文《法人》记者吕斌

大量的研究和数据表明，北京的环境污染问题，必须要从京津冀整个区域着手，甚至于加上山东、山西、内蒙等省份

3 月27日，京津冀再现大范围雾霾，根据北京市环保监测中心的监测显示，上午10时，北京城六区PM2.5为303微克/立方米，属于六级严重污染。

临近的河北省会石家庄市，情况则同样糟糕。根据石家庄市环保局发布的每日空气质量报告，3月27日，石家庄空气质量同样为六级严重污染，石家庄市气象台继续发布霾黄色预警信号。而同等级的天气数量，石家庄远多于北京。

雾霾，对于京津冀地区来说并不是个新鲜的话题，多年来，三地饱受雾霾之苦。每年全国两会期间涉及环境的提案也总是占到大头。今年全国两会也不例外，由于2013年雾霾天气有增无减，“雾霾提案”跃升为两会第一大提案。

值得一提的是，李克强总理在两会《政府工作报告》中表述，“我们要像对贫困宣战一样，坚决向污染宣战”。可见治污成为我国经济社会发展中将长期坚持的重大方针。但在政府和全社会高度关注的态势下，雾霾却越治越污，屡屡爆表。治霾，已经陷入到一个怪圈。

与京津冀经济一体化相伴生的，是京津冀雾霾的一体化，北京作为首都和经济中心之一，在治污投入上津冀无法比拟。但仅靠北京一地治污，临近的天津及河北却相对乏力的情况下，治污也好，治霾也罢，只能是徒劳。

李克强在《政府工作报告》中指出：促进节能减排和低碳发展，推动改善生态环境

有两组数据很能说明问题，一方是北京市计划投入7600亿治理污染，另一方则是将北京环绕其中的河北在去年空气质量最差的十大城市中占据七席。

由此可见，治霾需从整个区域的产业结构调整、经济转型、治污联动等多个方面着手，京津冀治霾只有一体化，才可能达到预期。

京津冀治霾一体化

据环保部网站3月18日发布的2月份重点区域和74个城市空气质量状况报告，2月份空气质量相对较差的前10位城市分别是邢台、石家庄、保定、唐山、邯郸、西安、廊坊、衡水、济南和北京，除西安和济南外，其余8个城市均属于京津冀地区，而河北一省占据七席。

“京津冀地区一直是我国大气污染最严重的区域，2013年排名中，除河北省7个城市外，天津和北京也紧随其后分别排在第11和13位。”绿色和平气候与能源项目资深主任方立锋在接受《法人》记者采访时表示。

河北雾霾，京津遭殃——这已成污染规律，尽管北京在政策执行的严格程度及大手笔投入方面，远优于河北，但北京和天津作为直辖市，面积十分有限，两市完全被河北省环绕其中。若在治霾方面无法做到京津冀一体化，京津的巨额投入会被河北的污染消化殆尽。

绿色和平与英国利兹大学研究团队于2013年底发布的《雾霾真相——京津冀地区PM2.5污染解析及减排策略研究》报告显示，京津冀三地的燃煤发电是PM2.5排放最大的单一工业源。而与此同时，北京地区交通行业对PM2.5的贡献高于河北和天津，津冀两地包括钢铁、水泥、制砖等在内的工业生产过程对PM2.5的贡献则明显高于北京。

北京雾霾

严重的环境空气质量污染，产生的主要原因是污染排放量远超过了环境容量，而造成这种现象的原因可以归纳为三种：一是污染物排放量大，包括燃煤污染、机动车排放、工业污染和扬尘等；二是污染物扩散条件的不利，京津冀地区的城市群大多处于此类地理和气候环境；三是区域污染和本地污染贡献叠加，如今年年初北京周边地区大范围、大区域内污染物的输送和北京本地排放污染物相叠加，使得PM2.5污染物浓度水平得到了进一步升高，加重了北京地区的污染水平。

方立锋介绍说，自去年9月国家的大气行动计划出台之后，京津冀及周边区域的协作机制也随之启动。但是，在此次持续的雾霾面前，现有的协作机制显然发挥的作用有限。而分析原因不难发现，目前的机制只停留在大气污染协商、通报、预警、联动和常规的末端治理的防控。

“没有从污染源头入手，没有明确各个地方的角色，没有污染上下游之间的补偿机制，正是现有协作机制难见成效的原因。”方立锋说。

7600亿与污染邻居

在空气污染治理方面，北京作为首都，走在了全国的前面。3月1日起实施的《北京市大气污染防治条例》成为全国首部地方治理大气污染的法规。

与此同时，北京市市长王安顺也对外透露，北京计划投入7600亿元治理PM2.5。7600亿这一天文数字，显示了北京在治霾方面的决心和实力，但接受《法人》记者采访的数位专家均对北京未来的治霾效果持谨慎态度。

厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强认为，北京这么多钱投下去肯定是有好处，但是如果河北治理的不好，就很难有明显的效果，至少可以说7600亿解决不了根本的问题。

“治理污染需要京津冀互相的配合。但是各地投入的能力确实不一样，北京能做到的，河北可能做不到。”林伯强告诉《法人》记者，这从某种意义上也说明了中国治理雾霾的困境——区域之间经济发展程度不一样，支付意愿也不一样。

目前，北京市的产业结构相对较为科学，首钢等重工业企业也已搬迁至河北，所以除燃煤发电、冬季供暖等常规污染源之外，北京市工业生产对PM2.5的贡献量低于河北和天津，但作为汽车保有量全国第一的省市，北京交通行业对PM2.5的贡献明显。

河北省的情况则截然不同，河北是钢铁大省、水泥大省。就整个京津冀地区污染源而言，河北省的污染物排放总量最大，产业结构偏重，钢铁水泥等行业的燃煤污染以及民用、商用小锅炉污染严重，这无疑是治理的重点。河北的钢铁产能一度占到全国的四分之一，而省会石家庄周边的水泥厂一度多达数百家。不科学的产业结构，加之产业水平低、排放大、能源消耗大，河北的治霾效果多年来一直有点拿不上台面。

“在过去的各种资源供给或污染治理中，我们的惯性思维往往是优先供应或治理大城市。但在京津冀地区的治理过程中，必须快速有效地降低河北省大气污染物的绝对排放量，否则整个区域的空气污染治理都会大打折扣。”方立锋告诉《法人》记者。

雾霾不是种田，可以清晰划分辖区界限，纵横阡陌，大气的扩散不会以省市为边界，这已是常识。但在日常对雾霾的抗争中，往往是临近省市之间投入和政策执行千差万别。

“北京有财力去做一些积极的承诺，比如北京市在全国第一个提出要减少煤炭消费总量。但河北过去几年重工业的发展，尤其是钢铁、水泥这样的行业仍在快速增长，成为整个区域的氢气环境恶化的一个推力。”绿色和平气候与能源项目经理李雁告诉《法人》记者，大规模的重工业集群，对于河北减霾来说，是个巨大的挑战。

治霾如何联动

大量的研究和数据表明，北京的环境污染问题，必须要从京津冀整个区域着手，甚至于加上山东、山西、内蒙古等省、自治区。

京津冀地区中，河北的污染最为严重，这从其糟糕的空气质量排名就可得出结论。河北也因此已经付出很多社会、经济方面的代价。无非这种代价没有像北京这样引起公众的强烈关注。

走在石家庄街头，戴口罩的行人极为罕见，而北京则不一样，其实北京的空气质量尽管数据也十分难看，但比起石家庄来还算尚好。

方立锋介绍说，北京在清洁空气行动计划中提出“实现电力生产燃气化”来关停现有的燃煤机组，意味着天然气将优先供应北京。其实，北京的燃煤机组已经采用了最先进的工艺，污染物排放量相对于河北的小锅炉和小工业的散烧煤炭要小得多。相反，天然气如果优先供应河北，那么治霾可以起到事半功倍的效果。

“即使北京每年近2000万吨的煤全部替换成天然气，只要河北情况没有改善，那么北京污染依旧。”方立锋表示。

“要真的把产能压下去，我觉得同时也需要创造一些不一样的发展机会给河北。”李雁认为，解决的根本在于改变地区发展不均衡、不可持续的发展模式。

在区域联防联控过程中，各地明确各自治霾角色之后，需建立区域补偿的机制。作为主要污染源头的河北省，为了实现整个京津冀地区的空气质量达标，势必关闭大量两高行业而影响当地就业和GDP。同时，北京在经过一段时间本地治霾努力之后，继续减少PM2.5排放的成本会比河北要高很多。因此，应该建立一个有效的补偿机制，并将治理和扶持的重点向河北省倾斜。北京的政府企业拿出一些资金来帮助河北减排，这要比在北京本地减排更有效，成本效益比也更好。

方立锋认为，京津冀地区人口多，工业负荷重，污染物的环境容量相对较少。治理大气污染过程中，京津冀各地需明确各自角色，寻找“共振点”“共赢点”，不能打小算盘，以一地之小私而损三地之大公。唯有科学的联防联控机制才能保证治霾成效，实现京津冀协同发展。

除生态补偿等常规机制之外，“造血”机制的确立更具意义。李雁介绍说，目前河北张家口是国内最大的风电基地之一，河北保定也有相当大的新能源产业集群，今后新能源产业或可成为河北“造血”方式之一。

“转型需要成本，河北能否承受这个成本？北京和天津又能拿出多少来支持河北？这都是问题的核心。”林伯强亦对《法人》记者表示，仅靠市场等外部性因素治理不了雾霾，只能靠政府牵头，要先进帮助落后。

环境执法困境

“我们要像对贫困宣战一样，坚决向污染宣战。”今年的政府工作报告此项表述振奋人心。建设生态文明社会，是我国经济社会发展中需要长期坚持的重大方针，也是近年来讨论较多的话题。

北京市市长王安顺也对媒体表示，治理北京大气污染必须有股“狠劲儿”，而且他已经和中央签署了责任状。他还自嘲，若完不成治理大气污染任务，领导要他“提头来见”。

当然，“提头”只是个形象的说法，不会真正发生，但“问责”却是完全可以有的。国内的环境执法问题已是老生常谈，早在上世纪90年代政府就有明确评价，但时至今日，问题依旧。

河北一位县级公务员告诉《法人》记者，该县数年来一直组织各单位公务人员联合包组，对于县域内的污染企业都做到政府人员承包责任制，全天候24小时监督其治污，甚至一度要求公务人员轮流在企业值夜班。

“这本是环保部门的事，现在几乎让全县的公务人员都参与监督，而且是蹲点监督，说明政府对于治污的力度和决心。”该人士表示。

不过，对于治污效果，他并不乐观。

“你不可能24小时走遍企业的边边角角，加上很多人只是在现场盯着，其实对于治污设备并不了解。很多情况是，你在场他会把设备打开，你走了他就关上。”该人士称，对于企业来说，很难对治污有积极性，毕竟净化设备一开机，每天的消耗都数以万计。

这一案例着实有代表性，在政府强制命令之下，让企业家花些钱购置减排设备难度并不大，难的是在环保设备工作成本较高的情况下，如何保证企业能实时启用。在这一方面，监督的策略和追查、处罚力度，很多地区还停留在原始阶段。

不久前，石家庄一位市民因为持续雾霾而将石家庄环保局告上了法庭。他认为，在雾霾当中，每一位公民都是实实在在的受害者，不仅是健康受到威胁，经济也遭受损失，而这个损失是应该由政府、由环境管理部门来承担的。

民间的问责并不会产生多少实际的效果，但是制度性问责就有必要建立起来，当从上至下、从媒体到司法机关都积极监督和问责之后，企业及执法部门对于治污的原动力才会被调动起来。

中国人民大学法学院环境资源法教研究主任周珂在接受《法人》记者采访时表示，环境执法问题之所以多年难以根除，主要源于两方面原因。

一方面是现有法律中缺少必要的制度，如问责制度、环境污染追偿制度、公益诉讼制度等等；另一方面则是体制的问题。

“应该从体制上来深刻分析一下。最近正在修改中的环境保护法也在这些方面下了很大功夫。”周珂告诉《法人》记者，建立统一的环境监管模式、独立的监督权力、垂直负责制等，都是亟需的变革。

关于环境执法改善及问责制度的建立，周珂建议：

中国北方部分地区出现的严重雾霾天气，严重威胁到当地居民的身体健康，空气污染问题不只在中国社会产生了较大的反响，也使得那些仍处规划阶段的全球大型煤炭项目面临搁置风险

首先应把环保法律的等级提升起来。

与经济领域许多法律不同，环保法是由全国人大常委会制定而非全国人大。周珂认为，这实际上意味着法律等级的区别。而可能对环境产生影响的领域的立法，在针对环境保护的功能上极为有限，那就需要有其他法律来制衡。那么制衡性的法律等级不宜低于被制衡的法律。

其次是要明确问谁的责？

周珂认为，过去一直盯着环保部门，说他们失职。但是很多情况下，环保部门要听命于地方政府，问题的根源还是在各级地方政府，所以针对各级政府的问责应该成为问责制度的重点。

第三，问责的范围应进一步扩大。

除环保部门的监管之外，许多经济管理部门都应承担起环保监管的责任，如发改委、国土部门、海洋部门、交通部门、工业部门等，这些经济领域的主管部门如在环保方面失职，都应被问责。

艰难的任务

2013年11月，北京市和河北张家口联合提出申办2022年冬奥会。而相关研究显示，京津冀地区如果要在2022年冬奥会时空气质量达标，至少要达到或接近国家空气质量二级标准（PM2.5浓度降至35微克/立方米）。

《雾霾真相——京津冀地区PM2.5污染解析及减排策略研究》报告指出，京津冀地区要想在十年内达到或接近国家空气质量二级标准，需要在2022年实现削减当前80%的PM2.5直接排放、60%的二氧化硫排放、75%的氮氧化物排放、85%的氨排放。

《报告》就此给出四点建议：一是大幅度限制燃煤使用，尤其是电力行业煤炭使用，不再新建燃煤发电厂，最大程度发掘区域及周边可再生能源潜力，用可再生能源发电替代燃煤发电；二是关停、整治水泥厂、炼钢厂等高污染高能耗产业，大力推广燃气锅炉替代燃煤锅炉；三是全面改造民用和小规模商业炉灶，使民用燃料由燃煤向燃气转化，禁止农业废弃物燃烧；四是进一步提升油品质量和汽车排放标准。

该四点建议中的后两项，在京津冀地区逐步推进阻力相对较小，但第一点需要诸多产业政策的配套及政府和企业的巨额投入，第二点则直指钢铁、水泥大省河北的“命门”。在河北很多地区，钢铁、水泥、焦化等一直是经济支柱，大规模的改造还涉及资金投入、劳动就业甚至税收、消费等一系列问题，谈何容易。

“治理雾霾其实都是钱的问题，技术上没什么问题。”林伯强告诉《法人》记者，雾霾的治理，需要进行大规模替代，如新工艺替代旧工艺、新能源替代传统能源等，一旦考虑到替代的成本问题，可选择的余地就不多了。

李雁亦认为，要解决河北省的污染问题，一个重要的方案是削减和淘汰其工业产能，特别是比较落后的部分，这也是整个京津冀治霾的最大的一块“硬骨头”。但节能减排最终只能淘汰一部分的产能，还是会有相当部分的工业产能保留下来，这部分产能的清洁化，才是最大的挑战。在很多地区，污染大户往往也是纳税和就业大户，而与因污染被处罚相比，企业达标排放的成本要高得多。鉴于这些排污企业对于当地政府来说有着非常实在的利益，治污及产业政策的推行，往往可能打折扣。

“在执行标准方面能否达到削减和淘汰的目标？能否有透明、可信的数据披露，可以发挥更有效的社会力量去监督？”李雁说，十年——是京津冀地区治霾的一个重要节点。要想在2022年空气质量达到要求，政府、企业及公众需要付出的艰辛是难以想象的。一个可喜的现象是，公众对于空气质量的关注度在日益提高。相比几年前，现在公众对于PM2.5数据更为敏感，对于好空气的渴望和需求也越来越强烈，这无疑会对政府部门形成压力。

“我觉得还是有希望的，现在采取的很多方案、政策相当的积极，哪怕在三年前都很难想象会有这样的目标和想法。”李雁说，与困难和挑战相比，积极的因素也十分明显。