发展低空经济，让通航先飞起来
《经济》杂志 2021年7期 作者：刘一煊
要发展低空经济，就要让通航先飞起来。
2021年2月份，中共中央、国务院印发《国家综合立体交通网规划纲要》。纲要提出“发展交通运输平台经济、枢纽经济、通道经济、低空经济”。这是“低空经济”概念首次写入国家规划，具有标志性意义。低空经济是以低空空域为依托，以通行产业为主导，涉及低空飞行、航空旅游、支线客运、通航服务、科研教育、跳伞、空中体育运动等众多行业的经济概念。
所谓通航指的是民用航空器从事公共航空运输以外的民用航空活动，如农业、渔业、工业、建筑业作业以及医疗卫生、抢险救灾、文化旅游等，以飞机制造为核心，涵盖通航运营、综合保障等，直接涉及新材料、电子、机械、能源等制造业以及培训、售后、租赁、运营、商务、保险、信息等服务业。
近年来，我国通用航空发展局面令人鼓舞，但是从对标制定的通用航空的发展任务，对标欧美通航发展国家，对标民航强国的基本要求来看，我国通用航空发展面临的形势依然严峻，制约通用航空发展的关键问题亟待解决。
通航发展历史新机遇
“十二五”通航产业取得重要进展。自2010年国务院、中央军委出台《低空空域管理改革指导意见》以来，行业环境不断优化，通航产业得到快速发展，地方政府成为推动区域通航发展的主导力量。从投资总量来看，通航产业聚集投资估算超过1700亿元，通用飞机交付总价值约600亿元，各类通航产业园区、基地增长到140余个，遍及内陆28个省区市。
“十三五”通航产业快速发展。民航局通用航空工作领导小组以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻落实《国务院办公厅关于促进通用航空业发展的指导意见》，树立“分类管理”理念，深化“放管服”改革，多措并举、协同共治，开创了通航工作的全新局面。2019年11月全国通用机场数量首次超过运输机场。截至2020年底，全国在册管理的通用机场数量达到339个，比2016年的66个增加273个，增长率为413%;全国获得通用航空经营许可证的通用航空企业523家;通用航空在册航空器总数达到2892架。
“十四五”通航發展历史新机遇。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中强调加快建设交通强国，建设现代化综合交通运输体系，推进各种运输方式一体化融合发展，提高网络效应和运营效率。要稳步建设支线机场、通用机场和货运机场，积极发展通用航空。在2021年初民航局召开的通用航空工作领导小组第六次全体会议上，中国民用航空局局长冯正霖强调，要提高站位，审时度势，抓住“十四五”通航发展历史新机遇。对于工作重点提出要求：一要科学务实编制发展规划;二要全面构建通航高质量发展指标体系;三要持续提升通航监管效能;四要持续深化通航领域供给侧结构性改革，发挥通航运输网络功能，厘清法律属性和业务边界，推进法律规章制修订;五要加强组织领导，狠抓督办落实。
国际通航发展经验表明，当人均GDP达到4000美元时，通用航空产业将进入快速发展通道;达到8000美元时，私人飞机将进入爆发式增长期。中国人均GDP在2017年已达到8836美元，2020年则超过10000美元，我国已经具备通航产业发展的市场条件和消费支撑条件。但是，尽管我国通航发展“热度上升”，但仍然“飞得不高”;虽然“大势向好”，但依旧“路径曲折”。
“落地难”5个障碍
一是低空空域管制严格，通航难起飞。可供实施通航飞行活动的空域少，我国民航使用空域尚不到30%，且大部分为管制空域，对通航开放的低空空域更是凤毛麟角;特别是适合私用和娱乐飞行的空域数量更是十分有限，且范围小、分布散、可用性差。尽管早在2014年，国家空管委就宣布部署全面推开低空空域管理改革，但改革的缓慢，加上通用航空飞行计划审批程序的繁琐及滞后，直接导致了通用航空产业普遍存在“起飞难”的问题。
中国民用航空局原副局长李健曾表示，几乎所有通航飞行活动都必须预先提出飞行计划申请，审批环节、程序相对繁琐复杂，审批至少需要经过军民航2—3个审批层级，通常涉及5—6个部门环节，效率不高。
二是通航机场建设缓慢，通航难落地。通航机场的审批繁琐，涉及空域资源分配、城市规划、土地指标、环保等问题，投资回报率较低，导致地方政府、民间资本对通航机场投资建设不积极。虽然规划至2020年建设612个通用机场，实际建成仅341个，相比美国2万个通航机场，我国通航机场建设缓慢。有些地方政府和企业发展通航的热情很高，但缺少相关专业领域的专家，找不准发力点，有的盲目实施高投入，追求“高大上”，不以实际需求为出发点。在通用机场的使用上，各地执行标准不统一。这些都导致了通航“难落地”。
三是通航业务类型不多元。目前我国的通用航空大部分在进行喷洒农药、森林灭火以及旅游观光等一些简单的工作;有些通航机场之间虽然开设了小型飞机定期航班，但是由于客源不足，难以为继;而私人飞行市场需求大，却未能激发出来。
四是制造技术相对落后。目前全球通用飞机制造商主要集中在欧美，我国的国产通航飞机市场占有率低，产品相对低端，附加值低。无论是整机还是航空发动机、航电系统，乃至材料、标准都相对落后，种类和用途无法满足客户需求。国产通航飞机多是轻型运动类，而符合CCAR-23（正常类、实用类、特技类和通勤类飞机试航标准）要求的大部分产品是引进国外品牌进行国内生产或组装。
五是通航飞行保障体系不健全，“出门难”。很多通航飞机只是在本场飞行，而转场飞行或作为交通工具出行还是有很大难度的。我国通航缺乏必要的低空飞行保障条件，在“十四五”开局之年，民航局刚刚成立了通用航空飞行服务中心，在此之前民航局没有专门负责通用航空飞行的部门。尽管如此，我国目前还没有一个专门为通用航空飞机提供航行保障的FSS（飞行服务站，Flight service station），仍采用运输航空的航行服务保障模式。
通航发展5条建议
一是加强顶层设计。建立跨部门协调机制，统筹相关产业及产业链综合高效有序发展，提供科学技术依据，加强产业宏观引导和管理。加强低空通航事业发展法制法规建设，加快制定通航发展系列法规及规章制度。由相关部门负责目视飞行图的绘制与目视飞行规则制定。
二是完善空域管理机制。依据民用航空发展经验，借鉴通航发达国家的先进管理技术，低空空域申请、航线审批等由单一部门来负责，减少通航审批环节。
三是加快通航基础建设。建议由财政安排专项资金，并引导国企及优质上市公司进行项目投资，完成全国通航管控服务体系建设，加快通航保障系统建设，加快通航机场的建设。既要鼓励有条件的政府、企业建设高标准的通航机场，如江苏新沂棋盘机场这样的投资近10亿元的机场+航空产业园模式，同时也要发展“多快好省”（多建、快速、好用、省钱）的理念，建立小型通航起降点、飞行营地，如山东日照的涛雒起降点，由几百米公路改造而来的跑道，用可移动材料搭建的塔台，可以迅速开展通航飞行训练。
四是优化通航营商环境。政府着力推进好政策的落地，出台支持性措施，鼓励引导行业的发展，激发市场需求。简化飞行计划审批程序、放宽部分运营种类的审定条件、支持航空器制造发展，调动地方政府通用航空企业各类资本的积极性。
五是加快通航飞行保障体系建设。中国工程院院士吴光辉表示，低空空域开放的目的是让通用飞机飞起来，而发展通用航空不仅要让通用飞机飞得起来，而且还能落得下去，这就需要建立一套完整的通用航空运输服务体系。研究相关政策、提高运输机场、保障通用航空飞行的积极性，提升通用航空器的维修能力，完善通航航油供应体系。在空中保障方面，有航线、空管服务、通信、导航、监视、气象、航图、系统等，完善通用航空各项法规及规范、系统保障机构和团队等。特别是通用航空信息服务站系统，它是飞行环境保障整体的中枢神经系统，协同并带动整个保障体系运转，确保该系统成为有机的统一整体。在地面服务方面，要形成一个FBO（为飞机提供多种服务的基地或服务商）保障网，提供停场、检修、加油、清洁、休息等综合服务。
低空领域目前还是没有完全开放的领域。我国经济总量已稳居世界第二，在新时代、新发展格局下，低空经济是否成为推动中国经济增长的又一重要引擎？国外经验表明：通航产业投入产出比为1∶10，技术转移比为1∶16，就业带动比为1∶12。根据普华永道会计师事务所（PwC）发布的《2018年通用航空对美国经济的贡献》年度研究报告，2018年，美国通用航空（包括直接、间接、引致、激活影响）共提供全职和兼职工作岗位120万个，劳动收入770亿美元（包括工資薪水、福利以及业主收入）。通用航空经济产出2470亿美元，为美国GDP贡献1280亿美元，人均GDP贡献393美元。通用航空每一个直接工作岗位支持了美国其他经济领域的3.3个就业岗位。目前世界通用航空发达的国家，如美国、加拿大、巴西等，通航已经成为国民经济重要的组成部分。
我国经济已进入高质量发展阶段，具有多方面优势和条件，发展前景向好，但也面临结构性、体制性、周期性问题相互交织所带来的困难和挑战。当前和今后一个时期，我国发展仍然处于战略机遇期，机遇和挑战都有新的发展变化。面对全球市场萎缩的外部环境，我们必须充分发挥国内超大规模市场优势，通过繁荣国内经济、畅通国内大循环为我国经济发展增添动力。通航是战略性新兴产业，对拉动经济增长、提升经济发展水平、更好地满足人民的美好生活有着极为重要的作用。从另一个层面看，通航既具有公共基础设施、公共服务属性，也具有军事用途潜力，发展通航产业能为民航和军航储备大量的技术和人才。通航有助于建立全航空的产业链、供应链，为我国大飞机的发展打下好的基础。