿元的融创国际旅游度假区建成开业，成为广西文旅融合发展新标杆。格力电器、阳天电子、安科讯、引领科技等产值超百亿元项目落户桂林［5］。抗战文化名人博物馆等一批重大建设项目加快推进，山水公园的城市理念成为共识，象鼻山景区实施全面免费开放。漓江生态原真性、完整性系统保护不断加强，相关经验做法获国务院通报表扬。保护桂林山水的理念深入人心。创新成立市公安局生态环境保护分局，加大依法打击破坏生态环境的违法犯罪行为的力度。坚持做特做优现代农业，建成4 个国家特色农产品优势区，入选全国乡村特色产业“十亿元镇”“亿元村”的数量排名全区第一。城市更新行动和宜居城市建设稳步推进，总投资195 亿元的“畅通缓堵”工程启动，城市功能得到完善提升，“山—水—城”融合一体的城市格局初步形成。加大民生领域投入力度，2021 年民生领域财政累计投入超370 亿元，占一般公共预算支出近八成［6］。人民群众生活品质不断提升。
四、进一步加快打造桂林世界级旅游城市的对策
（一）强化政策支撑，凝聚打造合力
打造世界级旅游城市，是习近平总书记立足党和国家发展大局赋予桂林的精准定位，意义重大且品质要求高，依靠桂林乃至广西一己之力难以完成。桂林除落实和运用好国家已有扶持政策外，还要花大力气争取更多国家层面的政策支持。一是建议由国家发展改革委牵头建立跨部区的统筹推进机制，并出台支持打造桂林世界级旅游城市的相关政策。二是争取对桂林市构建综合交通体系、保护漓江、产业支撑、城市更新等重大事项、项目上给予重点支持。三是争取中央编办支持将漓江风景名胜区管理委员会由处级单位升格为副厅级单位。漓江流域涉及1 市5 县6 区（荔浦市，兴安、灵川、阳朔、平乐、恭城5 县，临桂、象山、秀峰、叠彩、七星、雁山6 区），漓江风景名胜区管理委员会作为处级单位，难以调控管理流域内县（市、区）同级单位，漓江风景名胜区管理委员会升格有利于加强漓江保护的组织领导、统筹协调和综合管理。四是争取国家支持建立健全漓江全流域生态环境保护补偿机制，设立常态化漓江流域生态环境保护专项资金。五是争取国家同意桂林市参照海南国际旅游岛的做法，享受离市免税政策，促进桂林市建成国际消费中心城市。
（二）发展现代产业，实现产业升级
加强顶层设计和统筹推进，加大科技创新，调优产业结构，构建与世界级旅游城市相适应的绿色循环发展的现代产业体系，推动实现产业高端化、智能化、绿色化转型升级。在引导、支持和推动已有知名品牌、特大优势、重大潜力的产品、企业和产业巩固优势并立足高质量发展需求实现新突破的基础上，确立“现代旅游业”和“数字经济产业”在桂林市未来发展中的主导产业地位。一是提升质量，大力发展新型旅游、智慧旅游。旅游行业必须对照“世界级”要求，树立国际化理念，根据市场和旅游行业发展变化，从游客需求和游客心理出发，打破传统的产品思维和门票思维，延长旅游产业链，丰富旅游形式，提升旅游档次和品位。进一步密切人工智能、大数据、5G 等技术与旅游服务需求的结合，构建更加以人为本的智慧旅游服务体系，提升智慧旅游水平。二是大力发展数字经济产业。主动对接广西“十四五”规划“加快数字广西建设”以及桂林市“十四五”规划关于推动优势主导产业、战略性新兴产业发展部署要求，立足实际，加大健康食品产业（米粉、油茶、农副产品深加工业等）、生物医药产业、生态旅游产业等传统产业的数字化改造。加快发展现代通信（5G）产业、电子信息（医学电子、生物电子、汽车电子）产业、人工智能产业、物联网（各种传感器）产业等数字经济产业。着力建设先进装备制造产业以及新能源产业、新材料产业等。为加快打造世界级旅游城市提供坚实的绿色产业支撑。
（三）广开融资渠道，破解融资难题
拓宽思路多措并举，利用有限的政府投入，带动社会资本进入，加快形成上规模有效投资，为打造桂林世界级旅游城市提供资金支持。一是发行专项债。在当前国家跨周期调节政策之下，抢抓机遇，积极争取发行桂林世界级旅游城市建设专项债，并将其作为建设项目资本金。二是实施PPP 模式。尽快编制桂林世界级旅游城市建设PPP 项目库，鼓励私营企业、民营资本与政府合作，参与打造桂林世界级旅游城市的公共基础设施建设。三是开展专业化运作，吸引金融机构参与，最大限度减轻政府债务负担。引导金融机构采取“债贷组合”增信方式，为重大工业项目制定贷款和债券一体化融资方案，提供资金支持和保障。四是争取开展不动产信托投资基金（REITs）试点。合理、稳妥运用不动产投资信托基金这一融资工具，通过专业的投资机构，发行收益凭证、汇集投资者资金，盘活存量的基础设施资产，提高企业再投资能力和运营管理效率。
（四）聚焦“四大定位”，提升旅游品质
一是加快世界级山水旅游名城建设。坚持山水林田湖草沙系统治理，制定并实施水体治理、山林保护修复、品牌提升利用专项方案，明确不同时期工作目标和工作重点。进一步健全和完善相关法规体系，加大执法检查和责任追究力度。开发更多以漓江为代表的高端山水旅游项目和产品，提升品质丰富内涵。积极配合广西申报创建漓江国家公园。科学编制漓江国家公园规划，建立漓江生态环境监测预警系统和漓江国家公园建设保障体系。
二是加快世界级文化旅游之都建设。充分挖掘和整理桂林作为国家历史文化名城的丰富资源，开发打造一批有地方特色和世界一流品质的文旅产业项目和品牌。加快推进灵渠保护提升利用和申报“世界文化遗产”，成立市县两级申遗工作专班，做好灵渠保护和提升课题，强化灵渠遗址原真性保护和功能发挥，为灵渠申遗提供更好的理论支撑和物质基础。加快长征国家文化公园广西段建设，打造全国红色旅游重要目的地。举办世界级文化交流和研究论坛，提升桂林文化国际吸引力和影响力。
三是加快世界级康养休闲胜地建设。利用桂林市生态和康养资源优势，重点发展中医药、休闲养生、健康养老等康养产业和电竞、医美、时尚设计等新业态。统筹规划整合资源，建成一批高品质的主题街区、公园、小镇和示范基地，促进形成“医、康、养、健、智、学”六位一体的健康旅游产业链，加快建设世界医美中心、国家区域医疗中心和国家健康旅游示范基地。
四是加快打造世界级旅游消费中心建设。依托桂林市中心城区和阳朔等中心县城，布局建设大型消费商圈。多渠道多形式推介营销“桂林有礼”品牌，重塑“桂林老字号”，打造世界级美食中心。推动免税购物店落户桂林市，建设跨境电商消费体验中心、进出口商品直销集散中心和世界旅游集散中心。加强旅游市场监管，强化旅游诚信服务，营造一流的国际旅游消费环境。
（五）提升治理效能，建设宜居城市
建设宜居城市，重点关注“人”生活在其中的幸福感等主观感受。世界级旅游城市，本质上就是具有吸引力、让人有幸福感的城市，两者相互融合、相辅相成。建设宜居城市，核心是推动城市结构优化、功能完善、品质和治理效能提升。一是按照世界级旅游城市的功能导向，编制《桂林老城区更新发展规划（2022—2030 年）》，统筹各城区城市更新行动，推动城区协同发展。二是不断提升城市规划与设计水平，打造与桂林山水相协调兼具本土特色和传统文化记忆的建筑风格、人居环境、文化氛围和城市空间景观，形成“山、水、城、文”自然和谐融为一体的城市格局，做到“一砖一瓦皆成景，一街一道皆成文”。三是完善城市基础设施建设，提升公共服务功能。重点推动公共服务设施、智慧城市、综合交通体系建设，加快老城疏解提升、新区提档升级和新老城区联动发展，规划建设新老城区之间快速交通，形成新老城区交通便捷、功能互补的一体化发展，创新发展“旅游＋居住”新业态，打造主客共享的城市环境。四是提升城市治理效能。坚持服务为民，聚焦市民和游客关心和希望解决的城市治理和民生服务问题，综合运用现代技术手段，进一步整合、规范和细化城市公共设施信息和公共基础服务，推动城市治理科学化、精细化、智慧化、长效化，营造宾至如归的旅居环境、开放文明包容的社会环境和高效廉洁的政务环境。五是打造优美的人居环境。持续深入、有效开展蓝天碧水净土保卫战和农村人居环境治理工作，让桂林更加美丽洁净，增强居民的民生福祉和游客的美好体验，让桂林成为人人乐在其中的理想家园。
注释：
①②④数据来源于《桂林市国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》。
③数据来源于《2019 年桂林市国民经济和社会发展统计公报》。
⑤数据来源于《桂林市人力资源和社会保障事业发展“十四五”规划》。
⑥“一办”指桂林市打造世界级旅游城市工作领导小组办公室；“十组”指争取政策工作组、规划工作组、重大项目工作组、旅游品质提升工作组、生态环境提升工作组、宜居城市建设工作组、医美电竞时尚设计产业发展工作组、宣传推介工作组、专家咨询服务工作组、考评督效工作组等10个工作组。
⑦“三步走”战略指打造世界级旅游城市分三步走，到2025 年，世界级旅游城市建设取得突破性进展，综合实力大幅提升，初步形成具有全球吸引力的旅游产业体系，旅游国际影响力显著增强，成为国际山水人文旅游首选目的地之一；到2030 年，世界级旅游城市基本建成，城市国际化特征更加彰显，形成具有全球竞争力的旅游产业体系，旅游核心竞争力进入国际同类旅游城市第一方阵，成为国际高端休闲旅游首选目的地之一；到2035 年，世界级旅游城市全面建成，与全国同步基本实现社会主义现代化，形成旅游发展的新理念、新模式和新业态，旅游核心竞争力走在国际同类旅游城市第一方阵前列，发挥引领作用。
⑧指“世界级山水旅游名城、世界级文化旅游之都、世界级康养休闲胜地、世界级旅游消费中心”。