周腰华，邓春晖

（辽宁省农业科学院农村经济研究所，辽宁沈阳 110161）

农村经济和农业发展离不开农业政策支持与保护，合理的农业政策安排促进农业的快速增长。秸秆用则利、弃则废，秸秆焚烧不仅浪费资源而且带来严重的环境污染与社会危害等问题。近40年来，特别是近20年来，秸秆利用工作备受全社会各界关注，国家也高度重视农作物秸秆资源的转化与利用，我国每年聚焦农业农村发展的中央一号文件都从宏观与微观角度对秸秆综合利用在方向与路径等方面提出了具体要求，对推进我国农作物秸秆综合利用发挥了重要作用。在生态文明建设背景下，推进农业绿色发展，系统梳理我国历年中央一号文件中涉及秸秆综合利用和禁烧管理的相关要求与指导政策，明确我国秸秆利用在不同历史时期秸秆利用要求与指导政策，对我国秸秆利用生态补偿制度体系的建立具有重要的现实意义和理论意义。

1 历年中央一号文件关于秸秆利用政策的概述

到目前为止，我国已发布以农业、农村、农民为主题的中央一号文件一共23个，每年发布的中央一号文件聚焦不同的农业农村发展主题，根据我国历年中央一号文件有关秸秆综合利用相关内容进行梳理，从我国农业农村发展政策指导上把握秸秆综合利用政策要求内容与发展脉络。

1.1 20世纪80年代中央一号文件关于秸秆利用的政策

在20世纪80年代，即1982—1986年中共中央连续5年发布了以农业农村发展为主题的中央一号文件，在家庭联产承包责任制改革基础上指导我国农村改革和农业发展。其中，1982年的中央一号文件在改善生产条件方面提出了要重视利用农家肥、沼气池，实行秸秆还田以调节土壤化学物理性能，增加土壤有机质，这是最早在中央一号文件中对秸秆利用提出明确要求。

1.2 新世纪以来中央一号文件关于秸秆利用的政策

进入新世纪以来，随着改革开放的不断深入和加入W T O，我国“三农”问题日益凸显，为解决作为我国社会主义现代化进程中根本性问题的“三农”问题，2004—2022年，我国又连续19年发布了以农业、农村、农民为主题的中央一号文件，19个中央一号文件中，除2011年中央一号文件《关于加快水利改革发展的决定》未涉及秸秆利用外，其他18个年份的中央一号文件均从不同角度相继提出了内容各有所侧重的秸秆利用要求，对秸秆利用的具体内容要求由最早的秸秆气化逐步发展和丰富为秸秆固化成型、秸秆发电、秸秆养畜、秸秆还田和秸秆肥料等，再到秸秆资源化利用、全面实施秸秆综合利用，并在我国生态文明建设战略部署下，将加强农作物秸秆综合利用作为推进农业绿色发展的一项重要内容，对秸秆利用指导与要求的综合性也越来越强。

具体来看，关于中央一号文件中秸秆利用相关指导政策，主要集中在加强农村基础设施建设方面，如通过因地制宜的秸秆气化小型设施建设来增加农民收入等，同时，秸秆沼气等清洁能源技术也作为农村基础设施建设的一项重要内容进行推广和示范；此外，秸秆还田作为现代农业科技创新的一项应用技术从2007年开始就写入中央一号文件，此后在耕地保护和改良土壤、高标准农田建设方面也鼓励秸秆还田；秸秆新能源的开发利用也受到广泛关注，秸秆固化、秸秆气化等生物质产业作为能源朝阳产业得以推进，并制定了相关的生物质产业发展扶持政策。随着我国生态文明建设战略的部署和实施，秸秆综合利用作为推进农村生态文明建设的一项具体内容被列入2013年中央一号文件，此后2014年和2015年秸秆综合利用均从促进生态友好型农业发展和加强农业生态治理提出了具体的政策要求，秸秆综合利用宏观指导政策更加具体和深化，其后从农村环境综合治理与生态环境保护提出了秸秆养畜、黑土地保护、农作物秸秆综合利用等具体要求，2021年和2022年则从推进农业绿色发展、农村绿色发展等方面提出全面实施秸秆综合利用。

2 关于中央一号文件中秸秆利用政策的分析

2.1 中央一号文件对秸秆利用的综合性要求随着时间的发展逐步提升

2004年我国发布了新世纪以来的第一份中央一号文件，文件在农业和农村基础设施建设方面提出了要因地制宜开展秸秆气化小型设施建设。2005年中央一号文件则在加快发展畜牧业方面提出农区要充分发挥作物秸秆资源优势，积极发展节粮型畜牧业。2006年中央一号文件聚焦社会主义新农村建设，从循环农业和乡村基础设施建设两方面提出了秸秆燃料化利用和秸秆饲料化利用，即推广秸秆气化、秸秆固化成型燃料、秸秆发电、秸秆养畜等秸秆利用技术，并特别提及推广清洁能源技术，即发展秸秆沼气、秸秆气化等技术。2007年中央一号文件从提高耕地质量、发展农村清洁能源、发展农业机械化、推进生物质产业四方面提出指导要求，具体措施、要求与方向为：鼓励农民秸秆还田以提高耕地质量；继续增加农村沼气建设投入和积极发展秸秆气化，推进农作物秸秆综合治理和转化利用；以秸秆粉碎还田农机化技术的推广来积极发展农业机械化；启动试点项目发展秸秆气化和秸秆成型燃料加工项目，促进农业资源的高效利用，发展生物质产业。2008年中央一号文件主要在农业增效、农民增收方面提出促进秸秆资源化利用，提高农业生产效益，并实施保护性耕作项目和鼓励发展循环农业。2009年继续提出大力开展保护性耕作和扩大秸秆固化气化试点示范。2010年提出推广保护性耕作技术和支持秸秆还田，2012年继续提出积极推广保护性耕作技术。2013年则明确提出加强农作物秸秆综合利用，即由秸秆单一利用丰富为综合利用。2014年在促进生态友好型农业发展方面提出大力推进秸秆还田利用。2015年在加强农业生态治理方面提出开展秸秆资源利用示范。2016年在农业绿色发展和新农村建设方面提出实施耕地质量保护与提升行动和实施种养业废弃物资源化利用、发展农村规模化沼气。2017年在推进农业清洁生产方面提出鼓励各地加大农作物秸秆综合利用支持力度、健全秸秆多元化利用补贴机制，还提出加大东北黑土地保护支持力度。2018年明确提出推进农作物秸秆综合利用。2019年提出发展生态循环农业，推进秸秆资源化利用。2020年在治理农村生态环境突出问题方面提出推进秸秆综合利用。2021年在推进农业绿色发展方面提出全面实施秸秆综合利用。2022年在推进农业农村绿色发展方面提出支撑秸秆综合利用。

2.2 中央一号文件对秸秆综合利用相关政策的出台指明方向和奠定基础

2007年中央一号文件对秸秆综合利用从肥料化、饲料化、燃料化等利用途径进行了表述，并首次在中央一号文件中提出推进农作物秸秆转化利用，这在一定程度上推动了2008年《国务院办公厅关于加快推进农作物秸秆综合利用的意见》（国办发[2008]105号）文件的形成与发布，而该文件目前仍是我国国家层面指导秸秆综合利用的纲领性文件。而2011年国家发展改革委、农业部、财政部为落实《国务院办公厅关于加快推进农作物秸秆综合利用的意见》联合制定了《“十二五”农作物秸秆综合利用实施方案》，明确了我国秸秆综合利用的四项基本原则：“农业优先、多元利用”，“市场导向、政策扶持”，“科技推动、强化支撑”，“因地制宜、突出重点”，其中“农业优先、多元利用”具体表述为“秸秆来源于农业生产，综合利用必须坚持与农业生产相结合。在满足农业和畜牧业需求的基础上，利用经济手段，统筹兼顾、合理引导秸秆能源化、工业化等综合利用，不断拓展利用领域，提高利用效益”。并且，首次在国家发布的行政规范性文件中将秸秆肥料化、饲料化、基料化、原料化、燃料化利用作为秸秆综合利用的重点领域。至此，秸秆“五料化”利用方式成为我国秸秆主要利用途径和方式，也是我国秸秆利用构成分析的基本分类方法，并成为秸秆综合利用分类的习惯表述。

2015年中央一号文件提出加强农业面源污染治理，农业部根据中央一号文件制定并发布了《关于打好农业面源污染防治攻坚战的实施意见》（农科教发[2015]1号），确立了“一控两减三基本”的基本目标，明确提出2020年畜禽粪便、农作物秸秆、农膜基本实现资源化利用、秸秆综合利用率达85%以上，而2020年我国秸秆综合利用率为86%，实现了当年的既定目标。

2016年中央一号文件主题为“落实发展新理念、加快农业现代化”，文件中明确提出“发展农村规模化沼气”，这是对我国农村地区秸秆沼气利用的方向性要求和指导，文件还明确提出“加强资源保护和生态修复推动农业绿色发展”，秸秆综合利用作为农作物废弃物资源化利用的一项主要内容，特别是秸秆还田、秸秆堆沤肥、秸秆过腹还田等秸秆肥料化利用，能够有效促进耕地质量保护与提升，对于秸秆资源丰富的东北地区更是东北黑土地保护的一项重要农艺措施。因此，在2016年中央一号文件的指导下，农业部办公厅和财政部办公厅联合发布《关于开展农作物秸秆综合利用试点促进耕地质量提升工作的通知》，在辽宁、吉林、黑龙江、内蒙古等10省的试点县整县推进秸秆综合利用，探索区域秸秆综合利用可持续、可复制、可推广的技术路线、模式和机制。2016年12月，国家发展改革委、国家统计局、环境保护部、中央组织部联合发布《关于印发<绿色发展指标体系><生态文明建设考核目标体系>的通知》（发改环资[2016]2635号），将农作物秸秆综合利用率作为生态文明建设评价考核依据纳入《绿色发展指标体系》。这标志着农作物秸秆资源化利用作为推进农业绿色发展的一项重要内容纳入生态文明建设，秸秆综合利用进入一个新的发展时期。

2017年中央一号文件提出“推行绿色生产方式增强农业可持续发展能力”，具体秸秆利用政策聚焦以下三方面：一是鼓励各地加大支持力度促进秸秆综合利用，二是鼓励各地积极探索和健全秸秆综合利用补贴机制促进秸秆多元化利用，三是明确提出加大东北黑土地保护支持力度。农业部根据一号文件，先后制定并发布了《关于实施农业绿色发展五大行动的通知》（农办发[2017]6号）和《东北地区秸秆处理行动方案》（农科教发[2017]9号），将东北地区秸秆处理行动列为农业绿色发展五大行动之一，解决东北三省一区农作物秸秆总量大、密度高、利用难度大问题，并提出到2020年东北地区秸秆综合利用率达到80%以上、基本杜绝露天焚烧现象的目标。

2.3 绿色发展是贯穿中央一号文件关于秸秆利用政策的一条基本线索

1982年我国第一份中央一号文件就从秸秆还田调节土壤化学物理性能、增加土壤有机质等方面提出具体要求，以此改善农业生产条件；2005年则在加快发展畜牧业中提出利用秸秆资源优势发展节粮型畜牧业；2006年主要基于发展循环农业角度提出要大力开发节约资源和保护环境的农业技术，主要包括秸秆养畜、秸秆沼气等秸秆燃料化利用等；2007年关于秸秆利用的政策则聚焦农村清洁能源，提出推进农作物秸秆的转化利用；2009、2010、2012年连续从高标准农田建设方面提出推广秸秆还田等保护性耕作技术；2013年则将加强农作物秸秆综合利用作为推进农村生态文明建设的一项重要内容；此后，历年中央一号文件在促进生态友好型农业发展、加强农业生态治理、加强资源保护和生态修复、推行绿色发展方式、推进农业绿色发展等方面均对秸秆利用提出了具体和可操作的要求。由此可以看出，历年中央一号文件中关于秸秆利用政策的指导与要求，绿色发展是贯穿政策的一条基本线索。

3 总结与启示

根据对中央一号文件中关于秸秆利用的相关支持政策梳理和分析，有以下启示：

（1）中央一号文件对秸秆利用指导与要求的综合性越来越强。不同年份的中央一号文件从不同角度相继提出了内容各有所侧重的秸秆利用要求，对秸秆利用的支持政策由最早的秸秆气化逐步发展和丰富为秸秆固化成型、秸秆发电、秸秆养畜、秸秆还田和秸秆肥料等，再到秸秆资源化利用、全面实施秸秆综合利用。

（2）中央一号文件的发布与实施为我国秸秆综合利用相关政策的出台指明了方向和奠定了基础。

（3）从中央一号文件对秸秆利用的支持政策演进来看，绿色发展是贯穿我国农业农村发展政策的一条基本线索，农业绿色发展是我国生态文明建设战略部署的一项重要内容。为完善我国秸秆综合利用政策，应以秸秆利用生态补偿制度的建立为发展方向，逐步形成秸秆全域全量利用长效机制。