国土名片】点睛导读 |国土经济、自然资源、空间优化研究文选要目（四）

中国国土资源经济杂志发表  2018年1期

• 福建省自然资源大数据体系构建初探与应用实践
  作者：林浩顺（福建省国土资源信息中心，福州350001）0引言2019年，自然资源部发布了《自然资源部信息化建设总体方案》，提出运用移动互联网、云计算、大数据等新一代信息技术，建设自然资源“一张网、一张图、一个平台”，建成以自然资源“一张图”为基础的自然资源大数据体系，基本形成“数据驱动、精准治理”的自然资源监管决策机制[1]。从近年的大数据体系建设实施层面看，有些地方仍然存在一些问题：没有真正树立以“用”为核心的建设理念，应用效果不佳；没有全面持续地将自然资源“一张图”核心理念贯穿到自然资源调查评价、政务管理各个环节，让数据“用起来、动起来、串起来”。机构改革初期，福建省自然资源系统也存在数据标准规范不统一、数据分散、数据质量参差不齐等问题[2-3]，造成了部分数据“不好用、不管用、不敢用”的局面，尤其在自然资源辅助决策、审批自检、国土空间用途管制系统建设时，遇到了数据支撑的“瓶颈”问题，并且这种局面难以通过一次数据治理工程得到彻底改变，需要通过持续提升自然资源管理信息化水平得到改善。针对这些问题，本文按照“万事万物皆数据”的理念，重点阐述自然资源部信息化总体框架下福建省自然资源大数据体系的具体实施路径，从而有效提高数据的真实性和现势性。1大数据体系建立1.1大数据体系架构福建省自然资源大数据体系由设施、数据资源、支撑、应用四层架构及支撑其运行的标准规范体系与运维保障制度构成，如图1所示。图1福建省自然资源大数据体系架构（1）设施层。主要包括政务信息网、互联网及存储、服务器集群等，由福建省政务云平台提供的基础设施即服务（infrastructureasaservice，IaaS）层、平台即服务（platformasaservice，PaaS）层的软硬件设施组成。（2）数据资源层。包括通过各种途径汇聚的栅格、矢量、切片、属性、文字等结构化、半结构化、非结构化数据，参照自然资源部数据分类体系划分现状、规划、管理、外部四大类，在此基础上按照指标和评价模型抽取、分析、计算得到监测监管、辅助决策等数据。针对质量不好、影响管理和系统运行的数据，开展专项数据治理。（3）支撑层。由国土空间基础信息平台构成，实现统一资源目录、统一资源运维及统一应用服务。（4）应用层。主要由两类对象构成：一是福建省自然资源厅的各类应用系统，应用系统与国土空间基础信息平台之间的数据“双向”自驱流动，国土空间基础信息平台为应用系统提供数据支撑，应用系统产生的数据自动沉淀到国土空间基础信息平台；二是调查、评价、规划、监测巡查等专项工作，国土空间基础信息平台为专项业务工作提供数据服务、自动或人机交互专项分析，同时，专项业务工作产生的数据成果回流大数据体系。1.2实施路径2019年，按照上述大数据体系架构，福建省自然资源厅在福建省政务云平台申请了自然资源专区，搭建了设施层，统一了数据中心基础设施（IaaS层和PaaS层），包括网络、服务器、存储、操作系统、数据库、GIS等，为后续的系统整合和信息互联互通创造了条件。同时，按照《福建省自然资源空间数据目录体系》《福建省自然资源“一张图”核心数据库建设技术要求》，统一了数据存储物理层、逻辑层；按照《福建省自然资源一张图服务标准规范》，在国土空间基础信息平台二期建设中统一了数据服务，按统一架构对应用系统进行整合改造，迁移部署到云平台。基本框架搭建后，对标新职能、新目标，按照大数据思维，坚持以“用”为核心，通过定标准、汇数据、业务系统全覆盖与强关联、多途径数据清理等措施，初步构建了福建省自然资源大数据体系。1.2.1“树”理念与“重”应用树立“万事万物皆数据”的理念，以数据能记录、能比对、能分析、能关联为目的，将自然资源“一张图”标准化、规范化理念贯穿自然资源管理各个环节，建成各类调查、评价、规划结果规范数据库，各项审批、管理业务网上全程办理，尽可能表单化、结构化材料，尽可能从文本和扫描件中提取审批规则及依据的核心内容和关键指标，建成各类审批规则数据库，从人工审查逐步过渡到机器智能审查，对沉淀的各类管理数据均进行标准化、结构化。以“用”为核心，重视系统建设和推广应用，针对每个业务系统出台一个系统应用管理办法，先后出台了《福建省土地使用权出让系统应用管理办法》《福建省自然资源厅GNSS远程监管管理办法》《福建省矿政综合管理系统应用管理办法》等十几个系统应用管理办法，以应用促进系统的完善，以应用驱动数据的治理和质量提升。1.2.2“立”标准与“铸”保障在自然资源信息化建设中，标准化发挥着基础性、引导性作用[4]。机构改革后，在自然资源部相关数据标准规范的基础上，福建省自然资源部门修订福建省自然资源大数据体系的标准规范。根据自然资源“一张图”建设要求，修订了《自然资源空间数据目录体系》（DB35/T1999—2021），该体系已列入福建省地方标准。建立了福建省自然资源监测监管数据库规范，制定土地“批、供、用、补、查、登”，矿产“探、储、采、治、查”，海洋“批、用、验、查、登”业务数据库规范。在制度保障方面，编制了《福建省国土空间基础信息平台数据管理办法》《福建省国土空间基础信息平台管理办法》，明确了数据管理机构和职责、数据生产和汇交规定以及数据审核、保管、更新、利用等各项要求，保障了数据汇聚工作的持续开展。在资金保障方面，每年预留充足的数据运维经费，保障数据运维工作的持续开展。1.2.3“全”业务与“强”关联围绕自然资源调查、评价、规划、管理、社会服务等所有业务信息化全覆盖，各类申报材料、审查规则等关键业务信息数字化、标准化、结构化，实现自动分析、自动对比、自动验证。福建省自然资源厅严格按照自然资源部统一部署和成果要求，开展自然资源调查、评价、规划等工作；新建海域审批、国土空间用途管制、生态修复、自然资源权益等业务系统；持续完善已有的用地报批、矿政综合管理等系统，充分应用光学字符识别（opticalcharacterrecognition，OCR）、人工智能等技术，将原来各类资料中的关键信息、核心指标提取到业务表单，在自然资源大数据的支撑下，调用结构化的审查规则，减少了审批的自由裁量权，极大提升了业务管理数据质量。自然资源数据相互验证是避免数据“打架”、保证数据质量、促进管理规范化的重要手段。福建省自然资源厅先按业务域梳理业务全景图，再逐步实现土地“批、供、用、补、查、登”，矿产“探、储、采、治、查”，海洋“批、用、验、查、登”各项业务钩稽关联。在信息化实施过程中，坚守业务“关联”底线，及时开展数据查漏补缺，协调解决数据“打架”等问题，对短时间内无法解决的历史数据问题做好备忘录。业务“强”关联初期会遇到较多困难，但随着数据质量的不断提升，业务系统会越用越顺畅。1.2.4“重”数治与“贵”持续数据清理以各级行政管理人员为主，技术人员配合工作，通过批量的数据清理、辅助决策系统应用“倒逼”数据完善等途径，持续开展数据清理工作。（1）数据清理。数据清理的难点在于如何处理问题数据背后的自然资源管理问题，例如：采矿权重叠问题，确定采矿权退让方；批地与供地空间范围不一致问题，确定协调一致的规则等。2016年，福建省启动了矿业权数据清理项目，对全省1979个矿业权数据进行了清理，重点解决矿业权之间重叠，部分矿业权与基本农田、生态红线冲突的问题，具体工作思路如图2所示。图2矿业权数据清理工作思路按照上述数据清理思路，清理后的数据成果在应用中有效避免了矿业权重叠、露采矿区占用基本农田及坐标不统一等问题，但仍存在“三合一”方案只是文本信息、部分矿业权属性信息不完整等问题，不能很好地支撑矿政综合监管应用。在矿政综合管理系统升级改造时，通过“强”关联验证[5]，持续提升数据质量，达到支撑监管应用的要求。实施过程中，按照“数据完善一宗办理一宗”的原则，坚持“标准化、结构化、数字化”的要求，业务办理前必须补充完整信息。对于数据完善工作量大且严重影响业务办理时效的个案，允许其先办理业务，后补充完善数据。（2）数据应用。自然资源辅助决策系统的运行，“倒逼”业务系统“全覆盖”及业务数据的持续完善。在第一版的评价指标体系中，102项基础数据中的16项数据需要手工录入，手工录入数据项占比16%[6]；2022年的评价指标体系共有112项基础数据，仅8项数据需要手工录入，手工录入数据项占比7%，其余数据均从系统中自动获取。数据的准确性、完整性、及时性会直接影响辅助决策系统的评分，所以各地非常重视数据的完整和质量，主动发现并反馈数据中存在的问题。在各业务系统中及时填报、更新相关信息，对全省进行全方位管理绩效评价的同时，间接地提升了各业务的数据质量。2应用实践及成效2.1应用实践2.1.1福建省自然资源辅助决策系统围绕自然资源管理的新职能、新目标，以构建完善大数据体系为基础，通过对各类自然资源数据的分析、挖掘，实现自然资源实时监测及管理行为的监督、监管[7]，系统主要具有以下功能和特点。（1）实时监测，自动评价。以自然资源“一张图”为基础，利用ETL、数据仓库等数据抽取、清洗、加工、组织技术，通过各类数据的对比、叠加和综合，对各类信息进行分层次、全覆盖、全过程实时监测，及时反映省、市、县三级自然资源管理工作动态，实现各级各类管理行为全程全网可查、“一张图”遍览。系统自动从监测指标中提取参评指标，自动进行指标的无量纲化处理和权重赋值与计算打分，支持以同比、环比、综合排名等方式显示输出标准化评价报告，以量化数据实现自然资源部门管理工作的科学考评。（2）精确指导，辅助政策。在定量、科学分析的基础上，针对监测、评估和预警结果，深度剖析管理问题，提出解决方案，实行定人、定点、定向指导；根据不同地区资源禀赋、管理特点和存在问题，制定订单式评价专题，实施差异化的管理措施和办法，增强政策的针对性和适应性。（3）定量分析，精准管理。系统利用大数据说明事实、预警、辅助决策，实现从指令性、粗放式、定性为主的管理向指导性、精细化、定量为主的管理转变；从依靠经验、感觉的模糊管理向依靠海量数据研究、定量分析决策的精准管理转变；从“一刀切”政策管理向差别化政策管理转变；从注重审批审核向强化事中事后监管转变，提升各级自然资源部门决策水平、履职能力和工作效能。2.1.2审批自检系统为规范用地、用矿、用海申报和审批行为，提高报批质量，福建省自然资源部门在原建设用地报件市县自检信息系统基础上，依托自然资源大数据，开展了用地、用矿、用海审批自检系统建设，主要包含以下几项功能。（1）国土空间用途管制自检。突出规划控制线和详细规划监测要求，将管控依据、行为、要素和指标量化与规则化[7]，在现状地类、主要管控边界、保护区、违法图斑、污染地块、安全控制区、详细规划七大类数据的支撑下，设置23项自动化检查规则，建立以过渡期各类规划许可管控为核心的自动化、智能化检测平台。（2）用地自检。将用地报批中的规划管制、节约集约用地、征地补偿等要求细化、量化、前置，设立37个自检项，供市县用地报件上报前自检，检查结论作为省自然资源厅的主要审查依据。（3）用矿自检。将相关法律法规要求、矿业权审批监管相关政策要求量化，设置27项自检项，报件自检通过后，将以短信等形式通知审批人在规定时间内进行业务审批。如自检不通过，将一次性告知业主所缺材料及原因，从而避免矿业权申请者反复修改材料，同时有利于矿政业务阳光审批。（4）用海自检。将海域海岛管理要求规则化、量化、智能化，在用海调查、用海规划、用海用岛审批、海域管辖界线、动态监测、土地管理六大类数据的支撑下，设置23个自检项对空间落位、材料完整性及指标控制、海域现状、规划管控、权属、疑似违法用海六个方面进行智能审查，自动生成自检结果，不得办理未通过的强制性指标，且必须说明预警性的不过原因。2.2主要成效福建省自然资源大数据体系的建立，促进了各类自然资源数据的日益丰富与完善，持续提升了应用支撑能力。（1）数据更加丰富。目前，体系已拥有现状、规划、管理和社会经济等100多类数据，总量达120TB，每年至少新增10TB数据，加工产生500多个数据服务。（2）在原始数据的基础上，加工生产数据产品，为便民利民服务的“阳光规划”“招商一张图”提供数据产品支持。（3）推动建立“数据驱动、精准治理”的自然资源监管决策机制。2019年，辅助决策系统改版并在全省投入应用，省自然资源厅应用系统通过完整的体系、量化的指标、精准的数据，准确查找全省自然资源工作的优点和不足，深入分析问题并针对性地提出建议和对策。市县级相关部门人员也通过系统了解指标、查找差距、补足短板。3总结与展望自然资源大数据体系的构建不是单一的工程项目，是一个紧紧围绕自然资源“两统一”职责，在大数据采集、存储及计算技术构建平台框架基础上，整合数据、理顺关系、建立关联、持续推进、逐步完善的系统化工程[8]。目前，福建省自然资源大数据体系已基本成形，数据的迭代更新与应用支撑的延展相互促进，数据现势性和质量持续提升，有力支撑了自然资源调查、规划、评价、利用、保护、修复管理全过程和辅助决策等综合性应用。下一步，对标更高的自然资源管理目标和要求，秉承“万事万物皆数据”的理念，从以下几个方面持续完善大数据体系。（1）持续丰富数据资源，提升数据共享支撑能力。加强自然资源“一张图”和国土空间基础信息平台与省政府大数据汇聚平台对接，基于省域公共数据“一体化汇聚治理、一体化共享应用、一体化开发服务”的框架，解决与发展和改革、生态环境、住房和城乡建设、交通运输、水利等政府相关部门数据在线联动、更新共享问题，持续丰富自然资源管理所需的各类数据。同时，建立跨行业、跨层级的大数据应用服务新模式，面向“数字福建”建设需求提供地理信息框架和自然资源管理数据，提升数据共享支撑能力，服务各行业应用。（2）进一步提升自然资源审批智能化水平。利用人工智能等技术将审批报件和方案等文本、图片数据转换成结构化数据，便于定量分析，进一步提升智能审查水平，最终实现按规则无需人工干预的“一键”自助审批。（3）持续推进省市县一体化，从信息化整体水平提升视角进一步促进自然资源大数据体系的完善，进一步深化“数据一体化管理、业务一体化关联、基础设施一体化保障、决策一体化支撑”，推进信息化各层面、各要素的良性互动，促进大数据体系进一步完善。

  自然资源信息化杂志发表 2022年5期

• 国土三调与相关自然资源专项调查融合衔接路径研究
  作者：顾守军 李萍 张开亮   
  【摘要】自然资源专项调查是自然资源的统一确权登记以及各自然资源管理部门开展管理工作的基础，随着第三次全国国土调查工作的结束，新时期以土地利用现状调查为主的国土调查顺利过渡至包含森林、草原、土地、水等各类自然资源要素的统一调查，正是当前国内专家学者、各级管理人员最为关注的热点问题。本文以日照市草原专项调查为例，综合分析了国土三调工作实践与技术方法，构建了基于国土三调成果的草原专项调查方法，探索出了国土三调与相关自然资源专项调查融合衔接路径，为自然资源统一调查监测进行了有益探索。【关键词】国土三调;自然资源专项调查;融合衔接;路径【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.35.1232020年1月17日，自然资源部发布《自然资源调查监测体系构建总体方案》，明确了自然资源调查监测工作的任务书、时间表，为加快建立自然资源统一调查、评价、监测制度，健全自然资源监管体制，切实履行自然资源统一调查监测职责提供了重要遵循和行动指南。按照《自然资源调查监测体系构建总体方案》提出的任务和要求，全面梳理自然资源基础调查、专项调查、动态监测、数据库建设、分析评价、成果应用等业务工作技术实现路径，分析制约调查监测工作高效开展的主要技术瓶颈，以自然资源科学和地球系统科学为理论基础，考虑现有技术水平与未来发展趋势，明确近期目标和远景技术储备，从总体架构、系统组成、主要功能、技术指标等方面，设计提出自然资源调查监测技术体系，支撑自然资源调查监测业务体系高效运行。在构建自然资源统一调查监测体系下，利用国土三调成果开展相关自然资源专项调查是大势所趋。本文以日照市草原专项调查为例，以“国土三调”成果为基础版图，充分利用各种草原资源调查成果，对草地进行进一步细化细分，明确到草班、小班，建立小班档案，将监测数据落实到山头地块，建立草原专项数据库。探索出了国土三调与相关自然资源专项调查融合衔接路径，加快了基础调查和专项调查融合衔接步伐。1、国土三调工作实践与技术方法国土三调是重大基础国情国力调查，党中央、国务院高度重视，国务院于2017年10月部署启动。中央政治局常委、国务院副总理、第三次全国国土调查领导小组组长韩正同志特别强调“不能事先有任何框框，是什么樣就调查成什么样”“宁要数据真实性，不要虚假的前后一致性”“用先进手段减少人为因素”。采用国家下发的0.5米影像，以2016年变更调查数据为基础数据库，利用影像内业比对提取和3S一体化外业调查等技术，比对基础库提取自主变更图斑，对国家下发图斑和自主变更图斑进行预判。基于地籍调查成果开展城镇村庄内部土地利用现状调查，准确查清每块图斑的利用类型、面积、权属和分布情况，使用带卫星定位和方向传感器的手机，利用统一下发的互联网+举证软件，拍摄包含图斑实地卫星定位坐标、拍摄方位角、拍摄时间、实地照片及举证说明等综合信息的加密举证数据包，上传至统一举证平台，对可以保留使用的照片继续保留，对需要补充举证的补充完善或重新举证。基于内外业一体化数据采集技术建设国土调查数据库，采用“互联网+”技术核实调查数据真实性，对须举证图斑进行互联网+举证，充分运用大数据、云计算和互联网等新技术，建立了市级国土调查数据库及管理系统，摸清了全市土地利用现状。2、基于国土三调成果的草原专项调查方法根据《草原基况监测技术方案》和山东省自然资源厅办公室《关于开展全省草原监测评价工作的通知》，采取如下技术路线：依据国土三调草地范围，充分利用已有草原调查监测及其他相关调查监测资料，通过遥感判读，区划草班、小班。结合现有草原监测点布设样地、样方，进行实地调查采集相关数据，利用遥感建模、反演分析等方法及国土三调图斑因子信息转录等方式，多渠道获取小班因子数据、信息。确定日照市2020年度国土变更调查成果“DLTB”层作为基础底图，该图层保留“国土三调”地类图斑必要的属性字段，增加小班属性字段;与国土三调对接，确定国土三调划定的草地范围，并根据有关资料、结合遥感判读确定拟纳入国土三调草地范围;利用GIS平台软件，叠加国土三调、生态红线等矢量数据，结合权属、草原类别、利用方式等，按照小班区划原则和条件进行区划;草原基况监测面积求算用国土三调图斑面积进行控制;充分利用国土三调图斑，在此基础上，按照调查因子构建草原监测数据库。2.1行政界线及地类划分标准行政界线直接采用国土三调界线，不做修改;国土三调范围内地类图斑界线不做调整，小班区划禁止对国土变更图斑界进行修改、合并;地类按国土三调二级地类代码填写;资源类型分国土三调范围内的草地（含拟调出的草地）、拟纳入国土调查的草地草资源;草原类别分天然草原、人工草地和其他草地三类。见表12.2草班、小班区划在国土三调转绘图斑范围内，结合草原确权登记、承包等相关资料，在村级行政界线内，以明显山脊、河流等地形地物为界线勾绘草班。根据草班区划原则和要求，将三调范围内大面积连续草地图斑范围进行切割，划分草班;对零散草地范围达不到划分条件的直接作为草班。草班内地类全部为草地，不含其它非草地地类。为方便经营管理，在面积较大的草班内区划小班。小班是草原基况监测的最小区划单元，也是草班的下一级区划单位。在草班范围内，根据草地型、植被结构、立地条件、利用方式、工程类别等，结合最小生态单元、最小放牧单元进行小班区划。同时对小班根据一定规则进行系统编码。小班最小面积原则上不小于400平方米，但对国土三调中面积小于400平方米的图斑予以保留。2.3外业调查核实草原基况监测包括样地监测和图斑监测。样地监测以样地、样方调查为主，结合调查区内草原资源特点，合理布设样地、样方。按照代表性、均匀性原则在样地内设置样方。样方的选取要能够反映整个小班内植被盖度和生物量的平均水平，样方植被在小班内具有典型性。图斑监测以2020年度国土变更调查中的草地图斑为基础，所有草地图斑走到、看到，发现实地与变更调查地类不一致的图斑，现场拍摄举证照片，并标注不一致属性。2.4内业汇总利用样地、样方数据统计结果和外业采集的数据，内业对全部草地图斑属性（草地类、草地类型、草植被盖度、优势草种等）判别录入上图，测算各项指标数据。外业踏查过程中，通过目测直接调查记载地貌、坡度、坡向、植被结构、草原类别、主要生态功能等因子;根据外业踏查，对均质程度高的同类小班草地类、草地型、平均高度、优势草种、主要生态功能等属性进行赋值。基于外业监测样地、样方植被盖度和产草量，利用卫星遥感影像建立植被盖度和产草量估算模型，推算反演到栅格植被盖度和产草量，得到每个小班植被盖度和产草量。牧草干重通过牧草干鲜比进行测算赋值;可食牧草鲜草产量和可食牧草干草产量通过可食草比例进行测算赋值;地形因子通过数据高程模型进行计算赋值。3、自然资源专项调查与国土三调融合衔接按照《山东省自然资源调查监测体系构建实施方案》，科学组织实施，实现国土三调与各类专项调查深度融合，形成各类成果相互印证的快速更新机制，查清各类自然资源家底，组织开展自然资源调查监测数据的整合、集成与建库，建设自然资源三维立体时空数据库及管理系统，形成自然资源日常管理所需的“一张底版、一套数据和一个平台”。我市充分发挥本市自然资源管理体制优势，实行基础调查和专项调查同步推进，将“三调”底图应用于耕地调查、森林资源调查、海岸线调查、草地调查、荒漠化沙化监测，建立各专项调查数据库，厘清耕地、林地、草地等交叉重叠关系，强化陆海统筹，完成了自然资源统一调查监测。坚持边调查边应用原则，“三调”成果第一时间应用于全市国土空间规划编制，为永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界划定等三条线划定提供基底数据，服务于自然资源和规划建设的工作中。通过对草原专项调查与国土三调成果的融合衔接，研究建立了草地分类与三调工作分类的对照关系，解决了草原专项调查与三调成果在地类分类上的混淆。在此基础上，明确了基于三调成果的草原专项调查的技术方法，解决了专项调查如何利用三调本底数据的问题。并通过外业实地核查，对三调数据的时效性进行验证，对实地发生变化的图斑进行不一致标注。4、深入区县开展图斑核实，解决技术问题4.1草班和小班区划的问题按确定的原则和条件区划草班和小班，同时按照编号规定开展草班、小班编号（省+市+县+乡镇+村+草班+小班，18位数编号），并对每个小班进行属性赋值。例如，某乡镇有10个三调图斑，原则上就有10个草班，要对每个草班进行编号。其中有5个草班由于地形地貌、类型不同、利用方式不同等因素，需要划分小班，需要在草班基础上对小班进行编号建库赋值，另外5个则即是草班也是小班，直接赋值。4.2地类重叠交叉的问题主要表现为“国土三调”数据草地，现地核实为非草地，或者是管理属性较为明确的建设用地如何处理？图斑监测是以三调为底板，对于三调为草地，现状为非草地或非林草部门管理的草地图斑，本阶段先收集相关资料，标注不一致属性，并拍照举证，备注清楚即可，不做调入调出处理。待調查结束经自然资源部门与林草部门协商后，再以县为单位提出调入和调出方案，并在开展草原年度更新时统一更新。现状为非草地图斑，备注填写图斑具体情况;现状为草地，实际为建设用地批而未用、推土区、房前屋后零星不便于作为草地管理的，备注填写“拟调出”。4.3举证包的问题在一年度内举证包一举多用，减少重复调查工作量。专项调查和国土变更调查使用了不同的调查软件，虽然各自导出的DB包可以合并，但合并过程较慢且容易出错，个别区县使用国土变更调查软件进行举证，选取有效图斑，直接生成DB包。参考文献：[1]《第三次全国土地调查总体方案》[2]《第三次全国国土调查实施方案》[3]《第三次全国土地调查技术规程》作者简介：顾守军（1975.07.29），男，山东省日照市，山东农业大学，高级工程师，土地勘测。通讯作者：张开亮（1991.07.08），男，山西省柳林县，南京农业大学，工程师，自然资源调查与监测。

  中国房地产业杂志·中旬刊发表 2021年12期

• 基于第三次国土调查成果对自然资源资产化的初步探索
  作者：肖佑顺 伏镭摘 要
   自然资源管理的核心问题是产权制度的落实，在一套具有法律地位的成果底图上，将资源属性向价值属性拓展，即自然资源资产化过程，为解决现实中山、水、林、田、湖、草等自然资源产权制度因服务多个部门行政管理需要而导致的产权分散独立的问题提供了解决方法。本文以森林资源为例，设计第三次国土调查工作分类与自然资源分类的对应方法，通过计算自然资源实物量和价值量，进而核算总的经济价值。关键词 产权制度;实物量调查;价值量中图分类号：P272，P964        文献标识码：A文章编号：1672-5603（2021）01-61-3Abstract：Thecoreproblemofnaturalresourcesmanagementistheimplementationofthepropertyrightsystem.Basedonasetofresultsbasemapswithlegalstatus，naturalresourceassetizationistheprocessofexpandingtheresourceattributestothevalueattributes，whichaimstosolvethescatteringandindependenceofthepropertyrightsofmountain，water，lake，farmland，forest，grassandothernaturalresourcesbecausethepropertyrightsystemhastosatisfymultipleneedsofadministrativemanagementsofdifferentnaturalresourcesdepartments.Takingforestresourceasanexample，thispaperdesignsthecorrespondingrelationshipofthethirdlandsurveyclassificationandthenaturalresourceclassification，andcalculatesthetotaleconomicvaluebycalculatingthephysicalquantityandvaluequantityofnaturalresources.Keywords：propertyrightsystem;physicalquantitysurvey;valuequantity第三次国土调查（以下简称“三调”）是一项重大的国情国力调查，是全面查实查清自然资源的重要手段，是自然资源管理工作的基础。国土三调工作完成后，成果将采取与各部门共享的方式广泛应用于宏观调控和各项管理工作，为后续的专题监测、确权登记、资产核算、生态保护、空间规划、生态修复等工作提供“一张底版”。1  自然资源概念与相关术语三调是以图斑为基本调查单元，以县级行政辖区为基本调查单元，在第二次全国土地调查成果基础上，利用遥感、地理信息系统、全球定位系统、“互联网+”等技术，为查清土地利用现状、权属、分布、面积等而进行的调查。自然资源是指天然存在、有使用价值、可提高人类当前和未来福利的自然环境因素的总和。自然资源资产是指具有稀缺性、有用性（包括经济效益、社会效益、生态效益）及产权明确的自然资源[1]。“林地一张图”是指以林地落界数据、遥感影像数据、基础地理信息为基础，以林地界线为核心内容的多源数据集合[2]。2  自然资源资产化的内容自然資源作为社会经济发展的基础性要素，当进入社会生产环节或社会流通环节后可转化为自然资源资产，并通过市场交易过程显化其价值属性。实现自然资源资产化要调查自然资源的权属、数量、质量、用途、分布等实物量与自然资源的价格、使用权、收益等价值量，进而估算土地、矿产、森林、草原、湿地和水等6类自然资源的经济价值。2.1 分类标准的衔接三调的工作分类是在《土地利用现状分类》（GB/T21010—2017）基础上，归纳细分的一套分类体系[3]。一方面，三调工作分类与森林、草原、湿地和水等其他自然资源专业调查分类体系上存在差异，另一方面，三调工作分类虽然增加了“湿地”一级类，但其与自然资源统一调查相适应的分类标准仍有差距。因此，自然资源资产化的第一项工作任务是以三调工作分类为核心，制订一套转换方法，使得国土三调成果既能转换到与自然资源统一调查相适用的分类标准，又能衔接各类自然资源专业调查已有成果的分类标准。2.2 实物量调查当各类数据源在分类标准及其转换方法的框架下能自由顺逆运行时，下一阶段工作就是自然资源的权属、数量、质量、用途、分布等实物量的调查[4]。实物量调查应以三调成果作为数据基础，叠加其他自然资源专业调查成果，从中提取各类自然资源的种类、权属、数量、质量、分布范围、用途等信息，进一步整合成实物量调查成果。2.3 价值量调查与实物量调查工作同步开展的，是以自然资源分类标准为基准，采集各类自然资源的成本、价格、收益等信息，将数据加工后，形成与三调成果空间位置相统一的价值量调查成果。2.4 估算经济价值基于实物量调查和价值量调查的成果，根据空间位置的对应关系，按照一定的分类定价估算方法，对各类自然资源开展有极限求和，据此统计各类自然资源资产的经济价值。3 以森林资源资产化为例的流程与方法基于上述自然资源资产化的主要工作内容，以森林资源为例，进一步说明资产化的流程与方法。3.1 统一分类标准按照自然资源分为6大类，即土地、矿产、森林、草原、湿地、水。土地资源的分类采用三调工作分类。矿产资源分类采用《矿产资源分类细目》中的矿种，以及辉长岩、辉石岩、正长岩、页岩气、天然气水合物[5]。森林资源的分类在国土三调工作分类基础上综合LY/T1812和《国家森林资源连续清查技术规定（2014）》确定。草原资源的分类在国土三调工作分类基础上综合NY/T2997确定。湿地资源的分类在三调工作分类基础上综合NY/T2997和《全国湿地资源调查与监测技术规程（试行）》（林湿发〔2018〕265号）确定。3.2 自然资源实物量调查收集卫星遥感影像、三调林地、“林地一张图”、公益林区划界定和监测成果等数据，以三调中林地图斑为基数，充分利用森林资源专业调查的数据来确定森林资源的基数和底图。以三调图斑为依据，采用空间叠加分析的方法，将三调的林地数据与“林地一张图”图斑进行叠加，按照先核清森林资源范围、面积，再确定森林资源数量、质量的工序，形成以县为单位的森林资源实物量调查成果。具体的工序是：（1）当“林地一张图”多个图斑落入三调一个图斑内时，三调图斑可细分为多个子图斑。当边界完全重合时，各子图斑沿用“林地一张图”图斑调查相关属性;当边界不完全重合时，应重新计算各子图斑面积，按各子图斑所占面积比计算其相应的每公顷株数、每公顷蓄积和每公顷经济林产品产量。（2）当“林地一张图”一个图斑落入多个国土三调图斑内时，“林地一张图”图斑可根据三调图斑细化为多个子图斑[6]。依据上一步原理，计算各子图斑相应属性。（3）当“林地一张图”图斑和国土三调图斑界线不一致时，图斑都可以进一步细化子图斑，图斑之间应保留相呼应的关系，并依据面积比重新计算子图斑面积和其他相关属性。3.3 自然资源价值量调查森林资源的价值量调查，应采集四类数据，一是统计部门发布的林地出租及转让价格、林木及经济林产品价格，二是近5年林地出租及转让价格、林木和经济林产品销售价格，三是营造林成本、伐区设计费、木材采运成本、经济林产品采摘运输成本、销售税费、林业生产投资收益率、木材生产利润，四是各立地类型区（亚区）各树种生长率和出材率、生产过程表、林分生长模型、收获预测表。对于森林资源的价值量区分生态公益林和商品林来进行估算。对于生态公益林的价值量，采用名义价值计量，按1元/图斑估算。对于商品林的价值量，要区分林地林木均为国有、林地为集体而林木为国有、林地为国有而林木非国有三种情况进行估算。林地林木均為国有的情况，森林资源只评估林木价格，不评估林地价格，不扣除林地租金。可以按统计数据或实际成交价格乘调整系数估算价值量，也可以参照周边省市县的价格或者国际市场价格乘调整系数推算价值量。林地为集体而林木为国有的情况，森林资源按评估方法评估林木价格后，扣除非国有分成现值或折算的林地租金现值得到价值量。林地为国有而林木非国有的情况，在评估林地价格基础上，按第一种情况评估林木价格。3.4 自然资源资产值核算内业数据整合完成后，逐图斑汇总。由图斑汇总至村（林班），村（林班）汇总至乡镇（林场等森林经营单位），乡镇（林场等森林经营单位）汇总至全县。按属地原则，飞入地面积统计在相应的行政辖区内，飞出地面积统计在所在行政辖区内。汇总所得的实物量和价值量，即可以直观观测到县域范围内的森林资源资产总价值。4  总结综上，森林资源资产价值估算的过程，一方面可以推广到其他自然资源资产价值量的估算，另一方面也可以为下一步资产化提供基础数据。自然资源资产化的底图采用三调成果整合其他专业调查成果虽然存在一定的局限性，无法真实准确地计算每一个自然资源单元的价值量，但是对于估算自然资源资产的价值量，为下一阶段自然资源统一大调查打下坚实基础。参考文献/Reference[1]黄雪峰.第三次全国土地调查城镇村庄内部土地利用现状调查方法探讨[J].低碳世界，2019，9（02）：60-61.[2]谭娅彬，范池，毛益春.浅论衡东县林地年度变更调查[A].中国科学技术协会、吉林省人民政府.第十九届中国科协年会—分6生态文明建设与绿色发展研讨会论文集[C].中国科学技术协会、吉林省人民政府：中国科学技术协会学会学术部，2017：5.[3]牛彦绍.自然资源资产离任审计：分类、计量、内涵和理论基础[J].河南工业大学学报（社会科学版），2016，12（02）：81-85.[4]马永欢，陈丽萍，沈镭，黄宝荣，谷树忠，莫建雷.自然资源资产管理的国际进展及主要建议[J].国土资源情报，2014（12）：2-8，22.[5]黄众，郑刚.推进林地年度变更调查提升林地动态监测水平[J].江苏林业科技，2013，40（02）：29-31.[6]附录2中华人民共和国矿产资源法实施细则[A].中国地质学会矿山地质专业委员会.中国实用矿山地质学（下册）[C]：中国地质学会，2010：7.

  国土资源导刊 2021年1期

• 地理国情数据与国土调查数据的衔接对比研究
  作者：田大鹏（辽宁省基础测绘院，辽宁锦州121003）在国土空间基础信息平台建设过程中，地理国情监测作为其中的重要内容，对自然资源调查监测评价体系具有重要影响。目前，我国通过首次地理国情普查工作的开展已经初步了解并掌握了地理国情基本情况，基于普查工作基础上，分析国土资源与社会经济等各要素之间，存在的作用与内在之间的联系。随着社会的发展，地理国情普查已经逐步向监测方向转换，通过何种方式优化地理国情监测内容，促使其能够进一步与国土资源调查监测进行有效结合，是当前地理国情监测需要解决的问题。一、分类标准对应关系对比地理国情地表覆盖分类、土地利用现状分类，不难发现，在地理国情地表覆盖分类中，大致能够和土地利用现状分类中的农用地以及未利用地各分类建立一一对应的关系。但是地表覆盖分类主要按照“所见即所得”原则，更加关注土地自然属性，所以，致使其和土地利用现状分类中的各建设用地分类之间的对应关系，存在“多对一”，甚至是没有对应关系的情况，例如，在地表覆盖分类中的一些地类，如稀疏灌丛、固沙灌草、乔灌混合林等[1]，很难在土地利用现状分类中，找到与之直接对应的关系。在土地利用现状分类中，园地、水域、草地、耕地、林地、其他土地类别中，是可以与地表覆盖分类建立“一对一”对应关系并应用到数据对接试验中。而其中一些二级类，如机场用地、铁路用地、公路等，由于类别定义并不相同，需要通过地表覆盖其他地类，比如，机场用地，除了可以和停机坪、跑道对应，此外还应当补充机场用地范围内的绿化草地、房屋建筑区等。二、数据对接转换试验在对应关系中，住宅用地、商服用地、工矿仓储用地、公共管理、特殊用地等建设用地，都是“一对多”或者没有对应关系的，所以无法直接建立对应关系，同时，考虑到现有国土调查数据中城镇村用地类别数据并未细分，所以，本次数据对接转换实验只针对归并后的“城镇村及工矿用地”与地表覆盖分类数据进行。参照上述两种分类标准的对应关系，重合二者各类用地面积，通过数据汇总，发现这两类数据的整体重合率达到了74.0%[2]，虽然可以建立对应关系，但这并不意味着就可以实现二者数据的“完美对接”。具体分析可知，其中水域重合率达到了91.6%，这一数据也足以说明了地理国情中的水域要素数据和国土调查数据中的水域具数据存在高度的一致性。而耕地与园地，重合率都达到了60%左右。相比之下，其他土地、交通运输用地、工矿用地等的重合率则非常低，这说明二者的一致性并不高。图1、图2分析了地理国情数据和国土调查数据的叠加部分，不难看出，主要的差异集中在耕地、交通运输用地、水域及水利设施用地、其他土地等方面。三、对接差异原因解析1.根本原因由于调查内容、地类定义差异，所以导致两类数据不一致。其中土地变更调查的主要目的就是查清年度各类土地实际变化情况，如用地合法性、基本农田保护等，突出反映的是土地的社会经济属性。而地理国情监测的目的在于查清自然和人文地理要素的现状以及空间分布情况，注重的是国土资源要素自然状态及现状特点的反映。也正是因为二者调查内容的差异性，所以对应的地类定义自然不同，进而直接影响到数据衔接一致性[3]。2.客观因素导致两类数据差异的客观原因在于数据来源、影像时点的差异性。其中地理国情地表覆盖数据，主要是以当年度3到6月的遥感影像为主，配合有关部门的调查统计等数据，总结出来的数据，标准时点是当年6月30日。但是第二次则采用的是9到12月的遥感监测数据，配合审批管理资料、土地整治项目区数据，12月31日为标准时点，由于数据来源、影像时点不同，所以造成两类数据差异较大。3.直接原因而导致两类数据不一致的直接原因就是最小上图图斑面积的不同。其中，地理国情监测数据中的最小上图图斑面积，园地、草地、水域、林地、耕地通常都是400m2，绿化草地、绿化林地为200m2，而人工堆掘地、房屋建筑区是1600m2，并且，城市地区已经细化到100m2。对比之下，在土地变更调查中最小上图图斑面积，园地、耕地为600m2,建设用地为400m2，如城镇村、工矿用地等，而其他地类为1500m2，如林地、草地等，这不难发现，地理国情地表覆盖数据要更加精细[4]。四、地理国情完善措施首先，需要不断的优化分类体系，更好的为衔接应用提供便利。这就需要全面考虑到多方面，进一步完善地理国情分类体系、地类定义，根据当前地理国情监测的内容基础上，进一步扩展，同时，也要保证标准统一性，要考虑到日后国土资源调查监测及管理需求，预留出相应的数据接口，从而为数据衔接、拓展应用提供便利。其次，需要积极完善监测内容，提升成果的价值性。根据今后地理国情监测发展方向，需要立足自然资源统一调查监测，制定完善的监测机制，从而形成不同资源专题的监测成果。对于监测内容的完善，需要从地理国情监测与国土资源调查监测之间协同及应用出发，考虑到社会经济特征，与此同时，还要不断扩展监测内容，从而更好的完善地表覆盖分类，防止出现调查内容、采集要求等不同导致数据差异的情况，此外，也要优化地类多维度属性信息，更好的为特定性监测、土地监管等工作提供参考。最后，在技术标准方面要统一，逐步实现集成化管理。结合当前以及日后地理国情监测发展趋势看，在实际工作中，需要结合自然资源统一调查管理和国土空间基础信息平台建设的工作目标，并依照相关技术要求，从而制定出与之相符合的地理国情监测采集标准，规范技术，确保国土资源数据获取与应用的统一性。规范性[5]。对此，可以统一遥感影像及相关数据来源，从而使得原始数据保持一致，最小上图面积一致性，更好的满足国土资源等自然资源调查监测及管理需求。五、结束语本文通过对地理国情监测数据与国土调查数据的对比分析、衔接试验看，在国土空间规划体系逐步完善下，还应当积极探究林业、水利等其他调查的工作内容与技术要求，更加全面的优化地理国情业务，从而建立与各专项自然资源调查之间的有效衔接，切实发挥出地理国情监测在自然资源调查监测中的作用。

  辽宁自然资源杂志发表 2022年1期

• 面向自然资源管理的信息智能交互技术探索
  作者：余晓敏，祁玉杰（1.湖北省基础地理信息中心，武汉430074；2.湖北省北斗卫星导航应用技术研究院，武汉430074）0研究背景随着大数据时代的到来和不断增长的信息流，自然资源管理迫切需要更加科学、智能的解决方案，“自然资源+人工智能”成为自然资源管理技术发展的必然趋势。自然资源领域数据具有海量性、多样性、复杂性等特点，且这些数据对应的数据库、应用系统和网络基础设施在建设机制、技术标准和应用模式方面都存在较大的差异。这对自然资源数据检索的速度和精度提出了更高的要求。语音、自然语言与自然资源管理应用有效结合，通过交互方式升级和智能化升级，能满足自然资源数据检索需求。由于人类语言的多义性和随意性，与自然资源数据库要素存在巨大的语义鸿沟。随着人工智能技术的发展，自然语言处理技术也快速发展，自然语言处理技术在信息检索、智能问答等方面具有巨大的应用价值[1]。当前，信息智能交互系统也有了一定的研究基础，杨迪等[2]设计并提出了智能交互系统的关键功能和系统架构组成；丁亦喆等[3]思考了智能交互系统在移动端的设计思路；马贤明等[4]提出了无人作战系统信息交互和智能行为技术途径；刘阳等[5]探索了交互式信息检索的用户模拟器。但这些基础都处于概念设计和理论研究阶段。本文从自然语言处理的角度，论述了面向自然资源管理的信息智能交互技术面临的难点，提出了信息智能交互的技术方案，实现了信息智能交互技术在自然资源领域的应用，提升自然资源管理的智能化水平，为自然资源领域广泛应用信息智能交互技术提供参考。1自然资源信息智能交互难点自然语言处理技术是让计算机学习、理解并生成人类语言的一种技术，以实现对人类语言的智能化处理，提高数据处理效率，辅助解决各种文本处理问题。由于自然语言的多义性和随意性，自然语言与自然资源数据库要素之间存在巨大的语义鸿沟。面向自然资源管理的信息智能交互模式必将面临自然语言与地理语义智能解析、地理语义理解与地理要素智能映射、数据库地理要素组织聚合3方面的难点。1.1地理语义智能解析量大随着我国自然资源调查监测技术手段进一步拓展，及时掌控自然资源数量、质量、生态状况及变化趋势的能力得到了大幅提高，这也使得自然资源数据库的数据量呈爆发式增长。传统的菜单式列举或搜索式查询自然资源数据，已经无法满足用户面临的各种查询需求。因此，自然语言理解与信息智能解析技术研究，是实现自然资源信息查询与分析处理智能应用的关键基础。1.2地理语义理解与地理要素智能映射复杂语义技术能够更智能、更精确地检索信息，辅助工作人员进行科学决策[6-7]。信息抽取获得的要素信息与查询模式直接应用到自然资源数据检索，通常由于难以理解其语义而无法得到准确的结果。因此，抽取得到的原始要素信息转化为符合地理语义范式的要素信息是实现高效、准确查询的前提。抽取得到的原始要素信息以构建的自然资源词典数据库和知识库为标准，通过高效索引，从专有名称、时间、地点、地理要素、空间关系和指令类型等维度将口语化、非专业的原始要素信息映射为规范、统一的要素信息。1.3数据库地理要素组织聚合难度大随着数据获取方式的丰富和技术的发展，自然资源空间数据类型不断丰富。遥感、基础地理、社会经济、辅助专题、案例和应用产品等数据呈指数增长，使得存储系统变得臃肿，有效的数据存储、查询正在变得越发困难，面向主题的高效和高精度数据存储组织具有挑战性。2自然资源信息智能交互技术探索2.1总体思路面向自然资源管理的信息智能交互技术旨在为用户构建专业化、智能化数据查询与分析展示的解决方案。该方案构建于自然资源数据支撑系统之上，可以不破坏原有系统的功能组织、运行流程、数据资源等，能为用户构建智能化数据查询与展示的第一界面，总体思路如图1所示。图1总体思路用户和自然资源行业数据之间建立空间数据智能化服务中间件。该中间件主要用于处理用户的自然语言输入，快速解析用户关于供地等专题内容并提取为地理语义表达，包括时间信息提取、空间位置及空间关系提取、要素及属性信息提取等。然后，基于语义语料库、地名地址与POI信息、数据资料和数据索引信息，构建专题、事件的查询范式，获得多种类型的统计分析结果等，实现对各种基础和专题的数据语义语料构建，从而支持自然资源各类专题数据的智能化查询和展示。2.2技术选型2.2.1信息抽取技术信息抽取技术[8-10]助力自然语言与地理语义智能解析，是一种自动化地从半结构和无结构数据中抽取实体、关系及实体属性等结构化信息的技术，其目的在于从自然语言中准确、快速地抽取出人们感兴趣的事实信息，并将其以结构化形式储存，供用户查询及进一步分析利用。信息抽取模型采用基于知识工程和机器学习相结合的方法，人工编制规则能够准确、快速提取较强规律性的文本，处理特定知识领域的信息抽取问题，机器学习可以从标注的查询材料中自动学习特征，实现查询信息抽取。2.2.2地理语义相似度模型地理语义相似度模型[11]简化地理语义理解与地理要素智能映射。地理语义相似度是指某种要素信息在数据条目信息上下文环境中可以相互代替而且不会改变数据条目信息语义结构的近似程度，是评价要素信息与自然资源数据库数据条目信息之间近似程度的重要指标。地理语义相似度计算模型在考虑查询类型的基础上，针对要素信息名称、概念、时间、地点、地理要素和空间关系特征拟定相应的相似度计算方法。在理解查询文本隐含的地理语义基础上，根据拟人化偏好设置对所有相似度匹配处理结果进行排序，确保最符合空间关系要求的候选结果优先输出。2.2.3基于面向主题的数据分层组织和深度关联的数据聚合技术基于面向主题的数据分层组织和深度关联的数据聚合技术[12]，解决面向多类型数据库地理要素组织聚合难题。面向主题的多类型数据分层组织方法，在传统模式基础上研究环境上下文相关、主题相关和时空相关的数据组织方法、复杂时空关联规则和时序关联规则，在统筹实际应用需求、数据存储管理策略与存储特性基础上采用数据分层组织方法建立基于不同层次主题的聚类索引，实现面向主题的个性化信息检索和面向主题的选择性信息过滤，支持横向、面向主题的多类型数据库跨库查询和纵向、面向主题的时态信息查询，为分析决策提供高效的数据搜索能力和高质量、高可用的信息。关联数据是实现结构化和半结构化数据聚合与开放共享的有效途径，核心在于其立足海量数据背后客观实体或抽象概念间的复杂关联关系，通过概念或实体的语义描述、空间关系描述与开放发布实现数据资源的充分揭示与自由存取，进而依托语义链接、空间关系链接的构建与维护机制，实现数据库各类资源客观关联关系的规范表达，从而实现面向多类型数据库的资源深度聚合[13]。2.3架构设计面向自然资源管理的信息智能交互技术方案架构设计，自上而下分别为用户层、平台服务层、数据层和基础设施层4个层次，如图2所示。用户层包括PC端和手机端，用户通过语音或自然语言输入，进行空间数据库信息调阅。平台服务层是智能交互的核心服务体系，包括自然语言地理语义解析、数据整合与查询，通过统一的数据接口完成数据层访问。数据层提供自然资源信息智能交互的核心数据资源支撑，包括对行业数据库及其统计成果的索引，并基于元数据信息构建智能服务所需的语义语料信息库。基础设施层是整个智能系统的运行基础，包括主机、网络、存储等软硬件资源。2.4应用情况面向自然资源管理的信息智能交互技术方案利用自然语言地理语义理解与解析技术、知识库和语料库的构建和增量技术、数据库地理要素组织聚合技术，实现了自然资源管理中供地和违章建筑专题系统、基础性地理国情普查和第三次全国国土调查数据库的联合管理、智能化人机交互。图2架构设计供地数据反映供地系统及供地要素的状态、特征、动态变化、分布特点，以及人类对土地的开发利用、治理改造、管理保护和供地规划等数据资料，对城市用地管理起着至关重要的作用。本应用涉及的数据包括已供土地、未供土地、拟供土地和闲置土地数据（共9.8万多条数据），覆盖了湖北省云上供地平台已供土地、未供土地和拟供土地的所有查询功能，解决了原系统查询功能和交互方式单一、查询内容模式有限的问题。基础性地理国情普查和第三次全国国土调查数据在内网环境下存储和使用。基础性地理国情普查地表覆盖数据约79类，第三次全国国土调查地类图斑数据约84类。专业人员采用地理信息专业软件管理数据，操作数据管理软件进行查询和统计分析。本应用接入、管理武汉市全部数据，实现了查询方式灵活、模式众多的智能化查询，极大提高了数据获取效率。面向自然资源管理的信息智能交互技术方案实现智能化数据处理和使用，降低了信息获取门槛，提升了自然资源管理的智能化水平。该技术方案的设计和实现为将智能交互广泛应用到自然资源管理业务提供了有益的尝试和探索。3结语本文基于人工智能领域中的自然语言理解技术，设计了信息智能交互的技术方案，解决了传统菜单式查询统计功能难以满足的日益增长资源管理新需求、新变化、新业务的问题，实现了自然资源数据跨域、跨系统的管理和集中统一调度，为自然资源管理提供有益的支撑，具有较高的科研价值和实用价值。语音、自然语言与自然资源管理应用有效结合，通过交互方式升级和智能化升级，实现所问即所见的自然资源智能交互应用，将极大地推动自然资源应用的普及。未来，信息智能交互方案还能融入人工智能的分类、聚类、关联规则挖掘、预测等技术，深度开发自然资源管理数据在调查评价、监督执法、国土空间规划等方面的支持潜力。

  自然资源信息化杂志发表2022年3期

• 国土空间规划对生态文明建设的推动作用
  ——德国经验启示及海淀区的探索
  作者：茹小斌，祖健，张力文，李小峰，陈爱琪（1.北京市国土资源勘测规划中心，北京100013；2.德国德累斯顿工业大学建筑学院，德国01069；3.中国农业大学土地科学与技术学院/自然资源部农用地质量与监控重点实验室，北京100193）1国土空间规划与生态文明建设生态文明是人类文明发展的一个新的阶段，是人类遵循人、自然、社会和谐发展这一客观规律，为保护和建设美好生态环境而取得的物质成果、精神成果和制度成果的总和，是贯穿于经济建设、政治建设、文化建设、社会建设全过程和各方面的系统工程，反映了一个社会的进步状态。党的十九大报告明确提出，加快生态文明体制改革，建设美丽中国，要实施重要生态系统保护和修复重大工程，优化生态安全屏障体系，构建生态廊道和生物多样性保护网络，提升生态系统质量和稳定性，并完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作。根据1997年的欧洲空间规划制度，空间规划是指公共部门使用的影响未来活动空间分布的工具，它的目的是创造一个更合理的土地利用和功能关系的领土组织，来平衡保护环境和发展两个需求，以达成社会和经济发展的总体目标。我国的国土空间规划是对国土空间开发与保护的战略性、综合性、基础性规划，是对涉及国土空间开发、保护、整治的各类活动具有指导和管控作用的工具。国土空间开发保护制度和空间规划体系共同构成了《生态文明体制改革总体方案》的“四梁八柱”。生态文明建设旨在从文明的高度来促进形成节约资源能源和保护生态环境的产业结构、增长方式与消费模式，必然要求空间规划与时俱进，克服传统规划偏重经济要素而忽略社会、环境、生态等重要要素的局限，形成新型空间规划模式。生态问题的核心，即国土空间开发与资源环境承载力的不匹配，是造成资源约束趋紧、环境污染严重和生态系统退化的重要原因。优化国土空间开发格局不仅仅是生态文明建设的重要内容之一，也是国土空间规划的终极目标和重要内容。国土空间规划需要通过控制开发强度，调整空间结构，集约利用生产空间，适度拓展生活空间，保留美化生态空间，最终实现人口与资源和环境相协调，社会、经济、生态效益相统一的目标。所以，大力发展生态文明建设，就是要实施国土空间规划，统筹管理国土空间的开发、利用、保护和整治。2德国国土空间规划中的生态建设2.1德国的空间规划体系对生态景观的建设与保护的理念不仅贯穿了德国整体的规划体系，也是整个欧盟的重要议题之一。纵向上，德国国土空间规划体系包括国家、联邦州、区域和地方4个层面。在每一个层级都有一个综合性规划作为该层级的指导框架来承接上一级规划的内容，细化其目标，并成为下一级规划的指导方针。除了综合性空间规划，德国还有专项规划，如交通、垃圾、水以及环境和生态保护规划在整个规划体系中贯穿始终。不同层面的空间总体规划和专业部门规划在不同层次的协调和配合共同构成了德国完整的空间规划体系。在横向上，综合性规划也要与专项规划进行衔接[1]。根据2001年欧盟《关于特定规划和计划的环境影响评价指令》（Directive2001/42/EContheassessmentoftheeffectsofcertainplansandprogrammesontheenvironment，以下简称SEA指令）的要求，德国分别修订了《联邦建筑法令》（FederalBuildingAct）、《联邦空间规划法》（FederalSpatialPlanningAct）和原《环评法》（EIAAct，环评法令），完成了SEA指令在德国联邦层面的转化。按照规定，如果这些规划对于人群、动植物、土壤、水体、空气、气候、景观、文化、其他特殊保护目标以及上述保护目标之间的相互关系可能产生潜在的巨大的环境影响，则必须实施战略环境评价[2]。在德国，区域空间规划与城市土地利用规划和景观规划一起，已成为德国战略环境评价的重点实施区域[3]。2006年6月，德国通过并采纳了《德国空间发展的理念与战略》方案，成为德国空间规划的最新指导方针[4]，为德国城市和地区提供了一个共同发展的战略。保护资源、塑造文化景观就是该方案提出的重要理念之一。空间规划非常重视生态环境，将社会和经济对空间的要求与空间的生态功能协调起来，并保证可持续性的、大空间的平衡秩序[5]。德国联邦州和区域层面的空间规划非常重视长期保障生态功能、有效利用资源和平衡土地利用需求。在充分考虑社区的整体性以及居住区、开敞空间和基础设施发展的各种上位规划要求基础上，联邦州和区域层面的空间规划主要制定土地节约利用的政策，起引导作用。为了保护以农业、林地和水域以及多种自然景观为特点的开敞空间，且提高其特殊功能，德国空间规划理念要求创建一个跨区域的开敞空间网。为了保障这一网络的正常运行，要保证规划的安全性，包括跨区域规划的安全性。人口稠密地区的开敞空间保护要并入开敞空间网络并且进行强化稳固。在一些地区，开敞空间要通过联邦州层面的空间规划和区域规划进行恢复，以形成连续的绿色连接通道[6]。德国的景观规划作为德国空间规划体系中的一项专项规划，横向是其他综合性规划以及专项规划的规划基础，纵向贯穿了德国空间规划的4个层次，也就是说，每一个层面的整体规划都有相应级别的生态景观规划与之对应，从而德国每一个层面的空间规划都以景观规划为基础，作为生态环境的依据，来指导空间的发展与建设。景观规划中收集了所在区域土壤、水、空气、植被、物种等基础的生态信息，为其他的综合性规划和专项规划提供了原始的生态景观数据，也是生态占补平衡进行景观评估的依据，同时也是生态影响和补偿之间达到平衡的基础，是德国生态文明建设的核心。2.2德国的生态建设举措2.2.1德国的生态占补平衡德国的生态补偿的法律基础是根据《联邦自然保护法》中影响减轻规制中体现的补偿原则开展的。生态侵占是指土地形态或利用方式的改变对生态环境及生态景观造成的严重或永久性的损害。根据《联邦自然保护法》的第8条，可以避免的损害一定要避免，对于不可避免的损害一定要进行补偿。也就是说，当一个规划或者项目对自然景观造成了改变，无论是对它的使用方式还是是对它的形态面貌，或者是对地下水位的改变，都视为生态侵占，都是对自然环境和景观的影响，当这个影响严重或者对自然环境及景观长期不利时，就一定要对此采取措施。如果可以避免，则一定要避免这种影响。根据德国《联邦自然保护法》第14条，“生态影响”指所有导致地表构成或其用途发生变化或者导致与地层相连的地下水位发生变化，从而影响自然生态环境和景观的功能的行为。在德国，联邦州的法律通常会明确规定哪些建设活动会产生生态影响，但社会各方面对生态影响的范围以及与之相关的补偿措施范围和费用常常产生争议。基本的共识是，在生态补偿结束之后，如果之前产生的生态影响没有对自然环境及其景观的可持续发展产生“后遗症”，被破坏的景观得到修复或者被重建，那么生态补偿才算终结。各联邦州都出台了相应的生态补偿条例，以实现生态平衡，其内容范围适用于一切景观，即使一些地区在自然保护法中没有明确规定要进行保护[7]。德国的生态占补平衡的程序可以简单概括为“规避”“平衡”和“补偿”。在规划开始前，根据景观规划提供的数据，对项目区的生态景观进行等级评估，并根据地块的景观价值等级和地块面积，测算每一地块的原始生态景观价值。根据规划内容，某些地块的用途发生转变，其生态景观形态也发生了转变，则导致其生态景观价值也发生了转变，对于所造成的生态景观价值差一定要进行弥补。通过生态景观的改造，融入生态景观价值高的景观去填补差值。比如在交通规划中，公路的修建会对地下水产生一定影响，并有可能破坏植被，对周围的一些栖息地产生影响，那么一定要采取措施尽量去避免这些影响。当这些影响不可避免时，首先要设法减轻影响；当无法减轻影响时就要对此进行一定的补偿，最终实现与原来同样的生态效益，保持生态功能的持续和稳定，如在公路两旁修建行道林。需注意的是，对于生态进行占补平衡时，所提供的无论是生态补偿还是资金补偿都要考虑到时间的影响，补偿性生态景观形成的时间以及规划的年限，从而实现绿色的可持续发展。当生态补偿无法实现时，才会考虑经济补偿。具体的生态补偿措施[7]如下：（1）就地直接补偿。将生态系统功能的受损部分通过其他措施就地及时进行补偿。（2）异地间接补偿。就地实行对等补偿出现措施失效时，可以选择在间接受到生态影响的地区实行生态补偿，或者提升当地另外一个生态功能的效用。（3）土地储备。各地区大都采用建立“生态账户”“土地储备库”等形式，保留一定的土地储备。生态账户是指，由于建筑规划会对自然景观产生生态影响，因此各地区必须采取措施减轻或消除生态影响；由于对生态产生的影响不一定非要就地实时补偿，因此就需要在生态账户中预留土地。生态账户措施是一个预备的补偿措施，也就是说在某项工程开始之前就已经建设好了生态账户里面的土地，而且至少也已经维护了一段时间。土地储备库是指，购买和储备土地，用于土地置换或者必要的生态补偿。（4）现金补偿。只有在生态补偿无法进行或措施无效的情况下才可以采用现金补偿的方法。补偿金额通常为实施生态补偿的平均价格，其中包括规划管理费用以及各种人力资本，如果很难确定补偿金额，也可以根据生态影响产生的范围以及持续时间并同时考虑修建设施所带来的收益权衡补偿金额的数量。2.2.2德国的农业生态补偿目前,德国的农业发展主要负担两项重要的任务：①承担着整个欧盟多样性的粮食、食品和饲料供应；②负责生产可再生的工业原料，尤其是未来的生物质能原料。德国是一个非常重视环境保护的国家，除了肩负最基本的农业生产、经济发展的任务外，还肩负着农业生态环境保护的艰巨任务，它对保护农业生态环境的行为予以支持，并给予一定的补贴[8]。德国政府会对以下情形给予一定的补贴：①采用有机农业的形式，即整个农场的生产活动都要达到相关有机农业的要求，所生产的相关产品亦要符合相关标准；②将耕地转为粗放型草场使用，降低草场的畜牧量，每公顷不得超过1.4个牲畜单位，同时大幅减少农药和化肥的使用量；③对多年生植物长期放弃使用除草剂，比如对葡萄等水果类植物放弃使用除草剂[9]。德国的农业生态补偿方式以政府购买为主。其中欧盟对属于欧盟政策范围内农业环保措施提供补贴,补贴的计算基础是以前的收入和采取农业环保措施所需要的经费。根据土地的用途情况,每公顷土地可获得的最高补贴为450～900欧元[10,11]。此外,德国对于违反法律规定都有相应的惩罚措施。如违反法律规定造成水资源污染等不良后果者,处以5年监禁或罚款;对违反排污规定,可能给人畜带来有毒物质或传染病,并由此对水源、空气和土壤造成污染或不良影响者，处以3年以下监禁或罚款[12]。3海淀区土地利用规划中的生态补偿3.1海淀区空间类规划生态文明建设是国家发展战略的重大决策，生态保护理念贯穿于我国各类空间规划。《北京城市总体规划（2016～2035年）》强调要保护和修复自然生态系统，维护生物多样性，提升生态系统服务，并加强自然资源可持续管理，严守生态底线，优化生态空间格局。《海淀区土地利用总体规划（2006～2020年）调整方案》提出，实施绿屏、绿廊、绿心、生态修复等绿色空间工程，巩固完善“三山五园”地区、大西山沿线等生态屏障，加快实施大尺度城市森林建设，扩大生态环境容量，提升区域生态承载力。海淀区具有重要生态功能的耕地、园地、林地、水域、城市绿地约17680.4hm2，未来应重点加强生态保护区建设，完善绿屏、绿廊、绿心生态网络，推进生态修复。2018年4月，海淀区人民政府印发了《海淀区“十三五”时期生态文明建设规划》，总结回顾了本区生态文明建设的历程和成效，分析了当前面临的形势，进一步明确了生态文明建设的指导思想、总体目标和重点任务，是本区生态文明建设工作的基础性、指导性、纲领性文件。《海淀区“十三五”时期生态文明建设规划》在空间格局优化方面，提出要强化“两线三区”全域空间管控，构建全域生态网络，加强国土空间综合整治，优化城市生态景观系统。2019年1月，北京市规划和自然资源委员会公布了《海淀分区规划（2017～2035年）》。《海淀分区规划（2017～2035年）》是北京城市总体规划在区级层面的分解落实，重点明确了一定时期内本区的发展定位和目标，并对城乡建设、自然资源保护利用的各项工作做出总体安排。在生态建设上，2035年公园绿地500m服务半径将达到96%，森林覆盖率不低于37%，建成总长度约410km的市级和区级绿道，人均公园绿地面积不低于20m2。3.2海淀区生态建设情况3.2.1海淀区的生态整治自2014年4月国土资源部下发《国土资源部关于北京市海淀区创新土地整治规划实施机制工作方案的批复》（国土资函〔2014〕63号）以来，按照国土资源部的批复和市区两级领导的批示要求加快了推进创新土地整治规划实施机制工作，相继编制完成了《北京市海淀区创新土地整治规划实施机制实施方案》《海淀区土地整治功能单元划定技术说明》《土地整治功能单元规划编制审批管理若干意见》《关于海淀区创新土地整治规划实施机制实施方案的工作意见》《生态景观提升工程管理实施意见》，为土地整治工作提供了政策支撑。海淀区开展了大量的土地整治项目，其中北坞村土地综合整治项目就是一个典型代表。该项目面积252.18hm2，占用农用地163.99hm2和建设用地88.19hm2。项目区工程建设除了土地平整工程、田间道路工程、灌溉与排水工程、农田输变电工程，还包括农田防护和生态环境保护工程。该项目农田防护和生态环境保护工程建设包括新植苗木、移植苗木、现状苗木养护及景观营造等内容。其建设内容涵盖了传统土地整理的农田防护和生态环境保护等工程内容，设计和施工符合相关规范标准要求，且其绿化规模和标准等较农田防护绿化要高。北坞村项目在新植苗木、移植苗木、现状苗木养护的同时，还对项目区内原有稻田基础条件进行了升级改造，并在部分区域新辟京西稻田景观区，规模达5.22hm2，保障了新增耕地数量、质量和生态建设的“三位一体”保护。该项目在提供青山、碧水、绿地的同时，也时时刻刻为城市空气质量的改善做出贡献。项目完成后，进一步扩大了海淀区绿化面积，苗木、花草等植物种植密度进一步扩大。3.2.2海淀区的农田生态补偿为加大生态海淀建设力度，充分肯定农业的生态服务价值，更好地发挥农业的生态保障作用，切实保护农民利益，根据国家法律法规及相关政策文件，结合海淀区实际，北京市海淀区人民政府印发了《北京市海淀区人民政府关于建立海淀区农田生态补偿机制的意见》（海行规发〔2015〕2号）。海淀区正积极探索因地制宜的生态补偿标准、政策与措施，并进行了实践尝试。目前，海淀区的生态补偿对象主要为农田和生态林地。海淀区生态林地补偿机制补偿范围之外的符合条件的农田，享受农田生态补贴，其中基本农田在享受生态补贴的基础上，增加相应的保护补贴。达到标准纳入“万亩良田”范围的耕地，享受生态补贴、保护补贴。西山农场农业用地，享受生态补贴。依法高效经营管理农田，不裸露、不撂荒、不压占土地，结合北部新区建设，落实各项发展规划，执行用地功能管理政策，打造生态景观农业。依据海淀国土分局年度违法用地台账细目，在享受补偿政策的农田范围内突破违法用地“零增长”，且在规定期限内未完成整改的村，扣除该村应享受的生态补贴、保护补贴。新纳入平原造林政策补贴范围的地块已享受市级专项补贴，不再享受生态补贴、保护补贴。已经办理农转用和集体土地征收手续的地块不再享受生态补贴、保护补贴。农田生态补偿机制补贴资金由农田生态补贴和基本农田保护补贴两部分构成。其中，农田生态补贴标准为每年每亩1300元，基本农田保护补贴标准为每年每亩200元。生态林地补偿的林地类型是山区集体生态林和平原集体生态林，补偿的范围是本区以生态效益为主、集体管护的林地，主要包括城市（第一道）绿化隔离地区生态林，第二道绿化隔离地区生态林、速生生态林，绿色通道永久性绿化带；改造后达到生态林标准的集体苗圃地、经济林地；陆续流转的集体生态林；由集体管护的国有林地（仅享受管护补助）。集体生态林地补偿机制政策是对海淀区生态林占用的农村集体土地和从事生态林管护的人员给予一定的补偿和补助，包括生态林管护补助和占地补偿两部分。生态林地占地补偿和管护补助标准在不低于上年的情况下，每年由海淀区生态林补偿机制建设管理领导小组在综合考虑现行市、区补助标准以及农村地区经济发展状况和当年财政收入预算的基础上研究确定，由集体生态林主管部门以公文形式函告各相关部门执行。无论是在规划层面还是在项目实施层面，海淀区在生态文明建设方面均做了很多探索，取得了不错的效果。通过土地综合整治和农业生态补偿，不断改善生态环境质量，提高海淀区的生态服务功能。4对区域生态文明建设的启示4.1构建区域空间规划体系，增强生态文明建设力度德国空间规划体系较为完善，层次清晰，始终秉承空间规划中的生态景观保护和建设理念，将交通、垃圾、水以及环境和生态保护规划贯穿整个规划体系。德国的规划体系是以空间规划为主体的，注重协调空间结构和空间开发程序。我国可开发的空间不够宽裕,空间结构不够合理,空间开发秩序较混乱，如不断扩大的城乡和地区差距、城市地下水超采带来的地面沉降、超载放牧带来的草原沙化,山地、林地、湿地过度开垦带来的石漠化和水土流失,开发区和农村建房遍地开花带来的耕地不合理占用等。因此，探索构建合理的空间规划体系，以保护生态为规划中心思想，以尊重自然、响应自然、保护自然为规划的核心理念，注重协调空间结构和空间开发秩序,为区域生态文明建设提供动力。4.2探索生态占补平衡制度，推进生态文明建设进程德国的生态占补平衡充分体现了对生态景观建设的重视和尊重自然、顺应自然、保护自然的理念贯穿了整个规划体系，尤其是在土地整治方面，生态占补平衡成为必不可少的辅助规划工具[7]。从海淀区农业生态补偿的实践来看，农业生态补偿主要是为了更好地发挥农业的生态保障作用，切实保护农民利益，对农田和生态林地进行了补偿，并未涉及生态占补内容。因此，建议借鉴德国生态占补制度，依照“规避”“平衡”和“补偿”的模式，清晰界定“生态影响”，坚持“谁损坏，谁补偿”原则，对建设项目开展多种形式的生态补偿，包括就地补偿、异地补偿、土地储备等形式，尤其是建立生态账户。4.3完善农业生态补偿机制，提高生态文明建设成效德国农业生态补偿的补偿内容按照农业生产方式确定，包括有机农业，退耕还草且大幅减少农药和化肥的使用量等。海淀区主要针对农田和生态林地开展生态补偿，补偿的内容较单薄。我国可以继续完善农业生态补偿机制，在补偿内容方面，可以依据土地经营方式对生态环境影响的大小，丰富农业补偿的对象，而不仅仅是针对农田和生态林地，以最大程度地提高农户建设生态环境的积极性。在组织保障方面，一方面要始终贯彻公众参与的观念，最大程度地体现民意，实现生态环境建设共建共享；另一方面应加强领导管理，要明确农委、国土、水务、财政等各相关部门的管理分工，积极协调各项工作。

  自然资源情报杂志发表 2019年5期

• 深入推进省级国土空间规划试点的建议
  ——以宁夏国土空间规划试点为例
  作者：黄征学/滕飞/王丽（中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所，北京100038）国家“十三五”规划纲要和十九届三中全会国家机构改革方案都对国土空间规划做了明确部署。2016年省级空间规划试点也已拉开帷幕，部分省区取得了可复制可推广的经验。及时总结这些经验，妥善解决试点中遇到的问题，对未来开展空间规划具有重要意义。宁夏是2016年国家确定的9个省级空间规划试点地区中首个上报中央深改组会议审议的省区，多项工作走在试点省份的前列，但宁夏在空间规划编制实施中也遇到一些问题和困难。本文试图在总结宁夏空间规划编制试点经验的基础上，针对存在的问题和困难，提出推进省级空间规划实施的建议，以期为全国省级空间规划提供可参考借鉴的经验。1宁夏空间规划编制的经验做法宁夏被确定为省级空间规划（“多规合一”）改革试点以来，本着“一本规划管全局、一张蓝图管到底”的目标积极探索，全面开展“多规合一”工作，形成了可复制、能推广的经验。1.1上下衔接、同步协调为保障自治区级与市县级规划协调统一，宁夏采取“四下四上”的衔接方式（图1）。“一下一上”，统一数据和标准。自治区制定相关标准和规程，统一数据，将自然资源环境承载力和国土空间适宜性“双评价”、三类（城镇、农业、生态）空间、人口规模、发展定位、指标体系等初步方案下发给市县；市县完成基础资料和数据搜集，针对自治区下发的初步方案进行校核并反馈意见。“二下二上”，明确评价和管控方案。自治区下发“双评价”、三类空间的校核成果、生态保护红线初划技术方案、永久基本农田保护红线划定原则、市县空间规划文本框架等；市县根据下发内容完成基础评价，并针对方案进行校核、提出反馈意见。“三下三上”，消除差异确保地块唯一自然属性。自治区下发生态保护红线和永久基本农田保护红线的校核方案、城镇建设用地总规模、城镇开发边界划定原则、开发强度、重大基础设施廊道、用地差异图斑及处理原则等；市县完成本级空间规划文本，并针对具体地块属性开展校核反馈。“四下四上”，形成较为成熟的规划文本。自治区完成规模指标的协同对接，确定城镇开发边界、用地唯一自然属性，完成空间规划文本、图件、数据库；市县反馈与自治区下达的规模指标等差异情况，完成本级规划文本、图件、数据库。图1宁夏回族自治区空间规划“四下四上”工作方式1.2先布棋盘、后落棋子宁夏空间规划强调从宏观到微观、从整体到局部、从底图框架到各类要素的规划技术路径。“先布棋盘、后落棋子”，改变了过去各类空间性规划各说各话，甚至相互矛盾的情况。“先布棋盘”指在规划之前，对资源环境承载力和国土空间适宜性进行评价，结合主体功能的定位，合理确定城镇、农业、生态空间比例和开发强度，划定城镇开发边界、永久基本农田、生态保护红线“三条控制线”，并将其作为空间规划的“底线”。“后落棋子”指在基本框架和“底线”确定后，把城乡规划、城镇体系规划、土地利用规划、生态功能区划等各类空间性规划的核心内容，像棋子一样按一定规则和顺序，有机整合进“棋盘”。这种技术路径不仅将空间性规划的核心要素统一到一个规划之中，而且增强了各类空间性规划的协调性和融合性。1.3政策引领、信息支撑宁夏回族自治区出台了多项政策、法规、标准，保障了空间规划的有效开展。自治区人大常委会审议通过了《宁夏回族自治区空间规划条例》，并于2017年7月1日正式施行。自治区政府办公厅下发了《关于建立生态补偿机制推进自治区空间规划实施的指导意见》。试点工作领导小组办公室研究制定了与空间规划挂钩的招商引资统筹、差异化考核、惩处问责等政策规定，保障规划落地。除此之外，初步构建了“1+6”信息平台框架，即1个数据中心、6个应用系统。其中，数据中心基于2000国家大地坐标系统一格式，搜集全自治区已编和在编的各类规划554项，包含973个矢量图层。应用系统包括数据管理系统、规划编制项目管理系统、自治区规划管理系统、规划编制系统、合规审查系统、综合服务系统；通过与发展改革委投资项目在线审批监管平台、原国土基础地理信息共享库、政务服务平台、市县信息平台等互联互通，实现全区规划编制管理信息的共享共用。1.4统一思想、广泛参与宁夏回族自治区党委、政府始终将统一思想、广泛参与作为空间规划改革试点工作推进的基础。自治区党委常委先后5次集中学习中央关于空间规划改革的指示精神，党委中心组组织了两次以空间规划为主要内容的专题学习。自治区政府先后组织开展了32次大规模培训，累计培训3500余人次。除此之外，领导小组办公室各工作组开展调研93次，针对空间规划文本等试点成果先后22次征求63个部门、22个市县意见，召开了4次专家评审会、座谈会听取意见。另外，宁夏回族自治区成立了由相关专家、人大代表、政协委员、民主党派和无党派人士、群众代表组成的规划评议委员会，在空间规划编制和成果应用阶段广泛开展民主评议。通过上述方式，保障了规划的集思广益，打下了坚实的群众基础。2宁夏空间规划实施存在的问题和困难宁夏空间规划编制在取得诸多成绩的同时，在实施中也存在许多突出问题，必须高度重视和着力解决。2.1用地面积核减难度大，需要国家部委大力支持土地分类标准不一致以及统计资料更新不及时，都会降低统计数据的精准性。如，同样一块地，在原国土部门统计中可能是未利用地，在林业部门统计中可能是宜林地；有些地块已经退耕还林，但仍然统计为耕地。重复交叉统计导致各类用地的数量都存在不同程度的增加。统计资料显示，宁夏的建设用地、耕地、园地、林地、牧草地、其他农用地、水域和自然保留地等各类用地数据加总后，超出宁夏土地总面积约1.6万km2（表1）。再以石嘴山市为例，市辖区各类用地超出总面积1950.57km2，需要核减的面积有：耕地1.47km2、林地84.44km2、草地824.04km2、自然保留地1040.6km2（表2）。这不仅要认真核对，分析各类用地差异产生的原因，还要积极争取国家相关部委实事求是予以确认。2.2搁置用地的社会属性，影响规划实施效果表1宁夏回族自治区各部门用地规划目标值超出自治区总面积情况表2石嘴山市各类用地类型需要核减的面积为解决同一块地多种自然属性的矛盾，按照“界定冲突——协调冲突——唯一属性”的技术流程，制定了《宁夏回族自治区空间规划用地分类标准》，明确了用地分类概念、内涵与标准，核定水库水面等用地在建设用地与非建设用地中的分类归属，按照标准明晰有关用地在耕地、林地、草地中的归属，确定了用地唯一自然属性。但是，由于土地具有自然属性和社会属性两重性，仅仅明确自然属性，搁置社会属性，尽管在规划编制阶段能减少矛盾，但在规划实施阶段，各种矛盾将集中暴露。例如，同一块土地，相关部门可能发放了具有法律效力的林权证、土地承包经营权证、集体土地所有权证、集体建设用地使用权证等法律证书，这些证书既反映了用地属性的空间冲突，又反映了各自社会属性的利益冲突，在规划实施阶段这些冲突就会爆发出来。如果社会属性的差异处理不好，将影响空间规划的落地实施。2.3各类规划和试点不协调，规划实施难度较大尽管已经出台了《宁夏回族自治区空间规划条例》，但在国家层面，空间规划的法律地位尚不明确，与其他规划的关系还不清楚，并且各类规划之间的编制要求、技术标准缺乏有效的协调机制，造成各类空间性规划仍然“以我为本”，自成体系、衔接困难，规划层级之间存在越位、错位、缺位现象。同时，空间规划的实施综合性很强，涉及多个政府部门，涉及用途管制、自然资源资产离任审计、考核体制等多个领域改革，可以说是“牵一发而动全身”。但是，目前各类改革领域不同步，改革试点分散在不同地区，不利于形成改革合力。如，自然生态空间用途管制和自然资源资产离任审计是落实空间规划的重要手段，但空间规划试点省份和用途管制、自然资源资产离任审计试点省份并不一致。省级空间规划在宁夏、海南、河南、浙江、福建、江西、贵州、广西、吉林等9省份试点，自然生态空间用途管制在福建、江西、贵州、河南、海南、青海6个省试点，其中，开展自然生态空间用途管制的6个省中，青海并不是省级空间规划试点省份；9个省级空间规划试点省份中，宁夏、浙江、广西、吉林没有开展自然生态空间用途管制试点。开展自然资源资产负债表编制试点和领导干部自然资源资产离任审计试点的内蒙古呼伦贝尔市、浙江湖州市、湖南娄底市、贵州赤水市、陕西延安市5市中，内蒙古和陕西都不是空间规划和自然生态空间用途管制试点省份。这些试点之间相互依托、相辅相成。以空间规划和自然生态空间用途管制之间的关系为例，没有编制空间规划，自然生态空间范围就不能确定，空间管制的边界就不清晰；同样，编制了空间规划但不开展自然生态空间用途管制，空间规划就会成为空中楼阁。宁夏空间规划实施中遇到的问题涉及各个方面，但在很多领域没有改革权限，无法协调联动。2.4保障措施不完善，规划实施面临困难规划落地实施需要完善的配套机制，目前宁夏空间规划的配套体制机制和措施还不健全，直接影响了空间规划实施效果。首先，空间规划缺乏法律保障，权威性不够。空间规划作为全新的规划，其法律地位还不明确，几乎无相关法律、法规、规章与规范性文件依据，导致规划的权威性不足。如果法定地位得不到认可，空间规划的实施就比较难。虽然宁夏回族自治区颁布了空间规划条例，在一定程度上明确了空间规划的地位及相关的管理制度，但是当地方条例与国家法律法规出现冲突时，还是会以国家法律法规为依据，规划实施面临法律风险。其次，空间规划的政策体系不健全。宁夏空间规划将全自治区划分为城镇、农业和生态三类空间，这需要建立与之相适应的政策体系。虽然已经出台了生态补偿政策，但补偿标准过低。同时，招商引资统筹中，相关的转移支付、税收分享、经济核算等配套政策还不健全。3推进省级空间规划实施的建议宁夏空间规划尽管存在一些问题，但其科学性、操作性、适用性的特点突出，宁夏在完善空间规划编制的过程中，需要进一步深化体制机制改革，保障空间规划落地实施。3.1加强衔接各类土地面积的基础数据在统一土地分类标准的基础上，从横向和纵向两个维度同时发力，加强衔接各类土地面积的基础数据。横向上，以自然资源部门土地调查数据和地理国情普查数据为依托，整合发改、住建、环保等有关部门的空间资源、空间性规划、社会经济等方面的数据，充分利用陆海观测卫星和各类地面监测站点开展全天候监测，及时掌握规划范围内土地总面积、农田面积、建设用地面积和生态保护区面积等。以调查数据为基础、以实地踏勘为前提，实事求是精确核定永久基本农田和生态保护区面积，结合国土空间适宜性评价，科学划定生态保护红线、永久基本农田红线和城镇开发边界，摸清各类用地面积的“底数”。纵向上，省级各政府部门要加强与国家相应部委的对接，仔细分析各类用地实际面积与统计面积产生差异的原因，分门别类做好沟通协调工作，积极争取国家部委支持，核准土地面积。3.2积极稳妥确认各类用地的社会属性以土地确权登记改革试点为突破口，探索“确权确地”“确权确股”“确权确股不确地”“确权入股”等不同的形式，积极稳妥推进土地确权登记颁证，缓解社会矛盾。针对集体土地产权错综复杂、争议较大的情况，建议成立土地确权登记争议调处专门机构，发挥农村基层组织作用，调动广大农民积极性、主动性，协商解决土地确权登记颁证中的各类矛盾。完善土地社会属性纠纷调处机制，建立土地权属争议数据库。建立土地权属纠纷证据调查、收集、判断和保存制度，让每一起纠纷的处理都有真实可靠的依据。以明晰产权、权能为基础，协调好各类用地社会属性之间的冲突，确保土地社会属性和经济属性能充分实现。3.3统筹安排相关的试点工作根据空间规划试点情况，统筹安排自然生态空间用途管制、自然资源资产离任审计、差异化绩效考核等相关的试点工作，强化空间规划实施的保障能力。建议将自然生态空间用途管制试点拓展到空间规划已编制完成的省（区、市）和市县，支持这类地区根据《自然生态空间用途管制办法（试行）》拓展用途管制范围、创新用途管制方式、完善用途管制工具，强化对“三区三线”空间的管制；支持这类地区开展自然资源资产离任审计、差异化绩效考核等相关试点，以市县主体功能为依托，明确“三区三线”空间比例、“三区”空间的开发强度等指标，坚持“生态优先，绿色发展”的原则，探索自然资源资产离任审计和差异化绩效考核的主体、对象、内容，建立激励相容的配套政策，推动空间规划成果应用。3.4加快构建科学合理的空间规划体系按照“先布棋盘，后落棋子”的要求，继续深化资源环境承载力和国土空间开发适宜性“双评价”，科学划分“三区三线”，完善指标、分区、方向管控，将其作为空间规划的“底盘”和省级空间性规划之间衔接的端口。同时，明确市县空间规划要叠加城乡总体规划、土地利用总体规划、生态功能区划，交通规划、水利规划、能源规划、通信规划、公共服务设施规划等空间性规划的核心要素，减少空间性规划的数量，提高空间治理效率，保障市县空间规划能落地、可操作。3.5完善规划实施机制综合运用行政、经济、技术、法律等手段，保障规划顺利实施。赋予自然资源部门实施规划的权利，细化规划实施方案，增强部门之间的协同性，保障规划落地。综合运用航测、卫星遥感、数字影像等先进技术手段，强化国土空间用途管制，提高监管时效性。遵循“有圈有政策”的思路，中央和省两级政府要抓紧出台有关的政策措施，实现差异化管理。重点是以“三区三线”为基础，细化土地、财税、投资、产业等政策，使空间政策更加精细化、精准化、精益化。积极开展生态补偿、开发许可证交易、发展权转移等试点，逐步扩大经济手段使用范围。按照废、改、立的要求，积极推进《国土空间规划法》立法，调整《土地管理法》《城乡规划法》《环境保护法》等相关法律条文。及时将地方试点中形成的可复制、可推广的空间规划编制指引、用地分类标准等技术规程固定下来，构建全国统一的技术标准体系，推动空间规划编制，夯实空间治理体系的基础。

  中国国土资源经济杂志发表 2019年1期

• 新时期国土空间规划的战略研究
  作者：杜澍/连欣（中国城市和小城镇改革发展中心，北京100045）0引言2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求“建立空间规划体系，划定生产、生活、生态开发管制边界，落实用途管制”。此后，多个相关机构和单位针对空间规划体系的建立开展了大量的研究与探索。2018年，在国务院机构改革方案中明确组建自然资源部，并将原国土资源部的规划职责、发改委的主体功能区规划职责和住建部的城乡规划管理职责整合，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，“强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用”，推进“多规合一”，自此中央明确提出“建立国家空间规划体系”并予以监督实施。最终的改革举措表明以国土空间用途管制为主要内容的国土空间规划将成为空间规划体系的核心。国土空间用途管制并非简单的用地分类技术问题，现行的各空间规划已然纷纷强调战略研究在引导空间有序发展、协调人口资源环境发展和区域整体协调等方面的价值[1-3]。在国内外形势发生深刻复杂变化的背景下，加强战略性工作更是国土空间规划编制的必要手段。作为引领空间规划体系并指导约束各专项规划的国土空间规划，其战略工作应以何种方式开展、战略重点包括哪些方面、战略目标又如何得以实施，将成为本文所研究的主要内容。1空间规划与战略的关系1.1我国空间规划的战略发展历程规划可被理解为一种理念，即对事物发展施加控制的一种思想意识[4]，而战略则是为了促进经济、社会、科技及其他诸要素协调的一种着眼于长远未来的高层次的综合研究，具有宏观性与策略性[5]。空间开发政策对经济社会发展具有关键的促进和支撑作用，建国以来，经济社会发展的不同阶段、规划体制机制变革的不同时期，我国各类空间规划与战略之间的关系也在不断演变。本文所指的“空间规划”包括了国土规划、主体功能区规划、城乡规划、土地利用规划等具有空间指向性的各类规划。作为一个长期执行计划经济的国家，在改革开放之前，建设和发展的基本纲领一直由计划所包办。直至20世纪80年代，为适应计划经济到市场经济的转型，政府行政干预下的建设项目逐渐减少，规划类型日趋丰富，出现了诸如城市总体规划、土地利用总体规划等许多新的规划形式[6]，各类规划中越来越强调战略研究内容[7]。90年代初，原国家计委国土规划司与地区经济司合并为国土地区司，开始逐步加强空间战略与规划探索，国土规划也在全国掀起高潮。此后，面对日趋激烈的全球化竞争，对城市发展的长期战略问题研究成为各城市应对挑战的关键手段之一，概念与编制方法成为众多关于战略规划研究中的重要内容[8]。2000年前后，城市规划发展出了专门的“战略规划”[9-11]，这种创新的举措被地方政府广泛认可，甚至引发城市总体规划是否被取代的争论[12]。同一时期，我国区域协调发展问题日益严峻，各部门纷纷“出击”，形成国土规划、区域规划、城镇体系规划等对“区域”战略的“围攻态势”[13]。西部大开发战略提出的同时期，战略词汇被学术界大规模使用，“十一五”规划纲要中开始出现主体功能区战略。2008年为应对金融危机，中央政府实施“4万亿计划”，部分地方政府为满足项目用地需求并以空间开发带动经济增长，进一步加强了城市发展的战略研究，“规土整合”“多规合一”开始受到普遍关注。特别是2012年，广州市委、市政府提出“加强城乡规划和土地利用规划的衔接，更好地形成人口、产业资源和环境相协调的城市空间格局”的目标，率先在全国启动“三规合一”工作，再度引领规划热潮，随后形成以规划融合找地的“广州经验”。伴随我国改革开放深入推进40年、发展进入社会主义新时代，国土空间规划和空间规划体系与生态文明改革的联系日趋紧密，其规划的战略内容和深度正面临着又一次深刻的变革。1.2国外国土空间规划的战略研究特点着眼于我国新时期国土空间规划的战略内容、战略实施方式，既要积极借鉴国外经验，又要充分地考虑国情、规划传统和我国制度特点，明确国土空间规划与各空间类规划战略的关系，科学合理确定国土空间规划的战略内容及实施路径。国外规划体系在物质空间基础上注重经济目标、社会目标和环境目标，形成了具有综合性、协调性和战略性的空间规划(SpatialPlanning)[10]。英国、新加坡属于两级空间规划体系，分别为上位战略规划指引和下位的实施性规划。在上位规划中侧重体现战略性、指导性，达成发展共识，约束力相对弱；在下位规划更多体现控制性、实施性和地方自主性。2004年之后，英国的中央以下规划体系分区域战略规划和地方发展框架两个层级。区域战略规划“为区域制定一个长期的、战略性的、空间的和整合的框架”，其核心内容包含一个意向战略空间愿景。地方层面以地方发展框架为实施性规划的主体，它由若干个文件组成，其中场地详细规划图、行动区规划等用来指导开发建设的具体落地实施。新加坡的两级规划体系为战略性的概念规划和实施性的开发指导规划或总体规划。概念规划是长期性和战略性的，制定长远发展的目标和原则，体现在形态结构、空间布局和基础设施体系，用于协调和指导公共建设的长期计划，并为实施性规划提供依据。而下位规划是开发控制的法定依据[14]。另一些国家的规划层级关系更加复杂，战略的传导方式强调自上而下的强制性和控制性，下位规划必须服从上位规划的战略性内容。日本、韩国、德国、荷兰等国空间规划均属于此类。如日本空间规划体系由国土综合开发规划、国土利用规划、土地利用基本规划和城市规划等构成，国家或区域层次的空间规划突出战略性和指导性[15]，国土利用规划的编制需以国土综合开发规划为基础[16]，城市规划则通过土地区划制度来落实上位规划的战略导向。韩国空间规划体系包括国土综合规划、广域城市规划、城市基本规划和城市管理规划。最新的第四次国土规划(2002—2020年)[1]以建立平衡国土、绿色国土、开放国土、完整国土为基本目标，提出圈域开发模式，将全国划分为十大广域圈，并规划实施“产业首都化战略”和地方中小城市的“专门机能城市化战略”[17]，各个广域圈分别按照全国国土规划的要求编制相应规划落实发展战略。城市基本规划则在广域规划的指引下，研究提出城市的长期发展方向及主要政策目标。城市管理规划是控制性、实施性的规划，负责落实上位广域规划和城市基本规划提出的城市发展战略方向，通过用途划分、开发项目、整备规划等在空间上予以实施。德国和荷兰空间规划体系类似，可分为国家—省州—地区和市县四级。德国各州、区域空间规划中划定的综合功能分区，能够直接、有效引导市县层级的用地布局，通过后者实现州政府空间顶层设计框架的落实。通过这种上位引导、层层细化，实现空间管控的完整性、有效性。荷兰国家空间规划提供一种战略性政策和决策的政策框架，而省、城市地区和自治市负责具体的空间布局决策[18]，从而实现较大范围地域的发展战略与地方具体行动方案的结合。可见在不同国家的空间规划体系中，均有战略内容的确定，以及通过规划体系或其他政策框架对战略内容予以实施的途径，从而保障了国土空间规划中战略内容的宏观性、指导性以及落地可实施性，这些均为新时期我国国土空间规划研究提供了有益借鉴。1.3战略内容是空间规划不可或缺的部分我国空间规划在各个时期的发展演变历程显示，各空间规划均在不断提高战略性分析定位和策略应对，战略日益成为各空间规划的重要甚至是核心内容。国际经验也表明，在体系中越是高层级的空间规划，越注重对于战略格局的研判与综合谋划以及实施对策，其战略性也越凸显；而下位空间规划战略内容的侧重与强弱，则由各国空间规划体系的内部逻辑关系所决定。空间规划中的战略并不是简单的概念和工具，而是为实现最终目标而制定的一系列行动框架、过程和保障的集合。2我国主要空间规划中的战略内容2.1国土规划国土规划的战略性表现为时间的长远性、空间的广域性和内容的综合性[12]。国土规划是统筹国土空间开发、保护、整治的总体部署[19]，是高层次的国土空间布局与资源优化配置方案[20]，是政府国土空间治理的重要手段。对涉及国土空间开发、保护、整治的各类活动具有指导和管控作用，是战略性、综合性、基础性规划[21]。国土规划的战略任务，包括明确方向和优化国土空间开发格局，确定区域自然资源的开发规模、布局和步骤，确定人口、生产、城镇的合理布局，合理安排交通、通信、动力和水源等区域性重大基础设施，提出环境治理与保护的目标和对策[22]。一般视国土规划为一个综合系统，国土规划体系由国家和地方的多层次规划及配套的法规、财政、税收、金融、组织等实施保障措施和政策构成[23-25]。落实战略内容的具体手段有目标与指标体系、空间布局方案等[20]。全国国土规划纲要提出土地、水、矿产资源、海域使用等资源环境政策，产业和投资政策等促进国土空间开发格局优化的配套政策体系，以及健全促进耕地保护和农业发展的财税政策等。2.2主体功能区规划主体功能区规划是我国特有的规划类型，是国民经济和社会发展总体规划、人口规划、区域规划、城市规划、土地利用规划、环境保护规划、生态建设规划、流域综合规划、水资源综合规划、海洋功能区划、海域使用规划、粮食生产规划、交通规划、防灾减灾规划等在空间开发和布局的基本依据，是战略性、基础性、约束性的规划[26]。主体功能区的空间战略更关注不同功能在空间上的整体布局，提出构建国土空间的城市化、农业和生态安全三大战略格局，以及优化、重点、限制和禁止开发四类主体功能区域，并强调对县级单元开发力度和方式的规范。为实现城市化战略格局，还专门针对主要的城市群编制了区域性的城市群规划。主体功能区规划以财政、投资、产业、土地、农业、人口等方面的政策和绩效考核评价标准作为实施策略。财政转移支付、金融政策、生态补偿和干部考核指标等配套措施是保障主体功能区顺利实施的关键[27]。2.3土地利用规划土地利用规划分为总体规划和专项规划。土地问题是我国现代化进程中一个全局性、战略性重大问题，土地利用总体规划即是国家土地利用战略的阐述。全国土地利用总体规划还对省级土地利用总体规划提出强化战略性和政策性的要求。土地利用专项规划是单项用地的利用规划或为解决土地的开发、利用、整治、保护中某一单项问题而进行的规划，国家层面的土地利用专项规划，例如土地整治规划也具有一定的战略性。任何现代的、合理的土地利用政策必须是一个基于可持续发展战略的政策选择[28]。土地利用总体规划的战略出发点，不是简单的土地利用配置，其意义在于确保我国土地资源战略安全，以及确保我国社会经济发展用地的安全问题[29]。第三轮土地利用总体规划将城乡建设用地空间发展战略的地位提高到了一个前所未有的高度[30]。指标是落实战略的重要手段，指标必须服从于功能[31]。土地指标、耕地保护指标通过层层下达分解，落实从专业化、土地资源配置与保障耕地数量、控制土地用途的角度去实现国土安全和经济社会发展安全的战略安排。2.4城乡规划城乡规划体系主要包括城镇体系规划、城市总体规划和详细规划。此外由城市总体规划延伸而来的战略规划、概念规划、远景规划等也是重要的城乡规划类型[32]。城镇体系规划属于区域规划的范畴[33]，具有较强的战略性。自20世纪90年代中期以来，几乎各省都开展了城镇体系规划，随后延伸出都市圈规划、经济区规划等类型。全国城镇体系规划是针对我国的城镇化战略提出的新规划，在空间上落实和协调国家发展的各项要求。省、市、县城镇体系规划战略性主要体现在以“需求”为导向，通过“三结构一网络”（城镇体系的地域空间结构、等级规模结构、职能类型结构和网络系统组织）的主要内容强调对发展的指引。其战略主要通过各城市的总体规划加以落实。城市总体规划往往被冠以“龙头”地位，其战略性主要体现在“研究城市前瞻性、综合性的发展目标”，为经济社会各项事业的发展提供可选择的空间布局。城市规划实现战略的手段是用地属性和建设管理，战略落实体现在各项设施的布局和城市用地布局，以及下位的详细规划用地安排当中。控制性详细规划以落实用地安排为主，基本上没有独立的战略内容，战略判断由城市总体规划完成。战略规划则是为了从战略高度谋划城市发展，捕捉发展机遇、增强发展实力所编制的专门规划。其实施的手段更加多元，有些手段并不属于城乡规划的职能，需要由其他部门负责完成。2.5空间类规划的战略特点目前我国主要空间类规划都存在着与战略相关的内容，在战略目标选择、战略安排侧重、战略实施手段等方面却各具特色（参见表1）。而且由于有些空间类规划是多级的垂直体系，在内部不同层级间也存在战略选择的差异。总体而言，国土规划、主体功能区规划、城镇体系规划属于战略性规划；土地利用规划和城市总体规划是具有战略内容的规划；详细规划的战略判断主要依据城市总体规划，一般不需要专门的战略部分支持；城市规划还发展出了专门的战略规划。表1主要空间类规划的战略特点3国土空间规划的战略研究3.1明确国土空间规划与各空间类规划战略的关系目前对于国土空间规划尚未有明确的内容安排。根据《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》中“强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，推进‘多规合一’，实现土地利用规划、城乡规划等有机融合”的要求，国土空间规划将成为空间规划体系中的纲领性规划，成为各专项规划的依据。国土空间规划将主要由国土规划和主体功能区规划融合而成，但对于多层级更加复杂的土地利用规划和城乡规划而言，哪些部分以何种方式进入国土空间规划，哪些部分以何种方式成为其专项规划还有待持续的探索和深化。所以在一定时期内，土地利用规划和城乡规划还会继续保留，并由国土空间规划进行协调，未来再根据国土空间规划和各空间类规划的关系，建立健全空间规划体系。因此首先需要明确国土空间规划的重点战略内容和落实战略的手段，推动国土空间规划的建立；其次明确土地利用规划和城乡规划中战略部分内容与国土空间规划战略的关系，并厘清关系，减少战略内容的交叉，加强战略层面分析与判断的协调统一。作为空间规划体系的纲领，国土空间规划是典型的战略性规划，主要负责落实党和国家重大方针政策、与发展规划体系的衔接、提出重要功能的空间布局和各类用地安排等。虽然国土空间规划具有很强的战略性，并对各专项规划形成指导和约束，但因为各专项规划仍需要面对各自专项领域的战略问题，土地利用规划和城乡规划等专项规划中的全域型规划仍然会包括较强的战略部分内容。而战略规划主要出现在市县层级，更多侧重区域协调定位和地方竞争力的提升，内容和形式相对灵活，且各地区面临的战略问题差别巨大，难以在相对稳定的规划框架内协调统一。因此战略规划无需纳入空间规划体系的专项规划，由地方选择性编制，其成果可以通过空间规划体系内的相应规划依法合理落实。明确不同层级国土空间规划的战略传导关系。《中共中央国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》（中发44号文）中明确提出要“建立以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家、省、市各级规划共同组成，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系”。国家、省、市级三级共同构成了我国的国土空间规划层级。全国国土空间规划应明确国家发展战略和重大任务在国土空间上的安排，并统筹考虑重大基础设施等空间发展主要轴线布局，以及城镇化发展、农业生产和生态保护等空间发展分区及核心空间要素的分布关系。省级国土空间规划应落实国家战略，对下统筹指导市（县）规划。市（县）级空间规划要落实国家、省级的重点战略要求，兼顾区域协调发展，确保中长期国土空间战略一张蓝图绘到底，引领全域范围内公共资源和生产要素的科学配置。3.2国土空间规划的战略内容第一要对作为规划背景的基本战略形势进行分析与判断。包括对全域国土空间资源条件的认知与评价，提出规划所面临的重大问题，以及对经济社会发展趋势及对国土空间资源利用所形成的关键机遇和挑战等进行研判。第二要明确战略核心。包括规划的指导思想、战略原则和战略目标。第三要形成国土空间规划的关键格局。首先是国土空间主要用途的格局，包括生态环境保护格局、农业农村生产振兴格局、城镇和城市群区域发展格局、重大基础设施建设格局等。其次是空间资源管制方式和强度的格局，基于发展和保护的不同目标层级，对各国土空间单元赋予不同程度的实施要求和标准，推动实现国土空间关键格局的构建和优化。第四要划定国土空间基本控制线。包括明确生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界“三条控制线划定”原则。并根据国土空间的关键格局，相应有选择、有重点地划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线。3.3国土空间规划的战略实施国土空间规划作为空间规划体系的核心规划，与生态文明体制改革的各项制度密切相关，国土空间规划的战略实施还要考虑与生态文明制度体系的整体协同互动。基于生态文明体制改革的系统性要求，应结合国土空间规划的关键格局，提出国土空间规划的重点策略，包括自然资源资产产权制度影响下的资源的资产化策略、国土空间开发保护制度下的开发指标约束策略、资源总量管理和全面节约制度下的资源效率评价考核策略、资源有偿使用和生态补偿制度下的资源生态市场化策略、环境治理体系下的区域联动策略、环境治理和生态保护市场体系下的相关权益配给与交易策略、生态文明绩效评价考核和责任追究制度下的指标体系和承载力预警策略等。除了与生态文明体制改革相关的策略，还应包括发展权的市场化转移策略、人口的有序流动策略、产业发展的集群化策略、区域协同协调发展策略等。4结语新时期的国土空间规划将是目前多个空间规划的整合规划，同时还面临着日益复杂的国际国内局势以及发展与保护的矛盾，相比以往的任何空间规划，国土空间规划的战略性将会更加突出。国土空间规划和空间规划体系的建立，是在规划领域推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，需要与整个国家治理体系的进展相协调。国土空间规划所面临问题的复杂度和与经济社会发展联系的密切度，也决定了国土空间规划在建立后，仍需要较长时间进行完善健全，并根据经济社会的发展变化不断调整。其健全和调整主要将表现在，与国家治理体系中的各方面的衔接，加强对国家战略部署的贯彻与传导能力，强化对下位规划的指引和约束作用。

  中国国土资源经济杂志发表 2019年3期

• 自然资源有偿使用制度
  作者|张云飞  长期以来，我们一直存在对于自然资源和生态环境的认识误区，即，认为新鲜的空气、洁净的水等资源是无价的，无需计算在成本里，更无需付费。因此，建国以来，我国虽然在开发利用自然资源方面做了很多工作，初步实现了一部分自然资源的有偿使用，如土地使用权、探矿权、采矿权等，促进了经济社会的快速发展；然而，由于整体忽视自然资源有偿使用问题，以及潜在的自然资源市场，导致自然资源权属不分、自然资源配置不合理，以及资源使用效率不高、生态破坏和环境污染频现。法律上，对于自然资源开发、利用及保护和分配的细则法律也不够完善。整个市场也呼唤一套切实可行的自然资源有偿使用制度的出台。具体来讲，自然资源有偿使用制度，指的是在自然资源属于国有/公有的前提下，对自然资源用益权的有偿转让，即自然资源的使用者必须按照相应定价付费使用自然资源的制度。2013年，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中明确提及，要实行资源有偿使用制度，加快自然资源及其产品价格改革，全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益。逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间。这样，为进一步制定和完善自然资源有偿使用制度指明了方向。目前，世界上很多国家都运用市场机制来运作自然资源产权，一些发达国家在确定自然资源有偿使用方面建立了较为完善的制度，可以为我国继续深化这一制度体系的建设提供有益借鉴。事实上，自然资源有偿使用制度同自然资源所有权是紧密相连的。就矿产资源来讲，德国和日本等国家所采用的就是矿产资源土地所有者和国家共享产权的模式。土地所有者只对其土地上特定矿产享有先占权，如土、石头、沙子等；此外的其他矿藏都为国家所有；即，勘探和开发必须获得国家矿产管理局颁发的开采许可证，并交纳相关费用。美国则不同。由于美国土地可私人拥有，宪法保障土地所有者当然享有土地中蕴藏的矿产资源的所有权和收益权，政府仅对土地所有者有一定的抑制权；因此，私人对其所有的土地进行资源开发时，政府基本处于被动或消极状态。土地所有者和矿产公司只要能满足环境要求，那么联邦政府的唯一收入基本只来源于联邦所得税。而在加拿大，对于资源的开采和使用不仅是有偿的，而且更多地受到法律和政策的限制。加拿大对于林业开采采取了严格的许可证措施。加拿大7%以上的林地（多达2400万公顷）是受保护区域；而其中75%的受保护林地又是严格保护地，这意味着，这75%的林业资源是不可采伐的。此外的公共林地，获得采伐许可的公司可以进行采伐。加拿大大约有4亿公顷的森林和其他林地，其中92%属于公共所有；联邦、省或特区政府分享这些林地所有权。尽管各省或特区的法律有所不同，但在林业政策上都有一个共识和目标，就是可持续林业管理（SFM），即要考虑到各种价值，包括社区、野生动物、生物多样性、土地、水和景观。因此，伐木公司在采伐之前，这些公司有责任递交森林管理方案，政府通过了这些方案，公司才能进行采伐；否则，这些公司将会受到严厉地处罚，包括罚款或吊销采伐执照，相关人员甚至可能会面临牢狱之灾。由于林业涉及的不仅是树木，还涉及到其他物种，因此，涉及到林业的行为还要受到加拿大相关法律的限制，包括《濒危物种法》、《渔业法》、《候鸟公约法案》以及《植物保护法案》等。此外，加拿大的林业行为还必须遵守一些加拿大已经签署的国际协议，包括《生物多样性公约》等。在满足法律和相关政策的基础上，负责林木砍伐的公司要向具有林地管辖权的省或特区政府交纳开采特许费（royalties），有时也被称为林价（stumpagefees），即，立木的价值、森林副产品的价值、森林环境效益的价值以及级差地租等。因此，完善的法律、负责的政策，是这些国家建立和运行自然资源有偿使用制度的基本前提。孙劲松摄由于自然资源具有经济属性，因此，使用者向资源所有者交纳一定的费用也符合民法的财产法基本原则在资源环境法律当中的体现。早期计划经济体制下，国家指定单位进行开发，这些开发者不需要交纳特别的费用；但随着市场经济体制的逐步确立，自然资源的所有权和开发权、使用权逐渐明晰，自然资源的受益方需要进行有偿使用的政策和法律也逐渐清晰起来。1998年，我国修订了《土地管理法》，其中第一章第二条明确规定，国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。第五十四条规定，建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得。《矿产资源法》第五条规定，国家实行探矿权、采矿权有偿取得的制度；但是，国家对探矿权、采矿权有偿取得的费用，可以根据不同情况规定予以减缴、免缴。具体办法和实施步骤由国务院规定。开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费。《森林法》第八条第五款规定，煤炭、造纸等部门，按照煤炭和木浆纸张等产品的产量提取一定数额的资金，专门用于营造坑木、造纸等用材林。第十八条规定，进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。《中华人民共和国水法》第四十八条规定，直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权。实施取水许可制度和征收管理水资源费的具体办法，由国务院规定。第四十九条规定，用水应当计量，并按照批准的用水计划用水。用水实行计量收费和超定额累进加价制度。在政策上，我国也对自然资源有偿使用制度的建立进行了许多探索。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》当中指出，要实行资源有偿使用制度，加快自然资源及其产品价格改革，全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益。坚持使用资源付费和谁污染环境、谁破坏生态谁付费原则，逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间。稳定和扩大退耕还林、退牧还草范围，调整严重污染和地下水严重超采区耕地用途，有序实现耕地、河湖休养生息。建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，提高工业用地价格。《关于加快推进生态文明建设的意见》当中进一步指出，要完善经济政策。健全价格、财税、金融等政策，激励、引导各类主体积极投身生态文明建设。深化自然资源及其产品价格改革，凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府定价要体现基本需求与非基本需求以及资源利用效率高低的差异，体现生态环境损害成本和修复效益。进一步深化矿产资源有偿使用制度改革，调整矿业权使用费征收标准。从而进一步放权给市场，让市场决定自然资源的价格，避免了以往存在的一些问题。《生态文明体制改革总体方案》从几个方面进行了自然资源有偿使用制度的改革和完善。包括：第一，加快自然资源及其产品价格改革。按照成本、收益相统一的原则，充分考虑社会可承受能力，建立自然资源开发使用成本评估机制，将资源所有者权益和生态环境损害等纳入自然资源及其产品价格形成机制。加强对自然垄断环节的价格监管，建立定价成本监审制度和价格调整机制，完善价格决策程序和信息公开制度。推进农业水价综合改革，全面实行非居民用水超计划、超定额累进加价制度，全面推行城镇居民用水阶梯价格制度。第二，完善土地有偿使用制度。扩大国有土地有偿使用范围，扩大招拍挂出让比例，减少非公益性用地划拨，国有土地出让收支纳入预算管理。改革完善工业用地供应方式，探索实行弹性出让年限以及长期租赁、先租后让、租让结合供应。完善地价形成机制和评估制度，健全土地等级价体系，理顺与土地相关的出让金、租金和税费关系。建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，提高工业用地出让地价水平，降低工业用地比例。探索通过土地承包经营、出租等方式，健全国有农用地有偿使用制度。第三，完善矿产资源有偿使用制度。完善矿业权出让制度，建立符合市场经济要求和矿业规律的探矿权采矿权出让方式，原则上实行市场化出让，国有矿产资源出让收支纳入预算管理。理清有偿取得、占用和开采中所有者、投资者、使用者的产权关系，研究建立矿产资源国家权益金制度。调整探矿权采矿权使用费标准、矿产资源最低勘查投入标准。推进实现全国统一的矿业权交易平台建设，加大矿业权出让转让信息公开力度。第四，完善海域海岛有偿使用制度。建立海域、无居民海岛使用金征收标准调整机制。建立健全海域、无居民海岛使用权招拍挂出让制度。第五，加快资源环境税费改革。理顺自然资源及其产品税费关系，明确各自功能，合理确定税收调控范围。加快推进资源税从价计征改革，逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间，在华北部分地区开展地下水征收资源税改革试点。加快推进环境保护税立法。这样，从自然资源价格、土地使用、矿产使用、海域海岛使用以及资源环境税费改革等几个方面，进一步完善了自然资源有偿使用的制度建设。自然资源有偿使用制度的建设不是一蹴而就的，目前尚存在一些问题有待解决。其一，资源价格体系还不完善，有些资源还没有实行有偿使用制度，其定价基本只考虑了勘探、开发和运营，而忽略了资源也是一种资本，其带来的投资收益未予以考虑。这样，成品价格过低，市场价值规律无法得到有效发挥，资源无法合理配置进而导致资源性产品浪费。其二，资源使用的规范性政策还不够配套，法律及其细则还不够完善，对于资源的开发和使用等方面规范性不够。其三，资源开发利用者存在资源无价的原始理念，无偿使用某些自然资源的后果就是不珍惜资源，进而导致资源浪费、环境污染频现。因此，这些状况亟待解决。下一步，制定架构完善的自然资源有偿使用制度体系，要从几个方面着手：第一，健全资源使用的法律法规和相关政策，使自然资源有偿使用制度体系在立法上具有依据。第二，对于不同的自然资源，依照其稀缺程度、市场供给等确立和调整相关费用和税率。政府可以主导但不能一家独大，而是尊重市场规律，由市场参与定价。进一步实现政府过去由行政手段为主的情况，综合运用法律、技术、经济等手段，使政府向服务型政府转变。第三，资源开发的负外部性效应要予以考虑，即，资源开采、加工所带来的环境破坏或污染问题，环境保护、生态补偿等问题要考虑在内。从自然资源使用前、开采过程中以及开发后的市场及环境效益等角度，多方面衡量自然资源有偿使用问题。葛华平摄

  绿色中国杂志 2018年21期

• 土地有效利用与经济可持续发展
  作者：刘世华（河南省驻马店市国土资源局土地储备开发中心，河南驻马店463000）土地有效利用与经济可持续发展刘世华（河南省驻马店市国土资源局土地储备开发中心，河南驻马店463000）目前，我国土地需求旺盛而供给不足，使得节约集约用地成为中国土地管理与改革贯穿始终的一条主线。随着建设用地进一步增加，经济社会发展对土地资源的依赖程度更高，土地资源供需矛盾日益加剧并长期存在。土地节约与集约利用成为发展循环经济和建设节约型社会的必然要求。关键词：土地利用；节约集约；区域经济；可持续发展一、土地节约集约利用的背景保护耕地、节约集约用地，是近三十年来中国土地管理与改革中贯穿始终的一条主线，是一大基本国策。国家在坚守18亿亩耕地保护红线的前提下，实行的是世界上最严格的土地管理制度。近年来，全国人大批准全国建设用地指标仅有40万公顷左右，而实际需求量高达120万公顷左右，仅可满足1／3的需求量，但是，随着经济的持续发展和我国工业化、城镇化和农业现代化的快速推进，社会发展和经济建设对土地的需求呈现出刚性增长的态势，土地供需矛盾突出，在经济得到快速发展的同时，土地资源的消耗也随之增加，随着十二五规划和十三五规划的推进，新一轮的区域经济竞争将更加激烈，经济社会的发展对建设用地的需求更加迫切，根据我国近年来经济发展速度、城市化进程速度以及对当前各种形势的预测，在未来的十几年中，我国的经济社会发展和城市化进程仍将保持较快的发展速度。如何突破土地瓶颈，实现经济的再次起飞，将是摆在我国政府和各级地方政府及各级国土管理部门面前的紧迫任务。土地节约集约利用与经济、社会等多个方面的外界要素相关联，土地节约集约利用的相关研究可追溯到古典经济学家大卫·李嘉图所提出的地租理论，其最早应用于农业土地集约利用领域的研究中，主要有三个方面的含义：一是土地的节约利用，合理规划建设用地，最大限度的减少耕地占用；二是土地的集约利用，强化建设用地的投入产出评估，提高土地利用的经济效益，三是提升土地利用和配置的效率，统筹规划土地的投放量和开发进度，优化建设用地的空间布局、资产类型，以实现土地开发过程中经济效益和社会效益的最大化。但是，我们应该看到土地节约集约利用是一个动态的过程，随着社会进步，生产力革新，人们对土地资源的改造和使用能力逐渐提高，并且在不同发展阶段对土地集约利用程度的要求有所不同。土地节约集约利用并不是单纯的强调土地投入和经济收益，而需要在有限的资源约束内产生最优的联动效益。土地利用节约集约度可用两种方式表示，即集约边际与粗放边际。集约边际是指以固定单位土地上投入成本、劳力、技术、管理等因素，直到最后一个单位的生产要素所得的边际报酬刚好等于边际成本的那一点。除了规划及生态保护要求外，粗放边际只适用于最低品质的土地或变通不变的土地，粗放边际发生在投入生产要素达到集约边际同时，又在最低等级的土地上，其报酬仅够抵偿营运成本时。土地节约集约利用要以提高土地资源的节约集约利用率为工作重点，以科学发展观为指导原则，树立新形势下的资源发展观和管理理念，发挥土地资源节约集约利用在稳定经济社会发展、调整产业结构、促进经济增长方式转型中的重要作用，促进环境友好型、资源节约型社会建设。二、可持续发展与土地节约集约利用“可持续发展”这一概念由世界环境与发展委员会最早在1987年正式提出，是指在满足现今资源消费需求的前提下，不会造成未来的资源供给的短缺，既要实现经济发展目标，又要保护环境和自然资源，力争达到经济、资源、环境等各方面的持续稳定发展。土地可持续利用立足于土地资源的保护，是满足现今和未来的食品消费需求、经济社会的协调稳定发展的一种土地利用结构和发展举措。土地资源的可持续利用即是全球经济发展的基础保障，又是优化配置土地资源、实现土地节约集约利用的最终目的。土地资源有限的特性决定了人们只能改造土地而不能创造土地。区域土地节约集约利用主要是研究如何在不破坏土地生态环境的前提下，更加合理地配置区域内的土地资源，充分挖掘区域内的存量土地，合理地提高土地经济供给能力。土地可持续利用与区域土地节约集约利用即存在相互联系又有一定的区别，前者是后者的发展依据和指导原则。区域土地集约利用要着眼于区域发展的全局，就要以可持续发展理论为指导，避免在用地过程中产生土地的浪费。土地资源集约利用需充分发挥土地的效益，以实现土地资源的可持续利用。土地可持续利用与区域土地节约集约利用的区别在于，前者注重土地资源的优化配置，要求土地资源开发与环境保护相统一；后者强调土地资源利用的经济效率。区域经济发展需要土地资源这一基本资源作为保障，要在有限的土地资源上获得区域经济更好更快的发展，就需要我们节约集约利用每一寸土地资源。土地节约集约利用与区域经济发展有着密不可分，两者之间是相辅相成的关系。土地资源的节约集约利用将土地资源可持续发展作为最终目标。通过土地节约集约利用力争达到土地资源利用的经济、社会与环境等方面的多效统一，从而推动区域经济的可持续发展。土地利用类型面积的变化是区域特点利用变化的重要方面，而面积的变化首先反映在不同类型土地的总量变化上，通过分析它的利用类型的总量变化，可以了解土地利用变化的态势和土地利用结构变化。随着经济的发展，土地在节约集约利用中存在着一些问题，一是土地利用中产业结构的不合理。二是城乡建设用地结构不合理，村庄占用土地比例过大。三是土地利用粗放，利用率不高。四是工业集中区发展用地需求迫切。五是耕地数量日趋减少，质量逐年下降。六是土地执法监管需进一步加强。导致这些问题出现的原因主要有以下几点。一是干部群众对节约集约用地认识还没有完全到位，节约集约用地、保护耕地意识淡薄，乱用地、乱占地和乱建住宅现象在乡镇、农村较为普遍，尚未完全树立节约集约利用土地资源的意识。二是在招商引资的大背景下，低价招商、零地价招商政策不同程度的存在。三是在以GDP为干部考核指标的前提下，地方政府倾向扩张发展，新上项目用地都想用新增建设用地，内部挖潜意识不强。四是在现行财税体制下，土地出让金作为地方政府的重要资金来源，使地方政府有卖地的动力。三、土地节约集约利用问题的解决策略（一）建立领导共同责任机制，落实考核体系土地资源节约集约利用的各项政策能否得到落实，关键在于地方党政机关，尤其在县级、乡镇级等基层党政机关是否将节约集约用地作为一项重要的考核指标。第一，构建完善的责任考核机制，形成了部门联动、齐抓共管的全方位共同责任监管机制，在地方政府的领导之下，以国土资源部门全面统筹负责，其他各部门依法履行职责并承担相应的责任，共同监管和惩处滥用土地、违章建设等行为。第二，建立健全科学的绩效考核的机制，要在全国节约集约指标标准体系的基础上，进一步细化，形成地方土地节约集约指标考核体系。（二）建立统一规划机制，优化用地布局结构土地利用总体规划能够实现对土地资源的合理配置和实施调控，是优化用地布局结构的重要方式。第一，加强对土地利用的统筹协调与整体控制。合理规划土地布局和功能结构，实现土地利用总体规划与城乡建设规划、产业发展规划、基础设施建设规划等相关规划的协调统一，带动形成城镇居住区、工业产业园区、农业规模化经营区，发挥土地利用的集聚效应并提高投入产出比。第二，完善用地立法建设，加强用地投放监管。从法律角度确立土地利用规划的重要地位，逐步规范和完善土地利用规划的编制、审核、执行、修订等具体工作，严查土地利用中的违法违规行为，增强土地利用规划的稳定性和严肃性，确保土地用途管制制度的有效实施。第三，改进对土地利用年度计划的监管。根据土地利用总体规划，并结合城市建设与发展的实际情况，制定和下达土地利用年度计划，从而达到从严控制建设用地总量，节约每一寸土地尤其是耕地，提高节约集约用地水平的目的。（三）发挥市场机制作用，提高土地作用配置效率运用土地价格的市场机制以实现对土地资源的节约集约利用，从而减少和抑制过度征占、滥用和浪费土地资源的现象。第一，全面推进土地有偿使用制度。按照国土资源部对国土资源有偿使用的要求，除军事、保障性住房、特殊用地等公益性用地可以划拨使用以外，各类经营性、准经营性用地必须全面推行有偿使用制度。第二，着力完善招拍挂出让制度。坚持经营性用地、房地产开发用地和工业用地的招拍挂百分之百。在经营性用地和房地产开发用地方面，通过市场机制促进土地节约集约利用，充分发挥土地的价格杠杆作用，积极转变经济增长方式。第三，创新农村土地管理机制，激活农村土地要素。全面开展农村宅基地和农村集体土地所有权的确权发证工作，为农民将土地资源转化为土地资本提供有利条件。（四）健全政策机制，促进挖潜改造第一，通过税收政策，促进节约集约用地。要充分利用耕地占用税、土地使用税等调节用地规模，对土地利用效率高的企业，给予税收优惠；对闲置、低效利用土地的企业要加大管理和整理力度，促使企业合理使用土地。第二，制定严格的供地政策。在土地供给方面优先考虑具有较强综合效益的低能耗重点项目、投资强度大的项目、充分利用厂房空间的项目等。第三，建立透明公平的差别化供地价格政策。对投资强度大的项目提供价格优惠，对资源利用率低的项目抬高用地价格，通过差异化的供地价格引导土地资源的合理利用。第四，建立挖潜鼓励政策。努力盘活存量土地，用好批而未征、征而未供、供而未用以及存量土地，优先开发利用工矿废弃地、空闲和低效用地；引导鼓励新增建设项目占用未利用地，减少对耕地占用的压力。（五）健全监管机制，强化执法手段要主动适应执法监察手段提升用地方式转变的新要求，掌握执法监察工作的主动权，全面推进巡查预防体系和执法体系建设，严格农村集体土地管理。进一步健全责任追究机制。第一，用地批准前监管机制。严格把好建设用地项目规划预审和审批关，对不符合国家产业政策、节约集约用地标准、土地利用总体规划的用地项目坚决不予供地，从源头上阻止浪费土地行为的发生。第二，用地批准中的监管机制。结合市场发展状况和国内经济形势，编制完善的土地供给方案和发展规划，确定适当的出让土地规模，合理规划建筑密度、容积率和绿地率等条件，并且不得擅自更改。第三，用地批准后监管机制。加强土地动态巡查工作，及早发现和制止违法违规用地行为，降低执法成本和执法阻力，形成良好的土地管理秩序，促进社会和谐健康发展。（六）健全宣传教育机制，引导节约集约用地要充分利用各种媒体和每年的6.25土地日宣传国土资源节约集约利用，大力推广节约集约用地的管理模式、经验做法，使节约集约用地的必要性、紧迫性和重要性深入人心。对节约集约用地行为进行宣传和表彰，并且在用地政策、资金上给予倾斜和奖励；对粗放、闲置浪费土地的要给予曝光，依法收取闲置费，直至限制其用地或收回用地。在全社会营造出节约集约用地的良好氛围，提高全民节约集约用地的意识，积极引导并动员全民参与，齐心协力抓好节约集约用地工作。土地资源节约集约利用就是以土地产出效益最大化为重点，达到建设资源节约型社会的目标，突出土地资源对经济社会发展的重要支撑作用，通过优化土地使用结构、增加土地投资强度、计划指标管理等手段，促进土地有效开发、有效利用、产业发展水平的提升，推进土地利用方式由靠扩大用地规模发展经济向依靠现有土地综合利用转变，提高土地资源的高效利用，确保社会经济可持续发展。[1]魏建中.区域经济可持续发展综合评价模型研究[J].陕西经贸学院学报，1998(6).[2]毛蒋兴，闫小培，王爱民，等.20世纪90年代以来我国城市土地集约利用研究述评[J].地理与地理信息科学，2005，21(2)：48-57.[3]严复海，燕洪国.用层次分析法确定平衡计分卡中评价指标的权重[J].广东财经职业学院学报，2006(1)：18-23.[4]谢正峰.浅议土地的节约集约利用和可持续利用[J].国土与自然资源研究，2002(4)：31-32.[5]成舜，白冰冰，李兰维，等.包头市城市土地集约利用潜力宏观评价研究[J].内蒙古师范大学学报：自然科学版，2003(3)：271-277.[6]杨树海.城市土地集约利用的内涵及其评价指标体系构[J].经济问题探索，2007(1).[7]许树辉，城镇土地集约利用研究[J].地域研究与开发，2001，20(3).[8]王贵成.土地资源永续开发利用评价指标体系研究[J].经济地理，2000(9)：80-82.［责任编辑：方晓］F326.3A1005-913X（2017）08-0142-022017-07-07刘世华(1973-)，男，河南驻马店人，经济师，研究方向：土地储备经济。

  北方经贸杂志发表 2017年8期

• 国土空间规划管制、地方政府竞争与区域经济发展
  ——来自湖北省县（市、区）域的经验研究
  作者：余亮亮，蔡银莺（1.华南理工大学公共管理学院，广东广州510641；2.华中农业大学公共管理学院，湖北武汉430070）1引言在人多地少的资源禀赋约束下，对土地要素的合理配置一直是中国土地管理工作的重点。自《土地管理法》修订以来，中国逐渐形成了以土地用途管制为核心，土地利用规划和最严格的耕地保护制度作为配合的国土空间规划管制体系，通过对不同区域和不同用途的土地类型施以不同的管制强度，以达到保护耕地、优化建设用地产出效率的目的。通常情况下，对农业空间和生态空间占有比例较大的地区施以更高的国土空间管制强度，但在以城市建设用地出让成为地方政府发展经济的主要手段的时代背景下，耕地保护绩效与区域经济发展水平大致呈负相关关系[1]。有研究发现，中国的土地用途管制绩效具有区域差异性，且与区域经济发展的协调性较差，例如粮食主产区大体上属于管制绩效较好，但经济发展严重滞后的区域[2]，这事实上证明不同区域承受着差异化的国土空间管制强度。进而，国土空间规划管制强度的不同会带来异质区域经济发展和民众福利的巨大差距，作用渠道主要是被管制区域城市建设用地供给的减少或土地的最佳利用价值未得到显化，管制强化区域的经济增长受限、产权主体的土地发展权利受损[3]，国外的大量经验研究也证实了上述结果[4-5]。主体功能区规划的实施则会进一步加大区域之间经济发展的差距，保护型区域将会承受更大的规划管制压力，从总体上来看，国土空间被管制强度与区域经济发展水平呈现出反向递增关系，耕地保护或生态保护较好地区的土地转换受到更严苛的管制，地方政府利用土地要素促进经济发展的路径被截断，这将会进一步拉大保护型区域与开发型区域之间的经济发展差距[6]。目前已有很多文献分析了土地利用管制与区域经济发展之间的关系，但是综合来看，现有研究主要有两点不足：（1）现有研究土地利用管制与区域经济发展的文献，研究单元主要是基于省级或地市级，研究尺度的过大会掩盖内部区域的异质性问题，导致研究结论的可信性降低，同时，张五常认为地方政府的竞争必须限定在县级政府之间，且把“县域竞争”假说看成是中国经济增长的奥秘[7]。（2）已有研究普遍认为国土空间被管制强度更严厉的区域由于农地向城市用地转换的难度更大，这加大了其与管制弱化区域之间的经济发展差距，但是没有相应规范的经验研究明确检验国土空间规划管制影响区域经济发展的作用机制是什么。基于上述分析，本文利用湖北省82个县（市、区）域单元2002—2015年间的面板数据，系统分析不同区域国土空间被管制强度与区域经济发展之间的关系，并从地方政府竞争视角，合理解释了国土空间规划管制影响区域经济发展的作用渠道，以期为国土空间规制背景下的区域经济协调发展提供实证依据。2理论基础与研究假说在财政获取和政治晋升的双重激励下，地方政府之间围绕财政收入和GDP增速展开了激烈的竞争，由于土地资源在中国目前经济发展中的重要性，土地要素自然就成为地方政府用来竞争的重要筹码[8]。一方面，面对财政激励，地方政府通常以高额地价出让商业和住宅用地，凭借地价和房地产价格的上涨以获取大量的土地出让收入以及相关税费收入，属于预算外收入的土地财政成为了地方政府的“第二财政”[9]。另一方面，面对政治晋升激励，地方政府及其官员通过低地价甚至零地价出让工业用地的方式来竞相招商引资，以达到发展辖区经济和实现长期税基收入的目的[10]。从以上分析可以看出，无论是“土地财政”假说，还是“土地引资”假说，地方政府之间进行竞争的主要手段都是靠土地要素的运作，形成了中国独特的“以地谋发展”增长模式。建设用地投入与经济增长表现出长期稳定的协整关系，耕地非农化是经济增长的重要原因[11]，那么可资利用的建设用地数量就成为影响地方政府竞争成败的关键变量。为保护农业和生态空间，中央政府对各地建设用地供应规模进行严厉的管制，每年都会根据各地经济发展状况和国家发展战略分级下放建设用地指标，以加强对地方政府土地利用行为的管控。但是，如果异质地区实质上承受了不同强度的土地利用管制时，那么不同地区由于建设用地供给弹性的不同，就会导致区域之间经济发展差距的加大，谭荣等[12]认为经济的可持续发展不仅要求提高土地资源利用效率，还应该为各地区发展提供一个公平竞争的环境。主体功能区规划的实施更是严格地把所有地区划分为开发型和保护型区域，禁止或限制保护型区域进行相应规模的工业化和城镇化开发，将区域社会经济的发展置于由单纯的区域自然本底所决定，恐将与区域协调发展背道而驰[13]。在美国区域经济发展分异的影响因素中，不同地区的国土空间利用方式具有较强的解释力度[14]。Burnett利用数据密集型的可计算的一般均衡模型，分析了美国一个中等城市，通过土地供给弹性变化表征的土地利用管制程度对区域经济发展的影响，研究结果表明，国土空间管制强化地区的税收收入减少，本地民众的社会福利大大降低，经济发展也受到影响[5]。现有研究也普遍认为中国耕地保护或生态保护较好的区域承受了较强的国土空间管制强度，重点开发型区域拥有较多的人均建设用地指标，承担了较少的耕地和生态保护责任，国土空间差异化的管制强度在一定程度上限制了保护型区域的土地发展权利，地方政府利用建设用地用来开展竞争的难度也就加大，进而影响管制强化区域的经济发展[15]。基于上述理论分析，本文待检验的研究假说可以归纳如下。假说1：国土空间规划管制强度与区域经济发展水平负相关，即国土空间被管制强度更高的地区，其经济发展水平则较低。假说2：国土空间规划管制影响区域经济发展的可能作用渠道在于地方政府发展经济的竞争力不同，即国土空间被管制强度更高的地区，地方政府在辖区经济发展中的竞争力则较弱，进而其区域经济发展水平就较低。3计量模型与变量选取3.1计量模型本文认为在当前地方政府发展辖区经济的竞争锦标赛中，基于土地资源的出让策略是地方政府开展竞争的主要手段，耕地保护或生态保护要求更严厉的地区，地方政府通过土地要素运作的空间就很有限，在区域经济发展竞争中就处于不利地位，与开发型区域的经济发展差距将逐渐加大。因此，从国土空间规划管制影响区域经济发展的作用机制上来看，国土空间规划管制应该显著影响一个区域地方政府发展经济的竞争力。对现有文献梳理，发现通常用来衡量区域地方政府发展经济竞争力大小的指标是地区人均外商直接投资水平（人均FDI），理论逻辑在于地方政府开展的标尺竞争主要体现在吸引外资上，一个区域的人均FDI越大，就说明该区域地方政府发展经济的竞争力也就越大[16]。基于此，本文通过引入地方政府发展经济竞争力这个中介变量来构造中介效应模型，以此来考察国土空间规划管制影响区域经济发展的可能传导渠道。本文基于理论分析提出的两个假说分别表明国土空间被管制强度更高的区域经济发展水平更低，且作用机制在于地方政府在发展辖区经济竞赛中的竞争力较弱。这两个假说都可以通过湖北省县（市、区）级2002—2015年的面板数据来验证，为检验国土空间规划管制对区域经济发展的影响及其作用机制，根据中介效应模型的基本步骤，先将被解释变量对关键解释变量进行回归，再将中介变量（地方政府发展经济竞争力）对关键解释变量进行回归，最后，将被解释变量对关键解释变量和中介变量同时进行回归[17]，实证回归模型设定为如下方程组形式：式（1）—式（3）中：i为县（市、区），t为时间；a0、b0和c0为常数项；τi和μt分别为横截面和时间固定效应，以控制不易察觉的县（市、区）和时间变量层面的影响，εit为随机扰动项；被解释变量lnpgdpit为县（市、区）域经济增长的变量，具体指标为人均GDP的对数值；lnpcitit为核心解释变量，以人均城市化空间的对数值作为国土空间管制强度的代理变量，在回归模型（1）中，加入了国土空间规划管制强度的平方项，以考察其可能会对区域经济发展带来的非线性影响；中介变量lnpfdiit为刻画县（市、区）域地方政府发展经济竞争力的变量，具体指标为人均FDI的对数值；Xit为一系列控制变量。3.2变量选取本文研究样本来源于湖北省县（市、区）级层面的数据，受到各个单独市辖区数据很难收集甚至没有相应统计数据的限制，通过把地市级的所有市辖区都合并成为一个主城区后，一共形成了82个县（县级市、市辖区）域单元2002—2015年的面板数据。历年的土地利用现状及变更数据来源于湖北省国土资源厅，其他所有的社会经济统计数据都来源于2003—2016年《中国城市统计年鉴》、《中国区域经济统计年鉴》、《中国县域统计年鉴》、《湖北统计年鉴》、湖北省各地级市历年统计年鉴和统计公报。关于被解释变量、核心解释变量和控制变量的详细描述和描述性统计分析见表1。（1）被解释变量与核心解释变量。关于区域经济发展水平的度量，用人均实际GDP的对数值（lnpgdp）作为本文的被解释变量。核心解释变量为国土空间规划管制强度，由于无论是土地利用规划、土地用途管制还是主体功能区规划，中央政府对各地区国土空间进行规划管制的手段最终都要落实到各用地类型分配上，同时结合十八大报告提出的建立合理的生产空间、生活空间和生态空间，以形成高效的城市化格局、农业发展格局和生态安全格局的要求。本文在参考已有文献对“三生空间”划分的基础上[18-19]，利用人均城市化空间（lnpcit）和人均城市化空间年增长率（pcitr）作为国土空间规划管制强度的代理变量，人均城市化空间与国土空间规划管制强度呈反向变动关系，即人均城市化空间较大的区域，其国土空间被管制强度就越小。一个地区城市化空间包括的用地类型为：城市用地、建制镇用地、采矿用地、风景名胜及特殊用地、铁路用地、公路用地、机场用地、港口码头用地和管道运输用地。（2）控制变量。为确保研究结论的可靠性，本文还选取了已经被大量文献所证实的影响区域经济增长的变量作为本文的稳健性控制变量。世界经济发展史已经证明，城市化是一国或地区经济发展的巨大引擎，农业劳动力通过由农业部门向非农劳动部门的转换，能极大提高劳动生产率，显著促进区域经济增长[20]，本文用城市化率（urb）来表征。在给定的技术条件下，一个地区的产业结构在一定程度上决定了该地区的经济增长方式，二、三产业的扩张通过扩大经济规模和提高要素效率，进而作用于区域经济发展，本文用地区二、三产业从业人员占比（ind）来捕捉一个地区的产业结构类型。在诸多经济增长理论中，资本一直被认为是影响经济发展的关键因素之一，本文参照张军等[21]的做法，估计一个基准年后利用永续盘存法来计算各地区的历年资本存量（cap），估算方法为Kit=（1-δ）Kit-1+Iit，其中，经济折旧率δ设定为0.96，Iit为固定资产投资额。在财政分权背景下，中国的财政支出对经济发展具有重要影响，尤其是其生产性支出部分具有直接的生产率效应[22]，本文利用财政支出的对数值（lnfin）用来衡量财政支出水平。由于资本投资主要来源于储蓄，因此，储蓄能否顺利地转化为有效投资资本，会影响到经济发展质量[23]，本文利用地区城乡居民储蓄总额的对数值计量储蓄水平。表1变量与说明Tab.1Thedefinitionandexplanationofvariables4实证结果及分析4.1国土空间规划管制对区域经济发展的影响在对面板数据进行回归之前，为避免伪回归，通常要对面板数据进行平稳性检验，目前针对面板单位根检验的方法主要有LLC检验、HT检验、Breitung检验和IPS检验等，由于本文数据类型属于时间维度T固定，而横截面单位n趋于无穷大的形式，故本文主要给出HT检验的结果（表2）。HT单位根检验结果表明，所有变量都在1%显著性水平下拒绝本文所使用的面板数据存在单位根的原假设，这表明本文所涉及的变量都具有平稳性，可以直接进行回归分析。关于面板数据模型的估计方法，根据对随机扰动性设定的不同，主要分为混合OLS模型、固定效应模型和随机效应模型，具体使用哪种模型进行估计，需要分别进行F、BP-LM和Hausman检验。本文的F和BP-LM检验在1%显著性水平下拒绝了原假设，说明无论是随机效应还是固定效应模型的估计效率均要优于混合OLS。同时，Hausman检验又表明固定效应和随机效应模型的估计参数没有系统差别，但是固定效应更有效，因此，本文以固定效应模型的回归结果分析为主，但是为了便于比较，在表3中列出了随机效应模型的回归结果。表3中一共有6列回归结果，均对应上文中的实证回归模型（1），第1和2列分别为只含有国土空间规划管制变量的固定效应和随机效应结果，第3和4列则分别为既包括核心解释变量又加入了控制变量的固定效应和随机效应结果，第5和6列是以人均城市化空间年增长率作为国土空间规划管制代理变量的固定效应和随机效应结果。表2面板数据的平稳性检验Tab.2Thestabilitytestofpaneldata在第1和2列中，用人均城市化空间度量的国土空间规划管制显著影响一个地区的经济发展，在两列结果中均通过了1%水平的显著性检验，且回归系数为正，表示人均城市化空间越大的地区承受了较弱的国土空间规划管制强度，人均城市化空间较小的区域承受了更高的国土空间管制强度。进而国土空间被管制强度较弱区域的经济发展更快，相反，国土空间被管制强度较高的区域则经济发展滞后，与管制弱化区域的经济发展差距日益加大。虽然国土空间规划管制强度变量平方项的回归系数为负值，这表明国土空间规划管制与区域经济发展水平可能呈现出倒U型关系，但不具有统计显著性。第3和4列说明，在加入其他控制变量之后，国土空间被管制强度对区域经济发展的影响系数虽有所减小，但是仍然非常显著，而国土空间规划管制强度变量的平方项仍没有通过显著性检验。通过对模型中核心解释变量的替换，可以检验国土空间规划管制影响区域经济发展的稳健性，基于此，在第5和6列中，把对一个地区国土空间被管制强度的测度由人均城市化空间变换成人均城市化空间年增长率，国土空间规划管制强度仍然在1%的显著性水平下影响区域经济发展，即国土空间被管制强度更高的区域，其经济发展较为缓慢，因此，本文的假说1得到证明。在第3和4列的回归结果中，还可以分析其他控制变量对区域经济发展的影响，城市化水平的回归系数为负值但是不具有统计显著性，这不能表明从经济显著性上城市化进程不利于区域经济发展，因为在本文中对城市化水平的计算不同于真正意义上的城市化。在计算一个县（市、区）级单位的城市化水平时，是把该地区的城镇户籍人口除以该地区的常住人口，这就会由于一个地区县或县级市的非农就业的劳动人口流入市辖区，导致县或县级市常住人口减少，市辖区常住人口增加，但是大部分非农就业人口的农村户籍并没有发生变化，这就会产生县域城市化水平上升，而市辖区城市化水平下降的假象，这在一定程度上表明由于中国严厉的户籍管制制度导致的半城镇化，将不利于区域经济的发展。本文其他控制变量对区域经济发展的影响则和已有文献的研究结论相吻合，即一个地区的二、三产业越发达、资本存量更高、财政支出更多、城乡居民储蓄存款更多，其经济增长也更快。表3基准回归模型估计结果Tab.3Estimatedresultsofthebenchmarkregressionmodel4.2基于地方政府竞争视角的作用机制分析在对国土空间规划管制影响区域经济发展作用渠道的分析之前，同样要先对实证回归模型（2）和（3）进行Hausman检验，检验后发现P值均为0.000，强烈拒绝原假设，接受固定效应模型的估计效率优于随机效应模型的备择假设，因此，本部分的分析以固定效应模型的回归结果为主，为了便于对照，在表4中也相应列出了随机效应模型的估计结果。一共有6列回归结果，其中，第1—4列为中介变量地方政府发展经济的竞争力对国土空间规划管制的回归结果，对应上文中的实证回归模型（2）；第5和6列则是在加入中介变量后因变量区域经济发展水平对国土空间规划管制的回归结果，对应上文中的实证回归模型（3）。第1和2列分别为只含有国土空间规划管制变量的固定效应结果和随机效应结果，第3和4列分别为既含有国土空间规划管制变量，又包括其他控制变量的固定效应结果和随机效应结果，第5和6列则分别为实证回归模型式（3）的固定效应和随机效应模型估计结果。从第1和2列回归结果中可以看出，无论是固定效应还是随机效应，国土空间规划管制均通过了1%水平的显著性检验，且回归系数为正，表明人均城市化空间越小的区域，承受了强度较高的国土空间管制水平，地方政府利用土地要素发展经济的空间就越小，进而在区域经济发展竞争中处于不利地位。相反，国土空间被管制强度越低的区域，其地方政府在经济发展锦标赛中的竞争力就越强，表现为人均FDI拥有量越多。第3和4列说明，在加入其他控制变量之后，国土空间规划管制强度对一个地区地方政府发展经济竞争力的影响系数有所减小，但是仍然高度显著。控制变量中，地区资本存量、财政支出水平和城乡居民储蓄总额均显著正向影响一个区域的人均FDI水平，即其值越大，则该区域地方政府发展经济的竞争力就越强。根据第5和6列的回归结果可知，人均FDI在1%的显著性水平正向影响区域经济发展水平，即地方政府发展经济的竞争力越强，则该地区的经济发展水平就越好，这与中国地方政府在发展辖区经济中具有重要作用的基本事实相吻合。与表3中第3列回归结果的比较可知，在加入地方政府发展经济竞争力这个中介变量后，国土空间规划管制对区域经济发展水平影响的估计系数值有所减小，根据中介效应模型可知，这就表明地方政府发展经济的竞争力是国土空间规划管制影响区域经济发展水平的可能传导渠道。因此，以上实证回归结果表明，国土空间规划管制影响区域经济发展的可能作用渠道在于：由于各地区国土空间被管制强度的不同，导致地方政府在发展辖区经济中的竞争力具有异质性，国土空间被管制强度更严厉的地区，地方政府可资利用的建设用地指标有限，进而在发展区域经济竞赛中的竞争力较弱，则该地区的经济发展水平就较落后，至此，研究假说2得到验证。表4中介效应模型估计结果Tab.4Estimatedresultsofthemediatingeffectmodel5结论与政策启示本文利用湖北省82个县（市、区）级单位2002—2015年的面板数据，实证检验了国土空间规划管制对区域经济发展的影响，并尝试从地方政府发展辖区经济竞赛中的竞争力差异视角给予了合理解释。结果表明，无论是以人均城市化空间，还是人均城市化空间年增长率作为国土空间规划管制的代理变量，国土空间被管制强度均显著影响一个区域的经济发展水平。具体为：人均城市化空间越小的地区，其国土空间利用被管制强度就越高，则该区域的经济发展水平就越低，进而与国土空间被管制强度较弱区域的经济发展差距也将逐渐拉大，这将不利于中央政府实施国土空间规划以促进区域经济协调发展的政策意图。在其他控制变量显著影响区域经济发展的回归结果中，与已有文献的研究结论保持一致，本文也发现一个地区的二、三产业越发达、资本存量更高、财政支出更多、城乡居民储蓄存款更多，其经济发展也会更快。对于国土空间规划管制影响区域经济发展作用机制的研究结果显示，国土空间被管制强度越高的区域，其地方政府可以运作的土地要素就越少，进而在发展区域经济竞赛中的竞争力就越弱，其经济发展水平就相应越低。国土空间规划管制在耕地和生态环境保护中发挥了极其重要的作用，然而，由于国土空间被管制强度的不一致性，保护型与开发型区域的经济发展差距将逐步拉大，这将严重影响到区域经济的协调发展。因此，为使经济发展和国土空间优化带来的福利提升能惠及到所有区域和全体民众，本文建议：（1）根据不同国土空间被管制强度区域对耕地和生态环境保护的不公平程度，中央政府应设计相应的横向财政转移支付机制，每年由管制弱化区域向管制强化区域提供一定额度的生态补偿资金，以弥补管制强化区域的机会成本损失。（2）借鉴美国的土地发展权转移制度，赋予耕地等生态用地土地发展权能，创设土地发展权交易市场，通过经济激励机制实现不同国土空间被管制强度区域的共享发展。：［1］张全景，欧名豪，王万茂.中国土地用途管制制度的耕地保护绩效及其区域差异研究［J］.中国土地科学，2008，22（9）：8-13.［2］曹瑞芬，蔡银莺，张安录，等.中国土地用途管制绩效的时空差异性分析［J］.资源科学，2013，35（6）：1125-1133.［3］余亮亮，蔡银莺.国土空间规划管制与区域经济协调发展研究——一个分析框架［J］.自然资源学报，2017，32（8）：1445-1456.［4］TOWEC,KLAIBERHA,WRENNDH.Notmyproblem:growthspilloversfromuncoordinatedlandusepolicy［J］.LandUsePolicy，2017，67：679-689.［5］BURNETTP.Landuseregulationsandregionaleconomicdevelopment［J］.LandEconomics，2016，92（2）：237-255.［6］薄文广，安虎森，李杰.主体功能区建设与区域协调发展：促进亦或冒进［J］.中国人口·资源与环境，2011，21（10）：121-128.［7］张五常.中国的经济制度［M］.北京：中信出版社，2009．［8］王媛，杨广亮.为经济增长而干预：地方政府的土地出让策略分析［J］.管理世界，2016（5）：18-31.［9］邵朝对，苏丹妮，邓宏图.房价、土地财政与城市集聚特征：中国式城市发展之路［J］.管理世界，2016（2）：19-31.［10］杨其静，卓品，杨继东.工业用地出让与引资质量底线竞争——基于2007—2011年中国地级市面板数据的经验研究［J］.管理世界，2014（11）：24-34.［11］许恒周，金晶.耕地非农化与区域经济增长的因果关系和耦合协调性分析——基于中国省际面板数据的实证研究［J］.公共管理学报，2011，8（3）：64-72，126.［12］谭荣，曲福田，郭忠兴.中国耕地非农化对经济增长贡献的地区差异分析［J］.长江流域资源与环境，2005，14（3）：277-281.［13］王振波，徐建刚.主体功能区划问题及解决思路探讨［J］.中国人口·资源与环境，2010，20（8）：126-131.［14］WUJ,GOPINATHM.WhatcausesspatialvariationsineconomicdevelopmentintheUnitedStates?［J］.AmericanJournalofAgriculturalEconomics，2008，90（2）：392-408.［15］曹瑞芬，张安录.土地发展非均衡度测算及其敏感性分析——基于农地非农发展受限视角［J］.自然资源学报，2017，32（5）：715-726.［16］张军，高远，傅勇，等.中国为什么拥有了良好的基础设施?［J］.经济研究，2007（3）：4-19.［17］毛其淋，许家云.中国对外直接投资如何影响了企业加成率：事实与机制［J］.世界经济，2016，39（6）：77-99.［18］李广东，方创琳.城市生态—生产—生活空间功能定量识别与分析［J］.地理学报，2016，71（1）：49-65.［19］林坚，柳巧云，李婧怡.探索建立面向新型城镇化的国土空间分类体系［J］.城市发展研究，2016，23（4）：51-60.［20］孙祁祥，王向楠，韩文龙.城镇化对经济增长作用的再审视——基于经济学文献的分析［J］.经济学动态，2013（11）：20-28.［21］张军，吴桂英，张吉鹏.中国省际物质资本存量估算：1952—2000［J］.经济研究，2004（10）：35-44.［22］齐福全.地方政府财政支出与经济增长关系的实证分析——以北京市为例［J］.经济科学，2007（3）：5-15.［23］范祚军，常雅丽，黄立群.国际视野下最优储蓄率及其影响因素测度——基于索洛经济增长模型的研究［J］.经济研究，2014（9）：20-33.

  中国土地科学杂志发表 2018年5期

• 构建数据标准体系 提升空间治理效能
  ——部有关司局负责人解读国土空间用途管制数据规范
  作者：朱彧     近日，自然资源部办公厅发布《国土空间用途管制数据规范（试行）》（以下简称《规范》）。这是自然资源部组建以来制定的首个用途管制技术规范。为何制定《规范》、《规范》有何亮点、该如何应用？自然资源部国土空间用途管制司负责人就此进行了解读。履行核心职责全面梳理业务流程2019年7月，习近平总书记在中央全面深化改革委员会第九次会议上强调，“科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，按照统一底图、统一标准、统一规划、统一平台的要求，建立健全分类管控机制。”这是中央层面首次提出“四统一”的要求，其中的一个“统一”就是统一标准。《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出，要“按照‘多规合一’要求，由自然资源部会同相关部门负责构建统一的国土空间规划技术标准体系”。用途管制作为国土空间规划实施的重要内容，其数据标准规范的统一也是落实“四统一”的应有之义。根据《深化党和国家机构改革方案》，自然资源部统一行使所有国土空间用途管制职责，这是自然资源部“两统一”核心职责之一。自然资源部的“三定”规定中明确，要拟订国土空间用途管制制度规范和技术标准，建立健全国土空间用途管制的技术方法体系。部组建3年多来，在用途管制技术标准制定方面，各级自然资源管理部门开展了一系列探索和实践，掌握了大量管理数据和资料，为制定统一规范提供了宝贵经验和有效路径。按照2021年自然资源标准制修订计划，部国土空间用途管制司、空间规划局以及部信息中心，组织科研机构、行业专家和部分省份和城市一线工作人员启动了《规范》制定工作。按照“全域、全要素、全流程、全生命周期”原则，全面梳理用途管制业务流程；围绕建设用地审批（许可）的各个管理环节，逐项清理业务办理指南、申请表单、报件材料和审批文书；以制定统一数据标准为目标，明确各项业务数据的分类组织和结构化描述。经广泛征求地方意见，形成《规范》成果。部国土空间用途管制司相关负责人介绍，制定“多规合一”、上下贯通的国土空间用途管制数据规范，根本目的是提升国土空间治理现代化水平和服务效能。通过信息化手段，理顺管理流程，打通管理中的堵点、痛点和难点，实现数据互联互通和共建共享。充分发挥自然资源管理数据的基础性、关键性作用，运用大数据、云计算、人工智能、物联网等信息技术，打造高效协同的数字政府，深入推进“放管服”改革，营造良好数字营商环境。建立框架体系有效集成核心数据上述负责人表示，用途管制涉及的数据内容多、业务关联度高，与经济社会发展、人民群众生产生活息息相关。《规范》以现行管理运行中比较成熟的核心必要数据为基础，建立具备普适性的国土空间用途管制数据框架体系。将用途管制全流程划分五个阶段：建设项目规划选址与用地预审、农用地转用与土地征收、建设用地规划许可、建设工程规划许可、土地核验与规划核实。在乡村地区，可按规定包含乡村建设规划许可。按照分类管控要求，逐级、逐层、逐步丰富数据，基于国土空间规划基础信息平台，形成智慧国土的组成部分。《规范》兼顾国家、省、市、县四级管理要求，区分地方事权和国家事权，以不同形式，对不同阶段产生数据作不同要求。对地方事权，记录和反映许可与审批结果；对国家事权，记录和反映许可与审批结果，以及记录报件运转的各个过程。以建设项目为单元，通过统一编码的电子监管号将各个管理阶段数据串联起来，对用途管制各环节产生的数据信息进行统一规范，实现用途管制审批（许可）的全联通可追溯。《规范》在时间序列上体现了建设项目按照国土空间规划在空间单元上的逐步落地过程，是国家、省、市、县四级实施空间治理、业务协同和数据共享的统一时空数据标准。通过明确用途管制全周期数据内容，完整描述建设项目信息，形成分类组合、前后传递的数据流，防止出现各环节数据之间技术标准不一致、无法有效传导，各环节数据重复生成和录入、降低管理效能等现象。开放兼容可扩展全面对接系统应用“应用是数据的生命。”上述负责人强调，《规范》以能用、管用、好用为目标，指导国家、省、市、县四级自然资源管理部门打破区域和层级限制，共建共享用途管制基础数据，加强互联互通，统筹数据应用，实现与现行各类业务管理系统的相互融合。《规范》以框图形式，描述了5个阶段和4个层级的用途管制核心内容和基本数据框架，描述了与相关业务数据和平台的关联关系，描述了为后期业务事项预留的拓展接口，描述了国家、省、市、县四级数据交换和共享的运行体系和实现方式。在国土空间规划和现状调查的基础上，《规范》除了将建设用地审批、规划许可、土地核验和规划核实等用途管制事项进行了全过程对接外，在建设项目立项阶段还与发展改革等相关部门的投资项目在线监管平台进行了衔接；在用地审批阶段与成片开发方案、前期征地工作、征地批后实施进行了衔接；在建设用地规划许可阶段与土地供应阶段进行了衔接；在建设工程规划许可、土地核验和规划核实阶段与土地供后监管和不动产登记进行了衔接。该负责人表示，各级自然资源管理部门要深刻认识运用现代信息技术在提升国土空间治理现代化水平和服务效能方面的重要意义，积极运用《规范》。一是履行管制职责，规范业务管理。长期以来，有些地区存在职责履行不到位、审查规则不统一、管控深度不够的情况。《规范》是国土空间用途管制的底线标准，各地应对照梳理管控内容和审查规则，找出差距，完善业务制度。面向行政、事业、项目建设和设计等单位，有针对性地开展业务指导和培训，统一认识，逐步实现各级管理同标准受理、无差别审批（许可）。二是开展数据治理，奠定应用基础。过去，不同时期不同地区的用途管制数据内容、数据结构和空间数学基础不统一，行政区划名称代码不规范，基础数据不全面，存储分散，各项业务之间数据不关联或者关联错误，这些问题影响了管理效能的发挥，影响了精准分析和准确决策。各地要依据《规范》，全方位开展用途管制数据整理，汇集分散数据，改善数据质量，补齐缺失的数据内容，高质量转换和加工数据，建立数据间联系，实施数据融合，高水平建设用途管制数据库。三是完善系统建设，提高治理水平。经过多年努力，信息化建设为用途管制工作提供了重要支撑，但仍然存在业务不全、系统分散、纵向和横向业务协同不够、管理分析决策难以深入等问题。各地要依据《规范》在实施数据治理的基础上，以国土空间基础信息平台为基底，新建或改造原有信息系统，满足“多审合一、多证合一、多测合一”要求，建立涵盖用途管制各类业务的用途管制信息系统，与部级系统纵向连接，与相关系统横向关联，实现业务协同。从便民利民和提高空间治理水平出发，探索开展多级联审、异地通办、证照分离、三维信息模型应用等工作，全面推进管理运行方式、业务流程和服务模式的数字化、智能化和网络化。四是构建信息模型，实施动态监管。《规范》内容贯穿国土空间用途管制全流程，各地要在国土空间规划一张图和国土空间基础信息平台的基础上，逐步构建覆盖“全域、全要素、全流程、全生命周期”的国土空间时空演化模型，实现数据横向和纵向互联互通、共建共享、同步汇集，实施数据治理和融合。构建以人为本的空间治理指标体系、分析模型和预警响应机制，应用大数据和人工智能等新技术，智能分析和发现更多有价值的空间治理信息，探索提升治理水平的解决方案，达到“可感知、能学习、善治理、自适应”的智慧规划和用途管制目标。五是加强数据共享，改善服务效能。数据共享是开展大数据应用的关键，数据对接不上、同步不及时、接口不全等问题仍然普遍存在。各地应切实加强系统对接，建立数据共享制度，探索数据资产收益分配机制，不断提高共享应用的覆盖面和技术水平，提高数据利用率，真正发挥数据作用，形成数据共享常态化机制，增强数字化转型驱动力，不断创新应用服务。此外，《规范》试行期间，各地应注意总结试行情况，发现存在的问题，积累应用经验，整合信息化解决方案，为《规范》的修改完善和广泛应用奠定基础。考虑改革背景下，国土空间用途管制及其信息化建设的复杂性和艰巨性，区分地方差异，自然资源部选择工作基础较好的9个省（自治区）和11个城市作为《规范》试行的示范单位，要求发挥示范引领作用，深入实践，积极探索，部将适时组织专家和示范单位开展交流，尽快形成经验进行推广。

  青海国土经略杂志发表 2021年4期

• 浅谈国土空间高效利用助推乡村振兴战略的问题及对策
  作者：彭兵根（辽宁省自然资源事务服务中心，辽宁沈阳110032）民族要复兴，乡村必振兴。实施乡村振兴战略是党的十九大作出的重大决策部署，是全面建设社会主义现代化国家、促进全体人民共同富裕的一项重大历史任务。2022年中央一号文件明确指出，要稳住农业基本盘、做好“三农”工作，接续全面推进乡村振兴，确保农业稳产增产、农民稳步增收、农村稳定安宁。国土空间资源作为服务、支撑、保障、推进乡村振兴的基础要素和物质载体，准确把握乡村振兴与国土空间高效利用的内在关系，持续、充分、深入、有效地发挥其基础性关键性决定性作用，不断优化国土空间格局和空间资源利用效益，使之更有效率、更高质量服务保障乡村振兴战略发展大局，具有重大现实意义和深远历史意义。一、准确理解把握乡村振兴与国土空间高效利用的内在关系1.国土空间高效利用是推进乡村振兴发展的基础支撑国土空间主要包括陆地、陆上水域、内水、领海、领空等一切地域空间，是推动乡村振兴战略落地的基本载体。在全面推进乡村振兴背景下，农业现代化进程加速，乡村发展对空间需求日益增大，导致土地短缺、空间资源低效利用等现象集中呈现。基于空间资源的稀缺性，国土空间高效利用作为主导推进乡村振兴发展的基础支撑功能和作用日益凸显。2.国土空间高效利用是推进乡村振兴发展的有效手段国土空间利用一头连着资源承载力，一头连着经济社会发展，是一个典型的动态复杂系统，是调节乡村振兴发展与资源要素关系的有效手段。国土空间开发利用如果不尊重客观要求，超出承载极限，就会破坏资源和环境，最终影响乡村发展的可持续性。通过国土空间的高效利用这只“有形的手”，才能更好地调节促进乡村产业、生态、文化、人才及基础设施提质升级。3.国土空间高效利用是推进乡村振兴发展的重要路径全面推进乡村振兴任务繁重、挑战艰巨，国土空间高效利用通过促科学配置各类空间资源要素，统筹协调各类空间的保护与利用，充分挖掘农村内部用地潜力，优先保障乡村产业发展和民生建设用地，进而构建高品质生产、生活、生态空间，为加快推动乡村振兴发展提供了一条全新可行的路径。二、当前推进乡村振兴过程中国土空间高效利用存在的问题1.耕地质量等级普遍不高根据三调结果显示，有相当部分耕地需要退耕还林、还草、还湿，有相当数量耕地受到中、重度污染，大多不宜耕种，还有一定数量的耕地因开矿塌陷造成地表土层破坏、因地下水超采已影响正常耕种，耕地平均质量等别总体偏低。2.耕地“非粮化”情况堪忧近年来，全国农业结构不断优化，区域布局趋于合理，粮食生产连年丰收，为稳定经济社会发展大局提供坚实支撑。但部分地区仍有耕地“非粮化”倾向，经济作物种植、设施农业用地非法侵占永久基本农田现象不在少数，一些工商资本大规模流转耕地改种非粮作物等时有发生，严重影响威胁全国粮食安全。3.村级国土空间规划缺失由于村庄规划长期分隶于不同部门管理，一些村庄规划主管部门和编制单位对“多规合一”认识不到位，加上大多数村庄二三产业尚在起步阶段，对村庄规划需求并不急迫，致使各地普遍缺失综合系统的村级国土空间规划。4.国土空间布局结构不尽合理当前，乡村建设空间布局散乱、土地集约利用水平偏低等现象仍未得到有效治理。城乡建设空间结构不合理，城市远郊区存在大量空心村，利用效率差距悬殊现象较为普遍。多数市县乡村建设空间规模远超城镇建设空间，土地城镇化方式急需由盲目扩张向调整城乡建设空间结构转变。5.农村生态空间用地普遍缺少乡村环境“脏、乱、差”的情况依然存在，生活垃圾、生活污水排放不当对水质、土壤和空气造成污染，农村人居环境改善面临严峻挑战。人为的生产、生活对生态系统的破坏严重，占用湿地、水塘、林带开发耕地、搞养殖等现象不在少数，导致各个生态系统空间割裂，不成系统。6.相关政策及资金配套不足当前，农村土地综合整治的主要资金来源为财政专项投入和涉农资金的整合，地方政府需垫付投入部分前期综合整治资金，虽然国家通过财政贴息、先建后补和以奖代补等方式支持农业基础设施，但由于投资规模巨大和直接收益较低，致使地方政府积极性不高，也难以吸引金融和社会资本进入，一定程度上拖慢了乡村振兴进程。三、国土空间高效利用助力推动乡村振兴战略的对策建议1.以实现共同富裕为目标，编制好用实用管用村庄规划，为乡村振兴发展提供战略指引紧紧围绕实现共同富裕这个大目标，深入贯彻习近平总书记关于实施乡村振兴战略等重要指示精神，始终坚持规划先行原则，牢固树立绿色发展、城乡融合、一体设计、多规合一理念，以《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》《全国国土空间规划纲要(2020－2035年)》和《全国乡村产业发展规划（2020-2025年）》等上位规划为指引，各地结合实际制定出台《村庄规划编制导则》等指导意见，精准对标定位、精细分区分类，广泛征求群众意见，因地制宜编制好用、实用、管用的村庄规划及相关配套专项规划方案，科学确定村庄“生产、生活、生态”三生空间布局，全面夯实乡村振兴发展基础，为乡村振兴发展提供战略指引。2.以优化空间布局为核心，因地制宜统筹谋划一二三产业发展，构建城乡统筹、一体联动的现代乡村产业体系产业是乡村振兴的核心载体。立足村庄特色资源要素、自然生态环境、地理位置以及现实发展基础，坚持人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一，统筹规划一二三产业空间布局，打造集约高效生产空间，营造宜居适度生活空间，保护山清水秀生态空间，切实以高质量的国土空间布局引领构建乡村振兴产业体系。加强城乡统筹联动，主动承接城市涉农等产业转移，通过国土空间高效利用和产业布局推动乡村积极融入城市经济发展战略，吸引城市的人才、技术、资本投入，为乡村振兴注入新活力。加快农业发展模式转变，围绕全国主体功能区划确定的农产品主产区要求，实施农产品品牌战略，有序开发优势特色资源，打造一村一品、一县一业发展新格局，创建特色鲜明、优势集聚、市场竞争力强的特色农产品优势区，全面提升粮食生产能力，形成布局合理、相互融合的农业产业集群，进一步做大做强优势特色产业。大力发展乡村特色文化产业，加强对历史文化名村、特色景观旅游、少数民族特色村寨等村庄的保护与挖掘，为乡村振兴提供精神文明滋养。3.以节约集约利用为根本，大力加强全域土地综合整治，全面提升乡村国土空间品质价值全域土地综合整治工作是贯彻习总书记山水林田湖草生命共同体理念的重要抓手，是推进乡村振兴的一项重要措施和手段。按照村庄规划总体框架要求，积极稳妥开展以农用地、建设用地为主要内容的全域土地综合整治，有序盘活存量，促进国土空间节约集约利用，提升国土空间的品质和价值。突出耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，大力实施高标准基本农田建设工程和各类农用地整治，加强农田基础设施和农田防护设施建设，在增加有效耕地面积同时提高农用地利用效率和整体效益。针对乡村地区废弃、闲置、低效的建设用地，积极推进农村建设用地整理，加强散乱、闲置、废弃、低效利用的村庄用地整治，配套和完善村庄的道路交通、给水排水、电力电讯、污水及垃圾处理等基础设施和公用设施，不断完善村庄基础设施功能。着力加强乡村生态修复，积极开展小流域综合治理、矿山地质环境治理、毁损林地修复、污染土地和水体恢复治理、沙化及水土流失治理、海岸带生态修复等工程，全面优化调整水系、林网、绿道等生态空间布局，不断提高乡村生态空间质量。4.以政策引导约束为支撑，积极探索促进国土空间高效利用政策措施，为推进乡村振兴战略和可持续发展提供法治保障国土空间既是乡村重要的自然资源，又是重要的生产要素，切实利用好、发挥好农村土地的功能作用，充分释放农村土地的市场价值，对乡村振兴至关重要。创新用好用活集体经营性建设用地入市、宅基地“三权分置”、农村宅基地自愿有偿退出机制等政策“工具箱”，在坚持最严格的资源管理制度、最严格的耕地保护制度和最严格的资源节约制度的同时，积极探索乡村振兴视角下“点状供地”、设施农业用地复垦、宅基地二次流转开发模式等系列促进国土空间高效利用的制度细则，切实转变农村粗放低效国土空间资源利用模式，实现全面节约和高效利用国土空间资源，为推动乡村振兴战略落地和实现农业现代化提供更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的国土空间保障。

  辽宁自然资源杂志发表 2022年5期

• “经济社会转型中土地制度创新、土地安全与社会治理”海峡两岸学术研讨会在武汉召开
  2013年4月4—7日，华中农业大学、华中科技大学、台湾国立政治大学和《中国土地科学》编辑部在武汉联合举办了首届以研究生等青年学者为主的海峡两岸学术研讨会。这次研讨会的主题是：“经济社会转型中土地制度创新、土地安全与社会治理”。会议收到来自台湾的国立政治大学和东南科技大学，大陆的华中农业大学、华中科技大学、武汉大学、华中师范大学、中南财经大学、中国地质大学、中国农业科学院、中国人民大学、南通大学等海峡两岸12所高校和科研机构共61篇论文。台湾学者陈立夫教授、边泰明教授、颜爱静教授等28位学者和大陆80多位专家学者与会，并就“经济社会转型中土地制度创新、土地安全与社会治理”问题展开了讨论。会议研讨涵盖了农地政策与粮食安全，农地流转、土地收益分配和农民福利，土地利用外部性、生态安全和生态补偿，土地管理公众参与、土地整理和城乡统筹和制度改革，城乡规划、市地扩张控制、住房保障等议题。通过研讨，与会代表形成共识，认为耕地大量流失、劳动力进入“刘易斯”拐点、收入分化、能耗飙升、环境恶化是经济社会转型的重要标志。土地作为经济社会发展稀缺的自然资源和不可替代的生产要素，其利用与管理在经济社会转型时期问题日益凸显，主要表现为供求关系矛盾尖锐，经济利益冲突严重，土地安全面临严峻的挑战。如何通过政府的制度和政策的供给与创新，发挥政府调控与市场机制的作用，创新政府和社会治理模式，保障土地安全是土地管理部门和学术界共同关注的重大课题。有关研讨内容详见《中国土地科学》网站（www.chinalandscience.com.cn）。

  中国土地科学杂志发表 2013年5期

• 中国自然资源法律体系的反思与完善
  ——基于拉兹法律体系观的文本实证分析
  张书海，阮端斌（中国人民大学公共管理学院，北京100872）1引言改革开放以来，中国自然资源法律体系①法律体系有广义狭义之分，中国学术界普遍采用狭义观点，认为法律体系是“一个国家的全部现行法律规范组合为不同的法律部门而形成的有机联系的统一整体”[1]。为使用方便，本文所指法律体系以单个部门（即自然资源）为主体，包括中央层面的法律、司法解释、行政法规、国务院文件、部门规章及部门规范性文件。逐步完善，自然资源立法呈现速度快、体系化的特点[2]，逐步形成了以《宪法》和《民法通则》为基础，以《土地管理法》《森林法》《草原法》等单行资源法为核心，以各类行政法规、国务院文件、部门规章、规范性文件和地方性法规规章为补充的自然资源法律体系[3]。上述法律体系在自然资源的保护和开发利用方面起到了有效的约束作用，但行政部门主导的立法机制也造成诸多管理问题，如单行法律设立偏重部门利益，致使法律体系内部规定相互交叉重叠，各级政府行政职权划分不合理等[4-7]。在自然资源部成立并承担统一行使自然资源资产管理者职责的背景下，亟待整合于不同历史时期和发展背景下形成的各项自然资源法律法规，形成一套概念清晰、结构合理、权责明确、内容充实的法律体系。当前中国学术界对法律体系的研究多从法理学的概念出发，探讨其立法依据和合理性，而基于某一实证领域探讨法律体系逻辑性与整体性的研究仍然比较薄弱[8-9]。本文基于分析实证主义学派代表人物约瑟夫·拉兹的法律体系观[10]，构建适合中国自然资源法律体系分析的理论框架，并采用质性分析软件Nvivo11，对1949年至今涵盖土地、矿藏、森林、草原、湿地、水、海洋等现行有效的自然资源法律法规进行实证分析，旨在厘清当前中国自然资源法律体系存在的问题，为其修改与完善提供决策参考。2基于拉兹法律体系观的理论框架构建拉兹认为，一种完整的法律体系理论应该回答以下4个问题：存在问题、特征问题、结构问题和内容问题[11]。以此为基础，本文结合中国自然资源法律体系特征，构建了适用于中国自然资源法律体系分析的理论框架（图1）。首先，拉兹的存在问题判断了法律体系的有无，特征问题揭示了区分法律体系的标准（被主要法律适用机关承认），与存在问题的法律效力及时效性有一定重合，因此本文将二者整合为存在和特征问题。其次，拉兹的结构问题阐述了法律体系内部的法律组成，并提出相应指导原则和限制原则，如个别化的法律应尽可能说明同一法律体系内不同法律部分之间的重要联系，不应严重偏离通常的法律概念，不应过分重复多余等，本文将法律之间的联系、法律概念以及重复多余性纳入到理论框架中。再次，拉兹强调法律体系的运行结构建立在它自己的惩罚和规定的关系之上，法律中的强制具有特别的重要性，因此本文在分析框架中单独设立了法律责任维度。最后，内容问题拉兹少有提及，但考虑到中国理论和实践领域对于自然资源的产权、规划、用途管制、执法监督等进行了充分的探索，是建立和完善自然资源法律体系的重要组成部分，因此本文将内容问题也纳入分析框架，最终形成存在和特征问题、结构问题、法律责任问题、内容问题4个维度的理论框架。图1基于拉兹法律体系观的自然资源法律体系理论框架Fig.1TheoreticalframeworkofthelegalsystemofnaturalresourcesbasedonRaz'sviewofthelegalsystem3研究方法3.1文本获取方法利用Ncapture工具，对自然资源部政策法规库建国至今涉及自然资源的法律、司法解释、行政法规、国务院文件、部门规章和部门规范性文件进行抓取，资源类型涵盖土地、矿藏、森林、草原、湿地、水、海洋等。为保证检索的准确性和代表性，笔者同时对农业农村部、住房和城乡建设部、林业和草原局网站上的法律本文进行比对，剔除已废止和重复无关的法律法规，并结合大量文献研究和实践工作总结进行必要的删减补充，最终形成950部法律法规分析样本，文本量约296.6万字。3.2文本分析方法采用Nvivo11软件对950部法律法规进行文本分析，根据自然资源法律体系理论分析框架确定的研究维度，采用描述统计、查询、编码、词频分析、聚类等方法进行文本挖掘，研究内容和对应方法的关系参见图2。4中国自然资源法律体系的文本实证分析4.1存在和特征问题：法律体系基本形成，效力层次仍待优化基于理论框架中关于法律效力、时效性及立法机关的承认原则，对950部法律法规的文本统计分析显示，中国自然资源法律体系的发展呈现出阶段性特征。20世纪80年代立法工作开始起步，该时期法律法规总量小，法律设立主要基于部分资源利用中面临的突出问题，《森林法》《草原法》《土地管理法》等相继出台，重点自然资源利用基本实现有法可依；20世纪90年代至21世纪初立法工作进入快速发展阶段，一方面增设和修订相应单行法，另一方面出台了大量法规文件，该阶段发布的法律法规效力层次以国务院文件和部门规范性文件为主，自然资源法律体系覆盖范围显著扩大；2011年至今，立法工作突出对《海洋环境保护法》《野生动物保护法》等既有法律的修订和完善，立法速度有所放缓，但规范性文件仍大量存在，中国自然资源法律体系整体呈现收缩型金字塔形特征（图3），法律效力层次较低的规范性文件比重较高[12]。图2研究内容与研究方法的对应关系Fig.2Correspondencebetweenresearchcontentandresearchmethods纵观中国自然资源法律体系的发展过程，主要在《宪法》框架内，由职能部门针对本领域资源利用中面临的主要问题制定相应单行法[13]，有力支撑了历史时期的资源开发利用和保护。近年来，随着自然资源开发、利用、交易等活动更加频繁，以及自然资源统一管理等新要求的提出，现有自然资源法律体系交叉重叠、部门利益冲突等问题更加凸显，亟需通过设立自然资源基本法的形式进行统筹协调，以细化和明确《宪法》框架，统筹自然资源相关法律法规文件。图3中国自然资源法律法规效力级别Fig.3EffectlevelsofChina'slawsandregulationsfornaturalresources4.2结构问题：法律结构框架建立，体系有待提升统一法律间的联系、法律概念一致性从横向上反映了现有法律结构是否统一合理，法律条文的重复多余性从纵向（时间维度）反映了法律结构是否简洁明了，二者相互补充，共同阐述了法律体系的结构问题。4.2.1单行法修订缓解部分矛盾冲突，自然资源等基本概念尚不统一拉兹认为，良好的法律体系结构应尽可能说明同一法律体系内不同部分之间的重要联系，法律概念尽量简单，易于让人们理解和遵守。中国自然资源法治建设发展至今，基本框架已经形成，法律间的矛盾冲突通过修订单行法的形式得到一定程度的缓解。以地下水资源为例，由于其具有水资源和矿产资源的双重属性，1994年《矿产资源法实施细则》明确地下水资源的勘察，适用《矿产资源法》及其细则，地下水资源的开发、利用、保护和管理适用《水法》和有关的行政法规；2002年《水法》在附则中增加了“水污染的防治依照水污染防治法的规定执行”等。法律法规明确了各部门的管理范围，使得水资源的管理运行更加顺畅。另一方面，法律体系内仍有许多基本概念尚未厘清，本文关键词检索分析发现，仅有55部法律法规提及“自然资源”，对自然资源进行概念界定的则只有8部，且其涵盖范围存在许多出入（图4）。如《宪法》《民法通则》采用列举+概括的方式定义了自然资源包括土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等；《物权法》在此基础上，将自然资源范围扩展到了海域、野生动植物、无线电频谱资源等类别；《农业法》第五十七条仅陈述了土地、水、森林、草原、野生动植物等自然资源；与《不动产登记暂行条例》相对应，《自然资源统一确权登记办法》则区分了土地等不动产与自然资源的范围。联系、概念等的统一性是法律体系正常运行的前提和基础，行政部门主导的立法机制导致各部门依据不同法律概念管理自然资源，在实践中产生诸多矛盾冲突。随着自然资源部成立，其管理对象由原来的“国土资源”转向“自然资源”，要履行相应职责，首先需依托于法律概念、法律间联系的明确与统一。图4各项法律法规对“自然资源”概念界定差异Fig.4Variabledefinitionsofnaturalresourcesinlawsandregulations4.2.2法律条文重复冗余，文本空转现象存在法律体系在追求联系清晰、概念简单性的同时，也应该具备形式的简洁性。拉兹认为，如果法律中的某一陈述已经能够满足人们的实践活动和需要，那么另一条包含同样内容的表述则没有存在意义，且这种重复多余容易造成法律体系的繁杂。以基本农田为例，950部法律法规中有87部提及基本农田，且多为重复性内容，包括保护基本农田的重要意义、占用基本农田的违法行为及应承担的法律责任、提高基本农田质量建设、建立监督和保护机制等。表1选取了“基本农田”参考点数量①参考点：在Nvivo中搜索来源材料中的某个词或短语并在预览节点中查看的匹配项。最多的前十条法律法规，分析显示，1998年至今，国家相继出台各类基本农田法律法规来强化基本农田保护，相关内容持续、甚至重复出现，但非法占用基本农田、提高基本农田质量等问题却没有得到彻底根治，导致法律法规“文本空转”现象存在。法律法规文本空转的形成一方面具有客观原因，例如特殊历史时期不断强化的农田保护政策要求，自然资源法律法规在执行过程中的偏差（如地方政府出于利益最大化的考虑，选择性、替换性执行中央法律法规）等；另一方面则可以“溯本求源”，分析法律法规文本本身的问题。观察表1可知，与基本农田相关的政策虽多，但发布机构以国土资源部等主管部门为主，发布方式以规范性文件为主，法律效力较低，对地方缺乏制度约束；而效力层级较高的《土地管理法》内容设置过于宽泛，1998年至今规范性文件中重复强调的违法行为、应承担的责任及监督保护机制等缺乏具体规定，造成约束性的下降。4.3责任问题：法律责任工具齐全，权责设置不尽合理拉兹强调对违反法律的主体进行惩罚能够实质性地减少案件数量，基于此本文对涉及自然资源的24部法律进行编码，以更深入地探讨法律责任问题（图5），结果显示中国自然资源法律体系的法律责任工具齐全，整体以行政责任为主（编码点②编码是按主题、课题或案例收集材料的过程，例如，选择关于行政责任的一个段落，在主题节点“行政责任”处对其进行编码，则该段落算一个编码参考点。309个），民事责任和刑事责任为辅（编码点分别为67、61个）。其中，行政处罚突出强调了罚款的作用（占行政处罚比重的57%），其次为没收非法所得、责令停产停业等，行政处分主要针对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，但多以“依法给予处分”为陈述形式，可操作性不强；民事责任的工具运用也以赔偿损失等经济调节手段为主；刑事责任在自然资源法律体系中规定趋于原则化，难以与刑事司法程序有效对接。表1有关基本农田的法律法规示例Tab.1Examplesoflawsandregulationsonbasicfarmland图5自然资源法律责任编码Fig.5Codingonthelegalresponsibilityofnaturalresources总的来说，中国自然资源法律体系的法律责任设置存在权利与义务不对等、权力与责任不匹配的问题。对自然资源行为主体来说，突出强调了罚款、没收非法所得、赔偿损失等经济调节工具的应用，但其罚款数额往往过低或陈述含糊，如《渔业法》规定多处5万元以下罚款，《土地管理法》《草原法》《矿产资源法》等对罚款数额则没有明确规定，加之民事责任、刑事责任实施手段缺失，致使行为主体在开发利用自然资源获取高收益的诱惑面前，忽略违法的低成本，非法交易、破坏资源环境等违法违规现象屡禁不止。此外，中国自然资源各项法律责任多针对资源的使用者，对管理者应承担的责任并未明确规定，这与法律中赋予管理者的开发、利用、管理、保护自然资源的各项权力不相匹配。上述问题导致自然资源在依法管理、依法利用的道路上面临更多阻碍。4.4内容问题：内容覆盖五大方面，滞后于新时期改革需求在剔除“规定”“应当”等无关词汇后，对法律法规文本进行词频聚类分析，发现当前自然资源法律体系内容主要覆盖以下5个方面（图6）。（1）地理信息技术应用：强调发展地理信息科技，主要应用于海洋、国土资源标准化管理，节能环保等领域；（2）空间规划制度：规划体系初步形成，涵盖土地利用规划、城乡规划、主体功能区规划等；（3）资产产权与权利登记：强调自然资源的使用权，且随着《不动产登记暂行条例》出台，2014年以后对自然资源的各项权利登记愈加重视；（4）开发利用：侧重传统的国土资源管理内容，如土地、矿产资源、海洋资源等的开发利用；（5）环境保护与监督责任：突出生态文明理念，强调对基本农田、海洋环境、自然保护区、野生动植物等的保护，要求加强水污染、固体废弃物污染、土地沙化荒漠化等的监督与责任落实。拉兹提出法律体系在内容上应具备丰富、完整和多样性。反思中国自然资源法律体系，对照生态文明体制改革以来新的管理需求，不难发现中国自然资源法律的内容在自然资源流转、资源集约节约利用、生态修复与补偿等方面仍有所缺失，内容完备度滞后于改革要求；此外，当前自然资源法治建设中的一些重点难题也没有得到有效回答，如自然资源不仅具有经济价值，还有生态价值、美学价值等，在绿色发展、保护优先等原则指导下，在多大程度上明确其开发与保护边界，在具体操作过程中以何种标准进行区分；矿产资源开发过程中如何处理探矿权、采矿权的关系，如何防止国家自然资源被寻租，保证资源利用公平等。这些问题都是未来自然资源法律体系完善过程中的重点内容。5中国自然资源法律体系的完善路径中国正处于生态文明体制改革与全面推进依法治国改革的历史新时期，“生态文明”已经写入宪法修正案，“绿色原则”作为基本准则写入民法总则，形成于不同历史时期、基于自然资源单要素、以行政部门为主导建立的自然资源法律已经难以满足上位法调整、机构职能调整等改革需求，修改完善中国自然资源法律体系势在必行。中国自然资源法治建设的经验积累、自然资源立法的国际经验借鉴、国家机构改革的职能定位共同为当前法律体系完善提供了现实可能[7，13]。图6自然资源法律体系词频聚类分析Fig.6Clusteranalysisofwordsfrequencyinthelegalsystemofnaturalresources本文从拉兹法律体系观出发，结合中国自然资源法律体系特征构建了理论框架，依托文本分析结果从法律效力、法律结构、责任约束、内容等维度对中国当前自然资源法律体系进行了评价与反思，与改革要求相比，中国当前自然资源法律体系的问题主要表现在以下4个方面：（1）效力层级不健全，缺乏综合的自然资源基本法指导；（2）现存体系下基本概念不统一，法律法规交叉重叠现象尚未完全解决，规范性文件重复多余，法律结构繁杂；（3）法律责任整体呈现重行政、轻刑事，重经济调节、轻制度约束的特点，资源使用主体权利与义务不对等，资源管理主体权力与责任不匹配，责任约束弱化；（4）新时期改革背景下内容完整性有所缺失，关键问题尚未解决，部分内容滞后，难以适应实践需要。针对上述问题，结合学界对自然资源立法的思考，本文提出中国自然资源法律体系的完善路径：第一，采用“主干+专项”模式设立自然资源基本法；第二，推进相关法律法规的立改废工作，构建统一的自然资源法律体系；第三，强化责任约束，完善体系内容。5.1加快建立自然资源基本法基本法的主要任务是从制度上统一自然资源管理对象，明确基础性的自然资源开发和保护的关系问题，规范自然资源开发利用管理保护等活动，调整传统单行法群无法解决的、具有共同性、普遍性的社会关系。其法律效力层级从纵向上看应介于宪法与单行法之间，以宪法相关原则为指导，统领自然资源单行法及相关规范性文件；从横向上看，当前已经提出了与环境保护法整合、融进国土资源立法中、以物权法为核心等多种方案[14-15]，自然资源的特性决定了其同时具有公权、私权，开发、保护等多维属性，上述方案或多或少忽略了自然资源的双重性，不利于自然资源相关活动的开展。因此，新设立的自然资源基本法应与行政法、民法等处于同一基本法层级，成为自然资源法律体系的龙头[16]。自然资源基本法设立可以采用“主干+专项”模式，一方面充分依托当前基于自然资源管理土地、矿藏、森林、草原等单要素法律共性内容，通过提取最大公约数的方式形成新法主干；另一方面，对各部法律中不具备共性、但又十分重要的内容，可以采用专项条款的方式进入基本法。为保障法律的稳定性，自然资源基本法的条文规定应以原则性为主。原则的设定既要符合社会发展普遍规律，满足新时期生态文明体制改革需求，又要凸显自然资源的特性。其原则主要可整合为3个方面：（1）基于自然资源稀缺性、公共性等特征，明确整体统筹、统一规划、协调法律间冲突、平衡各方利益等原则；（2）基于资源的有效利用，设立明晰产权、有偿使用、合理利用等原则；（3）基于可持续发展需求，提出绿色发展、保护优先、节约集约等原则[17]。自然资源法律体系各项工作需以上述原则为基础展开。5.2推动自然资源法律法规的立改废工作在自然资源基本法框架下推动其它自然资源法律法规的立改废工作。“立”即针对自然资源基本法确定的框架，对当前法律体系中存在缺失的部分进行立法完善，重点可从以下3个层面考虑：（1）针对部分重要单项资源类型进行立法，例如根据管理需要，适时将有关野生植物保护的条例整合上升为法律；（2）针对包含多种自然资源类型的保护地进行立法，例如重要流域、湿地、国家公园等，通过立法明确跨区域、多要素的整体开发保护规则和机制；（3）在维护国家主权前提下，建立与《生物多样性公约》《联合国海洋法公约》等国际公约接轨的法律法规，明确中国在国际上的自然资源永久主权权利与相应义务，严格自然资源进出口管制。“改”即对当前法律内容的调整融合与补充。第一，整合、重构被基本法抽取部分内容的单项法，使其基本概念与基本法一致，内容与基本法衔接；第二，协调自然资源法律法规与物权法、环境保护法、行政法等其他部门法律法规的关系，如物权法中关于自然资源的规定以明确物的归属、发挥自然资源最大效用为核心，环境保护法则以保护资源和生态环境为落脚点，自然资源法律法规整合过程中要协调二者关系，探索将资源永续权能纳入资源财产权中、完善自然资源生态补偿机制等方式，协调“物尽其用”与“资源保护”的矛盾冲突[18-19]；第三，对现有法律法规中需要明确和完善的自然资源权利关系、调控内容等进行补充。以备受争议的矿业权为例，《矿产资源法》等明确了探矿权人享有采矿权的优先取得权，而关于优先取得权的具体性质、行使条件、保障机制等重要内容却没有明确规定，导致在实践中出现权利争议却无法可依的局面；矿业权市场化招拍挂过程中，如何在一级市场和二级市场中解决探采合一与适当分离问题；矿业权流转限制减少后，与之相关的矿业权转让、承包、抵押等行为应如何规范等[20]。上述内容均需通过对现有法律法规的修改实现。“废”即对现有法律法规不适应实践发展需要的、法律体系内不同法律法规之间内容交叉重叠的，应根据自然资源基本法进行删减，建立法律法规，尤其是规范性文件的及时清理制度，及时废止或调整无法融入现有法律体系框架、与实践不相符合、缺乏操作性的文件，增强法律法规更新能力，促进法律体系更加简单简洁化。5.3强化责任约束，完善体系内容一方面，清晰界定资源使用主体的权责，使使用主体明晰自己的权利与义务边界；对管理主体构建必要的约束和监督机制，促进行政职能与监督职能分离，防止自然资源管理过程中的寻租腐败。另一方面，不仅要重视罚款、赔偿损失等经济承担方式，更要加强其他行政责任，以及各类民事责任、刑事责任工具的应用；法律条文规定以硬性约束为主，原则约束为辅，提高法律责任实施的可操作性。如拉兹所言，以描述某种可怕的后果来使各类主体因害怕受到惩罚而有所警醒，增强自然资源法律法规的权威性、约束性，以实质性减少各类自然资源违法违规案件的发生。自然资源法律体系建设应进一步扩展、补充和完善相应内容。一要加强自然资源管理内容制度化、体系化建设，构建包含自然资源调查评估、空间规划与用途管制、资产产权与统一登记、交易流转、资源开发利用与保护、生态修复与补偿、监督检查与法律责任等的制度体系，厘清各项制度之间的逻辑，增强各部门之间的配合。二要突破重点、难点问题，近期重点包括国土空间开发保护、自然资源资产产权、统一调查和确权登记、生态修复和保护等，难点包括如何处理同一资源权能交叉、缺位问题；如何在同一空间范围内协调不同自然资源的开发利用和保护；如何利用大数据和综合评价技术，实现自然资源全域全要素的监管评估等。未来自然资源法律体系完善应以自然资源基本法原则为指导，厘清自然资源自身的资源、资产、资本属性，区分政府与市场边界[21]，充分调研、积累经验，结合理论与国外先进立法经验，进行更深入的研究论证。

  中国土地科学杂志发表2019年6期

• 关于土地科学学科视角下“土地（系统）”定义的讨论
  作者：冯广京   关于土地科学学科视角下“土地（系统）”定义的讨论冯广京（中国土地勘测规划院，北京100035）研究目的：改变土地科学学科没有反映学科特征的“土地”概念定义的状况，提出土地科学学科视角下的“土地”概念定义。研究方法：针对土地科学学科长期没有形成能够反映学科特征的“土地”概念的状况，搜集土地科学界和相关学科有关“土地”概念定义的研究文献，研究分析土地科学界有关“土地”概念定义存在的问题，指出土地科学学科缺失反映学科特征的“土地”概念的严重性，根据土地科学学科的本质特征和内涵，提出土地科学学科视角下的“土地”概念定义。研究结果：（1）土地科学学科现有“土地”概念的定义主要体现了地理学等自然学科的特征，不能反映土地科学学科的本质特征和内涵；（2）由于没有学科视角的“土地”概念的定义，导致土地科学学科在研究对象、研究角度、研究范围等重要方面难以反映土地科学学科的本质特征和内涵，引致土地科学学科体系构建困难。研究结论：（1）土地科学学科视角下的“土地”概念具有以土地权籍理论为核心和基础、权籍可及性、人力可达性及土地一般属性的重要特征；（2）土地科学学科视角下的“土地”是“一个人类可以设置并行使土地权籍的地球陆地表层（包含内陆水域、海岛和沿海滩涂）的时空系统”，简称为人地关系权籍时空系统；（3）由本文提出的“土地”概念定义，推出“土地科学学科的研究对象是地球表层土地人地关系权籍时空系统中出现的一切土地现象”；（4）作者提出的土地科学学科视角下的“土地”概念定义体现了学科的本质特征和内涵，反映了人类开展土地利用活动不可或缺的视角，构成了土地科学学科发生和发展的前提和基础。学科建设；土地科学；土地；人地关系权籍时空系统1　“土地（系统）”概念是土地科学学科的元概念（meta-concept）1.1两个基本概念（1）本文讨论的“土地”，有两种概念的意思，一种是指一般意义上的土地，具有土地的一般性质；另一种是指学科视角下的“土地”，具有某一学科的特殊性，不同于一般意义上的土地，对于研究有关“土地”的学科而言既是最基本的概念，也是至关重要的概念，具有决定性意义。为了表达学科视角下的“土地”概念的重要性，笔者将其视为一种“元概念”。“‘元'在此表‘本原'、‘根本'、‘统领'之意。元概念占据着阐释西方文化共时性展示和历时性演变的观念制高点，是统领诸多一般性具体概念的具备统括能力的本原性概念，内置潜在的可延扩指对功能。”［1］（2）“土地”实际上并不是一个词的问题，在涉及研究“土地”的学科中，它是一个有关“土地”时空变化的系统［2］，是由多因素构成和时空关系决定的系统。为了强调这种“土地”时空系统的概念，笔者在本文中使用了“土地（系统）”的概念，以区别于一般意义上有关“土地”一词的讨论。需要读者仔细区别“土地”和“土地（系统）”的概念。1.2“土地（系统）”概念对于土地科学学科的重要性土地科学学科是一门系统研究有关“土地（系统）”变化的科学学科。它有三个关键词：“系统研究”、“土地（系统）”、“科学学科”。其中，“系统研究”是利用系统思想、观点和方法，从整体上研究土地时空系统的变化；“土地（系统）”是构成土地科学学科视角下的一个整体时空系统的土地，而不是狭义的土地；“科学学科”是系统研究土地时空系统变化的“知识体系”。在这三个关键词中，“土地（系统）”是核心，是土地科学学科开展研究的起点和研究对象，也是土地科学之所以能成为学科的根源。换句话说，就是如果没有这一“土地（系统）”，也就没有土地科学学科存在的必要了。因此，首先需要科学认识和把握这一“土地（系统）”的本质，在此基础上，才能准确认识和科学研究土地科学学科的问题，也才能明确和坚持应当以什么样的科学方法研究这一“土地（系统）”，从而建立一种什么样的有关这一“土地（系统）”的“知识体系”［3］。这一点对于认识和研究土地科学学科十分重要。1.3土地科学学科视角下有关“土地（系统）”概念存在的问题由于“土地和土地利用是多学科的研究领域”［4］，也“是多学科的研究对象”［5］，同时又是这些学科存在和发展的基础因素，因此凡涉及土地的学科都要在确认土地的基本共性的基础上，首先定义其学科视角下的“土地（系统）”概念，以确定各自学科的研究内容和研究角度，这就导致了有关“土地（系统）”概念的多义性，而这种多义性恰恰反映和体现了不同学科的差异性和存在的客观性、必要性。土地科学学科也不例外，大部分研究者和大部分研究专著都从“土地（系统）”的概念展开各自的研究。然而，当笔者通过梳理、总结和分析土地科学界有关“土地（系统）”的概念后，发现土地科学学科是一个例外，到目前为止，并没有形成一个能够准确反映自己学科本质特征和内涵的“土地（系统）”概念，较多使用的是地理学定义的“土地（系统）”概念，小部分使用的是其他学科定义的“土地（系统）”概念。这导致了两种结果，第一种结果是土地科学学科难以从这些“土地（系统）”定义的概念展开自己的研究内容和研究角度，引致与其他学科的重叠性，使得很多人不能把握土地科学学科的核心任务和研究内容，把其他学科的研究内容当成了自己的主要研究内容，难以体现和开展土地科学学科自己的独特性研究，从而又使得土地科学学科缺失了“相对独立的知识体系”的建构；第二种结果是将一般意义的“土地”概念混同于学科视角下的“土地（系统）”概念，从而认为“土地（系统）”这一概念不科学，“没有指出土地科学的本质”［6］，从而放弃对土地科学学科视角下的“土地（系统）”概念的界定，使得土地科学学科缺乏了生长和生存的逻辑基础。这也正是涉及土地问题的学科都要做出符合各自学科视角的“土地（系统）”概念定义的原因所在。当前，在土地科学学科的研究和发展中，出现的很多疑难问题以及由其引致的很多分歧，根源都在于对于这一“土地（系统）”的认知和研究的差异。因此，本文将集中讨论土地科学学科视角下的“土地（系统）”概念问题。2　有关“土地（系统）”的概念梳理2.1多学科有关“土地（系统）”的概念每一门研究有关土地的学科都有其特殊的“土地（系统）”概念。从自然学科整体的角度分析，有关“土地（系统）”的概念是，“土地是地球表面的一个特定区域，其特性包括与这一区域上下垂直的生物圈的相当稳定或可以预见的、周期循环的所有属性，以及过去和现在人类活动的结果。”［5］因此，自然学科属性的学科基本上都以此“土地（系统）”概念为其定义的“土地（系统）”概念的基本内核。比如，地理学有关“土地（系统）”的概念是，土地是地球表面的某一特定的区域，既是一种自然资源，又包括人类生产劳动的产物［7］。联合国粮食与农业组织（FoodandAgricultureOrganization，FAO）1976年出版的《土地评价纲要》（FrameworkforLandEvaluation）将土地定义为：“土地是比土壤更为广泛的概念，它包括影响土地用途潜力的自然环境，如气候、地貌、土壤、水文与植被，还包括过去和现在的人类活动成果”。受此影响，1995年出版的《中国自然资源丛书》（综合卷）定义“土地是由气候、地貌、岩石、土壤、植被和水文等自然要素共同作用下形成的自然综合体及人类生产劳动的产物。”［8］近些年来，地理学视角下的“土地（系统）”已经发生了很大的变化，明确提出了“地理学的研究对象是作为人类家园的地球表层、人类与地理环境的关系、人地关系地域系统等在时间和空间中变化的一切地理现象”［9］，但是，由于其中众多的关键概念也造成了“缺乏核心的困惑”［10］，因此近些年来逐渐认识、提出并将其重心向“人地关系地域系统”转移，认为：“‘人地关系'维系着‘环境变化'、‘景观'、‘发展'、‘风险'等人类—环境地理学的关键概念，而‘地域系统'凝聚了‘空间'、‘时间'、‘全球化'、‘区域和地方'、‘尺度'和‘系统'等空间—分布地理学的关键概念”［11］。可以明显看出，地理学对地球表层即“土地（系统）”的研究实际上已经明确为是“人地关系地域系统”。而其他学科对“土地（系统）”的概念也都有自己的特殊规定性。经济学有关“土地（系统）”的概念是，土地即自然，“是未经人的协助而自然存在的一切劳动对象，作为一切活动的一般空间基础”［5］，是一切财富的源泉。比如美国的伊利（RichardT·Ely）和莫尔豪斯（EdwardW·Morehouse）在《土地经济学原理》中指出：“但土地一辞的含义，就经济学的术语来讲，不仅限于土地的表面；它包含一切天然资源——森林、矿藏、水源等等在内”［12］，“它的意义不仅是指土地的表面，因为它还包含地面上下的东西”［13］。而英国经济学家马歇尔（A·Marshall）在《经济学原理》中指出：“土地是指大自然为了帮助人类，在陆地、海上、空气、光和热各方面所赠与的物质和力量。”［14］政治学有关“土地（系统）”的概念是，土地是立国的要素。一个国家的土地或者称为‘国土'，它和人民及主权共同构成立国三要素。因此一个国家的土地是与其“国土”相同的［15］。基于这样的概念出发，国土经济学提出了国土是某个国家的人民赖以生存的场所，因此将某个国家地域范围内的全部国土资源定义为国土［16］，因此，国土经济学视角下的“土地（系统）”实际上就是国土。法学有关“土地（系统）”的概念是，“土地是指地球表层的特定空间（包括地下矿产），中国民国时期《土地法》称土地谓水陆及天然富源。”［5］“1939年《陕甘宁边区土地条例》规定：‘本条例所称土地，包括农地、林地、房地、荒地、山地、水地及一切水陆天然富源。'瑞典民法典谓：‘本法所称土地为：①不动产；②不动产登记簿上登记的独立而且持续的权利；③矿山；④土地公有关系所有部分。'”［17］“法律上的土地并不是地理学上所指的整个陆地表面，而是人们能够利用、控制的土地。人力难以控制利用的陆地，还不能成为法律意义上的土地”［18］。因此，在法学的视角下，“土地（系统）”是由具体法律条文规定的，其大小由法律条文所规定。系统论有关“土地（系统）”的概念是，土地是由耕地、林地、牧地、水地、市地、工矿地、旅游地和特种用地等子系统组成的大系统，是由生物成分和非生物成分共同组成的，并借助于能量与物质流动转换而成的不可分割的有机整体［19］。景观学有关“土地（系统）”的概念是，土地即景观，在景观学家们的眼中土地和景观是同义语。“依据景观生态学原理，景观就是地面上生态系统的镶嵌，景观在自然等级系统中是一个比生态系统高一级的层次，景观就是自然和文化生态系统载体的土地”［20］。由这些不同学科对“土地（系统）”的定义可以看出，不同学科视角下的“土地（系统）”概念是完全不同的，具有各自学科的特殊规定性，从而构成了学科上的层次性、差异性和区别性。2.2土地科学学科现有的“土地（系统）”的概念土地科学学科有关“土地（系统）”的概念和定义也有很多种。比较有代表性的观点主要有：马克伟主编的《土地大辞典》中定义，“土地指地球表层的陆地部分，其中包括内陆水域和沿海滩涂。”［5］王万茂认为，“可将土地分为狭义土地和广义土地，进一步细分为平面土地和立体土地，最终归结为土地资源和土地资产。”其中，从土地资源角度上仍然是将土地定义为地球表面的一定空间，从土地资产角度上则强调了资产和土地权属的价格［20］。毕宝德认为，“土地是一个由地球陆地一定高度和深度范围内的土壤、岩石、矿藏、水文、大气和植被等要素构成的”，并“综合了人类正反面活动成果的自然—经济综合体。”［21］梁学庆认为，“土地是地球陆地表层的总体，它是由地貌、土壤、植被、地表水、浅层地下水、表层岩石、矿藏和作用于地表的气候条件组成的综合体，是自然历史的产物。”但是“在社会生产中，它是一种重要的生产资料和宝贵的自然资源。土地是不同于地球其他部位的相对独立的自然—经济复合系统”［22］。林增杰认为，“土地是人类社会活动和使人类劳动过程能够得以全部实现的基本条件与基础”，“为地球表层的陆地部分，包括海洋滩涂和内陆水域。”［23］刘黎明和林培认为，“土地是由地球陆地表面一定立体空间内的气候、土壤、基础地质、地形地貌、水文及植被等自然要素构成的自然地理综合体，同时包含着人类活动对其改造和利用的结果，它又是一个自然—经济综合体（Physical-EconomicComplex），具体包含以下几方面的含义：1）土地是由土壤、气候、地形、岩石、水文、植被、等自然要素相互作用、相互制约构成自然综合体，有其自身形成、发展演变规律……2）土地是一个垂直系统，具有一定立体空间……3）土地的性质和功能（如土地适宜性等）取决于各自然要素的综合作用的结果……4）土地是人类最基本的生产资料和生存条件，具有社会经济属性……。”［24］张占录和张正峰认为，“土地的本质是由自然要素和人类活动成果组成的一定范围的空间。更简单地说，土地是一定范围的空间，这个空间的组成要素是土壤、大气、光照、岩石、水文、动植物及人类活动成果。”［25］李元、马克伟、鹿心社认为，“如果大家认同把土地的利用、配置、保护、地权和收益分配作为自己特有的研究对象；而不是去重复研究气候、水、地貌、生物、地质矿产学科已在研究的东西，或者研究由这些因素组成‘综合体'；只是根据实际情况和需要，分别研究单个环境因素和综合研究若干主要因素对土地利用、质量和地价的影响，为探索土地利用、地权和地价的规律和制订相关政策提供科学依据。则可考虑暂把可以设置管辖权和所有权的地球陆地表层（含海岛和内陆水域）作为土地学科研究对象的土地概念。”［26］以上的观点基本代表了土地科学界有关“土地（系统）”的概念定义，无需更多一一列出了。可以看出，土地科学学科有关“土地（系统）”的概念体现出来两种明显的特征，一种是其所定义的“土地（系统）”主要还是一般意义上的普通“土地”的概念，并以这种普通“土地”的概念代替了土地科学学科视角下的“土地（系统）”概念；另一种是较多地体现出了地理学和其他一些学科的“土地（系统）”概念的特征，强调土地是地球表层上一定范围的空间，它是自然形成的，同时其上又凝聚了人类的劳动。但是，“不同学科之间的差别，不在于研究对象，而在于它们研究的角度不同，研究的侧面有所不同”［27］。土地科学学科有关“土地（系统）”概念表现出来的两种特征，前一种导致了土地科学学科在研究土地问题的学科中丧失了自己的特殊学科视角，难以形成区别于其他学科的“相对独立的知识体系”；而后一种导致了土地科学学科现有的视角主要反映和体现了地理学科和其他一些学科的研究视角，地理学和其他一些学科的语言和理论替代了土地科学学科的主导语言和主导理论，土地科学学科丧失了自己学科的独特主导语言和主导理论，从而使得土地科学学科丧失了自己学科的“相对独立性”。需要特别指出的是，在笔者看来，李元、马克伟、鹿心社2000年提出有关“土地（系统）”的思考，实际上反映了当时土地资源利用和管理实践遭遇了阻碍其发展的较大瓶颈问题，比如土地资源利用和管理实践应当以什么内容为主要任务、核心目标和发展方向以及如何协调相关行业部门的关系等，迫切需要土地科学学科基础理论研究突破的支持，但遗憾的是土地科学界在实践需要理论支持的时候，并没有能够通过实现基础理论研究的突破给予土地资源利用和管理实践的有力支持，理论研究大大滞后于实践的发展。同时，这一结果实际上也影响了后期土地科学学科的发展，长期没有认识并提出土地科学学科视角下的“土地（系统）”概念定义，使得土地科学界也难以准确提出能够反映自己学科本质特征和内涵的研究对象、研究角度、研究范围、研究任务和研究目标等，进而引致土地科学学科体系构建的困难，导致目前有关土地科学学科发展方向的混乱和矛盾。2.3土地科学学科现有“土地（系统）”概念的问题上面有关“土地（系统）”概念的讨论，具有几个明显的特点：（1）不同学科领域对“土地（系统）”概念的讨论，都具有自己学科的特殊规定性，因此有关“土地（系统）”的概念是有明显区别的，带有明显的学科视角特征。这恰恰表明了这些学科间的差异性和互补性。（2）无论哪一门学科视角下的“土地”都是一个系统的概念而不是一个狭义的单一概念，其中包含了大量的构成因素，每一门学科都是从自己的学科视角研究“土地（系统）”。（3）土地科学学科视角下的“土地（系统）”也是一个有关“土地”的系统，也不是单一因素的狭义土地。这一点对于认识和研究土地科学学科及其核心理论十分重要。但是，土地学家们并没有形成能够准确反映土地科学学科本质特征和内涵的土地科学学科视角下的“土地（系统）”概念，而且多数人提出的“土地（系统）”的概念也只是从土地本身自然属性和经济属性的角度展开的，带有比较强的地理学特点，特别是受到联合国粮食与农业组织1976年出版的《土地评价纲要》中有关土地的概念影响较多，因而表现出与地理学家们有关“土地（系统）”的概念十分相近。这样的结果不仅没有使得土地科学学科视角下有关“土地（系统）”的概念反映出土地科学学科的特点及其学科的特殊规定性，反而导致了与地理学视角下的“土地（系统）”概念相似的结果。这一概念决定了地理学（也不止于地理学）把研究土地的自然形成过程和机理、景观和空间，以及人在其中的作用和关系作为自己的主要研究方向。土地科学学科的主要研究方向是什么呢？可以肯定的说，一定不是地理学（不止于地理学）的研究方向。否则，只要地理学（和已有的研究土地的学科）就足够了，完全不会也不应该出现和发展土地科学学科了。但是，已有的理论研究和社会实践都已证明，土地科学学科对于人类开展土地利用活动而言是不可或缺的，而且还表现出了强大的生命力。因此，土地科学学科视角下的“土地（系统）”一定不是现在使用的地理学或者其他相关学科视角下的“土地（系统）”概念。地理学和其他相关学科视角下的“土地（系统）”概念只体现了地理学和其他相关学科自身的特征，并没有体现土地科学学科的特殊性。由地理学或其他相关学科的“土地（系统）”概念出发去构建土地科学学科体系，不仅使土地科学学科总是带有某些其他相关学科的相似性，而且随着近些年来老一代土地学家们逐渐的自然退出和多学科研究者的逐渐进入，使得土地科学学科也逐渐出现了一种倾向，即一部分人越来越倾向于把土地科学学科的研究重心转向其他一些相关学科的研究领域（比如试图将土地科学学科由主要研究非生产性土地利用而间接提高土地生产力的方向转向研究生产性土地利用直接提高土地生产力的方向），而越来越弱化土地科学学科自己的学科独特性（比如逐渐弱化土地科学基于“人、地、权”三位一体的视角研究人地关系及其之上的人与人开展土地利用活动关系的特性），结果不仅导致土地科学界有越来越多的人产生了土地科学学科发展方向上的迷茫，也使得科学界的人们更难以认识土地科学的学科独立性了。土地学家们对“土地（系统）”没有形成一致的概念的结果，势必会导致土地科学学科对“土地（系统）”认知和研究的矛盾性与局限性；而土地学家们不能形成能够准确反映土地科学学科本质特征和内涵的土地科学学科视角下的“土地（系统）”概念，又势必会导致土地科学学科与地理学等相关学科的混淆，影响土地科学学科的发展。3　土地科学学科视角下的“土地（系统）”概念土地科学学科视角下的“土地（系统）”的概念应当是什么样的呢？土地科学学科视角下的“土地（系统）”既不可能是其他单一学科视角下的“土地（系统）”，也不可能是包括所有学科视角下的“土地（系统）”的集合。如果土地科学视角下的“土地（系统）”完全是其他某一学科视角下的“土地（系统）”，则表明土地科学学科毫无存在的价值和必要，也与土地科学学科不断发展壮大的现实相矛盾；如果土地科学学科视角下的“土地（系统）”是所有学科视角下的“土地（系统）”，或若干学科视角下的“土地（系统）”的集合，从现阶段发展来看，土地科学学科既不可能也无能力“包打天下”。土地科学学科视角下的“土地（系统）”一定是带有明显的土地科学学科的特征和特殊规定性的“土地（系统）”。正如毛泽东在《矛盾论》中指出的，“科学研究的区分，就是根据科学对象所具有的特殊矛盾性，因此，对于某一现象的领域所特有的某一矛盾的研究，就构成了某一门科学的对象。”［28］因此，土地科学学科视角下的“土地（系统）”一定是一个具有学科特征的特殊系统，应该完全不同于其他学科视角下的“土地（系统）”。这一道理十分浅显，如果土地科学学科视角下的“土地（系统）”和另外一门学科视角下的“土地（系统）”是一样的，那么土地科学学科一定不是一个独立学科，而且也不可能发生和继续发展。事实上，土地科学学科35年前就已创立，而且现在还在快速发展，这说明土地科学学科视角下独特的“土地（系统）”是客观存在的，并不以是否被人们显化所改变。但是，土地科学学科视角下的“土地（系统）”概念长期不能发现和提出，也造成了目前土地科学学科定位和发展的困惑与困难。这种情况如果继续长期发展下去，非常不利于土地科学学科的发展完善。3.1土地科学不是研究土地某个单一特性的学科，也不是研究直接提高土地生产力的学科，而是研究实现“人、地、权”关系系统最优化的学科已有研究指出，土地科学通过独特的“人、地、权”三位一体的研究视角，研究协调人地关系及其之上的人与人开展土地利用活动的关系［28］。人类早期与土地的关系起于土地利用活动［2］，由此引出了有关土地利用的两个方向上的“知识”，第一个方向是有关“怎么具体利用土地”的“知识”，第二个方向是有关“怎么保障开展具体利用土地”的“知识”。土地科学学科属于后者，即“怎么保障开展具体利用土地”的“知识”，这就决定了土地科学学科视角下的“土地（系统）”的特殊性。第一个方向是最容易想到和理解的“知识”，即有关人类如何在“土地”上开展具体土地利用活动的“知识”，比如如何在土地上种粮食、如何在土地上放牧、如何在土地上盖房建城、如何在土地上采矿和冶炼等等。这类知识都是将土地当作具体土地利用活动中的“基本材料”即“生产资料”和“生产对象”的前提下，主要研究人类如何在“土地”上或者借助“土地”来开展具体土地利用活动从而直接改善生存条件和提高生产力的“知识”。所以很容易发现，它们基本上都是有关土地怎么“用和建”的“知识”。经过漫长历史时期的发展，最终演进成为现在那些有关主要以直接提高土地生产力为主的科学，比如有关提高农林业土地生产能力的农学、林学等，比如有关提高工业土地生产能力的建筑工程、道路交通工程、采矿工程等，比如有关提高生活用地生产能力的房地产开发、生态修复、湿地保护等，它们基本上都是通过对土地实施工程和技术等手段来实现服务人类生存和发展目标的。这类有关“土地（系统）”的知识和学问主要是通过作用于土地的方式来直接提高人类利用土地的程度和质量，因此其作用较为直接和明显，受人类的关注程度较高，发展速度较快。第二个方向则是有关“怎么保障开展具体利用土地”的“知识”。它是由第一个方向“怎么具体利用土地”引起的“知识”。由于土地具有数量的有限性、空间的固定性、质量的差异性、利用的排他性、利用方向改变的困难性、土地报酬递减性、利用的社会性等多种自然和社会经济特殊性的存在，使得人类在第一个方向上的有关土地利用的活动逐渐受到上述土地特性的制约，即使在自己管辖范围内的土地也不能再随意地开展土地利用活动了，有关土地的生产关系开始逐渐发展成为制约人类开展具体土地利用活动的限制因素，人类不得不面对土地生产关系的制约，逐渐开始认识和研究解决这些影响开展具体土地利用活动的问题，最先形成了有关土地权籍的理论和制度——地籍，并在其基础上逐渐积累起有关如何保障人类能够开展具体土地利用活动的“知识”，比如针对土地数量短缺、质量差别，逐渐形成了兼顾数量和质量的土地配置（份地）的分配方法；比如针对由于土地质量差异引起的生产力不同形成的物质产品数量和质量的差异，逐渐形成了地租理论；比如由于土地空间位置的固定性和宜用性的差别，逐渐形成了土地适宜性评价和土地规划布局的理论和技术；比如针对土地数量和质量的差异、土地利用的排他性和社会影响性等因素，逐渐发展完善了土地权籍理论和制度；比如针对土地数量和质量的差异、土地报酬递减规律、土地宜用性等因素，逐渐形成了土地开发、改良、复垦等改善土地立地条件的工程技术手段和方法等。这些“知识”都体现出基于土地权籍理论的基础上，减少或减弱有关土地特性形成制约人类开展土地利用活动的影响，为第一方向的具体土地利用活动提供改善土地利用条件、保障土地利用效益和维护土地利用秩序的特征，即使采用工程技术等其他手段和方法，其出发点、目标和结果也都是以达到更有利于开展第一方向的具体土地利用活动为目的的，而不是直接开展第一方向的具体的土地利用活动。它与第一方向的有关“土地（系统）”“知识”的区别就在于，它是主要服务于如何提供更高质量的可利用土地、更合理的配置可利用的土地、更有效的调整土地生产关系，从而能够有利于更大程度的提高土地生产力。很显然，现代土地科学学科就是这里所讨论的第二种有关“土地（系统）”的“知识”的积累而逐渐形成和发展起来的关于“土地（系统）”的“相对独立的知识体系”，其研究重点是基于土地权籍基础上，通过对“土地（系统）”采用各种自然科学、社会科学和技术科学的多种手段，改善和协调人地关系及其之上的人与人开展土地利用活动的关系，消除或减少土地特性形成的制约人类开展土地利用活动的因素，保障人类有序有效开展直接提高土地生产力的土地利用活动，而有关“土地”的形成、机理等方面的自然属性虽然也是土地科学学科研究的内容，但都不是土地科学学科的研究重点。这是土地科学学科与研究其他具体开展土地利用活动的相关学科的根本区别，而它在土地权籍基础上能够采用包括工程技术在内的多种手段来实现调整土地关系的特征又使它明显区别于从其他角度研究调整人地关系的学科，这才是从最初的地籍经过数千年的科学发展和演进仍然不能被淹没反而发展成为现代土地科学学科的根本原因。很显然，这些决定了土地科学学科视角下的“土地（系统）”一定是具有可协调人地关系及其之上的人与人开展土地利用活动关系的土地系统。3.2土地科学学科视角下的“土地（系统）”以土地权籍为核心和基础调整人地关系及其之上的人与人开展土地利用活动的关系，是土地科学学科的核心内容和显著特征，是与其他研究人地关系的学科最明显的区别［29］。而调整人地关系及其之上的人与人开展土地利用活动的关系，依赖于以土地权籍理论为核心和基础构成的土地科学学科理论体系和方法［30］，它们共同规定了人类利用土地的秩序、程度、空间范围、处置、收益等所有利用土地的方法和权力及权利，从而规范了有关人与土地的关系，进而又规范了人与人开展土地利用活动的关系，使得人类利用土地的活动变得有序与有效、人类利用土地的程度变得可控与有利于代际平衡、人与人开展土地利用活动的关系变得有序与合理。由此可以看出，土地科学学科视角下的“土地（系统）”是一个以土地权籍为核心和基础的人地关系及其之上人与人开展土地利用活动关系的系统。这就决定了土地科学学科视角下的“土地（系统）”具有了第一个重要特征，即它是以土地权籍理论为核心和基础的“土地（系统）”。3.3土地科学学科视角下的“土地（系统）”具有权籍可及性以土地权籍理论为核心和基础构成的土地科学学科体系是一种客观存在的知识体系，也是研究和协调人类开展土地利用活动引起的人与地的关系及其之上的人与人开展土地利用活动关系的专用理论体系，没有土地权籍理论就难以研究清楚和合理调整人与地及其之上的人与人开展土地利用活动的关系。换一种说法就是，如果没有可以设置土地权籍的“土地”，也就失去了研究和协调其上的人地关系及其之上的人与人开展土地利用活动关系的基础和前提，在这样的场域中土地科学学科也就失去了存在的意义和前提。这就决定了土地科学学科视角下的“土地（系统）”具有了第二个重要特征，即能在其上设立土地权籍的条件。3.4土地科学学科视角下的“土地（系统）”具有人力可达性土地科学学科主要研究的是人与地的关系及其之上的人与人开展土地利用活动的关系，很显然土地科学学科视角下的“土地（系统）”的核心是人及人可利用的土地，人或者是已经存在于那一“土地”上，或者即将可以存在于那一“土地”上，如果在目前人力暂不能达到的“土地”，也就意味着不能在其上设置土地权籍，而没有土地权籍的“土地”，土地科学学科也也就失去了根基。这又决定了土地科学学科视角下“土地（系统）”具有了第三个重要特征，即人力可达性。3.5土地科学学科视角下的“土地（系统）”具有土地所有的一般属性由于土地科学学科研究人与地的关系及其之上的人与人开展土地利用活动的关系，因此有关人类开展土地利用活动对象的土地，其各种特有的属性都会影响人类开展土地利用的活动，研究利用土地各种属性和消除各种影响人类开展土地利用活动的因素，为人类开展直接提高土地生产力的第一方向的土地利用活动提供良好的土地利用条件，是土地科学学科的核心任务，因此，这又决定了土地科学学科视角下“土地（系统）”的第四个重要特征，即它是一个具有自然性、社会性、经济性、技术性等所有一般属性的“土地（系统）”。4　结语综上分析，可以得出以下结论：（1）土地科学学科的视角是基于以人为核心和主导的调整人与土地关系及其之上的人与人开展土地利用活动关系的视角，这一视角下的“土地（系统）”具有如下的特征：①以土地权籍理论为核心和基础；②具有权籍可及性、人力可达性和土地所有的一般属性。（2）土地科学学科视角下的“土地（系统）”概念可以定义为：它是一个人类可以设置并行使土地权籍的地球陆地表层（包含内陆水域、海岛和沿海滩涂）的时空系统。简单说，它是一个有关“人、地、权”关系的“人地关系权籍时空系统”。在这一“人地关系权籍时空系统”中，人们通过制定并遵循“秩序”（土地权籍），寻找并利用自然科学、社会科学、技术科学的各种“方法”，协调和规范人与土地及其之上的人与人开展土地利用活动的“关系”（调整土地生产关系），从而追求和实现人类的可持续发展（提高土地生产力）。由此，可以推出：土地科学学科的研究对象是地球表层土地人地关系权籍时空系统中出现的一切土地现象。（3）本文提出的土地科学学科视角下的“土地（系统）”概念定义，充分体现了土地科学学科的本质特征和内涵，形成了土地科学学科的特殊“土地（系统）”概念，更重要的是这一“土地（系统）”反映了人类开展土地利用活动不可或缺的视角，构成了土地科学学科发生和发展的前提和基础。（4）本文提出的土地科学学科视角下的“土地（系统）”概念定义，既是自然属性的“土地（系统）”，也是社会属性、经济属性、法律属性和技术属性的“土地（系统）”；既包括土地生产力的问题，也包括土地生产关系和土地权籍制度的问题。但是，土地科学学科并不是单一研究这一系统中的某一个方面的“知识体系”，而是研究这一系统间各因素的关系最优化的“知识体系”。研究这样的一个“人地关系权籍时空系统”，不仅需要自然科学的知识，也需要社会科学的知识，而且还需要技术科学的知识，这又使得土地科学学科成为一门涉及自然科学、社会科学和技术科学领域的复杂的系统交叉学科。但是应当特别注意的是，土地科学学科本质上是属于调整人地关系及其之上的人与人开展土地利用活动关系的学科，所以无论是自然科学的、社会科学的，还是技术科学的手段都是为调整这种关系而展开的，本质上还是有关土地利用的第二个方向上的“知识体系”而不是第一个方向上的“知识体系”，即它并不是以土地为“材料”通过施加人类活动而直接提高土地生产力的“知识体系”。这对于认识和把握土地科学学科的独立性至关重要。（）：［1］陈中梅.词源考——兼论西方文化基本结构（BSWC）的形成及其展开态势（上篇）［A］.陈思和、王德威主编.文学（2013春夏卷）［C］.上海：上海文艺出版社2013：241.［2］冯广京.土地科学学科独立性及学科体系研究框架［M］.北京：中国社会科学出版社，2015：第六章.［3］同上书：第三章.［4］王万茂.论土地科学学科体系［J］.中国土地科学，2002，16（5）：4-9.［5］马克伟主编.土地大辞典［M］.长春：长春出版社，1991：802.［6］林坚，刘文.土地科学研究对象和学科属性的思考［J］.中国土地科学，2015，29（4）：4-17.［7］李元主编，马克伟、鹿心社副主编.中国土地资源［M］.北京：中国大地出版社，2000：2.［8］孙鸿烈、石玉林主编.中国自然资源丛书·综合卷［M］.北京：中国环境科学出版社，1995.［9］蔡运龙，陈彦光，阙维民，等.地理学：科学地位与社会功能［M］.北京：科学出版社，2012：2.［10］同上书：9.［11］同上书：10.［12］［美］伊利，莫尔豪斯.滕维藻，译.土地经济学原理［M］.北京：商务印书馆，1982：13.［13］同上书：第19页。［14］［英］马歇尔.经济学原理（上卷）［M］.北京：商务印书馆，1964：157.［15］李元主编，马克伟、鹿心社副主编.中国土地资源［M］.北京：中国大地出版社，2000：1.［16］杨树珍.国土经济学［M］.天津：天津人民出版社，1986：2.［17］李元主编，马克伟、鹿心社副主编.中国土地资源［M］.北京：中国大地出版社，2000：1-2.［18］王万茂主编.土地利用规划学［M］.北京：科学出版社，2006：4.［19］同上书：5.［20］同上书：6.［21］毕宝德主编.土地经济学［M］.北京：中国人民大学出版社，2006：3.［22］梁学庆主编.土地资源学［M］.北京：科学出版社，2006：18.［23］林增杰主编.地籍学［M］.北京：科学出版社，2006：3.［24］刘黎明主编，林培主审.土地资源学［M］.北京：中国农业大学出版社，2004：4-5.［25］张占录、张正峰主编.土地利用规划［M］.北京：中国人民大学出版社，2006：2-3.［26］李元主编，马克伟、鹿心社副主编.中国土地资源［M］.北京：中国大地出版社，2000：3.［27］钱学森.论地理科学［M］.杭州：浙江教育出版社，1994：96.［28］毛泽东.毛泽东选集（第1卷）［M］.北京：人民出版社，1992：398.［29］冯广京.土地科学学科独立性研究——兼论土地科学学科体系研究思路与框架［J］.中国土地科学，2015，29（1）：20-33.［30］冯广京.土地科学学科独立性及学科体系研究框架［M］.北京：中国社会科学出版社，2015：第三章、第五章.（本文责编：陈美景）DiscussionontheDefinitionofLand（System）fromthePerspectiveofLandScienceDisciplineFENGGuang-jing（ChinaLandSurveyingandPlanningInstitute，Beijing100035，China）Thepurposeofthispaperistoaltertheconditionthattheextantdefinitionoflanddoesnotreflectitsdiscipline'scharacteristicsandtoputforwardthedefinitionoflandfromtheperspectiveoflandsciencediscipline.Theresearchmethodsgoasfollows：Firstly，itcollectsrelatedliteraturesaboutthedefinitionoflandfromlandsciencedomainandrelevantdisciplinesinthecontextthatthedefinitionoflandreflectingthediscipline'scharacteristicshasnotcomeintobeinginlandsciencedisciplineyet.Andthenitpointsouttheseverityoflackingthedefinitionoflandreflectingthediscipline'scharacteristics.Atlast，itcomesupwiththedefinitionoflandfromtheperspectiveoflandsciencedisciplineaccordingtolandsciencediscipline'ssubstantivecharacteristicsandconnotations.Theresultsshowthat：1）theextantdefinitionoflandinlandsciencedisciplinemainlyreflectsthecharacteristicofnaturesciencedisciplinese.g.geographybutitcannotreflectlandsciencediscipline'ssubstantivecharacteristicsandconnotations；2）withoutthedefinitionoflandfromtheperspectiveofitsdiscipline，somevitalaspectsoflandsciencediscipline，i.e.researchobject，perspective，scopeandsoon，cannotreflectthisdiscipline'sownsubstantivecharacteristicsandconnotations，whichleadstothedifficultyoflandsciencedisciplinesystemconstruction.Thisresearchconcludesthat：1）thedefinitionoflandfromtheperspectiveoflandsciencedisciplinehasseveralkeycharacteristics，includingtakinglandcadasterandpropertyrighttheoryasthecoreandbasis，landcadasterandpropertyrightaccessibility，humanaccessibilityaswellascommonattributesofland；2）landisakindofspatio-temporalsystembasedonearth'slandsurfacethathumanbeingscansetupaswellasperformlandcadastreandpropertyright，referredtoasthespatio-temporalsystemofhuman-landrelationshipbasedoncadastreandpropertyright；3）basedonthedefinitionoflandputforwardbythispaper，theobjectoflandsciencedisciplineisalllandphenomenonthatoccursinspatio-temporalsystemofhuman-landrelationshipbasedoncadastreandpropertyrightonearth'slandsurface；4）thedefinitionoflandfromtheperspectiveoflandsciencedisciplinepresentedbytheauthornotonlyexpressesthisdiscipline'ssubstantivecharacteristicsandconnotationsbutalsoreflectstheindispensibleperspectiveoflanduse，whichcontributestothepremiseandbasisoflandsciencediscipline'sgenerationanddevelopment.disciplineconstruction；landscience；land；spatio-temporalsystemofhuman-landrelationshipbasedoncadastreandpropertyrightF301.2A1001-8158（2015）12-0001-1010.11994/zgtdkx.2015.12.0012015-11-052015-11-17冯广京（1957-），男，山西阳泉人，研究员。主要研究方向为土地经济与政策。E-mail：fenggj@139.com

  中国土地科学杂志发表 2015年12期

• 基于第三次国土调查的自然资源调查研究
  作者：郑宗强   摘要：在现如今生态文明理念逐渐盛行的背景下，第三次国土调查工作的开展显得极为重要，自然资源作为生态文明建设工作的基础条件，在国土调查工作中具有举足轻重的地位，以第三次国土调查结果作为基础开展自然资源调查研究工作，能够从根本上提升自然资源整体利用效率，为后续我国全面发展奠定基础保障。关键词：第三次国土调查;自然资源;调查研究引言：本文主要通过自然资源调查研究相关概述、自然资源调查研究工作的基本原则以及基于第三次国土调查的自然资源调查要点，三部分进行论述提出笔者自己的一些想法与思考，希望能够给予相关调查部门以及工作人员一些切实可行的建议。1自然资源调查研究相关概述1.1自然资源概念分析一般来说，自然资源主要就是指源于大自然的相关产物，是大自然各式各样的表现，是地球通过不同时期、不同形式演变后可以被人们所利用的一种资源。我国相关法律法规明确规定，不同的自然资源需要以物权法为基础开展相应的确权登记工作，从而明确相关自然资源的实际归属以及责权内容。自然资源主要可以分为无形自然资源以及有形自然资源两类，无形自然资源主要是指空气、水、阳关以及热能源等等;有形资源主要是指水流、礦产、草原以及荒地等等。自然资源调查的主要内容便是通过现有的科学技术手段对上述这些资源进行测量、计算以及登记。1.2开展自然资源调查工作的重要性自然资源作为我国国有公共资源的一种，对现有自然资源的相关数据进行精准测量以及掌握能够对我国耕地林业用地、交通运输以及水域水利等工作的全局规划以及整体调控提供保障，调查的相关数据是现如今资源利用现状的体现也是未来全面规划的依据，开展自然资源调查工作将现有的自然资源进行分类，能够明确各类资源所对应的责任部门，开展分级分类的调查工作能够从根本上提升相关数据的准确度以及真实度。自然资源作为大自然在不断发展过程中对人类的馈赠，也是人们赖以生存以及发展的基本，对现有的自然资源进行全面细致的调查工作能够为后续人均自然资源的合理分配提供基础保障。开展、全面的自然资源调查工作对我国后续的农业、林业以及水利等行业的发展具有极重要的意义，是开展生态改善工作最需要掌握的数据资料。2自然资源调查研究工作的基本原则2.1数据采集的真实性原则自然资源数据采集的真实性原则不但体现在相关数据的采集工作中，同时也体现在对数据进行及时更新中，因此相关的调查人员要调查的结果充分体现在相关数据中，注重提升数据的时效性，将现有数据与最新的调查结果保持一致。随着我国相关科学技术的不断进步与发展，现阶段数据采集工作逐渐开始运用更为智能化现代化的数据统计整理系统，系统能够根据最新调查结果对数据进行及时更新与统计，因此在未来的数据采集环节中人力干预工作会逐渐变少，但是实际操作过程中为了减少相关程序出现故障的可能，还是需要安排相关的专业技术人员进行实时监督与管理，从根本上提升数据的真实性。2.2数据采集的专业性原则相关数据的采集应该体现科学的合理性以及严谨性，因此在数据搜索过程中应该配备足够的专业人员以及设备，以不同种类的权责以及调查结果作为前提，开展具有专业性的自然资源调查工作。在传统以往的数据采集工作中，存在极大一部分工作人员其自身并不具备良好的专业素养以及职业技能，导致在开展性格自然资源数据采集工作中极易出现各种问题。但是随着现如今数据采集工作竹专业化程度的不断提升，导致现有的工作人员并不能满足相关工作对于其整体专业能力的需求，因此需要定期开展专业培训活动，从而提高工作团队整体专业能力。在未来，该工作的执行人员一定要具备足够的信息技能以及专业技能，才能与未来自然资源数据的采集工作相匹配，由此可见，定期或不定期开展专业培训工作对于提高数据采集工作的专业性具有极好的推动作用。2.3数据采集的规范性原则自然资源调查工作的规范性原则主要体现在对相关权籍调查规范的执行力度上，要对农民集体用地以及国家土地的边界、各级政府以及机关部门的权责边界进行明确的划分。以往的自然资源调查工作存在边界不清、管理混乱的问题，导致自然资源调查工作效率迟迟不能提升，因此想要提升自然调查工作整体效率，必须不断规范自然资源相关数据采集统计工作的整体规范性。3基于第三次国土调查的自然资源调查要点3.1注重要素编码以及分类工作要素编码以及分类工作作为自然资源调查工作的基本环节，想要提升自然资源调查工作整体效率以及准确性就必须重视要素编码以及分类。以现阶段应用现状进行分析，二级分类体系为现阶段自然资源分类工作中最常用的标准，此种分类体系将现有的自然资源分为八个一级类别（包括：耕地类、林地类、湿地类以及草地类等等）以及三十五个二级类别。为有效提高自然资源分析最终结果的实用性，相关部门在开展数据分析工作中也会引用此项分类体系，对其中不符合的内容进行适时清除（例如：应在前期将国土资源体系中的农用设施用地以及工业建设用地等等进行剔除，并更换位其他应用内容），后续在进行对其进行处理，从而提高分类体系中相关内容的整体性。在开展编码处理工作中可以直接借助国土资源中的相关标记编码，进行一类以及二类编码的筛选工作，从根本上提升相关分析结果的实效性。3.2注重数据资源差异分析工作对于已经采集完成的数据资源应该开展高效的差异性分析工作，首先开展采集精度分析工作以及相关自然资源采集分配工作，结合实际情况运用不同类型的测绘方法开展基础数据的采集。一般情况下采集的数据具有极大的精度差异，因此相关工作人员在对数据资料进行整理过程中需要对数据的精度差异进行实时纠偏，以保障相关数据能够以统一的标准进行分析，从根本上提升相关数据资源的使用价值。其次，在开展数据调查工作过程中存在时点差异，在对自然资源的相关数据进行分析涉及的相关内容大多是以静态数据为主，但是自然资源的数据属于典型的动态化信息，其会随着时间的不断改变为改变，因此对时点的冲突进行处理时数据资源差异分析工作中重点关注的一个环节。3.3注重自然资源要素的提取工作在对资源要素内容的差异性进行明确后，后续要进入的便是自然资源要素的提取工作，首先要以第三次国土资源调查结果作为基础对现有自然资源区块内容的可行性进行分析，主要以遥感影像的相关内容作为参考，对以采集的信息与所需区块内容进行对比，从而明确数据自身应用价值，提升相关数据融合程度。其次对耕地以及种植园区等用地进行要去提取工作时，在前期调查区间需要将相关的耕地内容进行细化，明确耕地应用等级，对现有的资源进行整合汇总，对相关的调查数据以及结果进行梳理，从根本上满足相关的应用需求。最后，在进行整合过程中，如若出现冲突问题（例如：矿产资源与其位置上的冲突），需要在调查前期做好相应的处理工作，以便能够充分满足统一整理的需求，提高自然资源整理工作的有效性。结语综上所述，国土自然资源调查与建立作为一项极具系统性的工程，随着我国现代化以及城市化进程的不断推进，重视自然资源的调查与研究工作对于我国后续的发展是极有必要的。基于第三次国土调查背景下开展自然资源调查研究，结合数据采集基本原则开展具有针对性的自然资源整理工作，能够有效提升分析数据真实性以及准确性，提高自然资源整体应用价值。参考文献：[1]官渊博.基于第三次全国国土调查的自然资源调查研究[J].住宅与房地产，2020（27）：245-246.（江苏中天吉奥信息技术股份有限公司，江苏徐州221000）

  装备维修技术杂志发表 2020年30期

• 国土空间总体规划基数转换实践分析
  作者：贺丹，尹珊（陕西华地勘察设计咨询有限公司，陕西西安710020）0引言基数转换作为一张底图的核心内容和重要组成部分，是空间规划的基础性工作，是落实空间布局的依据，也是国土空间规划编制成果科学合理性和可实施性的关键。规划基期年各类用地数据的准确性和现势性，是编制国土空间总体规划的前提和依据。随2020年度变更调查工作的开展，“三调”成果与2020年度变更调查成果相比，后者现势性更强。2020年度国土变更调查是依据“三调”工作分类开展的土地利用现状变更调查，与国土空间规划用途分类的划分标准不同，为合理确定规划基数，必须对“三调”地类进行相应转换。自2019年以来，各地方逐渐形成各自相应的用地分类转换关系，为实现全国“统一底图”“统一标准”“统一规划”“统一管理”，统筹调查监测、空间规划、用途管制、用地审批及执法监管的管理要求，满足城乡差异化管理和精细化管理[1]，体现主体功能，自然资源部建立全国统一的《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》，指导各地方国土空间总体规划的基数转换工作，从而形成全国统一、自上而下的一张底图[2]。文中采用2020年度国土变更调查数据（简称“变更数据”）作为规划现状底数和底图基础，以西北某市为例，在“三调”工作分类与规划用地分类对应关系的基础上，结合基数转换实践，分析具体实践中存在的问题并针对问题提出相关建议，总结经验，望能共同探讨优化方案。1规划基数转换遵循科学合理原则，按照实事求是、用途管制、依法核定、衔接可行和综合平衡原则[3]，保证数据的真实性和可靠性，建立用地分类的衔接关系，依据用地用海分类对土地利用现状数据进行转换，形成国土空间总体规划基期年的各类用地基础数据（简称“规划基数”）[4]。1.1基数转换面临的问题1.1.1现状调查与土地管理存在差异。变更数据反映土地利用现状的情况，无法反映土地管理的情况，而土地管理是依据土地利用规划或计划，以建设用地审批为主，涉及土地的“批、供、用、查、登”全过程，通过用地管理信息系统实现用地审批和管理[5]，从批准到供地、再到用地，各环节之间都需要时间，另外这些环节也会因无效统筹、规划调整或者其他某些因素导致审批、供地、登记后出现土地闲置或者未达到建设条件的现象，所以出现批而未建设现象在所难免。对于已批准建设，目前现状仍处于闲置状态或者未施工状态的情况，从土地管理角度看应按照建设用地对待，而在“三调”中仍是按实地现状调查为非建设用地，故而在国土空间规划管理的实际工作中就需要协调建设用地管理和调查的差异性，形成真实可靠的规划底图底数。1.1.2用地分类标准不同。变更地类认定是依据“三调”工作分类，采用所见即所得的方式，与国土空间规划用地分类存在不同，尤其是建设用地分类标准不统一。“三调”分类对建设用地划分为商业服务业设施用地、工业用地、公用设施用地、空闲地等22个二级类，而国土空间规划用地分类中建设用地则分为城乡建设用地、区域基础设施用地及其他建设用地三类，涉及11个一级类、53个二级类、37个三级类。两种分类标准不同导致变更数据无法直接转换到规划用地分类的标准，也就无法直接形成规划现状底图。1.2用地分类的衔接要解决调查与管理之间的差异，确定统一的规划基数，就必须做好用地分类的衔接转换。依据《XX地区国土空间规划现状基数转换技术指南（试行）》中“三调”分类与国土空间规划用地分类衔接对照表，梳理各用地分类的对应关系和转换方法。结合地区实际情况，将衔接关系可划分为“一对一”“多对一”和“一对多”3类。“一对一”和“多对一”无需进行空间解译判断，也不用借助辅助数据或资料就可以进行对应关系否认直接转换和归并转换；而“一对多”转换也叫细分归并转换，主要体现在建设用地的细分归并，这类转换无法直接转换，需要借助卫星遥感影像、城乡用地监测数据、用地审批、建设用地确权发证、土地供应、详细规划现状等辅助数据，通过内业影像判读和外业补充调查对“三调”地类进行细化归并。1.3管理属性用地类型为满足规划管控和用途管制的要求，对变更数据未能“合理”反映用地真实情况的地块，在国土空间规划用地分类基础上，结合相应的管理类数据进行补充调查，对这些地块进行用地类型或属性调整，主要针对以下三种情况涉及的用地，结合相关的管理数据进行规划用地分类转换[6]：（1）已审批未建设用地。已审批未建设用地按照审批、供地或登记的范围和用途认定为建设用地的地类，纳入建设用地规划基数，在规划实施期间则不会占用新增建设用地指标。具体可划分为3类：①已完成农转用手续，但尚未供地，转换类型为11类；②已办理供地手续但尚未办理土地使用权登记的，转换类型为12类；③已办理土地使用权证登记的，转换类型为13类。（2）未审批已建设用地。未审批已建设可细分为规划基期年保留现状建设和不保留现状建设两类。保留现状建设是指“二调”为非建设用地、2020年变更调查为建设用地，且2020年12月31日以前已经补办了用地手续，按照变更地类认定，其中包括“二调”以来扩建或改建的农村道路，2020年变更调查为公路用地的，按公路用地认定，转换类型为21类，此类转换需要纳入建设用地规划基数，后期不计入新增建设用地指标。不保留现状建设的则是指“二调”为非建设用地、2020年变更调查为建设用地，然而2020年12月31日以前未补办用地手续，需要恢复原“二调”地类，转换类型为22类，这类转换在后期规划实施中计入新增建设用地，最终纳入规划目标年的建设用地总指标。（3）已先行拆除、尚未建设的原建设用地。此类按照拆除前的建设用地地类认定，在规划基数里应该纳入建设用地总规模，在规划期间不再作为新增建设用地指标对待。主要是由于低效用地再开发利用、矿山关闭后再利用、原拆原建等多种因素影响先行拆除，2020年变更调查为非建设用地，而“二调”或年度变更调查为建设用地的且取得合法审批手续的，此类转换类型定为30类。1.4规模统计立足于用地管理视角，根据以上所述的不同转换类型，构建管理类数据归并统计模型：管理类用地规模=11类用地+12类用地+13类用地+21类用地+30类用地-22类用地。综合考虑现状调查和用地管理，管理用地可依据未来发展方向和周边相邻图斑的城镇村属性情况，归并至城镇用地或者村庄用地。根据国土空间功能结构与规划用地分类衔接规则和要求，对建设用地基数进行归并统计[7]：建设用地规划基数=城乡建设用地+区域基础设施用地+其他建设用地（其中，城乡建设用地包括城镇用地和村庄用地）。2基数转换实践根据2020年变更调查数据显示，西北某市国土空间总面积6887.26平方公里，全市现状建设用地面积282.18平方公里，占4.2%；农用地3161.55平方公里，占46.6%，自然保护和保留用地面积3343.53平方公里，占49.2%。2.1基数转换分析2.1.1“一对一”和“多对一”转换。根据用地分类的衔接关系，对耕地、园地、林地、草地、湿地、陆地水域、其他土地、城镇住宅用地、农村宅基地等地类可依据地类名称直接完成转换，可调整类地类采用归并转换。全市共有126882个地类图斑通过“一对一”和“多对一”的方式完成转换，由39类变成37类，将转换可再次细分为3类（图1），其中直接对应类有31个，名称转换类有4个，地类归并转换类有4个。图1“一对一”和“多对一”转换比例分布2.1.2“一对多”转换。结合实践研究，全市有42717个地类图斑需要采用“一对多”方法进行地类细化，需细化图斑分为9类，分别为商业服务设施用地（05H1）、公用设施用地（0809）、公园与绿地（0810）、科教文卫用地（08H2）、城镇村道路用地（1004）、交通服务场站用地（1005）、农村道路（1006）、设施农用地（1202）、特殊用地（09）。其空间分布主要集中在中心城区，少数零星分布在全市域。2.1.3管理类转换。对全市未能“合理”反映用地真实情况的地块，在地类转换的基础上，通过管理数据修正后形成国土空间规划用地分类。全市涉及管理类转换的图斑有25641个，具体分为已审批未建设6100个，未审批已建设19349个（包括2020年12月31日以前补办手续继续保留“三调”建设用地的有16873个，无手续的有2476个），先行拆除尚未建设的有192个，各类转换面积见表1。表1管理类转换统计表2.2基数转换结果由于全市的基数转换仅用于市、县级规划层面，故分类转换仅转到了二级类，由现状分类的48类转换为规划用地分类71类，涉及全市域内所有地类的转换，全市基数转换成果如图2所示，其中图2A表示基于“三调”工作分类的2020年度变更调查土地利用现状，图2B则是通过管理数据修正和衔接转换后的规划用地分类成果，统计国土空间功能结构现状见表2，其中建设用地总规模为337.76平方千米。图2基数转换成果表2国土空间功能结构统计表2.3基数转换实践中存在的问题目前，全市已基本完成国土空间用地分类转换，形成初步的基数转换成果，但转换过程仍存在以下几点问题：（1）关于地类误判。存在两种地类误判的情况：第一种是非建设用地调查为建设用地，比如看护房，按“三调”工作分类的定义应该属于设施农用地（1202），而变更调查为农村宅基地（0702），这种情况会影响建设用地规划基数统计。在不更改2020变更成果的前提下，现状是建设用地，如果属于违法图斑，则需按照“二调”地类认定，那么对建设用地基数影响不大；如果不属于违法图斑，那无疑会使建设用地规划基数变大。第二种是建设用地内部各大类之间调错，如商业服务业用地（05H1）调查成工业用地（0601）。此部分属于建设用地内部地类的变化，不影响建设用地总规模，因此针对第二种情况仍旧按照2020变更成果进行转换。（2）关于用地性质调查有误。如“三调”和变更调查为村庄（203），实际已经是城镇用地，这部分虽然已纳入建设用地规划基数里，但是在规划实施期间无疑会增大城镇用地的新增指标。（3）掌握的数据或材料与实际管理不符。由于管理属性数据来源不同，存在基础较差、数据不规范、坐标不统一、信息不完善甚至材料缺失等情况，导致收集到的管理属性用地范围、性质以及分类与实际管理存在差异，导致上报的基数转换成果与用地的实际情况不符。（4）辅助数据图层之间存在数据年份多，各年份数据间又有空间交叉重叠和坐标不统一等问题，不同类型的数据间存在误差和缝隙，分类更新后导致产生大量的细碎图斑、对基础成果数据的破坏程度较大。（5）基数转换工作涉及数据多、工作量大，特别是“一对多”的细化类与规划用途分类转换中的第三大类（即原拆原建类），相关外业人员实地踏勘和补充调查必须到每一个具体的地块，也容易出现遗漏现象。2.4优化建议2.4.1涉及地类、属性与实地不符的，必要时结合外业实地调查，建议要坚持有错必纠，实事求是的原则，依据相关规范按照实际情况认定，随后在规划基数中予以纠正。2.4.2为保证管理数据的真实性、可靠性，原则上是管理数据的证明材料与矢量图斑必须一一对应，无证明材料的目前无法认可。针对信息或资料不全的管理数据，建议可以用其他相关的证明资料举证或者允许地方出具相关的证明，保证管理数据的准确性和完整性。2.4.3针对地类细化及原拆原建类，建议外业实勘时做好解译标本，方便内业判读，同时也可对相关软件进行二次开发，增强图像辨识度，充分做好内业筛选工作，减少外业工作量，缩短基数转换过程。2.4.4针对细碎图斑处理，可按照建设用地最小上图面积（200平方米）的精度要求，将涉及转换分割图斑出现小于200平方米的小面与周边图斑进行合并处理。细碎小面处理采用了两种方法：第一种方法是利用ArcGIS软件的消除工具，通过近邻面的最长公共边或者是最大面积法进行消除融合处理，此方法优点是快速高效，缺点是无法完全保证图斑边界的规整性；第二种方法是管理数据套合“三调”现状图斑边界，综合考虑未来土地利用和管理，结合遥感影像、专项补充信息等辅助数据通过人工对图斑边界进行整饰和小面处理。该方法准确度虽高、但由于数据量大导致效率低、耗时耗力。3总结文章从现状调查与用地管理角度出发，分析基数转换面临的问题，梳理“三调”工作分类与规划用地分类的衔接关系与转换方法，通过内业判读和外业调查，利用管理类用地修正2020年度变更调查现状数据，同时阐述了管理属性用地的认定依据，表明后期规模统计可能出现的情况。结合国土空间规划基数转换实践，列举了转换过程中存在的问题，并提出相应的建议，同时提供了两种细碎图斑的处理方法并总结优缺点，望能为其他地方的基数转换工作提供一定的参考。通过基数转换与功能分类，可以解决土地利用现状与建设用地审批情况不符造成的新增建设用地指标不实问题，摸清低效利用以促进高效建设，同时促进相关指标与土地利用年度计划管理和变更调查相衔接，满足规划实施和管理的需求。

  国土与自然资源研究杂志发表 2023年2期

• 自然资源产权制度改革研究
  范振林（中国国土资源经济研究院，北京101149）自然资源产权制度改革研究范振林（中国国土资源经济研究院，北京101149）自然资源是人类赖以生存的基础，其产权制度对于自然资源的开发利用和保护起着关键作用，已被人类的实践和历史所证实。我国工业化进程加快，对自然资源需求量极大，但对自然资源的破坏和浪费现象也较为严重，并造成了一定的环境污染。加强自然资源产权管理，明晰自然资源产权制度，已经成为实现我国资源产业可持续发展的基础性管理工作。本文阐明对自然资源产权及产权关系的认识，明晰了各种主要的自然资源产权关系，分析了存在的主要问题，并提出了具体的政策建议。产权；自然资源；改革产权是“使自己或他人受益或受损的权利”。产权界定越明确，产权的价值就越大，资源被无偿占有的可能性就越小，从而提高资源的配置效率，实现市场配置资源的决定性作用。十八届三中全会的决定（《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》）中明确提出“完善产权保护制度”和“健全自然资源资产产权制度”。《决定》中指出“产权是所有制的核心；对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。”所以，健全自然资源资产产权制度非常重要，它是“完善社会主义市场经济制度的内在要求”和维护“公有制经济财产权不可侵犯”的法制需要。1自然资源产权界定一般来说，大部分自然资源具有经济物品的稀缺性、有用性和可耗竭性等基本性质，决定自然资源及其资产存在产权归属问题，所谓的自然资源产权是指自然资源所有、使用、转让和收益等法律法规制度的总称，自然资源产权符合一般产权的特征和内在要求，主要包括产权界定、产权配置、产权交易和产权保护四大制度或要素。从自然资源产权角度去界定自然资源的使用性，包括所有、使用和收益等，能充分发挥产权对自然资源开发保护的能动性作用，可以规范地方政府和相关企业的经济行为，提高自然资源的产权效率，实现对自然资源的合理配置和高效利用，推进生态文明建设和发展。2自然资源产权基本现状2.1自然资源产权相关制度已经基本成型以物权制度为体现的自然资源产权制度已经基本成型，表现在土地所有权及他物权法律制度业已形成，其他自然资源物权法律制度不断跟进，并且推动自然资源以“所有为中心”向“利用为中心”演化，整体上呈现以宪法为统领，其他资源法律法规相配套的格局。2.2自然资源产权流转制度逐步建构自然资源产权流转制度逐步建构，表现在：①土地的经营权早已开始与承包人再次分离，《土地承包法》第三十七条规定：“土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其它方式流转，当事人方应当签订书面合同”；②林权流转发生了重大的变革，各地《林权流转和抵押管理办法》等法律法规对林权或土地承包经营权流转作出了详细规定；③矿业权出售、合资合作、上市、抵押以及矿业企业分立合并等多形式流转局面基本形成，矿业权交易及其相关中介服务机构建设蓬勃发展。目前我国已建成的省级矿业权交易机构有31家，储量评审机构37家，矿业权评估机构113家，场外股权交易市场1家（天津股权交易所，其后重庆、上海、武汉等地也获准进行场外交易试点），但这些机构地域性服务为主的色彩较浓，缺乏统一的全国性的交易机构。3存在的主要问题3.1自然资源产权存在准物权与用益物权法理之争土地以外的诸如矿业权等其他自然资源产权与典型物权有所不同，在其客体的不确定性、权利构成复杂性、取得和行使具有公法管制性以及权利效力等方面具有显著的差别，造成矿业权等其他自然资源产权与典型物权之间存在准物权与用益物权法理之争。但事实上，自然资源物权在法律法规体系中难以超越用益物权的法律范畴。2007年颁布的《物权法》规定“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护”，在立法上明确了探矿权、采矿权等权利的用益物权性质。因此，作为探矿权、采矿权上位概念的“矿业权”等都无法超越用益物权的范畴。3.2自然资源产权形式单一和产权虚置现象并存，“主体归属”与“收益归属”不对称根据《宪法》规定，土地（除农村集体土地）、矿藏、水流、森林等自然资源都属于国家所有，国务院代表国家行使占有、使用、收益和处分的权利，但自然资源的使用权、经营权等产权没有充分与国家所有权分离，产权形式较为单一和国家所有权普遍没有明确的行使主体，导致产权形式单一和虚置现象并存；由于产权界定不清，在相当大程度上资源所有权与收益权之间发生事实上偏离，所有者从资源开发和使用中得到的本应是由全体公民共享的公共利益却未能有效实现，造成了地方政府过度依赖“资源财政”、资源垄断行业的高收入和“煤老板暴富”的现象，却把环境损害成本留给了自然资源的所有者和资源所在地的政府和居民。3.3产权管理混乱，表面上的清晰性和实质上的模糊性，导致自然资源资产流失国家的自然资源所有权益流失，其资产运营效率和效益低下。《宪法》明确规定资源国家所有，由国务院行使国家对资源的所有权，但从实际管理和运行来看，作为具体承担所有者职能的管理主体却有所缺失。1998年国务院机构改革时，虽将原国家国有资产管理局承担的对自然资源实行资产化管理的职能交给了国土资源部和国家林业局等部门管理，但具体的法律法规和规章制度有待建立，与各有关部门的关系有待理顺。自然资源资产分散在各地区、各部门、各企事业单位，谁都可以用政府的身份或政府授权的身份对这些自然资源资产管理和运营，行使占有权甚至“所有权”，而一旦造成损失，谁也不愿承担责任，从而导致自然资源资产的产权管理混乱，仍然处于抽象上的清晰和具体上的模糊之中，清晰性和模糊性相互交织，协调程度差。3.4中央和地方自然资源产权配置不当现行自然资源产权配置制度的缺陷，主要是中央和地方国有自然资源产权配置不当，集中体现在自然资源所在地所应拥有的经营和收益失位方面。资源产权的配置包括经营权和收益权等与资源所在地关联度较差，资源所在地事权和收益不匹配，造成企业与当地居民之间存在较大的收入差距，资源全民所有、收益合理共享机制缺失，地区间的不合理收益也进一步加剧，同时给资源所在地留下资源锐减甚至枯竭、环境污染和生态破坏等系列问题。3.5现有管理机制，没有完成自然资源产权确定工作十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，扩大了自然资源的内涵和外延，除了传统意义上的森林、矿藏、草原等可以投入经济活动的要素以外，也将生态系统和资源环境纳入资产范围，但现阶段矿产资源、水资源等自然资源没有完成产权确定工作，一些生态资源如清洁空气、清洁土壤、生态系统和资源环境等没有纳入产权约束和市场定价，造成资源的掠夺性使用、滥用和过度开采，阻碍经济效益、社会效益和生态效益的优化平衡，导致负外部效应问题；现行自然资源管理体制机制不适宜进行统一的自然资源产权确定工作，矿产资源和土地资源已形成相对集中管理，生态、环境和水资源等管理相对分散，各自然资源管理职能分工有所交叉，并且缺乏统一的自然资源管理的顶层设计和决策部门；自然资源产权交易市场不完善和产权收益流失，在我国统一的自然资源产权交易市场发展尚不成熟，准入规则、竞争规则、交易规则以及退出机制还很不完善，政府在自然资源产权管理中还存在不同程度的错位、越位和缺位问题，过度的自然资源行政管理，限制了市场在资源配置中发挥决定性作用，造成国家的所有权收益不到位和自然资源资产收益流失。4对策建议4.1加强物权理论研究，健全自然资源产权制度体系加强自然资源物权理论研究，完善土地、林地、草地使用权和矿业权、海域使用权等权利分类，明确自然资源资产边界、产权归属及其公法规制。依法划分国有自然资源的所有权、处分权、使用权和收益权等产权归属，明确各类产权主体的责权利。按照归属清晰、权责明确、监管有效的原则，对国土空间内的自然资源进行统一确权登记，界定清晰国土范围内的自然资源所有者，划清国家所有国家行使所有权、国家所有地方政府行使所有权、集体所有集体行使所有权、集体所有单位个人行使承包使用权等各种权益的边界。健全完善国有自然资源的产权制度体系，明确产权界定、配置、交易和保护关系，加强统一协调管理，防止国有自然资源资产流失和侵蚀，维护相关权利主体的合法权益。4.2加强自然资源资产产权管理产权制度是界定自然资源权益边界、完善自然资源监管、规范自然资源利用行为的基础，需要加强自然资源资产产权管理，一是构建所有权、使用权、占有权、担保权、收益权和处置权等一体的自然资源资产权利组合，并依法保护其权益，严格限制政府行政管理行为对自然资源资产合法权益的侵占。二是明确自然资源资产产权主体，以不动产登记为抓手，构建完善的自然资源资产产权登记体系，并深入推进自然资源尤其土地资源登记确权工作。三是依托市场规则，建立市场机制起决定性作用的自然资源资产产权交易体系，并建立全国“统一、竞争、开放、有序”自然资源产权交易市场，完善交易规则、交易流程、信息发布、价款结算和收费标准等，提高自然资源资产交易效率，合理配置资源。四是加强自然资源产权保护，严格限制公共权力对自然资源产权及相关权利的侵蚀。4.3合理界定国有自然资源收益权的公共利益所得及分配关系，克服实际存在的公共利益蜕变为部门化、单位化和权力者私人化倾向合理界定国有自然资源收益的所得及分配关系，确保国家自然资源所有者权益实现，遏止部门、单位和权力者个人侵占公共利益以及由此导致的收入分配不公现象，尤其是要防止借公共利益需求侵害农民的土地产权的行为，在土地征收、补偿和安置等环节中，要合理合法，完善相关程序，强化经济手段，利用公告、协商和仲裁等机制，并以法律形式物化农民与土地之间的产权关系，确保农民行使产权主体应该享有的各项土地权能，保障农民的知情权、处置权和收益权。4.4完善中央与地方之间的“利益共享机制”，调节中央和地方的利益分配关系按照事权与财权相匹配的原则，严格界定中央与地方的收益归属及分配比例，实现中央和地方各级财政之间合理的自然资源收益分配，通过完善中央与资源所在地的自然资源开发利益共享机制，提高资源所在地收益分配比例，要通过资源开发和保护，让资源所在地政府和居民受益，以提高地方的积极性和管理水平，实现自然资源合理开发和永续利用。4.5构建完善的自然资源资产监督管理体系完善自然资源资产监督管理体系，使国有自然资源资产所有权人和国家自然资源管理者互相独立、配合和监督，要进一步区分所有权人意义上国家对全民所有自然资源资产行使所有权并进行管理的权利和管理者意义上国家对国土范围内自然资源资产行使监管权的权力，所有者追求的是资产效益的最大化，管理者则以全民利益的实现为基本出发点，并监督自然资源资产价值的保值增值。在国家对自然资源管理三重身份不可能改变的前提下，将监督管理进行剥离，避免既当裁判员又当运动员和左手监督右手的现象，在法律和事实上将监督和所有者身份独立于国家的行政管理者角色之外，既要监管自然资源资产的数量、范围、用途，也要对资源开发和保护管理起间接的监控作用，并建立呈垂直分布的纵向监督体系，同时建立分级监督与上下监督的综合体系。［1］陈安宁.论我国自然资源产权制度的改革［J］.自然资源学报，1994（1）：9－15.［2］李显冬.完善准物权理论以健全自然资源资产产权制度［J］.中国国土资源经济，2014（2）：8－9.［3］康纪田.采矿权并非用益物权的法理辨析——与中国政法大学李显冬教授商榷［J］.时代法学，2008（2）：89－96.［4］郗伟明.当代社会化语境下矿业权法律属性考辨［J］.法学家，2012（4）：89－102.［5］潘文好，矿产资源资产化管理探讨［J］.广西会计，1997（9）：26－27.［6］胡家勇，论完善产权保护制度［J］，经济学动态，2014（5）：37.［7］干飞.产权与自然资源的利用［J］.中国国土资源经济，2005（1）：30－32.［8］范振林.矿产资源权益管理研究［J］.国土资源，2011（7）：37－38.ResearchintothereformofpropertyrightsystemofnaturalresourcesFANZhen－Lin（ChineseAcademyofLandandResourcesEconomics，Beijing101149，China）Naturalresourcesarethebasisofhumansurvival，thepropertyrightssystemforthedevelopmentandutilizationofnaturalresourcesandprotectionplaysakeyrole，hasbeenconfirmedbythepracticeandhistoryofmankind.Speeduptheprocessofindustrialization，thedemandfornaturalresourcesisgreat，butthedestructionofnaturalresourcesandwastemoreserious，andcausedsomeenvironmentalpollution.Strengtheningnaturalresourcepropertymanagement，clearpropertyrightssystemofnaturalresources，hasbecomearesourceindustrytoachievesustainabledevelopmentofChina’sbasicmanagement.Thisarticleclarifiestheunderstandingofnaturalresourceproperty，andpropertyrights，clearavarietyofmajornaturalresourcepropertyrights，analyzesthemainproblemsandputforwardconcretepolicyproposals.propertyrights；naturalresources；reform范振林（1981—），男，山东青岛人，硕士，助理研究员，主要从事资源经济和管理政策研究。E－mail：fanzhenlincugb＠sina.com。D922.6；F407.1A1004－4051（2014）S2－0001－032014－09－05

  中国矿业杂志发表 2014年2期

• 土地调查数据库在国土资源管理中的应用分析
  作者：李美玉   摘要】第三次全国国土调查是土地调查向自然资源调查的过渡，是我国首次对山、水、林、田、湖、草、海等自然资源全要素统一进行的一次系统性调查，是一次很重要的国情国力调查。其调查成果作为一系列国家政策规划实施的核心基础数据，土地调查数据库体现了各行业用地的权属、结构、数量和分布，是政府部门科学制定土地政策、合理确定土地供应总量、落实土地调控目标的重要依据，为国土资源管理规划提供重要依据和参考。关键词：土地调查 数据库 国土资源管理 基础数据ApplicationAnalysisofLandSurveyDatabaseinLandandResourcesManagementLIMeiyu（YuanjiangNaturalResourcesBureau，Yiyang，HunanProvince，413199China）Abstract：Thethirdnationallandsurveyisthetransitionfromlandsurveytonaturalresourcessurvey.Itisthefirstsystematicsurveyofallelementsofnaturalresourcessuchasmountain，water，forest，field，lake，grassandseainChina.Itisaveryimportantsurveyofnationalconditionsandnationalstrength.Asthecorebasicdatafortheimplementationofaseriesofnationalpoliciesandplans，thelandsurveydatabasereflectstheownership，structure，quantityanddistributionoflandinvariousindustries.Itisanimportantbasisforgovernmentdepartmentstoscientificallyformulatelandpolicies，reasonablydeterminethetotalamountoflandsupplyandimplementlandregulationobjectives，andprovidesanimportantbasisandreferenceforlandandresourcesmanagementplanning.KeyWords：Landsurvey;Database;Basicdata;Landresourcesmanagement第三次國土调查（以下简称“三调”）是在第二次土地调查的基础上进行的详查，综合确定全国土地利用现状，为构建各级土地调查数据库奠定基础[1]。丰富国土资源大数据成果、健全监测统计体系，从而为经济发展和国土资源管理提供详实的数据资源。三调数据库是三调结果的主要载体，是总结和应用三调的数据来源，是衔接自然资源管理的核心，数据库的好坏关系到测绘工作的成败。同时，一个高质量的数据库结果是深化数据在国土资源管理中应用的前提，也是国土空间利用管控和生态保护修复的责任，解决多图重复，保障山水林田湖草实现自然恢复和综合管理等。与第二次土地调查相比，第三次调查要求更高的精度、更完整的调查内容和更高的质量要求。为规范数据库建设，保证数据库结果质量，国家组织编制全国统一的数据库标准和数据库建设技术规范。根据第三次调查的业务需求和空间数据库的基本要求，设计了严格的数据质量检查规则，并制定了统一的数据库质量检查。该软件建立了从县级到国家级的数据库质量评级控制体系、数据库结果质量责任追究机制、数据库结果质量监测和评价体系[2]。数据库的建设以县为基本单位，将第三次国家土地利用调查结果、土地所有权调查结果等数字化。通过此次调查，政府建立健全土地调查、统计和登记制度，开展土地资源社会化信息服务，更好地适应经济发展和社会宏观调控国土资源管理的需要。1土地调查数据主要内容数据库建设以县为基本单位，将第三次土地利用状况调查结果、土地权属调查结果和专项调查结果数字化[3]。数据内容包括基本地理要素、土地利用要素、永久基本农用地要素、其他土地要素和独立要素。各种项目以空间层的形式进行管理，包括行政区、行政区界线、坡度图、村级调查区、村级调查区界线、地类图斑、永久基本农田、临时用地、批准未建设土地、城镇村等用地、耕地等别、重要项目用地等，在数据库中除了用线标记各种界线外，其余均用面来表示，数据库的主要图层如图1所示。《国土调查数据库标准》（试行修订稿）规定的永久基本农田、耕地等别及独立要素图层如国家公园、自然资源保护区、森林公园、风景名胜区、地质公园、世界自然遗产保护区、湿地公园、饮用水源地、水产种植资源保护区、其他类型禁止开发区、城市开发边界、生态保护红线等自然资源、生态环境及规划要素将在后续专项调查中逐步完善建库[4]。2土地调查数据库在国土资源管理中的应用农村土地调查数据库体现了各行业用地的权属、结构、数量和分布，是政府各相关部门提高管理水平、提升办事效率、进行科学决策的重要依据和参考。其在国土资源管理中的应用，主要体现在以下几个方面（见图2）。2.1为新一轮土地利用总体规划修编提供依据土地利用总体规划根据国家社会经济的可持续发展要求和当地自然、经济和社会条件，对一定区域内土地的开发、利用、管理和保护进行总体安排和设计。它是国家实施土地利用控制的基础，是各级政府依法组织土地使用、开发、整备、保护的总体布局，涉及土地利用宏计划[5]。随着“十四五”规划的实施和新产业结构的调整，土地资源供求矛盾更加突出。这需要重新修改土地利用整体计划，实现国家土地利用控制的宏观视野。土地利用总体规划是否科学合理，直接影响“十四五”规划目标能否顺利实现，以及土地调查数据库中土地数据是否准确、详细。土地调查为新土地利用总体规划审查的科学性和操作性提供保证。新的土地利用整体计划的修订以农村土地调查数据库中的土地类型为依据。2.2为年度土地变更调查提供基础数据库年度土地变化调查在全国第三次土地调查的基础上，全面调查土地利用的现状和年度变化，满足日常国土资源管理的需要，向各级政府提供准确可靠的土地基础图和数据。有关层级和部门文件等资料是自然资源管理部门对土地资源进行科学、有效、实时管理的重要措施。年度土地变化调查数据库通过验证和实地调研确定变化情况：土地的类型、位置和面积;根据城市建设用地审批数据确定建设用地类型;根据土地开发整理复垦数据，确定新增耕地源类型等属性信息，结合内业土地变化调查软件，根据需要对地图斑和线状要素进行修改，建立新的土地调查数据库，提取土地利用变化的年度信息，汇总生成土地利用变化的各种表格和汇总图，以便了解年度土地利用变化的状态和作物类型之间流向变化的各种信息。2.3为土地开发整理复垦项目立项提供科学依据土地复垦开发项目选址时，根据农村土地调查数据库中的土地利用数据、遥感影像数据、基本农田数据、土地权属数据、土地类型、面积、坡度、道路、河分布将地块上的水库与周边农用地和建设用地的分布情况进行对比分析，以确定开发项目的具体位置[6]。如在土地开发过程中，要根据周围的水情，考虑开发的耕地能否正常灌溉，以保证粮食生产;根据周边居民区和道路的分布，考虑已开发的耕地是否适合人们耕种;考虑基本农田的分布，如果开发后的耕地与基本农田相连，开发后的耕地是否可以补充为基本农田，以实现对耕地的有效保护。进行土地整理时，可根据地块上线状要素和地图点的田坎系数（即坡度）计算整理前耕地面积，再计算整理后的耕地面积，这样计算出耕地净增加量，并根据这些计算结果，分析由此产生的效益，并选择该地块进行整理。2.4为农村集体土地登记发证工作奠定基础土地作为人类最重要的资源和资产，是土地所有者和使用者最基本、最重要的不动产。明确土地权属是我国社会主义市场经济发展的必然要求。第三次土地调查建立的农村土地权属数据库，全面反映了集体土地所有权、集体土地使用权、国有土地使用权的数量和分布状况，为全面完成农村集体土地登记发证工作助力，明确土地所有者和使用者的合法权益，实现农村城市土地全覆盖，使得每块土地都有自己明确的权属，有利于维护社会的稳定，统筹城乡发展，保障土地资源的合理利用，保障土地交易安全与有效，规范和发展现代土地市场，提高土地资源的配置效率。2.5为耕地保护提供真实可靠的基础数据我国人多地少，经济社会发展与耕地资源制约的矛盾十分突出。人均耕地面积仅为0.093hm2（1.4亩），不到世界平均耕地面积的40%，且呈逐年下降趋势。保护耕地是我国的一项基本国策，保护和用好有限的耕地资源，统筹考虑粮食和建设、生存和发展问题，始终是人们面临的主要问题。保护1.2亿公顷（18亿亩）耕地和近1.07亿公顷（16亿亩）基本农田，是维护国家粮食安全、确保可持续发展的“底线”，也是“不可逾越的红线”。要全面了解耕地和基本农用地的类型、数量、质量和分布情况，提供真实可靠的耕地基础数据。2.6为建设用地的审批和监管提供参考基于农村土地调查数据库，确定报批的图斑是否符合审批要求，加快建设用地“审批、供应、使用、补充、审核”综合监控平台建设，加强对建筑用地的动态监管，防范和防止“先用后批、批准但不征用、征用但不供应、供应但不使用”等现象的发生。其中，监管的主要内容包括：土地利用规划的实施情况、土地的审批和征收、土地的供应和使用、项目用地的开发利用等。农村土地调查数据库中的土地利用数据每年更新一次。通过及时更新影像图和土地利用数据，实现对被征收土地的动态监测，及时处置未利用的土地。3结语土地调查数据库是政府部门科学制定土地政策、合理确定土地供应总量、落实土地调控目标的重要依据;是科学规划、合理利用、有效保护、严格土地管理的重要支撑;是发挥土地利用潜力的重要基础;是大力推进节约集约用地的基本前提;是保障国家粮食安全、维护农民权益、促进农村发展、构建和谐社會的重要内容;是准确判断固定资产投资增长规模、及时调整土地供应方向、科学决策的重要依据。参考文献[1]武东海，朱岩.第三次土地调查数据库建设质量提升问题探讨[J].国土资源，2018（8）：34-35.[2]孔红梅.数据库在农村土地地籍调查中的应用[J].华北自然资源，2021（3）：88-89.[3]袁浩.全国第三次国土调查县级数据库建设[D].长春：长春工程学院，2020.[4]何颖.基于遥感技术的内业信息提取在第三次国土调查中的应用[D].长春：吉林大学，2019.[5]赵晓发.深圳市第三次全国国土调查实践[J].地理空间信息，2021，19（10）：71-75，150.[6]徐锋，孙婷婷.基于国土调查的地理国情监测研究[J].测绘通报，2021（S1）：96-99.

  科技创新导报 2021年32期
  
   

  • 中国城镇低效用地再开发研究进展
    作者：黄莹莹，杨子生（云南财经大学国土资源与持续发展研究所，昆明650221）0引言土地作为一种资源和生产资料，具有面积有限性和不可替代性，在人类社会物质生产中占有难以替代的特殊地位[1]，因此，对土地及土地利用问题的研究，一直以来备受重视。改革开放以来中国经济体系和城镇化快速发展，随之而来的是城镇建设用地粗放利用、布局不合理等问题的出现，这些都是中国步入高质量发展阶段迫切应对的挑战。越来越多的学者也意识到城镇低效用地再开发对城市可持续发展的重要性。近年来自然资源部积极推进城镇低效用地再开发工作，促进城中村、老旧小区、老工业区的改造，从而推动产业转型升级和城市高质量发展。2009年以来，中国多个省份参与到城镇低效用地再开发工作中，这促进了国内学术界对于城镇低效用地再开发研究工作的积极展开。目前，国内学者对于低效用地评价对象多以低效工业用地为主，学者们研究热点主要停留在内涵界定与识别、政策研究、再开发模式探究。在此背景下，本文对国内城镇低效用地再开发的研究进展进行总结和分析，有助于强化中国城镇低效用地再开发的研究。1城镇低效用地内涵研究原国土资源部《关于印发开展城镇低效用地再开发试点指导意见的通知》（国土资发〔2013〕3号）指出，“城镇低效用地是指城镇中布局散乱、利用粗放、用途不合理的存量建设用地[2]。”这是城镇低效用地最为早期的概念；2016年原国土资源部再次印发《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》（国土资发〔2016〕147号）的通知，进一步明确规定城镇低效用地是指“第二次全国土地调查已确定为建设用地中的布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧的城镇存量建设用地，权属清晰、不存在争议[3-4]。”除国家层面外，广东、上海、浙江、南京等地相继出台了城镇低效用地再开发的政策文件。这使得在不同时期，不同省份，对城镇低效用地的命名和内涵都各不相同，如上海、深圳将其称为“城市更新”，广州称为“三旧改造”，杭州、南京是“城镇低效用地再开发”等。国内学者对于城镇低效用地的内涵认识也尚未统一。张勇[5]等提出低效用地的内涵界定应该从绝对低效和相对低效两个方面进行考虑；何明婵[6]等认为各地在确定城镇低效用地再开发范围时，遵循上级认定的低效用地标准的基础上，还应该综合考虑经济、文化、生态等各方面因素；刘怡[7]等学者认为内涵判定应考虑土地是否被充分利用以及地上附着物功能价值是否被体现；杨少敏[8]等学者根据《指导意见》，联系政府管理需求和地方实践经验，把城镇低效用地分为低效城镇产业用地、低效城镇村庄用地、低效城镇生活用地、其他低效用地四种类型，并根据其再开发的客观原因细分具体小类；钟婷[9]等认为在国土空间规划的背景下，城镇低效用地的内涵外延应该更加广泛，所有不符合国家高质量发展要求的用地都归为低效用地。2城镇低效用地再开发评价研究我国城镇低效用地再开发评价的研究重点工作应该包括评价内容、评价方法、评价指标、评价技术。但由于城镇低效用地再开发研究问题的复杂性，使得国内研究学者对于城镇低效用地再开发的评价对象多以低效工业用地为主，对于整个城镇低效用地再开发的评价缺乏系统的研究。如果仅将工业用地列入到城镇低效用地现状评价中，那么研究的范围将会缩小，将无法实现城镇低效用地再开发研究的工作目标。从评价内容来看，主要是对城镇低效用地的现状和潜力分析。现状评价主要评价当前城市土地的利用率、空间布局、权属性质等；潜力评价是根据国家标准和有关行业规定，对城镇低效用地再开发潜力进行评价以及潜力分级。关文侠[10]等以土地利用现状数据为基础，制定城镇低效用地认定标准，运用规模潜力和经济潜力方法进一步测算城镇低效用地再开发潜力；姚静[11]等也通过测算规模潜力、经济潜力的方法进行分区，最后构建城镇低效用地潜力测算体系。从评价方法和评价指标上看，目前国内主流研究思想是从城镇低效用地的内涵出发，当前研究大都基于社会（Society）、经济（Economy）和环境（Environment）等维度和采用定性定量相结合的方法构建评价指标体系。陈卓[12]等基于多层级指标体系将工业用地划分为四个层次，从而找出产生低效用地的原因；丁一[13]等利用内-外部性组合矩阵模型对指标体系进行构建；裴海平[14]等采用多因素综合评价法对低效用地的标准进行综合判断，并对低效用地结构及分布进行分析，最终验证低效用地认定标准的适用性；闫晶[15]等学者采用定量和定性的方法，把定性指标定义为是否包括棚户区、城中村、淘汰产业用地等，定量指标包括综合容积率、建筑密度、基础设施状况等；孟鹏[16]等从土地利用强度、投入产出效益、就业程度、生态效益这4类指标构建工业用地集约评价体系。权重的确定在综合评价指标体系中也是核心问题，主要的权重确定方法如AHP层次分析法[12，16]、特尔菲法[17]等。从评价技术上来看，为了能够使城镇低效用地再开发评价更加直观和精确，一些国内的学者也从技术层面对城镇低效用地调查和判定做出研究。利用GIS和无人机技术建立城市土地利用数据库，并依据主体功能的不同划分建立低效用地评价体系[18]；利用QuickBird高分辨率卫星影像来提取建筑物相关信息，这样可以精确算出城市建筑密度和容积率[19]；通过运用无人机倾斜摄影测量技术，能够比较精准调查低效用地面积、分布情况、利用情况等[20]；还可以利用数字正射影像图对城镇土地利用类型、结构及其分布情况进行调查[21]；对城镇建筑开展三维建模，通过三维可视化精准识别低效用地[22]。3城镇低效用地再开发处置研究3.1再开发模式研究目前盘活城镇低效用地是各地方部门所面临并且急需解决的问题，学者们和有关部门对此展开了有效的探索。总结前人研究成果不难发现，在现有的各类城镇低效用地再开发模式中，根据作用主体的不同基本可以分为政府主导型和市场主导型。政府主导型模式是政府根据发展战略、产业结构、民生问题、生态环境等方面的需求进行改造的再开发模式。市场主导型模式是指原土地使用权人和市场主体自主实施改造的再开发模式[23]；随着我国各种PPP配套政策和机制的完善，罗艳丽[24]、唐文帅[25]开始探讨如何在低效用地再开发中引入和实施PPP模式。也有不少学者根据改造类型不同将再开发模式分为全面改造型、局部改造型、综合整治型。全面改造型是指以重建的开发方式为主，局部改造型是指在对整体格局和功能不进行重大调整的前提下，对局部进行重点改造，综合整治型是指对地块环境的整治以及功能完善[26-27]；将城镇低效用地再开发作为一个总目标，分析每个因素对其影响的权重，根据因素影响权重，分析哪种模式最适合[24]。针对不同地块的地理环境和开发目标，各地应该因地制宜地选择不同的治理结构，采用差异化的治理模式，才能取得较好的效果[28]。聂兵兵[29]、王先君[30]等则是从规划层面和保障实施层面对再开发的模式进行探索，以促进城市健康稳定发展。在地方区域实践中，武汉市提出重点功能区“五统一”开发模式，采取成片改造方式进一步形成了成片推进城镇低效用地再开发的路径[31]；宁波市江东区遵循以政府主导模式，规划先行[32]。合理处置城镇低效用地对于提升土地利用效率和城市品质具有显著效果。但从现有的研究上看，国内学者对于城镇低效用地再开发模式研究较少，起步较晚。对于如何合理制定低效用地再开发模式以及各种模式之间尚未有一个系统的研究与比较。3.2再开发政策研究2008年国务院颁布了《国务院关于促进节约集约用地的通知》（〔2008〕3号）[33]，文件明确提出“基于节约集约用地原则调整用地标准”和“利用现有建设用地提高利用效率”两大要求。随后，广东省颁布《印发广东省建设节约集约用地试点示范省工作方案的通知》（粤府明电〔2009〕16号）[34]等文件，在节约集约用地试点工作方面走在全国前列。在看到广东省试点工作取得一定成效时，原国土资源部于2013年颁布《关于印发开展城镇低效用地再开发试点指导意见的通知》（国土资发〔2013〕3号）[2]，将试点城市推广到全国十个省市区，在此背景下，2016年原国土资源部印发《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》的通知（国土资发〔2016〕147号）[3]，将城镇低效用地再开发在全国推广。由此看出近十年来，我国低效用地再开发政策经历了三个阶段，政策的作用对象从试点城市到全国推广，这也推动专家学者对于政策的实施效果进行定量比较研究。周滔[35]等学者采用双重差分法和双向固定效应模型，根据2009—2016年全国254个地级市的面板数据，分析实施城镇低效用地再开发政策对城市土地利用效益的影响；胡子娇[36]利用内容分析法和政策工具对广州市低效用地再开发政策进行研究和分析，在30项政策文本中选取了5项综合性较强的政策作为分析样本，对政策文本进行编码、统计，构建了再开发政策的基本研究框架；刘天乔[37]等制定城镇低效用地再开发的相关政策时，不仅要考虑城市社会、经济、文化发展对土地利用的需求，还要考虑城市宏观层面上的管理需求。国内学者对相关政策的实施效果评价较多，但关于如何制定城镇低效用地再开发政策的学者却很少。我国幅员辽阔，不同地区城镇低效用地情况和政策需求存在明显差异。因此，城镇低效用地再开发的政策研究应以理论分析为基础，添加数据支持政策改进和政策创新。3.3再开发障碍研究虽然全国各地都尝试在再开发政策上进行突破和创新，但城镇低效用地再开发的过程依然面临着很多现实挑战。总结前人的研究成果可以将再开发障碍归纳为以下3点：（1）前期规划统筹不足。城镇低效用地再开发是一个复杂的系统工程，需要多部门配合，不仅仅是自然资源部门的事，还涉及规划、环保、城管等各职能部门及各级地方政府。在宏观层面上，已编制有关城镇低效用地再开发专项规划的城市很少，规划已批准并且进行实施的城市更少，这表现出顶层设计的不足[38]；在规划内容方面，受到发展水平的限制和“GDP至上”的政绩观影响[39]；一些地区以房地产作为主导规划内容，盲目追求经济效益的开发，忽略生态、文化、社会等各方面的综合效益，严重影响了城市品质的提升。（2）实施产权征收困难。在产权征收阶段，需要获得产权人的同意并收回土地使用权。多位学者研究发现，我国实践面临的困境多集中于产权征收阶段。复杂的产权难以处理，存在很多历史遗留问题，类型复杂，牵涉甚广，与经济发展、群众利益等敏感问题交织在一起，处理难度大[40]；资金不足难以实现产权的征收工作与新增建设用地[41-42]。（3）制度保障体系不健全。目前，我国有关城镇低效用地的法律法规仅有原国土资源部所颁布的规章制度，而该项规章制度仅仅是政府部门的政策，并非全国人大所颁布的法律。城镇低效土地再利用存在很多问题，由于没有法律的明确规定导致低效用地再开发缺乏法律支撑[43]；制度的制约与缺失，参与改造主体积极性较低[44]；缺乏监督管理机制，某些开发主体为了追求自身利益而随意更改建设用地类型[45]。从研究的内容来看，多数学者都停留在从政府的角度出发对城镇低效用地再开发障碍进行研究，再开发的过程中，市场和公众参与也是推动城市高效发展的重要力量。对于开发市场主体活力弱、社会资本难以聚集等问题的研究较少。4城镇低效用地再开发研究中存在的主要问题本文依托“内涵界定-评价方法-处置研究”这一路线分析，发现我国城镇低效用地研究仍处于探索阶段，目前能够指导城镇低效用地再开发实践的研究成果较少。因此我们需要对这些问题进行深层次的探究，其主要问题有：（1）尚未统一内涵外延。首先从政府层面而言，不同时期不同区域对于城镇低效用地的内涵理解不同，对于城镇低效用地包括哪些类型、标准如何界定更是没有一个严格的规定；国内学者根据自身研究基础，对城镇低效用地的内涵和类型也提出了不同的释义。不同类型之间土地效益高低不能直接进行对比，比如工业用地和住宅用地的土地功能不一样，所以不能以每亩产值高低作为土地是否有效的评判标准，应根据不同的土地类型划分城镇低效用地的标准。在土地利用的动态发展过程中，城镇低效用地是否低效，取决于采用什么样的标准进行判定，以及城镇低效用地再开发应追求经济效益还是综合效益，这些对合理界定城镇低效用地的内涵具有重要意义。（2）研究区域小、评价方法单一。目前学界对于城镇低效用地再开发的研究主要偏重于城镇低效用地的整体和综合研究，在研究区域的选择上，城镇低效用地再开发基于全国尺度上的宏观研究较少。特别是缺乏同一区域不同时期的纵向比较，以及同一时期不同区域的横向比较，这样更能直观地反映出低效用地再开发的开展情况以及地区之间的差异。在评价方法的选择上，城镇低效用地效率评价方法和指标体系较为单一、缺乏科学性，很难体现城镇低效用地再开发的核心思想。（3）缺乏顶层制度设计研究。根据我国已经出台的相关政策可以知道，城镇低效用地的再开发至今还没有上升到法律法规层面，地方性法律、法规的约束力不足，缺乏权威层面的支持。各地所开展城镇低效再开发工作时主要依据的是省、市、县级政府的规范性文件，这就说明城镇低效用地再开发的顶层制度设计远落后于地方实践。如何结合地方实际有效地推进城镇低效用地再开发，不仅需要大量的研究工作还需要不断地实践和探索。5进一步加强我国城镇低效用地再开发研究的若干建议5.1合理界定目标内涵首先，效率低、品质低、产能低是城镇低效用地的特点，一切内涵界定应围绕其特点展开。其次，在完善城镇低效用地再开发的类型划定过程中，建议拓宽再开发工作的范围，关注建设用地是否被合理利用、城市未来高质量发展目标等因素。当然也可以从创新驱动、城市更新、提升土地资源综合承载力等方面丰富低效用地类型的分类体系。在国土空间规划的大背景下，未来低效用地空间会进一步扩大到整个国土空间的范畴，会综合考虑社会、经济、生态效益的最大化。5.2重视GIS、RS等技术的应用加强全国范围内经济欠发达地区城镇低效用地研究，增加城市间横向和纵向的比较。在后续研究中，加强评价方法的对比分析，寻找更加科学的评价方法，建立科学、系统的分级评价指标体系，重视GIS、RS等先进技术的应用。5.3加强城镇低效用地顶层制度设计研究我国尚未建立起关于城镇低效用地再开发的制度保障体系，导致实践中的低效用地再开发活动得不到有效的制度保障，应尽快总结各地改革经验，进一步加强相关立法研究以及顶层设计研究，尤其是在整个再开发过程中规划实施保障、监督管理、市场化运作、激励等机制方面需要更加深入的探索。把制度建设放在首要位置，构建具有系统性、科学性、有效性的制度体系。5.4促进城镇低效用地再开发研究与我国土地利用管理相结合在新型城镇化背景下，存量规划也将成为未来国土空间规划的必然选择。实践证明，存量规划可以处理和利用城镇低效用地，做到“变废为宝”以及缓解由于城市扩张所带来的压力。未来城镇低效用地再开发研究要紧密结合党和国家的政策和目标，无论是从经济发展角度，还是从生态环境的角度来看，土地对于中国经济和社会的可持续发展都至关重要。所以应促进我国城镇低效用地再开发的研究成果和土地利用管理手段相结合。6结论国内学者对城镇低效用地内涵及其低效用地再开发的评价方法、模式、政策、障碍等方面进行了研究，也取得了一定成果。未来城镇低效用地再开发的研究工作应该进一步加强，一是低效用地的评价内容有待丰富，须完善不同类型低效用地的评价指标和方法。二是如何在存量规划背景下合理进行低效用地的规划设计，提高土地利用率，调整产业结构是国家未来改革发展的重点和难点。三是在低效用地的未来利用方面，不仅要改善生活空间宜居度，提高人居环境质量，还要控制各项建设占用自然生态空间，防止自然生态功能受损。

    国土与自然资源研究杂志发表 2022年6期

  • 国外自然资源综合规划概览及借鉴
    作者：刘天科/沈悦/时晨/张铎（中国自然资源经济研究院，北京101149）0引言人口、资源、经济、环境之间的协调是实现可持续发展的关键，自然资源综合规划是促进人与自然和谐共生、实现自然资源“善治”的必然要求[1]。1980年，联合国环境规划署发布的《世界自然保护大纲》提出，维护基本生态过程和生命支持系统需要合理规划和分配用途[2]。1982年，联合国大会通过的《世界自然宪章》提出，在规划和进行社会经济发展活动时，应适当考虑到养护自然是这些活动的组成部分。所有规划工作都应拟订养护大自然的战略、建立生态系统的清单、评估拟议政策和活动对大自然的影响[3]。1992年，联合国环境与发展大会通过的《21世纪议程》设置“统筹规划和管理陆地资源的方法”专章，并提出：“如果要不断满足人类的需要，就有必要解决人与自然的冲突，并逐步提高土地及自然资源的使用效率和效益。统筹规划和管理自然环境和土地使用是实现这个目标的十分切实可行的方法。……对涉及土地使用和陆地资源各方面的部门规划和管理活动的协调体现了这种统筹方法的实质。……采取有利于将空气、水、土地和其他自然资源等因素结合起来的规划和管理制度，制订一个关于土地使用和自然环境规划的总框架，据以发展专门而更详细的部门计划”[4]。随着世界各国对自然资源可持续利用的日趋重视和自然资源治理能力的逐步提高，多国结合本国国情编制了自然资源综合规划，围绕经济、社会、生态等多元目标，对一定时期、一定范围内多种自然资源的开发、利用、保护和改善活动进行了统筹安排。我国首次编制的《“十四五”自然资源保护和利用规划》作为国家级重点专项规划之一，是适应生态文明建设和绿色发展需要新设的一项重要规划，也是自然资源综合规划的一次“破冰”，体现了我国自然资源管理与国际接轨的趋势。现阶段，在党和国家机构改革的大背景下，国内研究多集中于自然资源综合（或融合）管理的讨论[5-7]，相对缺少自然资源综合规划研究，对国外相关综述更是空白；虽然国土空间规划研究成果丰富[8-12]，但本质上国土空间规划服务于用途管控，而自然资源综合规划服务于自然资源统筹管理，二者在规划定位、内容、运行机制等方面都有本质差别，因此相关研究不具替代性。本文通过梳理国内外自然资源综合规划范式，总结其先进经验，以期为我国自然资源综合规划的理论和技术体系构建提供科学支撑。1研究对象国际组织和学界并未对自然资源综合规划的对象进行统一权威界定，地理学、生态学、经济学等学科对自然资源概念界定也各不相同，“资源”“环境”“空间”“生态”概念相互交叉[13]，无法直接以“自然资源综合规划”为关键词实现有效检索。因此，本文基于联合国环境规划署、《辞海》、《大英百科全书》等对自然资源的多元定义，以及联合国可持续发展战略（SustainableDevelopmentGoals,SDGs）对自然资源保护利用的重点谋划，在全网范围内对各国政府官方网站和自然资源综合管理部门官方网站公布的标题中包含“资源”“环境”“生态”“可持续发展”等关键词的相关规划文本进行收集，再结合规划内容是否包含各资源要素的统筹谋划，来判断相关文本是否为自然资源综合规划。空间规划已有相对系统的研究，且与自然资源综合规划相比具有本质差别，故不在本文研究样本内。本文最终筛选出在规划定位、内容、方法、实施机制等各方面具有代表性且全文可得的41个规划进行深入研究。41个规划中（表1），18个欧洲国家以促进绿色发展的中长期战略规划为主；9个北美洲国家以部门规划为主；9个亚洲国家规划编制差异较大，东亚国家编制的近期规划较多，中南亚国家编制的部门规划较多，而卡塔尔等西亚国家较多选择编制能源转型导向的绿色发展中长期战略规划；非洲、南美洲和大洋洲国家的规划共5个，相对较少。表1国内外自然资源综合规划编制概况2规划范式总结2.1逻辑起点——人与自然和谐共生YOE提出，人与自然和谐共生是自然资源综合规划的根本出发点[54]。世界自然保护联盟认为，自然资源治理分为“维系自然”和“实现社会公平与人权”两个价值维度[55]，自然资源综合规划是自然资源治理的重要手段，因此这两个维度也可归纳为自然资源综合规划的两个价值导向。(1)“维系自然”导向。强调对自然生态系统更强有力的保护，一方面指应以环境精神和确保重视及维护自然为指导，实现自然保护和资源利用效率提升；另一方面指应提高自然资源治理适应性，从而以增强环境和社会恢复力的方式应对不确定性和不断变化的条件。斯洛伐克、乌克兰等国家规划为此类代表，斯洛伐克规划提出，实现更好环境质量和经济可持续循环的基础是严格保护自然区域和尽可能少地使用不可再生的自然资源和有害物质[23]；乌克兰规划的宗旨是，确保乌克兰每个公民享有清洁和安全环境的宪法权利，促进可持续发展自然生态系统的利用、保护和恢复[24]。(2)“实现社会公平和人权”导向。强调服务人的需求，一方面强调自然资源治理应公平并产生公平的社会成果；另一方面强调保护政策和实践在所有情况下都应尊重权利，并尽可能地支持实现这些权利。美国、加拿大、波兰、俄罗斯、危地马拉等国家规划是其中的代表，美国的规划宗旨是基于人民的利益保护和管理国家的自然资源和文化遗产[36]；加拿大规划提出，我们需要自然资源推动可持续增长，创造良好的就业机会，确保一个繁荣的未来[37]；波兰规划明确，人是最重要的，规划关注人的生活质量、健康和福祉，同时确保环境、生物多样性和其他有生命和无生命物质的保护；危地马拉规划提出，确保和实现享有健康和生态平衡环境的人权[35]。(3)上述两种价值导向的权衡。更多的国家规划编制价值导向在两者之间权衡。其中，一种权衡方式是基于疫情、气候变化等多种形势，通过绿色转型实现生态与经济效益的转化，如法国规划提出加速经济和生产结构的生态转型[22]；爱尔兰明确规划目标是支持经济复苏、创造就业机会和2050年实现碳中和所需要的根本性转变[26]；立陶宛规划目标提出实现健康、清洁和安全的环境，以可持续的方式满足社会和经济需要[18]，德国、瑞典、英国、日本等国规划也都是这类典型。而另一种权衡方式则是基于良好的自然保护基础，设置更高的“人与自然连接”目标，从而实现人与自然的双向促进。荷兰的《自然的未来之路》提出自然和经济相互促进——在一个充满活力的社会中，让大自然以一种强大的形式蓬勃发展[15]；爱沙尼亚规划也属此类。2.2综合维度——目标、要素、环节“三维综合”(1)目标综合方面。在当今世界处于百年未有之大变局背景下，各国主要围绕后疫情时期的经济恢复、应对气候变化、生物多样性保护、经济绿色转型等需求，将经济、社会、生态效益融合“内化”为本国自然资源战略目标。白俄罗斯规划提出，以生态兼容形式的社会进化科学范式为基础，确保“人—环境—经济”三位一体的关系协调一致，以实现国家社会导向、经济高效和环境保护的平衡发展，满足当前和后代的必要需求[17]。瑞士规划提出，透明地处理相互冲突的目标非常重要，这包括解决资源消耗和生产之间、生态和社会要求与企业回旋余地之间、社会消费之间、环境污染与经济增长之间，以及自然资源的保护和养护之间的关系等[19]。找到保护和发展的平衡点是目标综合的关键。(2)要素综合方面。各国均结合自身自然资源形势，对各类资源要素的有效保护和合理利用进行统筹部署。但各国对具体自然要素的认识有所不同，德国规划将自然资源定义为自然界的所有组成部分，包括生物和非生物资源、物理空间（如土地）、环境介质（水、土壤和空气）、流动资源（如地热、风、潮汐和太阳能），以及所有生物的多样性[31]；除了常规的水、矿产、森林等资源，爱尔兰规划将波谱资源也列入了规划范围[26]。找到各类资源要素的平衡点是要素综合的关键。(3)环节综合方面。主要包括对自然资源开发、利用、保护、回收等多种环节进行统筹谋划，具体综合程度受自然资源稀缺程度影响。如德国等工业基础雄厚、资源产业发育成熟但资源自给程度相对较低的国家，主要采取开发利用回收全链条规划模式[31]；新加坡、日本等部分资源相对不丰富的国家通常以利用和回收环节为主[41,43]；而自然资源自给程度相对较高的国家通常集中谋划开发环节，如俄罗斯[27]。找到各环节的堵点是环节综合的关键。2.3规划内容——效率、承载、价值、治理“四管齐下”基于“人”与“自然”不同价值导向[55]，各国的规划内容可总结为“自然资源效率提升”“自然资源承载力可控”“自然资源价值实现”“自然资源治理能力现代化”四个领域（图1），具体侧重方面因国情不同而异（表1）。“自然资源效率提升”指为实现自然资源可持续供给和生态环境的保护，使各自然资源要素在生产、消费和再利用等各个环节实现利用效率的最大化。“自然资源承载力可控”指为保障健康人居生存环境，实现应对气候变化、自然灾害风险可控,以及生态系统质量和稳定性提升。“自然资源价值实现”指为推进环境与经济、社会相融合，促进经济绿色发展和自然资本变现，从而实现自然价值与经济价值双向转化。“自然资源治理能力现代化”指提高自然资源管理服务能力，提升自然资源认知能力，升级自然资源管理科技手段，从而实现自然资源“善治”。自然资源综合规划的目标指标和优先举措见表2。图1差异化价值导向下的规划内容表2自然资源综合规划主要目标指标及优先举措续表22.4决策工具——“理性”“博弈”综合决策要对自然资源进行识别、权衡和评估，实现最优解的理性分析工具和达成共识的博弈分析工具都很重要。2.4.1理性分析工具应用较多的主要包括物质流、自然资本、战略环境评估等分析工具。德国利用物质流分析，对自然资源全生命周期进行管理，将能源效率和自然资源效率结合考虑，开展虚拟资源平衡，制定沿整个价值链提高资源效率的具体举措[31]。英国将自然资本方法作为核心的决策支撑工具，强调自然对人类健康和繁荣贡献的重要性，由自然资本委员会通过核算自然资本的收益产出和这些资本向经济和其他人类活动服务的流动来评估环境，从而将自然资源保护真正融入社会经济发展决策部署中[56]。加拿大运用战略环境评估（StrategicEnvironmentalAssessment，SEA）分析方案对环境的影响及对相关目标和指标的影响，审查政策、计划或方案的职能，以确保新举措与目标和指标的一致性[37]。2.4.2博弈分析工具在规划决策的问题界定、建模、解决等不同阶段通常使用不同的博弈分析工具（表3）。表3部分博弈分析工具在问题界定阶段，克罗地亚对人口增长、资源环境现状、可持续生产和消费、社会正义和领土凝聚、国土连接、能源独立、公共卫生、保护海洋资源等8个关键挑战进行了系统详尽的分析[16]。塞尔维亚等国家运用SWOT分析了自然资源面临的战略形势[20]。在问题建模阶段，爱沙尼亚通过对社会价值（尊重物质价值或自然价值）和技术发展（实施新技术的能力和意愿）两种驱动力的结合情况，构建“信仰技术、崇尚物质价值，欣赏自然、相信科技，惧怕技术、欣赏自然，技术引进能力低、物质价值观和个人主义占主导地位”4种驱动力模式[28]。在问题解决阶段，斯洛伐克开展了部际评论程序（Inter-ministerialCommentProcedure，ICP），围绕444份部际意见中的344份实质性意见，针对生物多样性、森林和土壤方面，与相关机构共同完善了矛盾解决机制和规划实施合作机制[23]。德国、墨西哥在规划全过程设置了完备的涉及部委、地方和公众的多元参与机制，并在规划附件中公开相关讨论结果及相关结果链接[31,38]。多米尼加在《国家发展战略法》的框架下，应用公共价值链方法，引进参与式规划技术，对相关规划内容进行优先序排列[39]。在方法理论研究方面，较有代表性的是HaraldVacik等人的研究成果。该研究对43种自然资源规划协同方法进行梳理，其中在问题界定阶段，Planningforreal,WorldCafé,Nominalgrouptechniques,SWOT,OpenSpace和Designcharettes效果较好；在创造性问题建模阶段，Planningforreal，ActionLearning,OpenSpace,CATWOE,A′WOT和WorldCafé效果较好；在问题解决阶段，OpenSpace,PlanningforReal,ActionLearning,VisioningandPathways，AHP和ANP效果较好[57]。2.5实施机制——体系、评估、制度“三重”保障2.5.1构建协调的规划体系纵向规划体系。一是规划本身具有很高定位。如波兰规划以共和国公报形式印发，总理签批[25]。二是基于事权分配，虽然大多数国家无明确的规划编制体系，但注重央地之间的引导关系。美国提出“规划编制展示了如何整合和调整各种不同及地理分散的项目与工程……以政府为基础与部落政府打交道，尊重彼此的职权和管辖权”[15]。澳大利亚将全国划分为22个自然资源管理规划单元[57]。新西兰等国虽然在国家层面未编制自然资源综合规划，但在国家层面进行自然资源立法，要求地方层面编制[70]。英国14个地区制定与《绿色未来：25年环境计划》相一致的自然资本计划，利用自然资源资本引入地方的协调合作，设置环境交付机构，探索设置自然资本基金[15]。横向规划体系。俄罗斯明确综合规划对生态规划、林业规划、自然资源再生和利用规划、矿产资源规划等子规划的统领作用，并明晰子规划分别由不同部门负责编制，需要修订的子规划会在综合规划中提出[27]。爱沙尼亚对相关规划边界进行了清晰界定，并明确涉及子规划范畴的参照子规划执行[28]。爱尔兰、立陶宛等国家也在规划中对子规划进行了部署[18,26]。规划年度计划。加拿大在联邦层面编制《联邦2019—2022年可持续发展战略》，自然资源部编制《自然资源部2020—2023可持续发展战略》，并在此基础上编制《自然资源部年度规划》，如部门可持续发展战略内容与联邦可持续发展战略内容相同时，直接明确按联邦规划执行[37]。瑞士将行动计划作为仍存在差距或需要跨部门进一步合作措施的补充，只包含尚未列入其他战略和文书的措施[19]。俄罗斯按照渐进类和项目类任务制定各目标的年度计划表[27]。亚美尼亚列明包含内容、目标、责任单位、执行周期、财务保障等详细内容的任务台账[42]。2.5.2规划的动态更新规划实施评估体系。立陶宛实施年度、中期和终期规划监测评估[18]。爱沙尼亚每年对实现发展计划中目标的风险进行定义和评估，并与政府合作商定风险缓解措施[28]。瑞典成立了环境目标委员会，在国际化背景下开展环境目标系统调查[30]。白俄罗斯、格林纳达等建立了可持续发展指标检测系统，以监测规划实施情况，指标体系包括反映社会、经济和环境领域可持续发展模式和过程的指标[17,34]。牙买加采取平衡记分卡对规划绩效完成情况进行评估[40]。动态更新机制。美国提出每一轮规划都是修正而非推倒重来[36]。加拿大提出规划年度更新，以反映优先次序的变化[37]。英国建议至少每5年更新一次规划，并进行进度审查，同时在5年期间，为适应脱欧影响，不排除更频繁更新规划的可能[14]。2.5.3多元政策制度保障瑞士将可持续发展纳入所有政策领域，呼吁联邦机构在其职责范围内遵循可持续发展战略中规定的原则和目标，并将其纳入常规规划、预算和政策指导流程，在各级政府中、在政策领域之间、在国内和外交政策目标之间，以及在跨界影响方面，提高可持续发展的政策一致性[19]。秘鲁通过设置国家环境管理体系，确保国家环境政策与国家环境行动计划相互协调[51]。爱沙尼亚将规划中的举措与国家预算战略联系起来，规划落实国家预算战略中的目标指标，相关举措支持政府行动纲领的目标[28]。3结论与讨论3.1借鉴综上，与各国规划的三个综合维度与四大内容领域相对比，我国基于“十四五”时期生态文明建设、碳达峰碳中和、高质量发展等对自然资源统筹谋划的要求，较早在规划中实现了目标综合；基于资源种类丰富、生态系统齐全的资源禀赋和“山水林田湖草沙生命共同体”理念的普及，较早实现了全要素覆盖；针对自然资源效率、承载力、价值、治理能力也进行了较为全面的部署。为进一步完善我国自然资源综合规划的规划编制理论和技术体系，本文提出以下建议。3.1.1应分阶段实现自然资源综合规划德国的单要素封闭系统和多要素全链条开放系统两阶段资源效率提升目标模式值得我国借鉴，我国可分阶段实现多元目标、多元要素和多环节的综合规划。“十四五”时期，由于我国对自然资源的需求仍处高位，资源对社会经济发展保障仍处于重要地位，先实现多元目标和多元要素的综合；“十五五”时期升级为覆盖开发、利用、保护、回收等全生命周期的山水林田湖草沙系统保护治理；“十六五”时期逐步实现各类资源与能源的系统节约集约，从而为2035年“美丽中国”目标实现奠定基础。3.1.2应逐步创新物质流、自然资源资产、承载力“三位一体”的自然资源决策体系一是自然资源资产、承载力评价“合力”有待进一步发挥。自然资源资产核算、资源环境承载力评价分别是我国“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责、统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”的决策基础，但现阶段二者仍然处于“并联”实施阶段，暂未形成决策支撑合力。二是物质流在规划中的应用有待进一步挖掘。虽然《“十四五”循环经济发展规划》中明确“到2025年，主要资源产出率比2020年提高约20%”，但其主要是指资源利用环节的产出率。现有规划体系里相对缺少全链条资源消耗/产出率指标的测算，使得“节约集约利用资源”相对缺少统筹考虑的决策基础。三是促进规划编制“工具箱”的系统融合。针对人与自然关系的不同场景，分阶段运用物质流、自然资源资产、承载力“三位一体”理性分析工具对备选目标与举措进行筛选，并在问题界定、建模、解决等各个阶段采取适宜的博弈分析工具，实现理性分析工具和博弈分析工具的融合，从而实现重大目标与重要举措的有效衔接。3.1.3应明确自然资源规划体系一是纵向规划体系。根据国际经验，纵向规划体系的设置与国家行政管理体系密切相关，因此，我国的自然资源规划体系应充分发挥行政管理纵向传导优势，在国家—省—市—县级编制四级传导的自然资源规划。二是横向规划体系。针对我国之前规划体系权威性顶层设计缺乏、体系内部规划数量多和结构性失衡并存等问题，应明确“统”与“分”的关系，在综合规划或实施机制中统筹部署规划期内编制和修订相关领域子规划，精简规划数量，明确子规划的规划边界、战略方向，子规划部署涉及领域具体举措，根据规划的重要性和时效性差异化设定规划审批级别。另外，在国家机构改革背景下，自然资源规划体系应按照《中共中央国务院关于统一规划体系更好发挥规划导向战略导向作用》（中发〔2018〕44号）的“以空间为基础”“以专项规划为支撑”和“等位规划互相协调”等要求，以统一的自然资源综合规划和国土空间规划统筹引领，构建自然资源专项规划和空间专项规划阵列[71]。三是加强自然资源年度计划与规划的衔接。自然资源有关年度计划应贯彻自然资源综合规划提出的目标和重点任务，科学设置年度重点目标指标并做好年际平衡。四是完善多元化保障机制。应加强中期财政规划和自然资源年度预算、政府投资计划和规划实施的衔接协调，依据财力分阶段、分步骤实施规划确定的重大项目。加强政策统筹，提高自然资源政策体系内部、自然资源与其他政策之间的兼容性。3.2讨论尽管自然资源综合规划编制与碳减排碳中和、产业革命等转型发展的规划编制背景相似，但各国自然资源禀赋、发展阶段、治理能力等各不相同，借鉴其他国家先进经验时应避免“拿来主义”。另外，纵观各国自然资源综合规划编制，其中还存在如下不足，需要在借鉴经验时审慎看待：一是大部分资本主义国家的自然资源保护和效率提升举措仍是“就资源论资源”，“为了积累而积累”的资本增殖逻辑和资本主义生产方式并没有根本改变，经济滞缓背景下，新自由主义对规划实施的不利影响仍有待观察。二是部分国家对自然资源规划的积极态度，与绿党参政有较大关系，受政治运作影响，其政策稳定性存疑。三是为落实《2030年可持续发展议程》《生物多样性公约》《联合国气候变化框架公约》《世界环境公约》等全球战略和《Natura2000》等区域战略，部分国家存在“以规划落实规划”的现象，规划实效和举措兼容性有待评估。四是决策工具应用不够充分是世界各国自然资源综合规划编制的共同问题，部分国家的决策工具仍停留在小尺度规划或研究层面。

    中国国土资源经济杂志发表 2022年12期

  • 浅析如何做好全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点中的资产清查工作
    作者/陈鑫矗     近年来，党中央、国务院高度重视全民所有自然资源资产管理工作，先后作出了一系列重大决策部署，要求在摸清全民所有自然资源资产家底的基础上，加强对自然资源资产的管理。全民所有自然资源资产清查是摸清资产家底的重要途径，是在利用已有各类专项调查（清查）中资源权属、数量、质量、用途、分布等成果基础上，补充统一基准时点下的自然资源资产价格、使用权、收益情况等信息，清查自然资源资产实物量，估算自然资源资产经济价值，探索核实所有者权益。全民所有自然资源资产清查是一项摸清各类自然资源资产底数的基础工作。全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点中的资产清查工作，应按照统一行使全民所有自然资源资产所有者职责、统一行使国土空间用途管制和生态保护修复职责的要求，建立健全全民所有自然资源资产清查制度，摸清全民所有自然资源资产底数，推动自然资源资产产权制度改革，满足全民所有自然资源资有偿使用制度、资产报告制度、资产负债表编制等一系列制度建设需求。开展全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点工作，是为了切实落实和维护国家所有者权益、促进自然资源资产高效配置和保值增值、推进生态文明建设。摸清全民所有自然资源资产家底是做好试点工作的前提。可见，自然资源资产清查统计是试点的一项重要的基础性工作，是落实产权主体、明晰管理权责的基本前提。通过开展清查统计工作，明确土地、矿产、海洋、森林、草原、湿地和水等各类自然资源资产的数量、质量、分布、用途和价值；明确各类自然资源资产的空间范围和实物量，通过科学的价格体系进行资产核算，得出相关自然资源资产的价值量。在具体实施时，以县区为清查单元分类开展资产清查工作并进行自检，市级将数据汇总后进行预检，省级对市级成果复检后上交国家。那么，如何做好资产清查工作呢？笔者认为至少要做好以下三点：首先，要深入学习《全民所有自然资源资产清查技术指南（试行稿）》（以下简称《技术指南》），为资产清查做好技术准备。资产清查是一项技术性很强的工作，它有统一的技术标准和技术要求，需要一线工作人员和作业队伍熟练掌握并严格执行。这里有两方面要求，一方面是组织省级相关单位选派精通业务、懂技术、经验丰富的人员集中学习《技术指南》，对资产清查的技术标准和技术要求融会贯通；另一方面是开展作业队伍的技术培训。省级组织市县的资产清查作业队伍开展有针对性的技术培训，帮助作业人员尽快掌握资产清查的相关技术要求和技术标准；在作业进程中，省级随时对作业队伍遇到的问题进行技术指导。做好技术准备、筑牢技术基础，是开展好资产清查工作的前提。其次，要利用好各资源门类的现有数据成果，为资产清查做好资料准备工作。以国有农用地（不含林草湿）资产清查为例，要组织县（市、区）搜集国土变更调查成果、耕地质量等别年度更新评价成果、生态保护红线与自然保护地边界范围矢量成果，用于县级实物量清查；组织县（市、区）搜集农用地市场交易资料、农用地经营收益资料、政府制定的农用地基准地价成果，用于县级经济价值估算和省级价格体系建设；组织县（市、区）搜集地形图、近三年省和县统计年鉴，用于省级价格体系建设；组织搜集全国≥10℃平均积温500m栅格数据（自1990年起多年平均值）、全国年平均降水量500m栅格数据（自1990年起多年平均值）、全国DEM1km栅格数据（2000年）、全国第二次土壤普查数据、全国标准耕作制度区（2018年）、全国GDP公里网络数据（2015年）、全国县（区）农用地质量平均等别成果（2018年），用于国家价格体系建设。充分做好资料准备工作，为后期数据预处理、提取与清洗、数据套合、数据整合奠定坚实基础。第三，建立通畅有效的工作机制。除了做好技术准备，还要注意省市县三级联动协同。省级统筹资产清查工作，建立沟通顺畅、行之有效的工作机制。建立顺畅的沟通渠道，及时掌握市县资产清查工作进展情况，在总体上把握工作节奏。对进展快的，及时总结好经验、好做法并在全省推广；对进展缓慢的，及时发现问题、技术指导，推进工作。

    辽宁自然资源杂志发表 2022年6期

  • 构建国土空间开发保护新格局描绘壮美广西新画卷
    中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议是站在“两个一百年”奋斗目标的历史交汇点上召开的一次重要会议，它为全面建设社会主义现代化国家把方向、定目标、绘蓝图、指路径，彰显了一以贯之的人民立场，体现了高远务实的发展战略，凝聚了治国理政的中国智慧，为第二个百年奋斗新征程开好局、起好步提供了根本遵循。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）提出了许多涉及自然资源领域的任务，主要集中在优化国土空间布局，推进区域协调发展和新型城镇化；推动绿色发展，促进人与自然和谐共生两大部分。近年来，广西着重从以下几个方面来推进国土空间规划工作。一、践行生态文明理念，强化生态安全底线全会为生态文明建设指明了方向：要坚持“绿水青山就是金山银山”的理念，坚持尊重自然、顺应自然、保护自然，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主，守住自然生态安全边界。2017年，习近平总书记在广西考察时指出，广西生态优势金不换，要坚持把节约优先、保护优先、自然恢复作为基本方针，把人与自然和谐相处作为基本目标，使八桂大地青山常在、清水长流、空气常新，让良好生态环境成为人民生活质量的增长点、成为展现美丽形象的发力点。广西自然生态地理格局独特，地形地貌复杂，素有“八山一水一分田一片海”之称，同时广西也是生态与民生高度交织、与人文高度符合的区域。广西处于全国“两屏三带”生态安全战略格局中南方丘陵山地带，是华南地区的“绿肺”和珠江流域重要的水源涵养区，是全国三大生物多样性最丰富的省区之一，是华南和西南地区生态安全屏障的重要组成部分。牢牢守住生态安全底线，是广西国土空间规划的重要任务。一是科学开展“双评价”，摸清生态保护家底和自然资源本底。建立由“自治区统筹、市县核实深化”的上下联动“双评价”工作机制，构建分布式大数据应用分析平台，形成全区资源环境承载能力和国土空间适宜性综合评价“一张图”，及时开展生物多样性、水源涵养、水土保持、水土流失敏感性、石漠化敏感性等评价，深化识别生态功能极重要和生态极敏感脆弱等重点生态功能区域。二是强化全局统筹优化，开展生态保护红线评估。经过评估调整，较好地协调了开发和保护的关系，落实了国家和自治区生态安全战略和主体功能区战略，增强了生物地理单元的保护有效性，生态功能得到了较大提升，妥善处理了各类矛盾冲突。三是构建广西生态保护安全格局。在开展“双评价”的基础上，基于问题导向、目标导向、治理导向，筑牢生态屏障，连接生态廊道，建设生态功能区，从而构建全区“一屏六区一廊一片海”的生态保护格局。同时，推进桂滇越跨境生物多样性保护廊道、北部湾生物多样性保护等国际与区域生态保护协同，以流域为单元加强国土空间保护和修复，构建自然、生态、文化、景观交织一体的自然人文景观特色网络，着力提升生态空间质量和品质。二、科学编制国土空间规划，实现国土空间高质量发展《建议》提出，要“坚持实施区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略，健全区域协调发展体制机制，完善新型城镇化战略，构建高质量发展的国土空间布局和支撑体系”。习近平总书记指出：“规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。”自治区党委书记鹿心社在自治区党委深改委第九次会议上强调：“国土空间规划在国土空间治理和可持续发展中起着基础性、战略性的引领作用。没有高水平规划，难有高质量发展，必须高度重视规划，科学编制规划，严格实施规划。”国土空间规划是空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设的基本依据。要实现国土空间高质量发展，必须科学编制国土空间规划，把每一寸土地都规划得清清楚楚，把国家和自治区的重大决策部署落实、落地，形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局。2019年以来，按照国家的统一部署，广西加快推进全区各级国土空间规划编制工作，目前自治区国土空间规划已获取了包括21个重大专题研究在内的初步成果，构建了涵盖460个专题数据的国土空间规划数据库和国土空间规划“一张图”、实施监督信息系统；各市、县基本完成国土空间规划的前期核心专题研究，8个市、11个县、4个乡镇和750个村庄规划已获取初步成果；同步推进19个自治区级专项规划中已基本完成7个。广西国土空间规划工作得到自然资源部的认可。三、落实主体功能区战略和制度，提升国土空间治理能力和水平为贯彻落实党中央、国务院做出的重大决策部署，进一步构建广西高质量发展的国土空间开发保护新格局，确保主体功能区战略和制度建设精确落地，近年来，广西自然资源厅有序推进主体功能区战略和制度建设，在国土空间规划中统筹开展主体功能区研究，积极开展重点生态功能区产业准入负面清单协调工作，建立了自治区主体功能区战略和制度厅际联席会议制度，开展了主体功能区配套政策评估工作。一是进一步优化细化主体功能分区。以“双评价”为基础，结合各类主导因素判别，衔接国家和自治区发展战略，初步提出了调整优化和深化细化的思路。对部分主体功能有较大变化的县（市、区）进行调整，如将昭平县、上思县等从农产品主产区调整为重点生态功能区；对内部主导功能差异较大的县（市、区）进行乡镇级的细化，如灵川县、大新县和沿海县区。同时结合广西实际，拟设置自然保护地、战略性矿产保障区、边境重点发展区、资源枯竭地区等几类特色名录，将主体功能区战略和制度精准落地。二是配合各部门完善相关配套政策，进一步优化调整，针对主体功能分区及特色名录，形成以财政政策、土地政策为核心，结合产业政策、投资政策以及绩效考核评价体系的政策体系，确保政策落实到位，形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局。下一步，广西将继续深入贯彻落实党的十九届五中全会精神，按照新发展理念和高质量发展要求，积极推进全区各级各类国土空间规划编制工作，加快形成全区国土空间开发保护“一张图”，共绘国土空间规划壮美广西新画卷。

    南方自然资源杂志发表 2021年2期

  • 土地征收成片开发的政策实践与制度思考
    作者：王春磊，周怀龙(自然资源部咨询研究中心，北京100088)0引言土地规模化开发是拉动经济增长、促进城镇化和改善民生的重要内驱力和引擎[1-2]。但随着我国迈向新阶段，现行的征地制度逐渐不能完全匹配高质量发展需要，特别是一些地区对该项政策的尺度和取向把握不够，出现规模较大且无序的成片土地开发，加之有关法规、政策和监督措施未能及时补缺，给经济社会带来负面影响。为遏制这些现象，同时考虑到我国正处在城镇化转型阶段，需要以成片开发模式保证城镇化建设的效率。新版《土地管理法》以法的形式对土地征收制度进行改革，首次明确提出土地征收成片开发(以下简称“成片开发”)的概念和规定。在试点经验的基础上，以缩小征地范围为导向，确立了“成片开发”制度。为更好的完善成片开发制度和指导各地实践，自然资源部印发《土地征收成片开发标准(试行)》(以下简称《标准》)对相关政策标准进行了明确。1政策背景及逻辑权益是解决中国土地问题的核心[3]，成片开发涉及土地开发的利益攸关、收益及分配、土地用途管制等，无论从政治、经济或是社会视角来看，都是自然资源领域制度改革的敏感点。因此，研究成片开发相关的政策背景及逻辑关系具有重要意义。1.1政策背景新《土地管理法》出台前，成片开发并非法律术语,而是作为一种土地开发方式,用于招商投资和城镇化建设。我国曾先后实施以建设项目为基本单元的征地模式和分批次建设用地征地模式。前者多为计划外用地，相比后者其数量与规模较小。后者兼有“集权”与“分权”二元特征[5]，“两审批权”高度集中于国务院与省级人民政府，完成土地审批后具体的建设项目用地则由市、县政府掌握，既顺应中央简政放权和对土地实施宏观调控的需要，又有力调动地方发展经济。分批次建设用地征地模式在改革开放后特殊时代背景下爆发了巨大的经济推动潜力，但也暴露出诸多问题[4-6]。为完善征地工作，改革土地出让制度，使土地征收开发从追求数量、疏于管理转变到注重质量、强化管理上来，同时也为照顾配套产业不完善、存量土地利用空间不足的发展滞后地区，使得土地征收成片开发成为重大工程项目用地的重要保障[7]。新版《土地管理法》以公共利益列举的形式对成片开发进行了规范，明确了土地“成片开发”的概念和规定，以及“成片开发”的适用范围和实施程序。1.2现实效应新《土地管理法》将“成片开发”纳入征地范围，又对其标准进行制度安排，不仅有利于政府统筹城市综合建设，保持土地征收政策的连续性，同时也有利于促进土地集约节约利用和最大限度保障农民权益，具有较强的现实效应[8]。相比独立的宗地开发，“成片开发”能够在连续的空间上系统且经济地布局城镇功能分区，供给基础设施和公共服务产品，便于发挥城市的集聚效益和实现土地精细化管理[9]。同时，成片开发土地征收中，政府统一行使征收权可有效克服集体协商出现的高成本及“钉子户”问题，降低交易成本，保障公共产品的有效供应；在补偿安置中，政府以年产值标准和区片综合地价为定价原则[10]，也有利于实现同区位的土地产权人均价补偿安置，以保障被征地农民权益。2地方实践与比较分析《标准》从内容和程序两方面作出了限制征收权的制度安排。在实体内容方面，主要有空间范围限制、实施主体限制、开发情形限制、公益性用地比例限制和“负面清单”限制；其中，除空间范围限制、实施主体限制较为明确外，开发情形、公益性用地比例、“负面清单”均有较大的细化和量化空间。各地根据《土地管理法》《标准》，结合区域发展需求，出台了省级土地征收成片开发政策。虽然相关实施细则还在不断完善中，但在操作层面和某些规范性上已取得了相关成果。2.1成片开发范围及方案规范《标准》将成片开发范围限定在国土空间规划确定的、城镇开发边界内的集中建设区。既兼顾了“多规合一”要求又为农村集体经营性建设用地(以下简称“集建地”)入市预留了空间。由于当前国土空间规划尚未批准实施，过渡期内各省出台的实施细则虽然差异性较大，但都比较注重与相关规划的衔接。比如，广东和上海以近期实施规划为核心落实总体规划和发展规划的要求，指导成片开发方案项目生成和确定年度实施计划；天津以经一致性处理后的各类空间规划叠加图和国土空间规划阶段性成果来确定范围。在国土空间规划落地前，地方实际上以接近国土空间规划的相关规划或规划集合来确定成片开发范围。对于方案编制，一般以完整的集中建设区为单元，方案文本规范由当地自然资源主管部门制定。编制主体包括县级及县级以上政府或者委托第三方编制单位，审批主体为省级人民政府或设区的市级政府。比如，安徽的细则规定县级成片开发方案由省政府委托地级市组织论证并审批，报省自然资源主管部门备案；地级市和省直管县的开发方案，由省自然资源主管部门组织论证和审查，报省政府审批。部分地区对一些特殊情况的成片开发工作进行了列举说明。比如，上海规定城中村改造项目按照保障性安居工程建设征地的要求执行，湖北省内的省级及以上开发区纳入国民经济和社会发展年度计划的开发片区可不编制成片开发方案等。部分地区对于一个完整的开发方案地块规模进行了探索。对于独立的成片开发方案地块面积，福建规定的下限为4hm2，江西为10hm2；河南设置的上限为平均年度建设用地规模的3倍以内。也有省份按照“成片开发”的思路把零星地块、不连续成片地块等，可与相邻区域作为一个集中建设区编制方案，以提升土地综合利用价值。2.2公益性用地比例和概念界定《标准》中规定完整的成片开发地块范围内公益性用地比例一般不低于40%。40%的比例是最低参考标准但不是绝对门槛，成片开发作为综合性开发且其目的在于实现以经济发展为目的的公共利益，公益性用地比例可以根据开发片区的不同类型和用地类型来进行制定，以便切实提高土地征收成片开发的经济、社会和生态效益[11]。各地根据区域禀赋和自身发展特点，围绕用地类型进行了适度调整，部分地区对公益性用地界定进行了细化。一是适当调低产业发展型开发片区和重点开发区的公益用地比例门槛。上海规定产业基地和产业社区公益用地最低比例分别为15%和25%；江苏、浙江和安徽等省份明确以工业项目为主的片区最低比例为25%。二是根据实际情况灵活确定公益性用地比例。福建统筹各地存量土地和新增建设用地并结合相关论证确定各市县的具体比例；山西规定开发范围内已有的公益性用地也可列入成片开发方案中；上海、广州等地则对一些不受比例限制的类型清单进行列举。三是对公益性用地的概念进行细化。云南规定成片开发范围内现状公益性用地分类以三调为准，规划公益性用地分类则采用《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南(试行)》(以下简称《指南》)。2.3成片开发负面清单为防止肆意开发导致“土地财政”“土地金融”行为，《标准》中列举了4种情况组成成片开发方案不得批准的“负面清单”[12]。其中，“涉及占用永久基本农田”比较容易判定，但第二和第三种条款中批而未供或闲置土地的“大量”、以及土地利用效率的“低下”等描述相对笼统，界定比较困难。为增强风险意识和增加可操作性，各地对《标准》中的“负面清单”进行细化或增加其他约束性清单，以限制征收权滥用、倒逼节约集约利用土地。一是通过设置指标对第二和第三种条款进行明确。大多采用平均供地率、土地闲置率、投资强度、土地开发利用率阈值，对批而未供(江苏、浙江、山东)、闲置土地(浙江)和土地低效利用(山西、湖南、安徽)进行量化。二是以开发进度或征收规模判定是否符合“负面清单”。比如内蒙和甘肃。也有省份与“增存挂钩”处置任务(山东)或“亩产论英雄”考核评价(湖北)相关联。三是以管理口径形式明确量化要求。如，上海制定了《关于土地征收成片开发用地绩效指标的建议口径》，兼顾了政策灵活性和重大产业项目落地需求[13]。四是增加环境保护相关负面清单。比如，未达到土壤污染风险管控和修复目标(内蒙古、安徽)，或涉及压占生态保护红线、各类自然保护区(湖北、湖南)缓冲区和核心区的，成片开发方案不予批准。2.4成片开发方案调整考虑到规划变动或其他不可抗力等因素，大多数省份对开发方案调整做了规定。一是按照原程序开展意见征询、专家论证和审批。江西、河南等省份规定开发方案无法实施需调整的，调整后的方案依原程序申报和审批。在内容上，江西规定新方案应包含原存量建设用地和已办理征地审批的地块。二是可减少意见征询或专家论证环节。广东规定涉及调整地块在不改变用地范围的前提下，仅改变成片开发时序安排，或根据实际需要取消成片开发计划的，可不再征求意见。三是根据条件要素不同，实施差异化程序。上海对调整成片开发位置、面积、范围的，须重新开展意见征询和专家论证，并报原审批机关批准；对调整建设项目、开发时序和年度实施计划等内容的，只需原审批机关备案[14]。2.5实施监督管理大部分省份明确自然资源部门应当担负土地征收成片开发方案进行监管的责任。陕西、云南、海南等地要求通过卫星影像、实地抽查等手段进行动态监测；湖南、山西、上海等地利用土地成片开发数据库、在线终端或信息系统汇交数据,统一管理；河北、安徽、山东等地明确提出了各级政府监管的内容,明确监督检查过程中的惩罚处分标准。也有省份未对土地征收成片开发方案的监管工作提出明确要求，比如广东、贵州、青海和四川等。对于开发方案实施期限，《标准》中未有明确规定，地方大多规定开发时限为3年，最长不超过5年；也有部分省份开发周期相对短些，比如，浙江要求原则上2年内完成土地征收实施工作，宁夏规定开发时序按照2年编制，年度实施计划需包含重点项目清单，上海对此则未作规定。3制度思考新《土地管理法》将长期客观存在却少有规范制约的成片开发纳入土地征收的公共利益范畴，并通过授权自然资源部出台相关标准，是将成片开发土地征收法治化的重要开端。新法将缩小征地范围作为重要考量因素，并以列举方式严格界定公共利益用地范围，既是对政府谨慎动用征地权的指引，又为城镇化、旧城改造等留出了制度出口。以此“倒逼”经济转型和城镇化高质量发展，但存在一定的现实困境。3.1实施主体的自我限制窘境为防止政府对土地征收权泛化和滥用，《标准》中明确把成片开发限制在国土空间规划确定的城镇开发边界内，并将其纳入“国民经济和社会发展年度计划”，报省级政府批准。但作为成片开发方案的编制和实施主体，市县级政府又是当地国土空间规划、国民经济和社会发展规划的主要操盘手，这就导致试图以规划来把控成片开发用地需求范围，会陷入自我限制约束的窘境。另外，国土空间规划以“一张蓝图干到底”为实施目标，但在操作层面这种“蓝图式”愿景很难实现。系统性的空间规划受到国内外形势、区域发展战略及产业转型升级等诸多因素影响，需要根据实际需要做出适应性调整，以保障经济社会发展和人居环境目标的落实[15]。国土空间规划下的控制性详细规划是成片开发方案编制的重要依据，但该规划的编制、审批与实施均属于地方事权，这就存在地方政府频繁调整控制性详细规划变更土地用途躲避公益性用地比例门槛的潜在风险。3.2全流程动态管理缺失从实践经验来看，成片开发属于依照国土空间规划对一定规模的区域地块进行综合性建设布局的范畴。相较于单个项目的点状开发，其施工面积广、土地用途多样化、开发方式综合性、涉及的利益关系复杂，常常是多个项目同时建设，但现有的成片开发方案基本都属于事前的程序控制，既未对相关土地征收作出实质性约束，也缺乏对开发地块的相关规划、设计、施工和组织管理进行有效监督。无法从根本上防止地方政府盲目摊大饼、无序上项目的粗放式开发，难以做到经营性项目与公益性项目相配套，生产设施、生活设施、生态设施相协调的城镇空间格局。虽然也有部分省份提出有关职能部门在成片开发中的职责分工及监管要求，但由于方案编制到项目实施间隔较短，地方政府大多采用抽查方式开展监督检查，难以形成实效。防止成片开发征收权的滥用不仅需要事前的程序控制，还需对成片开发建设进行事中管控和事后监督，需要从规划管制、方案审批、监督问责等方面加以强化。3.3土地增值收益的分配问题经营性用地的出让收益，本质上是土地获得交换价值后的增值收益。但由于缺乏严格有效的共享和监管机制，这一收益成为地方政府扩充财政收入的重要源泉[16]。新版《土地管理法》将成片开发定义为“公共利益”的一种，本身就引起了极大争议。有专家认为征收土地从事经营活动，公众非直接受益方，且该种运动式开发并不能带动经济发展[17]，在实践中公共利益的存在与否常建立在个案的具体分析基础上。土地征收从宏观层面讲，与国家的财税制度、区域发展政策等密切相关，同时还涉及土地产权制度、收益分配制度等方方面面；从微观层面，也包括被征地主体成员资格的认定、权利的划分，补偿救济制度的跟进等，这些相应配套制度都与新的土地征收管理息息相关，需要根据新的法律要求和利益分配完善制度，理顺相关利益主体的关系[18]。以集体经济组织成员补偿分配中的利益平衡问题为例，征收补偿中的土地补偿费，是立法规定直接归属于所有权人(集体经济组织)的，但对这一费用如何在集体成员内部进行分配，法律却未予明确[19]。所以，能否合理分配土地出让收入、实现地利共享是直接关系到成片开发土地征收公共利益性的重要问题[20]。3.4国有土地与集体土地的协调问题由于我国历史原因，目前在城镇开发边界内仍有大量的集体土地布局，与国有土地犬牙交错。特别是在东部地区，两种不同性质的土地“插花式”分布，导致部分成片开发方案不可避免要跨越两种权属土地，若无法协调解决这种问题，必将加大后期开发利用的难度。土地征收和农村集建地入市一体两面，大面积实施成片开发土地征收，无疑会挤压农村集体经营性建设用地的入市空间和流转规模。国有土地和集体土地的用途差异实质是产权内容的差异，地方实践表明，当国有土地供应充裕，企业选择集体建设用地意愿降低，对于集体土地价值实现和农村集体经济组织发展等产生不利影响。土地征收与集建地入市的协调问题本质上反映了土地资源入市过程中“政府主导”抑或“市场主导”的矛盾和协调问题，若处理不当，极易引发不必要的社会稳定风险。4相关政策建议在进一步缩小土地征收范围和扩大国有土地有偿使用范围的背景下，成片开发是城镇高质量发展用地要素保障的重要政策工具。但也存在着实施主体的自我限制窘境、全流程动态管理缺失、土地增值收益的分配与集建地入市协调等问题。针对这些问题，提出相关政策建议，以期为完善土地征收成片开发工作提供参考借鉴。4.1确保公益性作为成片开发的前提从现实发展需求和经济社会因素来看，成片开发征收制度实质上是在总体限制和规范政府征地行为的要求下，为保障经济发展所做出的适度妥协[7]。符合公共利益需求是土地征收的前提条件，也是政府作为实施主体摆脱自我限制窘境的重要方面。作为公共利益的认定主体，政府应明确成片开发中公共产品供应与地利共享的优先地位和原初目的。需要说明的是对公共利益优先并非对非公共利益的完全剔除。虽然《标准》已对成片开发公益性用地比例做出了明确要求，但“一般不低于”的表述留给地方政府“因地制宜”突破用地占比的缺口，为防止政策缺口逐级放大，上级政府在监督开发主体满足公益用地最低占比的同时，应鼓励开发主体主动提升公益性用途性质，提高公共产品供给质量。4.2建立健全成片开发征收动态管控机制推进成片开发动态化管控机制建设，从土地资源管理创新机制上，搭建动态化管理模式，确保对项目征收和开发建设做到全程性监管。首先，以建立健全城乡统一的建设用地市场体系为基准框架，在符合相关政策要求和用途管制前提下，严格遵守规划符合性要求及变更程序，防止以规划调整的名义肆意减少和改变成片开发的基础设施、公共服务设施以及其他公益性项目建设；其次，结合成片开发方案编制要求，研究制定成片开发实施监管办法，建立成片开发考核评价机制，加强成片开发实时体检评估要素衔接，形成“实施监管+考核评价+信息化监测”的实施监管体系。最后，从国土空间规划实施引导性、全生命周期实施效益型、成片开发实施合法合规性等多个维度强化土地督察，对违反成片开发原初目的和公益性性质的行为人进行问责。可调动村集体参与土地征收成片开发的监管工作中，对于违背公益目的的项目，原农民集体有权申请以原征收补偿价额收回土地。4.3建立土地增值收益多方共享机制集体土地征收制度改革的关键在于保障农民的土地财产权，分配好土地在征收出让中产生的增值收益，在各方利益需求与矛盾冲突中寻找一种新的制度平衡。将经营性用地的出让收益共享是成片开发公共利益性的内在属性。经营性用地的出让收入首先应当用来足额支付征地和拆迁补偿费用、失地农民的住房安置费用和社会保障费用，以及保障失地农民长远生计的相关支出。考虑到政府承担着公益性征收的高成本投入，因此有必要从成片开发土地征收的土地出让收益中提取一部分用于填补其他纯公益性征收项目造成的征收和开发成本。而提取比例则应当按照土地利用年度计划等规范性文件经过科学合理计算以最终确定。剩余出让收入则应当全部用于在成片开发范围内提供公共产品，如进行基础设施建设、公共服务设施建设、购买和提供公共服务等。4.4完善配套政策协调两种建设用地之间的利益关系符合国土空间规划是成片开发和农村集体经营性建设用地入市的准入条件。在城镇开发边界内，需要明晰适用成片开发土地征收的集中建设区与非集中建设区的集建地入市之间的权益用途区别，处理好国有和集体所有两种建设用地之间的关系。针对同一开发片区内的两种建设用地，可结合集建地入市规定，对成片开发征地补偿标准进行调整。在成片开发土地征地时，作为参考基准的片区综合地价中更多引入市场因素，充分体现土地区位价值，并完善土地征收的协商机制和完善裁决机制；对于集建地入市，应在保留集体对集建地所有权和利益分配权、兜底集体成员民生的前提下，完善地价引导机制和土地增值收益调节机制[21]，围绕建立“土地平等、市场统一、增值收益公平共享”的目标持续改革探索。5结论本文在探讨土地征收成片开发制度的政策背景及现实效用的基础上，从成片开发范围及方案规范、公益性用地比例及概念界定、负面清单与开发方案调整、实施监督管理等角度对比分析了各地土地征收成片开发政策的特点，并针对实践中存在的实施主体自我限制窘境、全流程动态管理缺失、土地增值收益的分配问题以及与城镇开发边界内集体经营性建设用地入市的协调问题等进行了思考。针对制度现状与存在的问题，结合现有法律法规和实践可行性，建议从公益性保证、健全动态管控机制、建立土地增值收益多方共享机制以及完善配套政策协调两种建设用地利益关系等方面对土地征收成片开发制度进行风险控制，以期最大程度发挥其政策效力，更好地保障城市建设用地供给和经济社会发展需要。

    山东国土资源杂志发表 2023年1期

  • 土地整治项目绩效评价研究
    ——以江西省为例
    作者：左腾云，郭大千（江西省土地开发整理中心，南昌330025）土地整治项目绩效评价研究——以江西省为例左腾云，郭大千（江西省土地开发整理中心，南昌330025）本文在分析土地整治项目绩效评价内涵及评价内容的基础上，用模糊层次分析法和多因素分值加和法，构建了江西省土地整治项目绩效评价指标体系，并对评价指标体系设定评分标准，更具有操作性。作者以江西省2010和2011年度土地整治示范建设147个子项目绩效评价为例，从项目绩效目标、项目资金情况、项目管理情况、项目产出情况和项目效益情况5个维度进行评价，并另附一票否决项作为附加指标，为土地整治项目绩效评价提供新的思路与方法，以期为完善土地整治项目效益评价体系，提高项目决策和管理工作水平提供科学依据。结果表明，江西省2010和2011年度土地整治示范建设项目绩效等级良好26个，占18％，其余为合格，无优差等级。土地整治；绩效评价；江西省1　引言土地整治是解决好“三农”问题，保障国家粮食安全，促进农民增收，推进农业现代化，坚守耕地红线，提高耕地质量，增强农业综合生产能力的重要手段，是促进城乡土地资源、资产、资本有序合理流动的重要渠道，是当前扩内需保增长惠民生的重要举措［1］。土地综合整治效益评价是土地综合整治的一个重要组成部分，客观、准确的评价土地综合整治取得的效益可以判断项目的可行或成功与否，从而促进土地综合整治的良性发展。进行土地综合整治效益评价研究，对丰富土地综合整治理论，规范与指导土地综合整治的实践活动具有重要意义［2］。当前，不论是土地整理行政管理部门还是学界对土地整理项目评价研究都主要集中于效益评价和项目后评价。效益评价又主要侧重于土地整理的生态环境效益评价和综合效益评价方面，而对土地整理的社会效益（社会影响）评价方面则相对不足［3］。而土地整治项目绩效则是评价土地整理项目的有效性，不仅包括土地整治项目所取得的收益，还包括土地整治项目在立项、施工、后期维护等所取得的成绩，其是对土地整治项目全过程的评价。因此通过对已实施的土地整治项目进行绩效评价研究，对完善我国土地整治项目绩效评价理论体系，提高项目投资决策和管理水平具有重要的理论和实践意义。江西省整体推进农村土地整治示范建设分三年（2010年到2012年）进行，总规模为229.59万亩，涉及20个县（市、区），总投资约为48.40亿元，资金由中央投资，及省市县配套组成，本文以示范建设中2010和2011年146个子项目为评价对象，建设规模163.01万亩，预计新增耕地5.19万亩，建设基本农田面积131.41万亩，项目总投资31.83亿元（其中中央资金15.92亿元，地方资金15.91亿元），提高粮食产能3.9亿斤。2　土地整治项目绩效评价的内涵绩效评价是指根据设定的绩效目标，运用特定的指标体系、统一评价标准和评价方法，从项目的实施管理、资金管理和实施效果等，客观、公正评价项目的经济性、效率性和效益性［4-6］。本研究从项目资金情况、项目管理情况、项目产出情况和项目效益情况5个维度进行评价，并另附一票否决项作为附加指标，对项目实施评价。评价指标相辅相成，相互影响制约构成土地整治项目绩效评价内容。3　土地整治项目绩效评价指标选取及评价3.1评价指标体系的建立土地整治项目绩效评价的实质就是对项目全面情况优劣进行划分，划分优劣等级则要求寻找其影响因素，即评价指标。本文遵循系统性、代表性、可操作性、稳定性原则的基础上，建立了土地整治绩效评价指标体系，该体系由三级指标构成。运用模糊层次分析法确定各项指标权重。权重即为各指标的分值，为百分制，二级、三级依据对应层的权重，分别根据权重计算分值。一级指标5个，二级指标28个，二级指标中资金使用与管理和财务决算各分了4个三级指标。另附一票否决项，只要不符合此项指标，定义为差。详见表1。3.2指标内容及评分标准本次评价采用自上而下，自下而上相结合的方式进行，即县级绩效自评价、省级绩效评价，然后进行成果反馈与督促。为便于县级主管部门的自我评价，本次绩效评价方法采用多因素分值加和法。评分人员在查看资料等基础上，对项目完成情况和效益进行客观评价打分，最后加和求得整个项目的绩效评价总分。由于江西省2010-2011年农村土地综合整治147个项目至评价时间所处状态不一样（有省级验收、市级初验、完工项目和未完工项目）。经充分论证，先将不同状态项目的总分值调整（尚未牵涉的不进行评价），再折算到100分，增强可比性。具体评分标准如下表2。表1　土地整治项目评价指标体系3.3评价结果分析全省2010-2011年农村土地整治147个项目绩效评价平均分为75.76分，其中2010年52个项目绩效评价平均分为74.69分，2011年95个项目绩效评价平均分为76.82分。2011年项目的绩效评价结果普遍要好于2010年项目。按照评价标准，147个项目中评定为合格的项目有121个，评定为良好的项目有26个，未评定出“优”和“差”项目。根据绩效评价结果，对照绩效评价的相关要求，2010-2011年农村土地整治项目存在四个方面的主要问题。3.3.1项目实施整体进度偏慢，个别项目外业工程仍未完工。个别项目由于受灾、变更和阻工等情况，未按时完成项目建设任务，影响了全省整体完工进度。个别项目的尾工工程受季节和耕作条件等因素限制，要等到晚稻收割结束后才能全面完工。3.3.2项目竣工验收进度偏慢，内业资料普遍不规范，影响验收进度。一是大部分示范建设项目竣工后，施工、监理资料不健全，财务资料不规范，项目财务决算和审计的时间过长，出具的材料不规范，影响了项目验收内业资料整理的进度。二是项目竣工后整改完善的时间较长，部分地区的县级自验和市级初验把关不严、质量不高，造成省级验收后整改的工作量很大。三是项目在省级验收后，内外业需整改和补充完善的内容较多，有些确认工程量要进行多次复核，特别是对项目县级财政配套资金的到位和使用情况的认定需补充的证明材料较复杂，影响了最终确认验收的进度。3.3.3部分项目的质量不达标，后期管护不到位，示范效应难发挥。2010和2011年度大部分项目工程由于建设时间过长，交付后没有落实管护资金和具体的保障措施，造成项目工程破损、淤塞情况存在。部分项目单项工程未按设计标准施工，质量监督不严，致使项目的部分沟渠、道路有不同程度的损毁。项目竣工后，土地权属调整工作落实不到位，加之规划设计存在的缺陷没有及时变更，致使项目区灌排等功能无法正常运转，都制约了整体示范效应的发挥。3.3.4项目普遍存在不同程度的结余资金，用途不明确。大部分项目的工程中标价与批复的工程施工费有一定比例的差额，加上实际实施的工程量与招标工程量又有一定的差距或变更情况，造成工程量确认后有大量资金结余。有些县（市、区）没有合理使用不可预见费，也存在结余资金。少数项目未按省财政厅批复的预算进行招投标，存在虚假配套，配套项目与配套资金相互交叉，工程量与资金量的认定材料混乱等现象。部分项目存在会计核算不规范，资金拨付程序和手续不完备，不能清晰反映整个项目资金到位与使用情况。还有项目财务决算和审计报告对配套资金和结余资金情况说明不清晰，无法全面准确反映项目资金总体执行情况的现象。表2　土地整治项目评价指标评分标准续表24　结论讨论4.1结论本研究针对当前绩效评价的情况，从土地管理的角度着手，进行土地整治项目绩效评价研究。从实用性和操作性的原则，建立了“目标+管理过程+结果评价”的指标体系，并结合工作，进行了实例评价，对以后土地整治项目绩效评价具有一定的理论意义和实践意义。4.2讨论4.2.1在指标体系的建立上，很多都是参考其他的评价指标体系，针对绩效指标体系仍处于探索阶段，可能存在欠缺和遗漏，同时，在指标的分级体系中，仍有一部分主观意识的成分，需要进一步完善。4.2.2在指标权重的确定上，有较多的主观成分，因此，关于方法论的研究还待进一步加强。4.2.3结果绩效中的项目效益、耕地质量等级评价的评价时点为项目完成后的2-3年，数据也应该采用项目完成2-3年以后的实际调查数据，由于所选取的项目完成时间不长，可能会造成评价结果的偏差。［1］王静.农村土地整治项目对国民经济的拉动效应分析—以湖南省长沙县福临镇土地整治项目为例［D］.南京：南京大学，2012.［2］樊荣.土地综合整治效益评价研究—以阜宁县万顷良田建设工程为例［D］.南京：南京农业大学，2011.［3］冯应斌，等.西南丘陵区土地整理项目绩效评价指标体系研究［J］.土地经济，2008（10）：38-41.［4］薛思学，等.土地整治项目绩效评价研究—以黑龙江省为例［J］.国土与自然资源研究，2012（1）：28-30.［5］金晓斌，黄玮，等.土地整理项目绩效评价初探［J］.中国土地科学，2008，22（6）：57-62.［6］王瑷铃，赵庚星，等.土地整理效益模糊综合评价研究—以宁阳县伏山土地整理项目为例［J］.山东农业大学学报（自然科学版），2008，39（1）：143-147.［7］赵蕾.土地整治项目绩效评价研究—以蒙自市草坝大洛就土地整治项目为例［D］.昆明理工大学，2013.［8］陈春.基于典型项目的土地整治规划绩效研究—以福建省为例［D］.福建农林大学，2012.（2016-01-12收稿刘晓佳编辑）StudyonPerformanceAppraisalofLandConsolidationProject——ACaseStudyinJiangxiProvinceZUOTeng-yunetal（JiangXilandconsolidationandrehabilitationcenter，Nanchang330025，China）Ontheanalysisoftheconnotationandevaluationcontentforperformanceevaluationoflandconsolidationprojects，byusingfuzzyanalytichierarchyprocess（AHP）andthemethodofmultiplefactorscores，thisdissertationhasbuiltevaluationindexsystemoflandconsolidationprojectinJiangxiprovince，andsetcriteriaofevaluationindexsystem，whichmakestheevaluationmethodmoreoperational.Theauthortakes2010and2011annualperformanceevaluationof147landconsolidationconstructiondemonstrationprojectsasanexample.Fromfivedimensionsofobjectiveofprojectperformance，thesituationofprojectfund，projectmanagement，projectoutputandanprojectbenefit，wecarryouttheevaluationandattachoneticketvetoasadditionalindicators，whichprovidesnewthinkinglineandmethodfortheperformanceevaluationforlandconsolidationproject；wehopetoprovidescientificbasisforperfectingthelandconsolidationprojectbenefitevaluationsystemandimprovingthelevelofprojectdecision-makingandmanagement.Accordingtoperformanceevaluationoflandconsolidationconstructiondemonstrationprojects，theresultsshowthatthereare26excellentprojectswhichaccountsfor18percent.Furthermore，therestofprojectsarequalifiedandthereisnogoodandpoorgrades.Landconsolidation；Theperformanceevaluation；JiangxiprovinceF301.23A1003-7853（2016）01-0049-05左腾云（1980-），男，汉族，江西永新人，工程师，硕士，主要从事土地整治研究。

    国土与自然资源研究杂志发表 2016年1期

  • 全国第三次国土调查与第二次土地调查技术方法探讨研究
    张聪摘要：为了掌握准确、翔实的土地基础数据，制定国民经济与社会发展战略决策，保障国民经济持续、协调、全面发展，决定开展第三次全国土地调查，目前三调工作已经顺利圆满结束，成果运用于多个领域。本文通过对比分析全国三次国土调查与二次土地调查技术方法，总结和提炼十年来土地调查工作中理念更新与技术变化，对未来土地调查工作起到一定得促进作用。关键词：土地;调查;土地;研究做好第三次全国国土调查工作，掌握真实准确的土地基础数据，是推进国家治理体系和治理能力现代化、促进经济社会全面协调可持续发展的客观要求;是加快推进生态文明建设、夯实自然资源调查基础和推进统一确权登记的重要举措;是编制国民经济和社会发展规划、加强宏观调控、推进科学决策的重要依据;是实施创新驱动发展战略、支撑新产业新业态发展、提高政府依法行政能力和国土资源管理服务水平的迫切需要;是落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度、保障国家粮食安全和社会稳定、维护农民合法权益的重要内容;是科学规划、合理利用、有效保护国土资源的基本前提。1.全国第三次国土调查主要任务在第二次土地调查成果基础上，按照国家统一标准，在全国范围内利用遥感、测绘、地理信息、互联网等技术，统筹利用现有资料，以正射影像图为基础，实地调查土地的地类、面积和权属，全面掌握全市耕地、种植园、林地、草地、湿地、商业服务业、工矿、住宅、公共管理与公共服务、交通运输、水域及水利设施用地等地类分布及利用状况;细化耕地调查，全面掌握耕地数量、质量、分布和构成;开展低效闲置土地调查，全面摸清城镇及开发区范围内的土地利用状况;同步推进相关自然资源专业调查，整合相关自然资源专业信息;建立互联共享的覆盖市、县二级的集影像、地类、范围、面积、权属和相关自然资源信息为一体的国土调查数据库，完善各级互联共享的网络化管理系统;健全土地等自然资源变化信息的调查、统计和全天候、全覆盖遥感監测与快速更新机制。1.1土地利用现状调查土地利用现状调查包括农村土地利用现状调查和城市、建制镇、村庄（以下简称城镇村）内部土地利用现状调查。1.农村土地利用现状调查以县（区）为基本单位，以国家统一提供的调查底图为基础，实地调查每块图斑的地类、位置、范围、面积等利用状况。2.城镇村内部土地利用现状调查充分利用地籍调查和不动产登记成果，对城市、建制镇、村庄内的土地利用现状开展细化调查，查清城镇村庄内部商业服务业、工业、住宅、公共管理与公共服务和特殊用地等地类的土地利用状况。1.2土地权属调查结合全国农村集体资产清产核资工作，将城镇国有建设用地范围外已完成的集体土地所有权确权登记和国有土地使用权登记成果落实在国土调查成果中，对发生变化的开展补充调查。1.3专项用地调查与评价基于土地利用现状、土地权属调查成果和自然资源管理形成的各类管理信息，结合自然资源精细化管理、节约集约用地评价及相关专项工作的需要，开展系列专项用地调查评价。1.4同步推进相关自然资源专业调查在开展三调的同时，同步推进相关自然资源专业调查工作，按照三调的分类标准和相关要求，做好第九次森林资源连续清查、东北重点国有林区森林资源现状调查和第二次草地资源清查的数据汇总工作，并将相关调查成果整合进三调成果中。2.全国“二调”与“三调”技术方法对比分析1.三次国土调查基于内业对比分析制作土地调查底图。国家在最新数字正射影像图基础上套合第二次全国土地调查数据库，逐图斑开展全地类内业人工判读，通过对比分析，提取数据库地类与遥感影像地物特征不一致的图斑，预判土地利用类型，制作调查底图。二次调查为基于影像图开展内业判读描画形成外业调查底图。2.三次国土调查基于3S一体化技术开展农村土地利用现状外业调查。地方根据国家下发的调查底图，结合日常国土资源管理相关资料，制作外业调查数据，采用3S一体化技术，逐图斑开展实地调查，细化调查图斑的地类、范围、权属等信息。对地方实地调查地类与国家内业预判地类不一致的图斑，地方需实地拍摄带定位坐标的举证照片。国家对地方外业调查范围、方法、技术要求及举证材料都进行了详细的规定，二次调查是采用综合调绘法或全野外调绘法。3.三次调查基于“互联网+”技术开展内外业核查。利用“互联网+”技术，对县级调查初步成果开展全面核查和抽样检查。采用计算机自动比对和人际交互检查方法，对地方报送成果进行逐图斑内业比对，检查调查地类与影像及地方举证照片的一致性，并采用“互联网+”技术开展在线举证及外业实地核查。对国家外业核查中发现地方拒不如实调查的不实图斑信息，国家将直接修改图斑信息，确保调查成果质量。二次调查内外业核查工作分为两个阶段进行，内业核查工作完成后，抽取外业核查图斑输出图纸开展外业核查，造成外业核查范围小、随机性不强、机动灵活性差的特点，而且核查成本较高，三调采用“互联网+”技术开展在线举证及外业实地核查很好的解决了传统外业核查存在的问题。4.基于大数据技术开展土地调查成果多远服务与专分析。利用大数据、云计算等技术，面向政府、国土资源管理部门、科研院所和社会公众等不同群体特点，优化海量数据处理效率，提供第三系土地调查成果快熟共享服务;开展各类自然资源、湿地、重点城镇节约集约用地分析，形成第三次土地调查数据成果综合应用分析技术机制。3.总结与体会1.组建专业队伍，加强技术培训，是完成国土调查的技术支撑打造一支品德好、业务精、素质高、作风硬的专业队伍，并组织开展了形式多样的市、县、乡、村四级技术培训和岗前指导，调查人员经考核通过后上岗。2.新技术、新方法的应用是提高调查精度和工作效率的有效途径在国土调查工作中，采取卫星遥感定位、网络通讯和地理信息等技术手段，形成分辨率高清影像图。新技术、新方法的应用显著提高了调查的科技含量、调查精度和工作效率。

    科技信息杂志·学术版 2021年7期

  • 做好三篇国土大文章建设“山清水秀、天蓝地净”的美丽大连
    土地是国家赖以生存和发展的重要基石，耕地保护是生态文明建设的重中之重。近年来，大连市牢固树立“绿水青山就是金山银山”的理念，始终坚持“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地”的基本国策，全面落实耕地保护，助力乡村振兴。农田水稻金黄如画，美丽乡村碧绿似诗。大连市坚持底线思维，强举措，保红线，围绕土地资源谋篇布局，做好三篇国土大文章，奋力建设“山清水秀、天蓝地净”的美丽大连。做好“国土空间规划”大文章大连市按照生态功能划定生态保护红线，按照保质保量要求划定永久基本农田，按照集约适度、绿色发展要求划定城镇开发边界，一体部署、同步推进市县国土空间规划体系建设，实施“多规合一”，一张蓝图绘到底，为建设美丽大连提供有力支撑。坚持科学划定“三区三线”，统筹推进市域内空间开发、资源配置和用途管控。5月，大连市召开“三区三线”划定工作部署会议。坚持底线思维，坚决守住耕地保护红线，牢牢扛稳维护国家粮食安全重大政治责任。坚决守住生态保护红线，为生态强市建设提供坚强有力支撑。坚持紧凑发展与节约集约相结合，科学划定城镇开发边界。全市“三区三线”划定构建国土空间开发保护新格局，为加快大连“两先区”高质量发展提供空间保障。科学高效推进国土空间规划编制，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束。2021年，大连市启动了《大连市国土空间生态修复规划（2021-2035年）》编制工作。截至目前，开展10个专题研究，全部通过专家评审会，完成三轮意见征集工作，形成阶段性成果。下一步，大连市将锚固生态安全格局，促进形成优质高产的农业空间、山清水秀的生态空间、健康安全的城镇空间。做好“严守耕地红线”大文章“地者，政之本也，辨于土而民可富。”耕地是最宝贵的资源，是粮食生产的“命根子”，是国家粮食安全的根本保障。近年来，大连市落实耕地保护基本国策，始终坚守耕地保护红线不动摇，严格控制农用地和生态用地转为建设用地，不断扎紧耕地保护的“篱笆”。严守耕地保护红线，全面实行永久基本农田特殊保护。近日公布的大连市第三次全国国土调查数据显示，大连市耕地面积569.78万亩，主要构成以旱地为主，面积504.26万亩，占全部耕地面积88.50%。大连市严格落实耕地和永久基本农田保护指标，严格落实耕地保护目标责任，集中力量开展土地整治和高标准农田建设，科学推进占用耕地与补充耕地计划管理，严格执行“先补后占、占一补一、占优补优”的占补平衡政策。落实最严格的耕地保护制度，坚决遏制耕地“非农化”“非粮化”问题。粮食是治国安邦的根本，切实将饭碗牢牢端在自己手中。做好“节约集约用地”大文章今年以来，大连市锚定三年挺进“万亿GDP城市”目标任务，通过规划管控、计划调节、加强用地预审、严格供地标准、强化批后监管等措施，高效利用土地资源，全面优化土地资源配置，全力推动产业振兴发展。深化土地审批制度改革，打造一流营商环境。3月以来，大连市制定并印发《大连市自然资源系统2022年度优化营商环境实施方案》，向全市发布18项具体举措，包括“优化征地组卷环节”“优化项目前期策划生成机制”“提升不动产登记便利度”等。其中，改革实施类措施7项，管理服务类措施11项，更好地发挥国土空间规划的统筹作用，从区域和可持续发展角度优化空间资源的时空配置。节约集约用地，助力重点项目建设和有效投资落实落地。6月，省委副书记、市委书记胡玉亭主持召开专题会议，研究部署闲置土地、楼宇盘活利用工作。加快处置供而未建土地以及涉及商业、民生和城市形象的停缓建项目，“一地一策”“一楼一策”制定处置方案，加强政策供给，正向激励和反向倒逼同时发力，推进招商、征地、供地、建设和监管全流程有机融合，加强土地精细化管理，实现土地效益最大化。（大连市自然资源局）

    辽宁自然资源杂志发表 2022年6期

  • 浅议自然资源部门在土地综合整治中的职责和职能
    作者：舒贤昌、刘召霞   摘要：土地综合整治是指对农村利用不合理和效率低的地區，进行总体的规划和指导，通过开展农用地、建设用地整理和乡村生态保护修复等综合治理活动，提高土地的利用效率，改善人民的生产生活条件。自然资源部门作为空间规划的主要部门，要合理规划土地整体的资源利用，改善生态文明。本文对自然资源部门在土地综合整治中的职能和职责进行分析，希望能够有效提高自然资源部门的工作效率。Abstract：Comprehensivelandconsolidationreferstotheoverallplanningandguidancefortheareaswithunreasonableandlowefficiencyinruralareas.Throughthecomprehensivemanagementactivitiessuchastheconsolidationofagriculturalland，constructionlandandruralecologicalprotectionandrestoration，thelandutilizationefficiencyisimprovedandthepeople'sproductionandlivingconditionsareimproved.Asthemaindepartmentofspatialplanning，thenaturalresourcesdepartmentshouldrationallyplantheoverallresourceutilizationofthelandandimproveecologicalcivilization.Thisarticleanalyzesthefunctionsandresponsibilitiesofthenaturalresourcesdepartmentincomprehensivelandconsolidation，hopingtoeffectivelyimprovetheworkefficiencyofthenaturalresourcesdepartment.关键词：自然资源部门;土地综合整治;职责和职能Keywords：naturalresourcesdepartment;comprehensivelandimprovement;responsibilitiesandfunctions中图分类号：F301.2                    文献标识码：A                 文章编号：1006-4311（2020）27-0062-020 引言随着我国对生态文明建设的质量和要求不断提高，自然资源部门在土地综合整治工作中的地位和作用也日益凸显。自然资源部门要加强对土地资源的开发和保护，对土地资源进行合理的空间规划，贯彻落实绿色发展、可持续发展的理念，切实做好项目和资金整合，优化生产、生活、生态空间格局，促进耕地保护和土地集约节约利用，保证生态文明建设的有效推进。1 自然资源部门与土地综合整治之间的关系随着我国经济的发展，人民的生活水平也在不断提高，对生活环境质量的要求也在逐渐增加，并且我国作为人口大国，在很多地区土地资源分配情况不合理，不仅降低了人们的生活质量和生活舒适度，也影响了我国自然资源的合理利用和生态文明建设的发展。土地综合整治是自然资源部门负责的一个重要内容，通过合理的土地资源利用计划和空间规划，全面提高土地的承载力，落实绿色、可持续发展的要求。土地综合整治离不开自然资源部门的规划，因此，自然资源部门要对土地进行科学、系统的规划，避免某些地区追求发展而破坏生态环境，提高土地的使用寿命。从目前来看，自然资源部门工作的主要内容就是对土地资源进行科学规划，提高生态功能的系统性和完整性，加强农用地整理，提升耕地质量，提高土地集约利用水平，盘活闲置土地，有序开展农村宅基地及其他低效用地整理，改善人居环境，全面落实“绿水青山就是金山银山”的重要理念，保证我国的自然资源的可持续发展。2 当前土地综合整治中存在的问题首先，在土地综合整治中目标规划不够明确，相关部门没有明确自身职责，可能会在整治当中出现分配混乱等问题，尤其是没有明确土地应用的主体功能、资源利用规划和当地的整体规划的关系，在整治中容易造成三者之间的矛盾，影响土地综合整治的效率和土地的利用率。其次，相关整治部门没有明确的土地分配制度和体系，在工作时管理环节杂乱，没有明确用地预审、建设许可、规划核实等批审环节，没有和相关部门进行有效沟通，在很大程度上影响了土地整治工作的开展。还有一些工作人员没有提前了解当地土地的用途和环境条件，在规划时没有设计具有长远性的策略，对土地资源的规划要求比较片面，降低土地自然的承载能力，影响土地综合整治的效果。3 自然资源部门在土地综合整治中的职责3.1明确土地相关责任人自然资源部门要在土地综合整治中明确土地的所有权和使用权，制定相關的法律法规和相关部门的规章制度。并且要对土地所有人进行统一的登记，登记不动产统一确权登记、户籍调查等，保证土地相关责任人所享有的权利和应履行的义务，从而完善土地综合整治管理体系，保证土地整治工作的顺利开展。3.2规划土地自然资源的合理利用自然资源部门以土地自然资源开发利用的标准为基础，对土地综合治理工作制定相应的规划和策略，重点组织对存在闲置、利用低效、生态退化及环境破坏的区域实施国土空间综合治理，创建土地自然资源开发利用体系，为土地综合整治工作的有序完成提供有力保障。自然资源部门也要设立相关的评价体系，对土地资源的利用进行考核评估，监督土地综合整治工作，为工作人员提供相关的建议，提高土地综合整治工作的效率。3.3明确土地空间规划利用和耕地制度自然资源部门要根据当地的地区发展情况，规划生态保护红线，开发边界线等控制线，明确土地空间的合理开发利用，构建节约型生产环境、生活环境的空间分布，有效利用土地资源。并且要制定耕地保护制度，规定新增耕地的数量、使用年限等，提高土地的使用时间，防止过度耕种，导致土地荒漠化。健全完善耕地补偿制度，保证土地资源利用要求的有效落实。4 自然资源部门在土地综合整治中的职能4.1优化土地布局，提高地区经济效益从现阶段来看，许多土地综合整理工作没有明确土地布局，对土地资源利用不合理，影响土地资源的经济效益，也浪费了土地资源。因此，自然资源管理部门要根据土地的状况以及周围环境，合理规划土地布局，利用土地资源体现各行各业的优势，让土地发挥自己应有的经济价值，既可以提高土地资源的利用率和综合整治效率，也能增加当地人民的收入。例如，自然资源管理部门先调查当地的经济发展情况，如当地土地资源比较贫瘠，能够进行耕种的土地资源比较少，自然资源管理部门可以建议当地政府优先在这种地区建设工厂、楼房、商场等，设计合理的建筑分布和功能，优化土地布局，从而提高当地人民的生活水平和经济条件。对于一些农村地区，大部分土地资源都可以进行劳动耕种，相关部门设计耕种作物分布，如一整亩土地的北部种大豆、南部种小麦等，还要要求耕种的数量和规模，合理分配土地资源，把农田和生态环境建设相结合，既提高当地地区的经济效益，也能保证土地综合整治工作成果。4.2贯彻土地综合整治的理念生态环保理念是进行土地综合整治工作的一大中心思想，相关工作人员要深刻理解土地综合整治理念，了解土地资源与周围其他环境资源有着密不可分的联系，进而才能有效进行土地综合整治工作。因此，自然资源部门要给土地综合整治工作人员讲授土地资源与其他资源之间的利害关系，贯彻土地生态环保的绿色理念。并对工作人员传授相关法律知识，用法律条款来约束工作人员的行为，进一步提高土地综合治理工作的效率。例如，在土地综合治理工作开展前，自然资源部门开展土地资源知识的讲座或培训，给相关人员讲解土地资源分布情况和与其他资源之间的相互联系和制约关系，随后要进行相关的考核，帮助相关工作人员深入了解知识，减少在土地综合治理工作中的错误行为。自然资源部门也要开展相应的法律知识讲座，让部门从事土地综合整治工作的相关人员依法工作，依法对土地进行综合整治。在土地综合整治工作中，自然资源部门要加强项目监管，对于一些整治比较难的土地，可以进行经常性的巡查，分析存在问题，协调解决实际困难，有效提高工作人员的工作效率。4.3根据地区制定整治计划，做到因地制宜土地综合整治的关键是因地制宜，整治工作以当地的土地情况和实际生态环境为基础，充分利用当地的环境资源，最大限度的提高土地的经济效益和利用率。自然资源部门要为土地综合整治人员提供相关资料，与工作人员进行合理规划，明确整治目标和整治方案，假设出整治效果，根据假设，对实际情况中出现的问题进行解决，完善整治措施，做到因地制宜。对面积较大、涉及面广，可能存在分歧意见的土地综合整治项目，必须举行听证会，认真论证。例如，自然管理部门先调出需要整治地区的相关资料，包括近几年的降雨量、土地质量、植被覆盖率、天气环境情况等，土地综合整治工作人员根据资料设计相应的整治方案。如对比较干旱的西北地区来说，自身生态环境调节能力较差，土地荒漠化现象严重，相关部门与工作人员要以生态环境进行保护和修整作为整治工作的重点。相关工作人员根据不同的地理环境，设计保护、修复、重建环境等方面的整治计划，因地制宜，有效提高土地综合整治工作的效果。4.4为土地整治工作提供新型技术和人才土地综合整治工作的效率与整治技术水平、工作能力有着极大的关系，自然资源部门要为整治工作提供技术型人才和新型科技技术，并结合当前时代的生态文明建设理念，有效提高土地综合整治技术的水平。例如，自然资源部门要制定人才培养计划，多参加国内外的交流活动，培养自然资源科技创新领域的人才，从而提高土地综合整治的效率;要充分借鉴土地综合整治工作先进地区的成熟经验，运用好“他山之石”，切实推动本地土地综合整治项目上台阶;要用好新技术、新设备，工作时可以利用小型机械频率的设备，保护土地的物理性质，达到土地综合治理工作的真正目的。可以通过组织开展培训会的方式，加强对于工作人员工作能力的监督，发挥其主动性与能动性，提高土地治理能力。加强新型技术人才的福利水平，为技术提升营造良好的工作空间，提高政府部门土地治理的整体能力。在现代化的背景下，可以运用线上线下联动培训的方式，加强工作人员的工作水平，线上培训能够打破时间以及空间的限制，直接使工作人员对接相关专家，提高工作人员的工作能力。运用线下培训能够使结合实践案例、学习先行地区的优秀经验，提高实践操作能力，达到理论和实践结合的有效目的。工作人员在工作过程中，还有可能出现懈怠、散漫心理，组织领导层需要提高工作人员工作的积极性，设置适当的奖励，提高相关创新性人才的工作能力以及工作热情，加强对于工作人员的管理。建立问责机制，明确工作人员的具体职责，当发现问题之时，能够寻找到问题的源头，责任到人，适当时给予一定的惩罚，加强对于工作人员工作水平的控制。在另一方面，也可以运用奖励机制，加强对于优秀员工的奖励，通过树立榜样的作用，引导其他工作人员更好地进行先进知识的学习，提高综合治理的能力，加强一线技术人员的工作自信心。5 结论综上所述，自然资源部门在土地综合整治工作中起着至关重要的作用，要合理规划土地空间的利用计划，优化土地布局，贯彻落实绿色、可持续发展理念，既能保证土地整治工作的效率，也能提高当地的经济效益。参考文献：[1]徐莹.关于空间规划职能整合到自然资源部的问题及建议[J].资源导刊，2019（01）：18.[2]常新，张杨，宋家宁.从自然资源部的组建看国土空间规划新时代[J].中国土地，2018（5）：25-27.[3]胡晟旗.提升土地综合整治业务管理和服务能力的研究[J].城市建设理论研究（电子版），2016（22）：41-42.

    价值工程杂志发表 2020年27期

  • 全民所有自然资源中土地、森林资产清查及负债表编制相关问题的研究及建议
    作者：马辉，贾月江，任安才(四川省冶金地质勘查局测绘工程大队，成都610212)     自然资源作为整个生态系统中至关重要的组成部分，在当今环境和资源消耗巨大的状况下，已日益受到社会各界的关注。但基于其在全国往往以低价甚至无偿获取的客观背景，各种机构和组织无法合理将其消耗情况与获得的经济效益更好联系，进而造成自然资源进一步消耗。为了进一步加强生态文明建设，党的十八届三中全会明确提出“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计。建立生态环境损害责任终身追究制”。通过开展自然资源资产清查、探索编制自然资源负债表，对全民所有自然资源资产进行全面清理和核查，推动建立健全科学规范的自然资源统计调查制度和建立资源资产清查数据库，努力摸清自然资源家底及其变动情况，为推进生态文明建设、有效保护和永续利用自然资源提供信息基础、监测预警和决策支持。1研究背景1.1自然资源部门成立前自然资源管理情况自建国以来，我国在对湿地、森林、矿藏、草原、荒漠、海洋等自然资源的管理上，主要实行的是与自然资源相关部门进行专业化管理。从专业化角度来说，在管理效率、工业化开发和科技进步上提供了保障，能够缩小与发达国家在资源利用技术和工业化的差距。但与此同时，由于自然资源本身的复杂性，政出多门、规划打架、协调不畅、执行不力、追责乏力等问题开始不同程度地出现。1.1.1管理分散各类自然资源的管理以产业类别进行分工，由不同主管部门分别管理，权利体系由国土、林业、水利、环保、农业等各部门分散构建。1.1.2管理混乱海洋、林业、草原、湿地资源多部门交叉管控。水资源实行単门类统一管理。土地、矿产资源实行相对集中统一管理。1.1.3规划编制混乱土地利用总规、城乡规划、主题功能区规划、生态功能区规划编制机构分散、层级结构、编制标准不统一，规划目标相抵触，内容相矛盾，内容乏味，八股化、程式化，导致项目重复建设，和国家资源、资产、资本的浪费和流失。1.2自然资源部门履行自然资源管理两统一职责《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确指出：“健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责。”1.3全民所有自然资源资产清查及负债表编制的目的以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，按照党中央、国务院关于生态文明体制改革的总体要求和统筹推进自然资源资产产权制度改革的相关要求，以"履行所有者职责、维护所有者权益"为目的，以开展全民所有自然资源资产清查统计为基础，以探索资源资产价值及负债核算为手段，摸清全民所有自然资源资产的家底及其变动情况，准确掌握自然资源资产所有者权益。为健全国有资产管理情况报告制度，完善全民所有自然资源资产有偿使用制度，加快构建系统完备、科学规范、运行高效的中国特色自然资源资产产权制度体系，进一步推动生态文明建设提供基础支撑。2试点工作方法2.1自然资源资产清查2.1.1自然资源资产清查技术路线基于“国土三调”(或最新的国土变更调查)成果，并叠加各类自然资源专项调查成果，形成自然资源实物量成果。以“国土三调”图斑为依据，叠加林地“一张图”、草原和湿地调查监测成果、确权登记成果等，先核实各类自然资源的权属、分布、面积和范围，再确定各类自然资源的数量和质量，形成全民所有自然资源资产权属、数量、质量、用途、分布等实物属性信息。以“国土三调”或国土变更调查底图为基础，叠加基准地价等成果，形成清查单元对应的基准地价信息，实现价值属性的清查。以汇集、补充的数据为基础，估算全民所有自然资源资产的经济价值。图1自然资源资产清查工艺流程2.2自然资源资产负债表编制2.2.1自然资源资产负债表编制技术路线基于自然资源资产清查成果，形成7类自然资源资产账户，充分利用现有的各类调查统计数据填报各类账户报表，并在此基础上核算编制全民所有自然资源资产负债表的主表和附表，通过分析和评价自然资源管理情况编制分析表。图2自然资源资产负债表编制工艺流程3试点过程中的具体做法3.1三大类地类调整在清查时对表A-6全民所有土地资源资产清查地类范围对照表中一些地类做了调整。首先是农用地，补充了三级地类，0201K、0202K、0203K、0204K，虽然此次土地资源清查和负债表编制未对坑塘水面(1104)和沟渠(1107)进行清查，但在国土三调中，这两个地类按照三大类分类也是属于农用地，且这两个地类对农业生产的意义重大，因此我们认为在土地资源清查时将坑塘水面和沟渠一并纳入农用地清查。其次是建设用地，补充了广场用地、高教用地等三级地类，也将农村居民地(0702)纳入了建设用地的清查。虽然农村居民点原则上不属于国有建设用地，但权属调查为国有的农村居民点一般为已征收为国有的土地地块中未开始建设的农村居民地，应按国有用地调查，同时农村居民点属于建设用地，因此在土地资源清查时将权属标注为国有的农村居民地一并进行了清查并对已供土地中的农村居民地进行了价值估算。3.2国有农用地经济价值估算由于试点县并未完成国有农用地基准地价的评价工作，但我们认为对国有农用地经济价值的估算，应使用国有农用地基准地价评估更为合理，更具有可操作性和可复制性。因此，笔者经过查阅收集大量资料，选取了广东省兴宁县、贵州省江口县、湖北省襄阳市、辽宁省铁岭市的国有农用地基准地价成果，估算出耕地、林地、园地、设施农用地的基准地价，并参考多个地市国有农用地基准地价成果中的修正系数确定了试点县各地类的修正系数，按照修正系数预估了各地类的基准地价。这个预估基准地价仅仅是一个参考，待试点县国有农用地基准地价评定工作结束后再替换为试点县的国有农用地基准地价。3.3林地价值量估算试点县只有商品林，没有公益林。林地价值估算时，笔者采用了两种方法。一是林地和林木所有权均为国有的商品林资源资产的，只评估林木价格，不评估林地价格；二是林地所有权为国有、林木所有权为非国有的商品林资源资产的，只评估林地价格，不评估林木价格。林木价格评估时，根据林业部门收集的统计资料，林木价格按600元/m3计算，林木体积按胸径、林木高度等进行估算。林地价格在评估时，采用预估的国有农用地基准地价中的林地价格进行估算。此方法更便于推广和统一标准。否则，必须由专业的林业评估机构来进行价值估算，第一是估价成本会提高，第二是标准难以统一，可操作性不强。3.4林地质量等级评定在对清查表C-1中林地质量等级填写时，参考《林地保护利用规划林地落界技术规程》(LY1955-2011)中林地质量等级评定方法对全民所有森林资源资产中的林地进行质量等级评定。交通区位采用以县城中心建立缓冲区的方法，按照县城中心到林区最远距离将区位分为5个缓冲区，由近及远赋予5个等级，作为林地质量等级评定因子。坡向因子评价内容采用的坡向与林地一张图中采用的地理坡向不同，根据相关资料将二者统一。土壤类型因子评价中，相对于《林地保护利用规划林地落界技术规程》，林地一张图中的土壤类型更加细化，因此将林地一张图中土壤类型按大类归入评定等级中进行评价，但丹棱涉及到的冲积土及盆地盆周山地林区无对应土壤类型，经查资料，也无确切资料对其进行认定归类，我们暂且将冲积土归为新积土，盆地盆周山地林区归为黄壤。对于无林地一张图属性的图斑，按低等级评价。最后根据各评定因子的权重来综合评定林地质量等级。3.5供地数据中道路的分析高速公路的征供地范围与道路修建实际位置有偏差。因此在进行空间分析时，只采用了供地数据中的相关属性，将属性直接赋在相应道路图斑上，而未进行直接分析赋值。4主要问题及建议4.1全民所有土地资源资产清查三大类地类范畴在对全民所有自然资源资产进行清查时，《全民所有自然资源资产清查试点技术指南》(征求意见稿)中定义的全民所有土地资源资产清查的三大地类的范畴与第三次全国国土调查三大地类的范畴有一些出入，对此笔者提出了以下疑问。4.1.1全民所有土地资源资产清查的地类范畴是否合理首先是农用地，在《全民所有自然资源资产清查试点技术指南》(征求意见稿)中的农用地只包括耕地、种植园用地、其他土地中的设施农用地和田坎。未包含坑塘水面和沟渠。在第三次全国国土调查中，这两个地类按照三大类分类也是属于农用地，且这两个地类对农业生产的意义重大，同时，在国有农用地基准地价评定中，坑塘也是作为国有农用地进行基准地价评定的，如果仅因为其在地类一级类中属于水域及水利设施用地，就将其归到水资源进行调查并不合理，因此笔者认为在土地资源清查时将坑塘水面和沟渠一并纳入农用地清查。其次是建设用地，农村居民地(0702)是否应纳入建设用地的清查。虽然农村居民点原则上不属于国有建设用地，但权属调查为国有的农村居民点一般为已征收为国有的土地地块中未开始建设的农村居民地，应按国有用地调查，同时农村居民点属于建设用地，因此在土地资源清查时应将权属标注为国有的农村居民地一并进行清查并对已供土地中的农村居民地进行了价值估算。4.1.2其他草地是纳入草原资源清查还是土地资源清查其他草地(0404)在第三次全国国土调查中属于宜农未利用地，在实际调查中大多为荒草地，本身并不用于放牧，也不产生干草或其他草产品，也可能很快就被开发利用，尤其是权属为国有的其他草地，很大部分都是已经被征用开发的推土区由于未及时建设长满杂草而调查为其他草地，广东省国有农用地基准地价评估中也将其他草地作为宜农未利用地纳入了国有农用地基准地价评定。建议将国有其他草地纳入土地资源进行清查，或者单独清查统计。4.1.3田坎的清查方式根据四川省第三次全国国土调查成果来看，全省无田坎图斑，在进行地类面积统计时田坎面积全部由田坎系数计算得出。田坎仅由面积体现，不由图斑体现，在清查过程中，田坎是否要单独按地类进行清查，清查时在清查相关表格中应如何表示。建议如果无田坎图斑，则在实物量清查时不单独清查田坎，在价值量清查时，耕地图斑的价值量可按耕地和田坎分别计算价值量后相加得出。4.2各部门数据统一口径和属性不一致的问题4.2.1国土三调、国土二调与其他部门专题数据地类认定、空间位置、属性不一致的问题国土三调、国土二调成果与其他部门的专题数据不仅在地类认定上，还有属性上都存在一定差异，比如：“林地一张图”中属性与三调成果在地类认定上有差异，果树林在林业数据中为林地，但在国土三调中为种植园用地，还有林地权属不一致，这种不一致会导致在价值估算方法的选择不一致，影响经济价值估算成果。国土三调成果与“林地一张图”属性不一致的问题。如：国土三调成果中地类为乔木林地，但“林地一张图”中可能是竹林地，或灌木林地，在实际操作过程中，我们既保留国土三调中的地类，同时也保留“林地一张图”中的林地地类，并且在价值估算时以“林地一张图”中的各项林地立地因子进行计算。如果为了使两种调查成果属性统一，采用外业调查核实的方法，同样会有几个问题：一是对外业调查人员专业素质要求较高，否则林分因子无法准确调查清楚；二是外业调查结果与现有数据成果中属性不一致，如何修改及统一更新到相关成果中也是需要探讨的问题。4.2.2自然资源部门内部的数据存在差异自然资源部门内部不同股室之间的数据也存在差异，如征供地范围与国土三调图斑范围存在差异，会导致空间叠加分析结果与实际不符，造成全民自然资源清查产生误差。对于基础数据的口径不统一、属性不一致问题，一是建议加快国土调查成果与林地调查成果的整合、统一，现在林业已合并到自然资源部门，应加快促进国土调查成果与林地调查成果的整合、统一。二是建议加强自然资源部门内部各股室数据的统一、协调，对于征供地数据中存在的属性不全、拓扑问题进行处理，尤其是用地管理信息数据应统一进行集中清理坐标偏移、用地范围重叠、拓扑错误问题，便于今后数据的管理和使用。

    四川农业科技杂志发表 2022年10期

  • 自然资源资产审计的实践与思考
    作者；路秦洲    一、自然资源资产审计的实践探索（一）高度重视，精心谋划。在铜川市政府2014年工作报告提出要对领导干部进行“绿色责任”审计的要求后，市审计局积极采取措施，认真组织，确保这项工作顺利进行。一是高度重视。市审计局党组及时专门召开会议研究，本着“先行先试”的原则，结合实际选定铜川市王益区和新区管委会两个领导的经济责任审计项目开展自然资源资产审计试点；二是精心谋划。通过阅读自然资源资产审计相关书籍和网上查阅相关资料等方式，详细了解自然资源资产审计的概念、内容、所含指标以及相关的审计方法。借鉴其中好的经验和做法，使这项工作开展做到心中有底。同时局领导带队深入被审计单位，实地调研各区县自然资源资产管理情况，通过召开环保、国土、水利、农林等相关部门专题座谈会，走访环境资源方面的专家、察看现场等方式力求准确掌握自然资源资产管理机构及管理模式情况，为这项工作开展奠定基础。（二）做实方案，强化实施。对确定开展的自然资源资产审计项目，一是认真搞好审前调查，详细编制审计方案。审计组对被审计单位进行常规审前调查的基础上，进一步了解掌握环保、国土等相关部门掌握的数据以及涵盖于自然资源资产相关制度建设等，通过认真分析自然资源资产审计所需各类指标，结合铜川市下达区县的资源节约和环境保护等考核指标，从中精心选择18项指标作为自然资源资产审计的载体。在此基础上做好审计方案编制，切实做到审计方案要充分体现自然资源资产审计特色和要求；二是以相关指标为切入点，抓好审计实施。以领导干部任期内耕地面积、林地面积、万元生产总值能耗等自然资源、矿产资源和环境保护等18项指标为切入点，通过对各相关管理部门填写的相关指标数据的实地审计核查，确保指标数据来源的真实、准确，有上级业务部门的评估确认文件；三是结合考核指标，恰当进行评价。此次审计以领导干部任职前后耕地面积、林地面积等18项指标数量、质量为切入点，结合铜川市下达区县的相关考核指标任务，综合评估指标数据优劣，全面、客观、准确评价领导干部任期内自然资源和生态环境变化及其本人对其承担责任。（三）认真总结，提升成果。通过对两个区县开展领导干部自然资源资产审计探索，一是基本摸清了领导任期前后农用地面积、耕地面积等相关自然资源资产数据，为恰当评价领导干部任期内对自然资源资产管理提供了基础；二是有效探索了自然资源资产审计的思路和方法，总结积累了自然资源资产审计经验，为下一步开展自然资源资产审计提供了借鉴；三是通过提出审计建议，为各区县完善自然资源资产登记管理，探索编制自然资源资产负债表，逐步建立自然资产资源节约利用保护制度提供助力；四是增强了领导干部的“绿色责任”意识，促使领导干部任期内科学合理地开发利用自然资产资源，加强生态建设。二、自然资源资产审计存在的主要问题（一）缺乏统一的操作指南。由于自然资源资产审计是新事物，现在正处在探索阶段，缺乏统一的操作指南，自然资源资产审计具体审计什么，具体包含哪些指标，这些指标数据如何提取，如何利用和进行审计评价，目前还没有一个行业指导标准和规范操作指南，审计人员只能在审计实践中凭自己主观经验摸索，这样就造成审计内容不一致，报告五花八门。（二）自然资源资产保护利用制度建立滞后。目前，国家相关自然资源资产保护利用制度立法滞后，未建立资源有偿使用制度和生态补偿制度，部分地方也未建立健全能源、水、土地节约集约使用制度。有些虽然规定了耕地保护红线，但未对区县单位产值耗地量，亿元GDP耗地量，土地利用率等作出制度规定。水资源管理、森林绿化、能源管理等相关制度也不健全、不完善，部分制度可操作性不强。这些制度的缺失使审计人员对区县自然资源资产管理好坏评价缺乏依据。（三）部分指标数据获取难。部分区县未按规定对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、矿产等自然资源资产存量、消耗等数据登记台账和建立数据库，个别区县只对现有生产企业的矿产资源储量登记了台账，未对本地区所有关闭、闭坑、及停产矿山和未开发地的主要矿产资源储量建立台账，导致主要矿产资源储量反映不完整。这些数据缺失，严重地降低了领导干部任期内自然资源资产审计的效果。（四）部分指标数据不明确具体。由于区县的部分GDP能耗、城市污水处理、万元工业增加值用水量等指标数据是市级部门统一监测管理，但市级部门监测的这些数据不能分解到具体的区县，同时区县也未设立监测机构对这些数据进行单独监测。这些都给审计人员认定相关区县的指标数据带来很大的困难。（五）审计人员相关业务知识亟待提高。由于自然资源资产审计的特殊性，涉及大量自然资源资产专业技术和非财务数据的分析，需要应用一些非财政财务审计的方法，他要求审计人员的知识结构需要多元化，而现有审计人员受知识结构和业务水平限制，对自然资源、环境保护等相关知识知之甚少，只能运用传统的审计思维和方法去审计，已不能满足开展自然资源资产审计的要求。三、完善自然资源资产审计的建议（一）出台自然资源资产审计操作指南。审计署应尽快研究出台自然资源资产审计操作指南和相关评价体系标准，明确自然资源资产审计内容、所审指标以及采用的审计方法，进一步指导自然资源资产审计操作，规范自然资源资产审计评价，避免审计人员在自然资源资产审计实践探索中“走弯路”。（二）健全完善自然资源资产政策法规制度。国家有关部门应加强自然资源资产管理的调研，不断完善相关立法和政策措施，逐步建立和完善自然资源资产相关管理制度，各区县也要结合本地实际探索建立健全能源、水、土地节约集约使用制度。只有完善健全的自然资源资产管理制度，才能使自然资源资产审计有规可依，有据可参。（三）完善自然资源资产登记管理和监测工作。区县应进一步加强对自然资源资产登记管理和监测工作，制定完善相关登记管理和监测制度，逐步建立起覆盖本地区范围的能源、水、土地、森林等自然资源资产数据登记台账和数据库，全面反映本地区自然资源资产存量现状和每年的消耗量。只有区县相关自然资源资产指标数据反映全面、完整、准确，审计人员才能对相关指标数据进行利用和分析，合理进行评价，提出节约利用自然资源资产的相关建议。（四）加强自然资源资产审计的探索和研究。将自然资源资产纳入领导干部离任审计是一项全新的举措，如何量化评估自然资源资产，审计机关需要建立一整套科学可行的审计方法。在目前情况下，一方面积极探索和规范自然资源资产审计工作的开展，在实践中要不断创新，突破传统方法的束缚，积极应用新方法，以取得好的效果。另一方面加大自然资源资产实践经验的总结和提炼，不断将其上升为理论，以更好地指导我们实践。（五）强化自然资源资产审计知识的学习和培训。自然资源资产审计是党的十八届三中全会提出来的，具有较强的专业性、政策性和广泛性，所以要组织相关专家向审计人员全面讲解社会学、环境经济学、环境管理学等方面专业知识，普及绿色会计和绿色GDP核算方面的基础知识，并将自然资源资产审计知识，列入审计干部教育培训的内容，培养审计人员的环境监督意识，为以后较好地全面开展自然资源资产审计监督培养和储备人才。（作者系铜川市审计局局长）

    现代审计与经济杂志发表 2015年2期

  • 以基于自然的解决方案促进经济转型
    ——自然资源治理服务支撑新自然经济发展
    作者：高兵/邓锋/程萍/白斯如/王心一（中国自然资源经济研究院，北京101149）在应对气候变化、生物多样性降低和污染危机的关键历史时期，为避免今后十年甚至更长时间气候变化失控和生态崩溃，近两年由联合国环境署、世界经济论坛等国际组织牵头，先后发布了《自然融资状况——到2030年将基于自然的解决方案融资增加两倍》[1]、《中国迈向自然受益型经济的机遇》[2]等报告。相关报告提出，人类活动引起的“自然损失”将成为全球经济的系统风险，“基于自然的解决方案”可恢复丧失的自然空间。报告认为，加快社会经济系统向自然受益型经济转型是实现“人与自然和谐共处”的关键，要重新认识自然的价值，加大基于“自然”的投资，打造自然受益型经济，推动实现生态的良好治理、经济的健康发展和社会的长期稳定。1“自然损失”风险及对我国的影响人类社会的高速发展，对自然的改造力度和影响程度越来越大，随之而来的是人与自然的矛盾不断激化、人与自然的关系严重失衡，“自然损失”已成为全球和区域经济可持续发展的制约瓶颈。1.1“自然损失”是全球面临诸多挑战的核心由于人类活动打破了地球生态系统原有的循环和平衡，世界已经失去了50%的森林、50%的珊瑚礁、70%的湿地，有20亿公顷土地已经退化，每年还有1200万公顷的土地由于不当使用而逐步丧失功能，人与自然关系日趋紧张[3-6]。根据生物多样性和生态系统服务政府间小组的最新调查结果，自1970年以来，野生动植物种群数量平均下降了60%，人类行为有可能造成100万个物种的损失。过去10年间，7种农产品（牛、油棕、大豆、可可、橡胶、咖啡和木纤维）的生产活动导致全球森林覆盖率减少了26%。全球3/4的陆地生态环境和2/3的海洋生态环境已经因人类活动而发生了重大变化，人们亟需为改善生物多样性和自然栖息地投资[7]。持续的“自然损失”已引发全球经济的系统性风险。世界经济论坛《新自然经济报告》发现，全球超过50%的GDP依赖于自然；同时，投资于自然创造了10万亿美元商业价值，提供了3.95亿个就业岗位。荷兰中央银行最近发布的《自然负债》报告，量化了金融体系对自然的依赖。该报告指出，在所分析的14000亿欧元投资中，有5100亿欧元投资于高度依赖自然生态系统的部门，占荷兰金融机构总资产的36%。该报告认为，金融机构在为对生物多样性有重大负面影响的公司提供融资时面临声誉和转型风险[8]。“自然损失”是当代许多社会挑战的核心，而基于自然的解决方案有潜力解决相互关联的危机：物种灭绝的加剧、全球变暖带来的影响、日益增多的极端天气事件和传染病大流行（如新冠肺炎疫情）等。上述情况证明需要加强可持续行动投资，以进一步增强生态系统复原力，更好地应对粮食安全、气候变化、水安全、人类健康等社会挑战，并增强对灾害风险的复原力。恢复因人类社会发展而丧失的自然空间，需要全球共同努力。2021年6月，为应对生物多样性丧失、气候破坏和污染加剧的三重环境威胁，联合国环境规划署启动“联合国生态系统恢复十年”行动计划。该行动计划的全球使命是恢复数十亿公顷的生态系统，从森林到农田，从高山到深海。生态系统修复意味着预防、制止并逆转对生态系统的破坏——从“开发自然”到“治愈自然”。1.2我国经济社会受“自然损失”的影响巨大我国是世界上生物多样性较丰富的国家之一，拥有丰富而独特的生态系统、物种和遗传多样性，其中已知植物物种占全球10%，动物物种占14%[9]。随着经济快速增长，因资源过度开发导致我国的自然生态系统面临严峻考验。据统计，目前我国红树林面积与20世纪50年代相比减少了40%，草原生态系统中度和重度退化面积占草原总面积的1/3以上，受威胁脊椎动物物种约占全部物种的21.4%。随着中产阶层壮大、消费结构转变和城市化推进，过去的经济发展模式严重影响和威胁着我国的自然生态系统。要实现可持续发展和美丽中国愿景，仅降低碳排放和解决气候变化是不够的。加强土地用途变化和污染等问题的应对，也同样重要和紧迫。如果按照传统“三高一低”（即“高投入、高消费、高污染和低效益”）的不可持续模式发展，自然生态系统将继续面临更加巨大的压力，“自然损失”和气候变化将有可能突破阈值而失去平衡。自然生态系统及其服务对我国的经济增长、商业繁荣和社会发展至关重要。当前我国的自然生态系统正面临相关风险，据估计，我国GDP总量的65%及国民经济分类体系下2/3的行业因“自然损失”而面临风险。自然生态系统崩溃还会带来与公共卫生、移民、贸易关系、物资供应安全等社会问题相关的风险。若不尽快采取有效应对策略、加快转型速度，我国约2/3的GDP可能面临“自然损失”带来的威胁[10]。2基于自然的解决方案推动自然受益型经济范式转型的方向面对气候变化和自然危机，人类社会亟待开辟一条尊重自然、与自然共同繁荣的经济发展道路。而基于自然的解决方案是在可持续经济发展中实现自然价值最大化的重要途径，也是确保实现向自然受益型经济范式转型的核心。2.1基于自然的解决方案是经济转型变革的关键组成部分基于自然的解决方案依靠自然来应对社会挑战，从而支持经济转型发展。基于自然的解决方案源于国际自然保护联盟（IUCN）制定的全球标准，被定义为“保护、可持续管理、恢复自然或改良生态系统的行动，以应对社会挑战，提供人类福祉和生物多样性利益”。这些社会挑战包括灾害风险、气候变化和生物多样性丧失、粮食和水安全，以及人类健康。从长远来看，基于自然的解决方案可能比标准（非天然）解决方案的成本更低[11]。对基于自然的解决方案投资是经济转型变革的关键组成部分，通过创造就业机会、保护自然、加速脱碳和提高气候适应能力，为人类社会可持续发展提供基础支撑。世界上50%以上国家的GDP适度或高度依赖自然，农业、食品饮料和建筑业是依赖自然的最大行业，这些行业创造了8万亿美元的总增加值。为了确保人类不会突破行星边界的安全界限，人类需要从根本上转变观念，改变人类与自然的关系。在阻碍这种转变的结构性障碍和系统性僵化中，金融是根本性的。基于自然的解决方案可提供具有高达37%的全球成本效益的解决方案，以减小32吉吨的排放赤字，实现《巴黎气候协定》目标。对自然的投资还有助于实现《生物多样性公约》（CBD）和《联合国防治荒漠化公约》（UNCCD）土地退化零增长目标，以及波恩公约的2020年后生物多样性框架中的未来目标：到2020年恢复1.5亿公顷退化和毁林景观，到2030年恢复3.5亿公顷[12-14]。2.2通过基于自然的解决方案将自然价值融入经济体系之中基于自然的解决方案可以被看作是一种资产类别，企业、政府和公民可以投资于这种资产，以实现与自然合作，而不是将自然视为经济发展和进步的障碍。基于自然的解决方案通过改善农田和泥炭地来增加碳汇、恢复红树林种群来抵御洪水、保护森林和其他土地进而提升全球生物多样性等，不断促进经济社会的可持续发展。尽管大自然支撑着人类当前和未来的繁荣，但大自然的大部分利益都没有被赋予金融市场价值。从与采购、税收、贸易和监管有关的政府政策，到企业和金融机构在投资、风险披露等方面的决策方式，人类必须以深刻的方式将自然的价值融入经济体系之中。在正确和全面地认识自然价值的基础上，一方面要有效地规避不良经济体系给自然带来的额外伤害，另一方面要促进自然受益型产业发展和绿色金融等多元化资金模式的运用。基于自然的解决方案投资面临许多问题，如：现有的投资评估工具并不适于基于自然的解决方案投资，因此政府部门、项目开发者、社会投资者很难对基于自然的解决方案项目和其他项目进行比较。私营部门面临障碍更多，如：现有的基于自然的解决方案项目缺乏稳定的、可预期的收益，公共部门支持的环境不友好项目造成基于自然的解决方案投资被挤出市场等。2.3未来30年全球基于自然的解决方案的投资缺口巨大2020年，全球在基于自然的解决方案上的投资大约为1330亿美元，其中公共部门占86%，约为1150亿美元；私营部门占14%，约为180亿美元。其中，美国和中国在公共部门支出中占主导地位，其次是日本、德国和澳大利亚。从全球来看，公共部门投资集中于生物多样性与自然景观保护、生物圈保护，森林景观、栖息地和绿色廊道恢复等领域，投资总额约为530亿美元；约230亿美元用于农业、林业和渔业；约170亿美元用于水资源保护、土地管理、控制污染和自然资源预算中的其他活动；约110亿美元用于减少污染、废水管理及相关执法行动。总的来看，流入保护大自然的资金总量，远远小于应对气候变化的投资。为有效应对气候变化、生物多样性降低和土地退化这三大相互关联的自然生态危机，全球需要加大对“自然”的投资。未来30年，全球对自然界的投资总额需达到8.1万亿美元，按目前水平，将有4.1万亿美元的缺口。据测算，到2030年，全球对基于自然的解决方案的投资将增加2倍；到2050年，基于自然的解决方案每年需要超过5360亿美元的投资，即在目前的基础上增加3倍，而目前相关投资额仅为1330亿美元（以2018年为基准年）。这就意味着，到2050年，G20国家基于自然的解决方案年度投资需要至少增加140%，即每年需额外增加1650亿美元。非G20国家要增加2350亿美元才能满足《里约热内卢公约》目标，占到全球新增基于自然的解决方案投资的58%，而这些国家的GDP仅占全球总量的20%[1,15]。3我国向自然受益型经济转型的基础我国在自然资源及其生态环境治理的理论范式、技术方法、实践探索方面已取得了显著进步，相关政策和举措也取得了积极成效，为向自然受益型经济转型打下坚实基础。3.1具有发展自然受益型经济的理论基础和现实基础从“利用自然、征服自然、改造自然”，到“人与自然是生命共同体，人类必须敬畏自然、尊重自然、顺应自然、保护自然”，习近平生态文明思想作为马克思主义中国化的最新理论成果，将我们对人与自然关系的认识提升到新的高度。在习近平生态文明思想指导下，自然资源及其生态环境治理的理论范式、研究方法已取得了显著进步，提升了对资源系统、生态系统和经济社会系统之间联系的认识，运用技术逻辑、行政逻辑和法理逻辑，从自然科学和社会科学不同视角，提出了众多富有见解的理论、方法、模型。3.2具有发展自然受益型经济的顶层设计与政策支撑习近平生态文明思想为我国协同推进碳中和及自然受益型经济提供了顶层指导框架。《生态文明体制改革总体方案》确立基本制度框架，推动自然资源资产产权制度、主体功能区制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、生态环境损害赔偿、国家生态文明试验区、国家公园等制度改革落实，回应了生态文明建设对相关制度的要求，基本解决了较先进的生态文明建设活动与较落后的生态文明建设制度的矛盾，为生态文明体制改革做出了顶层设计、提供了基本遵循。我国的生态文明建设、“双碳”战略及生物多样性保护有完整的政策体系，每一个行动导向背后都蕴含着系统的政策支撑，已经出台和实施了许多恢复和保护自然的重要政策，生态环境保护制度、资源高效利用制度、生态保护和修复制度、生态环境保护责任制度、自然保护地制度、生态文明制度相继建立和不断完善。政策内容方面，从单一的生态保护政策发展到自然资源、自然生态、自然容量保护方面的政策并重。政策方法方面，从关注具体点源保护发展，到关注区域保护、系统保护和全过程保护。政策手段方面，从严格追责、严格执法等治标措施发展到治标和治本并重，促进长效机制的建设。3.3具有发展自然受益型经济的实践探索与积极成效在实践探索中秉承系统观念，把习近平生态文明思想贯穿到自然资源与生态保护的方方面面：强化土地、矿产、海洋等资源节约集约利用，促进发展方式绿色转型；以国土空间用途管制为核心推进空间治理，不断优化国土空间开发格局；推动构建以国家公园为主体的自然保护地体系，建立自然生态系统保护的新体制、新机制、新模式；构建生态保护修复新格局，实施全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划；推进建立生态产品价值实现机制，开展生态综合补偿试点等。全面发挥了自然资源与生态治理在生态文明建设中的基础性作用。上述重要政策和举措已经取得了积极成效。全国生态空间管控越发严格，生态保护红线划定工作已基本完成，覆盖了全国生物多样性分布的关键区域；设立了三江源、大熊猫、东北虎豹等第一批国家公园，以国家公园为主体的自然保护地体系正在加速形成；全国生态恶化趋势已基本得到遏制，自然生态系统总体稳定向好，青藏高原、长江流域、黄河流域等重点生态区的生态系统质量得到了整体提升；全国森林面积和森林蓄积量连续30年保持双增长，2000—2017年全球新增的绿化面积中，25%来自中国，居世界首位。3.4具有发展自然受益型经济的战略雄心与合作精神面对全球生物多样性丧失和气候变化相互交织的危机，我国提出了“生态文明”理念，将生物多样性保护上升为国家战略，率先在国际上提出划定和严守生态保护红线，同时制定了雄心勃勃的气候目标：在2030年前实现碳达峰，2060年前实现碳中和。过去的10年中，气候变化这一议题得到了全球的广泛关注，但生物多样性丧失问题尚未得到全球应有的重视。我国率先打破两者间的壁垒，加强“双碳”目标与生物多样性目标之间的协同，引领经济创新型发展。国际舞台上，我国广泛参与了与生物多样性和气候变化相关的国际交流与合作。作为联合国《生物多样性公约》缔约方大会第十五次会议的东道国，我国在2021年10月成功举办了生物多样性大会（第一阶段），通过了《昆明宣言》。此外，2019年，我国启动了“一带一路”国际绿色发展联盟（BRIGC）。2021年11月，我国与140个国家在格拉斯哥联合国气候变化大会（COP26）联合声明，共同承诺在2030年终止并扭转全球毁林与土地退化进程，以保护和恢复地球上的森林。4基于自然的解决方案的三大社会经济系统土地（食物）和海洋利用系统、基础设施和建成生态环境系统、能源资源开采系统是当前我国与自然息息相关的三大社会经济系统，对我国经济社会发展和商业繁荣至关重要。推进三大系统共计15项优先转型项对于实现自然受益型经济转型至关重要。在如今纷杂多变的竞争市场，茅台也深谙“酒香也怕巷子深”的道理。在通过对质和量的卓越追求，达到足够的内涵和品质之后，茅台开始了其营销之旅。4.1推进土地（食物）和海洋利用系统受益型经济转型在我国的97个国民经济行业大类中，20个行业属于食物、土地和海洋利用系统。这些行业或是直接从土地、森林或海洋中获取资源，或是依赖于健康的土壤、作物授粉、淡水供应、气候调节及营养物质循环等生态系统服务功能。2001—2018年，全球农产品消费增长的22%来自中国[16]。这一系统要求稳固人与自然共生基础，推进土地和海洋利用系统自然受益型发展。包括六大转型措施：一是生态系统恢复并避免陆地和海洋资源的过度开发。要推出激励措施，反映出破坏生态系统的真实代价，推动生物多样性经济学与生态系统核算主流化，建立自然资产和生态系统服务核算体系。二是发展稳产高产的生态农业。要落实最严格的耕地保护制度，加强耕地质量建设和退化耕地治理，加强农业资源保护利用、农业生态保护修复，打造绿色低碳农业产业链。三是管护健康高产的海洋。要对已存在或潜在的海洋环境污染和生态破坏进行治理和恢复，限制海洋资源的不合理利用，发展科学管控的海洋牧场、深远海绿色养殖等可持续生态渔业。四是加强森林可持续经营。要保护具有高保护价值的森林，推广以可持续的方式建设生产性森林，多元化利用森林资源（非木质林产品），推动与国际接轨的标准化的森林可持续经营。五是践行人与自然和谐共生的消费方式。要向可持续的消费方式转型，发展如绿色食品、有机农产品、地理标志认证农产品，推广替代性蛋白质和植物基食品，使用碳足迹标签、水足迹标签、可持续性认证等产品标签，减少对天然纤维和生物资源的过度消费。六是建立透明、可持续的供应链。推广新品种、新技术、新装备，减少粮食在全链条过程中的浪费；发展农产品直接供应模式并建立农产品透明溯源系统；推动我国的棕榈油、大豆等大宗商品的可持续供应链认证，以减少供应链上下游可能引发的毁林风险。上述六大转型将助力中国土地（食物）和海洋利用系统的自然受益型发展，借助技术创新和投资推动，到2030年该系统有望创造约5650亿美元的商业价值，新增约3400万个就业岗位。4.2推进基础设施和建成环境系统受益型经济转型在我国的97个国民经济行业大类中，有20个行业属于基础设施和建成环境系统，依赖自然提供的水、空气、土地、建筑原材料、生态空间等资源来维持，同时，该系统产生的固体废弃物、废水、废气极易对自然生态产生负面影响。这一系统要求协调城市与自然关系，促进基础设施和建成环境系统自然受益型发展。包括五大转型措施：一是创建紧凑型建成环境。通过科学的国土空间规划实现更小空间容纳更多人口和基础设施的生态形态，按照“集约适度、绿色发展”要求划定城镇开发边界，明确开发利用时序，支持保护和节约、集约利用土地。二是实施自然受益型建成环境规划设计。通过自然影响力分析选择最佳建设区位，综合考虑并尽量消除建筑各部分及其生命周期的自然影响，在设计中融入自然、人居双重理念，推广智能计量为自然受益型规划设计提供数据基础和技术保障。三是发展自然受益型市政公用设施。要加强城市地下综合管廊建设，推动海绵城市建设，持续推进垃圾源头减量和资源化利用。四是将自然作为基础设施。要做好自然生态基础设施的保护与恢复，建设蓝绿灰结合的城市基础设施。五是发展自然受益型交通基础设施。要推动形成与生态保护红线和自然保护地相协调、与资源环境承载力相适应的交通网络，研究“无害化”穿（跨）越生态敏感区技术和标准，使用环保耐久节能型材料以降低全生命周期资源能源消耗，加快推广应用新能源和清洁能源。上述五大转型将助力环境和建成系统自然受益型发展，涌现的新商机有望创造5900亿美元的商业价值，新增3000万个就业机会。4.3推进能源和开采系统受益型经济转型在我国的97个国民经济行业大类中，与能源和开采系统密切相关的行业有20个。中国的能源消费增长占世界增长量的3/4，单位GDP能耗是世界平均水平的1.5倍。高强度开采也加剧了空气污染、气候变化、生物多样性锐减等生态问题，还带来了进一步导致自然资源枯竭的风险。在努力减少碳排放发展新能源的过程中，新型能源发电设备的部署可能会使动物栖息地被侵占、分割、污染或干扰，这一点在能源转型的过程中也需要纳入考虑。同时，生产风能、光伏等新能源发电配套的储电设施可能导致对某些金属的需求量显著增加。这一系统要求拓宽新兴技术开发格局，促进能源资源开采系统自然受益型发展。包括四大转型措施：一是发展节约和循环型生产模式。通过发展循环经济提高资源利用效率，推动废旧物资再利用和再循环。二是开展自然受益型矿产资源开采。要加快升级现有矿产开采技术，重视矿山升级改造和源头管控，严格对破坏性开采模式和污染性原料的监管，禁止使用可能严重破坏生态环境的化学品。三是打造可持续的材料供应链。要通过采用新型数字技术提高物料流的透明度，从制度入手制定可追溯性标准，用系统化方法追踪产业链上游活动。四是推进自然受益型能源转型。充分考虑清洁能源项目对生态环境的影响，提高能源转型所需要特种材料和稀土材料的回收利用比例。上述四大转型将支持我国的能源和开采系统向自然受益型发展。到2030年该系统有望创造超过7400亿美元的商业价值，新增2300万个就业岗位。上述三个系统15个转型方向涉及自然资源和国土空间的方方面面。包括耕地保护、海洋资源利用、森林保护恢复、城市土地利用、矿产资源开采、国土空间规划等等。通过自然资源的科学治理和国土空间优化布局，以“自然”途径，促进人与自然和谐共生[2]。5在重新认识自然价值的基础上推动我国向自然受益型经济转变自然资源相关工作与基于自然的解决方案高度一致。如通过国土空间用途管制和生态保护修复应对新时代一系列经济社会和生态环境的挑战，以实现自然资源资产的可持续利用与管理，增强人类福祉等。通过自然资源治理的改革创新，提升自然的多重协同价值，提高基于“自然”的解决方案融资水平，推动向自然受益型经济转变，为有效履行自然资源管理职能与职责、推进我国引领基于自然的解决方案的全球行动做出重要贡献。5.1将自然价值融入资源治理与气候变化应对之中将“自然”价值融入国土空间规划、山水林田湖草系统治理、全域土地综合整治和耕地保护等不同领域，不断丰富基于自然的解决方案在我国的生动实践。将提升自然价值、应对气候变化与保护生物多样性纳入经济和社会发展全局，以协同治理为目标制定国家战略和行动指南，推动形成高效统筹、上下结合、分类施策、成本有效、公正转型、共同参与的自然资源保护与可持续利用、应对气候变化和保护生物多样性协同治理体系。坚持系统观念，充分认识自然生态系统和社会经济系统的韧性、恢复力、调节能力和正负反馈机制，构建保护自然、应对气候变化与保护生物多样性协调互动的治理体系。5.2建立完善自然生态资产制度体系在基于自然的解决方案全球标准框架下，制定和完善适合我国的自然资源管理、生态保护修复等有关的标准体系。建立健全“自然”价值相关标准体系，参考国际权威标准与行动指南，因地制宜地构建“自然”价值的评价标准和技术规范。完善“自然”投资相关的估值和核算方法，制定可行的投资“自然”项目评估准则和方法，允许考虑到效益的多重性和收益的长期性及其特殊性，如不应该像传统资产投资那样进行折旧。加强自然与生态系统权利体系化研究，推动形成完整的使用权、收益权、处置权等权利体系。5.3重视基于自然的解决方案的核心作用基于自然的解决方案的理念和经验，充分考虑山水林田湖草沙一体化保护修复的尺度和等级。借鉴基于自然的解决方案的标准和内涵，重视国土空间规划相关过程的协同与权衡。把握基于自然的解决方案的重点问题，注意全域土地综合整治过程中保护生态环境和生物多样性。推动基于自然的解决方案、基于自然的恢复主流化，发展“自然受益”型经济，提高资源利用效率，保护生态系统的完整性。通过对生物多样性的研究，寻找提高自然生态系统质量和稳定性、增加碳汇能力的有效方法。推动将“基于自然的解决方案”纳入国家战略、融入各行业各部门，创新社会融资方式、扩宽绿色融资渠道、拓展自然融资规模，推动社会经济向自然受益型转变。5.4使创新手段保护自然成为经济转型的核心提升基于自然的解决方案相关工作的科学性，通过创新使自然资源治理适应精准管理和生态保护修复的要求。利用科技推动自然受益型经济发展，例如通过遥感卫星及大数据分析、机器学习、云计算和可视化等新兴技术加强对大尺度自然与生态的监测和管理。重视全球和区域地球系统模式的研发和应用，预测评估不同情境下的土地利用/覆盖变化、生态系统及其功能变化，尽可能降低基于自然的解决方案实施的不确定性，提升自然资源管理等工作的科学性。通过在区块链上注册生物和仿生知识产权资产记录与自然资产相关的起源、权利和义务，进而追踪和保障自然与生态系统产品和服务价值。5.5加强市场培育与监管服务将基于自然价值涉及的自然资源资产产权及其权能纳入登记体系，作为投资“自然”相关项目产权交易流转的基础。充分发挥自然资源管理的专业化优势，出台相关政策，培育第三方机构，提供自然生态多重价值核算、损害认定等方面的中介服务。以自然资源调查监测信息化平台为基础，建立与“披露气候相关风险框架”类似的“自然”投资信息披露框架，降低市场交易成本。构建和集成综合的监控系统，对生态和社会过程进行动态监测，评估和核实各种收益或损失，将生态系统的状况与预期目标进行对比，并对基于自然的解决方案实践进行反馈和调整优化，实现适应性监控管理。5.6建立经济激励机制和政策监管机制利用税收减免、金融风险分担工具、贸易制度等激励工具吸引社会投资“自然”；提高投资“自然”的收益，促进投资“自然”项目的资源整合，扩大投资规模，提高可行性并降低融资成本；加大对可持续行为补贴，提升区域气候调节和生态修复等自然服务效益；从森林碳汇等生态系统中创造稳定、可预测的收入，吸引社会投资；提高可持续农业、林业等“自然”资本的流动性，同时积极利用碳排放权、碳汇交易市场和其他生态产品新兴市场。

    中国国土资源经济杂志发表 2022年9期

  • 土地调查数据库在国土资源管理中的应用分析
    【摘要】加强城市土地资源管理，提高土地资源利用率，必须与时俱进，提高高新技术的应用率。随着网络技术的不断发展，土地资源管理模式也发生了变化，大数据、云计算等技术得到了广泛应用，实现了我国土地资源的优化配置，对促进经济的可持续发展具有重要意义。鉴于此，文章分析了土地调查数据库在国土资源管理中的应用，以供参考。【关键词】土地调查数据库;国土资源管理;应用分析【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.02.067随着我国社会建设的不断推进，加强土地资源管理意义重大。土地资源大数据作为土地资源管理的数据库，可以极大地提高土地资源管理的质量。因此，在应用国土资源大数据的过程中，有必要不断研究和更新大数据系统，为我国土资源管理提供更好的技术支持，促进我国社会的发展进程。1、土地调查数据库数据库的建立（1）数据库建设准备：制定数据库建设方案，配备人员，准备数据源和前置软硬件，建立管理系统等;（2）数据收集和处理：收集各种因素（土地所有权、土地利用、基础地理等），编辑数据，处理和检查数据的一致性等;（3）数据仓库：检查和存储矢量数据、数据、数据和元数据等。（4）结果的输出：生成数据结果、文本结果、相关的映射结果和表执行结果。2、国土资源信息化的特点2.1国土资源档案信息化建设是各国国土资源档案信息化建设的基础和核心内容。利用数字化和信息化的数据和信息，实现快速、有序、系统的数据库，同时利用计算机完成相关资源的查询、整理和共享。国土资源档案信息化建设是国土资源档案信息化建设的基础。2.2国土资源档案信息化可以从根本上优化现有的国土资源档案管理方法。信息、电子国土资源档案弥补了传统纸质档案多人多小时共享、使用、远程传输、远程观看等缺陷，提高了档案利用率，不受时间和空间的限制，使国土资源档案能够随时随地查询和利用，充分实现档案的经济效益和社会效益。2.3国土资源档案信息化不仅从根本上优化了国土资源档案管理的方法，更是将国土资源档案管理提升了新的高度，相比之前的管理方法，信息化更加的便捷，更加与时俱进，提升了相关人员的工作效率。3、土地调查数据库在国土资源管理中的应用分析3.1促进国土资源的多方面利用土地调查数据库可以帮助部分土地实现复垦计划，在一定程度上可以实现复垦计划，保证生态平衡，为粮食安全、土地建设和其他需求提供基本保障，促进未来经济社会的可持续发展。结合数据库中土地測量信息，严格监控土地开发整理等工作的实施，为土地资源的合理利用提供保障，并充分考虑周边地区的土地居民、道路等因素，全面分析土地耕作状况，进而确定是否开展填海，最终准确确定耕地面积。3.2推进数据变化更新通过土地调查数据库在国土资源管理中的应用，不断调整土地结构，消除土地资源供需矛盾，从宏观上规范和控制土地资源，科学管理土地效益，使土地资源得到更合理地利用，促进土地整体规划顺利实施。在未来新一轮国土资源利用总体规划中，可以把调查数据库作为基础依据，对不同地区的土地数据进行建设性、科学性的统计分析，以便对未开发土地进行科学的统计分析，制定更加科学地非农业和农业用地总体规划，严格管理非农业用地资源。3.3促进土地资源数据的变更及调查根据土地调查数据库中的基本数据，可以实现土地的实际利用和变更等，使国家的土地资源得到有效利用和有效管理，同时为各级政府和相应部门总结可靠的数据，从而有利于充分掌握土地资源利用的现状和最新变化成果，显然土地流向信息是不同的。3.4加快相关工作的进程通过建立和实施土地调查数据库，可以使土地资源管理部门高度重视土地所有权问题，以进一步明确土地所有权，为社会经济的发展奠定基础，为未来经济的必然发展奠定基础。在土地所有权数据库中，可以全面统一相应的土地所有权、集体土地使用权和土地使用权的数量等分配状况，促进完成土地登记、认证等工作，并通过建立和实施土地调查数据库对其进行维护，可以使土地资源管理部门高度重视土地所有权问题，以进一步明晰土地所有权，为社会经济的发展夯实基础，为未来经济的必然发展奠定基础。在土地所有权数据库中，可以综合统一相应的土地所有权数量、集体土地使用权和土地使用权等分配状况，促进土地登记、认证等工作的全面完成及其维护。4、针对新时期国土资源管理的几点建议4.1利用现代化科学技术提升管理水平作为国土资源档案管理人员，应积极开发和引进先进技术和软件，学习国内外先进技术和实践经验，加强配套设施管理，及时配置和不断更新信息档案管理先进所需的计算机、扫描仪等现代办公设备，充分利用现代科技手段，探索扫描存储管理新技术。在办公楼建设中，要有科学的设计方案，规划国土资源和自然资源档案管理仓库，在条件允许的情况下，安装自动控制系统，对仓库的温湿度进行监控。4.2加强档案管理的系统建设在国土资源和自然资源档案管理中，信息档案的收集和组建必须规范、高效，资源信息档案的整理必须系统，国土资源和自然资源档案的保护必须科学，国土资源和自然资源档案的管理必须现代化，逐步取代传统的档案管理模式。此外，要不断探索电子档案管理的新方法，努力把档案的形成模式、信息积累、材料和信息的归档、档案的保管、电子信息的提供和利用纳入档案管理的全部范围，把电子档案管理纳入档案管理的监督管理之中。4.3必须突出应用国土资源档案信息化建设必须重视应用，在档案信息化建设中尤为突出。因此，在国土资源档案信息化建设中，必须了解情况，认真分析国土资源档案信息化建设的要求和应用核心内容，认真分析国土资源档案信息化建设的技术开发情况、人员操作能力、档案管理和应用效率，在法律环境、技术环境和经济环境的前提下，全面规划国土资源档案信息化建设，强调建设的实效。从档案信息安全的角度来看，国土资源档案信息化建设必须加快传统纸质档案信息化建设进程，强调现有档案和重要档案的异地、异构备份和结构，围绕档案管理建设，以保证多实体的实际需求。4.4加强档案管理的干部队伍建设树立全心全意为人民服务的宗旨和意识，培养全面奉献和无私奉献的意识，创新新形势下的档案管理理念。单位要有计划地开展业务培训和学习，通过定期培训和自学，让员工清楚地了解自己的立场，不能停滞不前。作为一名档案管理人员，我们应该努力学习档案管理和计算机的相关知识，提高自己的综合素质和能力。同时，要科学合理地引进青年技术人才，在档案信息管理工作中相互借鉴、相互促进，更好地适应国土资源档案管理信息化建设的发展需要。结语：文章阐述和总结了现有土地调查数据库的应用，期望为国家编制新一轮土地利用总体规划奠定数据基础，为今后土地开发整理复垦和变化调查提供更加科学的依据和参考依据，为今后土地资源动态遥感监测的使用和管理提供良好的基础图件分析，使国土资源更加科学合理地使用和监测管理。参考文献：[1]陈文典，何颖博.国土资源管理测绘新技术的应用论述[J].科技风，2021（03）：1-2.[2]李留所.“国土调查云”在国土调查与自然资源管理中的应用实践[J].国土资源信息化，2020（06）：60-64.作者简介：刘伯爱（1970-），男，河南范县，汉族，本科，工程师，研究方向是土地工程

    中国房地产业杂志·中旬刊 2021年1期

  • 2017年土地科学研究重点进展评述及2018年展望
    ——土地资源、利用与规划分报告
    作者：林坚，马俊青，张叶笑（1.北京大学城市与环境学院，北京100871；2.国土资源部国土规划与开发重点实验室，北京100871；3.北京大学城市规划与设计学院，广东深圳518055）2017年，国内外学者针对土地资源、利用与规划问题展开了大量研究，并取得了一定进展。本文采用文献调研法，基于中国知网（CNKI）、万方、维普、Elsevier、Springer、ProQuest等电子期刊数据库，梳理分析了2017年国内外土地资源、利用与规划研究发展现状和重点问题，并结合中国宏观经济发展的科技需求，展望2018年中国土地资源、利用与规划发展趋势。通过检索“土地资源”（landresources）、“土地资源理论”（landresourcestheory）、“土地资源保护”（landprotection，landpreservation）、“土地生态”（landecology）、“国土空间分类”（landclassification）、“土地利用”（landuse）、“土地评价”（landevaluation，landassessment）、“土地利用规划”（landuseplanning）等关键词，筛选出学术文献71篇，其中，中文期刊文献43篇，英文期刊文献28篇。主要分布在《中国土地科学》、《地理科学》、《自然资源学报》、《城市发展研究》、LandUsePolicy、LandscapeandUrbanPlanning、ScienceofTheTotalEnvironment等期刊，内容涵盖土地资源配置、土地生态、土地利用及评价、土地利用管控、土地规划方面。研究主题的细分情况见表1。12017年土地资源、利用与规划研究发展现状1.1国外土地资源、利用与规划研究发展现状2017年，国外土地资源、利用与规划研究涉及土地资源、土地生态、土地利用/覆被变化、土地利用规划等方面。土地资源研究进一步探讨土地资源保护工作中的各类制度构建，并积极探索土地资源管理的改进空间。土地生态研究关注生物多样性、矿区土壤生态和山区水土保持等，且尤为关注技术层面的迭代更新。土地利用/覆被变化研究关注变化的识别、驱动因素、土地利用变化的影响，以及土地利用变化研究的技术工具进展。土地利用规划方面，研究进展着重体现在土地利用规划的观点与方法更新，普遍重视土地用途管制的社会经济效益和规划实施评估的民意基础。表1关于土地资源、利用与规划领域的国内外研究文献Tab.1Literatureonlandresource,landuseandplanning1.2国内土地资源、利用与规划研究发展现状2017年，国内土地资源、利用与规划研究以深化节约集约用地、加强国土空间用途管制、推进规划协同与创新为热点。土地资源方面，研究者在土地资源承载力、土地生态方面开展了丰富的研究；其中，关于土地生态的研究主要集中在土地生态安全和土地利用生态效应等方面。土地利用方面，土地利用/覆被变化、土地节约集约利用仍是传统的研究热点，在推进生态文明体制建设的大背景下，构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度受到研究者关注。土地利用规划方面，在建立“多规合一”的国土空间规划体系的时代背景下，相关规划协同发展仍是学者探讨的热点内容，研究者就“多规合一”的本质认知、规划体系、改革路径、运行机制进行了有益探索，提出了一系列构想和建议。此外，伴随着供给侧结构性改革的推进，国内学者们关于土地利用规划和供给侧结构性改革两者之间关系的探讨不断涌现。22017年土地资源、利用与规划重点问题研究进展2.1国外土地资源、利用与规划重点问题研究进展2.1.1强调土地资源的保护与管理土地资源研究进一步探讨土地资源保护工作中的各类制度构建，并积极探索土地资源管理的改进空间。土地资源保护方面，研究者搭建了对土地资源控制权进行制衡的制度和法律框架[1]，并且介绍了出于防洪等目的占用土地资源的补偿机制[2]。土地资源管理方面，随着国际上对土地污染修复的关注，土地资源管理的风险评估愈发受到重视，基于风险的土地管理（RBLM）是一种将风险评估实践与更传统的特定地点调查和补救活动相结合的新兴方法[3]。研究者重申了将水土管理相结合的必要性，并强调水土资源管理中信息的重要性[4]。2.1.2研究土地生态问题与生态恢复土地生态关注对象包含生物多样性[5]、矿区土壤生态[6]和山区水土保持[7]等，且研究常与社会政治经济问题相结合。土地生态研究的技术层面，拓扑数据分析首次应用于土壤科学研究[8]、不确定性估计的层次凝聚聚类（HAC）作为森林恢复评估的方法[9]。研究者还将土地利用与流行病研究结合，对流行病与土地利用类型的关系进行了阐释[10]。2.1.3关注土地利用变化驱动及影响针对土地利用/覆被变化（LUCC）的研究始终是国外土地科学领域的重要议题，该领域关注变化的识别、驱动因素、土地利用变化的影响，以及土地利用变化研究的技术工具进展。土地利用/覆被变化识别着眼于观察不同覆被类型的变化区别、进而强调其对应对环境风险的重要意义[11]。驱动因素层面更多关注人类活动而非自然演变，包括大规模工业选址[12]、农业[13]与人口扩张[14]等。在土地利用变化的生态影响方面，关注土地利用和气候变化对山地—绿洲—荒漠系统（MODS）时空变化[15]、生态系统服务[16]、碳平衡[17]、经济风险[18]、地下水[19]的影响。不仅在研究方法论层面提出了因果史研究方法（ACE）[20]，也在研究技术工具层面取得进展，着重介绍了未来土地利用模拟模型[21]。2.1.4创新土地利用规划观念与技术土地利用规划方面，着重体现在土地利用规划的认识与技术更新。强调土地用途管制对社会整合和经济效益的重要性[22]，注重土地利用规划实施评估对“绩效—一致性”的沟通作用[23]和政策应对[24]，并始终倡导关注空间规划的民意基础[25]。针对生态系统方法的规划评估、景观特征方法在土地利用规划方面的局限性，研究者提出了基于马拉维原则使用新标准的土地利用规划评估方法[26]，并针对景观特征方法的法律、平台、体制等方面提出改进建议[27]。针对当下土地利用规划与保护区管理间存在的不协调，研究者将制度建设与外部环境对接[28]，试图在政策和战略层面解决土地利用矛盾。2.2国内土地资源、利用与规划重点问题研究进展2.2.1重视土地资源空间配置与利用效益当前土地资源研究重点关注土地资源的空间配置与利用效益，以期实现土地资源的合理高效配置。通过分析浙江省域内土地资源利用的比较优势，探究提高区域内土地利用的总效率的途径[29]；同时关注土地资源要素错配导致的经济效率损失[30]；通过研究土地资源与人口分布的关系，开展新型城镇化空间战略研究[31]。此外，多层次、多指标的土地资源承载力评价也得到深入探讨，通过构建模型[32]、创新测度方法[33]、转换研究视角[34]为土地资源承载力研究提供可行的研究方法与思路。2.2.2关注土地生态问题研究主要集中于土地生态安全和土地利用生态效应两方面。具体来说，在研究区域上，土地生态安全主要涉及各类生态敏感区，比如三峡库区[35]、退耕还林背景下的寒地山区[36]、土地沙化区[37]；基于GIS格网模型构建生态安全评价指标体系[38]和基于重心模型分析城镇化与生态环境匹配度[39]在研究方法层面实现了拓展。在土地利用生态效应方面，研究多集中于土地利用生态效益动态变化及空间差异，着重关注土地利用规模、结构等的变化对气温[40]、气候[41]、碳排放[42-44]、碳储量[45]等生态系统要素的影响，分析人类活动对于自然系统的作用程度，力求实现土地资源开发利用的经济效益、社会效益、生态效益的协调统一。2.2.3深化土地利用及其评价研究土地利用/覆被变化、土地节约集约利用及土地利用评价是学者探讨的热点问题。在土地利用/覆被变化领域，过去一年研究者多关注城市建设用地的动态扩张与优化管控[46-47]，在全国尺度[48]和区域尺度[49]对城市建设用地扩张与人口增长、城乡发展结合研究。还有学者通过土地利用变化模型，来动态模拟不同情形下土地利用格局，反映政策导向下土地利用优化方式[50]。对土地节约集约利用的研究侧重于其本质和内涵的理论探讨[51]，通过对新观念和新方法的归纳梳理，为构建新的评价体系做准备[52]。在生态文明建设背景下，土地生态评价成为研究热点，多围绕土地生态适宜性评价[53]、土地生态效应评价[54]、土地生态安全评价[55]展开，以此来协调城市发展与环境保护二者关系，优化土地资源配置。除传统的土地利用评价工作外，土地利用多功能性评价研究成为学术界关注的热点问题[56]。如何权衡土地各种功能，有限土地资源得到合理、高效利用，成为城市与区域可持续发展的关键。2.2.4探讨土地利用管控策略在加快生态文明体制改革的背景下，研究构建以空间规划为基础，以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度回应了现实需求，作为土地用途管制的重要组成部分、实施的前提和依据，基于土地利用规划的管制策略研究也层出不穷，国土空间用途管制持续得到学者关注。在国土空间规划管制对区域经济协调发展影响的“表现形式—作用机理—协调机制”逻辑框架下，研究关注国土空间规划管制与区域经济协调发展的关联机理[57]；在规划层级层面，通过基于规划协同的市（县）空间管制区划研究，研究认为市（县）域层次侧重空间功能区、城镇空间增长边界线和保护控制边界线等内容，中心城区侧重管制分区与建设用地规模边界等内容[58]。此外，在大中城市土地资源供给紧张的背景下，一些城市开始探索土地立体化管控，基于土地管理视角的研究逐渐得到学者关注[59]，通过构建完善土地立体化利用评价指标体系[60]、构建城市地下空间研究范式框架及其演进路径[61]推动土地立体利用。学者认为应在城市用地扩张过程中充分发挥土地利用总体规划的整体管控作用，从严控制建设占用耕地特别是优质耕地[62]。2.2.5推动规划理论与方法创新2017年，土地利用规划以“多规合一”为研究热点。理论层面，研究者借助时空锥理论研究规划机理并分析“多规冲突”的根源[63]，提出科学认知城市“多规合一”的理念[64]；基于博弈论视角，通过探讨政府纵向、横向博弈及政府—市场、政府—社会博弈，寻求实施“多规合一”的优化方法[65]。技术路径层面，研究包括“一张蓝图”绘制到底，类空间上下协同，三生空间无缝对接，多种目标精准统一，大统一推动落实等路径。实践层面，研究者以“多规合一”试点为例，探索“一张蓝图”的顶层设计和实现路径[66]。针对北京市、上海市等14个城市开发边界划定试点成果，从城市开发边界的内涵认知、模式设计、划界做法、实施管理等角度对比研究，并建议为“用”而“划”，强化与现有实施管控手段的衔接[67]。在规划体系上，将建构“1+X”的空间规划体系，优化“三生”作为空间规划的核心任务[68]。此外，随着新型城镇化、供给侧结构性改革的推进，关于村级土地利用规划[69]、供给侧结构性改革和土地利用规划二者关系[70-71]等也逐渐受到学者关注。3国内外土地资源、利用与规划重点问题对比及重点进展评述3.1国内外重点问题对比国内外土地资源、利用与规划领域的研究主题相似，但由于社会经济发展阶段及当下面临的主要自然社会问题的差异，研究侧重点及具体内容也呈现相应的区别（表2）。比较国内外研究的重点问题，有以下4点异同：在土地资源保护方面,国外重点关注土地资源保护的制度机制构建；国内则重点关注土地资源配置。在土地生态方面，国外注重土地生态问题的社会政治影响和土地生态研究技术更新；国内则关注土地生态安全和土地利用生态效应。在土地利用方面，国外研究侧重识别变化、研究其他因素（如社会经济、人口、农业）是如何影响土地利用和被影响的，并在研究技术和方法论层面取得新的突破。国内研究不仅关注土地利用变化的识别，更将重点放在城市建设用地，关注其动态扩张中呈现的规律和现实问题，并据此提出优化管控措施。在土地规划方面，国内外均在理论和实践层面有所创新，均倡导规划协同的理念和强调土地用途管制的重要性。但由于国内外所处的社会发展阶段与社会经济情况不同，国外的规划研究对实践问题的回应性较弱，始终关注规划评估的“绩效—一致性”，国内则更关注理论研究与政策热点的结合，推动研究服务于国土空间规划体系构建和“多规合一”等实践工作。3.22017年重点进展评述2017年，土地资源、利用与规划研究在以下方面取得了新进展：在基础理论研究方面，在生态文明建设的背景下完善了土地生态安全理论和土地资源资源承载力评价体系，进一步基于时空锥理论研究规划机理，针对中国城市多规分治导致的空间冲突加剧、开展试点缺乏理论指导等科学问题，提出了科学认知城市“多规合一”的理念，初步探索了供给侧结构性改革和土地利用规划的关系。在实践探索方面，围绕土地资源配置、土地生态安全、土地利用评价、土地利用管控以及“多规合一”等方面进行了深入研究，开展土地利用、土地生态安全、土地利用多功能性等评价，提出了“一张蓝图”、“多规合一”的技术路径，探讨了空间规划体系的建构与规划的核心任务，探索了村级土地利用规划的现存问题与未来编制工作重点。42018年土地资源、利用与规划领域研究展望4.1主要科技需求国务院印发《全国国土规划纲要（2016—2030）》中指出：（1）强化耕地资源保护。严守耕地保护红线，坚持耕地质量数量生态并重。（2）全面提升土地节约集约利用水平。实施建设用地总量和强度双控行动，严控新增建设用地，有效管控新城新区和开发区无序扩张。（3）严格“三线”管控。划定城镇、农业、生态空间，严格落实用途管制，科学确定国土开发强度。此外，十九大报告指出：（1）完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修护职责。（2）严格保护耕地，构建国土空间开发保护制度；（3）实行乡村振兴战略，深化农村土地制度改革。这一系列的重大决议意见的颁布实施，均对土地资源、利用与规划领域研究提出了新要求。表2国内外土地资源、利用与规划研究主要内容的对比Tab.2Thecomparisonbetweenthemainresearchcontentsoflandresource,landuseandplanninginChinaandabroad4.2重点问题研究在考察2017年土地资源、利用与规划研究进展的基础上，结合国家主要科技需求，展望2018年土地资源、利用与规划研究重点如下：（1）加强土地资源基础理论与土地资源优化配置理论创新，进一步创新具有中国特色的土地利用规划理论和方法。（2）推进国土空间开发保护制度构建，加强国土空间用途管制和自然生态空间用途管制的理论基础和支撑技术研究，进一步深入研究空间规划的理论、技术路径，关注空间规划管理体制机制改革，为相关实践开展提供持续的科学支持。（3）综合研究工业化、城镇化、信息化、农业现代化的总体演变规律，推动整体谋划国土空间开发与保护格局，推进基于生态文明建设视角的空间规划体系创新。十九大报告指出要构建国土空间开发保护制度，如何构建科学适度有序的国土空间布局体系，正确处理开发与保护二者之间的关系，实现经济社会可持续发展，应当成为研究的重点方向之一。（4）深化土地节约集约利用研究。自20世纪90年代末“城市土地集约利用评价”试点和2006年“开发区土地利用潜力评价”以来，土地节约集约利用成为学者的研究重点，进一步梳理有关概念的理论内涵和作用机理，完善现有评价思路和方法，将成为未来的重要研究内容。（5）注重土地领域供给侧结构性改革研究。中国将供给侧结构性改革确定为一项国家战略，对于中国推进供给侧结构性改革的战略及其实践，并没有引起土地科学研究界的足够重视，相关研究亟待丰富。深入研究土地市场领域、土地利用规划、农村土地制度改革、土地整治等对供给侧结构性改革的推动促进作用，将成为未来一段时间土地科学学界的研究重点。4.3《中国土地科学》重点关注方向《中国土地科学》在土地资源、利用与规划领域将重点关注国土空间开发保护、国土空间用途管制、自然生态空间用途管制、土地领域供给侧结构性改革等热点问题。参考文献（References）：［1］RafaelMC,KatherineH,KirstenE.SustainabilityandLandtenure:WhoownsthefloodplaininthePantanal,Brazil?［J］.LandUsePolicy，2017，64：511-524.［2］HansPW,AndrásK,GáborU.Asimplecompensationmechanismforfloodprotectionservicesonfarmland［J］.LandUsePolicy，2017，65：128-134.［3］SaranyaK,KadiyalaV,MallavarapuM,etal.Risk-basedremediationofpollutedsites:Acriticalperspective［J］.Chemosphere，2017，186：607-615.［4］MercedesREV,LuisMVM.TheroleofinformationinplansforprogressinginIWLRM［J］.LandUsePolicy，2017，67：327-339.［5］PaulCV,FrankN,AnneD,etal.TheProtistanMicrobiomeofGrasslandSoil:DiversityintheMesoscale［J］.Protist，2017，168（5）：546-564.［6］SaswatKM,PulakM.Doadverseecologicalconsequencescauseresistanceagainstlandacquisition?TheexperienceofminingregionsinOdisha,India［J］.TheExtractiveIndustriesandSociety，2017，4（1）：140-150.［7］HermenS,RahelM,RhodanteA,etal.ThePoliticalMorphologyofDrainage—HowGullyFormationLinkstoStateFormationintheChokeMountainsofEthiopia［J］.WorldDevelopment，2017，98：231-244.［8］AleksandarS,GergelyT,LudovicD.Topologicaldataanalysis（TDA）appliedtorevealpedogeneticprinciplesofEuropeantopsoilsystem［J］.ScienceofTheTotalEnvironment，2017，586：1091-1100.［9］FelipeHF,AdrianoB,MarcelaMC,etal.ForestrestorationassessmentinBrazilianAmazonia:Anewclustering-basedmethodologyconsideringthereferenceecosystem［J］.EcologicalEngineering，2017，108：93-99.［10］CarolinaHL,FernandoGG,DiegoSA.SpatialandseasonalvariationofavianmalariainfectionsinfivedifferentlandusetypeswithinaNeotropicalmontaneforestmatrix［J］.LandscapeandUrbanPlanning，2017，157：151-160.［11］AngelaMCR,YuRY,NicholasASH,etal.LandcoverchangeduringaperiodofextensivelandscaperestorationinNingxiaHuiAutonomousRegion,China［J］.ScienceofTheTotalEnvironment，2017，598：669-679.［12］SudeshnaG,CarlaC.The1985sitingofaToyotamanufacturingplantinruralKentucky,USA:Theensuinglandusechangeandimplicationsforplanning［J］.LandscapeandUrbanPlanning，2017，167：288-301.［13］AlfredoCF,ElianeB,CassioMV,etal.Thedemiseofswidden-fallowagricultureinanAtlanticRainforestregion:Implicationsforfarmers’livelihoodandconservation［J］.LandUsePolicy，2017，69：417-426.［14］MicheleGC,ElenaZ.JevonsparadoxandthelossofnaturalhabitatintheArgentineanChaco:Theimpactoftheindigenouscommunities’landtitlingandtheForestLawintheprovinceofSalta［J］.LandUsePolicy，2017，69：608-617.［15］QiF,BoL,YingH,etal.XinshiZhang,EffectsoflanduseandclimatechangeonecosystemservicesinCentralAsia’saridregions:AcasestudyinAltayPrefecture,China［J］.ScienceofTheTotalEnvironment，2017，607-608：633-646.［16］XiaoS,FengL.Spatiotemporalassessmentandtrade-offsofmultipleecosystemservicesbasedonlandusechangesinZengcheng,China［J］.ScienceofTheTotalEnvironment，2017，609：1569-1581.［17］XiaoguoW,MinghuaZ,TaoL,etal.LandusechangeeffectsonecosystemcarbonbudgetintheSichuanBasinofSouthwestChina:Conversionofcroplandtoforestecosystem［J］.ScienceofTheTotalEnvironment，2017，609：556-562.［18］MinF,HideakiS,LiC.EnvironmentalandeconomicrisksassessmentunderclimatechangesforthreelandusesscenariosanalysisacrossTeshiowatershed,northernmostofJapan［J］.ScienceofTheTotalEnvironment，2017，599-600：451-463.［19］TahooraSN,AhmadZA,AnuarS,etal.Detectingandpredictingtheimpactoflandusechangesongroundwaterquality,acasestudyinNorthernKelantan,Malaysia［J］.ScienceofTheTotalEnvironment，2017，599-600：844-853.［20］BradleyBW.Explainingrurallandusechangeandrefor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    中国土地科学杂志发表 2018年3期

  • 空间治理现代化下中国国土空间规划面临的挑战与改革导向
    ——基于国土空间治理重点问题系列研讨的思考
    作者：孟鹏，王庆日，郎海鸥，蒋仁开（中国国土勘测规划院，北京100035）   1引言2013年中共十八届三中全会作出了将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革总目标的重大部署，并提出“建立空间规划体系”，这对各领域改革发展特别是规划体制改革具有纲领性和导向性作用。2015年中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》提出了“构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系”的目标。2016年“十三五”规划纲要针对建立空间治理体系，提出以市县级行政区为单元，建立由空间规划、用途管制、差异化绩效考核等构成的空间治理体系，建立国家空间规划体系，以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进“多规合一”。2018年自然资源部成立，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，整合土地利用规划、主体功能区规划与城乡规划等管理职责，国土空间规划迎来了新的发展契机。2019年5月《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《若干意见》）的发布，明确了国土空间规划的战略性地位和对各专项规划的指导约束作用，对于推进生态文明建设和促进国家空间治理体系与治理能力现代化意义重大。空间治理体系和治理能力现代化建设提升为国家战略，对当前中国空间规划体系构建和规划管理体制改革具有显著的导向性作用。然而，当前自然资源统一管理在理论上尚缺乏科学完善的支撑体系，实践上加快空间治理体系现代化对国土空间规划体系建立提出了新的要求和挑战，因而迫切需要加强基础理论研究和科学顶层设计，探索构建生态文明背景下国土空间规划的理论与技术体系，丰富空间治理工具和提升治理能力，以更好地服务于自然资源统一管理，促进社会经济的协调发展。相关领域的研究主要集中在空间治理现代化的内涵与趋势[1]、标准与路径[2]、困境与实践[3]，以及中国国土空间规划体系存在的问题[4-5]、发展趋势[6-7]、改革思考[8-9]等方面。已有研究，关于规划体系存在的问题从技术操作层面和制度机制层面研究的较多，从规划理论和科学体系建设角度研究的较少；关于国土空间规划体系构建、实践探索方面研究的较多，针对现代化治理要求下国土空间规划面临的转型挑战和改革导向研究相对较少。针对这些关键问题，2019年《中国土地科学》编辑部围绕“空间治理体系现代化”“新时代国土空间规划体系构建”“国土空间用途管制制度建设”等选题，通过组织研讨会、专家邀稿等形式开展了一系列研究。本文基于研讨会形成的成果和相关文献资料，对中国规划体系存在的问题和原因进行总结分析，系统梳理了空间治理体系现代化对空间规划改革的要求及导向，进而针对重构全新的国土空间规划体系亟需解决的核心问题提出建议，以期为国土空间规划体系重构及规划改革实践提供参考。2中国规划体系存在的问题及原因分析2.1主要问题在2018年机构改革之前，中国规划体系存在规划种类繁多、内容交叉，操作运行中多规并行、缺乏衔接，规划管理体制横向分散、纵向协调不足等诸多问题，主要表现为以下几方面。（1）规划类型多样而分立。中国目前通过法律正式授权编制的规划有80多种，包括以国民经济和社会发展规划为代表的经济社会发展规划序列，以主体功能区规划、城乡规划、土地利用规划、环境保护规划等为代表的国土空间规划序列，这些规划分别由发展和改革委员会、住房和城乡建设部、原国土资源部、原环境保护部管理[10]。（2）操作运行中，多规并行，相互独立。起主导作用的空间规划都有各自基础数据、应用系统、技术标准、编制内容、审批流程、调整程序等，自成体系相对独立；一些规划存在内容上交叉冲突、规划空间重叠、与具体管制要求互相脱节等诸多弊端[11]。（3）规划管理体制上存在横向分散交叉而纵向衔接协调不足的问题。横向上，中国综合规划职能在行政主管部门体系中被分散，不同类别规划以及同一规划系列内不同类型规划（总体规划与专项规划）分属不同主管部门，存在规划职能与内容交叉；纵向上，国民经济和社会发展规划系列与城乡规划系列均存在上级规划对下级规划指导性不强、约束性较弱的问题，而土地利用总体规划通过上级规划对下级规划的指标分解实现了较强约束性，却付出了较大的社会、经济及生态成本[12]。从规划法律体系建设来看，尚缺乏统一完善的规划保障体系。《土地管理法》《城乡规划法》等涉及空间规划的法律，对于空间规划的规定较为分散，尚未在国家层面形成统一完善的空间规划法律体系，用以规定空间规划内容、功能定位、层级关系、审批监督等，以及界定空间规划之间的法律关系；此外，综合性空间规划如主体功能区规划等还存在以中央文件为依据，法理地位不清晰的问题[13]。从规划理论和科学体系建设来看，中国空间规划科学发展滞后。首先，现有的国土空间规划理念和方法体系落后于社会经济发展需要，尚未构建起符合新时代要求、与生态文明建设和高质量发展等新理念相融合的理论和方法支撑体系。例如，“公众参与”与“人本规划”意识不足，灵活性和弹性不够等，使规划编制和实施中遭到科学性和权威性的质疑[11]。其次，空间规划的理念与应用基础科学发展滞后于中国空间规划的实际进程和客观需求，全新的科学理念创新需求亟待中国当前科研体制与科学发展战略的转型[14]。2.2原因分析21世纪快速的城市化和工业化发展，使中国的国土空间格局发生了剧烈变化，城市扩张和工矿业用地扩张趋势明显[15]。2018年机构改革之前，中国规划体系缺乏整体统筹、高效协调、动态优化等制度设计，其根本原因在于经济高速增长带来的国土空间无序开发与滞后的体制机制改革和不健全的空间规划体系存在矛盾。简单地说，中国国土空间的开发进程远快于当前空间治理体制机制的改革进度，使国土空间开发与相应的规划体系不匹配[16]，其根源可以从体制、制度和认知三个层面进行分析。体制根源在于不同部门利益博弈以及多头管理的竞争。2018年机构改革之前中国规划管理职能分散，不同部门关注各自的部门利益与权利范围，各自理性导致整体的非理性，从而影响了规划的执行力，造成了规划体系混乱[11]。根据《深化党和国家机构改革方案》，自然资源部的一项重要职责为整合空间规划管理，建立空间规划体系并监督实施，这被认为是自然资源管理体制的重大改革。然而，机构改革前涉及空间的不同规划具有不同的传导机制与管理模式[17]，由此构建全新的空间规划体系，规划职能将面临之前不同规划编制内容、组织方式、审批、决策等诸多不协同问题，涉及内容庞杂，加之地方统一的规划职能并未完全到位，以及相应的规范和法律体系尚不健全，国土空间规划体系的建立和完善需要一段时间的调整和磨合。制度根源在于中央和地方的关系模式与利益博弈。首先，在规划编制过程中，中央与地方政府着眼于不同的价值取向与利益关切，中央政府侧重考虑全国层面的国土、生态环境和粮食安全，地方政府则更注重本地的经济发展，围绕着土地使用的空间规划成为各级政府博弈的重要工具；其次，在现有中央与地方“事权共担”关系下，各级空间规划的管控重点交叉重叠，不同层级的政府往往都拥有相应的责权，而到底哪些空间事务该由哪级政府管，出了问题应该由哪一级政府承担责任，不同层级政府的空间规划事权界限不清；最后，中央和地方“上级决策、下级执行”的关系模式中，不同层级政府间层层委托关系是导致激励不相容和信息不对称的重要因素，影响了空间规划的约束性与灵活性[18]。认知根源在于规划者与决策者对空间布局规律的认识还不充分[16]，规划科学发展水平和规划实践存在较大差距。空间规划冲突产生的重要原因之一在于国土空间系统认知差异，需通过国土空间系统认知理论的构建，促进空间认知统一，推动空间规划改革逐渐从传统规划模式过渡到新型规划模式[19]。而当前规划基础理论的发展还比较薄弱，规划协调机制理论研究未形成完整体系，与规划协调有关的可持续发展理论、“反规划”理论等，并不能充分解释、指导规划实践[20]。3空间治理体系现代化下中国空间规划体系面临的挑战3.1空间治理体系现代化的科学内涵及发展趋势“治理”（Governance）一词的内涵为在既定范围内，运用权威，调动各种公共、私人资源，以维持秩序、增进公众利益，实践中包括正式与非正式的制度安排[21]。治理的特征在于参与主体的多元化，更多体现的是协调与合作。“国家治理”强调国家管理者和多元利益相关方在一个国家范围内共同行动对社会公共事务的合作管理[22]。而“空间治理”是国家治理面向国土空间范围的部分，以空间资源分配为核心，涉及政府、市场、公众等多元主体共同参与，协调社会发展单元不同利益诉求，目的是实现国土空间的有效、公平和可持续利用，以及各地区间相对均衡的发展[1，22-24]。改革开放后中国面临着经济和社会发展转型，由于国家治理的发展历程和基本制度不同，决定中国要走不同于西方的治理模式或道路。中国治理体系现代化实际上是国家治理制度体系的民主化、法治化的过程，而城乡规划的本质即为空间治理过程[2]。2005年以来中国空间治理的实践，一方面体现出空间治理中央—地方关系中地方力量的加强，另一方面也反映了空间治理降尺度、精细化、精准化的未来发展要求[24]。中共十九大以后，按照深化体制机制改革以及空间治理体系现代化“立法为本、规划先行”的要求，空间治理将沿着科学化、法制化、民主化以及系统化的现代化治理方向发展[14]。3.2中国空间规划体系面临的转型挑战空间规划体系体现了空间治理的运行，以不同层级、部门对空间开发权的分配权为核心内容，空间治理的现代化与能力的提升以全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系构建为必然要求[25]。中国空间治理存在空间发展失衡、开发强度失度、“三区”空间失调及空间开发失序4大问题，而完善规划法规体系、规划运作体系与规划行政体系为主的空间规划体系是空间治理的重要任务之一[26]。为应对空间治理体系现代化下国家空间治理水平提升的重大挑战，国土空间规划在发展理念和改革导向上需要实现以下几方面的转型。第一，空间规划体系的发展理念由“重视经济发展”向国土空间规划的“以人为本”与“生态文明”转变。纵观中国空间规划体系的发展，特别是改革开放初期，社会矛盾仍然指向落后的社会生产力，“发展是硬道理”指引下的规划体系更加重视城市发展和经济增长。进入新时代，中国社会的主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，规划的终极目标应当是提高人民的幸福感和安全感。“生态文明”本质要义是“以人为本”，通过规划的优化配置实现人与空间、人与资源的和谐共生，从而实现人的健康安全与代际公平。国土空间规划应当以生态保护优先，划定生态保护红线，建立底线管控体系与实施机制，以“山水林田湖草”生命共同体为出发点，结合国土空间管制制度、国土空间开发、资源节约利用，系统性保护生态空间，促进生态空间与生产、生活空间协调共存。《生态文明体制改革总体方案》提出要构建以空间治理和空间结构优化为主要内容的空间规划体系，确立了到2020年构建起由自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系等8项制度构成的生态文明制度体系，从生态文明的角度对空间治理体系现代化提出了具体的要求。第二，空间规划体系的战略地位由“促增长工具”向国土空间规划的全局性“宏观指导”与“战略引领”转变。1990年代以后的空间规划以城市规划为主，服务于地方经济增长；2000年代以来，空间规划衍生出一系列多主题的区域型规划，包括旨在促进区域城市间协调发展的城市群与都市圈规划等[27]，成为促进区域发展的重要工具。而国土空间规划立足国家层面，对促进生态文明建设、维护国土空间开发市场秩序、优化国土空间开发格局以及推进空间治理现代化等具有宏观指导性。通过战略引领、开发布局、底线管控、资源利用、公益保障以及国土整治6大功能的实现[28]，国土空间规划必将成为新时代谋划国土空间开发保护格局、合理布局三生空间、促进政府治理机制完善、保障经济社会可持续发展的重要战略工具，具有高位统筹战略规划的地位[29]。第三，空间规划的结构体系由各个规划“局部谋划”向国土空间规划的“整体布局”与“分级管理”转变。纵观中国空间规划体系从“多规并行”向“多规合一”发展，直到构建国土空间规划体系，充分体现了从“局部谋划”向“整体布局”的演变历程。“多规并行”规划体系的“局部谋划”，一方面表现为各类规划在内容和操作上的“局部性”。如城乡规划侧重于规划区内城乡建设的空间谋划而较少体现地域空间的全局考虑，城镇体系规划、城市群规划侧重于一定区域或部分城市（镇）而较少考虑更大尺度范围其他城市的协调分配问题，土地利用规划侧重于耕地保护与建设用地布局而对非耕农地、生态用地等的研究深度不够[12]。另一方面表现为各类规划在空间上的“局部性”。如城市规划研究对象是点状的城市，城镇体系规划研究的是点轴网络关系，国土规划侧重于协调城市之间、城乡之间面状问题[30]，土地利用规划也是对土地利用结构和布局等面状问题的统筹安排。当前正在构建的国土空间规划体系充分体现“整体布局”与“分级管理”特征。一方面，以陆海全域一张图作为国土空间总体规划的规划区范围，统筹部署国土空间保护、开发、利用、修复的整体布局与结构[31]，充分体现其“整体性”。另一方面，国土空间规划体系的“分级管理”结构亦充分体现“整体性”与“局部性”的统一。纵向5级规划以及上级规划对下级规划的管控和下级规划对上级规划的落实，体现了全国一盘棋的“整体性”和各种地方规划实践“局部性”的有机统一。国土空间规划将通过规制调整、规划制定、实际反馈等环节改变中央与地方的博弈，从而达到责、权、利之间新的平衡，同时政府、市场以及社会间关系也将因国家治理体系的变革而发生改变，进一步影响空间规划的组织行为与管理规则[27]，从而实现“整体性”国家利益和“局部性”地方利益的协调统一。4中国国土空间规划的改革导向解析4.1空间治理体系现代化下国土空间规划应具备的特征2018年的国家机构改革，明确了自然资源部主要职责之一是建立空间规划体系并监督实施。构建覆盖全域的空间开发利用保护框架，不仅是对空间规划体系的一次重塑整合，其本质上更是对纵向中央—地方责权关系、横向政府—市场—社会关系，即垂直治理与水平治理体系的全面重构。《若干意见》明确了国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据，对国土空间规划性质、地位、实施及保障做出了总体部署和要求，成为今后指导国土空间规划体系建设的纲领性文件。国土空间规划是当前中国空间规划体系的整合重塑，是社会经济发展阶段的需求，更是当前空间治理现代化时代要求的必然选择。国家空间规划体系的重构不仅仅是技术优化的问题，是更高层面上保障国家战略有效实施、促进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。就其本质而言国土空间规划作为国家空间治理的重要工具，应当具备以下几方面的特性。第一，国土空间规划应当具备战略性和管控性。首先，国土空间规划体现国家层面的重大战略性部署。构建统一的国土空间规划体系是国家推进生态文明建设，健全国土空间开发保护制度的重大战略部署，是解决工业化、城镇化快速发展带来的诸多环境问题及其根源——国土空间无序、过度开发以及粗放浪费的关键举措[32]。其次，以国土空间规划为蓝图实现全域全覆盖的国土空间管控。通过开展第三次国土资源调查，以及资源环境承载能力与国土空间开发适宜性评价，摸清国土空间资源及利用的“底盘”。在国土空间规划基础上，合理划定城镇开发边界、生态保护红线以及永久基本农田等管控边界，并实施分区分类用途管制。在城镇开发边界内，通过“详细规划+规划许可”管制措施，引导边界内部建设活动转向集约与内涵式发展；在城镇开发边界外，按照主导用途分区，通过“详细规划+规划许可”和“约束指标+分区准入”措施，限制边界外部的建设占用[29]。第二，国土空间规划应当具备权威性与法律性。首先，国土空间规划是“发展的指南”和“基本依据”，对各专项规划具有指导约束作用，确立国土空间规划的权威性。一方面，国土空间规划一经批复，不得违规变更，并且各类开发建设活动必须在规划限定范围内进行；另一方面，下级国土空间规划要服从上级国土空间规划并具体落实，相关专项规划、详细规划要服从总体规划。其次，国土空间规划的权威性要以完善健全的法律体系来授权并保障实施。规划本质上是公权力对私权利的干预，其合法性来源于国土空间规划立法。一方面，国土空间规划法律授权规划，通过公权力干预私权利的土地利用，调节土地利用关系，减少负外部性，促进社会公平；另一方面，又通过相关法律限制公权力的过度扩张[33]。第三，国土空间规划应当具备系统性与科学性。首先，国土空间规划的系统性不仅表现在规划体系上，更表现在整个规划体系总体构建设计上。国土空间规划实现了“五级三类”新体系的整合。纵向上，建立“国家—省—市—县—乡（村）”5级规划体系，国家级和省级规划重在体现政策导向和区域协调，市、县级规划侧重底线管控和结构引导，乡镇级规划重在体现灵活性与实施性[31]；横向上，以国土空间规划为总体性规划，建立“总体规划—详细规划—相关专项规划”3类规划体系，其中国土空间总体规划是详细规划的依据、相关专项规划的基础，相关专项规划要相互协同，并与详细规划做好衔接。国土空间规划体系构建的系统性更体现在规划体系框架、实施监管制度建设、法律法规保障体系、技术标准体系及国土空间基础信息平台等体系的综合打造和集成。其次，国土空间规划的科学性以前述宏观整体构建的系统性为基础，进而体现在局部微观的设计和布局上。如“三区三线”的科学划定和管理实施即体现了对规划的“刚”“弹”协调难题的解决。生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界“三条红线”划定体现为严格的“刚性”约束。而在生态、农业、城镇“三类空间”内则采取差异化的管制规则，实现“刚性”和“弹性”的协调，如在城镇开发边界内的建设，实行“规划许可”的管制方式，主要体现规划的“刚性”；在城镇开发边界外的建设，按照主导用途分区，通过“约束指标”的差异，体现了“刚性”管控下的“弹性”。4.2国土空间规划体系重构需妥善解决的核心问题（1）法律法规体系的完善。从必要性来看，亟需制定完备的国土空间规划法律法规体系。当前的《城乡规划法》及相关涉规划的法规已经无法满足国土空间规划编制和实施的需要，因此，整合现行涉及空间规划的相关法律，制定全新统一的国土空间规划法规非常必要[33]。一方面，要做好当前过渡时期的法律法规衔接，梳理与国土空间规划相关的现行法律法规和部门规章，对“多规合一”改革涉及的需要突破和完善的内容，按程序报批，取得授权后施行；另一方面，加快国土空间规划相关法律法规建设，对现行有关空间规划的法律规定进行系统性完善，尽快出台国土空间开发保护法和国土空间规划法。（2）规程标准体系的制定。从紧迫性来看，亟需制定完善各级各类国土空间规划编制办法和技术规程。国土空间规划的编制和实施，是一项规模庞大的工程，要实现全国各级各类国土空间规划一盘棋，规划的底图数据、技术标准、编制审批等环节必须统一，需要具有统一的国土空间规划编制方法和技术规程。因此，当前迫切需要在整合原有各类规划思路和方法的基础上，通过融合和贯通形成适合新的国土空间规划编制的技术标准体系，完成各级各类国土空间规划的技术规程制定。（3）学科建设和理论方法体系的支撑。从长远发展看，亟需加强国土空间规划的规划学科建设和推动规划理论方法体系发展。一方面，中国的空间规划理论多是借鉴西方、前苏联和日本等国的理论逐渐发展而来，带有浓重的时代特征，随着中国社会经济主要矛盾的转变越来越难以适应当前国土空间规划体系构建的要求；另一方面，长期以来城乡规划、土地利用规划、环境保护规划等各类规划各自形成的理论体系、思维视角和技术标准，主要满足城市建设、耕地保护、环境保护等方面的需求，缺乏系统思维和服务多目标的理论方法体系。因此，新时代的国土空间规划体系的构建，需要在融合和重构各类规划的思维和原理的基础上，强化国土空间规划学科建设和基础理论研究，逐步形成生态文明体制下满足高质量发展的国土空间规划理论和方法体系。5结论与讨论国土空间规划是当前中国空间规划体系的整合重塑，是社会经济发展阶段的需求，更是当前空间治理体系现代化的时代要求。空间规划存在问题的体制根源在于不同部门利益博弈以及多头管理的竞争，制度根源在于中央和地方的关系模式与利益博弈，认知根源在于规划者与决策者对空间布局规律的认识还不充分。当前中国国土空间规划体系重构面临的转型挑战为：发展理念向“以人为本”与“生态文明”转变，战略地位向“宏观指导”与“战略引领”转变，结构体系向“整体布局”与“分级管理”转变。空间治理体系现代化下国土空间规划应具备的特征包括：战略性和管控性、权威性与法律性、系统性与科学性。当前国土空间规划体系重构亟需妥善解决法律法规体系完善、规程标准体系制定、学科建设和理论方法体系支撑等核心问题。治理体系现代化一方面体现在国家治理制度体系的民主化和法治化[2]，另一方面体现在治理手段和方法的科技应用和技术创新能力。作为空间治理重要政策工具的国土空间规划是否能应对中国治理体系现代化的改革需求，以下两方面的工作和研究还需要进一步加强。一是加强国土空间规划编制过程中的社会公众参与，在进行“由上而下”管控的同时，体现“由下而上”的社会公众积极参与和利益诉求真实表达；二是应加快数字化、智能化等技术在国土空间规划编制与管理中的应用，提高规划领域技术创新能力，实现智慧型国土空间规划[34]。感谢浙江大学公共管理学院、南京农业大学公共管理学院等高校和科研单位在研讨会组织等方面给予的大力支持，以及浙江大学单立萍博士研究生在资料搜集整理方面的支持！

    中国土地科学杂志发表 2019年11期2019-01-28 05:22:32

  • 把握生态国土建设的着力点
    作者：李红玉    国土是生态文明建设的空间载体，生态国土建设在生态文明建设中处于基础和先导地位。党的十九大报告对生态文明建设提出更高要求，强调“坚持人与自然和谐共生”“开展国土绿化行动”。为进一步满足人民日益增长的优美生态环境需要，加强生态国土建设应从优化国土空间开发格局、节约和集约利用资源、保护自然资源和修复生态、陆海统筹开发和保护海洋生态、完善自然资源管理制度等方面进一步发力。生态国土建设的进展和成效近些年来，我国生态国土建设取得较大进展和显著成效。一是进一步推动了国土空间开发优化。强化了生态国土建设的顶层设计和分领域谋划，开展重点功能区建设，实施重点战略和规划环评，积极推进生态保护红线划定和落实。二是深入开展了资源绿色开发利用。深入实施科技绿色勘查开发，持续加大资源节约和集约力度。三是有效推进了自然资源保护和生态环境治理。统筹山水林田湖草系统治理，加快推进形成数量、质量、生态“三位一体”耕地保护格局，大力进行国土综合整治，持续加强地质灾害防治，加大环境污染治理和监管执法力度。四是加快实施了海洋绿色经济发展和生态保护。持续推动海洋经济绿色转型，加大海洋生态保护力度。五是逐步完善了自然资源管理制度体系。形成了一批自然资源管理新机制，生态国土建设的法治体系不断健全。但还要看到，在某些领域仍然存在严峻的挑战，如建设用地低效利用问题依旧存在，矿产资源综合利用程度较低，自然资源管理体制尚需完善等。生態国土建设的主要任务按照生态文明建设总体要求，立足我国基本国情和国土资源基本特点，生态国土建设需要从以下几个方面着手：一是优化国土空间开发格局。中央关于加快推进生态文明建设的一个重要内容和主要目标就是优化国土空间开发格局。开展国土空间规划，明确各类国土空间开发利用和保护的边界，是优化国土空间开发格局的重要源头保护手段和途径。要建立协调统一的国土空间规划体系，构建大中小城市和小城镇协调发展体系，科学设置各类保护标准和红线。二是节约和集约利用资源。保护生态环境、遏制资源破坏和粗放无序开发的治本之策是节约和集约利用资源。要建立和实施严格的土地节约和集约利用制度体系，强化矿产资源综合勘查、保护、合理开发和利用，全面节约和综合利用矿产资源，有效调整优化能源结构。三是保护自然资源和修复生态。要统筹山水林田湖草系统治理，着力点在于自然资源保护和生态修复。要构建自然修复为主、工程治理为辅的国土生态系统整体保护修复机制，加强国土综合整治，保护矿山环境和防治地质灾害。四是陆海统筹开发和保护海洋生态。海洋资源是国民经济社会发展的重要基础和生态文明建设的重要领域，建设海洋强国是党的十八大以来的重大部署，要着力提升海洋资源开发能力，加强海洋生态环境的保护和治理。应坚持陆海统筹，尊重海洋自然规律，实施海洋综合管理，提高海洋生物资源生产能力，改善海洋生态环境。五是完善自然资源管理制度。生态国土建设需要完善的制度保障。要加快和深化自然资源管理制度改革，对自然生态空间统一确权登记，加快完善自然资源有偿使用制度，对自然生态空间进行用途管制。加强生态国土建设的对策建议生态国土建设是惠及子孙后代的重大工程，要提高认识站位，加强系统设计，开拓生态国土建设新局面。其一，强化源头保护。进一步落实和完善国土空间规划和用途管制制度，探索适合中国国情的国土空间规划和用途管制制度，既要增强制度对土地、海洋、矿产等空间资源的引导和约束作用，又要保障自然资源供给平衡和经济可持续发展。应系统实施《全国国土规划纲要（2016—2030年）》，加强督察和信息公开，做好省级国土规划编制，加快探索“多规合一”规划编制模式，开展新一轮土地利用总体规划编制工作，加快推进村级土地利用规划的编制和实施，将空间管理扩大到所有自然生态空间。进一步健全国土空间开发保护，管控性、建设性和激励性措施三管齐下，进一步加强国土全域分类和分级保护，生态红线以内自然生态空间严禁占用，生态红线以外自然生态空间限定使用。严格实施耕地保护制度，不断完善占补平衡制度，不断减少占补不平衡的情况，对未利用地的开发严格控制。对破坏生态环境的自然保护区内的勘查开发项目要坚决退出，不断完善退出补偿机制。总结吸取经验教训，强化技术指导，不欠新账、还清旧账，增强矿山地质环境治理的可行性和可靠性，加强矿山地质灾害的预警工作。继续坚持陆海统筹，科学编制实施海岸线保护和利用规划，控制围填海计划，划定自然海岸生态红线。合理控制海洋开发强度，点上开发、面上保护，在适宜的海洋区域发展质量效益型海洋经济，培育做强海洋战略性新兴产业，科学合理保障海洋生物制药、深海产业和海水综合利用等产业的用海需求，采取有效措施转型升级传统养殖业和捕捞业。增强海洋生态空间保护，保护典型海洋生态系统，加强陆源污染治理和督察，严格控制陆源污染物排海总量，治理海洋环境污染，综合整治海域海岛，修复海洋生态环境，以重点工程为着力点，加强海洋生态廊道和生物多样性保护网络的构建，建设海洋强国。其二，加快转变资源利用和管理方式。我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，要转变资源利用和管理方式，提高全要素生产率，最大程度发挥国土资源综合效益。不断完善市场机制，使市场在资源配置中起决定性作用，促进资源合理流动和优化配置，建立健全多主体、多渠道、多方式的资源配置机制，打破资源供给垄断，支持新技术、新产业、新业态、新模式发展和传统产业优化升级，激发市场主体活力，大幅提高资源节约集约利用水平。更有效地发挥政府的宏观调控作用，增加有效供给，增强供给结构随需求变动的调整能力。科学设置土地资源有效利用的标准体系，改革土地使用制度，加强全过程管理，合理控制土地开发强度，提高综合利用效率，实现集约高效的土地资源利用方式。加快出台闲置土地处置细则，明确闲置土地的处置程序。有效引导企业投资方向，减少低水平重复建设。不断完善矿产资源节约和综合利用标准，科学制定矿山资源利用红线，守住重要矿产资源安全底线。改革油气勘查开采体制，实现能源结构优化。其三，加快科技创新步伐。贯彻落实创新驱动发展战略，加快推进国土资源科技创新。以国家重大需求为着眼点，在前沿基础研究、重大原创成果、关键支撑技术等方面实现突破，抢占战略制高点。以遥感监测、全球定位和地理信息系统技术为基础，加快构建和不断完善国土空间监测技术体系，动态监测能源资源开采、地质灾害、气候变化、土地利用覆被变化、耕地、地表和地下水状况等，全面掌握动态变化，提高科技对自然资源调查评价、资源节约集约利用、耕地保护、土地综合整治、地质环境治理和地质灾害防治的支撑力度。加快建设互联互通的基础信息共享平台，借助信息技术，科学化管理国土资源。加快“国土资源云”建设，营造高效集约的国土资源信息化安全运行环境，构建基于大数据和物联网的决策服务体系。加快建设“智慧国土”，增强国土资源管理、自然生态监管等的智慧化水平。在工程化和生态化方面，加强耕地质量提升和荒废土地利用的研发，加快推广生态环境友好型的勘查开发技术。其四，加强法治和政策保障。深化体制机制改革，加强生态国土建设的法治和政策保障。在国土资源领域，梳理与生态文明建设不相适应的法律法规和政策文件，研究修订完善有关生态国土建设的土地管理、矿产资源、海洋、测绘地理信息、地质调查等领域的法律法规。按照《生态文明体制改革总体方案》的要求，继续推进自然资源管理和生态监管制度改革。进一步完善生态国土建设的政策体系，强化理论探索和建设实践，加大自然资源保护和生态监管的投融资力度，强化市场监管，构建和完善促进生态国土建设的激励机制。

    人民周刊 2019年20期2019-11-23 02:34:21

  • 关于土地收储开发工作的思考
    ——以广西为例
    作者：张金霞，李柏强（第一作者系广西土地储备中心副主任）   中国共产党广西壮族自治区第十二次代表大会上，自治区党委书记、自治区人大常委会主任刘宁强调，广西生态优势金不换。广西要坚决贯彻习近平生态文明思想，筑牢南方生态安全屏障，大力推进绿色低碳发展，建设文化旅游强区，构建生态环境治理体系，深入打好污染防治攻坚战，推动经济社会发展全面绿色转型，加快建设美丽广西和生态文明强区，走出具有广西特色的绿色发展之路。当前，土地收储开发工作需要顺应时代转型发展，贯彻习近平生态文明思想，提高土地收储开发中的生态效益，促进生态文明目标的实现。一、深刻领会习近平生态文明思想的内涵和重大意义中国共产党第十八次全国代表大会把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业五位一体总体布局，明确提出要大力推进生态文明建设，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。这标志着我们对中国特色社会主义规律认识的进一步深化，也表明了我们加强生态文明建设的坚定意志和坚强决心。（一）践行“人与自然和谐共生”是习近平生态文明思想的本质要求我国迈入新时代后，生态环境成为关系党的使命宗旨的重大政治问题，也是关系民生的重大社会问题。2017年，习近平总书记在广西考察时强调，要把人与自然和谐相处作为基本目标，使八桂大地青山常在、清水长流、空气常新，让良好生态环境成为人民生活质量的增长点、成为展现美丽形象的发力点。广西及时制订了相应的落实措施，组织开展桂林漓江流域山水林田湖草生态修复工程、推进北部湾“蓝色海湾”整治行动等。这些工程不仅让生态环境焕然一新，也给当地群众带来了新的经济增长点与就业机会。由此可见，推进生态文明建设既是为了发展经济，更是为了改善民生。（二）践行“山水林田湖草是生命共同体”是习近平生态文明思想的系统思想习近平总书记指出，山水林田湖草是一个生命共同体。人类生存和发展的自然系统，是社会、经济和自然的复合系统，是普遍联系的有机整体。人类只有遵循自然规律，生态系统才能始终保持在稳定、和谐、前进的状态，才能持续焕发生机活力。广西自然资源厅作为生态文明建设主责部门，要以深化自然资源管理体制改革为契机，以“广西生态优势金不换”的理论觉悟和行动自觉，积极探索自然资源整体保护、系统修复、综合治理的实现模式，推动习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平生态文明思想在八桂大地落地、见效。（三）践行“多规合一，构建国土空间规划体系”是习近平生态文明思想的基本要求2020年，自然资源部部长陆昊在广西调研时强调：“要在大自然地理格局，在大生态系统条件下，从自然地理格局和整个生态系统的角度重新思考空间规划。”要充分利用广西在全国率先完成省级国土规划和“两区一带”区域性国土规划编制的经验优势，赋予全新的自然资源统一治理理念，加快构建国土空间规划体系并监督实施，着力打造国土空间规划的“广西样本”，为全面小康提供技术支持和规划保障。二、土地收储开发在生态文明建设方面的薄弱环节实践证明，土地收储开发在保障“净地”供应、调控土地市场、落实国土空间规划、落实国家重大战略、保障民生用地、促进节约集约用地、助推生态文明建设等方面发挥了积极的重要作用，为经济社会发展和城镇化建设提供了有力支撑。但是，随着经济社会的发展，土地收储开发过程中也暴露了一些对生态环境保护考虑不到位的薄弱环节。（一）土地收储开发的生态系统思维不足土地收储开发是对土地资源及其利用方式的再组织和再优化，也是对人地关系的再调节过程。一些地方将土地收储开发认为是项目、工程或任务，并未认识到土地除了生产功能，还应具有生态、调节等功能，从而忽视了土地收储开发的人文理念和精神需求。这些因素影响了土地收储开发的系统定位、本质内涵、核心目标等要素。（二）土地收储开发规划布局不合理近年来，广西各地的土地收储开发项目大多具有选择性。一些地方倾向于收储开发经济效益明显的经营性用地，生态性收储开发项目比较少。林、草、荒山、河滩等生态性收储开发项目具有固沙固土、保护生态等一系列功能，这些类型的土地如果开发不当，不仅会影响当地的自然和水文环境，甚至会引发连锁反应，造成大面积环境恶化影响土地质量，使得土地开发结果适得其反。（三）土地开发粗放使用，造成资源浪费一些地方新上项目在选址、用地等方面选择上偏好向新区扩展，这一现状造成了原有存量闲置建设用地使用率较低，荒山、荒坡等闲置未利用地的使用率更低。项目用地“喜新厌旧”、规模过大和重复建设，在一定程度上也造成了土地开发粗放使用和资源浪费。三、践行习近平生态文明思想，高质量推进土地收储开发工作土地是生态资源的重要空间载体，土地收储开发是推进生态文明建设的重要途径。新形势下，要以习近平生态文明思想为指导，把握好土地收储开发工作发展方向和定位，努力构建土地收储开发的高质量格局。（一）发挥土地收储开发的系统性作用，统筹实施生态保护土地收储开发涉及空间规划、产权保护、节约利用和治理修复等工作，要牢记习近平总书记“统筹兼顾、整体施策、多措并举，全方位、全地域、全过程开展生态文明建设”的殷切嘱托，坚持用系统性、整体性的理念进行规划、统筹实施，以高度的责任担当守护好广西的山山水水，促进土地资源资产的保值增值。以桂林市兴安县为例。该县土地资源匮乏，缺少整治资金，第一、第二和第三产业发展发展不平衡，土地遗留问题成了制约当地经济社会发展的问题之一。2019年，广西土地储备中心与兴安县人民政府在当地发展了绿色矿山产业园、碳酸钙精深加工新型材料产业园等一批生态环境项目，区县合作收储土地投入资金达1.8亿元。目前，兴安县碳酸钙精深加工新型材料产业园已引进入园企业10家，已形成产业集群规模，吸引社会投资约15.5亿元。（二）提前介入国土空间规划编制，为生态保护预留空间土地收储开发要以国土空间规划为基本依据，优先储备规划确定的城市重点发展区域以及城市更新、旧城改造所涉及的区域土地。土地储备要为国土空间规划落地实施提供支撑和保障。在具体工作中，土地储备要重点解决规划中的产权问题，解决规划用途转换、区域资金平衡和项目可行性的问题。当前，各地正在抓紧编制当地的国土空间规划，划定3条红线，土地储备机构要提前介入，积极融入到空间规划编制工作中，组织编制好土地储备3年滚动计划，对未来一个时期需收储盘活的土地通盘考虑，提前在规划上做好预留安排。一是要通过分析规划期内可收储资源总量、分布，合理确定未来3年拟收储的总量、结构、布局和时序；二是要优先储备空闲、低效利用等存量建设用地以及城市更新、旧城改造所涉及的区域土地。（三）聚焦存量低效用地，着力提高节约集约用地水平节约优先是国家战略，节约集约用地是土地利用工作的主业主线，更是落实中央提出的转变经济增长方式的重要抓手。土地储备是土地开发利用循环周期中的重要环节，在低效用地更新规划、成片开发等方面独具优势。纳入储备的土地能够做到资金收益统筹平衡，是最简便易行、最有效率的盘活方式。因此，要充分利用好土地储备这个政策工具，让土地储备真正成为盘活低效用地的主渠道。以南宁市三塘西片区收储开发项目为例。该项目位于南宁那考河湿地公园上游，面积1133.33公顷。收储开发前，该片区主要为猪栏、牛舍、羊场等粗放型养殖栏舍，土地粗放低效利用现象严重，同时，养殖栏舍排污严重影响了那考河上游生态环境。2012年开始，该项目共收储土地866.67公顷，并对整个片区进行重新规划。规划将项目内低效污染严重的粗放养殖栏舍往外搬迁安置，划定预留发展区域，并利用收储补偿资金支持被征收单位转型升级，助力科学精细化管理发展。另一方面，南宁市通过河道治理、两岸截污、污水处理、水生态修复、景观建设等方式对那考河进行生态环境治理，那考河从臭水沟变身为风景优美的湿地公园。2017年4月20日，习近平总书记莅临那考河湿地公园现场，对那考河整治恢复生态、改善周边环境的成效给予充分肯定。2019—2022年，该片区通过收储盘活组织出让了土地117.8公顷，取得土地出让收入70亿元，为自治区重大基础设施建设筹措了建设资金，促进了广西经济高质量发展。土地收储开发进入了新时期，迎来了新的发展，把生态文明建设理念贯穿到整个土地收储开发利用过程中是发展必然的选择。广西必须顺应时代潮流、紧跟改革发展，准确把握好新时期土地收储开发工作在生态文明建设中的新定位，坚持规划先行、系统保护、集约节约，实现经济效益、社会效益和生态效益的统一，为促进广西经济社会高质量发展做出更大的贡献。

    南方自然资源杂志发表 2022年3期2023-01-13 19:29:45

  • 流域自然资源综合调查技术体系构建
    作者：葛良胜/夏锐,2/袁士松（1.中国地质调查局自然资源综合调查指挥中心，北京100055；2.中国地质大学（北京），北京100083；3.中国地质调查局地球物理调查中心，河北廊坊065000）0引言为贯彻落实党中央关于“加快建立自然资源统一调查、评价、监测制度”要求，有效履行统一行使全民所有自然资源资产所有者职责、统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责的“两统一”职能，自然资源部分别于2020年1月和2022年2月发布了《自然资源调查监测体系构建总体方案》（以下简称《总体方案》）和《自然资源调查监测技术体系总体设计方案（试行）》（以下简称《技术方案》）。两个方案从地下资源层、地表基质层、地表覆盖层、管理层分层分类模型出发，围绕土地、矿产、森林、草原、水、湿地、海域海岛等主要自然资源类型，分别从自然资源调查监测业务体系和技术方法体系角度对自然资源统一调查监测工作进行了规划设计。长期以来，我国自然资源调查监测实行分级分类的工作模式，由于相关职能部门对单要素自然资源概念内涵和外延的理解不同，以及对管理事权的过分强调，客观上造成了调查对象空间边界和权属边界交叉重叠、调查监测数据相互矛盾或存在孤岛的局面，不符合生态文明建设和自然资源统一管理要求。因此，迫切需要在自然资源统一调查监测评价框架下，综合考虑自然资源生态系统的体系完整性和要素关联性，以区域或流域为单元，开展集“山水林田湖草沙”于一体的自然资源综合调查工作。在研究层面，张新安等[1]和施俊法[2]曾提出将各类资源看作一个整体来开展综合调查评价的基本构想，葛良胜和夏锐则提出了自然资源综合调查的业务体系框架[3]；在实务层面，中央和地方各级自然资源主管部门和相关单位也在主动、积极地开展自然资源调查监测试点探索和实践[4-7]。本文在充分继承借鉴、转换融合各单项自然资源调查技术方法基础上，结合自然资源部部署的自然资源综合调查试点项目，对自然资源综合调查技术方法体系构建进行研究，以期对自然资源综合调查工作有所启示。1自然资源综合调查概念及意义1.1基本概念自然资源综合调查是基于新时代生态文明建设需求和“两统一”管理职能需要，以“山水林田湖草沙”是一个生命共同体理念为指导开展的自然资源调查，是相对于过去的以各门类资源为主体的专项或分类调查而提出的一个新概念。其基本定义是指集立体国土空间内“山水林田湖草沙冰矿”等全部自然资源要素于一体的一站式、全覆盖、综合性调查。1.2主要特点《总体方案》明确自然资源调查分为基础调查和专项调查，并提出了统一调查的总体要求。综合调查与它们相比，既有区别，又有联系，具有复杂的包含与被包含关系和自身的一系列特点。一是调查对象指向明确。综合调查与以国土“三调”和在此基础上开展的国土变更调查、地理国情监测都属于基础调查范畴，但它们聚焦的工作对象不同。国土“三调”主要聚焦全国国土平面空间范围内的土地利用类型和现状，即地类的调查，地理国情监测则重点在国土“三调”成果基础上，根据需要对特定地类对象可能存在的变化情况进行定期或不定期的监测，也就是说此二者的工作对象均是地类，而综合调查聚焦的是人类活动可及的全立体国土空间范围内的全部自然资源，即资源调查。显然地类不等于资源，例如林地调查，调查的是该地类的面积、边界等，但并没有调查林地上实有森林资源的数量和质量。二是调查空间多维立体。不论是以地类为主要内容的基础调查，还是以单门类资源为主要内容的专项调查，都以该地类或资源实体在国土空间占据的平面或平面投影范围为限制，但综合调查在平面空间覆盖基础上，增加了立体空间覆盖，以及相应类型的自然资源，如地下矿产、生物多样性，实现陆地海域统筹，地上地下一体，即立体国土空间无空白、资源无遗漏；将数据成果的平面空间表达改变为立体空间分层表达，与三维立体时空数据库对应，体现出明显的多维性特点。三是调查指标全面综合。综合调查指标设计具有明显的基础调查+专项调查特点，同时突出共性、兼顾特性，描述的不仅是各类自然资源的类型和数量，还包括质量、状态、结构、配置、关联、性质和生态等属性指标，同时兼顾自然资源的经济性、生态性和动态性；强调不同类型自然资源间的空间配置、边界刻画、要素关联、属性相关，具有很强的地区性、流域性、资源整体性及生态系统性特色，但在专业性、专门性和学科性上又不及专项调查那样深入。四是调查技术多元集成。由于综合调查涉及的自然资源门类多样且调查空间范围更广，决定了调查工作既需要运用一般通用性的常规方法技术，又需要运用仅在某些特定资源、特定空间调查中用到的专门性方法技术。另外，自然资源综合调查强调一体化完成、一站式实施，为避免综合调查沦为基础调查+专项调查的简单叠加或重复运用，有效集成运用多样化的方法技术十分关键。五是调查工作实践性强。与从调查监测工作组织和管理角度提出来的“统一调查”必须贯彻“统一组织开展、统一法规依据、统一调查体系、统一分类标准、统一技术规范、统一数据平台”的“六统一”总体要求不同，综合调查是从调查监测工作的技术和实践角度提出的一种实施（操作）模式，强调资源类型全面、国土空间立体、要素指标融合、技术方法协同。显然，综合调查也需贯彻统一调查的基本要求，并在其框架下开展。六是调查成果应用多元化。综合调查既关注调查区域内的主体自然资源一体化，全面查清资源本底，又强调要比较精确地反映调查区域内各类自然资源状况、主体自然资源涉及的要素和属性，因此综合调查的成果可满足不同层次自然资源管理、保护、利用，国土空间规划，生态修复治理等“一查多用”的多元化需求，在服务国家重大战略、重大需求、重要工程等区域性、特殊性要求方面具有不可替代性。1.3开展自然资源综合调查的意义组织开展自然资源综合调查对面向新时代生态文明建设要求，提升自然资源综合管理能力，从根本上解决自然资源领域存在的突出问题具有重要意义。一是有效履行“两统一”职责的必然要求。自然资源“两统一”管理是自然资源部门的核心职责。“山水林田湖草沙是生命共同体”理念深刻揭示了自然资源要素之间相互联系、相互影响、相互作用的实质，而自然资源要素之间的关系具有经济和生态两种价值。从这个角度看，“两统一”的实质是从自然资源整体保护、利用和规划角度，对自然资源经济价值和生态价值的综合管理。要想有效履行自然资源“两统一”管理职责，仅了解自然资源的空间分布（即地类）及其变化是不够的，单纯了解不同类型自然资源独立分布变化及其经济价值，也无法满足从整体上分析评价其系统生态效应的现实需要。自然资源综合调查恰好搭建起二者联系的桥梁，由自然资源综合调查形成的数据及基于数据的分析，将为自然资源从以要素管理为主向以综合管理为主的转型和升级奠定坚实基础。二是新时代自然资源管理的发展趋势。世界各国自然资源管理一般依据自身基本国情、资源禀赋、发展阶段等采取不同的模式。依托现代信息技术推动，世界主要国家自然资源管理机构正由分类分级管理向保护利用统筹化、经济生态一体化方向发展，资源、产业、生态、资产等日趋融合和综合管理是基本趋势[8]。虽然也存在自然资源管理职能分散于多个管理机构的情况，但它们通过横向扩权、纵向简政、建立协调机制和契约制度等方式，优化管理职能，事实上达到了划清管理界限，实现统一综合管理的目的。我国已进入生态文明建设新时代，实行自然资源统一综合管理，是实现资源开发与生态保护协调发展的必然要求。三是解决调查监测领域有关问题的必由之路。长期以来，我国自然资源调查监测实行分级分类进行的工作模式，甚至某些单门类自然资源，也被人为地割裂为不同的部分进行调查监测。在生态文明建设大背景和“山水林田湖草沙是生命共同体”的系统理念下，这种调查模式暴露出许多问题。相关职能部门出于各自管理需要对单门类自然资源概念内涵和外延的理解不同及过分强调管理事权，客观上造成了调查对象空间边界、权属边界的交叉重叠，调查数据重置现象和孤岛效应，无法在同一平台上有效整合等问题。同时还造成了相关职能部门注重表达各自领域的管理效能，而忽略了对联动或相关业务的影响。因此，要能解决上述问题，自然资源调查既要重视单门类分类和专业调查，又要重视多门类自然资源综合和协同调查。2技术体系构建自然资源综合调查包括全国、区域或流域和局域等不同层次，是一项复杂的系统工程。不同调查尺度对调查工作有不同的要求。全国层面的自然资源综合调查可以在国土“三调”模式基础上进行延伸和拓展，将“国土调查”升级为自然资源综合调查。在调查内容上，将土地利用类型和现状，对应转化为资源类型与现状，将相对简单的空间位置（范围）、面积等数量指标，拓展到从国家层面需要重点掌握的资源量等指标；在调查范围上，重点增加海域和地下空间，拓展资源类型，真正实现陆域海域一体、地上地下一体；在调查周期上，首次全国性的自然资源综合调查工作可考虑由国家统一部署，行业部门和地方政府密切协同，以最新的国土“三调”成果为基础，出台相应的标准规范，选择合适时机，全国集中组织实施，并在3年内完成。以10年或更长时间为一周期，在调查周期内可通过变更调查和监测，实现年度更新。现阶段，我国自然资源管理主要涉及7大自然资源要素，指标体系十分复杂，标准规范体系和技术方法体系有待明确，统一集中组织自然资源综合调查还有很大难度。本文认为，可按《技术方案》中明确的技术思路和实施路径，采用急用先行、分步实施、迭代逼近策略，面向国家和地方重大战略、重大规划、重大部署等需求，先行开展区域性、流域性自然资源综合调查试验试点，形成工程化技术方法与技术流程，然后再进行全国部署。也可考虑在各地区先行先试的基础上，通过整合集成相关成果，形成全国性自然资源综合调查监测成果。基于此，本文重点讨论区域或流域自然资源调查技术体系问题。2.1工作定位与目标区域或流域自然资源综合调查，既可看作是基础调查的延伸和拓展，又可以看作是各门类资源专项调查的集成和综合，但不能片面地理解为现有各类调查监测业务的简单延续和物理拼接，而是应突出其系统性、整体性和关联性。其成果作为支撑自然资源管理、国土空间规划和生态系统治理修复的前提和基础，决定了这项工作是国家公益性和基础性工作的重要组成部分。区域或流域自然资源综合调查的主要目标和任务是：深度查明相关区域或流域不同类型自然资源具体情况、时空结构及组合配置，详细摸清相应地区各类自然资源禀赋特征和开发利用条件，支撑研究相应地区不同类型自然资源相互作用、相互反馈及开发利用对生态环境影响的内在机制、特点规律，正确评价自然资源对支撑国家重大战略实施等的承载能力、保障能力和持续潜力，为科学制定相应地区社会经济发展规划、国土空间管理控制和开发使用方案、设计生态环境保护和修复方案、提升人民生活水平和幸福指数措施、保障人与自然和谐共生和发展策略，以及国家重大战略贯彻实施、重大工程建设运用等提供精准服务。2.2调查内容与指标整体查明调查区土地、森林、草原、湿地、水、地表基质、地下资源（矿产、地下空间）等主要自然资源的种类、数量、质量、结构、功能特征等重要指标，注重搞清不同类型自然资源间相互作用、相互影响机制和规律。流域自然资源综合调查通用调查指标参考表1，应结合区域特色，根据需要解决的问题和需求来选择、补充相应指标，比如地质遗迹、海域海岛、旅游景观资源等。表1流域自然资源综合调查主要属性指标2.3技术思路与方法区域或流域自然资源综合调查应充分运用但不拘泥已有各类调查监测的数据和成果。因为各类调查监测的目的要求、内容指标、技术思路、作业方法、关注重点、服务方向均有明显区别。现行调查或试点的基本技术思路应根据自然资源分层分类模型，以国土“三调”成果为统一底图，不以某专门类型资源为对象，而是统筹区域内所有类型的可调查资源，通过规则或不规则网格的点、线、面、体等系统控制，遇林调林、遇草调草、遇水调水、遇湿调湿、遇矿调矿，充分利用以地面调查监测系统为主的立体化、一站式或专门性技术方法手段，系统填制调查区立体空间自然资源图，以获取各种数据，采集必要样品。2.3.1调查单元设置自然资源综合调查应以区域、流域为调查单元，统筹考虑自然地理单元的完整性及生态系统的关联性，空间上包括管理层、地表覆盖层、地表基质层、地下资源层，调查范围一般与国家重点战略和工程部署规划的范围一致，便于调查成果服务应用于自然资源管理、国土空间规划等领域。2.3.2调查范围确定需依据国家重点战略和工程部署规划情况，并结合相关地区自然资源类型，按详细刻画分布在地球表面（如地表基质）、地表以上（如林草），以及地表以下（如矿产、地下空间等）的各自然资源体，形成一个完整支撑生产、生活、生态的自然资源立体空间，反映自然资源产生、发育、演化、利用过程和相互关系，服务多元化应用等要求，确定调查工作开展的立体国土空间范围。在水平方向上要无缝覆盖地球表面，垂向上根据需求灵活设置，一般区域以地下0～5m深度为重点，通常深度不超过50m，地下资源层需高度关注0～10km范围内已调查地下空间、矿产及地下水分布、数量、质量、生态，以及保护和利用问题；地上则应达到调查资源类型的自然延伸空间。2.3.3调查工作部署综合考虑区域自然资源类型及其地理地貌单元、地表覆盖状况、地表基质分布、土地利用情况等因素，分区、分类、分层次、网格化部署调查工作。调查区域内的主体自然资源要一体化，全面查清楚，围绕工作目标确定调查一般区、重点区、典型区。一般区以国土“三调”图斑为基础底图，通过设计合理的点线调查，掌握工作区自然资源数量、质量等。重点区对主要门类自然资源，按照样地、样方、剖面，甚至背包钻等方法进行适度精细专项调查。通过调查形成对不同类型自然资源间的资源配置、生态功能、相互关系等的精准认知，掌握生态问题，查清影响因素、成因机理和演替趋势。2.3.4调查精度选择原则上流域尺度（省级)调查按照1∶100万～1∶50万比例尺精度开展，重点区域（市级）按照1∶25万～1∶10万比例尺精度开展，典型区域（县、乡、村级）按照不低于1∶5万，甚至1∶1万或1∶5000的比例尺精度开展工作，局部地区可能需更大比例尺。此外，采用图斑+网格法，对全区进行系统控制，比如1∶50万、1∶25万、1∶5万比例尺精度分别按平均1点/16km2、1点/4km2、1点/1km2进行控制，但不能平均使用工作量、均匀布设调查点，利用最小工作量实现相应精度控制的目标。2.3.5调查工作流程按“技术准备—外业调查—内业分析”的工作流程开展流域自然资源综合调查（图1）。技术路线包括资料收集、底图制作、资源调查、数据建库、分析评价等环节。以国土“三调”数据为底版，融合土地（耕地）、矿产、森林、草原、水、湿地等地表覆盖层和地表基质层调查成果，分层分类制作涵盖各类自然资源信息的调查底图。以图斑为单元，采用影像比对、内业解译和外业调查等技术手段，产出各类自然资源的类型、面积、分布及其变化等数据。以专项调查样地（点）为基础，根据精度和问题需求构建调查监测体系，设置调查样地（点），开展样地（点）调查，利用自然资源三维立体时空数据库开展数据录入，统计汇总、综合分析评价各类自然资源基本状况，以库-图-表-报告等成果表达开展服务应用。图1流域自然资源综合调查工作流程和技术方法体系2.3.6方法技术组合上述不同环节工作，可针对性地采用技术方法组合。(1)资料收集。主要包括国土“三调”、地理国情监测等基础调查和森林资源管理“一张图”，草原、湿地等专项调查成果，遥感影像、地形地质等现状数据，以及人文地理、空间规划等管理利用和社会经济的相关数据资料。(2)底图制作。按照管理层、地表覆盖层、地表基质层、地下资源层三维空间位置，以GIS和RS技术为支撑，统一本底、时点及标准，开展基于遥感技术的全覆盖面积变化解译，分层分类制作资源分布图，确保底图的现势性与科学准确。通过数据叠加、融合、改化、补充的技术方法分层分类制作4层资源分布图。其中，管理层主要包括行政界限、自然资源权属界限、永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界、自然保护地界限、开发区界限、经营界限等各类日常管理、实际利用等界限数据；地表覆盖层以国土“三调”及最新国土变更调查成果为基础，对接林草湿、水资源专项调查年度图斑监测数据，通过最新高分辨遥感影像确认，形成地表覆盖层分布图；地表基质层充分收集和系统研究调查区地形测绘、基础地质、第四纪地质、土壤调查、水文地质、土地质量等各类成果，结合各类剖面、钻孔、地球物理等资料，开展改化区划，获取地表基质时空结构、理化性质、景观属性、生态环境、历史演变等基本特征，制作形成地表基质分布图；地下资源层参照《矿产资源国情调查技术要求》《地下水资源分类分级标准》及地下空间相关标准，利用矿产、地下水资源调查、地下空间等资料，制作地下资源分布图。(3)外业调查。包括遥感图斑核实、实地调查（样地样方、地球物理调查、山地工程、监测观测）等工作。图斑调查采用路线调查和关键地带线索信息追索，核实变化图斑的范围界线，具体可结合年度国土变更调查和林草湿专项调查开展相关工作；实地调查依托国家林草湿、地下水等全覆盖系统调查框架，根据调查精度要求，布设调查样地（样方、样点），设置土壤坑、剖面、钻孔等山地工程、物探工程勘查，结合水文站、生态站、气候站等水土气生定点监测（观测）点，选取落入（或附近）各类自然资源图斑内的样地（点），开展样地（点）和/或样方调查，结合轻型山地工程、地球物理调查手段，揭露各类资源的时空结构，采集测试化验、鉴定样品，查清理化性质、结构成分、年龄等。(4)数据建库。数据集成应纳入自然资源三维立体时空数据库和国土空间基础信息平台，确保各类调查数据能够及时入库、存储、查询和更新，实现对各类自然资源动态更新和综合管理，为形成形式多样、体系配套、层次清晰、特色鲜明的信息平台奠定基础。内容包括图斑矢量数据、属性数据、样地（点）数据、影像数据、统计报表数据、专题图件数据、文本成果数据等。(5)分析评价。基于统一空间基准的地理信息系统、数学建模、模拟计算、专家系统、信息挖掘和人工智能等先进技术或工具，开展多源异构、多源异性数据分析评价，包括数据统计、资源评价、生态系统评价等。数据统计分类、分项统计各类资源的面积、储量、消长等数据；资源评价包括单门类资源和多门类资源分析，评价各类资源状况及其动态变化情况、相互作用互馈机制；生态系统评价指分析生态系统的类型、格局、质量、生物多样性、碳储碳汇等生态功能价值。同时结合社会、经济数据，开展资源环境承载力和国土空间开发适宜性评价，为科学决策和严格管理提供依据。2.4成果产品与应用调查形成的成果产品主要有基础数据、实物样品、规范标准、分析模型、成果报告等，体现成果的通用性、专题性和综合性等。普适性服务应用成果产品表达包括库-图-表-报告，具体包括：遥感影像、调查监测及分析评价、数据库、共享服务系统等数据及数据库；各类自然资源分类、分级、分区、分要素系统数据集及专题统计和分析评价数据集；工作报告、统计报告、分析评价报告及专题报告、公报、白皮书、咨询建议等；图集、图册、专题图、挂图、统计图等图件成果；调查技术、数据产品、服务管理等标准。调查形成的成果产品可服务支撑区域自然资源管理、国土空间规划、生态保护修复和综合治理等多元化应用。3结论(1)自然资源综合调查是集立体国土空间内全部自然资源要素于一体的一站式、全覆盖、综合性调查工作。与正在实施的自然资源基础调查、专项调查等统一调查工作相比，具有调查对象指向不同、调查指标多元拓展、调查空间多维立体、调查技术综合集成等特点。(2)自然资源综合调查是国家公益性和基础性工作的重要组成部分，可分为全国性、区域性或流域性等不同层次。面向新时代生态文明建设要求，组织开展自然资源综合调查对于实现自然资源综合管理，从根本上解决自然资源调查领域存在的突出问题，具有重要意义。(3)通过阐明流域自然资源综合调查目标定位、调查内容及指标，在充分继承借鉴、转换融合各专项自然资源调查技术方法的基础上，构建了资料收集、底图制作、外业调查、数据建库、分析评价、服务应用等相互衔接的工作流程，以及数据叠加+融合+改化+补充、抽样+图斑、遥感+地面+建模、路线+剖面+测点、样地+样方+样坑、物探+钻探+测试等技术体系。(4)实践表明，基于流域尺度的自然资源综合调查成果在服务支撑区域自然资源管理、国土空间规划、生态保护修复和综合治理等方面具有多元化应用价值，所构建的流域自然资源综合调查技术方法体系在区域或流域调查工作中具有推广应用价值。

    中国国土资源经济杂志发表 2023年1期

  • 基于国土空间生态修复视角的漓江流域生态产品供给潜力识别
    作者：侯冰，高振何，沈丽娜（1.中国自然资源经济研究院，北京101149；2.广西自然资源生态修复中心，广西南宁530022；3.中国地质科学院岩溶地质研究所，广西桂林541004）国土空间生态修复是增强生态系统服务功能的有效手段。生态产品基于生态系统的服务功能，联通生态环境与人类福祉[1]。国土空间生态修复区的产品供给，服从于保护生态系统的原始性、自然性、完整性、丰富性及特异性要求[2]。研究小组根据矿山废弃地生态修复、土地综合整治、自然保护地保护修复、地质遗迹资源保护修复等不同技术手段，挖掘漓江流域的生态产品供给潜力，为谋划生态产业多元化发展奠定基础。1漓江流域国土空间生态修复基础条件与存在问题桂林市位于南岭山系西南部、“湘桂走廊”南端、广西东北部，属亚热带季风气候。截至2020年11月，桂林市的常住人口为493.11万人[3]。据2020年桂林市国民经济和社会发展统计公报数据显示，2020年桂林市生产总值为2130.41亿元，第一、第二、第三产业生产总值分别为484.46亿元、486.48亿元、1159.47亿元，分别占全市生产总值的22.8%、22.8%和54.4%。漓江流域地处广西桂林市东北部，属山地丘陵地区和典型的喀斯特岩溶、山地丘陵地貌，是重要的生物多样性保护区和珠江水系水源涵养地，流域面积为174万hm2，流经桂林市的6区6县1市（县级）。流域内以林地、园地、耕地和水域为主，种植业、养殖业、农产品加工业和乡村旅游业具备较好的发展条件。研究小组调查发现，2020年漓江流域的生态保护与桂林城市发展之间存在一定矛盾：受桂林市总体规划及漓江风景名胜区总体规划对当地建筑物高度、退距、景观视廊等限制，桂林市中心城区建设用地相对紧缺；漓江流域的山水林田湖草的生态修复尚没有统一的规划指导；现有生态修复与资源利用相关的政策统筹度不高；漓江流域生态修复工作当前主要依靠财政推动，资金来源相对单一，缺乏有效的市场激励机制。2漓江流域生态产品供给潜力分析2.1漓江流域废弃矿山生态修复区废弃矿山生态修复区生态产品供给潜力与矿山破坏类型和程度、自然地理、气候条件、土地开发适宜性、地方产业基础等因素密切相关[4]。矿山生态修复区生态产品通常包含修复地及衍生指标供给、农用地新增产能、旅游服务、地质灾害减灾服务、旅游景观等。漓江流域矿山废弃地以废弃采石场为主，点多、面小、分散，多位于乡村地区。研究小组通过实地调查结合适宜性评价分析法[5]发现，截至2020年，漓江流域有600座废弃矿山需人工修复，复垦潜力区面积为1万多hm2，以宜林地为主。建议按照“宜林则林、宜耕则耕、宜建则建、宜景则景”原则，结合当地现有产业布设基础，在流域内宜林宜园地块参照现有的经济林果产业发展种植业；宜耕地块，经过削峰填谷、整体平整，可发展生态农业。同时，流域内可依托田园文化与当地旅游资源，拓展修复区农业功能（见表1）。表1漓江流域废弃矿山生态修复区生态产品供给潜力表2.2漓江流域土地综合整治区研究小组根据第三次全国国土调查成果，结合水源、交通、坡度等因素，初步核算发现，漓江流域内整治地及衍生指标潜力体现在未利用地开垦、“旱改水”、增减挂钩3个方面。未利用地开垦面积约2000hm2，可实施“旱改水”面积约3000hm2，可实施增减挂钩面积约350hm2。通过土地提质改造，漓江流域内耕地预计可新增产能10万t以上。在此基础上，研究小组结合漓江流域不同区块的基础条件和生态功能定位的差异性，因地制宜，挖掘漓江流域土地综合整治区生态产品的供给潜力（见表2）。2.3漓江流域内自然保护地漓江流域内的环绕边界分布着西岭山自然保护区、银殿山自然保护区、海洋山自然保护区、猫儿山自然保护区、青狮潭水源林自然保护区、花坪自然保护区、架桥岭自然保护区、寿城水源林自然保护区和会仙湿地、莲塘湿地、荔浦荔江湿地等多个自然保护地。通过调查研究分析，研究小组认为，在充分保护生态的前提下，可通过发挥非核心区各类自然资源的社会属性，实现多种生态产品表现形式，建立漓江流域自然保护地生态经济体系（见表3）。表3漓江流域自然保护地生态产品供给潜力表2.4漓江流域内的地质遗迹资源开发漓江流域内地质遗迹丰富，类型众多，特色鲜明，以碳酸盐岩地貌为主，属于宝贵的景观资源，被赋予了特殊的美学价值。研究小组调查发现，截至2020年，漓江流域已开发的地质遗迹有170多处，尚有40余处潜在的地质遗迹景观资源待开发。研究小组认为应以保护已开发的地质景观为主，消除地灾隐患，对受损山体进行生态修复，对石漠化严重区域采取封山育林或人工造林方式进行治理，保护地质遗迹资源的自然性和完整性；对潜在景观资源价值高、区位条件好的地质遗迹资源进行分时、有序地开发，具体措施如下：（1）重点打造以峰丛地质遗迹结合文化体验为主的“五嵅一家”生态旅游产品，开发冠岩地表峰林、峰丛、天坑和溶洞相结合的全方位体验旅游线路；（2）莲花岩—罗田大岩—厄古岩等旅游航线可实行以溶洞特色为主的体验式旅游服务；（3）开发融入生态式体验的岩溶地质遗迹景观生态旅游服务，潜力区有会仙湿地等；（4）开发以非岩溶地质遗迹为特色，结合古文化遗迹和红色文化的湘江流域景观旅游服务，潜力区有“湘漓”分水岭旅游区；（5）围绕峰林、峰丛、溶洞、象形山石、峡谷、天坑等地质遗迹景观资源的独特景致，融合漓江流域特有的山水美学文化、古文化遗迹、红色文化等，并与当地乡村旅游资源相结合，打造岩溶地质区域景观，建设集地质遗迹保护、文化与旅游开发于一体的特色地质文化村，创新漓江流域地质遗迹景观资源价值的实现模式，潜力区包括草坪回族乡的大田村、潜经村等。3强化生态产品供给能力保障建议3.1建设生态修复信息管理平台与生态系统质量监测体系建设集生态本底与生态修复数据于一体的漓江流域国土空间生态修复管理信息平台，兼容占补平衡、增减挂钩、国土空间规划管理、用途管制等国土空间生态修复台账，在原有生态系统质量监测体系的基础上，拓展生态监测功能，全面掌握漓江流域生态系统健康动态，帮助合理规划各类空间内项目布局、规模、结构和时序，强化漓江流域山水林田湖草生态保护修复规划及相关规划的科学性。3.2制定生态保护修复规划加快制定漓江流域山水林田湖草生态保护修复规划，重塑漓江流域国土空间生态安全格局，妥善处理水源涵养、生物多样性保护、土壤保持、风景名胜保护等生态功能区与农林产品主产区、中心城镇的关系；围绕各空间的生态修复任务，制定漓江流域生态产品供给目标；统筹生态保护与经济发展的关系，科学开发利用修复后的各类资源；依托漓江流域生态修复信息管理平台，提高规划的前瞻性。3.3加强政策支持以筹措资金、修复空间综合利用、市场化运作为核心，立足山、水、林、田、湖、草不同生态系统的修复要求，探索漓江流域国土空间生态修复多元化的投资、融资模式；选取经济预期较好的修复项目，通过鼓励矿山土地综合修复利用、施行差别化土地供应、盘活矿山存量建设用地等政策，吸引社会资本和市场主体进入漓江流域生态修复与生态产品供给市场；引入第三方治理，通过财政补贴、税收优惠、贴息贷款等政策，引导社会资本与财政资金合作[6]；完善中央、自治区、桂林市及流域各县（市）政府及相关部门之间的政策整合，提高资金的利用效率。

    南方自然资源杂志发表 2021年8期2021-09-03 08:37:36

  • 国土空间用途管制的宪法规范分析
    作者：唐如冰   摘要：我国国土空间用途管制作为一种重要的国土空间治理手段，是在生态文明建设的时代背景下，以“山水林田湖草是一个生命共同体”理念为指导，由土地用途管制逐步演变而来的。我国宪法有关国土空间治理的规范，经历了从1954年宪法、1975年宪法、1978年宪法再到1982年宪法及其嗣后五次修正的历史嬗变，已经日臻完善，为国土空间用途管制提供了基本的宪法依据，但在新形势下，需要通过宪法解释或修正以及宪法的立法转化，在宪法规范的指引下，实现国土空间用途管制的法治化。关键词：宪法;生态文明;国土空间;用途管制[中图分类号]D911[文章编号]1673-0186（2022）002-0116-012[文献标识码]A  [DOI编码]10.19631/j.cnki.css.2022.002.009以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度是构建高质量发展的国土空间布局和支撑体系的重要保障。从现阶段来看，国土空间用途管制的制度依据主要表现为政策性文件和各单行法中的相关规定，存在着缺乏权威、统一的法律规定以及碎片化现象比较明显、相关规范之间不协调、不衔接甚至冲突等问题。宪法作为根本大法，具有最高法律效力，若能在宪法上寻找到相关的规范依据，就可以为国土空间用途管制的法治化提供坚实的宪法支撑。为此，本文拟通过对我国宪法中有关国土空间治理的相关规范的历史演进进行梳理，分析国土空间用途管制的宪法依据及其规范意义，以期厘清国土空间用途管制的宪法渊源，并以宪法规范为指引，提升国土空间用途管制的法治化水平。一、国土空间用途管制的概念界说严格意义上讲，“国土空间用途管制”这一概念在我国学术和官方话语体系中正式出现和被广泛使用的时间并不长，迄今在宪法和相关单行法律中也并未使用这一概念。20世纪80年代初，我国开始从经济学或经济地理学的角度对国土问题展开研究，当时“国土”一词多出现在国土资源开发、利用、保护、改造的相关国家政策中。2010年国务院印发的《全国主体功能区规划》中明确提出“国土空间”这一概念，并将其界定为国家主权与主权权利管辖下的地域空间，涵盖陆地空间和海洋空间，是国民赖以生存和发展的场所和环境[1]，也是各类自然资源和建设活动的载体。2012年党的十八大报告中明确指出“国土是生态文明建设的空间载体”，要“建立国土空间开发保护制度，并将国土空间划分为生产、生活、生态空间（以下简称“三生”空间），不同空间类型发挥不同的功能作用，注重经济、社会、生态效益的协调统一”①。而“管制”一词在法学上被普遍认为是政府机关及具有独立法律地位的社会组织，为了实现社会公益，按照法律的明确规定，采取限制、激励等方式约束和指引市场主体相应活动的行为，立法表现为限制市场主体权利、加重其义务或不对称配置其权利义务[2]19。从世界范围来看，19世纪末开始，管制作为一种强制性管理手段开始应用于土地利用规划、城市规划和管理等空间治理领域，目的在于对开发建设加强监管、维护公共利益、保护自然资源、改善生态环境[3]23。在我国，随着城镇化和工业化的快速推进，对空间资源的竞争在20世纪90年代中后期愈演愈烈。为应对市场失灵，矫正市场配置中产生的负外部性，国家开始重视空间资源的用途管制。自1997年《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》中首次提出土地用途管制以后，国家初步建立了土地用途管制制度及其配套措施。由于土地用途管制突出的是对耕地的保护，而地方经济发展的需求与耕地占补平衡目标之间的矛盾，使得地方政府开始挤占绿色生态空间，从而导致区域生态环境的破坏。因此，2015年9月，中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》提出要解决优质耕地和生态空间占用过多、生态破坏、环境污染等问题。同时将国土空间用途管制扩大到所有自然生态空间。但此时仍是以各生态要素分部门管理的形式开展用途管制。随后，为贯彻山水林田湖草生命共同体理念，原国土资源部印发《自然生态空间用途管制办法（试行）》，并在6个省市开展试点[4]，正式将所有生态要素视为不可分割的整体统一进行用途管制。为更好地协调城镇空间、农业空间、生态空间三者的关系，防止过度倚重生态空间用途管制，2017年党的十九大报告提出，要“加强对生态文明建设的总体设计和组织领导，设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，……统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”②。“国土空间用途管制”这一概念正式出现在党的全国代表大会的报告中，意味着国土空间用途管制在整个国土空间治理体系中的重要地位和作用受到了前所未有的高度重视。随后，在2018年国务院机构改革中，新组建了自然资源部，统一行使所有国土空间用途管制职责，通过规划编制、实施、监督等管理事权的整合，实质性地构建起了具有中国特色的统一国土空间用途管制的职能体系[5]。2019年，中共中央、国务院出台了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《若干意见》），提出要“健全用途管制制度。以国土空间规划为依据，对所有国土空间分区分类实施用途管制……对以国家公园为主体的自然保护地、重要海域和海岛、重要水源地、文物等实行特殊保护制度。因地制宜制定用途管制制度，为地方管理和创新活动留有空间。”①同年，党的十九届四中全会出台了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，提出要“加快建立健全国土空间规划和用途统筹协调管控制度，统筹划定落实生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界以及各类海域保护线，完善主体功能区制度”②。至此，全域统筹的国土空间用途管制局面基本形成。然而，迄今为止，国土空间用途管制虽在一系列政策性文件中被频繁提及，但这些文件却均未就这一概念进行释明，更谈不上对这一概念的法律界定。目前，学界对国土空间用途管制的研究存在于不同学科，也未能就“国土空间用途管制”的概念作出统一的界定，可谓众说纷纭、见仁见智，例如：林坚等认为，“国土空间用途管制本质是政府为保证国土空间资源的合理利用和优化配置，促进经济、社会和生态环境的协调发展，编制空间规划，逐级规定各类农业生产空间、自然生态空间和城镇、村庄等的管制边界，直至具体土地、海域的国土空间用途和使用条件，作为各类自然资源开发和建设活动的行政许可、监督管理依据，要求并监督各类所有者、使用者严格按照空间规划所确定的用途和使用条件来利用国土空间的活动”[6]。严金明等认为，“国土空间用途管制的本质是政府使用资源管理权和空间治理权对自然资源利用进行管理的行为，是以行政许可为主的管理方式。国土空间用途管制立足于自然资源的空间载体监管，是空间治理体系的逻辑起点和自然资源生产监管的重要基础，是国土空间规划的落实手段与保障机制”[7]。杨壮壮等认为，“国土空间用途管制以国土空间规划为前提，是对各类空间资源要素准入、转用、实施等环节的监督、管理，对所有国土空间范围内的开发利用与功能提升活动所进行的管制行为”[8]。田双清等認为，“国土空间用途管制是对空间利用行为主体可能产生的一切空间利用行为进行的管制活动，是一个复杂的多维系统。国土空间用途管制是在确定空间用途及开发利用条件的基础上，通过国土空间开发利用许可、用途变更审批和开发利用监管等环节对耕地、林地、草原、河流、湖泊、湿地、海域等所有国土空间用途或功能进行监管。换言之，国土空间用途管制是对国土空间资源的‘定性、定量与定位’，即对用途、规模、强度以及地域国土资源可用性等行为的约束和管制”[9]。我们认为，纵然以上这些定义各不相同，但都肯定了国土空间用途管制本质上是一种国家公权力的行使，其以空间规划为前提，对国土空间进行分区分类，以此明确每一具体空间的资源状况和使用条件，并对在此基础上所产生的所有开发利用、用途变更行为进行监督管理。如若进一步分析“国土空间用途管制”的内涵，可以发现：国土空间用途管制的目的是统筹推进“五位一体”总体布局，实现“三生”空间的均衡发展，达到经济、社会、生态效益协调统一，它是生态文明建设的现实需要和重要支撑;管制的主体（即管制者）是行使国家管理职能的中央人民政府和地方各级人民政府;管制的对象是“国土空间”，既包括国家的领土、领海等主权空间，也包括附载于国土空间上的各种自然资源要素;管制的内容包括确定用途和规模、用途转变、强度变更等，是一种全方位、全过程的管制;管制的手段主要是国土空间开发利用许可、用途变更审批和开发利用监管等;管制的法律性质属于政府的行政管理行为。二、国土空间用途管制宪法规范的历史嬗变中华人民共和国成立至今，先后有过1954年宪法、1975年宪法、1978年宪法和1982年宪法。1982年宪法又历经了1988年、1993年、1999年、2004年和2018年五次修正。回顾我国宪法的变迁历程，在多数情况下都包含了国土空间治理相关宪法规范的变化，而这些变化的背后都有着深刻的时代背景和深层次的经济社会原因。（一）1954年宪法至1978年宪法：以土地和其他自然资源权属确认为中心1954年宪法作为中华人民共和国第一部社会主义性质的宪法，担负着从法律上确认生产资料社会主义公有制的重要使命。第六条规定“矿藏、水流，由法律规定为国有的森林、荒地和其他资源，都属于全民所有”，确定了关系全民利益的重要自然资源的所有权。彼时土地改革使农民分得了土地，实现了耕者有其田，为确认和保护农民利益，第八条规定“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权”。第十三条规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有”，这既可以理解为城乡土地和其他生产资料权属变更的规定，也可以理解为是关于城乡土地和其他生产资料用途转用的规定。第六条中首次使用了“海陆资源”这一概念，意味着国家已经意识到海洋是国土空间的重要组成部分，海洋资源是国家重要的自然资源，并把海洋和海洋资源纳入国土空间治理的范围。同时，第十一条第三款规定，“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害”。这标志着环境保护已经列入了国家的议事日程，并且作为宪法原则确认下来，为后来的环境保护和自然资源立法以及强调生态空间保护、注重生态效益的国土空间用途管制奠定了宪法基础。毫无疑问，这是我国环境保护和生态文明建设史上的一个明显进步。从1954年宪法到1978年宪法，我国正处于社会主义革命和建设时期，因此该阶段主要以土地和其他自然资源（特别是关系全民利益的重要自然资源）权属确认为中心，用途管制方面基本处于空白状态。虽有环境保护的概念提出，但仅为宪法条文之下的一款，似作为经济建设的补充而存在，并未彰显其独立性。（二）1982年宪法及其历次修正的相关规定：用途管制的逐渐形成与不断完善1982年宪法是在我国改革开放后制定的，它科学地总结了我国社会主义革命和建设的丰富经验，是一部适应社会主义现代化建设和改革开放需要的、有利于发展和稳定的、具有强大生命力的社会主义宪法[10]468。第九条首次划分了国家所有和集体所有的自然资源范围，并且同此前的历次宪法文本相比，新增了“山岭、草原、滩涂等自然资源”。在第十条中首次对城市的土地权属、农村和城市郊区土地的权属以及农村宅基地、自留地、自留山的权属作出了较为完整、系统的规定，至于对土地实行征用的条件，则恢复了1954年宪法“为了公共利益的需要”的规定。可以说，这是中华人民共和国成立以来第一次对土地问题作出全面而系统的宪法规定。此外，在这部宪法中还首次规定“国家保障自然资源的合理利用”“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地”“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”“禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”等内容。这些规定意味着，国家作为政治实体负有保障自然资源合理利用、保护和改善生活环境及生态环境的职能职权和职责，而社会组织和公民个人则负有合理利用土地、不得侵占和破坏自然资源的义務。1988年宪法修正案第二条把宪法第十条第四款“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”修改为：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”这样的修正顺应了社会历史发展潮流，适应了发展市场经济和推进工业化、城镇化进程的需要，为后来的土地管理制度改革提供了宪法保障，也为土地用途转用提供了宪法依据。1993年宪法修正案第六条把宪法第八条第一款：“农村人民公社、农业生产合作社和其他生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”修改为：“农村中的家庭联产承包为主的责任制和生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”这一修正改变了我国政社合一的人民公社体制，减少了农村政权机关对农业生产经营的行政干预，增强了广大农民群众的生产积极性。[10]477这样的修正意味着农民对集体所有的土地享有了使用权和经营权，土地所有权与使用权及其经营权的分离进一步促进了农业生产和农村经济的发展[13]。1999年宪法修正案将“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”作为新的奋斗目标，写进了宪法第五条。这为国土空间用途管制的制度化、法治化进一步夯实了宪法基础。宪法第八条第一款又修改为“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”宪法对农村集体经济组织双层经营体制的确定，对农村土地和其他自然资源的合理利用，对农村、农业的稳定发展都有着极其重大的意义。2004年宪法修正案把宪法第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”土地的征收和征用是两种不同的土地权属变更和用途转用形式，土地的征收不仅是土地用途的改变，而且要转移土地的所有权。而土地的征用在不改变土地用途的同时，只转移土地的使用权。因此，这样的修正完全符合我国土地权属变更和用途转用的实际情况。2018年宪法修正案把宪法序言第七自然段中“推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展，把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”修改为“推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展，把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴”。这是“生态文明”这一概念第一次出现在我国的宪法文本当中，体现了我们党和国家对生态文明建设的认识达到了一个新的高度，也为生态文明的相关制度建设提供了更为明确和直接的宪法依据。第八十九条“国务院行使下列职权”中第六项“领导和管理经济工作和城乡建设”修改为“领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设”，这样的修改赋予了国务院领导和管理生态文明建设的职权。从国土空间治理的角度看，国土空间用途管制属于生态文明建设的重要一环，由于行使管理生态文明职权的是我国最高行政机关，相应地也就明确了国土空间用途管制在法律性质上是属于行政管理行为。从1982年宪法到2018年宪法修正案，土地和其他自然资源的权属已经得以系统性地确定，且国家所有的自然资源范围得到了进一步拓展，意味着更多重要的自然资源需要在国土空间用途管制中受到关注。环境保护作为一个独立条文被提出，自然资源保护的具体内容也逐渐丰富和完善。从过去关注农业和农村经济发展，在空间治理方面重视耕地保护，再到生态文明入宪，生态空间保护这一时代需求为国土空间用途管制明确了功能定位。同时，国务院也被赋予了生态文明管理职能，为国土空间用途管制明确了管制主体和管制性质。而土地所有权和使用权的分离不仅丰富了国土空间用途管制内容，也对管制手段提出了更高的要求。至此，历经长时间探索后，与国土空间用途管制内涵相关联的宪法规范最终得以形成。从上述分析可以看出，我国的国土空间用途管制并非一开始就有充分、直接和明确的宪法依据，而是经历了由以确认土地和其他自然资源权属为重心，到土地用途管制，再到国土空间用途管制这样一个发展变化的过程。这个过程从根本上讲，是由特定历史时期我国经济社会发展所处的阶段和水平决定的，特别是随着生态文明建设的推进，国家环境保护的义务得到确认，政府领导和管理生态文明建设职责被写入宪法，国家所有的自然资源范围得到进一步拓展，集体所有的自然资源也通过宪法确立下来，土地等自然资源的所有权和使用权转变条件逐渐清晰，这些规定都为国土空间用途管制的法治化提供了宪法支撑。三、国土空间用途管制现行宪法依据及其规范意义宪法作为国家的根本大法，在中国特色社会主义法律体系中具有统帅地位，任何违反宪法的规定都会因此被排除于实在法体系之外。国土空间用途管制这一在生态文明建设中被作为重大战略部署的制度，关乎着国土空间生产、生活与生态多重功能的有效发挥，也成为确保今生后代的人类以及各种地球生物都能有一个良好生存环境的基础[2]70。虽现行宪法中并无“国土空间”“用途管制”等相关概念的直接规定，但若以国土空间用途管制的意蕴在宪法上能够找寻到相应的精神和原则依托，那么该制度存在和施行的正当性就不言自明了。这里，我们谨以前述论及的国土空间用途管制的具体内涵为标准，将相关宪法依据按其规范意义大致分为以下四类。（一）国土空间用途管制的理念指导如前所述，现行宪法在序言中规定，推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展，把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴。生态文明入宪标志着我们党和国家对生态文明建设的认识达到了一个新的境界，同时也为国土空间治理提供了理念指导。首先，在价值理念层面，要求我们要牢固树立“山水林田湖草是一个生命共同体”的思想，在国土空间用途管制的每一个环节都要遵循生态系统的整体性、系统性及其内在规律。要以空间均衡为指導，把握人口、经济、资源环境的平衡点，推动区域发展，实现空间正义。要通过科学有效的用途管制促进国土空间得到合理高效的利用，最终实现生态文明建设的既定目标。其次，在方法论层面，生态文明建设对国土空间用途管制提出了四个方面的要求。其一，于功能定位而言，要强调功能的复合性，“三生”空间不是隔绝独立的，而应当体现相互融合，特别是在生态文明建设中，农业空间要鼓励生态耕种，城镇空间也要营造生态宜居环境，以使经济发展、生活需求与生态保护之间达到一种利益平衡状态。其二，于管制对象而言，要在目前相对成熟的土地用途管制基础上，更加注重对生态空间的管控，进而逐步实现将所有国土空间列为管制对象的目标。要对国土空间用地用海类型进行科学划分，并进行分层分级管理，合理利用和保护自然资源。要针对不同区域自然资源的区位条件、社会经济发展水平以及资源禀赋不同而体现出管制的差异性。其三，于管制手段而言，要以资源环境承载能力和国土空间开发适宜性“双评价”为基础，实行“国、省、市、县、乡”五级国土空间规划体系。要合理划定规划层级，为用途管制打牢基础。要健全各类非建设空间用途“占、转、用”政策，统筹利用陆海空间、地上地下空间。要探索建立统一明晰的国土空间用途管制监管体系，以保证国土空间用途管制的有效实施。其四，于管制内容而言，要改变过去重利用方式与数量、轻利用强度与结构的现状，就管制内容提出全方位、全过程的系统要求，不仅要明确允许、限制、禁止的利用方式，还要规定利用的强度[12]。（二）国土空间自然资源要素的权属确认在国土空间治理的语境下，广义的国土空间包括了附载于国土空间上的各种自然资源要素，而自然资源的所有权是对自然资源的占有、使用、收益和处分的权利，它与自然资源用途的界定有着直接的关系，因此，自然资源所有权问题是国土空间用途管制的先决性问题。自然资源是人类社会生存和经济发展的物质基础，不论从资源利用和管理还是从生态保护需求的角度出发，实现国家对自然资源的所有权和控制权，对于减少资源开发利用过程中的负面影响，维护国家和区域的生态安全有着不可替代的作用[3]25。现行宪法第九条和第十条的规定明确了土地及矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂的权属，对于这些自然资源要素实行的是公有制，即全民所有或集体所有。首先，这些自然资源是对国民经济起着决定性作用和具有重大战略意义的生产资料，宪法通過确立自然资源公有制以防止其过度非全民化，否则，基于自然资源的稀缺性和昂贵性，它的私有化可能会导致少数人剥削大多数人自我发展能力与高质量生活的情况出现，最终损害资源共享网络的建立[13]。因此，前述自然资源在国土空间用途管制实施过程中无疑成了主要的关注对象。再者，通过权属确认厘清生态本底和自然资源本底有助于在用途管制前期进行科学规划，以规划为前提，结合各项资源实际情况及地区发展目标，对自然资源开发及载体使用权实施许可（包括国土空间开发许可、用途变更许可等）也将更为合理。最后，过去对前述自然资源实行的分散监督管理已经为统一用途管制后的监管体制积累了可资借鉴的经验，统一确权、统一监管既有必要，也是可行的。当然，现行宪法关于自然资源权属的规定仍然存在一些值得进一步探讨的问题。一是，宪法第九条对于国家所有的自然资源采用的是“列举+概括”式表达，其中“等”字应作何理解？在国土空间用途管制对象扩大到所有自然资源的情况下，能否通过对“等”进行扩大解释，从而将海域、野生动植物资源、无居民海岛等宪法未能列明的自然资源囊括其中？二是，诸如《野生动物保护法》《海岛保护法》《海域使用管理法》等法律规定了宪法列举事项之外的自然资源国家所有权，那么，自然资源国家所有权到底应该由什么位阶的法律来规定？对宪法中“等”的理解应在什么边界范围内通过法律的具体规定来实现？三是，宪法中的“水流”一词应作何理解？《辞海》对“水流”的定义是自然界连续流动的水。规模较大的水流形式有河流（包括地下暗河）、洪流、海流、洋流、潮流等。而对“水资源”的解释有广义和狭义之分，广义的水资源指的是地球上所有的气态、液态、固态天然水;狭义的水资源指的是便于人类利用的淡水，即一个地区逐年可以恢复和更新的淡水，包括河川径流和深层地下水①。从《辞海》对该两个概念给出的定义来看，广义的水资源包括了三种形态的水，其外延明显要大于水流。从法条表述看出，宪法第九条和《民法典》第二百四十七条使用的是“水流”这一概念，但对其涵义未作界定;《水法》使用的却是“水资源”这一概念，并规定水资源包括地表水和地下水。以宪法为统领的同一法律体系中，不同法条所表述的“水流”和“水资源”究竟有无区别？有何区别？二者应在何种法律语境下使用？前述这些问题究竟是通过宪法解释来加以廓清，抑或通过宪法的修正来予以明确，也是需要再作深入研究的。（三）国土空间用途管制的权力授取从近代保障人民自由的“法治国家”，到现代实现社会正义的“给付国家”（社会国家、福利国家），再到保障人类生存的“环境国家”，现代社会越来越复杂的政治经济形势，各类社会主体价值判断的多样性，必然引起一系列的矛盾冲突以及不确定性，这就要求政府承担越来越多的公共任务，也使得政府拥有越来越广泛的合法权力。因此，通过实施国土空间用途管制，建构起一个秩序框架，使有限的资源能够在经济发展与生态保护之间妥当分配，确保今生后代的人类以及各种地球生物都能有一个良好的生存环境，乃是“环境国家”和“行政国家”的当然使命[2]70。现行宪法第九条第二款前半句规定，“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物”。第二十六条又规定，“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”。从该两条文本表述可看出，首先，由于资源的利用和环境的保护对于国家发展不可或缺并具有多重价值，基于它们典型的公共性和公益性特征，务必要由国家作为环境保护义务主体;其次，“自然资源的合理利用”强调的是自然资源的经济价值，但“环境”又被具体分为生活环境和生态环境，表明宪法中所指的“环境”是由人和自然共同构成的，维持人的尊严是现代宪法的核心价值，而自然环境是维持人的尊严的生活的物质条件[14]，缺一不可，由此可以看出，宪法所确定的国家环境保护义务是需要兼顾经济利益、生活需求、生态保护三者之间关系的，这一点当然也应当作为国土空间用途管制的功能定位和理念指导予以体现;再次，国家保护环境的手段较为多元，从“保护”“保障”“改善”“防治”等词的使用可以看出环境保护囊括了正面和反面手段，这反映出国家应当根据实践中的具体情况而采取不同的环境保护措施[15]。这体现在国土空间用途管制手段和内容上，国家不仅要运用正面手段，通过开发许可直接设置空间准入条件，同时也要运用反面手段，通过监管督察和行政处罚，减少开发建设活动等对公共利益、生态环境的损害。现行宪法第八十九条还赋予了国家最高行政机关——国务院领导和管理生态文明建设的职权。在国务院的职权中增添此项，不仅是在具体的国家机构规范中呼应生态文明入宪这一国家目标规范的变化，更强调领导和管理生态文明建设的本质是公权力的行使。聚焦到国土空间治理方面，我国于2018年组建自然资源部，作为国务院组成部门统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。这在体制上为国土空间用途管制的制度建设奠定了基础——确定了“实际负责人”，有助于改善当前“相互重叠交叉，重部门需求，轻统筹协调”的用途管制现状。这里，需要特别指出的是，宪法于2018年修正时，仅在第八十九条对国务院职权新增了“领导和管理生态文明建设”一项，第一百零七条并未对地方各级人民政府领导和管理生态文明建设的职能作出规定。然而，“十三五”规划建议中要求“以市县级行政区为单元，建立由空间规划、用途管制、领导干部自然资源资产离任审计、差异化绩效考核等构成的空间治理体系”①，意味着县级以上地方各级人民政府对于生态文明建设实则需要承担相应责任。《若干意见》中提出要“因地制宜制定用途管制制度，为地方管理和创新活动留有空间”②，也印证了赋权给地方政府根据本地实际情况实施用途管制的必要。我们进一步注意到，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）第五十九条第（五）款规定“县级以上的地方各级人民政府对于本行政区域内的环境和资源保护有权行使管理职权”。《地方组织法》作为全国人大常委会制定的法律，法律效力位阶处于宪法之下，且就环境和资源保护的管理职权而言，其外延明显要小于“领导和管理生态文明建设”。因此，宪法关于地方政府领导和管理生态文明建设职权规定的缺失恐会在一定程度上影响到国土空间用途管制宪法依据的完整性和充分性。（四）国土空间用途管制的私权限制诚然，现代宪法是以维护人的尊严为核心，但为了确保社会共同体拥有井然有序的共同生活，同时也为使社会共同体中的每一个人都能有相同的机会和条件行使个体的基本权利，基本权利的行使就必须顾及社会共同利益的需要，在期待个人基本权利受到保障的同时也当然不能侵犯到他人权益。没有限制的基本权利行使无异于基本权利的相互妨碍。行政管制从根本上讲是国家为了调和群体生活与个人自由之间的关系，从而对个人基本权利进行适当性限制。国土空间用途管制同样如此，它是国家行政机关为了生态文明建设和环境保护，防止私人因对空间资源的争夺产生负外部性导致资源配置失灵，而对社会组织和公民个人对国土空间开发利用的权利加以限制的一种措施。我国现行宪法第九条第二款后半段规定，“禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”。第十条第三款规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。第四款规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。该条第五款还规定，“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地”。第四款规定“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地的使用权可以依照法律的规定转让”。此款规定从文字表述的顺序来看，把限制和禁止性规范置于授权性规范之前，表明国家优先保护国土空间资源的基本态度和价值取向。该条第五款还规定，“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地”。这些规定意味着一方面国土空间上的自然资源是可以被私人开发利用的，但另一方面这种开发利用是有条件的、受到限制的。《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》指出，“在生态保护红线内，自然保护地核心保护区原则上禁止人为活动，其他区域仅允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动”①。这其中便涉及通过国土空间用途管制来对私权进行必要的限制。通过对现行宪法相关规范的上述分析，我们认为，现行宪法基于生态文明建设的价值理念和总体要求，直接或间接地对国土空间用途管制的功能定位、主体、对象、手段、内容及法律属性等作出了相应的规定，为国土空间用途管制提供了基本的宪法依据。综观全文，虽然自2015年以来，“国土空间用途管制”被党和国家一系列重要文件所反复确认和强调，但始终侧重于政策性指导，未能建立起比较完善的法律制度体系，国土空间用途管制的法治化还有很大的提升空间。为了制度建设的整体化、系统化，也为了增强制度的稳定性和可操作性，将政策性约束转化为法律约束无疑对国土空间用途管制的有效实施是必要的。从国土空间治理的角度来审视，我国宪法作为根本大法，在长达数十年的演进历程中，从未缺失对国土空间治理的规定，只不过在不同的历史时期，这些规定对国土空间治理关系的调节重心是有所不同的。先后以1978年“环境保护”入宪和2018年“生态文明”入宪为标志，我国宪法逐渐为国土空间用途管制確立了一系列的宪法精神和宪法原则。但是，我们又必须看到，一方面，宪法的某些相关规范还需要通过宪法解释甚至修正来加以完善或者廓清;另一方面，由宪法自身的法律属性所决定，它不可能对国土空间用途管制作出更为详细的、具有可操作性的规定，需要通过制定和实施相关的法律，实现宪法规范的立法转化，以保证这些宪法精神和原则得以落实。总之，我们应当以宪法为最高指引，不断提升国土空间用途管制的法治化水平。参考文献[1] 李如海.国土空间规划：现实困境与体系重构[J].城市规划，2021（2）：58-64+72.[2] 杨惠.土地用途管制法律制度研究[D].重庆：西南政法大学，2010.[3] 邓红蒂，袁弘，祁帆.基于自然生态空间用途管制实践的国土空间用途管制思考[J].城市规划学刊，2020（1）：23-30.[4] 黄征学，蒋仁开，吴九兴.国土空间用途管制的演进历程、发展趋势与政策创新[J].中国土地科学，2019（6）：1-9.[5] 林坚，武婷，张叶笑，等.统一国土空间用途管制制度的思考[J].自然资源学报，2019（10）：2202-2208.[6] 林坚，吴宇翔，吴佳雨，等.论空间规划体系的构建——兼析空间规划、国土空间用途管制与自然资源监管的关系[J].城市规划，2018（5）：9-17.[7] 严金明，迪力沙提·亚库甫，张东昇.国土空间规划法的立法逻辑与立法框架[J].资源科学，2019（9）：1600-1609.[8] 杨壮壮，袁源，王亚华，等.生态文明背景下的国土空间用途管制：内涵认知与体系构建[J].中国土地科学，2020（11）：1-9.[9] 田双清，陈磊，姜海.从土地用途管制到国土空间用途管制：演进历程、轨迹特征与政策启示[J].经济体制改革，2020（4）：12-18.[10] 郑志廷，张秋山.中国宪政百年史纲[M].北京：人民出版社，2011：468-480.[11] 黄建水.“八二《宪法》”有关土地制度的改革研究[J].河南大学学报（社会科学版），2015（2）：26-35.[12] 陈美球.新时代我国国土空间用途管制制度建设[J].吉首大学学报（社会科学版），2020（2）：91-97+143.[13] 王旭.论自然资源国家所有权的宪法规制功能[J].中国法学，2013（6）：5-19.[14] 张震.中国宪法的环境观及其规范表达[J].中国法学，2018（4）：5-22.[15] 王建学.论生态文明入宪后环境条款的整体性诠释[J].政治与法律，2018（9）：68-79.AnalysisoftheConstitutionalNormsofTerritorialSpaceUseControlTangRubing（ResearchInstituteofEnvironmentalLaw，WuhanUniversity，Wuhan，Hubei430072）Abstract：Asanimportantmeansofspatialgovernance，territorialspaceusecontrolinChinahasgraduallyevolvedfromlandusecontrolunderthebackgroundofecologicalconservationandguidedbytheconceptof"mountains，rivers，forests，farmlands，lakesandgrasslandsasacommunityoflife".China'sconstitutionalnormsonterritorialspaceusecontrolhaveundergonehistoricaltransmutationfromthe1954Constitution，the1975Constitution，the1978Constitutiontothe1982Constitutionanditsfivesubsequentamendments，andhavebeenperfectedtoprovidethebasicconstitutionalbasisforterritorialspaceusecontrol.However，inthenewsituation，itisnecessarytorealizetheruleoflawinterritorialspaceusecontrolundertheguidanceoftheconstitutionalnormsthroughconstitutionalinterpretationoramendmentandlegislativetransformationoftheConstitution.KeyWords：Constitution;Ecologicalcivilization;Territorialspace;Usecontrol.3944500338282

    重庆社会科学杂志发表 2022年2期
     

    • 改革提速源于制度日趋完善
      ——理性看待国务院授权和委托用地审批权
      近日，国务院作出决定，将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权省级人民政府批准，试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省级人民政府批准。决定的发布，正值新冠肺炎疫情在世界范围内蔓延、我国战“疫”进入决胜阶段的关键时刻，但消息还是迅速占据了各大媒体的重要位置，受到社会高度关注，足见这一改革的影响之大。为何要改？为何能改？改革前景如何？值得我们客观理性地进行分析。我国长期实行土地分级限额审批制度。针对地方化整为零批地造成建设用地失控、耕地大量减少的问题，1998年修订土地管理法建立了土地用途管制制度，将农用地转为建设用地等审批权限上收到国务院和省级政府，并强化了耕地占补平衡和基本农田保护。这些措施起到了积极作用，但也降低了审批效率。从2008年底应对国际金融危机开始，土地审批制度改革就摆上了重要日程。起初，改革着眼点是推动“四万亿”基建项目落地，主要措施是关口前移、简化报件和限时办理。党的十八大后，按照“放管服”和供给侧结构性改革要求，土地审批改革力度加大，出台了合并审批事项、减少前置审批、允许先行用地等措施，同时针对耕地占补平衡困难，实行国家统筹、补改结合、算大账、承诺制等。随着改革深化，用地难的局面初步改观，但矛盾仍较突出，地方政府和企业反映审批效率的意见仍然不少。客观而言，我国实行最严格的土地管理制度，建设用地规划安排紧，永久基本农田和生态保护红线空间占比大，征地安置补偿社保要求高，难免影响用地审批效率。同时，土地多头管理、多规重叠冲突、审批层级偏高等体制因素也不可忽视。近年来，资源环境保护日益严格，由于信息不对称，一些机关工作人员面对压力决策迟疑，反复要求地方和企业补正材料，无形中拉长了审批时间。这种情况与应对经济下行的要求不相适应。从去年开始，国家相继打出了系列改革“组合拳”。8月，修改土地管理法规定，按照是否占用永久基本农田来划分国务院和省级政府的审批权限。9月，自然资源部提出以“多规合一”为基础，推进规划用地“多审合一、多证合一”。今年2月，自然资源部报国务院同意，明确不再采取因素法分解土地计划指标，实行土地要素支撑跟着项目走。这次，国务院决定赋予省级政府更大用地自主权；同时，配合决定实施，自然资源部通知要求，对应国务院授权和委托的用地审批权，将部的用地预审权同步下放省级自然资源主管部门；将先行用地批准权委托给试点省份省级自然资源主管部门。至此，改革走出了最具实质意义的一步。值得注意的是，国务院决定在下放审批权的同时也强调严格保护耕地、节约集约用地，土地严管并未“放松”。但改革敢于大幅“放权”，从根本上说，还是得益于多年来坚持制度创新和加强能力建设，夯实了改革基础。突出体现在：机构改革统一国土空间用途管制和生态保护修复，形成了监管合力；推进“多规合一”，形成了有效的空间规划编制和传导机制；加强科技创新特别是信息化建设，提升了国土空间监测监管能力；严格土地执法督察，树立了管理权威。可以说，改革的信心和底气正是源于制度的不断完善。习近平总书记指出，要加快改革土地管理制度，城乡建设用地供应指标使用应更多由省级政府统筹负责。这为进一步深化改革指明了方向。我们注意到，这次改革采取了差别化政策，8个省级政府被授权或被委托行使国务院的所有建设用地审批权，其余省级政府被授权行使除永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批权。考虑到交通等线性工程大多要占用基本农田，因此改革赋权最大的是8个试点省份，包括4个直辖市和珠三角、长三角4个省；其次是国务院批准规划的城市，其批次用地一般不占永久基本农田。它们都是我国发展程度最高、也是开发强度最大的地区，由其先行先试既可以促进经济发展，又有利于深化探索示范。但改革不会就此停步，我们有理由相信，随着自然资源治理体系和治理能力不断提升，土地审批权全面下放省级政府应该为时不远。（i自然全媒体）

      辽宁自然资源杂志发表 2020年3期

    • 供给侧结构性改革视角下的土地整治制度创新初探
      作者：项晓敏，金晓斌，2，王温鑫，黄贤金，周寅康，2（1.南京大学地理与海洋科学学院，江苏南京210023；2.南京大学自然资源研究中心，江苏南京210023）供给侧结构性改革视角下的土地整治制度创新初探项晓敏1，金晓斌1，2，王温鑫1，黄贤金1，周寅康1，2（1.南京大学地理与海洋科学学院，江苏南京210023；2.南京大学自然资源研究中心，江苏南京210023）研究目的：探讨供给侧结构性改革下土地整治的基本内涵、转型方向及其制度构建。研究方法：文献综述、系统分析。研究结果：（1）土地整治的功能与转型期社会经济发展的需求具有高度一致性，供给侧结构性改革可从制度层面为土地整治转型提供重要思路；（2）土地整治在资金融合、公众参与、资源利用、要素整合、全域规划和动态监管等方面存在明显短板，有效的制度供给是支持土地整治转型的根本途径。研究结论：（1）土地整治的本质是以资源利用效率为落脚点，通过人地关系转型，满足区域协调发展的多层次需求，增加区域整体福利；（2）以“需求评估—规划引导—权益保障—融资共建—标杆管理—科技服务”为一体，联动、协调的区域土地综合整治制度体系，可为新时期土地整治转型提供理论参考。土地整治；供给侧结构性改革；制度重构；协调发展；资源要素1引言伴随国民经济和社会发展“新常态”的到来，中国社会经济转型步入各类矛盾日益突出、深化改革攻坚克难的关键时期[1]。一方面，中国经济发展正面临“中等收入陷阱”挑战，人口红利持续下降、土地开发空间收窄、资本投入无序低效等问题造成社会总供给成本高[2]，而单纯依托需求侧发力的传统经济增长模式存在供需错配、生产失衡等内生障碍；另一方面，在城乡“二元”发展结构下，以强调城市化为主的发展路径，引发耕地过度非农化、生态环境恶化、城乡差距扩大化等现实问题，致使经济增长的资源环境约束更为紧张。“供给侧结构性改革”作为党中央、国务院的重大战略部署应运出台，成为新时期推动中国经济持续增长的重要顶层设计[3]。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》、《全国农业现代化规划（2016—2020年）》、《国土资源“十三五”规划纲要》等一系列国家规划及政策，明确了供给侧结构性改革的战略定位与总体要求，为深化城市、农业、土地等领域的改革实践提供了制度基础。同时，学术界围绕供给侧结构性改革的提出背景[4]、理论依据[5]、内涵体系[6]以及策略路径[7]等进行了积极探讨。土地作为一切经济活动的空间载体和基础要素，是宏观供给侧结构性改革的核心内容和关键着力点[8]。现有研究多偏重宏观经济供给侧论证，针对土地领域供给侧结构性改革的研究相对较少[8-9]，且多从助推产业转型、化解房地产库存等单一目标出发，分析土地领域的制度供给创新，缺乏从区域协调发展的高度，以破解资源环境紧约束为重点，对土地供给侧结构性改革的现实矛盾和可行路径进行系统分析。土地整治作为优化土地利用结构、提高土地利用效率的一项政策工具，在保障国家粮食安全、城乡统筹发展、推进生态文明建设中发挥着重要作用[10]。随着经济发展方式转变，国家战略格局的调整变革赋予了土地整治新的历史使命[11]，《全国土地整治规划（2016—2020年）》要求土地整治应坚持5大发展理念，以提升粮食产能为目标，以促进城乡统筹发展为导向，加快土地利用转型，落实藏粮于地与节约优先战略。可见，在全面深化供给侧结构性改革的基调下，土地整治需更多承担稳发展、调结构、促改革、惠民生的时代责任[11]，这无疑要求土地整治在思想、理念、目标上升级重塑。鉴于此，本文以促进区域协调发展为出发点，以供给侧结构性改革为切入视角，梳理转型期中国土地整治面临的现实需求和关键问题，探讨土地整治的基本内涵、转型方向及其制度构建，以期为新时期土地整治实践及其机制创新提供参考。2供给侧结构性改革视角下的土地整治内涵重构理清供给侧结构性改革与土地整治的内在联系是避免土地整治转型简单照搬经济领域“三去一降一补”5大任务实现路径的重要前提。土地整治与供给侧结构性改革的内在联系应具有更丰富的外延，即如何以土地整治为平台，破解区域发展中的人、地、资本等要素配置的结构性矛盾，满足区域协调发展的多元目标需求。如图1所示，一方面，供给侧结构性改革的政策背景根源于中国传统经济增长模式所带来的现实不足[3]，集中表现为城乡的非均衡发展，聚焦为“三农问题”；另一方面，土地整治是统筹城乡发展的主要抓手，是供给侧结构性改革下统筹区域协调发展的有效结合点。因此，土地整治能否通过制度改革和技术创新，以促进区域土地利用效率、劳动要素质量和资本边际报酬的提高，是其“三去一降一补”落实与否以及“价值”释放高低的基础。在供给侧视角下，土地整治的本质是以资源利用效率为落脚点，通过人地关系转型，满足区域协调发展的多层次需求；土地整治的功能是以政府主导供给为主，通过治理结构的创新，满足区域各利益主体的核心需求。由此，土地整治的内涵可定义为：在确定权籍的时空区域范围内[12]，针对土地利用现状与社会经济发展对土地需求的矛盾所在，以区域综合整治为平台，以土地利用调控为基本手段，以要素优化配置为重要方式，以“三生空间优化”为功能载体，以制度机制创新为核心动力，满足区域内公众对生产发展、生活提升、生态保护的诉求，支撑区域协调发展的系统性活动。图1土地整治与供给侧结构性改革的内在联系Fig.1Theinterlinkbetweenlandconsolidationandsupply-sidestructuralreform（1）逻辑定位。厘清土地整治的理论逻辑是明确新时期土地整治功能及其要素结构的前提。综观国内外已有研究，对土地整治的功能定位基本一致，即调整不合理的土地利用和空间组织关系，提高土地利用效率，实现土地要素与其他生产要素的合理匹配[10]。资源利用效率是土地整治的逻辑起点，是资源有效配置所实现的帕累托最优状态。资源利用效率具有配置效率和生产效率两重含义[13]，要求土地整治在资源配置中协调好不同地类、不同空间、不同要素的需求关系，实现整体效益的最大化。土地利用格局是人类活动驱动下土地在不同用途和需求中多宜性和限制性的竞争结果，反映了人类对土地需求的冲突性。“人”具有自然和社会双重属性[14]，不仅是土地资源利用的主人，也是保障资源利用效率的主体要素。人地关系转型则是土地整治的逻辑演绎。因此，新时期土地整治不仅要优化人与土地的直接关系（即区域经济社会要素与土地资源的配置和互动关系），更要协调好由此引起的人与人之间的土地利益关系[14-15]。土地整治是实现区域功能的有效途径和工具[10]，促进城乡协调发展是转型期土地整治的逻辑向度。城乡协调发展具有强烈的现实性和高度的概括性，是土地整治“核心功能”和“叠加功能”[16]有序实现的统筹目标。（2）价值定位。价值定位是了解利益相关主体的需求，确定如何提供响应各主体独特偏好的产品与服务的筹划[17]。正确的价值定位是土地整治有效供给的支点，也是整治模式创新的基础。土地整治作为一项长期性、基础性的民生工程，也是一项战略性公共物品的供给工程。公共物品属性是土地整治供给的价值起点，供给需求均衡是土地整治的价值向度。土地整治通过工程、权属调整等综合措施，为整治区内的公众提供更为完善的土地利用、农业基础设施、生产生活条件和配套设施，旨在增加区域整体福利[18]。但就各级政府而言，土地整治具有多重政策目标取向，单纯依赖政府主导“自上而下”的运行模式，缺乏有效的社会响应和沟通机制，使得参与主体的价值取向之间存在错位，导致土地整治供给初衷与现实际遇之间的矛盾。而合理的公共产品供给机制是调整土地整治供给适应区域发展需求及其变化的制度保障，其有赖于土地整治治理结构的创新[18-19]。因此，根据不同区域土地整治的特点，围绕各参与主体的利益均衡点，构建土地整治公众参与平台，强化政府引导、市场配置、公众参与的“上下结合”，创新土地整治运行模式以保障土地整治的有效供给。（3）路径定位。通过土地整治促进土地利用转型、要素配置优化以及功能空间重构，是保障土地整治供给适应区域协调发展需求及其变化的可行路径。其中，促进土地利用转型是土地整治实现有效供给的起点。土地利用转型不仅涉及土地在多宜用途及地域空间上的权衡与优化，也涉及要素投入与流通过程中的流转增值及权益保障[14，20]，这对土地整治的对象、内容和目标提出了新的要求。即土地整治的对象不应禁锢于耕地、建设用地等单个要素，应推进“田、水、路、林、山、村、城”等多要素的综合整治；土地整治的内容不应局限于土地平整、农田水利等工程建设活动，应加强土地权属关系的调整和土地利用方式的组织；土地整治的目标不应束缚于耕地资源保护，应重视对地域空间结构的整合与功能的优化。功能空间重构是土地整治促进区域协调发展的“终端”路径，要求土地整治应是城乡生产要素整合与再配置的过程。即以“三生空间”为承载，以土地要素为纽带，以土地整治为平台，通过有效的制度供给，推动人、地、资金、产业、技术等各类要素向有利于土地利用转型的方向有序流动，实现城乡之间多要素的整合与重组，促进区域的协调发展。3供给侧结构性改革视角下的土地整治关键问题分析3.1土地整治系统的要素构成土地整治是一个由整治主体、整治对象、整治目标和整治环境等多要素交互作用构成的复杂系统，要素的组合形态和结构状况，决定了土地整治的功能属性和供给效率。其中，整治主体、整治对象和整治目标是土地整治供给的关键要素，而制度、资金、意愿和技术等构成了土地整治供给的影响环境。以整治环境为纽带，联结整治主体、整治对象和整治目标等关键要素，构建不同的整治模式，实现土地整治供给对“利益主体—资源要素—功能空间”等多维需求的互动、协调和反馈体系。（1）整治主体是指在土地整治的运行和实施管理过程中，能够影响土地整治目标实现或者受土地整治决策和行为所影响的参与主体，主要包括各级政府（部门）、农村集体经济组织、农户和企业。土地整治的参与主体亦是土地整治的受益者，根据利益相关者理论，各主体差异化的价值取向使得土地整治过程的治理性特征日益凸显，集中表现为整治需求的层次性和政策制定的博弈性[18-19]。同时，土地整治的公共属性和基层治理决定了土地整治的“提供”与“生产”应实现分离，即由政府主导供给，企业、集体经济组织或具备规模生产能力的农户等多元经营主体共同参与“生产”，以落实治理理论强调的“多元复合共治”。因此，政府作用、市场机制与公众参与这三方动力在土地整治过程中的有效衔接，在于实现政府供给与各方需求之间的均衡，也在于有效拓宽土地整治的融资渠道及引入社会资本的共投共建。（2）整治对象是指在利用过程中存在限制性要素，已经不适应当前社会经济发展的土地或目前利用基本合理，但存在潜在不利要素的土地[10]。就待整治的土地类型而言，可分为农用地、城乡建设用地和其他未利用土地三大类。土地具有资源、资产与资本（要素）的综合属性，在土地利用形态上表现为显性形态和隐性形态，涵盖数量、结构、质量、产权、经营方式、投入和产出等多重利用属性[20]。区域土地利用形态的演变反映了社会经济发展对土地的需求变化，而整治对象即是利用现状与目标需求之间的矛盾体。作为协调这一冲突的重要举措，根据资源优化配置理论，土地整治应强化对整治对象再组织和再优化过程的系统性，即一方面立足区域异质性，通过资源环境诊断、需求结构调查等手段，明确整治对象在区域发展中的需求定位及其现状冲突；另一方面依托空间作用机制，通过土地载体的数量调整、结构优化、质量提升、权属管理和利用增效，推动人口、资金等要素的有效集聚与扩散。（3）整治目标是土地整治使命和功能的具体化，反映了特定发展阶段下土地整治的价值取向和行为准则。随着中国土地整治进入4.0发展阶段，为疏解高度紧张而又敏感的人地矛盾、城乡矛盾和区域矛盾，土地整治的目标任务和战略重点日趋多元化和综合化。人地关系权籍地域时空[12，15]为人类社会经济活动提供了资源载体，也是各类矛盾的演化“容器”。受经济发展阶段和非主流价值理性影响，土地整治的现实目标往往偏离初衷，给区域协调发展带来负面影响。因此，以人地协调为引导，立足生产、生活、生态三重空间重构的需求对土地整治的多元目标进行重置和具化，可为土地整治助推区域协调发展提供有力的空间导向。于此基础上，围绕“三生空间”的功能定位及其时空特征，确定与之相适应的土地整治类型、整治重点和运作模式，保障整治行为供给与实际需求的有效匹配。3.2基于区域协调发展的土地整治供给矛盾作为实现区域协调发展的突破口和新平台，农村土地整治是检视土地整治供给与区域协调发展需求是否匹配的重要“窗口”。城乡地域协调发展对土地整治的供给需求在于综合土地利用转型、资源要素调控及其“三生”空间重构等供给路径，最终实现农民、农业、农村以及城乡关系的“四重”转型。基于整治要素解析，当前整治供给侧的矛盾及其障碍主要表现在以下方面（图2）：（1）整治主体错配所反映的资金融合短板和公众参与短板。当前土地整治“自上而下”政府主导的运作机制，存在市场引入缺失、农民参与脱节、集体组织弱化、部门联动低效等特点，在实践中暴露出交易成本较高、利益纠纷频发等弊病[10，18]。一方面，农民是土地整治的服务对象和终极受益者，但由于农民利益诉求分散、土地权属调整不当以及政府行为约束失范等原因[21-22]，农民在土地整治的需求表达、过程参与、收益分配等方面上均处于弱势地位。农民参与积极性低、组织化程度弱且缺乏相应的制度保障等现实障碍，导致土地整治中农民的无序参与、土地整治供给与农民实际需求难以对接、土地权属冲突等系列问题，弱化了土地整治改善公共福利的效用。另一方面，土地整治投资主体和资金来源的单一性，不利于市场机制的引入与社会资金的有效利用，造成整治资金短缺、资源利用低效、利益分配不均等普遍问题。转型期，承接多项国家战略的土地整治，既缺少中央专项资金扶持，地方政府又无积极性进行稳定财源的筹措，增加了层层加码的“十三五”整治规划落实的难度。（2）整治对象错配所反映的资源利用短板和要素整合短板。顺应工业化、城镇化进程中产业结构调整、城乡人口流动和各类资源要素重组的趋势，以土地利用转型倒逼区域发展转型迫在眉睫。而当前工具理性主导下的土地整治[16]，作为解决土地利用问题的“突然”途径，囿于土地本身，在整治理念、整治对象等方面已难以满足人地关系调控下对土地整治“应然状态”的整体要求。在整治过程中，往往存在耕地提质不足、农宅退出无序、生态用地破坏、设施配套滞后、经营管理乏力等突出问题，资源利用和要素整合效率低下，难以支撑农业现代化和美丽乡村建设。一方面，强调“标准化”的项目整治，轻视产业经营和生态共生，致使农地细碎化、基础设施不配套和土地粗放利用问题严重。加之农地产权制度缺陷，耕地并未有效摆脱小农式的分散土地经营模式[22-23]；另一方面，过度追求“粮食生产”的整治，轻视地力建设、生态修复和良法种植，引发优质耕地过度利用、生态环境破坏、水土污染加重等多重潜在风险。此外，建设用地整治在制度机制方面尚不健全[21]，土地整治易变相为“卖地工程”和“上楼工程”，侵害农民利益的同时，造成农村生产要素的流失，不利于扭转“人减地增”、“外扩内空”的用地态势。图2基于区域协调发展的土地整治供给矛盾诊断Fig.2Thesupplycontradictiondiagnosisoflandconsolidationbasedontheregionalcoordinateddevelopment（3）整治目标错配所反映的全域规划短板和动态监管短板。“三生空间”重构是土地整治供给满足区域内公众对生产发展、生活提升和生态保护诉求的根本路径。现阶段，土地整治在规划、建设和管理中缺乏前瞻性和协调性的战略引导[10，14]，“同质同化”的整治模式未能充分考虑地域功能的差异性及其时间变异性，难以适应转型期“三生空间”重构的需求变化。整治类型单一、空间重构混乱、公共服务倒挂以及后期管护欠缺是“三生空间”重构中的主要问题。一方面，当前土地整治规划存在目标定位偏低、范畴相对狭隘等通病[24]，固化于“项目承载”思维，偏重农用地整治，综合整治和全域规划相对不足，生态整治规划谋而未动[25]；另一方面，土地整治在建设和管理过程中，缺乏坚实的技术体系支撑和完善的运行机制保障，尤其缺乏生态整治技术和建后管护长效机制[26]，导致生产空间无序低效、农居建设“贪大求洋”、生态空间割裂萎缩等突出问题。农村“三生空间”的无序发展，不利于缩小城乡间的“剪刀差”，加之长期土地整治对城乡要素激活机制的缺失，难以支撑城乡公共服务“等值化”的目标实现。4供给侧结构性改革视角下的土地整治制度创新以转型期区域协调发展对土地整治的需求为导向，围绕“土地利用转型—要素调控优化—功能空间重构”的发展主线，结合供给侧“激活市场—激活主体—激活要素”的发展诉求，从人地关系调控入手，通过制度完善、机制创新、政策配套等方式，构建“需求评估—规划引导—权益保障—融资共建—标杆管理—科技服务”为一体、联动、协调的区域土地综合整治制度体系框架（图3）。（1）多维度需求评估体系。构建以“资源环境诊断机制”为前提、以“社会利益表达机制”为保障、以“社会需求识别机制”为核心的土地整治多维度需求评估体系。①完善资源环境诊断机制。针对“同质同化”整治模式所带来的的供需错配问题，一方面应围绕区域协调发展对土地整治的实际需求，强化土地整治基础调查，识别本区域土地整治的障碍性要素；另一方面，应结合自然资源资产产权制度改革的需求[27-28]，积极推进土地整治资源环境的效应评判与监测预警，为土地整治规划和模式优选提供基础依据。②健全公众利益表达机制。针对公众诉求表达不畅所带来的“高交易成本”问题，推进土地整治法治建设，创新集中、深入、定期、互动的公众利益表达形式，培育基层社会组织，重视农村精英力量，加强社会协商与民主监督，引导公众以理性合法的方式进行诉求。③构建社会需求识别机制。针对千差万别的利益诉求所带来的“最后一公里”难题[19]，建立多区域层次、多主体层次的土地整治需求评估制度,从需求的合法性、重要性、影响性和迫切性等维度，统筹地方政府、集体、农户以及相关企业的核心需求，提升土地整治供给绩效。（2）多目标综合规划体系。构建以“国土空间整治规划”为导向、以“高标准基本农田建设规划”为主线，以“低效建设用地整治规划”为关键，以“区域生态整治规划”为基础的土地整治多目标综合规划体系。①推进国土空间综合整治规划。在规划定位上强调全域协同，适应需求差别整治；在规划内容上紧扣问题导向，融合要素优化“三生”。即以国土综合整治规划为抓手，对区域内相关规划进行“高位统筹”和“多规合一”，协同推进各项国家战略目标的落实；立足“人地协调”的价值关怀，以“三生空间优化”为主要目标，以土地利用转型为基本路径，确定各类要素整治的目标、内容、方式以及制度配套。②提升高标准农田建设规划。在规划导向上，树立全面的耕地质量观，把建设生态良田提至首要任务，强化农田多功能复合利用；规划内容上，持续推进耕地质量保护和地力提升行动[26]，提高农业基础设施配套标准，落实高标准农田建设、管护、利用、服务4位一体的长效机制，重点培育新型农业社会化服务体系。③加强低效建设用地整治规划。在规划导向上，以优先补齐发展短板为突破口，以城乡低效建设用地综合整治为破“两难”促“双保”的基础平台[11]；在规划内容上，注重整体政策设计和综合平台搭建，完善城乡建设用地增减挂钩政策，推进节地型新居、公益性基础设施等建设，实施工业用地减量化项目试点。④落实区域生态整治规划。在规划导向上，以“山水林田湖”生命共同体为规划理念，尊重土地整治的的“共生文化”[16]，促进国土生态安全屏障建设；在规划内容上，设置生存线、生态线和保障线作为国土空间整治的基础，加强景观生态型土地整治规划设计，营建区域绿色基础设施，推行生态污染“零容忍制”。（3）多层次权益保障体系。构建以“土地承包经营权流转”为重点、以“宅基地有偿转让与退出”为关键，以“土地权属管理”为核心，以“户籍与公共福利制度”为保障的土地整治多层次权属保障体系。①创新土地承包经营权流转机制。推进农村集体土地确权登记工作，创造条件让农民依法享有土地流转自主权、土地市场收益权；加强土地流转市场的法制化和规范化建设，创新土地使用权股份化和经营专业化模式，调动农民耕地规模经营和生态良田建设的积极性。②推进宅基地有偿取得与转让机制。出台农村集体建设用地流转与与收益分配办法，盘活集体建设用地使用权和宅基地使用权[27]；探索有偿取得农村闲置建设用地使用权的制度，创新新农村宅基地确权流转市场化模式，鼓励宅基地保障性功能转化为农民工市民化就业安置模式。③健全土地整治权属调整机制。明晰土地权属纠纷调处办法和土地利益分配政策，运用市场化手段实施产权互换，营造公正的权属调整制度环境；推进公众有效参与，完善农地价值评估，构建农户的利益驱动机制[22]，引导其自发进行权属调整及调整后的经营模式创新。④完善城乡户籍与公共福利制度。加速推进户籍制度改革，以及与土地整治相配套的公共福利制度改革，构建城乡均衡的公共服务体系；重点健全农村社会保障体系，加强农民组织化程度和生产技术培训，同步“两区共建”解决农民就业安置问题。图3供给侧结构性改革视角下的土地整治制度重构框架Fig.3Theinstitutionalrestructuringframeworkoflandconsolidationfromtheperspectiveofsupply-sidestructuralreform（4）多元融资共建体系。构建以“政府部门统筹共建机制”为基础，以“社会共投共建机制”为核心，以“土地整治财政补偿机制”为保障的土地整治多元融资共建体系。①推进政府部门统筹共建机制。建立国土整治部门统筹平台，解决土地整治主导权多部门分割的问题，强化部门联动，有效整合国土、农业、水务、财政、建委、经委等涉农资金，加强专项资金的使用管理与跟踪审计。②健全社会共投共建机制。明确引导社会资本参与土地整治的政策导向，创新项目融资方式，规范社会资本准入和退出机制，拓宽土地整治资金筹措渠道；确定市场投资主体的责任和利益分配机制，通过“先建后补”、“民办公助”等形式，引导投资主体向有整治需求的新型农业经营主体的“多元化”转变。③构建土地整治财政补偿机制。将新型农业经营主体纳入财政补助的范围，通过授权、参股和补助等方式，激励其根据经营需求实行自我供给；设立耕地保护基金，制定合理的低效建设用地补偿标准、基本农田保护补偿标准、生态保护补偿标准等，理清权属关系，通过财政转移支付等方式，落实利益分配。（5）弹性标杆管理体系。构建以“典型模式示范机制”为核心，以“后期管护与运营机制”为保障，以“动态监测与评估机制”为支撑，以“公众全面参与机制”为动力的土地整治弹性标杆管理体系。①推行典型整治模式示范机制。制定“项目遴选、精细整治”的地方激励政策，通过资金倾斜、财政补贴、指标置换等方式，促进地方典型模式的培育、试点、示范和推广，助力城乡统筹型、生态良田型、乡村复兴型、景观生态型等土地整治模式的集成与创新。②健全后期管护与运营机制。制定土地整治建后管护与运营办法，由政府统筹安排建后的权属转移、权责分配和监督考核，设置管护专项资金；创新管护模式，培育农民合作协会、专业管护公司等新型主体，在法律框架内积极稳妥地推进多元主体参与下的“建管合一”。③完善动态监测与评估机制。建立监测评估结果与土地整治绩效的挂钩制度，推进土地整治监管向质量、生态和效益监测发展；以土地“大数据”为依托[11]，整合多源异构数据，综合信息化技术手段，实现土地整治全面全程可追溯的监管。④强化公众全面参与机制。对政府、市场、社会三元共治的运行模式进行具体化和制度化，建立集体决策和共同参与制度，加强社会资本及社会组织的培育；构建“线上互动、线下体验”的土地整治传播平台，推进新型组织、智力团队、市民、农民等“被动”主体在整治过程中的“众筹众治”。（6）科技创新服务体系。构建以“理论文化体系”创新为基础、以“工程技术体系”创新为主体、以“学科人才体系”创新为动力的土地整治科技服务创新体系。①夯实土地整治理论文化体系。通过多门类、多学科的知识融合，重点探究土地整治在土地利用转型、资源要素整合、生态景观建设、社会协同治理等方面的理论创新；强化“生命共同体”理念，建构土地整治的“共生文化”和“软环境”[14，16]，从物质形态、文化认同等多个维度同步提升土地整治的理论厚度和文化韧性。②健全土地整治工程技术体系。重点开展城乡低效建设用地整治技术、生态综合型土地整治技术的研究，着力推进土壤环境修复、农田地力提升、建设用地挖潜、水体污染防控、乡村景观风貌营造等方面的工程配套、装备研发、工艺改进与技术集成，提升现有工程技术标准的能级。③完善土地整治学科人才体系。以土地整治工程技术人员“入典”为契机，以特色工程学科的创建和产学研示范基地的发展为支撑，推进土地整治在专业培育、人才输送、平台建设、合作交流等方面的“系统建设”，为土地整治转型提供智力支持。5讨论土地整治的功能与转型期社会经济发展的需求具有高度的一致性，供给侧结构性改革可从制度层面为土地整治转型提供重要思路，为统筹土地整治与新农村建设、精准扶贫等区域发展战略的协同提供战略落脚点。本文认为，新时期土地整治需将政策机制和模式技术的创新作为核心驱动力，坚持土地整治的价值理性与工具理性的有机统一，以土地利用为基础，以要素整合为核心，以制度供给为保障，加快土地整治市场化和社会化，以搭建统筹区域协调发展的综合战略平台。具体实践中，应牢固“1+N”的整治理念，统筹区域多元发展诉求，在完善现有整治手段的基础上，有机融合新业态、新主体、新技术等要素整合方式，实现从“以地为本”的单一要素整治到“人、地、物”多元要素综合整治的模式转变。当前，土地整治的转型提档机遇与挑战并存，本文认为以下问题亟待跟进研究：（1）在战略定位上，如何实现土地整治的“高位统筹”和“全域协同”，即如何将土地整治上升至国土综合整治的范畴，重点明晰其在国土空间规划等国家战略体系中的角色与作用，量化其在社会经济发展中的贡献与影响；（2）在转型方向上，如何实现土地整治的“以人为本”和“优化三生”，即如何将土地整治打造为统筹区域协调发展的核心平台，重点探索区域“利益主体—资源要素—功能空间”的“共轭、互生、协调”机理，践行“山水田林湖生命共同体统一整治和管护”，完善以土地制度改革、整治管理创新、规划建设配套、资金技术保障、公众有效参与等为主体的要素与制度供给，创新“土地整治+”的新模式。（References）:［1］国土资源部土地整治中心.中国土地整治发展研究报告（No.3）［M］.北京：社会科学文献出版社，2016：123.［2］贾康.三大要素趋于不利，供给侧如何改革?［EB/OL］.http://www.cssn.cn/jjx/jjx_gd/201604/t20160407_2955444.shtml.2016-04-07.［3］胡智超，彭建，杜悦悦，等.基于供给侧结构性改革的空心村综合整治研究［J］.地理学报，2016，71（12）：2119-2128.［4］陈凤香.浅析供给侧结构性改革的背景和内容［J］.经济师，2016，（10）：16-18.［5］张志明，蔡之兵.供给侧结构性改革的理论逻辑及路径选择［J］.经济问题探索，2016，（8）：1-5.［6］国家行政学院经济学教研部.中国供给侧结构性改革［M］.北京：人民出版社，2016.［7］王克强，郑旭，张冰松，等.土地市场供给侧结构性改革研究——基于“如何推进土地市场领域的供给侧结构性改革研讨会”的思考［J］.中国土地科学，2016，30（12）：3-9.［8］黄燕芬，李怡达，夏方舟.土地领域供给侧结构性改革研究——基本内涵、关键问题与核心对策［J］.价格理论与实践，2016，（9）：14-17.［9］冯广京.土地领域供给侧结构性改革的重心和方向［J］.中国土地科学，2016，30（11）：4-12.［10］LongH.Landconsolidation:AnindispensablewayofspatialrestructuringinruralChina［J］.JournalofGeographicalSciences，2014，24（2）：211-225.［11］毛志红，薛剑，孙春雷.供给侧改革，土地整治转型提档［J］.中国国土资源报，2016，（5）：1-5.［12］冯广京.关于土地科学学科视角下“土地（系统）”定义的讨论［J］.中国土地科学，2015，29（12）：1-10.［13］黄贤金，陈志刚，钟太洋，等.土地经济学［M］.北京：科学出版社，2009：24-25.［14］信桂新，杨朝现，魏朝富，等.人地协调的土地整治模式与实践［J］.农业工程学报，2015，31（19）：262-275.［15］冯广京.土地科学发展时空锥及土地科学学科演进研究［J］.中国土地科学，2016，30（1）：23-31.［16］吴次芳，费罗成，叶艳妹.土地整治发展的理论视野、理性范式和战略路径［J］.经济地理，2011，31（10）：1718-1722.［17］PritchettG.Valuepropositiondesign:Howtocreateproductsandservicescustomerswant［J］.JournalofBusinessModels，2014，3（1）：52.［18］石峡.土地整治公众参与机制研究［D］.北京：中国农业大学，2015.［19］刘建生.土地整治项目协同治理：理论框架与案例研究［J］.中国土地科学，2016，30（11）：61-67.［20］龙花楼.论土地利用转型与土地资源管理［J］.地理研究，2015，34（9）：1607-1618.［21］LiuY.S.,FangF.,LiY.H.KeyissuesoflanduseinChinaandimplicationsforpolicymaking［J］.LandUsePolicy，2014，40：6-12.［22］吴诗嫚，李祎琛，卢新海，等.利益均衡下农地整治权属关系调整的研究进展［J］.中国土地科学，2016，30（7）：88-96.［23］刘彦随.中国新农村建设地理论［M］.北京：科学出版社，2011：126-128.［24］JiangG.,WangX.,YunW.,etal.AnewsystemwillleadtoanoptimalpathoflandconsolidationspatialmanagementinChina［J］.LandUsePolicy，2015，42（42）：27-37.［25］严金明，夏方舟，马梅.中国土地整治转型发展战略导向研究［J］.中国土地科学，2016，30（2）：3-10.［26］郧文聚.生态文明建设与国土资源管理漫谈［J］.中国土地，2016，（2）：16-17.［27］冯广京，朱道林，林坚，等.2015年土地科学研究重点进展评述及2016年展望［J］.中国土地科学，2016，30（1）：4-22.［28］黄小虎.关于自然资源管理体制改革［J］.土地经济研究，2016，（1）：1-17.（本文责编：陈美景）InstitutionalInnovationsofLandConsolidationfromthePerspectiveofSupply-sideStructuralReformXIANGXiao-min1,JINXiao-bin1，2,WANGWen-xin1,HUANGXian-jin1,ZHOUYin-kang1，2（1.SchoolofGeographyandOceanSciences,NanjingUniversity,Nanjing210023,China;2.NaturalResourcesResearchCenter,NanjingUniversity,Nanjing210023,China）Thepurposeofthisstudyistodiscussthebasicconnotation,transitiondirectionandinstitutionalinnovationsofChina’slandconsolidationfromtheperspectiveofsupply-sidestructuralreform.Researchmethodsincludeliteratureresearchandsystematicanalysis.Theresultsshowthat1）thefunctionsoflandconsolidationarehighlyconsistentwiththedevelopmentalneedsofeconomicandsocialtransformationinChina,andthesupply-sidestructuralreformcanprovideimportantideasforlandconsolidationtransformationfromtheinstitutionallevel.2）Thereexistobviousshortcomingsinmanyaspectsoflandconsolidation,includingthefinancialintegration,publicparticipation,resourceutilization,elementintegration,entireregionplanning,anddynamicmonitor.Theeffectiveinstitutionalsupplyisthefundamentalwaytosupportlandconsolidationtransformation.Itisconcludedthat1）theessenceoflandconsolidationistomeetthemultilevelneedsofregionalcoordinateddevelopmentandtoincreasetheoverallregionalwelfarebycoordinatinghuman-landrelationship,thefootholdofwhichistheefficiencyofresourceutilization.2）Thecomprehensiveinstitutionalsystemoflandconsolidationproposedcanprovideatheoreticalreferenceforitstransformationinthenewperiod,whichorganicallycombinesdemandassessment,planningguidance,rightsandinterestsprotection,financingconstruction,benchmarkingmanagementandtechnologyserviceasaholisticsystem.landconsolidation;supply-sidestructuralreform;institutionalinnovations;coordinateddevelopment;resourceelementsF301.2A1001-8158（2017）04-0012-1010.11994/zgtdkx.20170420.1324172017-02-07；2017-03-29国家科技支撑计划项目（2015BAD06B02）。项晓敏（1991-），女，浙江温州人，博士研究生。主要研究方向为土地资源管理。E-mail:xxmnju@163.com金晓斌（1974-），男，甘肃兰州人，博士，副教授，博士生导师。主要研究方向为土地资源管理。E-mail:jinxb@nju.edu.cn

      中国土地科学杂志发表 2017年4期

    • 关于国土空间规划中三条控制线的思考
      郑慧媛（沈阳市规划设计研究院有限公司，辽宁沈阳110004）为了落实最严格的生态环境保护制度、耕地保护制度和节约用地制度，党的十九大报告明确提出“完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线的划定工作”，三条控制线划定和落地作为建立国土空间规划体系并监督实施的重要内容，是保障我国生态、经济和粮食等资源安全，规划产业发展，促进经济社会良性、高质量发展，引导形成科学适度有序的国土空间布局体系的重要课题。一、三线的内涵三条控制线是需严格管控的边界区域,是保障经济安全、粮食安全、生态安全的底线，但对于“三线”的理解不应仅从限制、控制的角度出发,其内涵不是单一的局限于对开发建设的管控,也不是对于生态红线一刀切，线内都不允许开发建设。多规合一的目的不仅仅为了打破各类规划各自为政的局面,理顺规划体系,更重要的是为了弥补过去城乡规划忽视全域，过于关注中心城区、建设地区的不足。因此对于空间的管控,“划线”形态并非重点,应将视角面向全域的自然资源、空间资源中来,对全域自然资源进行统筹管控。另一方面，为了让“三线”内各类空间资源充分发挥其作用和价值，在制定政策的过程中，应结合不同资源的自身特点、内在规律,通过制定针对性的管控手段和配套支撑政策实施，保障生态保护红线内的生态功能得到充分发挥、生态效益最大化，保障永久基本农田农产品高质高量产出,保障城镇开发边界内的开发建设有条不紊、稳步助推城镇化进程。二、划定的要求1.坚守底线要始终保有人与自然和谐共生的思想,把国家的利益和公共的利益放在首位，协调规划好国土空间中城镇建设与保护生态、农业生产的结构和布局。坚守生态保护红线的生态功能不变化，面积不降低；保证永久基本农田数量和质量不减少的同时，满足划定的合理性和规模性；确保城镇开发边界与生态和永久基本农田不冲突。坚持节约集约，严控区域开发强度，明确资源环境保护底线和开发利用上限。2.统筹协调三线划定过程中，应按照多规合一，统一协调原则，科学划定，当三条控制线存在矛盾时，首要保障生态保护红线与永久基本农田的稳定连续与完整性；当生态红线与永久基本农田和城镇开发边界存在矛盾时，要以生态保护为前提科学论证协调永久基本农田，城镇开发边界要给生态功能让位；当永久基本农田与城镇开发边界存在矛盾时，应在双评价基础上，尽量避让永久基本农田，确实存在难以避让的，应当按照“保质保量、布局更集中连片”的要求，对永久基本农田布局进行补划优化。3.上下联动三条控制线划定与管理必须紧密衔接、协调一致，要遵照国家统一要求，在建立健全三条控制线评价监测制度、动态监管制度和考核激励制度的前提下，充分发挥省级政府的承上启下、统筹协调作用，既考虑各层级主体的发展诉求,也兼顾到区域整体的发展利益。由省级确定三条控制线总体格局和重点区域，并做好区域衔接，提出下一级划定任务与思路；进而由各市组织县区，在市，县、乡国土空间规划中划定三条控制线和各类空间实体边界，上图入库，确保不交叉冲突，制定实施管控细则，并结合地方自然资源禀赋和经济社会发展实际，因地制宜的开展。三、三线的思考1.生态保护红线生态保护红线范围不仅包含重要的生态功能区域，脆弱敏感区域还应涵盖国家级和省级的禁止开发区域。生态保护红线的划定，应根据生态功能的重要性和脆弱性，针对生态保护红线内不同生态资源的特征特点制定差异化、分级分类的管控。优先考虑国家自然保护区等自然保护地，将其中严禁人类活动区域，重要敏感脆弱区划入。但在划定过程中，应赋予生态资源更多的内涵,探索一种科学的生态资源利用方式，从而促进生态资源与人类活动的互相融合、互相促进。在不突破生态承载力的前提下生态保护红线内的区域可以探索承载一定量的绿色产业、低碳经济和循环经济的人类生产生活活动,充分发挥生态资源的价值和效益。2.永久基本农田耕地是我国最为宝贵的资源，将耕地中的精华部分纳入永久基本农田并给与特殊保护是确保国家粮食安全、保障农民切实利益和实施藏粮于地的重大战略举措，是国家意志的刚性约束，对加快推动农业农村高品质，现代化发展，实现乡村振兴和绿色发展理念等方面具有重要战略意义。合理的永久基本农田划定方案是衡量国土空间规划科学性和实用性的试金石，永久基本农田红线应根据耕地的粮食生产能力划定，首选分布较集中，质量、生态环境较好的耕地划入；当现状是非耕地、零星分布的耕地以及已经破坏、严重污染、灾毁地类不符合划定要求的不宜划入；自然保护区、水源保护区、退耕还林还牧还湖区、河道管理区、公益林及规划建设占用的耕地需通过综合分析各规划之间的空间矛盾和冲突，逐一权衡各地块的规划用途和管制规则后再行划定，不宜直接划入基本农田。在划定过程中，要从基本农田内涵出发,协调外部环境,避免单纯从限制城市扩张的角度在城市周边划定零散的几块基本农田,应加强耕地立地条件分析,为平衡优质耕地数量和质量，应根据不同级别分别管理,划定不同的保护区，将不同质量和级别的优质耕地对应划入;此外应统筹考虑在耕地自然质量之外的耕地区位、社会经济发展、景观价值等多方面因素,针对不同保护区的特点实施因地制宜保护的同时，保障基本农田与周围立地环境的协调,尽量保证基本农田能够长期稳定用于农产品生产，实现基本农田价值的发挥。3.城镇开发边界城镇开发边界并不是一个全新的概念,传统城乡规划制度中的“适宜建设区”、中心城区“空间增长边界”等许多工具设立的目的就是发挥“城镇开发边界”的作用。中共中央政策性文件均将城镇开发边界与生态保护红线、永久基本农田作为中国对全地域空间进行国土开发和保护的主要管理工具。城镇开发边界作为控制城市无序蔓延的重要方式，具有重要的意义。城镇开发边界的划定应以现状城镇边界范围为基础，避开生态红线和永久基本农田以及地质灾害高危险、高风险区域，不占或少占生态用地及耕地，形成城镇集中建设、紧凑布局和宜居发展的空间界限。但城镇开发边界划定不仅仅是设置一道屏障防止城市蔓延,而是立足当前经济社会的发展背景,响应空间规划改革,针对不同城市的不同发展特征、发展诉求,制定相应的政策，一方面，采取底线思维，另一方面，在采取刚性的同时，找到管控中刚性与弹性之间的平衡的路径，让“城镇开发边界”的内涵更为丰富,能够更好地推动高质量、协调绿色的城市发展。四、三线的结论国内正在如火如荼的开展国土空间规划编制工作，针对国土空间规划三线划定，自然资源部明确提出要评估三条控制线，建立统筹划定机制，这表明生态、农业、城镇并非相互对立的关系,他们是相融相生的，均在人类社会的发展中起到了重要的作用。因此，在三线划定的过程中应当充分认知三线的内涵,不仅仅考虑如何划定控制线，而应探求一种更加高效的空间组织、资源利用的方式，发掘三线内的空间资源所能释放的价值,通过资源价值的释放推动城市高质量的发展。

      辽宁自然资源杂志发表 2020年12期

    • 构建新时代全空间全领域全要素的国土空间用途管制制度体系
      作者：白杨，夏孟，唐伟（山东省地质科学研究院国土资源部金矿成矿过程与资源利用重点实验室；山东省金属矿产成矿地质过程与资源利用重点实验室，山东济南250013）0引言进入新时代，社会发展进入生态文明时期，人类对自然的态度也转变为“生命共同体”和谐共生，对自然资源的开发利用也变得更加趋于科学合理，面对之前保护与发展、集约与粗放、短视与长远等矛盾冲突产生各种资源问题仍未彻底解决，在分配生产、生活、生态（以下简称“三生”）所需资源上仍未达到协调和谐。2019年颁布实施的《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称“《意见》”）就构建“四梁八柱”的国土空间规划体系进行了部署[1]，同时也要求于2025年前形成以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度，由此我国的用途管制进行了国土空间用途管制时期。在此之前，用途管制在我国经历了土地用途管制阶段（从数量管控走向数量管控与空间管控并重）、生态要素用途管制阶段（按林地、草地、湿地内陆、水域等要素分门别类实行用途管制）和自然生态空间用途管制阶段（“区域主体功能—景观主导功能—地块主要功能”的自然生态空间管制分区）三个阶段[2-3]，三种管制制度在一定时期发挥了其应用的作用，也取得了一定的成效，但与新时代人类社会的发展进步与需求不相符，“人与自然是生命共同体”理念需要全空间、全领域、全要素（以下简称“三全”）统一的国土空间用途管制制度与之相适应，要从“二维”转向“三维”自然资源全空间、从耕地保护等单项迈向三生空间全领域、从自然资源单要素走向“山水林田湖草”共同体全要素，研究新时代国土空间用途管制制度（以下简称“用途管制制度”）的理论逻辑、现状与问题、体系构建和实现的核心路径，具有重要的实践意义。1用途管制制度的理论逻辑用途管制制度体系的理论研究，是人类社会不断前行中的实践总结与继承创新，也是在结合新时代发展与生态文明建设而逐步演变与深化的过程，需要在不断的实践中进行检验、完善与更新。1.1是实现人与自然和谐共生的出发点人与自然和谐共生是人类在开发保护与利用自然资源的经验总结和最终目标，基于“三全”的用途管制制度，从山水林田湖草共同体理念出发，为实现人与自然、自然与自然的代际平衡与和谐发展提供系统治理、综合保护的举措，以空间、领域、要素全方位一体化的管制实现自然资源的高质量发展与永续利用，融经济、社会与生态效益于一体，从根本上助力实现人与自然和谐共生的宏伟蓝图。1.2是国土空间规划体系的立足点《意见》对建立国土空间规划体系的要求是：全国统一、责权清晰、科学高效，从整体上构建新时代国土空间开发利用保护的总体格局，对所有国土空间实施用途管制是国土空间规划实施与监督的关键环节，是厘清“三生”空间的重要基础，是处理地方实际发展与生态保护修复的有效保证，同时也是国土空间规划的核心要义之一，担负着将底线思维与红线机制由国家、省传导至市、县、乡镇，健全国土空间规划体系的同时保障其实施与监督到位、有力、有效。1.3是建设服务型政府的着力点服务型政府建设是实现经济、自然与社会协调、可持续、和谐发展的必然要求，我国将国土空间界定为“国家主权与主权权利管辖下的地域空间”[4]，深化了新时代国土空间的明确内涵与自身属性，地域空间受政府管辖权制约，全空间、全领域的用途管制是实现管制部门和相关的行业管理部门治权与事权的结合体，政府将治权与管制对应来指导国土空间的用途管制体制机制与具体实践，解决“谁来管、管什么、怎么管”难题的同时，也使以人民为中心的政府服务意识逐步加强。1.4是实现国土空间治理体系能力现代化的落脚点用途管制覆盖全要素地域空间，落实国土空间总体规划的要求，分区与管制规划、底线与红线将压力从上层依次传导至下层，是新时代国土空间治理体系的重要举措和治理手段，起到了支撑生态文明建设、完善国土空间开发保护制度的重要作用[5]；统一的用途管制制度也是国土空间治理能力的重要基础和科学依据，积极有效推进用途管制实施与监督，健全完善其理论体系，是国土空间治理体系的重要环节，同时也推动国土空间治理能力满足新时代的发展要求。2用途管制制度现状及存在问题历经30余年（以1984年《城市规划条例》提出在城区内使用土地需获取“两证”的城乡建设用地用途管制算起[6]）的实践与不断改进、完善发展，在经历土地用途管制、生态要素用途管制和自然生态空间用途管制三个阶段演替变化后，用途管制体系在依据、模式、手段、权限、实施与监督等当面都取得了较大成效[7]，在所处时期都发挥了较好效果。2.1用途管制现状及特点（1）各类空间规划是用途管制的法定依据，呈现出单纯数量管控到数量与空间并重管控转变的特点。随着诸如《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国森林法》等一系列相关法律法规条例等的实施，耕地、林地、草地、湿地等的用途管制措施都要以相关空间规划为实施依据，且随着对自然空间生态系统重视程度的提升，特别是进入21世纪以来，数量与空间管控并重代替单纯数量管制，尤其是对自然生态空间的管控日趋重视。（2）管制模式转变为分类分层相结合的措施，呈现出单一要素管控到自然生态空间多要素管控并重的特点。各相关部门制定的分类分层用途管制制度经过多年实践证明，在一定程度上发挥了积极作用、达到预期效果、适应当时的发展要求，按照用地种类的重要性划分不同的管控等级、自然空间多要素协同管控的管制模式逐步形成，统筹山水林田湖草沙综合保护、系统治理的整体策略开始诞生并渐渐占据主导地位。（3）管制方式演化成中央和省级政府的行政手段为主，呈现出从计划为主到计划市场同重、从粮食安全到生态与粮食安全并重的特点。用途管制的通用行政管理手段主要有规划、审批、实施监督等，各相关行业的行政手段不尽相同，如国土部门的年度计划、耕地占补平衡、农用地转用审批等，林业部门的公益林划定和管理、森林自然保护区和森林公园管理、监督检查和执法管制等，据市场需求变化而产生的建设用地置换、周转和土地整理折抵等办法，显现着市场与计划具有同等重要位置，粮食安全与生态文明建设同步上升到中华民族永续发展千年大计的战略高度。2.2用途管制存在的问题及面临形势（1）用途管制体系尚未形成多规合一的协调治理，不适应新时代国土空间规划体系全域统筹的形势要求。分散的用途管制体系割裂了自然空间各生态要素之间的有机联系，对自然空间各生态系统的整体性、系统性考虑不足，甚至阻断人与自然的共生融合[8]，新形势下须完善“三全”统一的用途管制制度与之相适应，合力构建国土空间开发利用保护新格局。（2）用途管制体系尚未形成依据标准规范统一，不适应管制政策实施、传导体系与监管机制融合的形势要求。目前的用途管制政出多门，不同的行业规范、法律法规及政策要求导致其行业的用途管制依据与标准不统一甚至出现相互冲突的现象，不仅自然资源空间监管合力难以形成，还存在统筹协调困难的状况，传导、实施与监管是各类空间规划的关键环节，是用途管制制度体系的重要支撑和保障，将新形势下的用途管制融入全过程周期中，才能充分发挥“管什么”“怎么管”的核心问题。（3）用途管制的主体、措施与手段尚不够全面，不适应空间治理体系与治理能力现代化的形势要求。目前的用途管制主要是由政府主导，缺乏企业、个人和社会组织的参与[9]，管制措施主要是单一要素管控且侧重建设用地监测为主，整体性与统筹性不高，管制手段主要是行政审批和计划管理等缺少经济、法律等手段相补充，空间治理体系与治理能力现代化要求不仅是全域全空间全要素的用途管制制度与之相融合，还需要应对发展中的不确定性及管制的弹性设计，需要有动态实时反馈与更新机制相配套。3健全完善“三全”用途管制制度体系针对现阶段空间用途管制的现状和存在的问题，为适应和满足国家空间治理体系与治理能力现代化的需要，实现人与自然和谐共生的蓝图目标，以其理论逻辑为构建框架，建立完善“三全”用途管制全流程全生命周期制度体系，需要以空间分区体系为基底、以管控制度为机制、以管制传导为模式的用途管制制度体系。3.1以“三区三线”为基底的全域空间分区管控体系“三区三线”划定工作是国际部署的新时代国土空间规划的重要关键性工作之一，也是全域空间用途分区的基础和依据，统筹布局辖区全域的生产、生活、生态三类空间，要以最新的第三次全国国土调查或国土变更调查成果为本底，以资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价（以下简称“双评价”）为参考，构建覆盖全域、层级分明、类别突出的全域国土空间用途分区管控体系，优先科学合理划定“三线”，充分考虑规划总体要求与目标的原则下根据国土空间的主导用途划分用途分区。国土空间一级分区主要是空间引导，体现规划战略及政策落实，主要是生产、生活与生态三类空间；二级分区主要是功能引导，体现具体指标及管控导向，可设立生态保护区、生态控制区、农田保护区、城镇发展区、乡村发展区、海洋发展区，与三生空间相对应，统筹发展与保护相协调；三级分区主要是结构数量引导，以国土空间规划用地用海分类为基础，体现自然资源精细化管理及具体实施监督，可设立各类生态系统保护区及缓冲区、永久基本农田与一般农业保护区、城镇集中建设、弹性发展及特别分区、村庄建设区、能源发展区、渔业用海区、交通工矿用海区、休憩及特殊用海区、海洋预留区等，落实到辖区内陆地与海洋的每一块具体图斑[10]，确保不重不漏。3.2以“分区准入+用途管制”为机制的管控制度体系按照建设的管制分类要求，将辖区国土空间划分为允许、弹性、限制、禁止建设区。以国土空间分区的功能定位与价值引导，在兼顾空间管制刚性与弹性的制度设计上建立既相对统一又体现空间管理差异化的用途管制规则体系。3.2.1发展与预留类空间区域应对新型产业及新旧动能转换等发展需求，实行“详细规划＋规划许可”管制，详细规划或专项规划对具体地块的开发利用及空间准入许可进行详细设定，在具体利用时优化国土空间用途转用审批流程，完善转用审批、规划许可、建设许可等全流程制度，严格落实分区管制目标，提升区域自然资源节约集约利用水平，保障经济发展对用地空间的需求。3.2.2保护类空间区域严格遵守相应的法律法规、行业政策要求的同时，搭建以底线约束为基准的“正面清单”空间准入管制规则，兼顾生态保护与人民对美好生活的需求，满足自然资源精细化管理的具体要求，明确禁止、限制及允许的具体用途类型、具体要求、利用强度甚至具体位置，对国土空间各生态系统的开发利用进行分层分类管控。3.3以“自上而下”为模式的用途管制传导体系用途管制须面向空间规划的全过程，其管控的层级传导应坚持自上而下，包括规划编制与实施监督、政策制度与管控方式等。规划编制方面：按照分级管控、事权对应、全域覆盖的原则，建立国家-省-市-县-乡五级、总体-专项-详细规划五级三层传导体系，实施总量指标管理传导制度，核心空间要素如永久基本农田、生态保护红线、建设用地总量等下级服从上级；实施监督方面：纳入国土空间规划“一张图”监督实施平台系统，完善分级监测、评估、预警、反馈机制，对全域国土空间用途管制实施动态监测制度，实行三类规划年度体检与中期评估相结合的评估机制，对动态监测或评估的相关情况设计底线预警，同时将监测、评估与预警结果及时形成反馈意见建议，为完善或修改相关空间规划提供决策依据；政策制度方面：以生态优先、绿色发展、促进节约的主要管控策略导向，刚性为主、弹性为辅的管控传导模式，形成国土空间管控的合力，制定与用途管制划定、实施、监测、预警等相配套的政策体系，并自上而下进行科学传递；管控方式方面：国家和省级重点是宏观政策、战略目标、管制总体格局所涉及的重要功能区及控制线，市县做好承上启下过渡作用，落实、划定国土空间分区管制范围，乡、专项或详细规划则应落实到具体地块，相应用途管制传导成果由各级政府主导负责。4实现用途管制制度体系的核心路径4.1持续完善用途管制制度的法律法规与政策标准体系法律法规与政策标准是“三全”用途管制制度的支撑与保障，需要在已建立的相关制度及政策法规完善的基础上，进一步融合其他地类与生态要素相关管制政策法规，构建涉及规划、实施与监督三项核心职责的制度保障体系，形成用途管制合力，有效实现统一行使所有国土空间用途管制职责。新修订的《土地管理法》已对国家实现国土空间用途管制制度进行了顶层设计，为适应新时代国土空间规划体系对用途管制制度的要求，在国家战略方面，从上位高度进行有关法律法规、政策标准的制定与完善的同时，适时探索制定《国土空间用途管制条例》，明确用途管制基础、方式、主体、实施与监测及反馈等的法律地位与效力，统一规范其程序、手段、措施等，分清各级政府及部门的权利、义务和责任等，其他如制定“三生”空间保护条例等法规，形成完整的法律法规体系；在地方各级政府具体操作方面，因地制宜地对已有相关法律法规、政策标准进行修订，适时探索关于用途管制实施细则的制定，使用途管制制度涵盖规划编制、实施监督、监测反馈等的全流程，保障其有法可依、有章可循，构建用途管制制度动态更新体系。4.2探索建立用途管制制度的融合沟通式公众参与制度公众参与是新时代国土空间规划体系“以人民为中心”的重要实现途径，用途管制的最终目标是实现人与自然的和谐共生，融合沟通式的公众参与制度是用途管制的重要组成部分，公众的参与、配合、监督与反馈是提升用途管制更加贴合实际、适应发展、形成合力的有力举措，充分调动最广大的普通群众积极参与到用途管制的各个环节会产生事半功倍的效果，促进用途管制体系运转更加顺畅。良好沟通可以贯穿于用途管制的初期，如规划方案编制与实现目标的路径选择，甚至法律法规、政策标准制定等，从源头目标体现公众参与的重要性与针对性；深度融合实现与用途管制的中后期，探索通过签订合作协议等方式，让公众参与到实质性的管理事务中，变被动为主动，成为用途管制中的部分管理者，有效推动用途管制深入人心的同时，真正使其落地，必会“开花结果”。4.3健全融合用途管制制度的行政经济与技术手段体系健全与协调行政、经济、科技等用途管制手段，形成融合式综合手段的用途管制合力，是新时代国土空间规划体系对用途管制的现实要求，也是深化生态文明建设体制机制改革的时代禀赋，在将用途管制多种手段融合于现有及完善的政策体系之中的同时，合力实现用途管制的综合效果，实现用途管制的目标与效力。行政方面，实行总量及增量（指标）控制、“底线”与“天花板”控制的各类指标管控体系，强化统一国土空间用途转用许可审批制度，加强各类自然资源统一监测、专项监测、应急监测与监督等对用途管制的支撑，探索建立用途管制目标责任与考核机制；经济方面，完善及创新各种经济手段，如耕地进出平衡机制、生态补偿及生态产品价值实现机制、农村集体土地确权登记及“三权”分离机制、指标（新增、补偿、结余等）交易机制平台等，用经济杠杆撬动用途管制的融合协调发展；科技应用方面，结合第三代科技信息技术及应用，以国土空间基础信息平台为依托，适时构建用途管制系统平台，融合目标指标、用途转用、实时监测、动态反馈等，开展全域国土空间用途执法检查，应用大数据、云计算、物联网等进行用途管制数据的叠加与分析，将数据分析应用至体检评估、底线预警、实施反馈的全方位管理，提升用途管制全流程全周期的科技化水平。5结语实行“三全”用途管制制度是构建高品质国土空间开发利用保护总体格局的有效保障，须将其贯穿于国土空间规划体系的全过程周期之中，通过其新时代的理论逻辑出发，可知以空间分区体系为基底、以管控制度为机制、以管制传导为模式的“三全”用途管制制度体系，是时代发展的必然趋势，是实现人与自然和谐共生的必然选择，用途管制制度体系的健全完善及真正应用于新时代国土空间规划体系之中，须从法律制度保障、公众参与体系、综合手段应用等方面进行统一部署、逐步完善。

      建材与装饰杂志发表 2022年26期

    • 基于生态位适宜度的山东省国土空间功能分区研究
      任付月，王萍（曲阜师范大学地理与旅游学院，山东日照276800）现阶段，我国人口—资源—环境压力不断加剧，迫切需要通过国土规划指导国土空间实现可持续开发。中央提出应坚持实施主体功能区战略，推动区域协调发展，构建高质量发展的国土空间布局和支撑体系，优化国土空间分区成为亟须解决的重要问题。国土空间分区是制定和实施社会经济发展战略的基础，然而，单纯的对自然或某一部门进行的区域划分，已经无法适应新形势下社会经济可持续发展的要求，这就迫切需要在自然生态要素与经济社会要素统一协调的基础上进行综合分区[1-2]。国外关于国土分区的研究开始较早，如FulongWu等将社区和开发者行为的微观经济模型嵌入一个元胞自动机框架中，运用GIS技术构建自然土地利用分区模型[3-4]；可持续视角下美国芝加哥地区利用土地利用功能分区解决土地混合利用问题[5]。国内以黄秉维为代表在20世纪初开始对国土空间分区进行开创性研究[6]，随后国内愈来愈多的学者开始从自然、社会及经济等不同角度对土地利用功能分区进行研究。区划研究经历了由单一化向综合化、由关注自然属性为主到自然和人文属性相结合、由专家集成的定性为主向定性和定量相结合并注重“3S”应用的方向发展[7]。但以往的土地利用功能分区研究主要集中在定性与定量相结合的方法上[3，5]，区划指标选取多偏重于农业土地利用及自然条件对土地利用的影响,而非农用地指标体现不足[7]，没有充分考虑土地利用的社会功能、经济功能和生态功能，进行适宜性评价后再分区[3]，将分区目标向可持续发展方向转移的研究较少[8]。生态位理论作为生态学最重要的基础理论之一，引入国土空间功能分区研究中，对实现国土空间生态优化设计、自然资源的持续利用具有重要意义。生态位主要表示某一生态单元所具有的功能及作用，最早由GrinellJ提出[9]，早期仅被应用于生物种群的研究[10-11]；之后学者对其深化与扩展，把生态位理论扩展到自然—经济—社会复合生态系统中。刘建国提出生态元和生态位概念，为生态位理论在资源利用、评价和生态保护等方面的应用提供了理论基础[12-13]。于开宁等在对地下水开采潜力进行评价时，认为其空间分布、动态变化除受经济社会影响外，与自身调节同样有关，与生态位理论相吻合[14]。近年来生态位理论广泛应用于土地利用分区与评价领域，将某一土地利用类型看作生态元，计算其生态位，能够反映出某种土地利用方式在土地利用中的地位[15]，也可反映此种土地利用方式在经济社会发展中的地位[16-17]。念沛豪等赋予生态位理论在功能方面的新内涵，构建基于生态位理论的功能评价模型，与省内现行主体功能区划、生态功能区划等相关区划进行衔接，从而对土地利用功能进行评价与调控[2]。蒙莉娜等从生态角度出发，对土地利用功能分区进行定量研究，提出了土地利用生态位的概念，并以土地利用生态位适宜度评价结果为表征量，借助GIS对土地利用功能进行分区[18]。该理论在进行土地利用分区研究中，除了考虑经济社会因素，还注重对生态环境的影响，研究尺度适宜于省域、市域、县域、村域等大、中、小尺度[3，18]。本文以生态位理论为基础，依据生态位适宜度模型构建指标体系，对山东省各区县国土空间利用现状进行适宜性评价和功能分区，优化国土空间布局。这对于严格保护耕地，规范国土资源开发利用，加强土地用途管制均具有十分重要的意义，也为正在开展的国土空间规划工作提供参考支撑。1研究区概况山东省位于我国华东地区，辖16个地级市，55个市辖区、26个县级市、53个县，合计134个县级行政区。省内土地资源总量丰富，土地总面积为15.79万km2，其中农用地面积为11.45万km2，建设用地面积2.91万km2。东部沿海，中部山地突出，地形以山地丘陵为主，人均土地资源少，耕地存量不足，土地利用与保护形势严峻。东、中、西部发展差异大，东部经济发达、发展快，西部经济落后、发展慢。经济快速增长与不协调发展、人口膨胀给社会带来了较大负荷，对未来可持续绿色发展造成影响。2研究方法与数据处理2.1生态位适宜度模型本文借鉴欧维新等对生态位“态”与“势”进行计算的方法[3]，通过各功能因子的现实生态位与其最适宜生态位之间的贴近度计算生态位的“态”：式中，Si代表某种评价单元中第i个评价因子生态位的“态”，xi1为评价因子的现实值，x0为评价因子的理想值，本文选择各类指标值标准化后的最大值为理想值。将现实生态位对最适宜生态位的趋适作用强度定义为生态位的“势”[18]：式中Pi代表某种评价单元中第i个评价因子生态位的“势”，n为评价单元个数。在计算各个评价因子的生态位时，综合考虑“态”与“势”的变化，采用的方法为生态位适宜度模型法：式中，Ni表示某种土地利用生态位的值，当所求生态位的值为数量生态位时，Si代表某种评价单元中第i个评价因子生态位的“态”，即第i类土地利用类型的数量，Pi代表某种评价单元中第i个评价因子生态位的“势”，即第i类土地利用类型中样本因子生态位值与理想因子生态位值的差；而当所求生态位值为经济生态位时，Si代表第i类土地利用类型产生的经济效益，Pi表示第i类土地利用类型中样本因子对理想因子的趋适作用强度；A为转换系数。根据生态位理论，生态位值与1越接近，其生态位就越处于理想地位，属于广生态位，这类生态位竞争性强，具有较高的发展能力；相反，如果生态位值越偏离于1，即与1的差值越大，所表示的生态位就越小，竞争性弱，发展动力不高，需要采取合理措施优化或者开拓新的生态位。利用上述公式计算出不同土地利用类型生态位值的大小，可以为区域结构优化提供更加合理的依据。2.2数据来源本次实验所涉及的耕地面积、林地面积、建设用地面积、农业机械总动力、农业产值、牧业产值、工业产值、GDP、粮食产量等数据来源于《中国县域统计年鉴》、各地级市2018年统计年鉴；城镇人口、进出口额等数据来源于各县区2018年国民经济和社会发展统计公报。德州市农业产值和牧草业产值缺失由相邻年份求均值计算得出。由于2018年份耕地面积与建设用地面积数据缺失较多且无其他获取方式，因此本文将获取到的2009—2015年数据利用线性回归函数取近似值。2.3数据处理2.3.1构建指标体系本文在总结以往功能分类、评价，以及分区研究成果的基础上[5，17]，结合山东省自然资源与经济社会发展实际，构建体现山东省不同区域发展目标的指标体系（表1）。首先，山东省农业资源丰富，为保障粮食生产安全，优先考虑农业发展适宜度，从耕地数量、农业产值、农业消耗方面选取了5个评价指标；《山东省土地利用总体规划（2006—2020年）》（以下称《规划》）中将“推进城市化发展战略，提升区域竞争力”作为加强区域经济的战略选择。因此本研究将城镇发展作为研究国土空间适宜度的指标层，并选取建设用地数量、城镇人口密度方面的4个评价指标；“加强生态环境保护，建设绿色山东”作为山东省未来15～20年的发展战略，贯彻以自然生态系统的建设与保护为重点，注重生态效益和经济效益有机结合的生态理念。本文设置生态环境保护指标层，主要选取林地数量、绿化用地数量方面的3个评价指标；转变经济增长方式、促进产业经济协调发展，山东省新旧动能转换重大工程全面开展，分别构建产业发展指标层与外贸发展指标层，选取工业产值、进出口数额方面共4个评价指标。表1国土空间功能分区的生态位适宜度评价因子体系2.3.2计算权重本研究采用熵值法计算各个指标的权重。由于所选的各个指标单位不一致，首先按照正向指标公式（4）、负向指标公式（5）进行标准化处理，构建标准化矩阵。式中，x'ij为第j项指标下第i个因子的标准化值，maxxj、minxj为指标原始值的最大值与最小值。然后，计算各个指标的权重。式中，k为常数，ej为第j项指标的信息熵，pij为第j项指标下第i个因子占该指标的比重，uij表示第j项指标下第i个因子的权重值。计算得出各个指标因子的权重如表2所示。表2各个指标因子权重2.3.3划分国土空间功能分区根据生态位适宜度模型，计算各县域不同发展方向下的生态位适宜度数值（SA）；利用ArcGIS软件对各县域的生态位适宜度进行赋值，采用等间距法划分4个适宜度等级，依次为最适宜[0.75～1]、较适宜[0.50～0.75)、较不适宜[0.25～0.50)、不适宜[0～0.25)（表3）。表3基于生态位理论的国土空间功能分区规则3结果与分析3.1生态位适宜度空间差异分析全省以县域为评价单元的生态位适宜度空间分布情况如下。（1）多数区县农业发展适宜度较高，等级最适宜与较适宜的区县相对集中。平度（0.9381）、滕州（0.9140）、乐陵（0.9212）、寿光（0.8874），说明县域农业发展动力强，具有较高的农业发展竞争性，这与县域内农用地比重较高，粮食产量与农牧业产值较高密切相关。（2）城镇发展适宜度高值区大多分布于东部沿海及内陆经济较发达区县，较适宜地区大多围绕最适宜地区分布。如奎文、芝罘、城阳等地，区县内建设用地所占比重较高，城镇化水平超前于等级低的区县，在生态竞争中具有较强的竞争力；不适宜城镇发展的如蒙阴、利津等地，在生态发展竞争中处于弱势地位，竞争性小，不适宜作为城镇发展功能区。（3）生态环境保护适宜区分布同样相对集中，丘陵地区生态位适宜度较高。高值区如栖霞、历下、牟平等，县区内林地比重大，绿化覆盖率高，在功能分区中处于优势地位，竞争性强；生态环境适宜度高的区县较其他功能类型多，说明省内国土空间生态环境逐步改善。（4）产业布局等级为最适宜与较适宜地区相对于较不适宜与不适宜的地区来说处于劣势，且高值地区相对分散，如邹平、河东、荣城等地；与生态发展适宜度对比，发现两者呈一定的负相关，说明工业发展适宜度在生态竞争中发展动力不足，尚有较大的优化空间。（5）外贸发展适宜度分布区大多分布于东部沿海地区，高值地区如黄岛、崂山等地，其对外经济发展快速，相较于内陆地区在生态竞争中占优势，发展动力强劲，且沿海县区外贸发展适宜度与城镇发展适宜度正相关。3.2国土空间功能分区设计国土利用是受人为因素、政策因素干扰强烈的人类活动，国土空间规划与利用需要根据各地区土地利用资源现状、经济社会发展规划目标及土地利用政策进行调整[4]。本文依据各功能区的生态位适宜度空间分布状况，并结合《规划》，按照不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和未来发展潜力，将全省综合划定为五大国土空间功能区：农业发展功能区、城镇发展功能区、生态环境保护区、产业发展功能区和外贸发展功能区。在划定综合分区时，通过比较各个区县的适宜度范围与生态位的值，优先安置农业发展、生态环境保护空间，划出适宜度等级高的农业县域与最适宜作为生态环境保护地的县域，充分发挥各类用地的生态功能。为了协调产业布局，实现区域协调发展，对其余三个功能区按照适宜度范围合理调整与开发，探索与建立生态保护、产业发展和人口集聚相适应的环境友好型国土空间利用模式。3.3分区利用的建议（1）农业发展功能区。坚持耕地保护制度，坚持从确保粮食安全、维护社会稳定、促进生态文明出发，把基础性、战略性资源保护放在首位，严格保护农用地尤其是耕地。结合当前发展的主要前提——生态，建立基本农田保护区、农业发展保护区，对农用地实行优化管控；提高传统农业向现代农业的转变效率，控制建设用地的规模。（2）城镇发展功能区。城乡统筹发展，加快城市化发展进程，合理调整人口与资源分布，避免区域超负荷运转。通过规划手段控制建设用地规模，或采取城乡建设用地增减挂钩，提高建设用地利用强度，减少对农用地及其他用地的占用，优化国土空间资源配置。（3）生态环境保护区。生态保护问题是近年尤为重要的热点问题，山东省必须加快推进新旧动能转换重大工程，全面提升发展质量和效益，严格落实生态保护政策，创新发展模式，发展低碳技术，维护和扩大绿色生态空间，增强生态系统固碳能力和防灾减灾能力，实现资源环境可持续发展。（4）产业发展功能区。坚持创新引领发展，推进科技强省建设，重点发展工业园区及其配套产业，与生态环境保护密切结合，引领相关产业转型升级，着重发展高新技术产业和无污染产业。（5）外贸发展功能区。增加区域经济活力，促进区域经济繁荣发展，加快转变外贸发展模式，增强国际竞争力。4结论与讨论对山东省国土空间利用现状进行分析，生态环境保护区与农业发展功能区生态位值较高，适宜度等级中最适宜和较适宜两个等级的区县在生态竞争中占据优势地位且呈集中连片布局；产业发展功能区生态位值偏低，适宜度等级中最适宜和较适宜两个等级的区县少，仍存在进一步优化的空间；产业发展功能区虽然创造了较大经济效益，但与可持续发展还有一定距离，在生态竞争中处于劣势。山东省各县区在国土空间利用方面存在较大差异，地区之间不平衡，东部沿海地区发展迅速，功能齐全；西部地区相对落后，功能单一。因此，在进行国土空间功能分区时，需要推动城乡区域协调发展，解决发展不平衡不充分问题；将生态位适宜度应用于国土空间功能分区研究，为生态位测度模型丰富了理论依据，采用熵值法赋予各指标权重，避免了主观因素影响。本文以生态位适宜度理论为侧重点进行研究，所得分区方案与山东省总体分区方案存在差异。生态环境保护区与主体功能布局中的生态重要性评价区存在较高程度的重合，城镇发展功能区与总规中城镇化率分布存在异同，说明现阶段生态建设在城镇发展中存在不协调现象。但限于数据获取困难，本文仅就城镇与生态与总规划进行对比，其他区划的异同仍需进一步研究。

      自然资源情报 2022年8期2022-10-19 02:14:48

    • 关于国有自然资源资产报告范围的思考
      作者：罗世兴/王燕东（中国自然资源经济研究院，北京101149）国有自然资源资产是国有资产的重要组成，是社会主义公有制经济的重要物质基础和空间载体。建立完善国有自然资源资产管理情况专项报告（以下简称国有自然资源资产报告）制度，客观反映保护成效和运营效益，是各级人民代表大会强化国有资产监督职能的客观要求，是维护国家所有者权益的重要手段。依法明确和规范报告范围，是《中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》（以下简称《意见》）提出的重要任务，也是提高报告质量、做好报告工作的重要内容。狭义的报告范围仅指纳入报告的自然资源资产种类范围，广义的报告范围还应包括报告的时间范围、空间范围、资产范围、权属范围、内容范围、部门范围等。本文从广义角度进行探讨，以期为规范报告范围，推动报告工作提供参考。1文献回顾《意见》提出“逐步扩大报告范围、充实报告内容，实现全口径、全覆盖”，明确了国有自然资源报告重点及全国人大常委会监督和审议的九个侧重方面，要求“依法明确和规范报告范围、分类、标准”。全国人大常委会贯彻落实《意见》的五年规划（以下简称《规划》）要求“积极稳妥扩大报告范围，将储备土地、公路……社保基金（2019年），……纳入报告范围”“逐步增加纳入报告范围的国有自然资源（资产）的种类”“到2022年，各类国有资产的报告范围、分类和标准基本规范和健全”。《全国人民代表大会常务委员会关于加强国有资产管理情况监督的决定》（以下简称《决定》）提出全国人大常委会审议和监督应关注十方面重点，要求专项报告要反映各类国有资产管理情况、管理成效、相关问题和改进工作安排。《全国人大常委会2021年度监督工作计划》增加听取和审议重点，即国有自然资源资产实物量、价值量、结构、分布，是对《意见》明确的报告重点中的“自然资源总量”的细化。现有相关研究主要聚焦国有资产报告的意义、问题及建议等，对报告范围研究较少。文宗瑜分析了国有资产报告制度的理论基础、法理依据、重要意义及作用，主张报告应以国有资本价值及其变化为重点[1-3]，但这与国有自然资源资产特点及管理并不相符。翟盼盼认为，目前国有资产报告范围覆盖不完整，经营性国有资产报告多，资源性国有资产统计报告制度缺失[4]，但未做进一步分析。史耀斌认为，国有资产范围需要进一步明确，比如金融基础设施资产、国防资产等特定资产的性质和归属[5]。张鹏越认为，各资源管理部门在资源量统计中依据的标准存在差异，难以实现统一核算[6]，所提问题的实质还是分类、标准及口径不一致。石吉金主张先报告主要传统自然资源，待条件成熟后再报告非传统自然资源，既报告国有情况，也报告集体所有情况[7]。侯淑涛总结问题时发现，目前未明确国有自然资源种类、范围、资产核算口径、标准、方法等关键指标[8]，但未进一步提出建设性方案。罗世兴认为当前报告边界范围不清，并从管理环节、部门职责、资产概念和产权归属等角度加以分析，进而提出先将土地等七类自然资源资产纳入报告及资产报表设计的建议[9-10]；杨戈建议分阶段确定工作边界和范围，近期可覆盖土地等七类自然资源及国家公园[11]。但两者提出的种类、权属等范围还不能满足现阶段报告工作的需要。综上，《意见》等虽明确了报告资产的所有权范围为国家所有，规定了报告重点，但未进一步明确纳入报告的资产种类、核算口径、分类标准。已有研究集中在种类范围，对报告的时间、空间、内容、部门等范围探讨不够。因此，本文将在分析有关要求和报告范围现状基础上，从相关法律法规和概念理论出发，进一步研究分析报告范围并提出对策建议。2报告范围现状近年来，自然资源部牵头，会同水利部、国家林业和草原局等采用“统计报告＋工作报告”“资源＋资产”“国有＋集体”模式[12]，编制了年度国有自然资源资产报告。其中，报告涉及的资产种类主要集中“7+1”范围，即土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海洋等自然资源及国家公园。权属范围既包括了国有，也包括了集体所有，且报告并未严格区分国有自然资源与国有自然资源资产。报告内容方面主要聚焦贯彻落实党中央决策部署，推进自然资源改革、调查监测、确权登记、权益管理、开发利用、空间规划、用途管制、保护修复、法治建设等方面，对《意见》《决定》提出的改善生态环境质量、保护生态环境、节能减排等报告重点和全国人大常委会审议监督重点有关内容体现不够。2018年以来，各省（自治区、直辖市）先后建立了省级人民政府向本级人大常委会报告国有资产管理情况的制度，并编制国有自然资源资产报告。从实践上看，由于区域自然资源禀赋、相关工作基础不一，对有关要求理解不够准确，以及对报告认识不到位等原因，各地报告范围差异较大，亟待进一步明确和规范。比如，河北省、吉林省、江西省、青海省在相关制度中对国有自然资源资产进行了界定，将其明确为法律规定国家所有的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地等自然资源。河北省更是将无线电频谱纳入资产范围。天津市虽然没有对国有自然资源资产进行界定，但明确其包括国有土地、矿产、海洋、水、森林等自然资源。2017年度江苏省国有资产综合报告中，国有自然资源资产是按照未区分权属的各类别自然资源总量进行报告[13]。2018年度吉林省国有资产综合报告[14]中，对于土地资源和森林资源分别报告了国有和集体所有数量，但对草原资源未区分权属。在报告涉及的部门范围上，国务院构建了由财政部牵头，自然资源部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、人民银行、审计署、国资委、国家统计局、银保监会、粮食和储备局、林草局、文物局等部门参与的国有资产报告工作部际协调机制[15]，因尚未纳入工业和信息化部、生态环境部、农业农村部等涉及自然资源管理和报告重点的政府部门，故还需要进一步优化。3报告范围分析国有自然资源资产报告涉及的资源种类多，部门广，且内容丰富。科学确定报告范围既要坚持目标导向，从报告定位及需求出发，也要坚持稳步推进，结合调查监测、确权登记及统计核算等工作实际。3.1时间范围《意见》要求“国务院关于国有资产管理情况的年度报告采取综合报告和专项报告相结合的方式”。作为专项报告之一的国有自然资源资产报告，实质上属于年度报告，不论它是否被本级人大常委会听取和审议，报告涵盖的时间范围原则上应限定在一个公历年度，比如2020年报告2019年度的国有自然资源资产管理情况。但对于特殊年份，比如2021年是国务院首次向全国人大常委会报告国有自然资源资产管理情况，其报告名称是2020年度报告，但由于2020年是“十三五”收官之年，因此该报告时间跨度上可扩展至“十三五”时期，同时也需突出2020年新冠肺炎疫情防控等重要工作情况。3.2空间范围《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》（以下简称《产权改革意见》）要求各级政府向本级人大常委会报告国有自然资源资产情况。按照国有资产报告“全口径、全覆盖”要求，从全国范围来看，国务院国有自然资源资产报告涵盖的空间范围应包括境内（含港澳台地区）和境外，但由于管理体制和统计调查制度等原因，目前报告空间范围主要涵盖境内的31个省（自治区、直辖市），仅土地、海洋等数据涵盖港澳台地区。境外国有自然资源资产主要是企业（含金融企业）通过海外投资等方式取得，目前已纳入企业（含金融企业）国有资产报告之中。对于飞地等特殊情况，省级及以下人民政府应在本级国有自然资源资产报告中予以单独说明。随着全民所有自然资源资产所有权委托代理机制的建立健全，将来国有自然资源资产报告还应结合不同层级政府行使所有权的资源清单和空间范围，增加反映本级人民政府行使所有权的国有自然资源资产管理情况的内容。3.3资产范围不同的核算目的，决定了资产范围各异。宏观上，国民经济核算体系2008将资产定义为由某个或某些单位所拥有的实体，其所有者会因对它们的持有或在一段时间内的使用而获取经济利益，不包括空气或公海等无法有效行使所有权的自然资源，以及尚未发现或开采的矿藏和能源储备[16]。我国国民经济核算体系2016明确界定，资产是根据所有权原则界定的经济资产[17]。作为国民经济核算体系的扩展，环境经济核算体系中心框架2012的自然资源资产实物量核算包括可能为人类提供好处的所有自然资源，但价值计量限于根据国民账户体系的估价原则确认为具有经济价值的部分[18]。可见，宏观核算强调资产要符合权属明确、能有效控制及带来经济收益。微观上，我国企业会计准则将资产定义为企业过去的交易或者事项形成的、由企业拥有或者控制的、预期会给企业带来经济利益的资源[19]，其强调主体拥有或控制、能以货币计量的及带来经济收益。十八届三中全会决定辅导读本将自然资源资产定义为具有稀缺性、有用性（包括经济效益、社会效益、生态效益）和产权明确的自然资源，更加全面、客观。有的学者强调自然资源资产的稀缺性、能带来效益、为一定的主体拥有或控制、能以货币计量[20]；有的强调权属性、有效性及稀缺性[21-22]；有的强调稀缺性、能够产生经济价值、产权主体明确、产权边界清晰[23-24]；有的强调产权明确，具有可调查性和可计量性，可带来预期效益[25]。可见，自然资源资产的稀缺性、有用性、产权明确是研究的共同关注点。可计量性作为衡量价值大小的尺度，是资产的内在要求。但在效益类型、产权明确和可控性程度、计量方式等方面存在争议。在具体实践上，国家统计局牵头编制的自然资源资产负债表主要涉及土地、林木、水和矿产等资源资产，均按照资源即资产进行实物量账户填报。在全民所有自然资源资产清查和资产平衡表试点中，由于其主要探索经济价值核算，因此矿产资源资产是按照狭义资产即经济资产进行核算填报的，其中固体矿产资产按储量①《固体矿产资源储量分类》（GB/T17766—2020）中的储量是指资源量和（或）控制资源量中可经济采出的部分。填报，油气矿产按剩余探明技术经济可采储量②《油气矿产资源储量分类》（GB/T19492—2020）中的剩余控制经济可采储量是指控制经济可采储量减去油气累计产量。填报，其他类别矿产按照资源即资产思路进行填报。综上，对于宏观尺度上的资产核算，所有在实物量上具有稀缺性、产权明确为国家所有的自然资源，尽量都纳入核算。价值量上优先核算其中能带来可计量经济利益、生态效益、社会价值的部分，其余部分待条件成熟逐步纳入。按照以上条件，笔者认为关于资产实物量，尽量按照资源即资产的原则报告。关于价值量，应坚持稳步推进原则，与资产核算、清查、统计和负债表编制等工作衔接，优先报告能够计量的经济价值、生态价值、社会价值。3.4权属范围国有自然资源资产是国有自然资源中的一部分，首先要依法确定国有自然资源的范围。我国社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，从所有权上看，我国宪法规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”我国民法典规定：矿藏、水流、海域、无居民海岛、无线电频谱资源属于国家所有，森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源属于国家所有，但法律规定属于集体所有的除外。土地管理法、矿产资源法等法律法规规定：矿产资源、水资源、海域和无居民海岛、无线电频谱资源属于国家所有，土地资源（含湿地）、森林资源和草原资源既有国家所有也有集体所有。我国民法典规定：“法律规定属于国家所有的野生动植物资源，属于国家所有。”野生动物保护法规定“野生动物资源属于国家所有”，但该法将保护的野生动物限定于“珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物”。野生植物保护条例没有关于所有权的规定，将其保护的野生植物限定为“原生地天然生长的珍贵植物和原生地天然生长并具有重要经济、科学研究、文化价值的濒危、稀有植物”。可见，那些不受野生动物保护法保护的“野生动物资源”的权属，在我国现行法律法规中没有明确规定[26]。法律法规没有规定野生植物的所有权一律归国家所有[27]。我国气象法对气候资源的开发利用和保护进行规定，但未明确其权属。从报告定位和名称上看，国有自然资源资产报告应聚焦国家所有的自然资源资产情况。因此，将国有自然资源资产界定为具有稀缺性、有用性且法律法规规定属于国家所有，即全民所有的自然资源。对于包含国家所有和集体所有的全部情况，可以通过国家所有的占比间接反映或者以附件补充说明。3.5种类范围我国国土辽阔，自然资源种类多、总量丰富。目前，自然资源分类在法律法规和管理实践中存在差异。我国宪法、民法典提出的分类包括矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，但在管理实践中主要依照土地管理法、矿产资源法、森林法、草原法、水法、海洋环境保护法、海域使用管理法、海岛保护法、野生动物保护法、气象法、野生植物保护条例、无线电管理条例、湿地保护管理规定等单门类法律法规，再结合政府部门“三定”职责和管理实践，涉及的自然资源种类主要包括土地资源、矿产资源、森林资源、草原资源、湿地资源、水资源、海洋资源（海域、海岛）、野生动物资源、野生植物资源、无线电频谱资源③无线电频谱是电磁波的一种，我国军事通讯百科全书无线电管理分册将无线电频谱定义为无线电波的全部频率范围内，电磁频谱中3000GHz以下的部分。我国无线电频率划分规定和国际电联的《无线电规则》都规定“无线电频谱是有限的自然资源”。、气候资源等。自然保护地作为各类自然资源集合体和自然资源保护的重要载体，是党中央、全国人大常委会以及社会关注的重点，建议作为特殊主体纳入报告。结合“全口径、全覆盖”目标要求和自然资源调查监测等工作基础，建议将报告涉及的资源种类扩张至“10+1”，即上述10种（不含气候资源）自然资源加自然保护地。并且根据《规划》要求在国有土地资源中纳入储备土地。依据相关法律法规的规定进行自然资源分类，相关种类之间存在明显的交叉重叠，比如土地资源与森林资源中的林地，草原资源中的草地、湿地资源之间，湿地资源与海洋资源之间等。笔者认为在新的自然资源分类体系尚未建立时，暂按目前相关法律法规进行分类，但需标明分类依据和统计口径，做好解释说明，并在计算总量时做到不重、不漏。3.6内容范围报告内容范围的确定，首先要从需求出发，聚焦《意见》《决定》提出的报告重点和全国人大常委会监督和审议重点，围绕党中央关切、全国人大关心、社会关注。《意见》明确国有自然资源报告重点包括“自然资源总量，优化国土空间开发格局、改善生态环境质量、推进生态文明建设等相关重大制度建设情况，自然资源保护与利用等情况”，并提出全国人大常委会监督和审议要侧重的九个方面。《决定》提出审议和监督重点包括国有自然资源资产支持经济社会发展和改善生态环境质量，落实自然资源保护与有效利用、保护生态环境、节能减排等约束性指标等情况。《全国人大常委会2021年度监督工作计划》进一步明确了听取和审议年度专项报告的重点。此外，每年“两会”的提案建议，人大常委会有关机构组织的相关座谈会、专题调研，以及报告协调机构等提出的有关要求等，也应在报告中有所体现或呼应。可见，报告内容不是仅仅限于自然资源管理，还涉及生态环境、节能减排等。其次，要围绕资产管理重点。目前，我国国有自然资源资产管理制度尚处于探索阶段，因此需要从国有自然资源资产的概念和特点出发，从资产管理角度合理安排报告内容，以体现产权管理和价值管理。《产权改革意见》提出的改革主要任务，涉及资产委托代理机制、收益管理、使用、核算、资产负债表、损害赔偿、特许经营、有偿使用、资产交易、资产报告、考核评价、资产离任审计、产权信息公开、督察执法、产权登记及纠纷解决等方面。《事业单位国有资产管理暂行办法》《行政事业性国有资产管理条例》《企业国有资产监督管理暂行条例》明确资产管理主要包括产权界定与登记，资产评估、清查、统计，资产购置、配置与处置，资产交易监管、资产收益管理、评价考核等。结合相关部门的职责，国有自然资源资产管理应涵盖基础性工作（调查监测、确权登记、纠纷解决、产权信息公开、资产核算、清查、统计等）、资产使用（使用规划、有偿使用、特许经营等）、资产配置（资产划拨、出让、租赁、作价出资等）、收益管理（有偿使用，收益的收缴、分配及支出等）、管理监督（督察执法、评价考核、资产负债表、资产报告、离任审计、损害赔偿等）。再次，要系统完整。借鉴经审议的其他专项报告，报告结构上应包括正文和附件两部分。其中，《规划》《决定》对正文结构均提出了有关要求，主要包括基本情况、管理工作情况、管理成效、存在的主要问题、下一步工作安排。为提高报告的可读性、可审性，报告还应以附件形式说明报告期国有自然资源资产报表、名词解释及相关重要政策文件目录等。3.7部门范围根据我国土地管理法、矿产资源法、森林法、草原法、水法等法律法规和政府部门职责，全民所有土地、矿产、森林、草原、湿地、水和海洋等自然资源资产所有者职责主要涉及自然资源主管部门；土地资源管理主要涉及自然资源主管部门、农业农村主管部门；矿产资源管理主要涉及自然资源主管部门；森林资源、草原资源和湿地资源管理主要涉及林业和草原主管部门；水资源管理主要涉及水行政主管部门；海洋资源管理主要涉及海洋行政主管部门；野生动物管理主要涉及林业主管部门、渔业主管部门；野生植物管理主要涉及林业行政主管部门、建设行政部门、环境保护部门；无线电频谱管理主要涉及工业与信息化主管部门（国家无线电管理机构）④我国无线电管理条例规定“无线电管理工作在国务院、中央军事委员会的统一领导下分工管理、分级负责”，除国家无线电管理机构外，还有中国人民解放军电磁频谱管理机构，其主要负责军事系统的无线电管理工作。。自然保护地管理主要涉及林业主管部门、生态环境主管部门。关于报告内容范围涉及的部门有：发展和改革主管部门（国有自然资源资产支持经济社会发展、节能减排、生态补偿等）、工业和信息化主管部门（无线电频谱管理）、财政主管部门（国有自然资源资产支持经济社会发展、有偿使用及资源税费改革等）、自然资源主管部门、生态环境主管部门（改善生态环境质量等）、建设行政部门（城市园林、风景名胜区内野生植物的监督管理等）、水行政主管部门、农业农村主管部门（耕地保护、水生野生动物保护等）、审计署（自然资源资产离任审计等）、统计局（自然资源资产负债表及资产核算等）、林业和草原主管部门。综上，国务院国有资产报告工作部际协调机制还未完全覆盖可以纳入报告的自然资源种类及报告重点，还不能满足《意见》《规划》等提出的“全口径、全覆盖”等有关要求，笔者建议将发展和改革、工业和信息化、生态环境、农业农村等有关部门纳入。各地要根据实际，成立报告工作协调机制，尽量将自然资源管理相关的政府部门都纳入。3.8公开范围《意见》提出，全国人大常委会及国务院要根据有关要求，及时将国有资产管理情况报告和审议意见及落实情况等向社会公开，涉密等按法律法规规定不宜公开的内容除外。《决定》进一步增加了所需公开的材料，并要求“国务院及其部门按照规定及时公开国家、部门、单位的国有资产报表”，依法不予公开的除外。因此，国有自然资源资产报告在编制等过程中要严格遵守保密规定，不纳入涉密数据、内容。要严格按照我国保密法、政府信息公开条例等要求，对于被依法确定为国家秘密的政府信息和法律、行政法规禁止公开的政府信息，以及公开后可能危机国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的政府信息，不予公开。比如，我国测绘法第34条提出了测绘成果的保密要求，海域使用管理法第14条对海洋功能区划公开提出要求。4对策建议为进一步明确和规范报告范围，做好国有自然资源资产报告工作，提出以下建议。(1)提高站位，准确把握有关要求。深刻把握《意见》《决定》及全国人大常委会有关要求，进一步提高站位，站在政府，而非自然资源主管部门的角度，结合工作实际，依法明确并扩大报告范围，统筹做好报告编制及整改等工作。报告可先涵盖“10+1”种类范围，聚焦国家所有自然资源资产，对党中央关心、全国人大关注及社会关切的自然资源资产管理问题予以回应，完善报告内容体系，严格遵守保密规定和政府信息公开有关要求，按程序及时向社会公开国有自然资源资产报告及报表。(2)加强调查统计核算，夯实报告数据基础。构建统一的自然资源分类体系，完善自然资源调查监测评价标准体系，在第三次全国国土调查基础上，统筹推进矿产、森林、水等专项调查，加强野生动植物调查监测。加快推进自然资源统一确权登记及所有权委托代理机制，查清资源实物量，明确权属及其行使主体，明确国家所有和集体所有的边界范围。加快自然资源分等定级及价格体系建设，制定并规范国有自然资源资产核算技术方法，推进全民所有自然资源资产核算、清查、统计及资产负债表编制等工作，进一步划清并统一资产核算的口径、标准，摸清资产价值量家底。(3)明确部门职责分工，健全工作协调机制。加强与全国人大常委会预算工委沟通，通过座谈会、联合调研、专题汇报等形式明确报告范围、内容等有关意见要求。健全国有资产报告部门协调机制，建议由自然资源主管部门牵头，将发展和改革、工业和信息化、财政、生态环境、住建、水利、农业农村、审计、统计、林草、海洋等涉及自然资源管理的政府部门纳入，明确职责分工，通过定期、不定期联席会议等形式加强统筹协调。建立报告纵向工作机制，通过联合研究、调研、座谈、专题培训等方式加强对地方国有自然资源资产报告工作指导。(4)制定报告管理办法，推动报告工作规范化。根据《意见》《决定》要求，认真总结报告编制经验，充分借鉴企业、行政事业单位等国有资产报告管理办法和政府财务报告编制办法，制定国有自然资源资产报告管理办法，进一步规范报告范围、内容、分工、程序、监督等，推动报告工作规范化、制度化和程序化。

      中国国土资源经济杂志发表 2022年2期2023-01-09 10:10:59

    • 区域土地整治潜力分析研究
      ——以济南先行区为例
      作者：朱传广，王磊，朱宏雁（1.济南市勘察测绘研究院，山东济南250013；2.山东工程职业技术大学，山东济南250200）0引言2019年中央一号文件明确指出“到2020年确保建成8亿亩高标准农田，实施区域化整体建设，推进田水林路电综合配套，同步发展高效节水灌溉。”《国民经济与社会发展“十三五”规划纲要》提出“十三五”期间要继续坚持最严格的耕地保护制度，大规模推进农田水利、土地整治、中低产田改造和高标准农田建设。《全国国土规划纲要（2016-2030年）》提出要“推进形成‘四区一带’国土综合整治格局”，切实落实农村地区、重点生态功能区等的国土综合整治。因此，从中央文件和国家战略规划可以看出，土地整治作为补充耕地数量、提高耕地质量、保障国家粮食发展安全、改善农村生产生活条件、乡村振兴和统筹城乡发展等工作的重要抓手，其战略地位愈发重要。1研究概况1.1研究区域济南新旧动能转换先行区，简称济南先行区，总规划面积约1030平方公里，是国家新旧动能转换综合试验区的先行者、先试者和排头兵。2018年1月3日，国务院批复《山东新旧动能转换综合试验区建设总体方案》，明确要求济南高水平规划建设新旧动能转换先行区，先行区建设正式进入国家战略。本次研究区域范围为先行区代管区域，原济南天桥区大桥街道和原济阳区崔寨街道、孙耿街道和太平街道，总面积约450平方公里，共涉及308个村居，户籍人口约23万人。1.2土地整治内涵根据《节约集约利用土地规定》，土地整治内涵界定为：“县级以上地方国土资源主管部门会同有关部门，依据土地利用总体规划和土地整治规划，对田、水、路、林、村进行综合治理，对历史遗留的工矿等废弃地进行复垦利用，对城乡低效利用土地进行再开发，提高土地利用效率和效益，促进土地节约集约利用。”根据整治对象和内容的不同，土地整治可分为5种类型：农用地整治、农村建设用地整治、城镇工矿建设用地整治、土地复垦、宜耕未利用土地资源开发。土地整治项目的建设推动了土地利用结构的优化，宜农未利用地的开发，耕地质量的提高，粮食产能的增加以及农村社区的发展和农村生产生活方式的改善。1.3土地整治潜力土地整治潜力是相对于一定土地整治标准而言的潜力，实质是土地利用潜力，主要包括农用地整理潜力、农村建设用地整理潜力、城镇工矿建设用地整理潜力、土地复垦潜力和宜耕未利用地开发潜力[1，2]。土地整治潜力的分析是进行土地整治分区和土地整治规划的基础，同时也是划定土地整治重点区域和重点项目的依据，可以为开展土地整治活动、实现乡村振兴提供研究基础[3]。由于先行区范围内建成区面积较少，同时原有开展的农用地整理项目已基本覆盖全区域，因此本文土地整治潜力分析包括农村建设用地整理潜力、土地复垦潜力和宜耕后备土地资源开发潜力，不进行农用地整理和城镇工矿建设用地整理潜力分析。2资料收集2.1土地规划数据土地利用规划数据主要是指先行区2017年土地利用总体规划调整完善成果，包括规划管制区、规划地类等。2.2城市规划数据城市规划数据主要是指先行区城市总体规划数据、街区控制性详细规划数据等。2.3土地利用现状数据土地利用现状数据主要是指先行区2018年土地变更调查数据，包括地类图斑、线状地物和零星地物等。2.4耕地后备资源调查数据耕地后备资源调查数据主要是对各类未利用地和采矿用地等进行综合分析评价，确定适宜复垦为耕地的用地现状数据。2.5已开展土地整治项目数据主要是2018年以前先行区范围内已经立项和验收的农用地整理、农村建设用地整理、土地复垦、土地开发等各类项目数据。2.6其它数据等其它数据包括区域内耕地坡度、耕地质量等别、遥感影像图等。3潜力分析3.1农村建设用地整理潜力农村建设用地整理潜力主要分析现状为农村建设用地而在土地规划中为耕地的用地情况[4]。3.1.1潜力分析思路。通过提取2018年土地利用现状变更调查数据库中村庄数据，并叠加分析土地利用总体规划调整完善数据，将现状为村庄规划为耕地的地块进行提取，作为农村建设用地整理潜力[5]。3.1.2潜力分析结果。区域内可开展农村建设用地整理项目2748.03公顷，按照新增耕地率80%计算[6]，可补充耕地面积2198.42公顷。其中，太平街道可开展农村建设用地整理项目规模1122.35公顷，规模最大；其次是孙耿街道733.47公顷，然后是崔寨街道493.42公顷，最少的是大桥街道398.79公顷。3.2土地复垦潜力3.2.1潜力分析思路。土地复垦潜力主要是通过提取2018年土地利用现状变更调查数据库中的采矿用地，叠加分析土地利用总体规划调整完善数据，初步筛选出规划为农用地的采矿用地，并通过实地调研，确定需要复垦的土地规模及分布，同时通过上轮规划期间已实施的土地复垦典型项目确定复垦可新增耕地系数，明确本轮规划土地复垦可补充耕地规模。3.2.2潜力分析结果。区域内土地复垦项目规模93.28公顷，按照新增耕地率80%计算，可产生耕地指标74.62公顷。其中，大桥街道土地复垦项目规模最大，面积为89.36公顷，其次是孙耿街道2.13公顷，崔寨街道规模1.79公顷，太平街道规模为0。3.3宜耕后备土地资源开发潜力3.3.1潜力分析思路。以2018年土地变更调查和耕地后备资源调查评价为基础，调查评价荒地、盐碱地、沙地和滩涂等可开发的宜耕后备土地资源规模、分布，依据调查已经实施的典型土地开发项目新增耕地系数确定本轮规划宜耕后备土地资源开发可补充耕地规模。3.3.2潜力分析结果。根据耕地后备资源成果以及土地规划情况，区域内可开展土地开发项目规模188.95公顷，按照新增耕地率80%计算，补充耕地151.16公顷。其中：崔寨街道开发项目规模最大，面积为77.14公顷；其次是孙耿街道，规模55.66公顷，然后是太平街道53.36公顷，最少的是大桥街道2.79公顷。4结论与建议经过对各类土地整治活动进行潜力分析发现，通过开展农村建设用地整理补充耕地潜力最大，可补充耕地面积2198.42公顷，重点集中在太平和孙耿街道；土地复垦潜力主要集中在大桥街道，宜耕后备土地资源开发潜力除大桥街道外其它3个街道分布相对平均。综上，对先行区而言，可结合发展规划和村庄拆迁计划，重点对太平街道和孙耿街道进行农村建设用地整理，在快速实现区域内城市发展过程中，助力乡村振兴发展，利用整理的城乡建设用地增减挂钩指标完成城市规划中心区域的合理开发，从而优化区域内建设用地空间布局。同时适时开展土地复垦、宜耕后备土地资源开发等土地整治活动，实现耕地补充，保证区域内耕地保有量不减少，同时保障土地征收工作中耕地占补平衡。

      国土与自然资源研究杂志发表 2022年1期2022-02-05 17:11:33

    • 土地资源管理专业开设土地生态学课程的必要性探讨
      作者：王刚（广东工业大学管理学院广东·广州510520）改革开放以来，我国社会经济迅速发展，但由于长期忽视生态环境的建设与保护工作，导致生态环境“历史欠账”多。十八大将生态文明建设纳入到中国特色社会主义“五位一体”总体布局，明确生态文明建设是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。习总书记指出“国土是生态文明建设的空间载体。从大的方面统筹谋划、搞好顶层设计，首先要把国土空间开发格局设计好。”生态文明建设上升为党的执政理念、国家意志和行动准则，对土地资源的规划利用与管理提出了更高的要求。土地资源管理专业是为全社会培养与输送国土空间规划、城市规划、土地整治与修复和房地产评估等方面人才的专业，具备自然科学和社会科学的属性，有很强的现势性。培养土地资源管理专业的大学生牢固树立生态文明观，掌握生态学理论知识，将夯实生态文明建设的基础，也是新时期我国高校土地资源管理专业改革的新任务。为此，文章将从现有土地资源管理专业的课程体系、生态文明建设、大部制改革等方面，论述在土地资源管理专业课程体系中设置土地生态学课程的客观必要性。1复合型的土地资源管理人才需要系统地掌握生态学知识土地资源管理是一门涉及多学科交叉的公共管理类专业，兼具社会科学属性和自然科学属性。在土地资源管理专业的发展过程中，全国各大高校根据自身特色与优势和国民经济发展对人才的现实需求，确定了相应的人才培养方案与目标。根据全国典型高校土地资源管理的专业介绍，土地资源管理专业的培养目标为：培养具有现代经济学、管理学、地理学、规划学和资源学基本理论，能在自然资源、城建、生态环境、农业、房地产业等部门以及相关领域从事自然资源调查与评估、土地利用规划、城市规划、土地整治与复垦、房地产估价以及房地产开发经营与管理的复合型管理人才。从全国典型高校土地资源管理专业的课程设置来看，主要集中在三大块：（1）经济与管理类课程；（2）资源规划利用类课程；（3）工程技术类课程。其中，经济与管理类课程主要包括土地经济学、土地管理学、公共管理学和土地法学等；资源规划利用类课程主要包括土地利用规划学、国土空间规划和城市规划等；工程技术类课程主要包括土地测量学、地理信息系统、遥感和土地整治工程等。专业课程中部分土地经济学的教程会涉及土地可持续利用的内容，并且将追求经济效益、生态效益和社会效益的有机统一作为土地利用的基本原则之一。值得注意的是，浙江大学和浙江财经大学已专门开设生态可持续发展类课程，浙江大学开设有土地生态与景观设计，浙江财经大学开设有土地整治与生态修复。然而，从土地资源管理专业的课程设置来看，关于土地生态学的内容比较单薄。进入新时代，我国社会主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，而优美生态环境是新时代人民对美好生活的重要期待。习总书记指出：“生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题，也是关系民生的重大社会问题。”为实现优美的生态环境，必须践行“绿水青山就是金山银山”理念。诸多生态环境问题均与土地资源利用密切相关，如何从源头避免或减少土地资源的开发与利用对生态环境的破坏，如何修复过去不合理的土地资源开发与利用对生态环境的损害，已成为当前亟待解决的关键课题。据报道，相当比例的土地资源管理专业学生毕业后进入到自然资源、城乡规划和城建等政府机关和国有企事业单位，从事相应管理工作。2012年至2017年，广东工业大学本科毕业生到政府机关和国有企事业单位就业的比例超过20%；1997年至2017年，内蒙古师范大学到国土资源管理相关单位就业的毕业生比例占总就业人数的39.3%。鉴于此，在土地资源管理专业中设置土地生态学课程，加强土地资源管理专业学生的生态专业知识储备，将有利于在土地资源管理工作中践行生态保护理念，促进国民经济的生态可持续发展。2生态文明建设要求土地资源管理人才具备科学的生态观改革开放以后，我国经历了很长一段时间的社会经济高速增长期，但对生态环境的保护与建设工作缺乏足够重视，导致生态环境“历史欠账”多。面对资源约束趋紧、环境污染严重和生态系统退化的严峻形势，十八大将生态文明建设纳入中国特色社会主义建设的“五位一体”总体布局，要求“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”。十八届三中、四中全会进一步将生态文明建设提升到制度层面，提出“建立系统完整的生态文明制度体系、用严格的法律制度保护生态环境”。《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》提出“协同推进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化和绿色化”，把绿色化作为生态文明建设的手段和评判标准。为大力推进生态文明建设，建设美丽中国，满足人民日益增长的对优美生态环境的需求，《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》提出制定“三线一单”制度。其中，“三线”指生态保护红线、资源利用上线以及环境质量底线，“一单”指生态环境准入清单。十八大以来，我国相继制定了40余项生态文明建设的改革方案，构建起了生态文明制度的“四梁八柱”，生态文明建设上升为党的执政理念、国家意志和行动准则。生态文明建设将深刻变革社会经济发展方式，改变人类的生活理念与方式。十九大报告指出：“像对待生命一样对待生态环境，统筹山水林田湖草系统治理，实行最严格的生态环境保护制度，形成绿色发展方式和生活方式，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设美丽中国，为人民创造良好生产生活环境”。在2018年全国生态环境保护大会上，习总书记指出“生态文明是人民群众共同参与共同建设共同享有的事业，要把建设美丽中国转化为全体人民自觉行动”。在2019年“北京世界园艺博览会”的开幕致辞中，总书记提出“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰”的重要论断，深刻阐释了生态与文明间的关系。当前，我国正是生态文明建设的攻坚期，也是解决各类突出生态环境问题的重要窗口期，生态环境的优劣关乎中华文明的兴衰和国家与民族的发展，各级政府机构的决策制定者、管理监督人员乃至每一位普通居民应主动承担起生态文明建设赋予的历史责任。作为未来全国自然资源管理的决策制定者和管理监督者，全国高校培养的土地资源管理专业人才，更应具备科学的生态观，才能更好地承担生态文明建设赋予的历史责任。3面向大部制改革的土地资源管理人才需培养生态文明观2018年3月，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》，方案明确组建自然资源部，将原有的国土资源部、国家测绘局和国家海洋局的职责，国家发改委的主体功能区划和原住建部的城乡规划管理职责，以及水利部的水资源、农业部的草原资源和国家林业局的森林和湿地等资源的调查与确权登记管理职责，整合至自然资源部。同年4月，自然资源部正式挂牌成立，正式履行“两统一”和“多规合一”等重要职责。“两个统一”即为：统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责；“多规合一”，即为实现主体功能区划、土地利用规划以及城乡规划等有机融合。新组建的自然部，一方面强调自然资源的资产属性，要建立自然资源有偿使用的机制；另一方面则强调在自然资源使用过程中，要将山水林田湖海视为生命共同体，把全生命周期管理理念贯穿于自然资源规划、开发和管理全过程的各个环节，进行统一规划与管理，严格管制国土空间用途，推进生态保护修复工作。然而，现有土地资源管理专业多侧重于土地资源属性和工程技术属性，对土地的自然生态属性重视力度欠缺；并且长期将山水林田湖海割裂开来，缺乏统一的规划与管控。以新组建的自然资源部为标志，要求全国土地资源管理者和研究者要将自然自然系统作为一个整体进行综合研究，将生态文明建设的理念融入到土地资源利用过程中，实现经济效益、社会效益与生态效益的协调统一。另外，新组建的自然资源部必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，行使国土空间用途管制和生态保护修复职责。在培养土地资源管理人才中，必须将生态学理论和生态文明观贯穿于课程体系中，才能满足未来我国对相应人才的需求。在现有的课程设置中，土地整治与修复是大多数高校土地资源管理专业的一门重要课程，但总体缺乏生态知识体系的支撑。因此，有必要在现有课程体系中，增设土地生态学课程，并深化课程体系改革。4结语十八大将生态文明建设纳入到中国特色社会主义“五位一体”总体布局，生态文明建设上升为党的执政理念、国家意志和行动准则，自然生态的保护与修复工作得到空前重视。新组建成立的自然资源部，将山水林田湖海视为生命共同体，进行统一规划与管理，注重自然资源的资产属性，同时强调了自然资源的生态属性。然而，现有的土地资源管理专业更侧重于土地的资源属性和工程技术属性。因此，为树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，落实生态文明建设的重大举措，有必要深化土地资源管理专业课程体系改革，增设土地生态学课程，使得土地资源管理专业学生掌握生态学基本原理，并培养出良好的生态文明观。

      科教导刊杂志·电子版 2021年15期

    • 政策与学术互动发展：从《中国土地科学》载文分析中国土地科学发展
      作者：郑敏睿，陈美景，郝晓丹，叶甜，乌日娜（1.中国人民大学公共管理学院，北京100872；2.中国国土勘测规划院，北京100035）1研究背景学术研究能力与成果是综合国力的重要组成部分，承担着建设国家软实力及解决发展中面临现实问题的重要责任，肩负着将实践探索升华、为人类社会文明进步贡献精神成果的历史使命[1]。作为现代科学知识孵化器的学术研究系统，为政策制定提供科学的、专业的、具有针对性的各种方案，成为政策科学化的决定性力量，同时，政策制定与实施过程中科学知识的运用率也在很大程度上体现着学术研究的内在价值[2]。近年来，关于如何建立学术研究与政策之间的联系，从而让学术研究更好地服务于国家重大战略需求，成为学术界与管理者共同关注的热点话题。有研究指出，只有面向政策的学术研究，能让学者真正去发现和掌握发展理论的新的经验事实，理论研究才能随时从现实中获取源源不断的动力[3]。也有调查认为，学术研究能够帮助决策者更好地认识实际，提供纷繁的数据、案例背后的理论线索，从而提炼出更具有针对性、科学性的政策建议[4]。土地资源是人类社会赖以生存的物质基础。近年来，我国经济社会的快速发展，一方面极大地提高了土地资源的综合利用效率，提升了土地资源为人类生存与发展福祉的水平；另一方面，也为土地资源带来了严重的负面影响，如农业面源污染、耕地锐减、水土流失、土地沙化和盐渍化等，进一步影响土地生态系统功能的持续有效发挥，影响到国家粮食安全、生态安全和经济安全目标的实现。因此，为实现土地资源可持续利用，需要对土地资源进行科学高效的治理与管护，规范用地行为，协调人地关系，从而迫切需要土地系统科学研究对相关决策与实践的引领和指导作用[5]，全面提升土地资源管护与国土空间治理的科学支撑。作为国内土地科学领域唯一的全国性学术期刊，《中国土地科学》是我国土地科学领域研究成果发布的权威学术阵地，所刊载论文一定程度上可以代表我国土地科学研究的综合水平。近年来，《中国土地科学》期刊学术影响力与日俱增，影响因子、总被引频次、国际影响力指数等不断创历史新高[6]，持续获评“中国最具国际影响力学术期刊”，连续入选《世界期刊影响力指数（WJCI）报告》Q1区，被中文核心期刊、中国科技核心期刊、中文社会科学引文索引（CSSCI）来源期刊、中国科学引文数据库（CSCD）来源期刊、“中国人文社会科学综合评价AMI”核心期刊、JST日本科学技术振兴机构数据库等国内外知名数据库收录。已有专家学者通过科学计量学的方法证实《中国土地科学》期刊在中国土地科学研究领域的学术影响力[6-7]，但是尚缺《中国土地科学》期刊载文与土地管理政策的关联性分析[8]。本文旨在通过文献计量方法分析《中国土地科学》载文特点（1989—2021年），全面把握我国土地科学研究热点的变化轨迹，并进一步探究土地科学学术研究与土地政策互动发展的关系，从而更好地服务于新时代土地资源科学管护与国土空间系统治理决策。2研究方法与数据2.1LDA主题提取LDA（LatentDirichletAllocation）是一种经典的文本主题提取模型，基于主题的分层次统计模型研究发展而来[9]。LDA模型将文档看作由单词组成的矩阵，识别主题的原理是将“文档—单词”矩阵转变为“文档—主题”矩阵和“主题—单词”矩阵的乘积，然后根据每篇文档对应的主题概率，以及主题对应的关键词概率为文档提取出最匹配的主题。作为无监督学习算法，其对文本进行挖掘无需依赖任何提前标注的信息，且对于每个主题都能找到一些关键字来描述它。相比其他文本挖掘方法，LDA更能从主题聚合和非结构化文本中提取重要信息，并可以根据主题对文本数据进行标注、组织、整理和归纳[9]。自从LDA模型提出以来，它在图书情报学、信息资源管理、政策信息学等领域被广泛应用[10-12]。同时，各个学科的学者们也纷纷采用LDA主题模型对学科主题进行捕捉、跟踪主题演化发展、预测学科发展趋势[13-16]。在利用LDA抽取主题时，本文将所有作者自标引的关键词添加到字典中，以确保主题提取结果更加倚重作者定义的关键词来切割术语。再根据四川大学机器智能实验室停用词库、哈工大停用词表、中文停用词表、百度停用词表，结合本文研究对象中出现应删去的特殊符号以及无需被计入主题词的词语，创建适用于本文的停用词表作为LDA模型中的过滤字符文件。2.2主题关注度计算由于同一主题刊发在不同期刊上所产生的影响力与贡献不同，因此应当基于期刊影响力进行相对应的权重调整。研究表明，论文下载量和被引次数具有密切的正相关关系，且论文下载量的峰值年代在论文发表后的第2年，论文被引量的峰值年代在论文发表后的第7～8年[17]，二者具有一定的时间差。由于本文是基于一个期刊进行深度分析，所以构建一个基于年载文量与被引次数的主题关注度表征指标，并赋予相关的权重，计算公式如下所示：式（1）中：Ny表示主题topic在y年度的年载文量；Cit表示主题topic的被引次数；DL表示主题topic的总下载次数；wN、wC和wd表示年载文量、被引次数及总下载次数的权重值；HTopicy表示y年度主题topic的热度，等于该主题在期刊上出现的频次与全部被引次数的加权总和。综合中国知网和已有文献成果[18-19]，本文赋予wN、wC和wd权重值分别为0.60、0.15和0.25。2.3主题关注度分级为了更好地表达学术研究与政策之间的关系，经过文本大数据统计挖掘分析，本文将主题关注度值进行标准化，在此基础上提出“主题关注度分级”概念及其标准。具体为：HTopic＜0.13，无关注度；0.13≤HTopic＜0.25，低位关注度；0.25≤HTopic＜0.40，中位关注度；0.40≤HTopic＜0.61，中高位关注度；HTopic≥0.61，高位关注度。2.4数据来源与处理本文依据《中国学术期刊（光盘版）》电子杂志社有限公司提供的文献数据（部分缺失数据由期刊编辑部提供），并通过中国知网数据库进行检索，检索文献来源为“中国土地科学”（精准），搜索时间为“1989年3月1日—2021年12月31日”，共计得到3647条文献记录，剔除非期刊发表论文（如论文格式要求等），最终得到3346条记录。3结果分析与讨论3.1期刊载文主题通过文献索引的“文档—主题”分布和“主题—单词”分布，得到《中国土地科学》期刊清洗后的LDA主题挖掘结果。该结果由2部分组成：一个是展示了主题挖掘结果中最突出的30个特征词，另一个展示了每个主题相对应的排名前30个特征词。通过总结特征词、以及主题对应的特征词，可以归纳出《中国土地科学》期刊的载文一级主题和二级主题。在分析主题与特征词之间的相关性时，参数λ起到了关键作用。不同取值的λ表示主题与特征词的排序方式，当λ越接近于1，按照在该主题下特征词的出现频数进行排序；当λ越接近于0，其排序侧重在该主题下特有的、相对独立的词的出现频数[20]。图1展示了由pyLDAvis工具包绘制的交互式主题可视化图谱，分为左右两个部分，左边展示所研究文档的主题可视化结果，用于探究出现频率最高的主题与其他主题之间的关系[20]。结果基于多维尺度分析法（multidimensionalscaling）投影在二维平面上[21]，各个主题以圆圈的形式展示，圆圈大小表示该主题出现的频率，主题之间的距离表达了主题之间的接近性（差异度），圆圈有重叠说明不同主题里的特征词有交叉。右边每个主题下对应的特征词用于汇总每个主题的含义，按照出现的频率大小排序[22]。根据图1所示，《中国土地科学》期刊载文主题主要集中在6大主题，且这6大主题的特征词高度重合，期刊整体载文特征词主要集中于耕地保护、土地利用、土地用途、节约集约利用、征地与市场、土地整治等。图1《中国土地科学》期刊载文主题可视化结果Fig.1VisualizationsoftopicclustersofarticlespublishedinChinaLandScience根据近年来我国土地资源管理政策以及土地科学学术研究的演进趋势，选择1998年《土地管理法》修订以确立耕地占补平衡制度、2008年国务院出台《关于促进节约集约用地的通知》、2018年自然资源部组建并统一行使全民所有自然资源资产所有者职责以及国土空间用途管制和生态保护修复职责为重要的时间节点，将《中国土地科学》期刊载文主题分为4个时间阶段（图2）。其中，土地利用研究在1989—2018年出现的频次最高，相关文章关注土地利用现状分析、土地利用覆被/变化、景观格局分析等，虽然2018年后出现频次不是最高，但是依旧是高频特征词。土地利用是土地利用方式、利用程度和利用效果的总称，是一个居于上位的相对宽泛的概念，包含了土地用途、土地资源分配和各种土地开发、整治、保护、经营等提升土地利用效果的措施。因此，为进一步准确分析《中国土地科学》期刊载文对中国土地科学发展和相关政策的贡献，本文根据期刊高频特征词和6大主题，将研究重点进一步提炼为4个主题，即耕地保护、土地节约集约利用、土地资产和土地整治。图2《中国土地科学》不同时期载文主题可视化结果Fig.2VisualizationsofthetopicclustersofarticlespublishedindifferentperiodsofChinaLandScience3.2耕地主题：随政策变化经历三个阶段且仍处在高位平稳发展在CNKI检索“耕地”主题，1989年3月—2021年12月载文量近10万篇，其中11.16%来自《中国土地科学》，仅次于《农业工程学报》和《中国农业资源与区划》，说明《中国土地科学》期刊关于“耕地”的研究具有一定的代表性，其“耕地”主题载文关键词为耕地保护、基本农田、耕地质量、耕地保护补偿等。《中国土地科学》期刊“耕地”主题载文大致可分为三个阶段（图3（a））：1989—1997年、1998—2009年和2010—2021年。1989—1997年，耕地是粮食生产的核心物质基础，由于“人多地少”的基本国情，耕地资源成为我国经济社会持续健康运行的“稀缺资源”，随着改革开放以来我国城镇化的快速发展，建设用地扩张与耕地保护之间的矛盾日益尖锐。为确保国家粮食安全，1986年3月，中共中央、国务院印发《关于加强土地管理制止乱占耕地的通知》，第一次将耕地保护作为我国的基本国策；同年6月，《土地管理法》颁布，正式将耕地保护纳入法制化轨道；1991年，为防止“开发区热”反弹，国务院发布《关于严格制止乱占、滥用耕地的紧急通知》和《关于严禁开发区和城镇建设占用耕地撂荒的通知》；1997年4月，中共中央、国务院印发《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》进一步加大耕地保护力度，明确保护耕地就是保护我们的生命线，并建立起以耕地总量动态平衡和土地用途管制制度为核心的土地管理制度体系。在国家对耕地保护工作的持续高度重视下，学术界对“耕地”主题开始投入极大关注，并使该主题载文量在1997年出现了第一次峰值，该阶段“耕地”主题学术关注度持续上升（图4），学者们主要围绕耕地保护机制构建等开展研究。图3《中国土地科学》各主题载文量及被引次数Fig.3ThenumberofarticlesandcitationsonvarioustopicsinChinaLandScience图4《中国土地科学》各主题学术关注度Fig.4AcademicattentionsonvarioustopicsinChinaLandScience1998—2009年，“耕地”主题载文数量整体呈现平稳增长趋势。此阶段的文章被引次数出现大幅波动现象，学术关注度则一直处于高位发展。表明从该阶段开始，“耕地”主题已经成为当下研究热点，且趋于饱和状态。1998年《土地管理法》修订，确立了耕地占补平衡和土地用途管制制度；2004年国务院颁布28号文件《关于深化改革严格土地管理的决定》，标志着中国开始实行最严格耕地保护制度。该时期，《中国土地科学》关于“耕地”主题的研究主要集中讨论了耕地保护政策运行效果、耕地保护与社会经济可持续发展、耕地总量动态平衡问题与建议等，表明学者们把研究重心转移到探讨耕地保护政策实施效果以及对国家社会经济发展的影响等更为宏观的层面，主要目标也从片面追求耕地数量保护转变为全面推进高质量耕地建设。2010年以来，“耕地”主题载文量呈下降趋势，但整体仍保持在一个较高的水准上，学术关注度也在高位小幅动荡。不同于载文量和学术关注度，该主题的论文被引次数呈降低趋势，表明该主题研究内容已趋于完善。中共十八大以来，生态文明建设被纳入国家总体布局战略，国家对耕地保护的要求从粮食安全目标转变为生态文明框架下的耕地数量、质量、生态“三位一体”保护体系构建，该时期“耕地”主题载文集中于讨论耕地保护补偿机制[23]、耕地多功能价值[24]、耕地保护生态治理[25]等。3.3土地节约集约利用主题：随政策颁布快速跃升之后处于学术关注热点在CNKI检索“土地节约集约利用”主题，1989年3月—2021年12月共发文9653篇，其中22.82%来自《中国土地科学》，位居第一，说明《中国土地科学》期刊关于“土地节约集约利用”的研究成果具有明显的代表性和引领性。进一步分析发现，《中国土地科学》期刊该主题载文量在2006年前处于较平稳的趋势（图3（b））。为贯彻落实“十分珍惜、合理利用土地”的基本国策，国家实施最严格的节约集约利用用地制度。1999年原国土资源部出台《闲置土地处置办法》，规定了闲置用地认定、处置方式等内容；2008年，国务院出台《关于促进节约集约用地的通知》，从科学规划、用地标准、利用效率、长效机制等多方面对节约集约用地提出要求；2008年，原国土资源部编制节约集约利用评价规程，分别于2008年、2010年、2012年先后开展三次国家级和省级开发区土地集约利用评价工作，并于2010年启动了国土资源节约集约模范县（市）创建活动。因此，“土地节约集约利用”主题于20世纪前10年受到了学术界的深刻关注和响应，学者们重点关注节约集约用地评价技术和方法研究。并使得该主题载文量于2008年达到最大峰值。“土地节约集约利用”主题学术关注度与载文量演进趋势相似（图4），2007年之前一直在中低位徘徊，2007年后开始持续走高，在2009年达到峰值，虽然之后整体载文量、被引次数、学术关注度呈下降趋势，但整体保持在中位关注水平上。2014年原国土资源部通过《节约集约利用土地规定》，这是我国首部关于土地节约集约利用的部门规章，标志着节约集约用地步入法制化轨道。2014年9月，原国土资源部印发《关于推进土地节约集约利用的指导意见》，从严格用地规模管控、优化开发利用格局、健全用地控制标准等方面进行整体部署。随着城镇化的发展，城镇内部出现大量的低效用地，2016年，原国土资源部印发《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》，要求城镇低效用地再开发要提高土地集约利用水平，增强城镇建设用地有效供给。自此，学术界关于土地节约集约利用关注重心随之转移到节约集约用地政策分析及城镇低效用地再开发[26]等方面。《中国土地科学》期刊围绕着“土地节约集约利用”刊登了许多影响深远的文章，如王业侨[27]探讨了关于节约和集约用地评价指标体系（被引358次，下载3167次），林坚等[28]分析了中国建设用地节约集约利用评价技术体系（被引264次，下载4549次），方创琳等[29]分析了中国新区建设的现状特征及其与土地集约利用的矛盾关系，并提出新区开发与土地集约利用对策（被引191次，下载5252次）。还有部分学者采用不同的方法对土地节约集约利用进行评价[30]。从这些载文可以发现，最严格的节约集约用地制度引发了系列政策文件颁布，学术研究则从最初关注城市建设用地，后又逐渐集中到研究开发区土地节约集约利用，再延伸到行业（工业、教育、农村建设）用地等，最后逐渐形成了区域与城市统一的评价体系。因此，后期的载文量也逐渐达到相对平稳的水平。此外，学者们不断尝试探索新技术、新方法，并将其应用于土地节约集约利用研究中，如利用匹配度模型、曲线估计模型和多目标规划模型对区域土地集约利用进行分区优化[31]、采用分层线性模型研究开发区工业用地集约利用影响因素[32]、建立SBM模型分析土地集约利用碳排放效率[33]等，关于新技术的探索和应用仍将是未来土地节约集约利用研究的热点和趋势。3.4土地资产主题：随政策变化逐渐淡出学术关注在CNKI检索“土地资产”主题（包括土地资产、地价和地产），1989年3月—2021年12月载文量超过9万篇，《中国土地科学》期刊载文仅占全部载文量的1.47%。《中国土地科学》期刊在该主题的载文主要涉及基准地价和评估、地价指数和评估、土地估价等，通过图3（c）可以发现，“土地资产”载文量在20世纪90年代达到峰值，随后呈现稳定下降趋势，近5年年载文量均在5篇以内。表明土地资产相关研究随着我国市场化进程于20世纪90年代经历快速发展后，又逐渐淡出学术关注。该主题载文中，基准地价受到较多关注。作为政府的指导管理价格，基准地价是我国城镇地价体系的重要组成部分和政府法定的公示地价之一，1994年《城市房地产管理法》明确规定，“基准地价、标定地价和各类房屋的重置价格应当定期确定及公布”，2001年4月，《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》要求“市、县人民政府要依法定期确定、公布当地的基准地价和标定地价，切实加强地价管理”。在相关法律、政策的推动下，全国城镇基准地价体系更新工作迅速开展运行，并引发了学术界关于基准地价评估方法及发展方向等的广泛讨论[34]。由于20世纪初期全国经济过热，物价房价高涨[35]，国家出台了众多房价和地价调控政策，全国各地通过“限房价、竞地价”、“限房价、限地价”及“竞配建”等新土地出让规则调控地产，以建立我国房地产市场调控长效机制，因此，该时期土地市场与宏观经济的关系成为土地科学领域的研究热点[8]（图4）。近年来，为贯彻落实《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，持续深化土地要素市场化改革成为当前土地制度变革的主线[36]，土地要素市场化改革路径[37]等又引发了学者较多关注。CNKI检索结果显示，虽然《中国土地科学》期刊关于“土地资产”主题并未起到明显的引领作用，但是仍有不少被引次数和下载量较高的文章，如刘慧芳[38]关于农地内部流转价格体系和农地转用价格体系的探讨（被引325次，下载811次），郑娟尔等[39]在全国范围内系统探讨了地价与房价之间的关系（被引162次，下载3361次），周小平等[40]分析了大中城市住宅地价房价比的时空格局和演变特征，为制定房地产市场调控政策提供有益参考（被引41次，下载2781次）。3.5土地整治主题：随政策促使学术持续关注且近10年进入高位发展阶段在CNKI检索“土地整治”主题（包括土地整治、土地复垦、土地整理和土地修复），1989年3月—2021年12月载文量近2万篇，《中国土地科学》载文量占比以28.65%位居第一，说明在“土地整治”主题下，《中国土地科学》期刊充当着引领者的角色。通过图3（d）可以发现，2007年以前，《中国土地科学》期刊该主题载文量一直在低位震荡，年均载文量不足10篇。2007年以后，年载文量经历了高速发展阶段，在2014年达到最高峰，整体保持在高位发展。该主题文章的被引次数及学术关注度从2007年开始大幅增加（图4），虽然在2018年后逐年下降，但依旧是学术界关注的热点话题。“土地整治”主题学术关注度持续走高，与国务院和自然资源部发布的系列政策文件息息相关。1997年《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》首次从政策层面要求“积极推进土地整理”，1999年修订的《土地管理法》在法律层面首次明确提出“国家鼓励土地整理”，2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》鼓励开展农村建设用地整理，2010年国务院下发《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》，2011年《土地复垦条例》颁布实施，2012年、2016年国务院批准实施《全国土地整治规划》等，表明土地整治已成为增加耕地、提高建设用地利用效率，进而提升土地资源对经济社会发展支撑作用的重要手段，学术界围绕土地整治战略导向[41]、土地整治与经济社会的关系、土地整治的生态环境影响[42]、土地整治与农村发展[43]等开展了广泛研究。随着时代的发展，土地整治内涵进一步扩展，尤其是自然资源部的重新组建，生态保护修复成为其重要的职责。自然资源部于2019年印发《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》，并于2020年发布《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021—2035年）》，随后又与财政部办公厅、生态环境部办公厅联合发布《山水林田湖草生态保护修复工程指南（试行）》，表明新时期我国土地整治的重点任务为全面优化三生空间格局，积极推进城乡统筹发展，努力实现土地资源可持续利用，持续构建国家安全体系。因此，近年来，学者们关于该主题的重点关注方向集中于全域土地综合整治[44]、土地整治与乡村转型发展[45]以及国土空间生态保护修复[46-48]等。4结论与讨论作为土地科学领域权威的专业学术期刊，《中国土地科学》不仅记录了我国土地科学的发展历程，还引导和推动了土地政策的发展完善，期刊载文状况可以反映我国土地科学研究活动的一般特征。《中国土地科学》期刊载文呈现如下特征：（1）耕地保护研究是我国土地科学领域持续不衰的核心关注话题，与我国“切实保护耕地”的基本国策相吻合，近年来耕地保护研究成为热点，目前仍处在中高位平稳发展。（2）土地节约集约利用研究随着相关国家政策的颁布在2009年出现跃升，由于“人多地少”的基本国情，土地资源节约集约利用及优化配置始终为国土空间高质量治理的重要内容，因此近年来一直成为我国土地科学领域的研究热点。（3）随着我国市场经济的建立和完善，土地资产相关研究在20世纪90年代经历了快速发展之后，目前已逐渐淡出学术关注。（4）进入21世纪以来，土地整治相关研究受到学术界高度关注，加上国家近年来关于全域国土整治以及国土空间生态保护修复相关政策的陆续出台，成为继土地节约集约利用主题之后的研究热点，目前仍处于高位平稳发展阶段。学术与政策互动发展一直是行业学术期刊关注的重点问题，行业学术期刊多聚焦“需求牵引、突破瓶颈”，表现出明显的政策需求引领、学术保障科学的桥梁作用特色。本文通过分析《中国土地科学》期刊载文与土地政策之间的关系，发现土地政策对土地学术研究具有明显的指引作用，即土地领域学术研究深刻围绕国家经济社会发展中的重大土地管理问题开展，服务和支撑我国土地政策的需求，同时，土地学术研究也在一定程度上引导着土地政策的进一步修订与完善，二者呈现良性互动发展局面。《中国土地科学》未来仍应坚持行业特色，继续做好政策与学术的桥梁，为政策科学化提供学术支持，为学术转化为政策支持提供平台。结合本文对4个主题学术关注度的分析结果，《中国土地科学》期刊今后应重点解决如下问题，以优化土地科学领域政策与学术互动发展：（1）在严守耕地保护红线和保障粮食安全目标下，综合治理耕地“非农化”“非粮化”问题，实现耕地资源有效保护与高效建设；（2）在国家“双碳”目标下，探索和发展具有中国特色的土地资源绿色低碳和空间资源节约集约利用模式；（3）在国土空间规划实施过程中，对规划方案实施效果进行科学评价和动态监测，并适时进行预警和调控；（4）应对新发展阶段政策需求，完善自然资源资产核算及市场体系建立；（5）围绕绿色发展目标实现全域土地综合整治及生态保护修复研究转型升级。

      中国土地科学杂志发表 2022年10期

    • 对钦州市自然资源综合监测监管体系建设的思考
      作者：陆海川，陈远宣（作者单位：钦州市自然资源局）近年来，自然资源监测技术和手段日趋先进，但基层的技术还比较薄弱，且基层事务繁多、人手不足，对违法违规行为监测不及时、处置滞后。如何建立一套早发现、早制止、源头严防、过程严管、后果严惩的监测监管机制（以下简称“双早”机制），成为各地亟需解决的问题。研究小组在分析钦州市自然资源监测管理体系现状的基础上，对于如何完善该项工作进行初探。一、钦州市自然资源监测监管工作现状（一）遥感影像等基础数据钦州市已建成覆盖全市的卫星导航定位基准站网，2021年自然资源广西卫星应用技术中心钦州分中心挂牌成立，“数字钦州”和所辖两县“数字县域”地理空间框架已建设完成，建成了基础地理信息数据库和多个应用平台。目前，分辨率为0.2～2.5米的航空、遥感影像覆盖整个钦州市；2017年至今，1米的影像数据实现了年度覆盖，2米的影像数据实现了季度覆盖，钦州市主城区范围内1∶500及1∶2000地形图实现全覆盖；2020年以来，结合新型基础测绘体系建设试点，完成1600平方千米地理实体建库，开展了市区0.02米实景三维建模及局部单体化建设，为“三维管理”打下基础。（二）监测监管工作1.调查监测。钦州市森林、海洋等自然资源尚未全部纳入统一调查监测评价中，全市的调查监测大多以服务外包方式委托专业队伍开展。近年来钦州市采取载人直升机搭载激光雷达+倾斜摄影仪技术开展1∶500低空航飞调查，获取了主城区最新高精度的二、三维影像数据。2.耕地保护监督。2020年末钦州市耕地面积为17.56万公顷，水田占70%，坡度2°以下耕地占61%。全市主要通过耕地保护责任目标考核机制进行耕地保护监督，通过开展年度耕地质量评价更新对耕地质量进行监测，使用耕地占补平衡动态监管和永久基本农田监管系统辅助进行日常监管。钦州市目前已建成耕地质量监测点30个，全市耕地平均利用等别从2016年的7.5984等稳步提升至2019年的7.5926等，耕地质量等级从2016年的5.47等稳步提升至2020年的5.28等。3.执法督察。2016年建立了国土资源执法综合信息系统，但因技术更新不到位，目前无法正常使用。4.地质灾害及生态修复。钦州市地质灾害隐患点2020年有1620个、2021年降为1000个。2020年建成钦州市地质灾害监测预警系统，包括1个室内监测预警平台和7处地质灾害专业监测站点（视频实时监控、雨量监控）；2021年初增加70处专业地质灾害监测站点，监测仪有倾角计、雨量计、含水率、报警装置4种，可以实现形变监测和临灾预警。5.空间规划。2020年底编制完成市级国土空间总体规划并取得初步成果，但国土空间规划“一张图”及实施监督系统尚未建设。6.批后实施监管。主要应用自然资源部建立的土地市场动态监测与监管系统，但因批、征、执法等部门各有自己的系统，加上现场监测能力不足，批后监管工作总体上比较滞后、覆盖面不足。二、钦州市自然资源综合监测监管体系建设存在的难点（一）专业人才少，人手不足目前，钦州市自然资源综合监测监管缺少调查监测、综合监管相关的人才，尤其是缺少既熟悉政策又了解业务的人才；人手不足，调查监测科股室只有1～2名人员，难以应对繁杂的监测监管任务。（二）高新技术装备不足监测监管的技术手段不够先进，主要靠人力巡查，缺少信息系统支撑，职能科股室基本没有现代化的监测监管设备；市测绘地理信息中心虽然具有甲级测绘资质，拥有全站仪、无人机、倾斜摄影仪等测量设备80多台（套），但大规模调查监测及应急测绘能力有限，尤其是快速获取高现势性的高清影像的能力非常有限；对海量数据的自动提取与处理能力不足，监测监管试点任务清单处置进度较慢。（三）监管系统不完善，监测监管未形成体系目前，钦州市自然资源综合监测监管调查数据分析与共享平台的历史时空数据不足，系统分析、预警功能单一，缺少模型库及分析指标体系；耕地类和批后实施监管系统存在市级权限不足、监管对象单一、系统功能少等问题，无法对非法占用耕地和基本农田情况进行监管，需要大量人工介入；执法监管体系存在薄弱环节，日常巡查难落实，“网格化”管理制度不健全，未能充分发挥村委一级巡查的作用。针对上述问题，研究小组在总结分析湖南、山东、江浙、重庆、宁波等地自然资源调查监测体系构建试点的成功做法与经验的基础上，提出钦州市自然资源综合监测监管的总体解决思路为：以卫星遥感和无人机航测为导向，以第三次全国国土调查数据库为底板，依托国土空间基础地理数据库，构建自然资源综合监测监管平台，具有遥感影像快速处理、图斑智能提取、自动筛查分析、业务统筹分发等功能，可实现早发现、早制止，全过程管控和协同高效、结果精准的目标。三、建议（一）加强队伍建设，打造本领过硬的专业人才队伍一是加强队伍建设，大幅增配专业技术人员，通过引进人才或调配等方式充实现有调查监测队伍并进行系统培训学习；二是与广西自然资源调查监测院、广西遥感院等技术单位合作，通过服务外包、挂职锻炼或人才交流、建立顾问咨询制度或创建技术创新联盟等方式充分利用其专业能力；三是充分发挥钦州卫星分中心、测绘地理信息中心、执法监察支队以及镇村建设综合服务中心（综合执法队）的作用，形成高效协同的分工模式；四是充分调动社会资源和基层力量，发挥测绘单位和村干在主动发现、实地核查中的作用，构建全民参与的监测监管队伍体系。（二）强化技术，提高效率1.整合数据资源，夯实数据底板。一是依托卫星分中心，确保全市2米分辨率影像季度覆盖，亚米级分辨率影像年度覆盖，重点区域、举报问题图斑实现动态0.2米分辨率影像全覆盖；二是整合全市遥感影像、地形和“三调”等数据，形成自然资源“一张图”底版，逐步将空间规划、生态红线、耕地保护、耕地质量分类与等级评价、农民建房、房地一体登记、矿产资源、地质灾害、生态修复等管理数据和历年变更调查数据整理融合进来，搭建时空数据雏形。2.注重技术创新，构建综合监管系统。一是开发执法随手拍公众有奖参与APP，激发全员监管热情；二是对相关平台进行功能调整或架构整合，搭建统一的综合监测监管平台并纳入全区自然资源综合监管网络，有机对接或无缝连接现有各业务（监管）系统，建成业务贯通、多库合一、三维立体、时空一致、纵横覆盖的综合集成监测监管系统（平台），进而通过监测监管平台利用“中间库”“预变更”等方法将变更调查“每年一变”模式变为“季变”或“月变”，甚至实时变更，形成“早发现”机制；三是增配监测监管设备，包括托管服务器、存储、手持RTK或雷达扫描仪、外调Pad、小型无人机、全天候监控摄像头和GNSS位移监测仪等各种实时传感设备,提高日常监测监管快速发现的能力和数据采集、举证复核的效能；四是将人工智能、大数据分析、海量数据管理等技术充分运用到监测中，提升遥感影像获取保障能力和智能提取分析能力。（三）整合职能，完善相关机制1.整合职能，理顺职责。一是理顺管理职责，通过系统平台进行虚拟业务重构，将原分散的监管职能转化为系统角色予以对应；二是调整充实调查监测部门职能，市测绘地理信息中心可拓展调查监测业务范围，具体承担调查监测和综合监管的技术性事务。2.制定和细化标准。以国家颁布的调查监测、行业监管等方面的法律法规、技术标准、规程规范等为依据，制定和细化自治区和钦州市的监测监管标准，包括各种评价指标（体系）、分析模型（库）、预警阈值或条件（集）、考核指标等，便于自动化处理和统一执行。3.统筹监测需求，明确监管对象。围绕生态文明建设和自然资源“两统一”职责要求，深入调研各科室、县（区）自然资源局的监测监管需求并进行分析整合，按轻重缓急依次推进，最终实现全要素覆盖。根据工作重点可先将耕地（含“非粮化”及新增耕地管护）、永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界、设施农用地、农民建房、露天违法采矿、违法用地、地质灾害及生态修复等9项定为首批监测对象，后期动态调整。4.梳理监测业务，优化监测流程。结合管理需要，梳理各类监测监管工作，明确综合监测监管工作流程，总体上可分为7步：影像采集、采购与制作；收集或调用各类管理矢量数据和基础资料；国家、自治区或市监测部门内业提取变化图斑；由市测绘地理信息中心或外聘专业队伍开展外业调查核实；根据外业调查核实情况，形成问题和任务清单，通过系统平台推送给相关科室或县（区）自然资源局；相关科室或县（区）自然资源局提出处置意见、进行分类处置并将任务落实情况报市自然资源局汇总；更新相关平台数据库、编制监测分析报告。5.完善配套机制，提高监测精度。建立或整合工作机制，制定钦州市遥感影像及地理信息数据开放共享实施细则，优化全市测绘地理信息数据汇交制度，构建一整套有利于综合监测监管的机制。下一步应将自然资源统一监测监管融入智慧钦州大框架中，对分析共享平台和监测监管平台进行整合优化升级，即以人工智能理论为支撑，以智能化技术为引领，以自动化、流程化为目标，通过各种无缝对接和系统集成技术，建设平台软件系统体系，建立创新、协调、开放、共享的时空大数据平台，提升钦州市时空信息资源的开发利用程度和信息化水平，为全面提升政府执政效能，实现节约型、服务型政府提供技术支撑。

      南方自然资源杂志发表 2021年12期

    • 完善国有自然资源资产报告工作的思考
      作者：罗世兴/张萌/王燕东（中国自然资源经济研究院，北京101149）国有自然资源资产是宪法和法律规定属于国家所有即全体人民所有的各类自然资源资产，是全体人民和子孙后代共同拥有的宝贵财富[1]。国有自然资源资产管理情况专项报告（以下简称国有自然资源资产报告），是反映一定时期政府管理国有自然资源资产各方面工作情况的综合信息载体。2017年，中共中央印发《关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》（以下简称《意见》），要求国务院每年以国有资产综合报告和专项报告相结合的方式向全国人大常委会报告国有资产管理情况，县级以上地方要根据实际情况建立政府向本级人大常委会报告国有资产管理情况制度，并明确了国有资产报告方式、重点，以及审议监督程序、重点。全国人大常委会相继出台《十三届全国人大常委会贯彻落实〈中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见〉五年规划（2018—2022）》（以下简称《五年规划》）和《关于加强国有资产管理情况监督的决定》（以下简称《监督决定》），进一步细化有关要求。编制国有自然资源资产报告并建立相应制度是贯彻党中央加强人大国有资产监督职责重大决策部署的客观需要，是加强和规范国有自然资源资产管理，维护国家所有者权益的现实需要，有利于促进国有自然资源资产合理保护和节约利用，更好发挥其在服务经济社会高质量发展、促进生态文明建设、维护国家安全等方面的重要支撑和保障作用。经过5年探索，目前已初步建立了国有自然资源资产报告工作机制，形成报告体系，完成了首次专题报告，但报告工作仍存在一些不足。2022年是《五年规划》的收官之年，本文对照《意见》《五年规划》《监督决定》等要求，系统总结2018年以来国有自然资源资产报告工作进展，分析存在的困难与问题，并提出对策建议，以期为进一步加强和改进国有自然资源资产报告工作提供参考。1国有自然资源资产报告工作进展1.1初步建立工作机制，实现统一报告国家层面，建立了由财政部牵头，自然资源部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、人民银行、审计署、国资委、统计局、银保监会、粮食和储备局、林草局、文物局等部门和单位参与的国有资产报告部际协调机制[1]。在部际协调机制下，自然资源部等加强沟通协调，初步建立上下联动、横向协同的国有自然资源资产报告工作机制[2]。参与国有自然资源资产报告编制的部门由最初的自然资源部、水利部、林草局扩展至国家发展和改革委员会、自然资源部、生态环境部、水利部、农业农村部、审计署、统计局、林草局。报告编报模式由“多头报告”转变为“统一报告”。地方层面，各省（自治区、直辖市）建立了国有自然资源资产报告部门联席会议等协调机制，形成了由自然资源主管部门牵头，各相关部门协调配合的工作机制，其中，云南、广东、广西等省区进一步规范相关工作，研究出台了国有自然资源资产报告制度或实施方案。1.2逐步完善报告体系，完成首次专题报告国家层面，结合工作基础，吸收多方意见，逐步扩大国有自然资源资产报告范围，将野生动植物、自然保护地等纳入，并充实具体内容。不断优化报告体例，增加质量、分布、配置及变化情况，上年度审议意见整改落实情况，国有自然资源资产报表等内容，初步形成了正文（基本情况+管理工作进展及成效（含存在问题）+下一步工作安排）和附件（报表+名词解释）相结合的报告体系。以图、表等形式丰富报告内容，提高了报告的可读性、可审性。研究制定国有自然资源资产报告内容参考模板，规范和指导地方报告编报[3]。2018年以来，按照“国有+集体”“资源+资产”“统计报告+工作报告”的思路[4]，围绕自然资源总量，优化国土空间开发格局、改善生态环境质量、推进生态文明建设等相关重大制度建设，自然资源保护和利用等报告重点及人大常委会的审议、监督重点，自然资源部等部门联合编报了历年国有自然资源资产报告，特别是《国务院2020年度国有自然资源资产管理情况的专项报告》（以下简称《2020年度专项报告》）。《2020年度专项报告》全景式地报告了国有土地、矿产等11个类别的国有自然资源资产状况、管理工作进展情况和成效，以及存在的问题和下一步工作建议，首次交出一份国有自然资源资产的“明白账”[5]。2021年，国务院首次向全国人大常委会专题报告国有自然资源资产管理情况，使全国人大常委会实现对四类主要国有资产专项报告的全覆盖监督。地方层面，各省（自治区、直辖市）自然资源主管部门按照本级人大常委会要求，结合地方实际和自然资源部有关通知要求，牵头做好报告编报工作，聚焦国有自然资源资产情况，突出问题导向，形成了包含基本情况、工作进展及成效、存在问题及下一步工作安排等的国有自然资源资产报告内容体系，但在具体报告范围、报告内容体例等方面还存在差异。截至2021年7月底，除江西省外，全国其他省级人民政府均完成首次向本级人大常委会专项报告国有自然资源资产管理情况①根据江西省人大常委会2022年监督工作计划，江西省人大常委会在2022年9月听取和审议江西省人民政府关于2021年度国有自然资源资产管理情况的专项报告。其他省级人民政府均已在2021年完成首次向本级人大常委会报告国有自然资源资产管理情况。。1.3自觉接受人大监督，认真落实审议意见国家层面，2021年，自然资源部、水利部、林草局等部门和机构参加了全国人大常委会预算工委、全国人大财经委、全国人大环资委组织召开的国有自然资源资产管理情况座谈会，结合职责报告了国有自然资源资产基本情况、管理和改革进展、存在的突出问题和不足及下一步工作考虑[6]。自然资源部等参加全国人大常委会预算工委等组织开展的国有自然资源资产管理情况专项调研。针对全国人大常委会的审议意见和审计发现的国有自然资源资产问题，自然资源部等有关部门对标对表，制定整改方案，采取有效措施认真落实整改要求，形成《关于落实全国人大常委会对2020年度国有自然资源资产管理情况专项报告审议意见的报告》（以下简称《2020年度落实报告》），按要求在6个月内完成研究处理情况报送。经审议的《2020年度专项报告》、调研报告、审议意见和建议、《2020年度落实报告》均已对社会公开，接受社会监督。此外，全国人大常委会研究设立了国有自然资源资产管理人大监督评价指标体系，增强了人大监督的精准性、规范性和有效性[7]。地方层面，各省（自治区、直辖市）自然资源主管部门均认真牵头研究处理相关审议意见，推动整改落实，编报落实报告。但经审议的“2020年度专项报告”“2020年度落实报告”等在对社会公开和接受社会监督上还有不足。2存在的不足2.1报告制度亟待建立健全一是报告编报制度尚未建立。除政府向本级人大常委会报告国有自然资源资产管理情况外，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》提出国务院自然资源主管部门按照要求定期向国务院报告国有自然资源资产报告[8]，《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》提出建立代理人向委托人报告受托资产管理及职责履行情况的工作机制[9]，这三者如何有机衔接还有待明确。尽管财政部印发了《国有资产报告编报工作暂行办法》，但其对国有自然资源资产报告编报缺乏详细规定，国家层面缺乏国有自然资源资产报告的标准规范[10]，亟需出台相应管理制度，加强和规范报告工作。二是报告工作机制有待完善。国家发展和改革委员会、生态环境部、农业农村部等涉及自然资源管理、参与国有自然资源资产报告编制和审议意见落实的相关部委，并不是部际协调机制成员，目前常态化的国有自然资源资产报告部门间联席会议机制、地方报告材料（含编报素材、经审议通过的专项报告、落实报告等）汇交机制等还未建立。地方报告的信息公开工作有待加强。截至2022年7月底，全国31个省（自治区、直辖市）仅天津、河北、山西、吉林、上海、浙江、甘肃、贵州、广西等对社会公开了经审议的“2020年度专项报告”，公开比例不足50%，审议意见落实情况公布比例更低，仅天津、河北、山西等少数地区向社会公开，这与《意见》《监督决定》等关于公开透明、向社会公开的要求还有不小差距。2.2报告范围需进一步明晰规范一是自然资源与自然资源资产概念边界不清。《十八届三中全会辅导读本》关于自然资源资产的界定丰富了自然资源资产的内涵，学者们根据不同研究目的，从会计学、经济学（国民经济核算、环境经济核算等）等视角探讨了自然资源资产，但对其中的社会效益、生态效益等并未形成权威一致的认识。目前，实物量上，除将一定储量级别的矿产资源②目前，国有自然资源资产报告主要报告了固体矿产的储量和油气矿产的探明技术可采储量。作为资产进行报告外，其他资产种类按照广义资产，即“资源”就是“资产”的口径进行报告。二是资产分类体系还有待完善。《2020年度专项报告》将自然资源资产划分为建设用地、耕地、园地、森林、草原、湿地、矿产、水、海洋、自然保护地、野生动植物等11类反映国有自然资源资产基本情况，但该分类方式存在不足。比如，其中土地分类与土地管理法的3大地类、第三次全国国土调查地类划分都不完全对应。而且自然保护地是集合体，与土地、森林、草原等存在交叉，其范围内的自然资源资产并非都属于国有。三是报告的权属范围有待规范。对于土地、森林、草原等既有国有也有集体所有的自然资源资产种类，各地公开的“2020年度专项报告”涵盖范围不同，山西等省份报告了全部（国有+集体）情况和国有情况，吉林等省份主要报告了国有情况，上海等省（直辖市）则仅报告全部（国有+集体）情况，未区分国有情况和集体情况。四是资产种类还需进一步丰富。《五年规划》要求2019年开始纳入储备土地。无线电频谱是一种重要而有限的自然资源，属于国家所有，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于创新政府配置资源方式的指导意见》将无线电频率定位为非传统自然资源，要求推进市场化配置，完善有偿使用制度[11]。风能、水能、太阳能等清洁、可再生的能源对实现碳达峰、碳中和有重大意义。但目前国家层面，上述资源种类均未纳入报告。2.3报告内容仍需丰富完善一是报告内容结构仍需优化。考虑到自然资源资产管理还处于起步阶段，目前国有自然资源资产报告主要按照全面加强自然资源管理，为国有自然资源资产管理奠定基础的逻辑进行谋篇布局，内容上以自然资源管理为主，这与真正的资产报告还有差距，且对管理存在的问题，如改善生态环境质量等体现不够充分。二是部分重要内容不完整。比如，报告未反映国有建设用地、矿产等有偿使用收入的分配、支出等情况。自然资源资产质量是反映资产管理成效的重要方面，但报告对已具有工作基础的耕地、地下水等质量情况反映不够。三是价值量计量缺乏[12]。当前，全民所有自然资源资产清查、价值核算等还在探索中，相关价格、成本等数据缺失较多，技术方法不够规范统一，不同方法计算结果差异较大，因此，目前主要从实物量角度编制报告，未从价值方面体现资产存量情况和变动情况。2.4报表和评价指标体系还需建立健全一是自然资源报表体系有待丰富完善。目前，作为附件的国有自然资源资产报表数量较少，对自然资源资产质量、分布、支出，支持经济社会发展、改善生态环境质量，以及落实自然资源保护与有效利用、保护生态环境、节能减排约束性指标等情况反映不足，与报告正文前后呼应还不够。二是评价指标体系尚未建立。未按《五年规划》等要求，结合国有自然资源资产管理特点，建立主要包含保护生态环境、保障国家安全等内容的国有自然资源资产管理评价指标体系。2.5报告工作基础还相对薄弱一是自然资源资产清查、核算、统计等制度有待建立。尽管自然资源主管部门发布了自然资源分等定级、价格评估、国有土地资源资产核算等通则，部分地区开展了全民所有自然资源资产清查、国有土地资源资产核算等试点，但主要探索经济价值，且还未形成覆盖全国、权威的价值量核算成果。资产清查、统计等制度还未建立，资产数据的年度更新和定期校正机制亟待建立。二是国有自然资源资产数据库建设需加快推进。暂未建立国有自然资源资产数据库和信息共享平台，未实现通过平台互联互通和定期线上报送资产管理相关信息。3有关对策建议3.1准确把握报告定位国有自然资源资产报告具有人大监督、社会监督等属性，涉及多个部门和自然资源资产种类。做好报告工作有利于促进国有自然资源资产有效保护和合理利用，巩固社会主义公有制经济基础，促进生态文明建设和高质量发展。各级人民政府要准确把握报告工作中中央与地方、相关部门单位、综合与分类、共性与个性、目标与基础、资源管理与资产管理等之间的关系，按照十三届全国人大常委会国有资产监督《五年规划》和年度监督工作计划等要求，统筹报告工作，自觉接受监督。其中，自然资源主管部门要将“统一报告”作为统一履行所有者职责的重要抓手，充分发挥牵头作用，站在政府角度编报好国有自然资源资产报告，坚持实事求是，结合自然资源资产产权制度体系和管理机制改革等，稳步推进资产报告工作，确保报告工作机制、内容、形式等与改革进展相适应。同时，坚持问题导向，将审议意见的整改落实作为做好报告工作的“后半篇文章”，确保监督“长出牙齿”，不断加强和改进国有自然资源资产管理，逐步推动报告从“资源+资产”报告向真正的资产报告、实物量报告向“实物量+价值量”报告转变。3.2建立健全报告制度加强统筹，实现各级政府向本级人大常委会报告国有自然资源资产管理情况、国务院自然资源主管部门定期向国务院报告国有自然资源资产管理情况、代理人向委托人报告受托资产管理及职责履行情况三者的有机衔接。在地方报告中，根据现行法律规定及所有权委托代理机制试点进展，不同层级政府应重点报告本级政府代理行使所有权的国有自然资源资产管理情况。认真总结2018年以来国有自然资源资产报告工作，借鉴国有资产综合报告，企业、行政事业性等国有资产专项报告和政府财务报告等经验，研究制定国有自然资源资产报告编报制度，进一步明确、规范报告的范围、内容、方式、程序、分工及数据、平台、监督等要求，完善报告参考模板，推动报告工作制度化、规范化、程序化和信息化。报告制度应在规范共同科目的基础上，考虑各地资源禀赋差异和各级人大常委会不同要求，给予地方一定空间和自由度，探索差别化报告机制、内容等。推动将国家发展和改革委员会、生态环境部、农业农村部等纳入报告部际协调机制，建立部门间国有自然资源资产报告联系沟通机制、地方报告材料（编报素材、资产报告、落实报告等）汇交备案机制等，以定期或不定期会议、专题座谈、调查及研究等方式，实现部门横向协作与上下纵向联动。推动地方按程序及时公开经审议的国有自然资源资产报告、调研报告、审议意见和建议及其落实报告等（保密法律法规规定不宜公开的内容除外），提高资产管理信息公开透明程度，接受社会监督。3.3丰富完善报告体系鉴于国有自然资源种类较多且不同类别间差异较大，以一份专项报告难以充分体现管理情况，建议进一步扩展报告层级，在国有自然资源资产报告下设国有土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海洋、野生动植物等管理情况子报告，形成“综合报告—专项报告—专项报告子报告”的报告体系。根据需要每年编制1～2个子报告，作为国有自然资源资产报告附件，逐步实现主要国有自然资源资产种类的全覆盖。以“全口径、全覆盖”为目标，结合工作基础等条件，逐步增加纳入报告范围的国有自然资源资产种类，加快将储备土地、无线电频谱等纳入报告[13]，论证水能、风能、太阳能等资源种类纳入报告的可行性。为避免与其他自然资源资产重叠交叉，建议自然保护地情况在“管理工作进展及成效”部分报告，不在“基本情况”中展示，并反映其中属于国有的部分。除有特别要求外，报告原则上按照公历年度编制，反映上一年度（1月1日—12月31日）国有自然资源资产管理情况，确保报告在时间上连续、不重叠，内容上有变化，篇幅适宜。进一步优化报告体例和内容，提高报告可读性、可审性。精炼文字、突出重点，围绕规定的报告重点和监督、审议重点，聚焦党中央关心、人大关注和社会关切的国有自然资源资产管理领域。加强变动分析、目标完成情况分析、资产收益的分配和支出分析等内容。充分体现国有自然资源资产的稀缺性、有用性、权属性、收益性、动态性等共性，以及天然性（自然性）、基础性、区位性（空间异质性）、系统性（整体性）、外部性等个性[14-15]；通过关键数据指标分析、重要政策和标准研制、典型经验推广等，丰富图表及附件，更加系统、准确地体现资产管理工作进展及成效，增强说服力；坚持问题导向，加强对管理中突出困难和问题的分析；结合规划安排和改革要求，提出针对性的下一步举措。随着资产管理制度的不断完善，应逐步按照资产管理逻辑编制国有自然资源资产报告，聚焦基础性工作（调查监测、确权登记、纠纷调处、产权信息公开、资产清查、核算、统计、资产负债表等）、资产规划、资产配置（划拨、出让、租赁、作价出资等）、资产使用、资产保护修复、收益管理（收缴、分配及支出等）、监督（督察执法、评价考核、离任审计、损害赔偿等）等。结合调查监测、确权登记及资产清查、核算、统计等工作，按照先实物量、后价值量，先分类、后综合，指标简洁、有用，数据可得、连续的思路，构建“1+N”的国有自然资源资产报表体系。其中“1”为总体情况，“N”为各类资产情况，两者又可进一步细分为规模、质量、结构、分布、配置、收益及变动等情况。总结生态文明建设目标、美丽中国建设评估体系相关自然资源专项考核评价经验，结合国有自然资源资产特点、管理目标和改革重点，按照定性与定量、目标导向与问题导向、结果与过程、综合与分类等相结合的原则，研究构建包含保障国家安全、保护生态环境、维护国家所有者权益等内容的评价指标体系，明确指标含义、数据来源、评价主体、对象、方式、方法、程序、结果应用。3.4夯实相关基础性工作明晰自然资源、自然资源资产、国有自然资源资产的概念和各类价格、价值的内涵，建立边界清晰、系统科学的自然资源资产分类体系。加快推进自然资源统一调查监测体系建设，在第三次全国国土调查基础上，统筹做好国土变更调查和矿产、森林、草原、水、海洋等专项调查工作，扎实推进自然资源和不动产统一确权登记，完善自然资源统计调查制度，摸清自然资源底数，夯实资产实物量和权属数据基础。做好顶层设计，理顺基准价格、公示价格、分等定级价格、清查价格、市场价格等各类价格及价值（价格）评估、核算、估算的关系。规范资产核算技术方法体系，按资源种类和价值类别，分步骤有序开展全民所有自然资源资产经济、社会、生态等价值核算。在总结试点经验，完善清查技术方法基础上，加快推进资产清查工作，制定资产统计制度，确保报告数据完整、真实、可靠、可核查。加快推进全民所有自然资源资产负债表编制探索，深化自然资源负债研究，进一步优化报表体系与表式结构。探索在资产清查等成果和国土空间信息平台基础上，构建国有自然资源资产数据库和信息平台，并加强信息共享。

      中国国土资源经济杂志发表 2023年1期

    • 国土空间用途管制的宪法规范分析
      以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度是构建高质量发展的国土空间布局和支撑体系的重要保障。从现阶段来看，国土空间用途管制的制度依据主要表现为政策性文件和各单行法中的相关规定，存在着缺乏权威、统一的法律规定以及碎片化现象比较明显、相关规范之间不协调、不衔接甚至冲突等问题。宪法作为根本大法，具有最高法律效力，若能在宪法上寻找到相关的规范依据，就可以为国土空间用途管制的法治化提供坚实的宪法支撑。为此，本文拟通过对我国宪法中有关国土空间治理的相关规范的历史演进进行梳理，分析国土空间用途管制的宪法依据及其规范意义，以期厘清国土空间用途管制的宪法渊源，并以宪法规范为指引，提升国土空间用途管制的法治化水平。一、国土空间用途管制的概念界说严格意义上讲，“国土空间用途管制”这一概念在我国学术和官方话语体系中正式出现和被广泛使用的时间并不长，迄今在宪法和相关单行法律中也并未使用这一概念。20世纪80年代初，我国开始从经济学或经济地理学的角度对国土问题展开研究，当时“国土”一词多出现在国土资源开发、利用、保护、改造的相关国家政策中。2010年国务院印发的《全国主体功能区规划》中明确提出“国土空间”这一概念，并将其界定为国家主权与主权权利管辖下的地域空间，涵盖陆地空间和海洋空间，是国民赖以生存和发展的场所和环境，也是各类自然资源和建设活动的载体。2012年党的十八大报告中明确指出“国土是生态文明建设的空间载体”，要“建立国土空间开发保护制度，并将国土空间划分为生产、生活、生态空间（以下简称“三生”空间），不同空间类型发挥不同的功能作用，注重经济、社会、生态效益的协调统一”。而“管制”一词在法学上被普遍认为是政府机关及具有独立法律地位的社会组织，为了实现社会公益，按照法律的明确规定，采取限制、激励等方式约束和指引市场主体相应活动的行为，立法表现为限制市场主体权利、加重其义务或不对称配置其权利义务。从世界范围来看，19世纪末开始，管制作为一种强制性管理手段开始应用于土地利用规划、城市规划和管理等空间治理领域，目的在于对开发建设加强监管、维护公共利益、保护自然资源、改善生态环境。在我国，随着城镇化和工业化的快速推进，对空间资源的竞争在20世纪90年代中后期愈演愈烈。为应对市场失灵，矫正市场配置中产生的负外部性，国家开始重视空间资源的用途管制。自1997年《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》中首次提出土地用途管制以后，国家初步建立了土地用途管制制度及其配套措施。由于土地用途管制突出的是对耕地的保护，而地方经济发展的需求与耕地占补平衡目标之间的矛盾，使得地方政府开始挤占绿色生态空间，从而导致区域生态环境的破坏。因此，2015年9月，中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》提出要解决优质耕地和生态空间占用过多、生态破坏、环境污染等问题。同时将国土空间用途管制扩大到所有自然生态空间。但此时仍是以各生态要素分部门管理的形式开展用途管制。随后，为贯彻山水林田湖草生命共同体理念，原国土资源部印发《自然生态空间用途管制办法（试行）》，并在6个省市开展试点，正式将所有生态要素视为不可分割的整体统一进行用途管制。为更好地协调城镇空间、农业空间、生态空间三者的关系，防止过度倚重生态空间用途管制，2017年党的十九大报告提出，要“加强对生态文明建设的总体设计和组织领导，设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，……统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”。“国土空间用途管制”这一概念正式出现在党的全国代表大会的报告中，意味着国土空间用途管制在整个国土空间治理体系中的重要地位和作用受到了前所未有的高度重视。随后，在2018年国务院机构改革中，新组建了自然资源部，统一行使所有国土空间用途管制职责，通过规划编制、实施、监督等管理事权的整合，实质性地构建起了具有中国特色的统一国土空间用途管制的职能体系。2019年，中共中央、国务院出台了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《若干意见》），提出要“健全用途管制制度。以国土空间规划为依据，对所有国土空间分区分类实施用途管制……对以国家公园为主体的自然保护地、重要海域和海岛、重要水源地、文物等实行特殊保护制度。因地制宜制定用途管制制度，为地方管理和创新活动留有空间。”同年，党的十九届四中全会出台了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，提出要“加快建立健全国土空间规划和用途统筹协调管控制度，统筹划定落实生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界以及各类海域保护线，完善主体功能区制度”。至此，全域统筹的国土空间用途管制局面基本形成。然而，迄今为止，国土空间用途管制虽在一系列政策性文件中被频繁提及，但这些文件却均未就这一概念进行释明，更谈不上对这一概念的法律界定。目前，学界对国土空间用途管制的研究存在于不同学科，也未能就“国土空间用途管制”的概念作出统一的界定，可谓众说纷纭、见仁见智，例如：林坚等认为，“国土空间用途管制本质是政府为保证国土空间资源的合理利用和优化配置，促进经济、社会和生态环境的协调发展，编制空间规划，逐级规定各类农业生产空间、自然生态空间和城镇、村庄等的管制边界，直至具体土地、海域的国土空间用途和使用条件，作为各类自然资源开发和建设活动的行政许可、监督管理依据，要求并监督各类所有者、使用者严格按照空间规划所确定的用途和使用条件来利用国土空间的活动”。严金明等认为，“国土空间用途管制的本质是政府使用资源管理权和空间治理权对自然资源利用进行管理的行为，是以行政许可为主的管理方式。国土空间用途管制立足于自然资源的空间载体监管，是空间治理体系的逻辑起点和自然资源生产监管的重要基础，是国土空间规划的落实手段与保障机制”。杨壮壮等认为，“国土空间用途管制以国土空间规划为前提，是对各类空间资源要素准入、转用、实施等环节的监督、管理，对所有国土空间范围内的开发利用与功能提升活动所进行的管制行为”。田双清等认为，“国土空间用途管制是对空间利用行为主体可能产生的一切空间利用行为进行的管制活动，是一个复杂的多维系统。国土空间用途管制是在确定空间用途及开发利用条件的基础上，通过国土空间开发利用许可、用途变更审批和开发利用监管等环节对耕地、林地、草原、河流、湖泊、湿地、海域等所有国土空间用途或功能进行监管。换言之，国土空间用途管制是对国土空间资源的‘定性、定量与定位’，即对用途、规模、强度以及地域国土资源可用性等行为的约束和管制”。我们认为，纵然以上这些定义各不相同，但都肯定了国土空间用途管制本质上是一种国家公权力的行使，其以空间规划为前提，对国土空间进行分区分类，以此明确每一具体空间的资源状况和使用条件，并对在此基础上所产生的所有开发利用、用途变更行为进行监督管理。如若进一步分析“国土空间用途管制”的内涵，可以发现：国土空间用途管制的目的是统筹推进“五位一体”总体布局，实现“三生”空间的均衡发展，达到经济、社会、生态效益协调统一，它是生态文明建设的现实需要和重要支撑；管制的主体（即管制者）是行使国家管理职能的中央人民政府和地方各级人民政府；管制的对象是“国土空间”，既包括国家的领土、领海等主权空间，也包括附载于国土空间上的各种自然资源要素；管制的内容包括确定用途和规模、用途转变、强度变更等，是一种全方位、全过程的管制；管制的手段主要是国土空间开发利用许可、用途变更审批和开发利用监管等；管制的法律性质属于政府的行政管理行为。称取0.25g(精确至0.1mg)试样于150mL烧杯中，加25mL盐酸(1+1)、10mL饱和硼酸溶液，盖上表面皿，低温加热，微沸30min，趁热用快速滤纸过滤，滤液收集于200mL容量瓶中，用水洗烧杯5次、洗沉淀10次，冷却后用水稀释至刻度，摇匀，得试液。二、国土空间用途管制宪法规范的历史嬗变如前所述，现行宪法在序言中规定，推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展，把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴。生态文明入宪标志着我们党和国家对生态文明建设的认识达到了一个新的境界，同时也为国土空间治理提供了理念指导。（一）1954年宪法至1978年宪法：以土地和其他自然资源权属确认为中心1954年宪法作为中华人民共和国第一部社会主义性质的宪法，担负着从法律上确认生产资料社会主义公有制的重要使命。第六条规定“矿藏、水流，由法律规定为国有的森林、荒地和其他资源，都属于全民所有”，确定了关系全民利益的重要自然资源的所有权。彼时土地改革使农民分得了土地，实现了耕者有其田，为确认和保护农民利益，第八条规定“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权”。第十三条规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有”，这既可以理解为城乡土地和其他生产资料权属变更的规定，也可以理解为是关于城乡土地和其他生产资料用途转用的规定。2）在本研究中，商品价格对医药B2C平台顾客忠诚度的影响值为0.23，相对其他影响因素而言最低。对于顾客而言，商品价格能影响顾客做出的选择，但并非主要因素。教师要以学生为主，坚持用理论联系实际，不能用单一的知识灌输模式，要层层递进，让学生能够学懂，才能使学生的积极性得到保证，学习的效果才会好。为了顺应时代的发展，教师自身的素质也需要提高，所以教师应努力学习任务驱动教学法，组织学生学习，指导学生学习，帮助学生学习。但是，在实际的教学过程中，教师也不能单一的使用任务驱动教学法要注意整合其他教学法的优势，在英语语法教学中融入案例教学，角色扮演等方法，使整体教学的优势得到发挥，锻炼学生的能力。在国土空间治理的语境下，广义的国土空间包括了附载于国土空间上的各种自然资源要素，而自然资源的所有权是对自然资源的占有、使用、收益和处分的权利，它与自然资源用途的界定有着直接的关系，因此，自然资源所有权问题是国土空间用途管制的先决性问题。（二）1982年宪法及其历次修正的相关规定：用途管制的逐渐形成与不断完善1982年宪法是在我国改革开放后制定的，它科学地总结了我国社会主义革命和建设的丰富经验，是一部适应社会主义现代化建设和改革开放需要的、有利于发展和稳定的、具有强大生命力的社会主义宪法。第九条首次划分了国家所有和集体所有的自然资源范围，并且同此前的历次宪法文本相比，新增了“山岭、草原、滩涂等自然资源”。在第十条中首次对城市的土地权属、农村和城市郊区土地的权属以及农村宅基地、自留地、自留山的权属作出了较为完整、系统的规定，至于对土地实行征用的条件，则恢复了1954年宪法“为了公共利益的需要”的规定。可以说，这是中华人民共和国成立以来第一次对土地问题作出全面而系统的宪法规定。此外，在这部宪法中还首次规定“国家保障自然资源的合理利用”“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地”“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”“禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”等内容。这些规定意味着，国家作为政治实体负有保障自然资源合理利用、保护和改善生活环境及生态环境的职能职权和职责，而社会组织和公民个人则负有合理利用土地、不得侵占和破坏自然资源的义务。本文中所提到的智慧旅游，是指利用网络信息技术，借助移动终端设备，以APP、微信等移动互联网应用程序为智能平台，一方面将大别山旅游资源进行整合，满足游客的不同需求，强调游客信息获取的主动性及便利性；另一方面，为大别山景区的经营方面提供了一个方便而又高效的软件销售平台。1988年宪法修正案第二条把宪法第十条第四款“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”修改为：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”这样的修正顺应了社会历史发展潮流，适应了发展市场经济和推进工业化、城镇化进程的需要，为后来的土地管理制度改革提供了宪法保障，也为土地用途转用提供了宪法依据。开挖前，需保证施工区域土层密实平整，稳定性好，周边施工空间无障碍物，悬吊机具的钢丝索必须在导墙中心线上成垂直状态，不能松弛，才能保证成槽垂直精度，待确保施工区域土层稳定后，以最小角度定位。1993年宪法修正案第六条把宪法第八条第一款：“农村人民公社、农业生产合作社和其他生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”修改为：“农村中的家庭联产承包为主的责任制和生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”这一修正改变了我国政社合一的人民公社体制，减少了农村政权机关对农业生产经营的行政干预，增强了广大农民群众的生产积极性。这样的修正意味着农民对集体所有的土地享有了使用权和经营权，土地所有权与使用权及其经营权的分离进一步促进了农业生产和农村经济的发展。当然，现行宪法关于自然资源权属的规定仍然存在一些值得进一步探讨的问题。一是，宪法第九条对于国家所有的自然资源采用的是“列举+概括”式表达，其中“等”字应作何理解？在国土空间用途管制对象扩大到所有自然资源的情况下，能否通过对“等”进行扩大解释，从而将海域、野生动植物资源、无居民海岛等宪法未能列明的自然资源囊括其中？二是，诸如《野生动物保护法》《海岛保护法》《海域使用管理法》等法律规定了宪法列举事项之外的自然资源国家所有权，那么，自然资源国家所有权到底应该由什么位阶的法律来规定？对宪法中“等”的理解应在什么边界范围内通过法律的具体规定来实现？三是，宪法中的“水流”一词应作何理解？《辞海》对“水流”的定义是自然界连续流动的水。规模较大的水流形式有河流（包括地下暗河）、洪流、海流、洋流、潮流等。而对“水资源”的解释有广义和狭义之分，广义的水资源指的是地球上所有的气态、液态、固态天然水；狭义的水资源指的是便于人类利用的淡水，即一个地区逐年可以恢复和更新的淡水，包括河川径流和深层地下水。从《辞海》对该两个概念给出的定义来看，广义的水资源包括了三种形态的水，其外延明显要大于水流。从法条表述看出，宪法第九条和《民法典》第二百四十七条使用的是“水流”这一概念，但对其涵义未作界定；《水法》使用的却是“水资源”这一概念，并规定水资源包括地表水和地下水。以宪法为统领的同一法律体系中，不同法条所表述的“水流”和“水资源”究竟有无区别？有何区别？二者应在何种法律语境下使用？前述这些问题究竟是通过宪法解释来加以廓清，抑或通过宪法的修正来予以明确，也是需要再作深入研究的。宪法作为国家的根本大法，在中国特色社会主义法律体系中具有统帅地位，任何违反宪法的规定都会因此被排除于实在法体系之外。国土空间用途管制这一在生态文明建设中被作为重大战略部署的制度，关乎着国土空间生产、生活与生态多重功能的有效发挥，也成为确保今生后代的人类以及各种地球生物都能有一个良好生存环境的基础。虽现行宪法中并无“国土空间”“用途管制”等相关概念的直接规定，但若以国土空间用途管制的意蕴在宪法上能够找寻到相应的精神和原则依托，那么该制度存在和施行的正当性就不言自明了。这里，我们谨以前述论及的国土空间用途管制的具体内涵为标准，将相关宪法依据按其规范意义大致分为以下四类。2004年宪法修正案把宪法第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”土地的征收和征用是两种不同的土地权属变更和用途转用形式，土地的征收不仅是土地用途的改变，而且要转移土地的所有权。而土地的征用在不改变土地用途的同时，只转移土地的使用权。因此，这样的修正完全符合我国土地权属变更和用途转用的实际情况。2018年宪法修正案把宪法序言第七自然段中“推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展，把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”修改为“推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展，把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴”。这是“生态文明”这一概念第一次出现在我国的宪法文本当中，体现了我们党和国家对生态文明建设的认识达到了一个新的高度，也为生态文明的相关制度建设提供了更为明确和直接的宪法依据。第八十九条“国务院行使下列职权”中第六项“领导和管理经济工作和城乡建设”修改为“领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设”，这样的修改赋予了国务院领导和管理生态文明建设的职权。从国土空间治理的角度看，国土空间用途管制属于生态文明建设的重要一环，由于行使管理生态文明职权的是我国最高行政机关，相应地也就明确了国土空间用途管制在法律性质上是属于行政管理行为。从1982年宪法到2018年宪法修正案，土地和其他自然资源的权属已经得以系统性地确定，且国家所有的自然资源范围得到了进一步拓展，意味着更多重要的自然资源需要在国土空间用途管制中受到关注。环境保护作为一个独立条文被提出，自然资源保护的具体内容也逐渐丰富和完善。从过去关注农业和农村经济发展，在空间治理方面重视耕地保护，再到生态文明入宪，生态空间保护这一时代需求为国土空间用途管制明确了功能定位。同时，国务院也被赋予了生态文明管理职能，为国土空间用途管制明确了管制主体和管制性质。而土地所有权和使用权的分离不仅丰富了国土空间用途管制内容，也对管制手段提出了更高的要求。至此，历经长时间探索后，与国土空间用途管制内涵相关联的宪法规范最终得以形成。第六条中首次使用了“海陆资源”这一概念，意味着国家已经意识到海洋是国土空间的重要组成部分，海洋资源是国家重要的自然资源，并把海洋和海洋资源纳入国土空间治理的范围。同时，第十一条第三款规定，“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害”。这标志着环境保护已经列入了国家的议事日程，并且作为宪法原则确认下来，为后来的环境保护和自然资源立法以及强调生态空间保护、注重生态效益的国土空间用途管制奠定了宪法基础。毫无疑问，这是我国环境保护和生态文明建设史上的一个明显进步。从上述分析可以看出，我国的国土空间用途管制并非一开始就有充分、直接和明确的宪法依据，而是经历了由以确认土地和其他自然资源权属为重心，到土地用途管制，再到国土空间用途管制这样一个发展变化的过程。这个过程从根本上讲，是由特定历史时期我国经济社会发展所处的阶段和水平决定的，特别是随着生态文明建设的推进，国家环境保护的义务得到确认，政府领导和管理生态文明建设职责被写入宪法，国家所有的自然资源范围得到进一步拓展，集体所有的自然资源也通过宪法确立下来，土地等自然资源的所有权和使用权转变条件逐渐清晰，这些规定都为国土空间用途管制的法治化提供了宪法支撑。三、国土空间用途管制现行宪法依据及其规范意义1999年宪法修正案将“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”作为新的奋斗目标，写进了宪法第五条。这为国土空间用途管制的制度化、法治化进一步夯实了宪法基础。宪法第八条第一款又修改为“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”宪法对农村集体经济组织双层经营体制的确定，对农村土地和其他自然资源的合理利用，对农村、农业的稳定发展都有着极其重大的意义。（一）国土空间用途管制的理念指导中华人民共和国成立至今，先后有过1954年宪法、1975年宪法、1978年宪法和1982年宪法。1982年宪法又历经了1988年、1993年、1999年、2004年和2018年五次修正。回顾我国宪法的变迁历程，在多数情况下都包含了国土空间治理相关宪法规范的变化，而这些变化的背后都有着深刻的时代背景和深层次的经济社会原因。首先，在价值理念层面，要求我们要牢固树立“山水林田湖草是一个生命共同体”的思想，在国土空间用途管制的每一个环节都要遵循生态系统的整体性、系统性及其内在规律。要以空间均衡为指导，把握人口、经济、资源环境的平衡点，推动区域发展，实现空间正义。要通过科学有效的用途管制促进国土空间得到合理高效的利用，最终实现生态文明建设的既定目标。其次，在方法论层面，生态文明建设对国土空间用途管制提出了四个方面的要求。其一，于功能定位而言，要强调功能的复合性，“三生”空间不是隔绝独立的，而应当体现相互融合，特别是在生态文明建设中，农业空间要鼓励生态耕种，城镇空间也要营造生态宜居环境，以使经济发展、生活需求与生态保护之间达到一种利益平衡状态。其二，于管制对象而言，要在目前相对成熟的土地用途管制基础上，更加注重对生态空间的管控，进而逐步实现将所有国土空间列为管制对象的目标。要对国土空间用地用海类型进行科学划分，并进行分层分级管理，合理利用和保护自然资源。要针对不同区域自然资源的区位条件、社会经济发展水平以及资源禀赋不同而体现出管制的差异性。其三，于管制手段而言，要以资源环境承载能力和国土空间开发适宜性“双评价”为基础，实行“国、省、市、县、乡”五级国土空间规划体系。要合理划定规划层级，为用途管制打牢基础。要健全各类非建设空间用途“占、转、用”政策，统筹利用陆海空间、地上地下空间。要探索建立统一明晰的国土空间用途管制监管体系，以保证国土空间用途管制的有效实施。其四，于管制内容而言，要改变过去重利用方式与数量、轻利用强度与结构的现状，就管制内容提出全方位、全过程的系统要求，不仅要明确允许、限制、禁止的利用方式，还要规定利用的强度。（二）国土空间自然资源要素的权属确认从1954年宪法到1978年宪法，我国正处于社会主义革命和建设时期，因此该阶段主要以土地和其他自然资源（特别是关系全民利益的重要自然资源）权属确认为中心，用途管制方面基本处于空白状态。虽有环境保护的概念提出，但仅为宪法条文之下的一款，似作为经济建设的补充而存在，并未彰显其独立性。自然资源是人类社会生存和经济发展的物质基础，不论从资源利用和管理还是从生态保护需求的角度出发，实现国家对自然资源的所有权和控制权，对于减少资源开发利用过程中的负面影响，维护国家和区域的生态安全有着不可替代的作用。现行宪法第九条和第十条的规定明确了土地及矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂的权属，对于这些自然资源要素实行的是公有制，即全民所有或集体所有。首先，这些自然资源是对国民经济起着决定性作用和具有重大战略意义的生产资料，宪法通过确立自然资源公有制以防止其过度非全民化，否则，基于自然资源的稀缺性和昂贵性，它的私有化可能会导致少数人剥削大多数人自我发展能力与高质量生活的情况出现，最终损害资源共享网络的建立。因此，前述自然资源在国土空间用途管制实施过程中无疑成了主要的关注对象。再者，通过权属确认厘清生态本底和自然资源本底有助于在用途管制前期进行科学规划，以规划为前提，结合各项资源实际情况及地区发展目标，对自然资源开发及载体使用权实施许可（包括国土空间开发许可、用途变更许可等）也将更为合理。最后，过去对前述自然资源实行的分散监督管理已经为统一用途管制后的监管体制积累了可资借鉴的经验，统一确权、统一监管既有必要，也是可行的。二是加强项目支出管理和预算执行，做好资金管理基础工作，落实项目前期工作和项目支出预算细化工作，保证资金安全、规范、高效使用。（三）国土空间用途管制的权力授取从近代保障人民自由的“法治国家”，到现代实现社会正义的“给付国家”（社会国家、福利国家），再到保障人类生存的“环境国家”，现代社会越来越复杂的政治经济形势，各类社会主体价值判断的多样性，必然引起一系列的矛盾冲突以及不确定性，这就要求政府承担越来越多的公共任务，也使得政府拥有越来越广泛的合法权力。因此，通过实施国土空间用途管制，建构起一个秩序框架，使有限的资源能够在经济发展与生态保护之间妥当分配，确保今生后代的人类以及各种地球生物都能有一个良好的生存环境，乃是“环境国家”和“行政国家”的当然使命。现行宪法第九条第二款前半句规定，“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物”。第二十六条又规定，“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”。从该两条文本表述可看出，首先，由于资源的利用和环境的保护对于国家发展不可或缺并具有多重价值，基于它们典型的公共性和公益性特征，务必要由国家作为环境保护义务主体；其次，“自然资源的合理利用”强调的是自然资源的经济价值，但“环境”又被具体分为生活环境和生态环境，表明宪法中所指的“环境”是由人和自然共同构成的，维持人的尊严是现代宪法的核心价值，而自然环境是维持人的尊严的生活的物质条件，缺一不可，由此可以看出，宪法所确定的国家环境保护义务是需要兼顾经济利益、生活需求、生态保护三者之间关系的，这一点当然也应当作为国土空间用途管制的功能定位和理念指导予以体现；再次，国家保护环境的手段较为多元，从“保护”“保障”“改善”“防治”等词的使用可以看出环境保护囊括了正面和反面手段，这反映出国家应当根据实践中的具体情况而采取不同的环境保护措施。这体现在国土空间用途管制手段和内容上，国家不仅要运用正面手段，通过开发许可直接设置空间准入条件，同时也要运用反面手段，通过监管督察和行政处罚，减少开发建设活动等对公共利益、生态环境的损害。现行宪法第八十九条还赋予了国家最高行政机关——国务院领导和管理生态文明建设的职权。在国务院的职权中增添此项，不仅是在具体的国家机构规范中呼应生态文明入宪这一国家目标规范的变化，更强调领导和管理生态文明建设的本质是公权力的行使。聚焦到国土空间治理方面，我国于2018年组建自然资源部，作为国务院组成部门统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。这在体制上为国土空间用途管制的制度建设奠定了基础——确定了“实际负责人”，有助于改善当前“相互重叠交叉，重部门需求，轻统筹协调”的用途管制现状。这里，需要特别指出的是，宪法于2018年修正时，仅在第八十九条对国务院职权新增了“领导和管理生态文明建设”一项，第一百零七条并未对地方各级人民政府领导和管理生态文明建设的职能作出规定。然而，“十三五”规划建议中要求“以市县级行政区为单元，建立由空间规划、用途管制、领导干部自然资源资产离任审计、差异化绩效考核等构成的空间治理体系”，意味着县级以上地方各级人民政府对于生态文明建设实则需要承担相应责任。《若干意见》中提出要“因地制宜制定用途管制制度，为地方管理和创新活动留有空间”，也印证了赋权给地方政府根据本地实际情况实施用途管制的必要。我们进一步注意到，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）第五十九条第（五）款规定“县级以上的地方各级人民政府对于本行政区域内的环境和资源保护有权行使管理职权”。《地方组织法》作为全国人大常委会制定的法律，法律效力位阶处于宪法之下，且就环境和资源保护的管理职权而言，其外延明显要小于“领导和管理生态文明建设”。因此，宪法关于地方政府领导和管理生态文明建设职权规定的缺失恐会在一定程度上影响到国土空间用途管制宪法依据的完整性和充分性。（四）国土空间用途管制的私权限制诚然，现代宪法是以维护人的尊严为核心，但为了确保社会共同体拥有井然有序的共同生活，同时也为使社会共同体中的每一个人都能有相同的机会和条件行使个体的基本权利，基本权利的行使就必须顾及社会共同利益的需要，在期待个人基本权利受到保障的同时也当然不能侵犯到他人权益。没有限制的基本权利行使无异于基本权利的相互妨碍。行政管制从根本上讲是国家为了调和群体生活与个人自由之间的关系，从而对个人基本权利进行适当性限制。国土空间用途管制同样如此，它是国家行政机关为了生态文明建设和环境保护，防止私人因对空间资源的争夺产生负外部性导致资源配置失灵，而对社会组织和公民个人对国土空间开发利用的权利加以限制的一种措施。我国现行宪法第九条第二款后半段规定，“禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”。第十条第三款规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。第四款规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。该条第五款还规定，“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地”。第四款规定“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地的使用权可以依照法律的规定转让”。此款规定从文字表述的顺序来看，把限制和禁止性规范置于授权性规范之前，表明国家优先保护国土空间资源的基本态度和价值取向。该条第五款还规定，“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地”。这些规定意味着一方面国土空间上的自然资源是可以被私人开发利用的，但另一方面这种开发利用是有条件的、受到限制的。《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》指出，“在生态保护红线内，自然保护地核心保护区原则上禁止人为活动，其他区域仅允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动”。这其中便涉及通过国土空间用途管制来对私权进行必要的限制。通过对现行宪法相关规范的上述分析，我们认为，现行宪法基于生态文明建设的价值理念和总体要求，直接或间接地对国土空间用途管制的功能定位、主体、对象、手段、内容及法律属性等作出了相应的规定，为国土空间用途管制提供了基本的宪法依据。在20世纪80年代初期，奥林匹克运动遭受来自国际社会各种政治力量的持续攻击，奥林匹克组织内部由于缺乏团结、共同的行为准则，再加上任何财政资源让它能够保持足够的独立性来抵抗政治势力的干扰，几乎成为全球紧张局势的人质。到了20世纪90年代，奥林匹克运动包括主办城市、电视转播机构、赞助商以及其他一些组织等各个利益共享者在组织内部达成广泛一致，奥林匹克运动在组织的协同一致中发展迅速。2）通过对PLC、水位传感器和开关量传感器等不同设施的合理设置，可使给排水控制系统运行中技术人员对单位时间内不同水位段和水位上升速率进行分析，从而判断出供水井的涌水量大小，并根据实践中产生的用电负荷，实现对系统运行中水泵及其他设备开启或停止的自动控制，从而达到给排水作业开展中节能的目的，使其控制系统的构建更具科学性[3]。综观全文，虽然自2015年以来，“国土空间用途管制”被党和国家一系列重要文件所反复确认和强调，但始终侧重于政策性指导，未能建立起比较完善的法律制度体系，国土空间用途管制的法治化还有很大的提升空间。为了制度建设的整体化、系统化，也为了增强制度的稳定性和可操作性，将政策性约束转化为法律约束无疑对国土空间用途管制的有效实施是必要的。从国土空间治理的角度来审视，我国宪法作为根本大法，在长达数十年的演进历程中，从未缺失对国土空间治理的规定，只不过在不同的历史时期，这些规定对国土空间治理关系的调节重心是有所不同的。先后以1978年“环境保护”入宪和2018年“生态文明”入宪为标志，我国宪法逐渐为国土空间用途管制确立了一系列的宪法精神和宪法原则。但是，我们又必须看到，一方面，宪法的某些相关规范还需要通过宪法解释甚至修正来加以完善或者廓清；另一方面，由宪法自身的法律属性所决定，它不可能对国土空间用途管制作出更为详细的、具有可操作性的规定，需要通过制定和实施相关的法律，实现宪法规范的立法转化，以保证这些宪法精神和原则得以落实。总之，我们应当以宪法为最高指引，不断提升国土空间用途管制的法治化水平。［1］李如海.国土空间规划：现实困境与体系重构［J］.城市规划，2021（2）：58-64+72.［2］杨惠.土地用途管制法律制度研究［D］.重庆：西南政法大学，2010.［3］邓红蒂，袁弘，祁帆.基于自然生态空间用途管制实践的国土空间用途管制思考［J］.城市规划学刊，2020（1）：23-30.［4］黄征学，蒋仁开，吴九兴.国土空间用途管制的演进历程、发展趋势与政策创新［J］.中国土地科学，2019（6）：1-9.［5］林坚，武婷，张叶笑，等.统一国土空间用途管制制度的思考［J］.自然资源学报，2019（10）：2202-2208.［6］林坚，吴宇翔，吴佳雨，等.论空间规划体系的构建——兼析空间规划、国土空间用途管制与自然资源监管的关系［J］.城市规划，2018（5）：9-17.［7］严金明，迪力沙提·亚库甫，张东昇.国土空间规划法的立法逻辑与立法框架［J］.资源科学，2019（9）：1600-1609.［8］杨壮壮，袁源，王亚华，等.生态文明背景下的国土空间用途管制：内涵认知与体系构建［J］.中国土地科学，2020（11）：1-9.［9］田双清，陈磊，姜海.从土地用途管制到国土空间用途管制：演进历程、轨迹特征与政策启示［J］.经济体制改革，2020（4）：12-18.［10］郑志廷，张秋山.中国宪政百年史纲［M］.北京：人民出版社，2011：468-480.［11］黄建水.“八二《宪法》”有关土地制度的改革研究［J］.河南大学学报（社会科学版），2015（2）：26-35.［12］陈美球.新时代我国国土空间用途管制制度建设［J］.吉首大学学报（社会科学版），2020（2）：91-97+143.［13］王旭.论自然资源国家所有权的宪法规制功能［J］.中国法学，2013（6）：5-19.［14］张震.中国宪法的环境观及其规范表达［J］.中国法学，2018（4）：5-22.［15］王建学.论生态文明入宪后环境条款的整体性诠释［J］.政治与法律，2018（9）：68-79.

      重庆社会科学杂志发表 2022年2期2022-03-16 12:54:24

    • 切实履行好国土空间用途管制职责
      ——再论国土空间用途管制
      刊评】十九大报告中做出了“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”的重大历史判断，提出到本世纪中叶“把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”的宏伟目标。习近平总书记在今年4月“深入推动长江经济带发展座谈会”上着重指出，“在开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，抓紧完成长江经济带生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作，科学谋划国土空间开发保护格局，建立健全国土空间管控机制”。这些都对加强国土空间用途管制、优化国土空间开发格局以及提升治理水平提出了更加迫切的要求。统一行使国土空间用途管制和生态保护修复职责是自然资源部的重要职责。自然资源部三定方案中明确规定，组织划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等控制线，构建节约资源和保护环境的生产、生活、生态空间布局。建立健全国土空间用途管制制度等职责，凸显了新时代党中央对“国土”作为生产之要、生存之本、生态之源、自然之基的重视，以及对不断提升我国空间治理及自然资源管理能力与水平的新要求。履行好国土空间用途管制职责，首先要突破完善“三线”划设与规划管控技术。以资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价为基础，统筹开展红线划定工作。在重要生态功能区，陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区，划定并严守生态红线。依据粮食和生态安全、主体功能定位、开发强度、城乡人口规模、人均建设用地标准等因素，划定永久基本农田红线。要防止城市无序蔓延，促进城市紧凑布局、集约发展和城镇化布局优化，根据城市具体情况有区别地划定城市开发边界。“三线”划定必须以多规合一为基础，协同开展、互相联系、相互融合，把生态和基本农田底线守住，将城市增长边界控好，构建科学合理的城镇化推进格局、农业发展格局、生态安全格局。健全完善空间管制法律体系与用途管制制度。从法律上规范“三线”划定范围、划定方法、公布程序、审批及调整、分级分类管控，并对“红线”内已有的经济开发建设活动正确管理、处置、保护和补偿。当前尤其需要加强城市边界内生活空间、生态空间的管制，加强对各类保护地内生产、生活空间管制办法和规章制度的制定与完善。同时，分区分类推进国土空间综合整治、土地整理复垦、矿山地质环境恢复治理、海洋生态、海域海岸线和海岛修复等工作。健全完善生态保护补偿制度。我国对退耕还林、退耕还草、退耕还湖、基本农田保护、公益林保护、区域及流域生态保护补偿都进行了一些有益探索，并取得了积极成效。根据国务院办公厅《关于健全生态保护补偿机制的意见》要求，将按照权责统一、合理补偿，政府主导、社会参与，统筹兼顾、转型发展，试点先行、稳步实施的原则，着力落实森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等重点领域生态保护补偿任务。到2020年，实现上述重点领域和禁止开发区域、重点生态功能区等重要区域生态保护补偿全覆盖，补偿水平与经济社会发展状况相适应，跨地区、跨流域补偿试点示范取得明显进展，多元化补偿机制初步建立，基本建立符合我国国情的生态保护与补偿制度体系，促进形成绿色生产方式和生活方式。

      中国国土资源经济杂志发表 2018年11期

    • 陆海统一用途管制视角下我国市县级国土空间规划的问题与对策
      作者：赵健，李睿倩，2，胡恒，李永富（1.中国海洋大学国际事务与公共管理学院，山东青岛266100；2.中国海洋大学海洋发展研究院，山东青岛266100；3.国家海洋技术中心，天津300112；4.中国科学院海洋研究所，山东青岛266071）国土空间规划作为统筹区域空间开发、优化配置国土资源、促进经济社会发展的顶层设计，亟需打破“重陆轻海、以陆定海”的传统管控思维。因此，注重完整性和系统性的“陆海统筹”理念是新时期国土空间规划的必然选择与实践重点。“陆海统筹”是指综合考虑陆海系统中的经济、生态和社会功能，对区域发展进行统筹规划，并制定相关政策指引，以形成陆海资源的互补优势，强化陆海空间的互动性，从而构建大陆文明与海洋文明相兼容的可持续发展格局[1]。市县级国土空间规划既要承接上级规划总体部署，也要明确本级国土空间开发利用、保护修复等相关措施，更需要以陆海统筹为出发点，在构建统一的国土规划体系中发挥关键作用。目前，相关研究集中于明确总体规划定位[2]，建立覆盖全域全要素的分类体系[3]，探讨“三区三线”划定的技术方法[4-5]，以及进行国土空间功能分区的实践探索[6]等方面。但是，当前市县实践中存在涉海详细规划缺失、规划分区内容尚未统筹、用途转用制度不完善等问题。因此，厘清空间规划与用途管制间的逻辑关系，明确两者定位及作用，对于国土空间规划体系的完善具有积极意义。例如，林坚等立足于空间规划的功能认知，指出空间规划服务并作用于国土空间用途管制，两者在内容、管理逻辑上具有一定相似性[7]；黄万状等结合现行空间规划体系的发展，对未来建立和落实以用途管制制度为目标、与专项规划相互融合、功能互补、协调统一的空间规划体系进行了展望[8]；张晓玲等指出国土空间规划方案编制、审批许可及监察监督等环节的合理性与成熟度对于用途管制落实具有重要影响[9]。可见，国土空间规划作为指导性与约束性的上位规划，是落实国土空间用途管制的主要依据和重要抓手，对侧重于实施性的市县级国土空间规划具有重要的指导意义。基于此，本文以陆海统一用途管制为分析视角，以比较市县级陆海空间规划成果为主线，反思已有市县级陆海空间规划实施的经验与不足，并提出优化建议。1市县级陆海空间规划成果的差异1.1市县级陆地和海洋空间规划体系市县级空间规划体系包含陆域部分和海洋部分，陆域空间规划体系以多部门主导为特征，形成了以空间要素差异化管制为导向的用途管制格局；海域空间规划体系则在涉海部门的主导下，以海域使用权为主要手段，将海洋功能区划作为用途管制的基本依据（表1）。表1市县级陆地和海洋空间规划体系比较已有规划体系有效地推动了陆海空间用途管制的落实，促进了陆海空间的合理利用及生态环境保护。但两者在逻辑起点、内容侧重等方面存在较大差异，客观上造成陆海空间规划统筹困难，难以为陆海统一的用途管制提供支撑保障。在逻辑起点上，陆域空间规划具有不同侧重，如土地利用总体规划以保护为理念，城市总体规划以开发利用为理念[9]，海域空间规划则以海洋空间资源保护利用和格局优化为主。在规划内容上，陆域空间规划侧重土地资源开发保护，除部分填海区域外很少涉及海域；海域空间规划主要以污染型产业空间布局和入海污染物总量控制为手段，在一定程度上实现了陆海统筹的生态环境管制目标；但在陆海一体化的生态要素管控、用海活动的区际负外部性识别以及陆海复合型生态风险的防控上比较薄弱。1.2市县级陆地和海洋空间规划分区功能分区对于促进陆海空间规划落地生效、空间资源优化配置及可持续发展具有重要作用，已有的市县级陆海空间规划分区体系以管制分区与功能分区两种形式为主。其中，管制分区以是否允许开展城乡建设活动为依据，侧重区域边界和范围划定；功能分区以功能空间分异为依据，侧重区域主导功能的确定[10]（表2）。表2市县级陆地和海洋空间规划分区比较市县级陆海空间规划分区均需落实上位规划的管控要求。但由于陆域空间规划和海域空间规划在目标侧重、方法依据等方面存在差异，成为构建陆海统一规划分区的障碍。在目标侧重上，陆域分区以土地利用类型为基础，主要明确土地资源开发建设活动；海域分区注重上级海洋基本功能区的落实与细化，更侧重海洋空间资源的保护。在方法依据上，陆域空间分区多以适宜性评价为前提，如土地利用总体规划与城市总体规划分区针对土地具体用途的适宜程度进行等级判定，内容涵盖农业用地、城市建设用地、自然保护用地等方面，并综合了GIS的土地评价方法、多元层次分析法、生态指数法等多种方法[11]；生态环境保护规划着眼于生态环境现状评价，着重判定区域生态环境敏感程度及其提供的服务能力水平。与陆域空间规划分区不同，海域空间规划分区主要围绕自然资源与环境质量状况，侧重海域开发利用及保护的现状分析。此外，在现有海岸带保护利用规划中，对邻近陆域的城镇建设用海、重点产业园建设、港口布局等内容的分区已体现出一定的陆海统筹思想，但在陆海功能用途的衔接与互补、陆海空间资源合理的分配等方面缺乏实践，在实际管制中容易产生范围重叠、功能冲突等问题。1.3市县级陆地和海洋空间规划的空间分类空间分类对于进一步细化与落实功能分区的内容、推动实现陆海空间用途的精细化与差异化管制具有重要意义，陆海各类空间规划以不同资源要素特征为基础，形成了内容和层级各异的分类体系（表3）。表3市县级陆地和海洋规划的空间分类比较在分类深度上，陆域以土地用途差异为基础，分类层级设置丰富且类型划分更细化。其中，土地利用总体规划的分类强调土地自身资源要素特征识别；城市总体规划的分类除注重城市空间资源要素外，还聚焦于城市空间中人类活动类型的差异。海域方面用海活动单一，分类层级较少且内容宽泛，但针对如何管控用海方式和活动的环境影响问题有独特考量，发展了一套用海方式的分类体系。但是由于陆海用途分类在内容设置、管制政策等方面缺乏协调性，导致实际用途中存在边界范围重叠、用途类型冲突等问题，对促进陆海空间资源的精细化管控形成阻碍。1.4市县级陆地和海洋空间规划的指标体系指标体系对于保障陆海空间规划目标落实及促进陆海空间用途管制质量提升发挥了重要的基础性作用，但在指标设置上，陆海空间规划也有明显差异（表4）。表4市县级陆地和海洋空间规划指标体系的比较陆海不同规划指标体系之间虽均涉及开发建设与生态保护等内容，但在规划目标导向上有较大差异，导致规划在政策执行层面存在偏差且缺乏协调性，造成陆海空间开发利用及保护的失衡。尤其是海岸带地区涉及陆海或海域之间用途转换时（如滩涂开垦改造为建设用地、退建还滩等），通常会涉及多种陆海规划指标内容。但由于缺乏统一的指标体系，难以对用途转换进行有效约束。此外，陆、海指标的传导深度和方向不一致，陆域指标需严格落实上位规划指标设置及量化管控要求，可具体承接到详细规划上，整体上形成了种类较为齐全、内容相对丰富的指标体系。与之相比，海域方面尚未设置详细规划，其指标设置主要依据不同涉海规划的内容及管控要求而具体设定。2当前市县级国土空间规划改革进展中的不足2.1详细规划中涉海内容部分有待完善2019年《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，确立了国土空间规划体系。其中，详细规划作为承接总体规划与专项规划的关键节点，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、进行各项建设的法定依据，也是当前国土空间规划体系构建的重要内容。当前，详细规划主要以控制性详细规划为依托，重点在于对城镇建设空间中具体地块用途、强度、空间环境和各项工程建设等进行具体安排。但是，涉海部分尚未进行更详实的设定，难以承接国土空间总体规划的内容及要求，在生态保护、自然岸线保护、海岸建设后退线及入海河道蓝线等方面无法进行有效衔接，限制了海域精细化管制的落实[12]。2.2规划分区体系的统筹力度不够当前规划分区主要以资源环境承载力和国土空间适宜性“双评价”为依据，对生态保护、农业生产与城镇建设三大核心功能开展评价工作，其中涉海方面主要体现在海洋生物多样性维护与海岸防护功能适宜性、渔业捕捞与养殖功能适宜性、海洋开发利用评价等方面。此外，2020年9月颁布的《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》（以下简称《指南》）遵循全域全覆盖、不交叉、不重叠等原则，划定了城镇发展区、乡村发展区、海洋发展区等6类基本分区，并进行了详细的二级类划分，但海洋保护区仅在概念界定层面进行了界定，尚未进行类型细分。可见，当前规划改革尝试从分区体系入手，进行陆海统合设置，并在部分沿海市县国土空间总体规划中逐步探索海岸带空间分区的精细化管控，但在陆海分区边界及功能冲突识别（如海洋发展区中的交通运输用海区与城镇发展区中的交通枢纽区可能存在功能重复；海洋生态红线区与陆域生态红线区所采用的分区标准不一）、陆海生态要素的统筹保护（如基本农田的保护及管控措施水平远远高于沿海湿地、海域[13]）等方面，缺乏整体性、系统性的考量，因此实际管制工作中可能产生一种分区类型中涵盖多种管控要求或措施的情况，对陆海分区功能及管控协调形成挑战。2.3规划空间分类的兼容性欠缺2020年11月印发的《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》，依据国土空间主要配置利用方式、经营特点和覆盖特征等因素，尝试打破传统陆海割裂的分类设置，对陆海空间用途分类进行统一的三级类设置，但对于具有陆海双重用途功能、用地用海立体使用的情况缺少详细甄别。现行陆海空间使用权证的发放未充分考虑到陆海活动的兼容性，例如港口码头用地、工业用地等用途划定，与增养殖用海、港口用海等类型在具体管制中存在立体交叉使用情况，导致用地用海活动重叠、陆海资源载体产权发生争议等问题[14]。此外，在管控协调方面，陆海不同的用途管控制度的手段和途径较为单一，难以对用途类型多元化地区形成综合性、整体性的管控合力。2.4规划指标设置不全面《指南》中提出空间总体格局优化、资源环境底线约束、空间结构优化、国土整治与修复等主要目标，并从空间底线、结构与效率、品质三方面，设置了包括约束性、建议性和预期性指标在内共35类，进一步充实了市县层面的指标体系内容。此外，《指南》中对于指标的内容设置集中在陆域经济发展、城市建设及保护修复等方面，但是对于各类海域空间规划中的指标尚未合理优化和系统整合。陆海空间格局统筹方面，部分已编制市县国土空间规划的指标设置集中于城乡空间管控及基础格局构建，例如，生态保护红线、永久基本农田面积、建设用地面积等具体内容，对于海岸带空间地区的管控及指标设置考量不足。3当前市县级国土空间规划的优化建议3.1完善详细规划的涉海内容，探索沿海地区精细化管控规划体系重构背景下，应充分认识到海域详细规划建设的必要性和可行性，加强海域详细规划论证及试点工作。首先，沿海市县在国土空间总体规划编制工作中要以可持续发展为核心，充分考虑沿海地区人类活动的动态性和多样性，统筹协调沿海地区生产、生活和生态空间，因地制宜地探索基于陆海统筹的生态保护格局、产业发展格局、人居生活格局，提高沿海地区管理工作的适应性[15]。其次，在现有涉海规划编制成果及试点经验基础上，进一步完善详细规划中有关涉海部分的内容，将自然岸线保护、海岸建设后退线及入海河道蓝线等控制要素，通过图则的方式落实到控制性详细规划中，并做好与沿海现有城镇控制性详细规划在内容及范围上的衔接工作。第三，以当前产业准入、环境准入制度及规划许可证制度为参考，探索建立由市县自然资源部门为主导，以沿海地区开发利用活动及项目建设为基础，涵盖开发建设强度、指标数据、基本用途等内容的空间准入制度，为沿海地区开发建设活动提供法定的制度支撑。3.2加强陆海生态要素的管控，探索陆海兼容性分区设置综合考虑沿海地区自然环境和资源的保护利用情况，以“双评价”为依据，提高陆海空间分区兼容性及其相互转化的可行性。首先应认识到沿海地区生态环境面临自然灾害与人类开发利用活动的双重压力[16]，着重细化完善陆海生态保护区设置，将陆海相关生态保护区进一步划分为陆海重要生态服务功能区、陆海资源及产业协调区、国家海洋权益保护区、产业发展预留区等类型，强化陆海生态要素保护力度。其次，以刚性管控、优化引导、改善提升为具体指引[17]，明确陆海分区功能的兼容及冲突，针对边界清晰的陆海相邻地域，采用相邻兼容的原则，严格控制生态保护空间周边区域功能；针对部分陆海交界地区，采取重叠区域优先原则，以生态保护空间为优先保护对象，特殊利用空间需要特殊处理。此外，在海岸带地区考虑设立陆海转化利用区，为陆海空间相互转化预留空间，并对围填海实施特殊管控，同时鼓励对滨海湿地进行生态恢复的相关工作。3.3探索陆海用途类型的立体利用，构建陆海资源要素统一的用途转换制度沿海市县要充分考虑海岸带地区的复杂性及综合性特征，以现有技术指南为依据，在进行充分论证与做好利益相关者协调基础上，根据实际用地用海情况，探索用地用海类型的立体使用，具体内容应以陆海用途相兼容、与环境保护不冲突为主要原则，在近岸区域开展增养殖用海与娱乐康体用地、渔业基础设施用海与水产养殖设施建设用地、港口用海与港口码头用地的混合使用。用途转换方面，以沿海地区“三生”空间格局为基础，充分考虑不同资源要素的状况与特征，结合现有的分类内容，明确三类空间核心资源要素的用途管制规则与条件差异，构建差别化的陆海用途转换制度[18]。具体举措包括：第一，严控生态空间转用，以沿海地区现有的生态红线划定为基础，红线范围内重点管控陆海生态保护与控制类用途转换，红线范围外鼓励符合条件的用途类型转为生态用地，并给予相应转换补偿[19]。第二，优化生活空间转用，在沿海城镇建设空间等人类活动相对频繁的区域，可适当设置预留区，依据城市发展与生态保护的需要确定相应的用地用海类型[20]。第三，合理控制生产空间转用，涉及沿海地区农业生产空间如耕地等类型，应在其范围内严禁进行相关转用；若涉及其他生产空间，如工业生产空间或交通运输空间，则需在论证其可行性的基础上，评估其可能对自然环境产生的影响并进行影响等级的判定，保证相关用途转换的合理性与适宜性。3.4丰富完善海域相关指标内容，构建统一、兼容的规划指标体系沿海市县需进一步完善和丰富海域相关指标内容，做好与现有规划指标体系的衔接与协调。首先，在整合原有海洋功能区划、海岛保护规划、海岸带保护与利用规划等海域规划及相关部门指标内容的基础上，探索构建覆盖陆海全域全要素，以及涵盖规模、效率、强度、环境容量、防灾减灾、景观等约束性和引导性相结合的指标体系；同时加强陆海空间的动态监测，以信息手段提高陆海空间管制效率。其次，在整合土地、海洋等国土空间信息服务平台相关数据基础上，明确沿海地区各类空间及其资源要素规模及分布状况，构建统一的规划指标体系。此外，对于沿海地区“三生”空间中涉及重要控制线，如沿海生态保护红线、永久基本农田及城镇开发边界等内容时，其指标内容应体现刚性及约束性管控，并进行严格约束。而对于沿海地区“三生”空间中具有重要功能性且其边界具有一定弹性的空间，如农林渔业生产空间、旅游娱乐生活空间等，其指标内容应依据各空间资源要素特性及开发利用形式，采用约束性与引导性指标相结合的形式进行管控。4结束语本文基于已有市县级陆海空间规划成果，采用比较分析方法，从体系构成、规划分区、用途分类及指标体系四个维度出发，梳理了原市县陆海空间规划体系中存在的问题，如陆海规划类型繁杂且协调性差、陆海分区分类缺乏统一标准等。而后结合当前市县国土空间规划改革与发展的情况，着重分析其面向陆海统一的国土空间用途管制相关举措及存在的不足，指出当前工作应主要以陆海规划体系优化整合、陆海分区内容统筹与用途类型细化等为重心，但还存在详细规划中的涉海部分不完善、陆海用途兼容性不强等问题。针对上述问题提出完善详细规划中的涉海内容、构建陆海用途转换制度等优化建议。但从整体上看，我国市县国土空间规划的编制仍处在起步阶段，相关问题和建议有待于结合理论与实践进行深入探讨。

      自然资源情报杂志发表 2022年4期

    • 离岛自然资源管理的国际经验比较
      作者：李涛（自然资源部咨询研究中心，北京100035）1离岛的类型和功能离岛是指远离主体的岛屿，是在漫长的地质历史时期通过复杂的地质作用形成的，有的是一群岛屿的总称，也有的是一个独立的岛屿。离岛的规模有大有小，既有1～5万平方公里的，也有1000～5000平方公里的。离岛与陆域的联系有疏有密。这些离岛的功能各异，具有较为复杂的历史、经济和社会背景，独特的地理位置，复杂的人文演变。离岛类型多元化，有军港型、枢纽型、自然景观型、人文景观型、娱乐型、旅游型、复合型等各种类型。如夏威夷岛，是一个典型的由军事型离岛逐渐发展成复合型离岛的案例[1]。20世纪40—60年代美国在夏威夷军事基地的消费成为当地经济的主要支柱，在该引擎的拉动下，旅游业逐渐发展起来，到20世纪70年代以后，旅游业已成为全州第一大产业。日本是一个典型的岛屿国家，除本周、北海道、四国、九州和冲绳本岛外的岛屿均被称为离岛，离岛数量为6847个，其中无居民离岛占多数[2]。离岛按照距离本土的远近，可分为近岸型离岛和远岸型离岛；按照离岛的产出情况，可分为孤立型离岛和复合型离岛。但这些纯粹按照自然或地理的划分意义不大，按照其功能可以划分为以下类型：(1)经济型离岛。许多离岛是自由贸易区，金融功能多元而强大。如：挪威的朗伊尔城，是户外用品的全球免税区；香港岛是全球最大的自由贸易区，以自由贸易、低税率和最少政府干预著称，连续20多年被美国评为全球最自由的经济体[3]。(2)军事型离岛。许多离岛是军事要塞或军事基地，像芬兰堡就是现存世界上最大的海防军事要塞之一。夏威夷岛、珍珠岛、九州岛、济州岛、冲绳岛等，均属于军事型离岛。(3)旅游型离岛。离岛一般具有独特的自然景观，个别还具有特殊的人文景观，因此，许多离岛具有强大的旅游功能。比较著名的有塞班岛、毛里求斯半岛、普吉岛、留尼旺等。(4)科技型离岛。离岛独特的自然资源，是科学研究的良好实验室。如：挪威的朗伊尔城，居民1800人，专门成立了一所大学；新奥尔松岛是典型的苔原生态系统，拥有大峡湾、冰川河流、冰碛岩、山川等地貌，为地质、海洋、大气、冰川与海冰、生态多样性、大地测量等研究提供了天然的场所。不同类型和功能的离岛具有独特的价值，有的成为区域和次区域的经济文化枢纽。如：香港和冰岛，成为著名的旅游圣地和自由贸易中心；澳门，成为著名的文化娱乐中心；夏威夷，成为重要的军事基地。2离岛的特征2.1生态环境脆弱总体上看，离岛的生态环境是非常脆弱的。如：冰岛仅有30万人口，极寒极冷，遍布火山坑，树木都无法生长，而目前旅游人数每年达220万，冰岛环境和自然资源部官员称，几乎已接近承载力上限，目前采取的措施是分流，使游客能够遍布冰岛各地，而不是集中于首都雷克雅未克。2.2自然资源贫乏离岛的自然资源种类一般比较贫乏，在自然资源问题上不能够自给自足。但海南岛自然资源相对比较丰富，具有丰富的生物资源、矿产资源、旅游资源、水能和广阔的水域面积[4]。许多离岛拥有一些特色资源，如檀香山的檀香，冰岛的地热能源和水资源等。2.2.1能源资源除冰岛在地热资源和水资源方面具有得天独厚优势外，几乎所有离岛均非常缺乏能源，特别是化石能源。主要原因在于大多数离岛的形成在地质历史时期总体上比较年轻，不具备形成石油、煤炭和天然气的地质条件。比如冰岛，其形成只有1万年的历史，在地球46亿年的历史长河中可谓沧海一粟。因此，许多离岛均将能源资源的保障作为经济社会发展的重中之重来考虑，进口化石能源是一种必然的选择。冰岛在大力开发利用地热资源之前，化石能源几乎全部依靠进口。为此，许多离岛大力发展可再生能源，且许多离岛均具有大力发展可再生能源的自然优势。一些离岛水资源丰富，水电潜力大，如冰岛；一些离岛日照时间长，发展太阳能具有得天独厚的优势；一些离岛风力资源丰富，包括海上近海风场，则主要依靠风能发电。据研究，离岛是能源利用结构中可再生能源占比最高的地区。冰岛、夏威夷岛就非常具有代表性。还有个别离岛，在近海发现了石油和天然气资源，成了新的开发热点。2.2.2土地资源大部分离岛土地资源极为短缺，适宜于耕作的土地少，耕地资源在离岛土地面积中比重超过50%的几乎没有，许多离岛没有任何适于耕作的土地。2.2.3草地资源部分离岛草地资源丰富，草种有特色，发展特种畜牧业有基础。如冰岛的羊肉，别具一格。岛屿—畜牧型的离岛也有不少实例。2.2.4森林资源热带亚热带雨林型的离岛，森林资源非常丰富，即便是在纬度较高的北欧国家离岛，森林资源也很丰富，如芬兰。有些离岛的林木还非常有特色，如檀香山的檀香木。这些独特的林木资源优势在离岛的发展历史上曾经发挥重要作用，但目前大多数均因以前的过度开发利用面临资源枯竭的状况，保护成了这些离岛森林资源管理的主基调。2.2.5海洋资源大部分离岛海洋资源丰富，近海渔业成为这些离岛的重要产业。如挪威一些峡湾和冰岛的三文鱼、鳕鱼闻名于世。在地热产业之前，冰岛的经济支柱甚至是鳕鱼头、干鳕鱼的出口。2.2.6矿产资源离岛的矿产资源一般比较贫乏。海南岛的石碌铁矿几乎算是一个异类。石碌铁矿位于海南西部昌江黎族自治县石碌镇南部约3公里的金牛岭山麓，矿区总面积60平方公里，铁矿储量约3亿吨，到2017年8月资源已基本开采完。石碌铁矿资源之丰、品位之高，闻名亚洲，称著世界。2.2.7科技资源许多离岛科技资源丰富，主要基于其独特的地理环境、自然景观和独特的生物资源等。一些离岛还拥有丰富的无线电频资源，电离层与磁性层设施的研究在朗伊尔城最具优势。2.3自然灾害尤其是地质灾害多发易发大部分离岛处于地质条件不稳定地区，自然灾害尤其是地质灾害多发易发，包括火山、地震、海啸、洪水、滑坡和泥石流等。同时，离岛地质灾害的应变能力较弱，抵御自然灾害的能力也较弱，因此，可持续发展面临的挑战十分严峻。2.4外部依赖性大离岛自然资源贫乏，所需要的能源、食品大量依赖进口，是阻碍其发展的突出短板。离岛的经济发展往往受制于高额的通讯、能源、运输费用，过小的岛域面积，昂贵的公共事务管理和基础设施等条件。不仅能源、食品大量依赖进口，作为潜在的自由贸易区，更是高度依赖进口。3离岛自然资源管理的重点3.1离岛的自主管理权限较大离岛远离主体，一般情况下自主管理权限较大。如挪威的斯瓦尔巴岛，税收制度和福利制度均不同于挪威本土。自主权限主要体现在财政政策、投资政策、基础设施政策以及支持这些政策实施的自然资源政策。3.2对离岛采取一定的支持措施离岛生态环境脆弱，自然资源贫乏，自然灾害频发，食品能源短缺，因此，许多国家对离岛采取了各种各样的支持措施，以促进离岛发展。但大部分离岛经济发展水平仍然很低，基础设施非常落后。3.2.1保障离岛的能源和食品供应能源和食品安全供应是离岛发展的重中之重。包括政府以及离岛周边的地方政府会与离岛签订稳定供应协议和价格协议，旅游高峰造成瞬时冲击时的供应协议等。一般情况下，离岛的物价水平较高。如冰岛，由于岛内食品除三文鱼和羊肉之外，全部需要岛外供应（一般从南欧国家进口），因此，物价是世界上最高的。再如挪威朗伊尔城的物价，也是挪威本土的数倍。3.2.2明确离岛发展的功能和定位明确功能定位是离岛发展的基本前提。多数情况下是政府以及离岛周边的地方政府与离岛反复协商后确定离岛发展的功能定位。确定为战略型的离岛，政府支持力度最大；确定为旅游型的离岛，政府采取各种措施扶持旅游业发展；确定为自由贸易区的离岛，则将离岛政府作为政府的派出机构对待，明确各种政策和支持措施。相应地，在自然资源管理上也采取不同的支持措施。确定为科技型离岛的，多数情况下政府设立重大专项并采取措施协助离岛组织实施。3.2.3大力发展离岛基础设施主要是交通、电信等基础设施和公共服务，仅靠离岛的财政，这些基础设施是很难建设得起来，离岛的大部分基础设施，是采取BOT协议方式修建。3.2.4财政和税收支持措施多数情况下是政府与离岛协商财政补贴协议。离岛一般采取低税收政策，对离岛的产业发展给予支持。3.2.5支持离岛建立自由贸易区自由贸易区最初就是从自由港发展而来。有的自由贸易区只对部分商品实行自由贸易，有的自由贸易区则对全部商品实行自由贸易。目前，自由贸易区的功能在不断拓展，自由贸易港也由早期单一的“转口贸易型”进一步发展成为“旅游、购物型”和“综合型”等紧跟时代步伐的类型。如挪威朗伊尔城，是一个以户外商品为重点的小型的自由贸易区，实施更加开放便利的离岛免税购物政策，实现离岛旅客全覆盖，提高免税购物限额。有的离岛是一个独立的国家，这种情况下，国际社会则予以一定程度的支持，特别是在全球变暖引发一系列环境变化的情况下，成立小岛屿国家联盟等。2005年初，在毛里求斯岛举行的小岛屿国家可持续发展国际会议，来自世界40多个小岛屿国家的2000多名代表共商小岛屿国家发展大计，探讨全球气候变化、海平面上升、环境污染、可持续发展和全球贸易等问题，同时，积极寻求国际援助，防御地震、海啸等自然灾害。冰岛作为一个富裕国家，也得到了国际社会及周边国家的理解和支持，已和周边欧洲国家达成协议，其他国家的航班不得进入冰岛领空，只能由冰岛的航班去其他欧洲国家接送旅客，从而使冰岛可以得到更多的旅游收益。4离岛自然资源管理框架和制度体系4.1基本公共服务均等化4.1.1离岛自然资源综合调查评价和系统监测加强离岛自然资源综合管理是充分实现自然资源所有者权益的基础，这项工作一般是国家与地方合作开展，但对离岛而言，应当由政府主导开展自然资源综合调查评价和系统监测，但成果要与离岛共享且充分沟通协调。4.1.2离岛地质调查一般情况下，离岛地质条件特殊，其地质调查的标准规范可能不完全等同于大陆的地质调查，尤其是海岸带和岸线综合地质调查评价。鉴于离岛财政相对困难，应当以国家政府出资为主，离岛的地质调查机构以配合为主，且重点在于提出离岛地质调查工作部署的总体方向和目标，不断提升离岛国土地质调查工作水平。4.1.3资源环境变化动态监测网络建设离岛自然资源和生态变化相对于大陆而言较为迅速，并且这些监测成果除管理应用外，往往还具有较强的科研价值，应当优先立项部署。离岛的自然资源具有独特的科研价值，也具有特殊的生态价值，如红树林、珊瑚礁。许多离岛均建有独特的科研设施，深海、深空甚至深蓝，在离岛均有用武之地。4.1.4离岛国土生态空间规划基于离岛自然资源综合调查评价和系统监测的生态空间规划，是离岛经济社会发展的重要指针。一般情况下，离岛国土生态空间规划均充分体现离岛的特点，反映离岛生态脆弱、资源匮乏的现实。因此，离岛规划充分涵盖离岛发展和保护的要求，政府会给予必要和必须的支持，相对干预程度较低。4.2离岛自然资源环境保障保护政策体系4.2.1自然资源特别是地质灾害防御政策体系许多国家在离岛建立国家级地质灾害实验室和卓越研究中心，如国家海啸研究中心、国家火山研究中心、国家地震研究中心。在离岛上，有一大批卓越的科学家在服务于离岛的建设和管理，确保离岛安全。国家投资提高离岛对于自然资源或地质灾害的应急应变能力，加强相关基础设施建设。一些离岛还专门对旅游者提供地质灾害AAP。4.2.2生态修复保护政策体系离岛的生态修复保护政策关注的重点是海岸带修复保护、岸线修复、海洋生态多样性保护。如澳大利亚的大堡礁生态保护2050战略，以自然修复为主，若自然修复的速度有限，则实施工程修复计划，一般情况下以国家投资为主。国外一些离岛的土壤修复和景观保护计划，也是一项比较有特色的工作。4.2.3能源和粮食供应安全保障体系能源和食品的供应安全也是离岛自然资源管理的重点。政府出资调查近海油气资源，所采出的油气资源优先满足当地所需，挪威近海油气资源开发的空间时序也说明了这个问题。政府采取政策措施鼓励可再生能源资源的开发，许多离岛是可再生资源开发利用的全球典范，如夏威夷、芬兰堡、冰岛。其中，冰岛是全球人均能源消费量最高的国家，也是可再生能源开发利用程度最高的国家，对耕地资源和土壤耕作层采取特殊的保护措施。许多离岛缺乏可耕作资源，甚至连树木都难以生长（如冰岛），因此其耕地资源具有特殊重要的保护价值，并且一般情况下离岛的耕地资源比较优质，所种植的农产品也比较有特色，无可替代。4.2.4应对瞬时冲击和供应中断的预警体系一些以旅游业为主导产业的离岛，其对能源和食品的需求存在着季节性变化，有时候旺季需求量甚至是淡季的几倍乃至十倍，因此，需要采取政策措施应对这种瞬时冲击。同时，出于各种原因，甚至包括气候变化，离岛所需资源出现供应中断风险较高。因此，离岛自然资源管理的重点之一是加强危机管理，建立预警和储备系统，应对供应中断和瞬时冲击。4.3离岛自然资源开发利用政策体系4.3.1离岛自然资源的开发利用政策与其所依附的主体类似美国夏威夷州的自然资源管理，联邦所有的自然资源分别需要服从内政部、农业部、能源部的相关规定和要求，但夏威夷州的自然资源管理部门，也针对公有土地以及私人土地资源，按照联邦法律的基本原则，制定相应的管理政策。海上资源的开发利用，一般需要遵循联邦政府的政策，但近海资源的开发利用，离岛政府的政策则起主要作用。冰岛（自然资源和环境）总体规划法在许多方面有挪威法律的痕迹，冰岛对海参捕捞有专门规定，未达4年成长期不得捕捞。4.3.2离岛受中央与联邦政府委托对辖区内的自然资源开发利用拥有审批权离岛拥有对辖区自然资源开发利用的受托审批权是由离岛的特征所决定。特别是建有自由贸易区的离岛，一般享有独立的投资审批权，甚至较为独立的财政权限，这样对辖区的自然资源尤其是土地资源，在不违背政府法律精神的前提下，离岛拥有相应的审批权限。4.3.3针对生态旅游产业的支持性土地政策在土地利用类型中专门设置旅游用地地类，使得管理有据，许多国家的土地利用分类中对此有具体规定。一些国家森林、国家公园中专门修建的徒步道以及休憩场所，均属于此用地类型。休闲娱乐用房也作为建筑物的一种特殊类型处理，如挪威比重最大的是道路公共设施，用地占40%，住房和休闲旅游用地一起占31%（其中休闲住房占8%），农业和渔业设施用地占全部建成区面积的11%，这就是所谓的设施农业用地，工商业和服务业用地占全部建成区的7%，公园和运动场所用地占3%①挪威国家统计局.https：//www.ssb.no/en/natur-og-miljo/statistikker/arealstat/aar/2015-09-11.。针对旅游区内的点状用地（分散性建设的构筑物）特征，许多离岛规定可合并审批。4.3.4针对自由贸易区的支持性土地政策自由贸易区的土地管理具有特殊性，除了严格执行主体的政策之外，主要特点是政府控制程度更强，并且很多情况下可能会成立专门的土地公司经营自由贸易区的土地，实行租赁制。5对我国离岛管理的借鉴和启示离岛是一国国土的重要组成部分，也对维护一国海洋权益和促进离岛社会经济发展具有重要的意义。国外离岛自然资源管理的经验，对我国离岛自然资源管理和开发利用提供了有益的借鉴和启示。5.1加强对离岛自然资源调查，制定扶持离岛发展的规划离岛自然资源管理基本方略的制定是基于对离岛自然资源详细调查和分析，包括对各类自然资源数量和质量、人口数量、交通运输、产业发展等内容的调查与分析。对离岛自然资源科学管理的重要基础，是了解掌握离岛的现状、存在的问题和迫切需求。只有了解离岛实际情况，才能有针对性地制定离岛社会经济发展规划和国家扶持政策。建议在调查分析的基础上，制定扶持离岛发展的规划，明确扶持的重点区域、重点内容和进度安排等，必要时可根据实际情况进行适时调整。5.2制定离岛定居激励政策，加强离岛特色产业发展近些年，随着离岛人口减少和老龄化的加剧，有的离岛有可能成为无人离岛。所以，要制定离岛定居的激励措施，鼓励居民到离岛居住和生活，增加离岛地区人口流入，这也是维护海洋权益和促进离岛可持续发展的有效措施，是维护国家主权的重要方式。在国家积极扶持离岛发展的同时，离岛也需要结合自身实际，发展特色产业，壮大自身经济实力。渔业是离岛的传统产业，应优化离岛渔业产业结构；还可以借助海洋旅游发展的契机，引导离岛挖掘自身旅游资源，推动离岛旅游业发展。5.3出台离岛振兴开发的相关法律，重视无居民离岛的发展日本制定了包括离岛及沿岸海域在内的海洋振兴开发利用发展规划，并鼓励每个离岛针对自身情况，采取激发离岛发展活力的措施，完善交通设施、通信设施、电力设施、生活环境、能源发展等[5]。其做法值得我们借鉴。无居民海岛对维护国家海洋权益具有同等重要的意义，由于无居民海岛自身条件比较差，更应该重视此类离岛的振兴发展，完善基础设施并加以管理，定期巡视检查。

      中国国土资源经济杂志发表 2019年10期

    • “自然资源大脑”构建关键技术及应用设想
      作者：兰锐，陈慧玲，童杨辉（1.自然资源部国土空间大数据工程技术创新中心江苏分中心，南京210017；2.南京国图信息产业有限公司，南京210036；3.江苏省国土资源信息中心，南京210017；4.江苏省国土资源动态监测中心，南京210017）0引言“城市大脑”于2016年提出，以人工智能技术为科技引擎，在经济、政治、文化、社会、生态等领域快速开展应用，目前已形成“531”（一张网、一朵云、一个库、一个中枢、一个大脑，政府内部互通、系统内部互通、需求供给互通，1个新的城市基础设施）逻辑体系架构[1]。自2019年《自然资源部信息化建设总体方案》印发以来，各地自然资源部门先后构建了国土空间基础信息平台、规划行业管理平台、建设用地报批平台、“慧眼守土”综合监管执法平台等各类型信息化管理平台，形成了“两基础、三环节、四保障”（产权基础、空间基础，源头保护、过程监管、末端管制，制度保障、法律保障、监管保障、公服保障）的自然资源制度体系，但仍存在一些问题：（1）数据资源标准不一，冗余问题严重。各平台由于建设时间、政策要求、开发厂商等差异，易出现标准不一、底图不一、算法不一等问题，加大了平台对接关联及自然资源三维立体“一张图”建设的难度；不断的平台运行导致同类数据冗余问题严重，这使得用户对有价值信息的辨识、数据关系的挖掘、趋势的把握变得愈加困难，如何科学、高效、便捷地开展数据治理工作成为数据资源利用的前提保证。（2）智能化需求日益递增。近年来，人工智能技术为用户提供了便利，同时也对自然资源行业提出了新的智能化要求（如知识图谱、智能辅助审批等）。如何为行业内各类系统安装“人工智能（artificialintelligence，AI）大脑”，使得已有平台获得智能化跃迁，成为质变突破的关键核心。基于以上分析，本文借鉴“城市大脑”的成功经验，探索建设一套“自然资源大脑”体系。该体系主要通过“数据超市”、AI中台等功能模块，构建行业知识图谱、智能客服、智能辅助审批、智能监管等应用场景，从而推动自然资源管理的“数智化”升级转型。1基本思路通过构建“自然资源大脑”，本文将自然资源行业各类智能化技术集成为有机整体，创建实际应用场景，为自然资源行业装上“AI大脑”。以国土空间基础信息平台为基底，借助感知设备获取“天、空、地、网”数据资源，利用数据治理能力和AI中台的各类智能算法模型，构建智能政务、智能监管、舆情监控等智能应用场景。“自然资源大脑”设计思路如图1所示。图1“自然资源大脑”设计思路1.1总体架构“自然资源大脑”以“天、空、地、网”的智能感知网络为数据来源，建立统一标准、统一底图、统一算法的数据服务体系，利用大数据、人工智能等技术手段和行业信息化应用平台，构建各类业务场景。在制度规范、运营运维、安全防控、考核评估等保障体系下服务社会公众，总体架构如图2所示。图2“自然资源大脑”总体架构1.2关键技术1.2.1数据治理数据治理将各类多源异构数据通过数据治理平台进行整合服务，挖掘并建立自然资源行业内部数据资源池，通过数据规范、数据清洗、数据交换、数据集成等方法进行处理，形成各类别数据资产目录，并按照各类主题进行共享应用[2]。（1）数据规范为多源异构数据建立一套标准化体系规范，包括规则处理和代码标准映射。规则处理即数据元标准制定，定义各类数据，达到数据字段认知和识别的目的。代码标准映射即基于通用的规范建立行业字典库，关联各个数据对应的代码名称。（2）数据清洗将受到侵扰的“脏”数据进行识别并修复，包括属性错误检测、属性错误清洗、不完整数据清洗和相似重复清洗等基本方法。（3）数据交换是将一个源模式数据转换为目标模式数据的过程，主要包括协议式交换和标准化交换。协议式交换通过一个已制定的交换协议完成数据交换；标准化交换通过统一的标准实现跨平台数据共享交换。（4）数据集成是将不同数据集成在一起并支持访问数据源的技术，主要包括模式集成和数据复制两种技术。模式集成可以利用统一查询接口，通过中介模式在原始数据库中获取数据。数据复制将可能用到的数据复制到统一的数据源，通过单一访问实现数据获取。1.2.2智能化训练智能化训练主要利用各类算法模型，形成集成化的样本处理中心与模型训练中心，搭建集算法构建、智能标注、模型训练于一体的智能化服务体系。（1）基于开源软件库TensorFlow的训练与部署。利用TensorFlow机器学习框架，实现机器学习和深度学习算法的训练与部署。在训练模型部分，首先，需要完成训练数据的读取与标准化处理，将其传递到高等级机器学习算法库并进行训练。然后，通过设置TensorFlow计算分配方法，选择训练的计算处理器如中央处理器（centralprocessingunit，CPU）或图形处理单元（graphicsprocessingunit，GPU）。最后，将训练好的策略模型进行保存，并在多种应用场景中部署通过训练保存的神经网络模型。（2）建立AI分析模型中心。利用基础测绘数据、地理国情普查数据和监测数据，构建时空信息、多数据源、多尺度的样本库。基于TensorFlow2.0框架，利用TensorFlowLite进行模型转化，并采用深度学习方法进行模型训练，主要包含遥感影像场景训练和视频监控场景训练。遥感影像场景训练通过影像分割方法，例如多尺度分割、均值漂移（meanshift）分割等进行精准提取。利用影像光谱特征、形状特征、纹理特征等进行地物识别，包括但不限于地块、道路、房屋、特殊地物识别。通过对比两期遥感影像，采用AI自动化技术提取变化的图斑。视频监控场景训练通过建立AI分析模型库，开展挖掘机、堆土堆砖、大型车辆等多对象识别工作，并创建图像识别原型，从而对各种土地违法行为进行特征分析。基于多种AI算法训练得到不同的神经网络、概率图或其他机器学习模型，封装成AI中台应用并放于各个训练环境[3]。此外，还为中台配备算法自更新、识别类型自增加、识别精度自提升等能力算法，提升AI中台的自迭代更新能力。（3）智能光学字符识别（opticalcharacterrecognition，OCR）技术。智能OCR技术基于深度学习方法对传统OCR技术进行改良[4]，利用卷积神经网络（convolutionalneuralnetworks，CNN）、循环神经网络（recurrentneuralnetwork，RNN）等技术实现。针对低分辨率、强光影、大角度倾斜，能够实现自动定位和整行文字识别，通过结构化处理输出结果[5]。（4）地理知识图谱。地理知识图谱作为一种具有显著时空特征，并与地学作用机理、地理空间人工智能（GeoAI）与知识图谱有机结合的科学，以“人-机”可理解、可计算、可推理的知识体系为研究内容，利用地理科学与人工智能科学，提升对各类地理事物动态感知和智能推理的能力[6]。通过知识图谱建立各类关联关系、明确各项语义规则、构建行业关系网络，同时借助深层次语义挖掘技术，形成从“概念”到“规则”再到“分类体系”的知识表达模型。1.3功能设计1.3.1“数据超市”“数据超市”在数据治理技术基础上，围绕数据标准、数据抽取、数据成果、数据更新、数据应用等内容，对行业数据进行规范管理及加工、包装等处理，从而形成体系、类别的数据产品，为客户通道提供一套流程[7]，如图3所示。图3“数据超市”架构1.3.2AI中台AI中台集信息与通信技术（informationandcommunicationtechnology，ICT）为一体，将可重复使用的AI模型和AI服务沉淀共享，快速组合、组装并产出一套成熟的模型架构。主要通过创建行业样本库、模型库，结合人脸识别、智能OCR识别、深度学习等AI通用服务技术，集成算法、模型等AI能力，封装搭建AI中台，从而实现自然资源行业的场景应用。AI中台主要包括样本中心、模型中心、管理中心和展示中心，具体架构如图4所示。图4AI中台架构（1）样本中心。针对现阶段数据样本采集难、效率低，训练数据量大、数据稀缺，标注数据多、成本高，缺乏统一样本格式、数据质量差等问题，样本中心具有丰富开放的数据管理、高质量的数据加工、高效率的数据处理、安全可靠的数据服务等优势，可通过智能数据样本采集、智能标注、智能清洗等操作提供一站式服务。（2）模型中心。针对已有和所需的行业特殊场景模型算法，模型中心对所有模型进行统一管理、训练、共享和转换，支持多种本地化和第三方模型导入管理。通过模型共享与转换，可实现不同组织或项目间的模型共享，同时能够轻松获取端计算模型软件开发工具包（softwaredevelopmentkit，SDK），适配多种芯片和操作系统。（3）管理中心。管理中心提供数据管理、权限管理、资源管理、运维管理等服务，对AI中台所需的各项功能进行管理统筹。（4）展示中心。展示中心主要针对用户所需服务进行具体功能模块展示，将开发模型结合应用场景，创建可视化展示、在线解译、比对核查等具体应用服务。2场景应用场景应用基于数据治理和AI中台能力，结合自然资源具体业务，从态势感知、数据挖掘、监测预警、决策优化角度出发，构建多专题行业场景体系。2.1行业知识图谱行业知识图谱围绕不动产登记等自然资源行业业务，基于数据治理成果，建立统一的数据库，挂接自然资源实体的位置、界限等信息，通过知识抽取、知识融合、知识推理和应用等形成行业知识图谱，在数据预处理、模型训练中提供知识规则，创建“人-地-房”于一体的行业知识图谱库[8]。设计知识图谱问答系统，基于知识图谱组件和脑库时空构建组件，将空间和非空间数据结合，实现具体案件的空间推理和具体场景的应用，具体框架如图5所示。图5自然资源知识图谱框架2.2智能客服依托AI智能引擎，利用语言识别、关键字导航等能力，开发自助交互式、场景代入式、线上线下人机交互的一站式智能客服，为企业和群众提供7×24h在线咨询与沟通服务，助力行业业务办理智能化、便民化，具体架构如图6所示。图6智能客服架构2.3智能辅助审批智能辅助审批基于行业知识图谱，通过创建业务办理标准化流程，利用AI中台智能化识别与解译能力，针对具体业务进行规则辅助，从而构建智能辅助审批“六步曲”，即提出申请、清单确认、上传录入、OCR识别、智能判别、电子制证。（1）提出申请。用户根据需求，选择业务审批类型（手动输入、语音录入）。（2）清单确认。根据用户所选的业务类型，系统自动匹配所需的材料列表清单。（3）上传录入。用户进行电子材料上传。（4）识别分析。系统利用OCR等技术进行智能识别，并与标准化模板进行叠加分析。（5）智能判别。系统根据识别分析结果，智能判别合规性，自动将审批流程流转至对应责任人或责任单位。（6）电子制证。责任人或责任单位确认后，系统可进行智能化电子制证。2.4智能监管智能监管主要通过遥感卫片AI监管和视频监控AI预警两种方式，将其应用至自然资源行业具体的监管业务（如“非农化”“非粮化”监管）。2.4.1遥感卫片AI监管基于各类日常遥感卫片，开展影像分割提取、目标识别检测、区域变化检测、图斑核查下发等卫片智能监管工作。（1）影像分割提取。对所选区域内耕地、建设用地、农房、林地等各类地块进行智能识别检测和提取。（2）目标识别检测。通过不同目标的光谱特征、形状特征、纹理特征等诊断指标，对区域内目标开展识别检测。（3）区域变化检测。支持不同时期影像变化对比，对变化区域进行智能标注。（4）图斑核查下发。根据违法行为监测结果，审核人进行相应类型结果复核，最终将其转发至对应的现场执法人员终端。2.4.2视频监控AI预警结合当下视频监控优势，该方式接入行业视频探头信息，利用AI中台模型训练能力，添加各类违法行为识别场景和无关地物分割模型[9]，针对“非农化”“非粮化”、批后监管、森林防火等具体场景开展视频监控识别预警，并将识别结果进行区别分类，人工审核完成后将其下发至执法人员。具体流程如下：识别违法行为，从AI中台样本中心及模型中心选择所需地物识别类型及场景；分割无关地物，对监管区域外的无关地物进行剔除，降低无效预警率，提升预警实际效能。2.5舆情监控舆情监控利用AI中台的爬虫抓取、采集处理技术，对当前互联网、自媒体中的自然资源行业相关信息进行监测监管，实时掌握本行业热点事件，设置自动预警阈值，超前处置各类公共舆论危机事件。（1）爬虫识别。针对当前各类流行的社交媒体平台，创建行业舆情热词，对目标平台进行多维度识别。（2）智能预测。将爬虫识别内容进行热度排行，对舆情事件的发展脉络、特征分布、风险等级进行自动总结，利用大数据能力提供趋势智能预测，设定舆情预警阈值。（3）警报处置。如果舆情数值超过阈值，平台自动推送预警信息，对当前各类舆情信息进行关联分析，并通过AI中台自动生成危机解决方案。利用行业知识图谱将方案下发至相应的处置责任人或责任单位，从而实现公共舆论危机事件的超前预知与超前处置。3结论当前，大数据和人工智能战略背景下搭建的“自然资源大脑”旨在为行业“数智化”转型迈出重要一步。本文所提及的“自然资源大脑”建设体系主要依托大数据治理、人工智能等ICT技术，探索形成以空间数据治理为基础、AI中台为支撑、场景应用为核心的整体架构。“自然资源大脑”可以在行业知识图谱、智能客服、智能辅助审批、智能监管、舆情监控等行业场景发挥智能化作用。目前，自然资源行业内的智能算法尚不能实现全精准，仍然需要不同程度的人机交互与人工复核。未来，随着各类智能算法的不断迭代更新，整个体系也将不断更新完善，这样才能真正实现本文提出的“自然资源大脑”建设构想。致谢特别感谢中国科学院精密测量科学与技术创新研究院任栋对本文写作的指导与帮助！

      自然资源信息化杂志发表 2022年5期

    • 经济地理学视角的城市土地经济密度影响因素及其效应
      作者：吴一洲，吴次芳，罗文斌(1.浙江工业大学城乡发展与人居环境设计研究中心，浙江杭州310014；2.浙江大学土地科学与不动产研究所，浙江杭州310029；3.湖南师范大学旅游学院，湖南长沙410081)1引言改革开放以来,中国的工业化、城镇化持续快速发展,城镇化率从1978年的17.9%上升到2009年的46.5%,全国城镇人口总量达6.2亿人；城镇建成区面积由1981年的7438km2扩张到2008年的3.63万km2,28年间城镇占地扩大了近5倍（还有2.4万km2的开发区面积未计入）[1]。然而,快速城市化发展背景下,以“土地换增长”的城市发展模式在各地屡见不鲜,“土地”指标紧缺,但利用集约度又较低。在这种城市土地资源供给的低效与稀缺并存的矛盾情景下,部分地区土地利用与经济增长之间的矛盾日益凸显。在当前的城镇化过程中,城市经济增长与土地资源消耗之间的关系已经引起了学术界的广泛关注。从城市的发展历史看,土地利用与经济产出的协同发展是城市经济总量增长的重要过程,在区域差异及其产生机制研究中具有重要意义[2]。城市土地是各种经济行为与活动的空间载体,城市经济增长映射在空间上就是土地经济密度；城市土地经济密度是反映城市地域空间扩展与其空间经济产出两个过程协调效率的重要标准,是土地资源利用过程中投入与产出效率的表征,是衡量城市土地利用经济效益的关键指标[3],也是城市土地管理水平高低的重要反映。本文基于传统经济地理学、新经济地理学的基本理论,对城市土地经济密度差异格局的驱动因素及其影响效应进行探索,有助于了解快速发展过程中,城市土地利用效益的宏观机制,并为优化城市土地利用战略提供启示。2基于经济地理与新经济地理学的分析框架传统经济地理学把城市经济增长归为资源禀赋和区位优势两个方面,认为产业集聚的主要原因是不同区域之间经济地理因素的差异[4]。该理论能解释中国东北地区依托资源优势和港口区位发展成为重工业基地的集聚现象,但对于资源相对贫乏、区位优势不明显的东南沿海地区在改革开放后迅速发展的事实缺乏解释力；同时,资源条件均质的区域也会产生产业的不均衡集聚形态。新经济地理学与传统经济地理学的一个最显著的差别,在于采用不完全竞争、报酬递增和多样化需求假设[5]。新经济地理学提出的收益递增、不完全竞争模型和“路径依赖”等三个命题对传统经济地理学未能解释的现象提供了启示[6]。通过对经济增长理论与空间组织机制相关研究的回顾,根据城市土地经济密度的宏观机制研究目的,本文基于经济地理理论构建了基于“资源禀赋—空间机制—政策效应”的城市土地经济密度影响因素的分析框架：（1）首先,城市土地经济密度依赖于经济地理层面的第一性经济基础（firstnatureeconomicbase）,即资源禀赋,它决定了要素投入的初始基础。根据传统经济地理学的相关理论,自然资源与区位优势是初始禀赋中最为关键的因素,具有初始禀赋相对优势的区域,可以通过出口提高资本积累和购买力,从而提升该区域经济体的经济产出效率。相反,经济学著名的“资源诅咒”命题则认为：由于依靠资源发展的产业增长会削弱其他产业的发展,加上地区对进口的保护,使得资源丰富的地区增长反而逐渐停滞[7]；同时,政府干预传导机制加上产权安排的不合理,在一定程度上会导致政治寻租现象增多,进而影响劳动力和资本实质作用的发挥[8]。（2）其次,依赖于新经济地理层面的第二性经济基础（secondnatureeconomicbase）,即拥有自由区位决策的企业集群,也就是“集聚经济”,它的动态变化是要素投入转化为经济产出的关键。企业和人口在城市的集聚有利于节约交易成本、共享设施与信息、以及竞争带来的创新激励等等诸多益处；消费者对商品的多样性偏好、地区之间运输成本以及厂商内部规模经济同时构成的金融外部性（pecuniaryexternalities）[9],加上厂商和企业之间的外部规模经济效应[10],使得城市的土地经济产出效率得以显著提高[11]。集聚经济带来的规模报酬效应,主要体现在三个层次上：①范围经济（economicofscope）,即企业内部的规模经济,指总产量的提高可降低平均成本；②马歇尔外部性(Marshallianexternalities)[12],即同一行业的企业在特定地区的集聚,由技术溢出、交易成本下降等效应引起平均成本的下降；③雅各布斯外部性(Jacobsexternalities)[13],即在城市集聚的各行业通过其前向和后向联系,能使多个行业的成本降低。（3）政策与制度是要素流动的被组织机制,通过控制要素流动中的交易费用来影响资源配置方式与布局模式。传统的古典经济学和新制度经济学都把制度作为经济增长的重要变量。由于中国政府一直以来都在资源配置中占据着主导地位,因而政策与制度对经济增长的效应就尤为显著,如早期中国的工业发展基本上都是由中央统一布局的,1978年开始实施的改革开放政策首先确定东部沿海地区为先行区。从实际发展态势看,中西部地区比东部沿海地区的自然资源丰富,但东部的经济发展水平要高于中西部,东部地区的开放进程快于中西部,其中政策的引导绩效差异十分明显。3研究数据与分析方法3.1研究数据通过对城市土地经济密度的内涵解析,本文研究的主要对象确定为城市物质空间地域范围内,城市经济活动对应的土地经济密度,即非农产业（二三产业）产值与城市建成区面积的比值。研究采用的数据均来源于《中国城市统计年鉴》、《中国国土资源年鉴》和《中国统计年鉴》,其中空间密度分析与空间自相关集聚指数的分析数据来源于1986、1998、2008年的《中国城市统计年鉴》,而对于影响因素的模型估计数据来源于2004—2008年的《中国城市统计年鉴》、《中国国土资源年鉴》和《中国统计年鉴》。在研究时间跨度内,有部分城市进行了行政区划的调整,因此在空间单元与数据中也进行了相应的归并,研究确定的地级市单元为286个。3.2分析方法3.2.1空间密度分析“Kernel平滑”或“KDF（kerneldensityfunction）分析”通过估计给定搜索半径内的所有表面数据来估计事件的发生强度,能有效地建构空间发生几率地图和探索集聚的现象[14-15]。KDF的计算方法基于二次核密度的计算功能,具体可见Silverman[16]。本文借助ArcGIS9.2空间分析平台,实现基于KDF的空间密度分析,主要用于对城市土地经济密度的空间分布格局进行识别。3.2.2空间相关分析空间自相关分析（SpatialAutocorelationAnalysis）中的全局自相关分析将Moran’sI检验作为测度变量空间相互依赖水平的指标[17],指相邻的单位有一个变量相似的价值观,可以解释空间集聚和离散的程度[18],如式1：3.2.3面板数据模型研究中经常需要同时分析由横截面观测值和时间序列观测值结合起来的数据,这种数据结构被称为面板数据（paneldata）,这种数据结构与纯粹的横截面数据和时间序列数据有着显著的差异。因而,以往采用的计量模型和估计方法就需要有所调整。根据不同个体的差别,包括固定效应模型（fixedeffectmodel）和随机效应模型（randomeffectmodel）两种[19]。4城市土地经济密度的空间特征与影响机制4.1土地经济密度时空演化的特征性事实：地级市层面的分析图1中国城市土地经济产出空间密度分析图Fig.1TheanalysisofthespatialdensityofurbanlandeconomicoutputinChina图1绘制了1985、1997和2007年城市土地经济密度的空间格局,可以看出,自1985年以来,城市土地经济密度的高值区均位于东部沿海地区,且三个时期的空间集聚指数Moran’sI的结果均达到了在1%显著性水平上的空间集聚形态特征,同时Z值逐年递减,说明集聚地域的范围在不断扩大,这与多年来的区域政策导向具有明显的耦合性,即东北地区、长三角地区和珠三角地区一直在国家的空间战略与政策导向中占有重要的地位,且取得了较高的土地经济效率。通过对比分析三个时期的空间格局,发现其中存在一些局部性差异,具体表现在：（1）整体上看,集聚形态有所加强,1985年更多地呈现为点状分散格局,而2007年则形成了明显的连绵带状特征,即产生了空间溢出作用；（2）区域Ⅰ（东北地区）出现了由北向南集聚的趋势,1985年的黑龙江高值点在2007年中已经消失,经济重心向辽宁和吉林偏移；（3）区域Ⅱ（甘肃、内蒙古等中部地区）出现了由东向西的“梯度型溢出”特征,集聚形态由点状逐步向带状过渡,说明城市土地经济密度的区域内差异在逐步缩小；（4）区域Ⅲ（珠江三角洲及南部沿海地区）也出现了由点状集聚向面状（带状）集聚的特征,广西、福建与广东之间的差异也有所缩小。从三个时期的演化过程分析中,得出以下结论：（1）东部沿海地区是中国城市土地经济密度的最高的区域；（2）城市土地经济密度的空间分布形态呈现由点状向面状、带状集聚形态的转变趋势；（3）城市土地经济密度具有显著的空间相关性和邻域辐射效应。4.2城市土地经济密度的影响因素分析模型构建根据需要检验的初始禀赋、集聚经济和政策效应三个维度影响因素的作用,构建面板数据模型,形式如下：式2中,Yit表示各年份各地级市的城市土地经济密度,采用每个城市建成区的地均非农产业产值进行表征,这是衡量城市空间经济产出效率的变量,值越高说明效率越好。模型中的其余字母表示常数项、变量系数和残差。解释变量如下：X1是表示该城市的初始禀赋影响因素的向量。本文主要选取两个表示初始禀赋的变量：城市拥有资源数量（resource）、拥有劳动力的数量（labor）。区域内自然与劳动力资源的初始禀赋直接影响着区域经济活动的类别、规模与效益[20],在一定程度上决定了区域经济活动产生的现实可能性及增长的能力。考虑矿产资源分布的大尺度性和数据的可得性,选取各省煤炭、石油和天然气三种主要自然资源的储量（剩余可开发量）与全国均值的比值来表征城市所拥有的自然资源数量（resource）；用全社会从业人员总数与全国的平均值的比值来表征劳动力数量（labor）。X2是表示该城市中集聚经济水平影响因素的向量。城市范围内的报酬递增特征是城市得以产生和发展的基础,即城市集聚经济[21]。关于城市集聚经济的来源和性质,根据国内外相关研究结论[22-24],将集聚经济从三个方面进行理解：第一,产业关联。本研究选择了企业数量、产业多样性与专业化水平三个变量进行衡量,具体定义如下：企业数量（firm）为该城市的工业企业数与全国均值的比值；专业化水平（specialization）采用就业在部门间的分布来衡量[24],研究定义Sitj是t时期j部门在i城市中的就业份额,则相对专业化指数为：其中,Stj为t时期j产业部门在全国所占份额；产业多样性（diversity）采用HH（IHirshman-HerfindahlIndex）指数的倒数进行衡量,即所有产业部门就业份额平方加总的倒数,即相对多样化指数Deversityit=1/∑Sitj-Stj。第二,交易成本。新经济地理学认为交通费用与贸易屏障之间的均衡关系是决定产业收益递增机制（路径依赖）产生的重要因素。本文中用各城市对外交通量代理此变量,即城市客货运交通量与全国平均值的比值,来衡量不同城市的交通成本（transcost）。第三,人口集聚。高素质的人才与人口的空间集聚带来企业商品消费者购买力的扩大,推动了该城市区位市场潜力的提升。本文用人均GDP来衡量消费者购买力；用平均受教育年限①居民平均受教育程度采用6岁及以上人口平均受教育年数,假定文盲半文盲、小学、初中、高中、大专以上教育程度的居民平均受教育年数分别为0年、6年、9年、12年、16年,公式为：H=prim×6+juni×9+seni×12+coll×16,其中prim、juni、seni、coll分别表示小学、初中、高中和大专以上受教育程度居民占地区居民6岁以上人口的比重,H表示人力资本,数据来源于《中国统计年鉴》（由于缺乏地级市数据,这里采用省级数据进行近似替代）。来衡量人力资本质量（humancapital）。X3是表示政策效应因素的向量。政策效应是中国长期以来区域发展差异形成中的重要因素[25]。本研究从土地市场化程度和对外开放度两个角度进行衡量。土地市场化程度（land-market）参考已有的研究[26],将各种土地使用权交易方式的市场化权重确定如下：土地一级市场中,招标、拍卖、挂牌出让一般被认为是市场化程度较高的形式,因而权重均取1,租赁为0.5,协议出让为0.3；土地二级市场中的三种主要方式均采用较为完善的市场调节方式,因而权重也为1,以此计算各城市的土地市场化水平,并取其与全国平均水平的比值赋值变量。对外开放度（open）采用地均实际利用外资强度（以城市建成区面积计算）与全国平均水平的比值进行衡量。4.3城市土地经济密度的影响因素估计结果分析除估计全国286个城市以外,为考察系数的稳健性,本文还对东部和中西部城市进行了分别估计。通过Hausman检验显著支持固定效应,另外,当观测值是大尺度的地理单位时,最好采用固定效应法进行估计[27]。对于全国范围内的估计来说,由于横截面个数大于时序个数,所以采用截面加权估计法（CrossSectionWeights,CSW）。表1城市土地经济密度的影响因素估计结果Tab.1Theestimatedresultsoftheinfluencingfactorofurbanlandeconomicdensity表1表明,本文选取的变量对城市经济密度具有很强的解释力,回归决定系数都达到了95%以上,同时,DW检验值也较理想,说明变量之间未存在明显的多重共线性。接下来对估计结果进行逐项分析：（1）初始禀赋。从全国层面上看,自然资源禀赋总体上对城市经济密度有着正向的作用。但从分区域估计结果看,自然资源禀赋对东部城市空间经济产出起到了不显著的负向作用,而对中西部城市则呈显著的正向作用,即中西部城市土地经济密度更多依赖于自然资源。同时,劳动力变量的估计结果整体上呈不显著的正向效应,分区域估计中也出现了与自然资源变量相似的情况,说明中西部城市更依赖于劳动力初始禀赋。因此,中西部城市与东部相比,更偏向于初始禀赋依赖性。（2）集聚经济。在产业关联方面,企业的空间集聚在全国和分区域的估计中都显著呈正向效应,有利于城市土地经济密度的增长；产业专业化水平变量在全国和分区域的估计中均呈负向效应,在中西部城市估计中不明显；产业多样化水平在估计中显著性均不高。可见,城市的产业关联效应还不显著,说明中国的产业集聚仍处在初步的空间集中阶段,尚未完全发挥产业的“集群效应”,且在当前阶段,产业多样性比专业化更有利于城市经济增长。在交易成本方面,交通费用在三个估计结果中均呈显著的正向作用,说明交通费用的降低有利于土地经济密度的增长,且其对于东部城市的作用强度要高于中西部,也支持了东部集聚与溢出效应比中西部更为显著的观点。在人口集聚方面,消费者购买力在三个估计结果中均呈显著的正向作用,说明它能带来城市土地经济密度的提高。人力资源素质的估计结果也都呈现显著的正向效应,对比之前劳动力数量的估计结果,说明人力资本素质相比劳动力数量,对区域的经济发展更为重要；从回归系数可以看出,人力资本素质对于东部城市的促进作用也要大大高于中西部城市。这是因为东部城市工业化水平相对较高,因而对人力资本素质也提出了较高的要求,而中西部城市则大多仍处于工业化的初级阶段,对劳动力的素质要求不高,其效应也就不如东部显著。（3）政策效应。土地市场化水平的回归结果显示,其对土地经济密度的增长起到了负向的作用,但除东部城市外,都不显著,与王青等[27-28]的结论一致；进一步分析发现土地市场化程度的空间分布也表现出一些与经济发展规律不相符的特征,如北京、天津和山东等发达地区的土地市场化程度处于全国的较低水平,因为近年来这些地区以划拨和协议出让为主的用地比重相对较高,且整个土地二级市场规模相对较小。如2007年,北京、天津、上海、深圳、珠海、广州等东部沿海经济较为发达的城市,其划拨和协议出让的土地占到一级市场的80%以上,而齐齐哈尔、遵义、三亚等中西部城市的土地市场化水平处于全国的较高水平。究其原因,虽然这些地区一级市场中土地交易的市场化程度并不是很高,但是二级市场的交易规模普遍较大,使得土地市场化程度总体相对较高。另一方面,对外开放政策对城市空间经济产出起到了显著的正向作用,且对东部城市的影响要高于中西部城市,说明发展外向型经济有利于城市土地经济效益的发挥。可见,不同政策的作用机制不同,影响效果也不同。5结语本文从经济地理学视角构建了基于“要素投入—空间机制—政策效应”的分析框架,从资源禀赋、集聚经济以及政策与制度三个方面,建立了城市土地经济密度实证分析理论框架。通过空间分析与计量经济分析,发现城市土地经济密度的总体空间格局存在以下特征：首先,东部沿海地区是城市土地经济密度的最高的区域；其次,空间格局呈现由点状向面状、带状集聚形态的转变趋势；同时,具有显著的空间相关性和邻域辐射效应。对城市土地经济密度影响因素的实证分析结果,研究发现：（1）从全国层面上看,自然资源禀赋总体上对城市土地经济密度起着正向效应,但中西部城市与东部相比更偏向于依赖初始禀赋；（2）城市中产业集聚效应十分明显,但仍处在初步的空间集中阶段,且在当前阶段,产业多样性比专业化更有利于城市土地经济密度的提高；（3）城市中交通成本的降低起到了正向效应,同时,东部城市的集聚与溢出效应比中西部更为显著；（4）消费的多样性也起到了正向效应,同时,人力资源素质对于东部城市的影响效应要高于中西部城市；（5）不同政策的作用机制不同,影响效果也不同,经济开放政策具有明显的正向效应,但就目前来看,土地市场化政策对土地经济密度的影响并不显著。由此,可以得到对于城市土地利用战略的几点启示：（1）对于中西部城市,应改变过于依赖自然资源禀赋的发展模式,加快新型工业化与产业结构升级转型的进程,城市土地开发应更多地发展集约型高效率的现代服务业；（2）城市土地的空间配置要注重产业的集聚性,城市形态与土地利用分区要注重引导产业的空间集聚,土地利用功能类型要适应产业结构升级的需求,如发展生产性服务业等；（3）增加区域内外交通体系建设,保证经济要素的空间流动便捷性,最大程度发挥城市土地利用的外部辐射与带动效应；（4）人才和知识资源对于土地经济密度的提高具有显著的间接作用,加快人力资源的建设是土地经济密度提高的必要基础之一；（5）继续深化市场机制的资源配置效应,充分体现土地市场化带来的实质性经济效益。（References）:［1］姚士谋,冯长春,王成新,等.中国城镇化及其资源环境基础［M］.北京：科学出版社,2010：106-110.［2］郑新奇.城市土地优化配置与集约利用评价［M］.北京：科学出版社,2004：10-21.［3］罗罡辉,吴次芳.城市用地效益的比较研究［J］.经济地理,2003,23（3）：367-370.［4］金煜,陈钊,陆铭.中国的地区工业集聚：经济地理、新经济地理与经济政策［J］.经济研究,2006,（4）：79-89.［5］刘安国,杨开忠,谢燮.新经济地理学与传统经济地理学之比较研究［J］.地理科学进展,2005,20（10）：1059-1066.［6］ArthurB.Positivefeedbackintheeconomy［A］.In：IncreasingReturnsandPathDependenceintheEconomy［C］.AnnArbor：UniversityofMichiganPress,1994：33-49.［7］Sachs,J.,WarnerA.Fundamentalsourcesoflong-runsgrowth［J］.AmericanEconomicReview,1997,87（2）：184-188.［8］徐康宁,王剑.自然资源丰裕度与经济发展水平关系的研究［J］.经济研究,2006,（1）：78-89.［9］KrugmanP.Increasingreturnsandeconomicgeography［J］.JournalofPoliticalEconomy,1991,99（3）：483-499.［10］陈良文,杨开忠.集聚与分散：新经济地理学模型与城市内部空间结构、外部规模经济效应的整合研究［J］.经济学（季刊）,2007,7（1）：53-70.［11］陈玮.论集约用地与产业集聚［J］.中国土地科学,2000,14（6）：14-17,30.［12］MarshallA.Principlesofeconomics［M］.London：Macmillan&Co.,1920：241-266.［13］JacobsJ.ThedeathandlifeofgreatAmericancities［M］.NewYork：VintageBooks,1961：145-155.［14］LaiP.C.,WongC.M.,HedleyA.J.,etal.Understandingthespatialclusteringofsevereacuterespiratorysyndrome（SARS）inHongKong［J］.EnvironmentalHealthPerspectives,2004,112（15）：1550-1556.［15］吴一洲,吴次芳,罗文斌,等.浙江省城市土地利用绩效的空间格局及其机理研究［J］.中国土地科学,2009,23（10）：41-46.［16］SilvermanB.W.Densityestimationforstatisticsanddataanalysis［M］.NewYork：ChapmanandHall,1986：13-19.［17］RobertH.Spatialdataanalysis：theoryandpractice［M］.London：CambridgeUniversityPress,2003：273-283.［18］LongleyP.,GoodchildM.,MaguireD.,etal.Geographicinformationsystemsandscience［M］.London：JohnWiley&SonsLtd,2001：51-63.［19］伍德里奇.计量经济学导论：现代观点［M］.北京：中国人民大学出版社,2003：120-130.［20］李小建.经济地理学［M］.北京：高等教育出版社,2006：44-54.［21］Rosenthal,S.,Strange,W.Evidenceonthenatureandsourcesofagglomerationeconomies［A］.HandbookofRegionalandUrbanEconomics［M］.Amsterdam：NorthHolland,2004：121-124.［22］Abdel,Rahman,H.M.,Fujita,M.Specializationanddiversificationinasystemofcities［J］.JournalofUrbanEconomics,1993,33（2）：159-184.［23］Fujita,M.,Krugman,P.,Mori,T.Ontheevolutionofhierarchicalurbansystems［J］.EuropeanEconomicReview,1999,43（2）：209-251.［24］Duranton,G.,Puga,D.Micro-foundationsofurbanagglomerationeconomies,HandbookofRegionalandUrbanEconomics［M］.Amsterdam：NorthHolland,2004.［25］KanburR.,ZhangXB.FiftyyearsofregionalinequalityinChina：ajourneythroughcentralplanning,reformandopen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      中国土地科学杂志发表 2013年1期

    • 乡镇国土空间规划在国土空间规划体系中的意义
      作者：巨野景锐规划建筑设计有限公司张红燕   随着我国社会的不断发展和经济的稳步发展，土地空间规划越来越受到重视。乡镇是国家基层，没有城市开放，土地资源却较为丰富。因此，城市国土空间规划必须纳入国土空间总体规划的重点工作。但是，由于乡镇工作的复杂性，土地规划存在一些问题。比如，乡镇两规内容与实际控制的对应性不高，乡镇部门对乡镇总体规划的工作方案不完全了解，执行不到位。下面主要分析乡镇土地空间规划的意义，为提高工作效率和质量提供参考，一、国土空间规划中村镇规划的重要意义乡镇作为五级国土空间规划中的最底层，但由于其职能的传递和贯彻，使得“多规合一”在乡镇区域的传递和贯彻，生态红线、永久基本农田、城镇发展“三线”，都将进一步加强乡镇区域的自然资源规划和合理的开发利用。尤其是乡镇区域在自然资源、生态保护等方面起到了重要的作用，并将其纳入到国土空间规划中，这对高层次国土空间规划的执行起着至关重要的作用。同时，由于城镇和城镇等具有不同特点的区域元素，在城镇和城镇的结构中，存在着城乡二元性，这将影响到城镇区域的整体规划与详细规划的有机结合。比如，城镇地区产业发展、市政基础设施、市政设施布局等都要有一个整体的规划，充分发挥城乡一体化的功能，并要统筹规划与县城的联系。二、乡镇级空间规划改革的要求（一）国家治理的现代化需要乡镇规划控制与行政权力的协调从本质上讲，空间规划是一个国家进行空间治理的重要手段。新的国土空间规划体系作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手，也将重构各级政府之间的关系，成为规范地方发展的重要治理工具。乡镇政府作为我国行政体系的基本单元，应在有限行政权力的约束下，积极响应国家治理体系现代化的目标，构建与乡镇行政权力高度匹配的规划控制体系，探索符合现代治理要求的乡镇行政权力体系重构。乡镇作为一级地方政府，应对整个国土空间的保护、开发、利用和治理进行统筹指导和控制。（二）城乡发展一体化要求乡镇承担起自然资源和生态保护的角色党的十八大以来，生态文明成为指导我国各方面建设的重要思想。《若干意见》中明确提出了“生态优先、绿色发展”的理念，要求国土空间规划体系的构建要基于生态视角和生态价值观。城镇作为最接近自然资源的政府层级，在自然资源和生态保护中发挥着重要作用，是国土空间规划有效实施的关键。此外，乡镇的产业发展、基础设施和公共服务设施布局需要统筹安排，充分发挥城乡统筹的作用，既要考虑与县市的衔接，也要考虑与村庄的融合。（三）实现村镇高质量发展和高质量生活，是新型城镇化的客观要求建立和完善分类国土空间规划体系是推动高质量发展的重要举措，也是国家新型城镇化的客观要求。与传统的乡镇总规、镇村总规相比，新时期的农村土地空间规划强调对各类自然资源的管理和整个区域空间资源的有序开发利用。既要实施“多规合一”，又要充分重视城镇、农业、生态的发展质量，促进发展方式、生活方式、治理方式的转变。显然，要实现高质量的乡镇发展，仅靠县市两级的国土空间规划难以实现，必须因地制宜深化乡镇一级的详细国土空间规划。三、分析了农村土地空间规划的现状和问题（一）乡镇两部法规内容与实际控制的对应性不高作为城镇基层部门，在国土空间规划中属于最底层单位，乡镇单位存在诸多“多规冲突”。从目前的发展情况来看，村镇核心规划从属于村镇总体规划和村镇土地利用总体规划(以下简称“两规”)。乡镇规划涉及“两规”的诸多问题，主要表现在三个方面：一是规划目标分离；二是技术路线未按规定要求实施，存在偏差；三是规划方案实施中采取的方法与计划不一致。因此，实际规划工作与计划整体不一致，损害了两部法规的权威性。同时，在规划村镇用地和空间时，注重依托地方发展战略，引导地方村镇空间规划发展，但大多存在重视城市中心区建设、缺乏统筹规划理念等问题。此外，由于缺乏相关技术经验，过于依赖城市总体空间规划的论证框架和指导，未能根据村镇的实际情况制定相应的解决方案，降低了农村空间规划的工作质量。总而言之，当前要着力解决乡镇两部法规内容与实际工作衔接度不高的问题。（二）村镇总体规划向下传递和实施效果不理想从村镇发展来看，村镇总体空间规划虽然比较完整，但规划下的详细方案略显不足，如控制性详细规划、村镇设计、村庄规划方案的完成等。这将影响村镇总体空间规划的实施效果。同时，基于村庄规划导则的分析发现，乡镇空间规划中的村庄规划一般只是制定宏观的指导性规划，例如，划定中心村区域和基层村。但是对于如何在村里进行实际的规划建设，并没有详细的规划，或者说没有这方面的规划内容。在规划城镇用地空间时，通常分为建设用地和非建设用地，特别是在规划村庄用地时，也可称为“三区四界”。但村庄专项规划相对简单，缺乏完善的规划方案，村庄的实际空间规划缺乏有效的指导方案。（三）二元土地制度明显，城乡建设用地复杂从目前乡镇发展状况来看，乡镇二元土地制度突出。调查显示，我国农村建设用地大部分是集体土地，占60%，而农村行政村城镇化率为64%。调查数据显示，我国乡镇空间结构密度低而松散，乡镇人口少，人均建设用地面积大。乡镇土地受上述原因影响，也影响了两个条例的实施效果。首先，乡镇总体规划也借鉴了城市土地利用规划方案。对于集体用地比例高的乡镇，规划质量无法提高。其次，乡镇土地利用粗放，导致监督控制指标与乡镇土地规划实施指标不一致。总而言之，农村空间规划工作受到突出的二元土地制度和城乡建设用地复杂性的影响，导致国土空间规划工作难以推进和发展。四、优化乡镇国土空间规划的具体策略分析（一）确保乡镇规划控制与权力的协同作用在国家空间管治过程中，规划村镇用地空间是一种有效的策略。在推进国家治理体系和治理能力现代化的目标时，新的国土空间规划方案的制定起着推动作用。因此，为了促进地方发展目标的实现，必须根据各级政府之间的关系进行重建。乡镇政府作为我国的基层部门，需要以实现国家治理体系现代化为目标，建立与乡镇权力高度匹配的规划控制体系，重建符合现代治理要求的乡镇权力体系。乡镇是基层政府，制定的土地空间规划需要保证其可行性和科学有效性，促进乡镇土地的合理有效利用。（二）优化创新城市空间用途管制模式在推进农村土地空间规划时，既要高度重视农村资源的保护、开发和利用，又要创新农村空间规划的实践策略。首先，区分国有建设用地和集体建设用地，建立土地准入标准和用地许可制度。对于国有建设用地和集体建设用地，要制定科学的规划方案和可行性高的建设开发许可制度。而且规划许可制度应该和现行的农村建设用地许可制度保持一致，两者之间不应该有矛盾。此外，应优化和更新建设和开发许可制度，以保护土地所有者的利益和外部影响。其次，严格科学地处理好乡镇土地空间总体规划与具体规划方案的关系：一是总体规划和详细规划要按照统一标准进行编制；二是严格执行主导功能区划要素控制法，如明确主导功能和开发强度的具体指标，完善公共服务设施和乡镇基础设施建设等。（三）完善乡村规划方案要有效开展村镇国土空间总体规划，必须完善村庄规划工作方案。因此，在乡镇规划工作中，应采取镇村空间统筹与全域覆盖相结合的措施，提高村庄规划管理控制的工作效果。比如以地图形式为基础，辅以正反列表指标，结合要素、指标、图表、目录四要素作为工作方法，可以提高村庄规划建设管控的工作质量，逐渐成为村庄建设的基础。并且，在乡镇土地空间规划中应建立村庄建设管理控制边界，确保村庄规划的科学性和详细性。另外，在村镇空间规划的基础上，需要建立村庄建设的边界，可以为城市边界地区的发展和规划方案的制定提供参考。以特殊村落为例，如人口众多的大型村落、经济能力较强的富裕村落、历史文化底蕴深厚的名村、传统文化保存完好的村落等，应以符合村镇特点的规划方案为基本指导，严格遵循乡镇政府的控制要求。（四）从单一的乡镇规划向多维空间规划转变在整体规划中，要及时发现现有结构中不合规的问题，积极调整，确保现有的生产经营方式能够适应当前社会发展的需要，增强乡镇经济的竞争力。因此，总体布局应注重全面性、细节性等内容的综合评价。本着城乡经济稳步发展的原则，对振兴乡镇经济给予足够的重视，并确定最佳实施方案。对于空间建设中的分层规划，要注重方案的实际可行性，合理利用现有空间，进行科学划分。同时，要注重公共和庭院空间的利用，加强分析空间的量化表现，确保具体实施方案符合当地群众的实际居住需求。夯实基础，建设现代化新城镇和村庄，完善基础设施，搞好维护，提高管理效率，以可持续的方式规划城镇和村庄的发展。（五）明确边界和责任，支持推进乡镇基层治理乡镇政府作为基层单位，权力最少，事务最多。一个乡镇的同一块土地，往往承载着各种功能需求，面临着上级部门不同的管理职责。比如一条河带往往承载着水利部门的防洪责任，自然保护区的保护责任和林草部门的造林任务，体育部门的体育休闲设施的布局要求，住建部门的市政设施的布局要求等等。同时，乡镇级空间单元处于我国国土空间规划体系的底层，面临着社会矛盾和经济利益冲突的焦点。如果边界不清，管理责任不清，有经济利益的地方就会出现多头管理、争夺权益的问题，没有利益责任的地方就会出现管理空白，导致重复协调，不利于基层治理能力的提升。乡镇总体规划作为最基础的国土空间总体规划，要突破部门壁垒和技术壁垒，协调空间格局，界定管理边界，深入研究如何支撑和提升基层村镇治理能力。（六）发展乡镇循环经济在国土空间规划保护村镇方面，要科学合理规划布局村镇工业区，建立循环经济要求的绿色生态工业园区，在园区内投放污水、垃圾处理设施，积极开展资源循环利用，对传统高污染企业进行节能减排绿色改造。在农业、工业、服务业三大产业中，从企业、园区、社会三个层面，在生产、运输、销售、消费四个环节，探索发展循环经济的有效实现形式。在具体过程中，要加强村镇排水设施的建设、改造和维护；加强垃圾分类监管；重视村镇环保基础设施的管理和维护；建设环卫工人队伍，加强环卫设施的日常维护。（七）规则实施、保障和维护首先是法治保障。加快实施空间规划法律法规，制定相关规章制度和规划导则，科学分配政府部门需要负责的任务，加大各级空间规划的刚性传递。其次是物质保障。大力进行行政体制改革，将决策、执行、监督工作分开推进，确保每个部门都有相应的决策权，对于多个部门，确保全覆盖、不重叠。最后机制保障。首先，要建立以“规划、实施、监测、评价、维护”为核心的动态管理模式，综合分析土地利用、土地利用规划实施、人口及相关信息等情况。针对空间发展的不稳定性，完善近期规划和年度评估修订，确保空间规划的可行性。此外，建立严格的空间规划行政问责和处罚制度，让每一个工作人员都按照严格的规章制度办事，打消犯罪动机。（八）建设绿色交通系统首先，要限制私人交通，大力倡导和呼吁市民乘坐公共交通出行，优先选择绿色共享交通和低碳出行。随着城市化的进一步发展，有必要在城市空间规划中建立强大的绿色交通系统：加强以公共交通为基础的城乡快速公交和地铁轨道交通建设。基于此，有必要在村镇建立多元化的公交枢纽网络，提高公交线路的覆盖率，最终形成层次化、集约化的路网结构，能够有效分流公交客流，提高公交运营效率。这种模式可以有效构建绿色交通体系，减少村镇碳排放，有效实现村镇保护的效果。（九）用地空间优化的需求在乡镇转型过程中，最关键的任务是促进中国农业转移人口的市民化。但在这个过程中，会触及企业、创造就业等很多问题。此外，村镇空间布局的创新和优化具有一定的共性特征和空间优化的性质，会涉及到村镇规划发展、中小村镇发展等诸多问题。提高村镇各方面的承载能力和建设生态环境设施是同样重要的，基本上都涉及到资源环境的承载能力。推进城乡一体化高效发展的前提是对城镇和乡村的发展实行统一规划。制度创新和优化的前提是土地制度。然而，土地资源和空间资源在经济发展中起着至关重要的作用，是城镇转型时期空间规划的基础和土地空间规划的关键媒介。五、结束语传统的村镇总体规划与土地利用总体规划之间存在诸多冲突和尴尬。内容偏离实际控制需求，向下传递和执行力差。特别是乡镇二元土地特征明显，镇村规模差异大，功能不全。相反国家治理现代化的改革对乡镇一级的权力规划、控制和协调提出了更高的要求。城乡一体化发展也要求城镇承担起自然资源管理和生态保护的角色。新型城镇化发展也要求城镇实现高质量发展和高质量生活。在上述背景下，乡镇国土空间规划的重要性不言而喻，需要由国土空间总体规划来承担市县规划的落实，指导详细规划的编制和实施。乡镇土地空间总体规划的重点内容应包括全球自然资源保护、土地空间开发利用、全球空间格局、农村空间布局和村庄建设控制。

      区域治理杂志发表 2022年16期

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